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Anforderungen und Handlungsoptionen
für den Einsatz der europäischen Strukturpolitik
in den Jahren 2014-2020 in den
neuen Bundesländern einschließlich Berlin
Studie im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie
Dienstleistungsauftrag 22/09
Endbericht
Juni 2010
GEFRA – Gesellschaft für Finanz- und Regionalanalysen GbR, Münster
EMDS - Economic Modelling and Development Strategies, Dublin
IFS – Institut für Stadtforschung und Strukturentwicklung, Berlin
MR Gesellschaft für Regionalberatung mbH, Bremen
BEARBEITER:
Prof. Dr. Gerhard Untiedt (GEFRA, Projektleitung)
Dr. Björn Alecke (GEFRA)
Nils Biermann (MR)
Dr. John Bradley (EMDS)
Jan Damberg (MR)
Lars Frieg (GEFRA)
Wolfgang Jaedicke (IfS)
Dr. Michael Ridder (MR)
Kontakt:
GEFRA - Gesellschaft für Finanz- und Regionalanalysen
Ludgeristr. 56
D-48143 Münster
Tel.: (+49-251) 263 9311
Fax: (+49-251) 263 9319
Email: untiedt@gefra-muenster.de
INHALTSVERZEICHNIS
Abbildungsverzeichnis ....................................................................................................... I
Tabellenverzeichnis .......................................................................................................... VI
Zusammenfassung ............................................................................................................ X
Executive Summary ....................................................................................................... XVI
1 Einleitung und Aufgabenstellung .................................................................................. 1
1.1
Ausgangslage ..................................................................................................... 1
1.2
Aufgabenstellung und Vorgehensweise ............................................................... 2
2 Wirtschaftliche Entwicklung der neuen Bundesländer und Berlin .............................. 9
2.1
Einleitung ............................................................................................................ 9
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
Der ostdeutsche Konvergenzprozess ................................................................ 10
Überblick ........................................................................................................... 10
Phase 1: Konvergenz trotz Krise....................................................................... 14
Phase 2: Erholung trotz Stagnation.................................................................... 18
2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3
Determinanten des ostdeutschen Konvergenzprozesses ................................... 25
Investitionstätigkeit und Kapitalstock.................................................................. 25
Innovationen und FuE ....................................................................................... 36
Humanressourcen ............................................................................................. 46
2.4
Exkurs: Regionale Aspekte des ostdeutschen Konvergenzprozesses ............... 63
2.5
Exkurs: Ostdeutschlands Konvergenzentwicklung im europäischen Vergleich... 71
2.6
Zusammenfassung ............................................................................................ 82
3 EU-Strukturpolitik und nationale Förderpolitik in den NBL und Berlin ...................... 87
3.1
Einleitung .......................................................................................................... 87
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
EU-Strukturfonds in den Perioden 2000-2006 und 2007-2013............................ 88
Vorbemerkung................................................................................................... 88
Einsatz der Strukturfonds 2000-2006 ................................................................. 89
Einsatz der Strukturfonds 2007-2013 ................................................................. 92
II
3.3
3.3.1
3.3.2
3.3.3
3.3.4
3.3.5
3.3.6
3.3.7
Natoniale Förderpolitiken in den NBL und Berlin ................................................ 97
Förderstrategie und Förderpolitik für den „Aufbau Ost“....................................... 97
Gewerbliche Investitionsförderung ................................................................... 103
Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation ................................... 112
Förderung der wirtschaftsnahen und Städtischen Infrastruktur ......................... 119
Verkehrsinfrastruktur ....................................................................................... 127
Umwelt ............................................................................................................ 131
Arbeitsmarkt und Humanressourcenentwicklung.............................................. 136
3.4
Zusammenfassung .......................................................................................... 150
4 Wirkungen der EU-Strukturfonds in ausgewählten Themenfeldern 2000-2006 ...... 153
4.1
Einleitung und Übersicht .................................................................................. 153
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
Gewerbliche Investitionsförderung ................................................................... 156
Ziele und Strategie .......................................................................................... 156
Ergebnisse und Wirkungen .............................................................................. 157
Bewertung und Handlungsnotwendigkeiten ..................................................... 166
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3
Förderung von Innovationen, Forschung und Entwicklung ............................... 169
4.4
4.4.1
4.4.2
4.4.3
Förderung der wirtschaftsnahen und städtischen Infrastruktur......................... 181
Ziele und STrategie ......................................................................................... 181
4.5
4.5.1
4.5.2
4.5.3
Verkehrsinfrastruktur ....................................................................................... 188
4.6
4.6.1
4.6.2
4.6.3
Umwelt ............................................................................................................ 192
4.7
4.7.1
4.7.2
4.7.3
Arbeitsmarkt und Humanressourcenentwicklung.............................................. 199
4.8
III
5 Gesamtwirtschaftliche Wirkungen der EU-Strukturfonds 2000-2006 ....................... 221
5.1
5.2
Die EU-Strukturfonds 2000-6 ........................................................................... 225
5.3
5.3.1
5.3.2
5.3.3
5.3.4
5.3.5
Die wesentlichen Mechanismen des HERMIN-Modells Ostdeutschland ........... 227
Die allgemeine Struktur eines HERMIN-Modells .............................................. 228
Sektorale angebotsseitige Aspekte .................................................................. 232
Aspekte bezüglich der Ausgabenseite ............................................................. 236
Eine Anmerkung zur Nutzung historischer Daten zur
Kalibration des HERMIN-Modells..................................................................... 237
Öffentliche und private Kofinanzierung............................................................. 238
5.4
5.4.1
5.4.2
5.4.3
5.4.4
5.4.5
Mechanismen der EU-Strukturfonds und ihre Implementation .......................... 239
Einleitende Anmerkungen................................................................................ 239
EU-Stukturfonds Ausgaben: Methodologische Aspekte.................................... 241
Öffentliche Investitionen und angebotsseitige Wirkungen ................................. 242
EU-Strukturfondsmechanismen in HERMIN ..................................................... 246
Implikationen für die Gleichungen im ostdeutschen HERMIN Modell ................ 250
5.5
Annahmen zu den Wirkungen der EU-Strukturpolitiken 2000 - 2006 ................ 262
5.6
5.6.1
5.6.2
5.6.3
5.6.4
Wirkungen in Ostdeutschland: 2000-2006 ....................................................... 266
Der jährliche Umfang der EU-Strukturfonds ..................................................... 266
Der kumulative Impuls der EU-Strukturfonds ................................................... 267
Der Verlauf der jährlichen Wirkungen auf das BIP........................................... 268
Der Verlauf der kumulierten Wirkungen auf das BIP ....................................... 270
5.7
Zusammenfassung zu den aggregierten Wirkungen ........................................ 274
5.8
Sektorale Wirkungen der EU-Strukturfondsprogramme 2000-2006 .................. 279
5.9
Zusammenfassung zu den sektoralen Wirkungen ............................................ 285
5.10
Sensitivitätsanalysen ....................................................................................... 290
5.11
6 Gesamtwirtschaftliche Wirkungen der EU-Strukturfonds
2000-2006 und 2007-2013 ........................................................................................... 296
6.1
6.2
6.2.1
6.2.2
6.2.3
6.2.4
Die Strukturfonds 2000 – 2013 ........................................................................ 297
Der kumulative Impuls der EU-Strukturfonds ................................................... 300
Der Verlauf der jährlichen Wirkungen auf das BIP........................................... 301
Der Verlauf der kumulierten Wirkungen auf das BIP ....................................... 303
6.3
Aggregierte Wirkungen der EU-Strukturfonds .................................................. 304
6.4
Sensitivitätsanalysen ....................................................................................... 309
6.5
Zuammensfassung .......................................................................................... 310
IV
7 Wirkungen der EU-Strukturfonds 2014-2020 ............................................................. 312
7.1
Einleitung ........................................................................................................ 312
7.2
7.2.1
7.2.2
EU-Strukturfonds 2014-2020 ........................................................................... 313
Der Verlauf der jährlichen Wirkungen auf das BIP............................................ 316
7.3
Wirkungen der Strukturfonds bis 2030 ............................................................. 318
7.4
Auswirkungen des Auslaufens der Förderung 2013 ......................................... 321
7.5
8 Herausforderungen und Handlungsoptionen ............................................................ 325
8.1
Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse der Studie............................... 325
8.2
Zukünftige Herausforderungen ........................................................................ 334
8.3
Handlungsoptionen nach 2013 ........................................................................ 336
Anhang ........................................................................................................................... 342
A.1
Detailergebnisse: Förderperiode von 2000 bis 2006 ........................................ 344
A.2
Detailergebnisse: Förderperiode von 2000 bis 2006 und 2007 bis 2013 ........... 349
A.3
Detailergebnisse: Förderperiode von 2000 bis 2006, 2007 bis 2013 und
2014 bis 2022.................................................................................................. 354
A.4
Modell-Listing .................................................................................................. 359
Literaturverzeichnis ....................................................................................................... 391
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1.2.1:
Abbildung 2.2.1:
Abbildung 2.2.2:
Abbildung 2.2.3:
Abbildung 2.2.4:
Abbildung 2.2.5:
Abbildung 2.2.6:
Abbildung 2.2.7:
Abbildung 2.2.8:
Abbildung 2.2.9:
Abbildung 2.2.10:
Abbildung 2.2.11:
Abbildung 2.2.12:
Abbildung 2.2.13:
Abbildung 2.2.14:
Abbildung 2.2.15:
Abbildung 2.3.1:
Abbildung 2.3.2:
Abbildung 2.3.3:
Zuordnung der Fragen der Untersuchung zu den geplanten
Arbeitsschritten ...................................................................................... 6
Wachstumsraten des realen BIP in Ost- und Westdeutschland
1991-2008 ............................................................................................ 12
Arbeitslosenquoten 1991-2008 in Ost- und Westdeutschland ............... 12
Erwerbstätigkeit und Einwohnerzahl 1991-2008 in Ost- und
Westdeutschland.................................................................................. 13
Natürliche und räumliche Bevölkerungsbewegung 1991-2007 in
Ostdeutschland (Salden in % der Bevölkerung des Vorjahres) ............. 13
Relatives Pro-Kopf-Einkommen und relative Produktivität in
Ostdeutschland 1991-2008 (Westdeutschland =100) ............................ 14
Relative Lohnkosten und relative Lohnstückkosten in
Ostdeutschland 1991-2008 (Westdeutschland =100) ............................ 15
Verfügbares Einkommen und primäres Einkommen der privaten
Haushalte pro Kopf in Ostdeutschland 1991-2008
(Westdeutschland = 1), monetäre Sozialleistungen in Euro .................. 16
Veränderung der Erwerbstätigkeit nach Branchen 1991-1995 ............... 17
Relation der Konsum- und Investitionsquoten in Ost- und
Westdeutschland (Westdeutschland = 100%) und
„Produktionslücke“ (Differenz regionale Absorption minus regionale
Produktion als % des BIP) 1991-2006 .................................................. 19
Export- und Importquote (in % des BIP)in Ostdeutschland und
Exportüberschuss 1991-2008 ............................................................... 19
Entwicklung der Differenz der sektoralen Wertschöpfungsanteile
zwischen Ost- und Westdeutschland 1991-2008, in % .......................... 20
Entwicklung der Differenz der sektoralen Erwerbstätigenanteile
zwischen Ost- und Westdeutschland 1991-2008, in % .......................... 21
Produktivitätsniveau 1991-2008 in ostdeutschen
Wirtschaftsbereichen (Westdeutschland=100) ...................................... 24
Relative Lohnstückkosten in Ostdeutschland 1991-2008
(Westdeutschland =100)....................................................................... 24
Relative Entwicklung des Index der Erwerbstätigkeit 1991-2008
(1991=100, Westdeutschland =100) ..................................................... 25
Investitionsquote (linke Skala) und Anteil der Bauinvestitionen
(rechte Skala) 1991-2008 in Ost- und Westdeutschland...................... 27
Investitionsquote in Ausrüstungen in der Industrie und dem
Dienstleistungssektor 1991-2008 in Ost- und Westdeutschland, in
% ......................................................................................................... 29
Investitionsquote in Bauten in der Industrie und dem
Dienstleistungssektor 1991-2008 in Ost- und Westdeutschland, in
% ......................................................................................................... 29
II
Abbildung 2.3.4:
Kapitalintensität in Ausrüstungen 1991-2006 in Ost- und
Westdeutschland (Westdeutschland = 100) ......................................... 30
Abbildung 2.3.5: Relative Produktivität und Kapitalintensität 1991-2002 in
Ostdeutschland (Westdeutschland=100) ............................................. 32
Abbildung 2.3.6: Relative Kapitalintensität und Produktivität in 22 ostdeutschen
Industriebranchen (Westdeutschland = 100) ........................................ 34
Abbildung 2.3.7: Kapitalintensität und Produktivität in 22 Industriebranchen 19912002 in Ostdeutschland ........................................................................ 35
Abbildung 2.3.8: Innovationsindikatoren am aktuellen Rand in Ostdeutschland als
Abweichung vom westdeutschen Durchschnitt (alte Länder = 0), in
% ......................................................................................................... 37
Abbildung 2.3.9: FuE-Intensität (FuE-Ausgaben am BIP in %) in den europäischen
NUTS-1-Regionen ................................................................................ 43
Abbildung 2.3.10: Anteil der Bevölkerung ohne beruflichen Abschluss bzw. mit
mindestens einem Fachschulabschluss 1995-2008 in Ost- und
Abbildung 2.3.11: Anteil der Schulabsolventen ohne Hauptschulabschluss 1995-2007
in Ost- und Westdeutschland ................................................................ 49
Abbildung 2.3.12: Studienberechtigtenquote 1995-2007 in Ost- und Westdeutschland ...... 49
Abbildung 2.3.13: Ausbildungsbetriebsquote 1999-2007 in Ost- und Westdeutschland ..... 50
Abbildung 2.3.14: Betriebliche Berufsausbildung in Ost- und Westdeutschland
(ausgewählte Indikatoren) .................................................................... 51
Abbildung 2.3.15: Die 20 europäischen NUTS-1-Regionen mit den höchsten Anteilen
bei der Beteiligung von Erwachsenen (25-64 Jahre) an Aus- und
Weiterbildungsmaßnahmen und die Position der ostund
westdeutschen Bundesländer (in % der Erwerbspersonen zwischen
25-64 Jahren) ....................................................................................... 52
Abbildung 2.3.16: Weiterbildungsbetriebsquoten (Anteil der Betriebe mit Fort- und
Weiterbildungsmaßnahmen an allen Betrieben) und
Weiterbildungsquoten (Anteil der Teilnehmer an betrieblichen
Weiterbildungsmaßnahmen an den Beschäftigten aller Betriebe) in
Ost- und Westdeutschland 1997 bis 2008 (jeweils 1. Halbjahr) ............. 54
Abbildung 2.3.17: Zahl der Studierenden je 1.000 Einwohner 1991-2008 in Ost- und
Abbildung 2.3.18: “ Zuwanderung“ und „Auswanderung“ von Studienanfängern
(insgesamt) nach bzw. aus den neuen Ländern (in %) und
„Wanderungssaldo“ gegenüber Westdeutschland 1992-2007 .............. 57
Abbildung 2.3.19: “Zuwanderung“ und „Auswanderung“ von Studienanfängern
(weiblich) nach bzw. aus den neuen Ländern (in %) und
„Wanderungssaldo“ gegenüber Westdeutschland 1992-2007 .............. 57
Abbildung 2.3.20: Anteil der Beschäftigten nach Berufsabschluss an den SVBeschäftigten in Ost- und Westdeutschland (in %) 1993-2007 ............. 59
Abbildung 2.4.1: Pro-Kopf-Einkommen in den Bundesländern1991-2008 ........................ 66
Abbildung 2.4.2: Pro-Kopf-Einkommen in den deutschen Großräumen 1991-2008 ......... 66
III
Abbildung 2.4.3:
Pro-Kopf-Einkommen nach siedlungsstrukturellem Grundtyp in
Ost- und Westdeutschland 1992-2007 .................................................. 67
Abbildung 2.4.4: Produktivität nach siedlungsstrukturellem Grundtyp in Ost- und
Westdeutschland 1992-2007 ................................................................ 67
Abbildung 2.4.5: Relatives Pro-Kopf-Einkommen nach siedlungsstrukturellem
Grundtyp in Ostdeutschland 1992-2007 (Westdeutschland=100) ......... 68
Abbildung 2.4.6: Relatives Produktivität nach siedlungsstrukturellem Grundtyp in
Ostdeutschland 1992-2007 (Westdeutschland=100) ............................. 68
Abbildung 2.4.7: Produktivität im Bereich Verarbeitendes Gewerbe nach
siedlungsstrukturellem Grundtyp in Ost- und Westdeutschland
1996-2007 ............................................................................................ 69
Abbildung 2.4.8: Produktivität im Bereich Handel, Gastgewerbe und Verkehr nach
1996-2007 ............................................................................................ 69
Abbildung 2.4.9: Produktivität im Bereich Finanzierung, Vermietung und
Unternehmensdienstleisternach siedlungsstrukturellem Grundtyp in
Ost- und Westdeutschland 1996-2007 .................................................. 70
Abbildung 2.4.10: Produktivität im Bereich Öffentliche und private Dienstleister nach
1996-2007 ............................................................................................ 70
Abbildung 2.5.1: Relatives Pro-Kopf-Einkommen in Ost- und Westdeutschland
sowie den MOEL und EU-27, 1991-2008 (EU15=100) .......................... 72
Abbildung 2.5.2: Entwicklung der Produktivität in Ost- und Westdeutschland, den
MOEL, der EU-15 und der EU-27, Indexwert 1991-2008
(1995=100) .......................................................................................... 72
Abbildung 2.5.3: BIP je Erwerbstätigen in PPS in Ost- und Westdeutschland, den
MOEL, der EU-15 und EU-27, 1991-2008............................................. 73
Abbildung 2.5.4: BIP je Erwerbstätigen in Euro in Ost- und Westdeutschland, den
MOEL, der EU-15 und EU-27, 1991-2008............................................. 73
Abbildung 2.5.5: Entwicklung der Erwerbstätigkeit in Ost- und Westdeutschland,
den MOEL, der EU-15 und EU-27, 1991-2008 (1995=100) ................... 76
Abbildung 2.5.6: Arbeitslosenquoten in Ost- und Westdeutschland, den MOEL, der
EU-15 und der EU-27, 1991-2008 (in %) .............................................. 76
Abbildung 2.5.7: Entwicklung der Bevölkerung in Ost- und Westdeutschland, den
MOEL, der EU-15 und der EU-27, 1991-2008 (1991=100) .................... 77
Abbildung 2.5.8: Wachstum der Produktivität in der Industrie 1995-2008 in Ost- und
Westdeutschland, den MOEL und der EU-15........................................ 77
Abbildung 2.5.9: Gesamtwirtschaftliche Investitionsquote 1991-2007 in Ost- und
Westdeutschland, den MOEL, der EU-15 und den EU-27 ..................... 80
Abbildung 2.5.10: Erwerbspersonen nach höchsten erreichten Bildungsgrad in Ostund Westdeutschland, den MOEL, der EU-15 und EU-27 ..................... 80
Abbildung 2.5.11: Anteil von FuE-Ausgaben am BIP (in %) in Ost- und
Westdeutschland, den MOEL, der EU-15 und EU-27 ............................ 81
IV
Abbildung 2.5.12: Industriebeschäftigte in der Spitzen- und mittleren Hochtechnologie
2000-2008 je 1000 Einwohner in Ost- und Westdeutschland, den
MOEL, der EU-15 und der EU-27 ......................................................... 81
Abbildung 2.5.13: Hochtechnologie-Patentanmeldungen beim EPA je Million
Einwohner aus Ost- und Westdeutschland, den MOEL, der EU-15
und E-27 .............................................................................................. 82
Abbildung 3.2.1: Vergleich der Strukturfondsmittel für EFRE- und ESF-Programme
in Ostdeutschland in den Perioden 2000-2006 und 2007-2013 ............. 96
Abbildung 3.3.1: Steuervergünstigungen insgesamt (Bund, Länder, Kommunen)
zugunsten der gewerblichen Wirtschaft in den neuen Ländern in
Mio. €, 1991-2008 .............................................................................. 106
Abbildung 3.3.2: Bewilligte GRW-Mittel für die einzelbetriebliche
Investitionsförderung in Ostdeutschland in Mio. €, 1991-2008 ............ 111
Abbildung 3.3.3: FuE-Ausgaben des Bundes und der Länder in Ost- und
Westdeutschland und Länderanteil an den FuE-Ausgaben, 19932006................................................................................................... 116
Abbildung 3.3.4: Mittel der FuE-Projektförderung des Bundes je Erwerbstätigen in
der Industrie in Ost- und Westdeutschland, 1991-2008 ....................... 117
Abbildung 3.3.5: Förderquote nach Unternehmensgröße in den ostdeutschen
Bundesländern (in %) ......................................................................... 119
Abbildung 3.3.6: Jährliche Entwicklung der Bewilligungen aus der GRW für
wirtschaftsnahe Infrastruktur in den ostdeutschen Bundesländern
(1991- 2008) (in Mio. €) ...................................................................... 121
Abbildung 3.3.7: Finanzhilfen des Bundes für die Städtebauförderung von 1990 bis
2009 (ohne Investitionspakt) .............................................................. 126
Abbildung 4.2.1: Investitionsvolumen, geschaffene und gesicherte Arbeitsplätze in
Ostdeutschland durch GRW insgesamt und durch EFRE-Mittel,
2000-2006 .......................................................................................... 158
Abbildung 4.2.2: Einschätzung der Bedeutung der Förderung 2007-2013 im
Vergleich zu 2000-2006...................................................................... 168
Vergleich zu 2000-2006, Bereich einzelbetriebliche FuE-Förderung.... 180
Vergleich zu 2000-2006, Bereich FuE-Infrastruktur ............................. 180
Abbildung 5.2.1: Verlauf der Verausgabungen der EU-Strukturfonds in
Ostdeutschland 2000-9, in Mio. Euro ................................................. 226
Abbildung 5.3.1: Schematische Darstellung des HERMIN-Modells................................ 230
Abbildung 5.7.1: Wirkungen der EU-Strukturfonds in Ostdeutschland 2000-2006,
Abweichung in % von der Basislösung ............................................... 277
Abbildung 5.9.1: Sektorale Wirkungen der EU-Strukturfonds in Ostdeutschland
2000-2006 bezogen auf die sektorale Produktion, GDPFC,
Abbildung 6.2.1: Verlauf der Verausgabungen der EU-Strukturfonds in
Ostdeutschland 2007-13, in Mio. Euro ............................................... 298
V
Abbildung 6.2.2:
Abbildung 6.3.1:
Abbildung 7.2.1:
Abbildung 7.2.2:
Abbildung 7.3.1:
Abbildung 7.4.1:
Abbildung 7.4.2:
Abbildung 7.4.3:
Verlauf der Verausgabungen der EU-Strukturfonds in
Wirkungen der EU-Strukturfonds in Ostdeutschland 2000-2006,
Fehlender monetärer Impuls der EU-Strukturfonds in
Ostdeutschland 2014-2030 (GECSFRAP),in % des ostdeutschen
BIP..................................................................................................... 321
Wirkungen auf das BIP (GDPM) in Relation zu einer Fortführung
der EU-Strukturpolitiken, in % der Abweichung zur With-Situation
(EU-Strukturfonds bis 2022) ............................................................... 323
Wirkungen auf die Erwerbstätigkeit (L) in Relation zu einer
Fortführung der EU-Strukturpolitiken, in % der Abweichung zur
With-Situation (EU-Strukturfonds bis 2022) ........................................ 323
Tabellenverzeichnis
Tabelle 2.3.1:
Tabelle 2.3.2:
Tabelle 3.2.1:
Tabelle 3.2.2:
Tabelle 3.3.1:
Tabelle 3.3.2:
Tabelle 3.3.3:
Tabelle 3.3.4:
Tabelle 3.3.5:
Tabelle 3.3.6:
Tabelle 3.3.7:
Tabelle 3.3.8:
Tabelle 3.3.9:
Tabelle 3.3.10:
Tabelle 3.3.11:
Tabelle 4.2.1:
Tabelle 4.2.2:
Tabelle 4.2.3:
Bildungsstand der Erwachsenenbevölkerung in % (2006) ..................... 47
Unternehmensgründungen 1996-2007 in Ost- und
Westdeutschland (je 10.000 Erwerbsfähige) ........................................ 61
Finanzielle Umsetzung der Strukturfonds in der Förderperiode
2000-2006 in den neuen Ländern (in Mio. €)......................................... 92
Finanzielle Umsetzung der Strukturfonds in der Förderperiode
2007-2013 in den neuen Ländern (in Mio. €)......................................... 95
Maximale Fördersätze für gewerbliche Investitionen nach
Fördergebieten und Investitionstypen im Zeitablauf in den neuen
Ländern laut Rahmenplänen .............................................................. 108
Bewilligte Mittel aus der GRW in die wirtschaftsnahe Infrastruktur
1991-2008 in Ostdeutschland und Berlin (in Mio. €) ........................... 120
Bewilligte Mittel und Investitionen aus der GRW in die
wirtschaftsnahe Infrastruktur 2000-2006 in Ostdeutschland und
Berlin (in Mio. €) ................................................................................. 122
Förderungen im Bereich der Entwicklung von Gewerbeflächen und
der Aus- und Weiterbildungsinfrastruktur 2000-2006 in
Ostdeutschland und Berlin (GRW und EFRE) (in Mio. €) ................... 123
Investitionen des Bundes in die Verkehrsinfrastruktur 1991-2008 in
Ostdeutschland und Berlin (in Mrd. €) ................................................. 128
Investitionen des Bundes in die Verkehrsträger in Ostdeutschland
und Berlin im Periodenvergleich (in Mio. €) ......................................... 129
Jährliche Investitionen des Bundes in die Verkehrsinfrastruktur
2000-2008 in Ostdeutschland und Berlin (in Mio. €) ........................... 130
Investitionen in die überregionale Verkehrsinfrastruktur 2000-2006
in Ostdeutschland und Berlin unter Berücksichtigung des EFRE
(in Mio. €) ........................................................................................... 131
Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit und des Bundes für die
aktive Arbeitsmarktpolitik in Ostdeutschland (in Mrd. €) ..................... 139
Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit und des Bundes in
Ostdeutschland für die in den Eingliederungsbilanzen nach SGB III
und SGB II aufgeführten Maßnahmen (in Mio. €) ................................ 141
Teilnehmereintritte in die wichtigsten in den Eingliederungsbilanzen
nach SGB III und SGB II aufgeführten Maßnahmen ............................ 142
Ausgezahlte bzw. anrechenbare Mittel in der Förderperiode 20002006 im Bereich der Investitionsförderung (in Mio. €)......................... 157
Branchenstruktur der geschaffenen und gesicherten Arbeitsplätze
nach Faktorintensitäten ...................................................................... 163
Makroökonometrische Evaluationsstudien im Bereich der GRWInvestitionsförderung .......................................................................... 165
VII
Tabelle 4.2.4:
Tabelle 4.3.1:
Tabelle 4.3.2:
Tabelle 4.3.3:
Tabelle 4.4.1:
Tabelle 4.4.2:
Tabelle 4.5.1:
Tabelle 4.5.2:
Tabelle 4.5.3:
Tabelle 4.5.4:
Tabelle 4.6.1:
Tabelle 4.6.2:
Tabelle 4.7.1:
Tabelle 4.7.2:
Tabelle 4.7.3:
Tabelle 4.7.4:
Tabelle 4.7.5:
Tabelle 4.7.6:
Tabelle 5.5.1:
Geplante Mittel in der Förderperiode 2007-2013 im Bereich der
GRW-Investitionsförderung (in Mio. €) ................................................ 167
Ausgezahlte bzw. anrechenbare Mittel in der Förderperiode 20002006 im Bereich der FuE-Förderung für Unternehmen und der
Förderung von FuE-Infrastrukturen (in Mio. €) .................................... 171
Mikroökonometrische Evaluationsstudien im Bereich der
einzelbetrieblichen Technologie- und Investitionsförderung................. 174
Geplante Mittel in der Förderperiode 2007-2013 im Bereich der
GRW-Investitionsförderung (in Mio. €) ................................................ 178
Ausgezahlte bzw. anrechenbare Mittel in der Förderperiode 20002006 in wirtschaftsnahen Infrastrukturen und der städtischen
Infrastruktur (in Mio. €) ....................................................................... 183
Ausgewählte Indikatoren im Bereich der Entwicklung von
Gewerbeflächen (2000 – 2006) ......................................................... 184
Ausgezahlte bzw. anrechenbare Mittel im Rahmen des EFREBundesprogramms Verkehrsinfrastruktur 2000-2006 ......................... 189
Ausgewählte Indikatoren im Rahmen des EFRE-Bundesprogramms
Verkehrsinfrastruktur 2000-2006......................................................... 191
Ausgezahlte bzw. anrechenbare Mittel in der Förderperiode 20002006 im Rahmen der Operationellen Programme der ostdeutschen
Länder im Themenfeld Verkehrsinfrastruktur (in Mio. €) ..................... 191
Ausgewählte Indikatoren im Themenfeld Verkehrsinfrastruktur
(2000 – 2006) aus den Operationellen Programmen der
ostdeutschen Länder .......................................................................... 192
Ausgezahlte bzw. anrechenbare Mittel in der Förderperiode 20002006 im Themenfeld Umwelt (in Mio. €)............................................. 195
Ausgewählte Indikatoren im Themenfeld Umwelt (2000 – 2006) ......... 196
Ausgaben für die ESF-Förderung von Arbeitsmarkt und
Humanressourcen in der Förderperiode 2000 bis 2006 ...................... 201
Eintritte in die ESF-Förderung von Arbeitsmarkt und
Humanressourcen in der Förderperiode 2000 bis 2006 ...................... 202
ESF-Förderung im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik im
Engeren - Zahl der Eintritte in die wichtigsten Instrumententypen....... 203
Mikroökonometrische Evaluationsstudien im Bereich der aktiven
Arbeitsmarktpolitik (Auswahl).............................................................. 205
ESF-Förderung im Bereich Entwicklung der Humanressourcen Zahl der Eintritte in die Förderung der Ausbildung und der
Weiterbildung von Beschäftigten......................................................... 209
Geplanter Mitteleinsatz für die Förderung von Arbeitsmarkt und
Humanressourcen in Ostdeutschland in der Förderperiode 2007
bis 2013* ............................................................................................ 213
Standard Spillovereffekte für die EU—Strukturpolitiken in
Ostdeutschland .................................................................................. 264
VIII
Tabelle 5.6.1:
Tabelle 5.6.2:
Tabelle 5.6.3:
Tabelle 5.6.4:
Tabelle 5.6.5:
Tabelle 5.8.1:
Tabelle 5.8.2:
Tabelle 5.8.3:
Tabelle 5.8.4:
Tabelle 5.8.5:
Tabelle 5.10.1:
Tabelle 5.10.2:
Tabelle 6.2.1:
Tabelle 6.2.2:
Tabelle 6.2.3:
Tabelle 6.2.4:
Tabelle 6.4.1:
EU-Strukturfonds: Jährlicher Impuls auf die ostdeutsche Wirtschaft
2000-2009, EU-Beitrag (GECSFRAE), Nationale Kofinanzierung
(GECSFRAD) und insgesamt (GECSFRAP) in Prozent des BIP ........ 267
EU-Strukturfonds: Kumulierter Impuls auf die ostdeutsche
Wirtschaft, EU-Beitrag (GECSFRAE) und insgesamt (GECSFRAP)
2000-2009, in Prozent des BIP ........................................................... 268
Jährlicher Anstieg im Niveau des BIP (GDP) durch die EUStrukturfonds: in Prozent des BIP, Abweichung in % von der
Basislösung........................................................................................ 270
Kumulierter Anstieg im Niveau des BIP (CumGDP) durch die EUStrukturfonds, in Prozent des BIP on 2000-2006, Abweichung in %
von der Basislösung ........................................................................... 271
Kumulierter Multiplikator (CumMult) für Ostdeutschland und die
Förderperiode von 2000-2006 ........................................................... 273
Aggregierte Wirkungen der EU-Strukturpolitiken in Ostdeutschland,
Industrie: Wirkungen der EU-Strukturpolitiken in Ostdeutschland,
Dienstleistungen: Wirkungen der EU-Strukturpolitiken in
Ostdeutschland, Abweichung in % von der Basislösung .................... 283
Baugewerbe: Wirkungen der EU-Strukturpolitiken in
Ostdeutschland, Abweichung in % von der Basislösung .................... 284
Landwirtschaft und Staatssektor: Wirkungen der EUStrukturpolitiken in Ostdeutschland, Abweichung in % von der
Basislösung........................................................................................ 285
Spilloverparameter in der Sensitivitätsanalyse .................................... 291
Sensitivitätsanalyse der EU-Strukturpolitik in Ostdeutschland,
Wirkungen auf das BIP (GDP) und die Erwerbstätigkeit (L), als
Abweichung in % zur Baseline............................................................ 292
(GECSFRAD) und insgesamt (GECSFRAP) in Prozent des BIP ......... 300
EU-Strukturfonds: Kumulierter Impuls auf die ostdeutsche
Wirtschaft, EU-Beitrag (GECSFRAE) und insgesamt (GECSFRAP)
2000-2015, in Prozent des BIP ........................................................... 301
Basislösung........................................................................................ 302
Kumulierter Anstieg im Niveau des BIP (CumGDP) durch die EUStrukturfonds, in Prozent des BIP von 2000-2030, Abweichung in %
von der Basislösung ........................................................................... 303
Sensitivitätsanalyse der EU-Strukturpolitik in Ostdeutschland,
Wirkungen auf das BIP (GDP) und die Erwerbstätigkeit (L), als
Abweichung in % zur Baseline............................................................ 309
IX
Tabelle 7.2.1:
Tabelle 7.2.2:
(GECSFRAD) und insgesamt (GECSFRAP) in Prozent des BIP ......... 316
Basislösung........................................................................................ 317
Anhang
Tabelle A.1:
Zusammenfassung zu den Wirkungen auf die wesentlichen
gesamtwirtschaftlichen Aggregate, Förderperiode 2000-6 ................... 344
Tabelle A.2:
Weitere gesamtwirtschaftliche Wirkungen, Förderperiode 2000-6 ....... 345
Tabelle A.3:
Sektorale Wirkungen, Förderperiode 2000-6: Industrie ....................... 346
Tabelle A.4:
Sektorale Wirkungen, Förderperiode 2000-6: Dienstleistungen ........... 347
Tabelle A.5:
Sektorale Wirkungen, Förderperiode 2000-6: Baugewerbe ................. 348
Tabelle A.6:
Wirkungen auf die wesentlichen gesamtwirtschaftlichn Aggregate,
Förderperiode 2000-13 ....................................................................... 349
Tabelle A.7:
Weitere gesamtwirtschaftliche Wirkungen, Förderperiode 2000-13 ..... 350
Tabelle A.8:
Sektorale Wirkungen, Förderperiode 2000-13: Industrie ..................... 351
Tabelle A.9:
Sektorale Wirkungen, Förderperiode 2000-13: Dienstleistungen ......... 352
Tabelle A.10:
Sektorale Wirkungen, Förderperiode 2000-13: Baugewerbe ............... 353
Tabelle A.11:
Wirkungen auf die wesentlichen gesamtwirtschaftlichn Aggregate,
Förderperiode 2000-22 ....................................................................... 354
Tabelle A.12:
Weitere gesamtwirtschaftliche Wirkungen, Förderperiode 2000-22 ..... 355
Tabelle A.13:
Sektorale Wirkungen, Förderperiode 2000-22: Industrie ..................... 356
Tabelle A.14:
Sektorale Wirkungen, Förderperiode 2000-22: Dienstleistungen ......... 357
Tabelle A.15:
Sektorale Wirkungen, Förderperiode 2000-22: Baugewerbe ............... 358
Zusammenfassung
Aufgrund der Erfolge in der wirtschaftlichen Entwicklung in den vergangenen zwei Jahrzehnten wird Ostdeutschland am Ende der Förderperiode von 2007 bis 2013 nicht mehr zu den
rückständigsten Regionen der EU zählen. Vor dem Hintergrund eines einzigartigen Transformationsschocks, der mit einem weitgehenden Zusammenbruch des alten Wirtschaftssystems einherging, ist es innerhalb einer Generation gelungen, dass
•
das BIP/Einwohner in Ostdeutschland auf nunmehr rund 80% des EU-Durchschnitts
angestiegen ist,
•
sich die Wirtschaftsstruktur in vielen Bereichen denen vergleichbarer Regionen in
Deutschland und in anderen europäischen Staaten angeglichen hat,
•
durch den Einsatz der Strukturfonds umfassende Prozesse der komplexen Regionalentwicklung in Gang gesetzt wurden, die wesentlich zur europaweiten Vernetzung, dem interregionalen Know-how-Transfer und der Einbindung in europaweite Wirtschaftskreisläufe beigetragen haben.
Hierzu haben die EU-Strukturfonds einen wichtigen und gesamtwirtschaftlich messbaren
Beitrag für die wirtschaftliche, soziale und nachhaltige Entwicklung der neuen Bundesländer
und Berlin geleistet.
Gleichwohl wird auch nach 2013 ein Entwicklungsrückstand vorliegen und es wird weiterhin
Bedarf bestehen, die wirtschaftliche und soziale Entwicklung in den ostdeutschen Ländern
und Berlin zu unterstützen, da nicht alle Entwicklungshemmnisse überwunden sein werden
und gleichzeitig neue Herausforderungen auftreten.
Sozioökonomische Entwicklung
In den ersten Jahren nach der Wiedervereinigung befanden sich die neuen Bundesländer
und Berlin trotz Konvergenz auf aggregierter Ebene in einer schweren Transformationskrise.
Seitdem konnte Ostdeutschland trotz gesamtwirtschaftlicher Stagnation zunehmend in eine
Phase der Erholung eintreten, in der die Weichenstellungen unmittelbar nach der Wiedervereinigung und daraus resultierende Fehlentwicklungen korrigiert wurden. Diese Erholungsphase hält bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt an.
Die in den gesamtwirtschaftlichen Indikatoren sichtbaren geringfügigen Verbesserungen seit
dem Beginn der Förderperiode von 2000 bis 2006 verdecken die positiven Entwicklungen
insbesondere in der ostdeutschen Industrie. Diese hat wesentlich von den Interventionen der
EU-Strukturfonds profitiert und zwar durch eine verbesserte Infrastruktur, verbesserte Humanressourcen, Unterstützungen bei FuE-Tätigkeiten und der direkten Förderung von unternehmerischen Investitionen. Nach einer vor allem von der Bauindustrie getragenen "Sonderkonjunktur" in der ersten Hälfte der 90er Jahre wird die Entwicklung zunehmend durch
eine kontinuierliche Reindustrialisierung und Normalisierung der Wirtschaftsstruktur geprägt,
die dem ostdeutschen Innovationssystem und - vor allem in den letzten Jahren - auch dem
ostdeutschen Arbeitsmarkt deutlich und nachhaltig zu Gute gekommen sind.
Auch hat die Einbindung der ostdeutschen Wirtschaft in die internationale Arbeitsteilung zugenommen, wie die gestiegenen Im- und Exportquoten zeigen, und die Forschungs- und
Entwicklungstätigkeiten haben sich deutlich erhöht. Die FuE-Quote, gemessen als Anteil an
XI
dem ostdeutschen BIP, liegt zwar immer noch unter dem westdeutschen Niveau, ist aber
signifikant höher als der europäische Durchschnitt.
Dennoch bestehen auch weiterhin zentrale Problemstellungen für die ostdeutschen Länder
im Hinblick auf die demographische Entwicklung, die fortbestehende Innovations- und Unternehmenslücke, die weiter bestehende Schere zwischen den ostdeutschen- und den westdeutschen Ländern sowie den Rückstand im BIP/Kopf gegenüber dem Durchschnitt der EU27. Gemessen an der Zahl der Erwerbsfähigen besteht zudem nach wie vor ein deutlicher
Kapitalmangel in Ostdeutschland. Der demographische Wandel, d.h. der zu erwartende
deutliche Bevölkerungsrückgang und die veränderte Altersstruktur stellen eine der wesentlichen zukünftigen Herausforderungen dar. Dies hat Konsequenzen bis hin zur Finanzmittelausstattung der Gebietskörperschaften (Länder und Kommunen) in Ostdeutschland.
EU-Strukturfondsinterventionen in den NBL und Berlin
Förderperiode 2000 bis 2006
Während der Umsetzung der Förderung im Zeitraum von 2000 bis 2006 tragen die EUStrukturpolitiken in erster Linie zu einer durch die zusätzliche Nachfrage getriebenen Ausweitung der ökonomischen Aktivitäten in Ostdeutschland bei. Der jährliche Impuls auf die
ostdeutsche Wirtschaft liegt bei ungefähr 1,2 Prozent des ostdeutschen BIP und führt dazu,
dass das ostdeutsche Sozialprodukt in der Umsetzungsphase jährlich um etwa 1,4 Prozent
über dem Niveau des BIP liegt, dass sich ohne EU-Strukturfonds ergeben hätte. Dieses führt
dazu, dass jährlich etwa 100.000 Personen mehr erwerbstätig sind. Während der Umsetzungsphase profitiert in erster Linie der Bausektor, da dieser die strukturpolitischen Interventionen durch verstärkte Bauaktivitäten umsetzt. Nach dem Abschluss der Förderperiode profitieren insbesondere die Industrie und der Dienstleistungssektor von den verbesserten infrastrukturellen Ausstattungen, den verbesserten Humanressourcen und der Förderung von
FuE. Somit leisten die Interventionen mit den EU-Strukturfonds einen positiven Beitrag zum
angestrebten sektoralen Wandel der ostdeutschen Wirtschaft hin zu einer wettbewerbsfähigen Wirtschaft.
Die Modellrechnungen haben nachgewiesen, dass die EU-Förderung in den Jahren 2000 bis
2006 für die Folgejahre Niveaueffekte ausgelöst hat, die dauerhaft das jährliche BIP um
durchschnittlich 0,4 Prozent und die Erwerbstätigkeit pro Jahr um etwa 0,2 Prozent oder
15.000 Erwerbstätige erhöhen. Auf Grund der durch die strukturpolitischen Interventionen
bedingten Produktivitätsgewinne fällt der Zuwachs in der Erwerbstätigkeit niedriger aus als
der Zuwachs im BIP.
Mit den EU-Strukturfonds verbessert sich auch die Wettbewerbsposition der ostdeutschen
Wirtschaft in der globalisierten Welt. Die Nettoposition der Handelsbilanz verbessert sich in
Folge der gestiegenen Wettbewerbsfähigkeit. Insgesamt zeigen sich moderate positive,
langfristig vorhandene Effekte für die ostdeutsche Wirtschaft. Zur Messung der relativen Effizienz kann der kumulierte Multiplikator eingesetzt werden, der das Verhältnis aus den kumulierten BIP-Effekten und dem kumulierten EU-Strukturfondsmitteln (einschließlich der nationalen Kofinanzierung) abbildet. Am Ende des Untersuchungszeitraums, im Jahr 2020, hat
der Multiplikator den Wert 1,85. Dieses bedeutet, dass 1 Euro Strukturfondsmittel (EU oder
national) langfristig einen Ertrag von etwa 1,85 Euro erbringt.
XII
Mit der Förderperiode 2007-2013 wurde die EU-Strukturpolitik reformiert und neu ausgerichtet. In den ostdeutschen Strukturfondsprogrammen stehen die Förderung von Innovation, die
Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, der Ausbau der Infrastruktur und die Verbesserung
am Arbeitsmarkt daher verstärkt im Vordergrund.
Der gesamtwirtschaftliche Impuls während der Umsetzungs- oder Implementationsphase ist
auf Grund des geringeren Finanzvolumens im Vergleich zur vorhergehenden Periode kleiner. Der durchschnittliche Impuls auf die ostdeutsche Wirtschaft beträgt aber immerhin noch
0,8 Prozent des ostdeutschen BIP. Der jährliche Zuwachs im Niveau des BIP beträgt etwa 1
Prozent. Die Erwerbstätigkeit dürfte in der aktuellen Förderperiode um jährlich 70.000 über
der Basislösung liegen. Nach Abschluss der Förderperiode im Jahr 2016 liegt das BIP langfristig jährlich um 0,3 Prozent höher und die Beschäftigung ist jährlich um etwa 10.000 Erwerbstätige größer.
Zur Ermittlung der Bedeutung der EU-Strukturfonds in der Förderperiode von 2014 bis 2020
für Ostdeutschland wurde von einem Impuls von ungefähr jährlich 0,6 Prozent des ostdeutschen BIP ausgegangen. Dabei ergeben sich deutliche Niveaugewinne gegenüber einem
Szenario, in dem gar keine Förderung in dem Zeitraum von 2000 bis 2020 stattgefunden hätte. Der jährliche Niveauunterschied im BIP beläuft sich auf jährlich etwa 1,50% und langfristig auf 0,7% im Jahr 2030. Auch die Erwerbstätigkeit liegt zum Ende des Projektionszeitraums im Jahr 2030 jährlich noch etwa 0,4% über der Basislösung. Insgesamt werden also
deutliche BIP- und Erwerbstätigkeitsgewinne in Ostdeutschland durch die Strukturfonds
ausgelöst.
Insgesamt kann festgestellt werden, dass die EU-Strukturfonds einen wichtigen positiven
Beitrag zur Konvergenz der ostdeutschen Einkommen pro Kopf an das deutsche und europäische Niveau und zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit leisten, indem sie insbesondere den sektoralen Strukturwandel stützen und zu Effizienzgewinnen beitragen. Die Simulationsergebnisse zeigen aber auch, dass mit dem Ende der Förderperiode von 2007 bis 2013
der Konvergenzprozess nicht abgeschlossen ist und weiterhin ein Entwicklungsrückstand
Ostdeutschlands besteht.
Zukünftige Herausforderungen
Um Wachstum und Beschäftigung in Ostdeutschland nachhaltig zu sichern, ist an den Ursachen anzusetzen, die den Entwicklungsrückstand immer noch mit bestimmen. Die Innovationsschwäche, das Fehlen von technologisch hochwertigen (originär ostdeutschen) Produkten, die am Weltmarkt konkurrenzfähig sind. stellen wesentliche Herausforderungen für die
Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Wirtschaft dar, denen zu begegnen ist.
Eine besondere Herausforderung für Ostdeutschland wird auch die demografische Entwicklung sein. Nach der aktuellen Bevölkerungsprognose von EUROSTAT (2010) gehören alle
ostdeutschen Regionen, mit Ausnahme von Berlin, zu der Gruppe europäischer NUTS-2Regionen, bei denen die Bevölkerung im Alter von 65 Jahren und älter mehr als 45% im
XIII
Vergleich zur Bevölkerung im Alter von 15 bis 64 ausmacht. Dieses impliziert nicht nur, dass
das Erwerbspersonenpotenzial abnimmt, das gesamtwirtschaftliche Nachfragepotenzial reduziert wird und damit die Wachstumsaussichten zurückgehen; es stellen sich auch Fragen,
wie die zukünftige Infrastrukturausstattung zu gestalten ist und wie sicher gestellt werden
kann, dass zukünftig qualifizierte Humanressourcen in Ostdeutschland verfügbar sind.
Im Rahmen der Weiterentwicklung der EU-Strukturpolitiken auf europäischer Ebene wird
neben dem demographischen Wandel auch den Themen Energiesicherheit, Globalisierung
und Klimawandel eine besondere Priorität eingeräumt. Im Hinblick auf die Globalisierung
kann festgestellt werden, dass bereits seit Anfang der neunziger Jahre mit den EUStrukturfonds eine angebotsseitige Verbesserung der Wirtschaftsstrukturen angestrebt wird,
die dazu beiträgt, dass Ostdeutschland in einer sich weiter wirtschaftlich integrierenden Welt
wettbewerbsfähig wird. Insofern wurden mit den EU-Strukturfonds von Anfang an Fragen der
Globalisierung implizit berücksichtigt. Im Rahmen einer zukünftigen Weiterentwicklung der
EU-Strukturpolitik könnte es durchaus sinnvoll sein, Maßnahmen die explizit die Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Wirtschaft stärken und im Einklang mit der Strategie EUROPA 2020 stehen, noch stärkere Beachtung zu geben. Auch die Energiesicherheit und der
Klimawandel stellen für Ostdeutschland Herausforderungen dar. Allerdings dürften Fragen
nach der Energiesicherheit weit über den Rahmen der EU-Strukturfonds hinausgehen und
kaum allein mit ihnen gelöst werden können. Auch der Klimawandel als ein globales Problem mit sehr unterschiedlichen regionalen Auswirkungen ist mit den EU-Strukturpolitiken
selbstverständlich verbunden und sollte im Hinblick auf Maßnahmen zur Energieeffizienz
und anderen umweltpolitischen Fragen Berücksichtigung finden. Sowohl Energiesicherheit
als auch Klimawandel sind sui generis wichtige Ziele, es sollte aber vermieden werden, die
EU-Strukturfonds mit Zielen zu überfrachten. Allerdings leisten die EU-Strukturfonds durch
die Förderung von Modernisierungsinvestitionen einen unmittelbaren Beitrag zur Steigerung
der Energieeffizienz und damit auch zur Bekämpfung des Klimawandels.
Handlungsoptionen nach 2013
Ausgangspunkt der Handlungsempfehlungen ist das Oberziel der EU-Strukturförderung, eine Beschleunigung des Konvergenzprozesses zu erreichen, um den Entwicklungsrückstand
in den erwirtschafteten Einkommen und den Erwerbsmöglichkeiten in Ostdeutschland zu reduzieren. Vor dem Hintergrund, dass die Entwicklungsrückstände auch mit Abschluss der
aktuellen Förderperiode noch nicht vollständig überwunden sein werden, sollten daher auch
in den Jahren nach 2013 Mittel aus den EU-Strukturfonds eingesetzt werden, um zu einer
nachhaltigen Erhöhung des Wirtschaftswachstums in den neuen Ländern beizutragen und
ihre Konvergenz an den europäischen Durchschnitt zu beschleunigen.
Die wirtschaftswissenschaftliche Forschung zeigt, dass eine solche nachhaltige Erhöhung
des Wirtschaftswachstums nur durch eine gezielte Beeinflussung der Potenzialfaktoren und
der Triebkräfte ökonomischer Wachstumsprozesse erreicht werden kann. Die aktuelle Förderstrategie der Strukturfonds sollte auch in der kommenden Förderperiode in ihren Grundzügen fortgesetzt werden. Ein grundlegender Richtungswechsel wäre nur dann angezeigt,
wenn eine drastische Veränderung der Problemlagen in den neuen Ländern eingetreten
bzw. absehbar wäre oder sich die vergangene Förderung durch die Strukturfonds insgesamt
nicht als effektiv und effizient erwiesen hätte. Beides ist gemäß den Ergebnissen dieser Studie nicht der Fall.
XIV
Die sozioökonomische Analyse hat verdeutlicht, dass nach wie vor die Unterausstattung mit
zentralen Potenzialfaktoren für den wirtschaftlichen Entwicklungsrückstand der ostdeutschen
Regionen verantwortlich zu machen ist. „Lücken“ in der Kapitalausstattung, den Innovationskapazitäten, im Industriebesatz, in Teilbereichen der wirtschaftsnahen Infrastruktur etc. begründen zum Teil das niedrigere Pro-Kopf-Einkommen in den ostdeutschen Regionen. Insgesamt also kann festgehalten werden, dass der strategische Pfad, den die Strukturfonds in
der Vergangenheit für Ostdeutschland eingeschlagen haben, weiterhin richtig bleibt. Die Erfolge bei der Verringerung des ökonomischen Entwicklungs-rückstands liegen in der gleichzeitigen Verbesserung der Innovationskapazitäten, der Erhöhung des Kapitalstocks, der
Stärkung der unternehmerischen Potenziale, der Verringerung der Infrastrukturlücken und
der Verbesserung des Humankapitals begründet, die von den Strukturfonds wirksam unterstützt wurden.
Die Aussage, dass sich die Förderstrategie in ihren Grundzügen nicht ändern sollte, bedeutet allerdings nicht, dass in der kommenden Förderperiode die Strukturfondsförderung ohne
Änderung fortgesetzt werden sollte. Im Gegenteil erscheint es angebracht, zum einen die
Bedeutung einzelner Handlungsfelder im Gesamtgefüge der Strukturfonds neu zu gewichten
und zum anderen innerhalb der Handlungsfelder selbst Veränderungen in der Förderarchitektur vorzunehmen und hierbei teils bestehende Maßnahmen finanziell zu akzentuieren,
abzuschwächen oder ganz auszusetzen sowie neue Maßnahmen in die Förderung aufzunehmen.
Die Frage, welchen Stellenwert die einzelnen Handlungsfelder innerhalb des gesamten EUStrukturfondseinsatzes haben sollten, ist aus theoretischer Sicht nur sehr schwer zu beantworten. Auf Grund der bereits erreichten Ausstattung wurde bereits in der aktuellen Förderperiode das Gewicht der Infrastrukturförderung reduziert, während die Förderung von F&E
und Innovationen und die Verbesserung des Humankapitals an Bedeutung gewonnen haben. In Anbetracht des mittlerweile erreichten Niveaus in der unternehmerischen Kapitalausstattung hat die zentrale Rolle der Investitionsförderung beim Einsatz der Strukturfonds im
Laufe der Jahre abgenommen. Unter sonst gleichen Rahmenbedingungen würde vieles dafür sprechen, die strategischen Anpassungen in den vergangenen Förderperioden unter Berücksichtigung der regionalen Bedarfslagen auch in den nächsten Jahren fortzuschreiben.
Nichtsdestotrotz sollte die Investitionsförderung eine wesentliche Säule im Rahmen der Regionalpolitik durch die EU-Strukturfonds bleiben.
Allerdings können die Aufgaben, die aus künftigen Herausforderungen wie dem demografischen Wandel oder dem Klimaschutz resultieren, bei der Ableitung der Förderstrategie zum
gegenwärtigen Zeitpunkt kaum berücksichtigt werden. Grundsätzlich sollten sich aber die
Mittel aus den EU-Strukturfonds auf die nachhaltige Stärkung der Wachstumskräfte fokussieren, um die Fortsetzung des Konvergenzprozesses als dem primären Ziel der Kohäsionspolitik zu fördern.
Schwerpunkte sind hierbei für den EFRE die Förderung von Forschung und Entwicklung,
Wissen und Innovation, die wirtschaftsnahe Forschungsinfrastruktur sowie Aus- und Weiterbildungsinfrastrukturen; wirtschaftsnahe Infrastrukturen im Übrigen nur, wenn sie einen überregionalen Charakter aufweisen und der Bedarf konkret nachgewiesen wird. Bei der Verkehrsinfrastruktur sollte sich die Förderung auf die Beseitigung von Engpässen bei überregionalen Anbindungen bzw. bei Vorhaben mit klarem Wirtschaftsbezug sowie auf die Integration und Verknüpfung der Verkehrsträger konzentrieren. Für eine Förderung von Ver- und
Entsorgungsinfrastrukturinvestitionen im Abwasser, Trinkwasser- oder Abfallbereich dürften
XV
für den EFRE keine großen Handlungsnotwendigkeiten mehr bestehen, soweit es sich nicht
um notwendige Anpassungsmaßnahmen an den beschriebenen demografischen Wandel
handelt.
Für den ESF sollte der Schwerpunkt auf die Entwicklung der Humanressourcen, v.a. in der
jungen Generation (Berufsausbildung), Weiterbildung und Lebenslanges Lernen sowie auf
die Gleichstellung von Frauen gelegt werden. Instrumente der Arbeitsmarktpolitik im engeren
Sinne sollten hingegen eine nachrangige Bedeutung haben.
Die städtischen Infrastrukturen sollten künftig als „integrierte lokale Entwicklungsstrategien“
bedarfsgerecht unter Berücksichtigung des demografischen Wandels weiter gefördert werden, wobei stärker als bisher Initiativen mit einem wirtschaftlichen Bezug unterstützt werden
sollten.
Angesichts des fortschreitenden Klimawandels und mit Blick auf die Agenda von Göteborg
dürften sich die künftigen umweltpolitischen Handlungsfelder der Strukturpolitik v.a. in den
Bereichen Energie (erneuerbare Energien, Energieeffizienz) und Klimawandel (Klimaschutz,
Treibhausgasreduktion) ergeben. Im Rahmen eines strukturpolitischen Programms anzustreben wäre dabei vor allem die Förderung innovativer Maßnahmen zur Erreichung klimaund energiepolitischer Ziele bei gleichzeitigen unternehmerischen Innovations- und Effizienzgewinnen.
XVI
Executive Summary
The positive economic development over the past two decades in East Germany will lead to
the result that at the end of the actual EU Structural Funds period from 2007 to 2013 East
Germany will no longer be among the most backward regions within the European Union.
Against the background of a unique transformation shock, with a wide-ranging collapse of
the old planned economic system, within a Generation
•
•
•
GDP per capita has risen to now approximately 80% of the EU-average,
the sectoral economic structure in East Germany is now more or less comparable
with similar regions in Germany and other European countries,
and with financial aid from the EU Structural Funds a comprehensive process of
complex regional development was supported, that encouraged the set-up of panEuropean networks, inter-regional knowledge transfer and the integration into the
European wide division of work.
EU Structural Funds have an important and measurable contribution to the economic, social
and sustainable development of the East German states and Berlin. However, even after
2013, East Germany is still lagging behind, and still will need support since not all obstacles
will have been overcome and at the same time new challenges will arise.
Socio-economic development
During the first years after re-unification East Germany, despite convergence on aggregate
level, passed through a serious transformation crisis. Since then East Germany is going
through a recovery phase even though macroeconomic convergence stagnates more or
less. In this phase, the choices that were made immediately after the reunification, which led
to undesirable developments, were corrected. This recovery period lasts until today.
The macroeconomic indicators show only marginal improvements since the start of the EU
Structural fund period from 2000 to 2006. This masks the positive developments especially
in the East German industry. The industrial sector has benefited considerably by the EU
Structural Funds through better infrastructure, improved human resources, support in R&D
and direct support of private investment. While the economic development in the first half of
the 1990s was particularly driven by the building and construction sector, the development
since then can be characterized as a continuous re-industrialization and a normalization of
the industrial structures. This has had positive impacts for the East German innovation system and also for the development of the labour market.
In addition, the integration of East German economy into the international division of work increased, as the rise in- and export shares report, and R&D activities have been significantly
increased. The R&D share of the East German GDP is still below the West German level,
but significantly higher than the European average.
Nevertheless, there are furthermore considerable problems within East Germany, especially
regarding demographic trends, the still existing innovation lag and the low number of entrepreneurs. In addition, there is still a gap in average GDP per capita compared to West Germany and the EU-27. Based on the number of the working-age there exists an apparent lack
of private capital in East Germany. The demographic trends, i.e. the expected significant decline of inhabitants and the changing age structure are main future challenges. This has
XVII
consequences to the point of revenues and expenditures of the local authorities (states and
municipalities) in East Germany.
EU -Structural Funds in East Germany
EU funding period 2000 to 2006
During the implementation period the EU structural policies primarily boost the demand side
and induce a demand-side driven expansion of economic activities in East Germany. The
annual impulse is approximately 1.2% of East Germans GDP and it boosts GDP during the
implementation phase annually by about 1.4%. The number of employed persons is around
100,000 higher. During the implementation phase the building and construction sector benefits most, since the structural interventions are implemented through increased building and
construction activities. After the completion of the implementation the industry and service
sector will benefit most from the improved infrastructural facilities, the improved human resources and the promotion of research and development. In this sense the EU Structural
Funds contribute positively to the sectoral change in East Germany towards a competitive
economy.
The macro modelling exercise has demonstrated that the EU support during the years 2000
to 2006 induces long lasting level effects. After the end of the implementation phase, the annual level of GDP is around 0.4% higher and the employment level is by some 0.2% above
the baseline, i.e. in the long-run the number of employed is around 15,000 persons higher.
Due to the induced productivity gains the increase in employment is lower than the increase
in GDP.
The EU Structural Funds contribute to improved competitiveness of the East German economy in the globalised world. As a result the net trade balance improves. In total, the modelling results show moderate positive long-term effects for the East German economy. To
measure relative efficiency of the interventions, the cumulative multiplier, defined as the ratio
of the cumulated GDP effects over the cumulated EU Structural Fund interventions, measured as a share of GDP, can be calculated. At the end of the investigation period, in the year
2020, the multiplier has a value of 1.85. This means that 1 euro EU Structural Funds (including national co-financing) yields about 1.85 Euro.
EU Funding period 2007 to 2013
For the period from 2007 to 2013 the EU Structural Policy was reformed and realigned.
Within the East German Operational Programmes the support of Innovation, enhancing of
competitiveness, the development of infrastructure and improvements in the labour market
are now enforced.
The macroeconomic impulse during the implementation phase is somewhat lower than in the
previous period. This can be traced back to the fact the level of financial intervention is reduced. On average, the impulse is now around 0.8% of the East German’s GDP. The annual
increase in the level of GDP is approximately one percent. The employment effect during the
implementation phase amounts around 70.000 persons. After the end of the implementation,
in 2016, GDP is annually by 0.3% higher and the long-term employment effects accounts for
around 10,000 workers per year.
XVIII
EU Funding period 2014 to 2020
To determine the importance of the EU Structural Funds in the period of 2014 to 2020 we
assumed that East Germany will receive EU Structural Funds as in the previous period from
2007 to 2013. This corresponds with approximately 0.6 percent of the East German GDP per
year. The results show significant level gains compared to a scenario in which no support in
the period from 2000 to 2020 have taken place. The annual level effect in GDP is around
1.50 percent and in the long-run the level effect is around 0.7 percent. The employment effect at the end of the investigation period in 2030 is about 0.4 percent.
In total, it can be concluded that the EU Structural Funds contribute significantly to the convergence of the East German income per capita to the German and European level and enhance region competitiveness in a way that the sectoral change is supported and efficiency
gains are realised. But, the simulation results also report that at the end of the period from
2007 to 2013 the convergence process is not fully complete and East Germany is still lagging behind.
Future challenges
To safeguard sustainable growth and employment in East Germany it is necessary to tackle
the remaining obstacles. Weak innovation activities, the missing of high-tech products are
essential challenges for the East German economy, which have to be overcome. In addition,
a special challenge for East Germany is the demographic development. According to the latest population projection by EUROSTAT (2010) all East German regions - with the exception
of Berlin – belong to the group of European NUTS2 regions where the share of population
aged 65 years plus in relation to the population aged 15 to 64 is the highest, i.e. above 45%.
This does not only imply that the labour force diminishes, but also that demand is reduced
and that the future prospects for growth will decline. This directly leads to questions about
the future level of infrastructure and how it can be made sure that in future qualified human
resources will stay in East Germany.
To further develop EU Structural policies at the European level and in addition to the demographic development three further topics, namely globalisation, climate change and energy
safety and efficiency are part of the discussion. Concerning globalization it has to be noted
that from the beginning supply-side measures to improve the economic structure in East
Germany were part of the agenda. Therefore, the improvement of competitiveness has implicitly always been part of EU Structural Fund interventions in East Germany. Regarding the
further development of EU Structural Policy it could be useful to figure this out more explicitly
and develop the Policy in line with the strategy “EU2020”, the successor of the “LisbonStrategy”. Also, energy safety and climate change are important issues for East Germany.
Though, questions concerning energy safety go well beyond the framework of EU Structural
Funds and cannot completely be solved using EU Structural Funds. In addition, climate
change is a global issue and with different regional impacts and are therefore connected with
EU Structural Policies and should be taken into account. But, energy safety and climate
change are important goals sui generis, and it should be avoided to overload the EU Structural Policies with targets. Furthermore it should be noted that the EU Structural Policies
have direct effects on enhancing energy efficiency and climate change by supporting technologies that incorporate the latest technologies.
XIX
Actions after 2013
Starting point for the recommendations is the overall target of EU Structural Policies to support convergence in East Germany by enhancing growth and employment opportunities.
Against the background that the backwardness at end of the current support period will not
have been fully overcome, EU Structural Funds should be used after 2013 to support sustainable economic growth in East Germany and contribute to the convergence to the average European income.
Economic research shows that sustained increase in economic growth can only be achieved
through a targeted support of the non-consuming factors that are the driving forces behind
economic growth. The current strategy of the Structural Funds should be maintained in the
next EU Structural Fund period. A fundamental change should only be made if a drastic
change of the problems in East Germany happens, or the Structural Funds interventions
could be viewed as not efficiently and not effectively. Both points are not confirmed by the
results of this study.
Socio-economic analysis made clear that there still are shortfalls of some central factors for
economic growth that help to explain the backwardness of East Germany. Gaps still exists
concerning capital endowment, innovation capacities, industrial workplaces and in a few areas of the economic relevant infrastructure. In general, it can therefore be noted that the
strategic path of the EU Structural Funds in East Germany is still valid. The future success of
reducing the economic backwardness lies in improving the innovation capacity, increasing
the capital stock, strengthening the entrepreneurial potential and in the reduction of Infrastructural gaps as well as improving the human resources.
The conclusion that the basic strategic approach should not be changed does on the other
hand not imply that the Structural Funds interventions should continue without adjustments.
On the contrary is seems appropriate to re-adjust activities within the architecture for the
Structural Funds and prioritise individual measures within the activities. This means that for
existing measures financial endowment must be reassessed whether it should be reduced or
completely suspended or new measures should be introduced.
The question, what role an individual measure within the EU Structural Funds should have,
is difficult to answer from a theoretical point of view. Since the infrastructure endowment is
relatively high, the support has been already reduced for the actual period, whereas the support for R&D and innovations and human resources has been expanded. On the basis of the
already achieved, the funding that goes to infrastructure was reduced, while the promotion of
R&D and innovation and improvement of the human capital in importance were expanded. In
addition, in the meantime the level of private investment or capital is relatively high, so that
the central role investment support had in previous periods is no longer necessary. There
are good arguments to perform strategic adjustment in light of regional developments. Nevertheless, investment support should remain as an essential pillar in the regional policy by
the EU Structural Funds in East Germany.
However it seems difficult to consider the future challenges like demographic change or climate change for the derivation of an overall strategy. But in principle the EU structural funds
should focus on the long-term strengthening of the growth processes to support the primary
goal of the EU Cohesion Policy to support convergence.
The ERDF should focus on research and development, knowledge and Innovation, economy-related infrastructure and infrastructure for further training. Economy-related infrastruc-
XX
ture should only be supported if it is supra-regional and the necessity has been proven. Concerning road infrastructure the investment should be concentrated to supra-regional projects,
where the funds should be used to eliminate bottlenecks. Support to waste and water infrastructure should be reduced to a minimum. We do not see further need for action unless
there are necessary adjustments that go back to demographic developments.
With regard to the ESF the focus should be on the development of human resources, especially for the younger generation (vocational training), training and lifelong learning as well as
the equal treatment of men and women. Active labour market policies in the narrower sense
should be of subordinate importance.
It seems necessary to support urban infrastructures in future as “integrated local development strategies” with a clear focus to demographic changes, whereby more importance than
in the past should be given to projects with economic potential.
In light of the climate change and with respect to the agenda of Gothenburg the areas of intervention for the environment within in EU Structural Policy are likely in the fields of energy
(renewable energy, energy efficiency) and climate change (climate protection, reduction of
greenhouse gas). Within the context of EU Structural Programmes this would mean to promote innovative measures that target climate and energy policy goals combined with enterprise innovation and efficiency.
1
EINLEITUNG UND AUFGABENSTELLUNG
1.1 AUSGANGSLAGE
Seit dem Fall der Mauer im Herbst des Jahres 1989 und nach der deutschen Wiedervereinigung sind die neuen Bundesländer und Berlin durch einen tiefgreifenden sozialen und wirtschaftlichen Transformationsprozess gegangen, der auch nach 20 Jahren noch nicht vollständig abgeschlossen ist. Trotz der wirtschaftlichen Erfolge, einer weitreichenden unternehmerischen Förderung und der Verbesserung der Ausstattung der ostdeutschen Regionen mit öffentlicher Infrastruktur ist der Konvergenzprozess an das westdeutsche und europäische Wirtschaftsniveau nicht abgeschlossen und eine vollständig selbstragende Entwicklung ist noch nicht gegeben.
Seit Anfang der neunziger Jahre wird die Entwicklung in den ostdeutschen Ländern und Berlin auch durch die europäische Regional- und Strukturpolitik umfangreich unterstützt. Die europäische Strukturpolitik unterstützt dabei parallel und in Ergänzung zu den nationalen Anstrengungen den Transformations- und Konvergenzprozess durch die Förderung von Investitionen in den privaten Kapitalstock, die Unterstützung von Forschung und Innovationen, die
Verbesserung der infrastrukturellen Ausstattung, die Fortbildung und Entwicklung der Humanressourcen sowie eine umweltgerechte Entwicklung.
Die Kohäsions- und Strukturpolitik der Europäischen Union ist einer der zentralen Politikbereiche der EU zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und soll einen
Beitrag dazu leisten, durch Hilfe zur Selbsthilfe, in erster Linie in den entwicklungsschwächeren Regionen, einen Beitrag zur langfristig positiven wirtschaftlichen Entwicklung zu leisten.
Erst Ende der 1980er Jahre wurde die europäische Regional- und Strukturpolitik als ein eigenständiges Politikfeld im Vorfeld der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion 1992
definiert und als eine tragende Säule des europäischen Integrationsprozesses angesehen,
um den wirtschaftlich rückständigen Regionen die Möglichkeit zur Teilhabe an den erwarteten „Gewinnen“ aus dem wirtschaftlichen Integrationsprozess zu ermöglichen. Obwohl die
europäische Strukturpolitik seither durch unterschiedliche Reformen, auch auf Grund neuer
Anforderungen und Notwendigkeiten wie z. B. der EU-Erweiterung weiterentwickelt wurde,
besteht das Kerngerüst der Interventionen aus den aus der Reform in den achtziger Jahren
des zwanzigsten Jahrhunderts hervorgegangenen Interventionsbereichen. In der aktuellen
Förderperiode von 2007 bis 2013 sind für die EU-Strukturpolitiken ein Finanzvolumen von
knapp 350 Mrd. Euro vorgesehen. Dies entspricht mehr als einem Drittel des gesamten EUHaushalts. Damit sind sie nach der Gemeinsamen Agrarpolitik die zweitgrößte Ausgabenkategorie des Haushalts der EU.
In den neuen Bundesländern und Berlin kommen die EU Strukturpolitiken zur Förderung von
wirtschaftlichem Wachstum und sozialem Zusammenhalt zum Einsatz und zwar sowohl im
Rahmen des Konvergenzziels in den neuen Bundesländern als auch unter dem in der aktu-
2
ellen Förderperiode neu geschaffenen Ziel „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ in Berlin. Für die Förderperiode von 2000 bis 2006 betrug der Mitteleinsatz aus den
EU-Strukturfonds in den neuen Bundesländern und Berlin etwa 23 Mrd. Euro und in der aktuellen Förderperiode von 2007 bis 2013 beläuft sich das Finanzvolumen auf gut 19 Mrd. Euro.1
Auch wenn die neue Förderperiode bezüglich der Umsetzung noch in ihrem Anfangsstadium
ist, hat in den Europäischen Institutionen und den Mitgliedsstaaten der EU bereits eine Diskussion um die Ausgestaltung und Fortführung der EU-Strukturpolitiken nach 2013 eingesetzt. Auf europäischer Ebene geht es dabei zum einen im Rahmen der allgemeinen Diskussion um die Frage, welchen Anteil die EU-Strukturfonds am EU-Budget haben und zum
zweiten darum, welche Regionen und Mitgliedsstaaten, aber auch welche Maßnahmen bzw.
Schwerpunkte Gegenstand der EU-Strukturpolitik sein sollen.
Für die ostdeutschen Länder kann zum gegenwärtigen Zeitpunkt davon ausgegangen werden, dass in der Förderperiode ab 2014 ein wirtschaftlicher Entwicklungsstand erreicht sein
wird, der eine Förderung unter dem Ziel „Konvergenz“ nicht mehr notwendig macht und sie
damit nicht mehr zu den rückständigsten Regionen innerhalb der Europäischen Union zählen werden. Gleichwohl dürfte weiterhin Bedarf bestehen, die wirtschaftliche und soziale
Entwicklung in den ostdeutschen Ländern und Berlin zu unterstützen, da nicht alle Entwicklungshemmnisse überwunden sein werden und gleichzeitig neue Herausforderungen auftreten werden. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die von der Europäischen Union
genannten vier neuen Herausforderungen Globalisierung, Klimawandel, Demographie und
Energie zu nennen.
1.2 AUFGABENSTELLUNG UND VORGEHENSWEISE
Vor diesem Hintergrund besteht die Aufgabe der Untersuchung darin, eine Bilanz der Förderung für die Periode 2000 bis 2006 zu ziehen und zum anderen die voraussichtlichen Wirkungen für die Periode 2007 bis 2013 zu bestimmen. Aufbauend auf den Ergebnissen und
unter Berücksichtigung des voraussichtlichen Entwicklungsstandes der neuen Länder und
Berlin am Ende der aktuellen Förderperiode sollen dann die Anforderungen und Handlungsfelder für die Förderperiode von 2014 bis 2020 herausgearbeitet werden, die nach wie vor
bestehen und neu hinzu kommende Handlungs- und Aufgabenfelder sollen identifiziert und
bewertet werden.
Ausgehend von dieser generellen Zielsetzung wird die Untersuchung in zwei wesentliche
Blöcke unterteilt. Einmal in eine Analyse des Ist-Zustands der ostdeutschen Wirtschaft für
den Zeitraum von 2000-2006 und der voraussichtlichen Entwicklung bis 2013 vorgesehen,
wobei jeweils die EU-Strukturpolitiken ein besonderes Augenmerk erhalten. Und einem zweiten Block, in dem die Anforderungen und Handlungsoptionen für den Einsatz der europäischen Strukturpolitik in den neuen Bundesländern und Berlin für den Zeitraum von 2014 bis
2020 aufgezeigt werden.
1
Die Finanzmittel setzen sich zusammen aus den EU-Strukturfondsmitteln, die den neuen Ländern
und Berlin zur Verfügung stehen, ergänzt um die Ausgaben aus dem ESF Programm des Bundes
in den neuen Ländern und Berlin sowie den Finanzmitteln des OP Verkehr.
3
Bei der Analyse der Ausgangslage steht die Untersuchung des Ist-Zustands der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung im Hinblick auf das Konvergenzziel unter Berücksichtigung
des Beitrags der europäischen Strukturpolitik in der Förderperiode 2000-2006 und eine Beschreibung und Prognose der spezifischen strukturpolitischen Problemlagen in den ostdeutschen Ländern zum Ende der Förderperiode 2007-2013 im Zentrum. Es wird der zentralen
Fragestellung nachgegangen, welche Effekte mit den bisherigen und dem laufenden Programm der EU-Strukturfonds und der nationalen Politik erreicht werden, welche Stärken im
Vergleich zu den alten Bundesländern und anderen europäischen Regionen bis dahin entwickelt werden konnten und welche Schwächen voraussichtlich weiterhin bestehen werden.
Dabei werden folgende Bereiche, die in der Ausschreibung benannt werden, berücksichtigt:
1. Zusammenfassende Bewertung der Erklärungen des Konvergenzprozesses, Besonderheiten des Transformationsprozesses und der Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwicklung
2. Kurzdarstellung des Einflusses von Rahmenbedingungen (Wirtschafts-, Währungsund Sozialunion, Regulierung des Arbeitsmarktes, Lohn- und Preisflexibilität etc. auf
den Konvergenzprozess, Rückwirkungen zwischen der wirtschaftlichen Entwicklung
in den alten Bundesländern)
3. Einordnung der EU-Strukturfonds in die Förderpolitik für die neuen Bundesländer
4. Hat die Strukturförderung einen langfristigen nachhaltigen Beitrag generiert oder nur
die kurzfristige konsumtive Nachfrage stimuliert?
5. Entwicklungen in den regionalpolitischen Strategien der Länder, etwa im Hinblick auf
Innovationsförderung, neue Finanzierungsinstrumente, Cluster/Netzwerke, aber
auch Monitoring und Evaluierung und „good governance“.
6. Beschreibung und Bewertung des Beitrags der EU-Strukturfonds zur nationalen
Förderpolitik.
Im zweiten Teil, dem Ausblick, werden dann Anforderungen und Handlungsoptionen für den
Einsatz der europäischen Strukturfonds in den neuen Bundesländern für den Zeitraum 20142020 vorgestellt. Ein Ausgangspunkt besteht in der Herleitung von Perspektiven der Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwicklung in den neuen Bundesländern von 2014 bis 2020
durch:
•
•
•
•
Die Bewertung vorliegender und eigener Entwicklungsszenarien unter Status-quoBedingungen gestützt auf ein makroökonomisches Modell und zur Analyse des Einflusses der EU-Strukturfonds auf die wichtigsten volkswirtschaftlichen Aggregate
und die Konvergenzperspektiven unter besonderer Berücksichtigung der „neuen
Herausforderungen“ und laufender Anpassungsprozesse der Wirtschaftsstruktur.
With / Without – Analyse des Beitrags der EU-Strukturfonds zum Konvergenzprozess in den neuen Bundesländern und einem abrupten Einstellen der Förderung
nach 2013, insbesondere mit Bezug auf die im vorhergehenden Abschnitt analysierten Politikfelder.
Erarbeitung von Handlungsoptionen und –empfehlungen im Hinblick auf die Ausgestaltung der europäischen Strukturpolitik für die neuen Bundesländer 2014-2020.
Erstellung einer ausführlichen Dokumentation der Modellstruktur, die die zentralen
Wirkungszusammenhänge nachvollziehbar darstellt sowie die Übergabe sämtlicher
Daten und Berechnungen in elektronisch auswertbarer Form an den Auftraggeber.
4
In diesem Zusammenhang ist auf die folgenden Fragen einzugehen:
7. Wie verändern sich die nationalen und europäischen Rahmenbedingungen im Hinblick auf die neuen Bundesländer? Welche daraus resultierenden Risiken und
Chancen sind für die Entwicklung der neuen Bundesländer und insbesondere für
den Konvergenzerfolg besonders wichtig; welche werden sich in den neuen Bundesländern stärker auswirken als in der alten Bundesrepublik bzw. anderen europäischen Regionen? Welche Unterschiede bestehen zwischen einzelnen Regionen in
den neuen Bundesländern?
8. Welche Potenzialfaktoren sind besonders relevant für den Prozess der wirtschaftlichen Entwicklung und das Wirtschaftswachstum?
9. In der Analyse zur Beantwortung dieser Fragen sind die sog. „neuen Herausforderungen“ des vierten Kohäsionsberichts explizit zu berichten (also: Globalisierung,
Klimawandel, Energieversorgung, Demographie). Insbesondere ist auf den für die
neuen Bundesländer besonderes gravierenden demographischen Wandel und spezifische Fragen hierzu einzugehen, wie den sog. „brain-drain“-Effekt, das
(Ab-)Wanderungsverhalten und Geburtenverhalten, Alterung der Bevölkerung etc.
10. Zum Arbeitsmarkt ist zu untersuchen, welche Maßnahmen des ESF arbeitsmarktpolitisch erfolgreich sind. Im einzelnen: Wie können durch ESF-Maßnahmen qualifizierte Menschen in Arbeit gebracht werden? Wie werden zusätzliche Beschäftigungsverhältnisse geschaffen? Wie lässt sich der Anteil der nicht qualifizierten Personen
an der Gesamtbevölkerung verändern, insbesondere wie kann der Anteil an Facharbeitern und Hochschulabsolventen gesteigert werden?
11. Welche Optionen und Maßnahmen bestehen, um den identifizierten Herausforderungen zu begegnen bzw. um eine bestmögliche Anpassung der neuen Bundesländer zu ermöglichen?
12. Wie können die Strukturfonds hierzu beitragen; welche Veränderungen in der inhaltlichen und formalen Ausgestaltung wären erforderlich: Fortführung der bisherigen
Förderpolitik, mögliche Alternativen, z.B. Sonderprogramme für den demographischen Wandel.
Der Analyse der Wirkungen der EU-Strukturfonds wird eine allgemeine, vergleichende Beschreibung der wirtschaftlichen Entwicklung der ostdeutschen Wirtschaft vorangestellt, die
sich auf die wesentlichen Potenzial- und Ergebnisvariablen konzentriert und deskriptiv Hinweise gibt, welche Stärken sich entwickelt haben und wo voraussichtlich noch Schwächen
bestehen.
In einem zweiten Schritt wird dann auf die Einordnung der EU-Strukturfonds in die nationale
Förderpolitik für die neuen Bundesländer eingegangen (Punkt 3.) In diesem Zusammenhang
findet auch eine Beschreibung und Bewertung der Entwicklung der EU-Strukturfonds in den
Förderperioden 2000 bis 2006 und 2007 bis 2013 statt und welche Bedeutung dies für die
nationale Förderpolitik hat. Gleichfalls wird betrachtet, wie sich die regionalpolitischen Strategien der Länder im Zeitablauf entwickelt haben (Punkt 5).
Im Mittelpunkt der Analyse steht die Bewertung der EU-Strukturfondsprogramme 2000 bis
2006 und 2007 bis 2013 und welche Effekte von ihnen auf die wirtschaftliche Entwicklung
der neuen Bundesländer und Berlin ausgegangen sind bzw. ausgehen werden. Dabei wird
5
zwischen den gesamtwirtschaftlichen Wirkungen und dem Beitrag der EU-Strukturfonds zu
ausgewählten Politikfeldern unterschieden.
Im Rahmen einer auf ausgewählte Förderfelder ausgerichteten Untersuchung werden die
mikroökonomischen Wirkungen der EU-Strukturfonds dargestellt und diskutiert (Punkt 5. und
Punkt 10.).
Die Beantwortung der Fragen nach den gesamtwirtschaftlichen Wirkungen setzt voraus,
dass ein vollständig spezifiziertes makroökonomisches Modell vorliegt, das geeignet ist die
kurz- und langfristigen Effekte der EU-Strukturfondsförderung mit Blick auf die wesentlichen
ökonomischen Aggregate Wachstum, Beschäftigung, Arbeitslosigkeit, sektoraler Strukturwandel und Konvergenz der wirtschaftlichen Entwicklung u.a.m. abzubilden. Der Punkt (4.)
steht somit im Zentrum der Analyse, um die kurz- und langfristigen Wirkungen der EUStrukturfonds auf die Entwicklung der ostdeutschen Wirtschaft in Form einer With-WithoutAnalyse abzubilden. Die ökonomischen Wirkungen treten dabei unter bestimmten Rahmenbedingungen ein, die im Rahmen des makroökonomischen Modells implementiert sind und
im Rahmen von unterschiedlichen Szenarien variiert werden können (siehe Punkt 2. und
Punkt 7.)
Ausgehend von den Ergebnissen aus dem ersten Teil der Analyse wird dann eine explizite
Fortschreibung des Modells vorgenommen unter der Maßgabe, dass es keine Fortführung
der EU-Strukturfonds in den neuen Bundesländern und Berlin ab 2014 geben würde. Zusätzlich werden in Abstimmung mit dem Auftraggeber verschiedene Szenarien über die Fortführung der EU-Strukturfondsförderung untersucht, wobei unterschiedliche Annahmen über die
nationalen und europäischen Rahmenbedingungen getroffen werden können (Punkt 7.), Variationen bei den ökonomischen Potentialfaktoren untersucht (Punkt 8.) und einzelne Aspekte der „neuen Herausforderungen“ modellempirisch untersucht werden können (Punkt 9.)
In einem anschließenden Handlungs- und Empfehlungsteil werden dann Optionen und Maßnahmen erörtert und identifiziert, um den identifizierten Herausforderungen zu begegnen und
um den Anpassungsprozess der neuen Bundesländer zu forcieren (Punkt 11.). Darüber hinaus wird diskutiert, welche inhaltlichen und formalen Veränderungen beim konkreten Einsatz
der Strukturfonds notwendig sind, um deren Wirkungsbeitrag zum Konvergenzziel zu erhöhen. (Punkt 12.).
Abbildung 1.2.1 zeigt zusammenfassend ausgehend von den gestellten Aufgaben die Vorgehensweise und wie sich die einzelnen Fragen und Aufgaben in die verschiedenen Kapitel
der Studie einpassen.
6
Abbildung 1.2.1:
Zuordnung der Fragen der Untersuchung zu den geplanten Arbeitsschritten
Die nachfolgende Untersuchung ist dabei wie folgt aufgebaut: In Kapitel 2 wird die wirtschaftliche Entwicklung Ostdeutschlands deskriptiv und erläuternd beschrieben. Im sich anschließenden Kapitel 3 wird die Entwicklung der nationalen Förderpolitiken in Relation zu den Interventionen der EU-Strukturpolitiken beschrieben und der Versuch unternommen in allgmeiner Form die Bedeutung der EU-Strukturpolitiken zu bestimmen. Anschließend werden
in Kapitel 4 für einige ausgewählte Förderfelder der EU-Strukturpolitiken die Ergebnisse der
Interventionen für die Förderperiode von 2000 bis 2006 dargestellt. Hierbei handelt es sich
7
im Grunde genommen um eine partielle erste Ex-Post-Analyse der vergangenen Förderperiode, die aber mit beträchtlichen Unsicherheiten behaftet ist, da keine gemeinsame Datenbasis für die Interventionen der EU-Strukturfonds in den neuen Bundesländern und Berlin vorhanden ist und Einzelangaben aus den Ländern und von den Bundesministerien, die für die
entsprechenden Operationellen Programme (OP) verantwortlich zeichnen, erhoben werden
mussten. In Kapitel 5 wird dann auf die gesamtwirtschaftliche Analyse der Wirkungen der
EU-Strukturfonds eingegangen. Ausgangspunkt ist eine Beschreibung der finanziellen Interventionen für die Förderperioden von 2000 bis 2006 und 2007 bis 2013. Anschließend wird
das verwendete makroökonomische Modell – HERMIN Ostdeutschland im Detail vorgestellt
und die Annahmen herausgearbeitet, unter denen die Abschätzung der Wirkungen vorgenommen wird. Daran schließen sich die Ergebnisse aus den Berechnungen sowohl für die
volkswirtschaftlichen Aggregate und sektorale Ergebnisse für die Förderperiode von 2000
bis 2006 an. In Kapitel 6 werden dann die Ergebnisse vorgestellt, die sich unter Einbezug
der der Förderperiode von 2007 bis 2013 ergeben. Hier wird auf die gesamtwirtschaftlichen
Aggregate abgestellt, sektorale Ergebnisse werden hier nicht ausgewiesen, da diese in der
Tendenz ähnlich zu den der vorhergehenden Förderperiode sind. Das Kapitel 7 enthält eine
Untersuchung der Fragestellung, welche Bedeutung ein Auslaufen der Förderung mit den
EU-Strukturpolitiken im Jahr 2013 für die ostdeutsche Wirtschaft hätte im Vergleich zu einer
Situation in der die Förderung in der Periode von 2014 bis 2020 mit dem Finanzmittelvolumen der vorhergehenden Förderperiode von 2007 bis 2013 fortgeführt worden wäre. Das
Kapitel 8 enthält schließlich eine Zusammenfassung der Ergebnisse und Einschätzungen
über die zukünftigen Herausforderungen und Handlungsnotwendigkeiten.
Im Anhang sind detaillierte Ergebnisse zu den makroökonomischen Untersuchungen zu finden. Gleichfalls findet sich dort ein kompletter Ausdruck der Modellgleichungen des
HERMIN-Modells für Ostdeutschland, der den Berechnungen zu Grunde liegt.
8
2
WIRTSCHAFTLICHE ENTWICKLUNG
DER NEUEN BUNDESLÄNDER UND BERLIN
2.1 EINLEITUNG
Im November 2009 hat sich der Fall der Berliner Mauer zum zwanzigsten Mal gejährt. Während kaum bestritten wird, dass die Wiedervereinigung als großer politischer Erfolg zu werten ist, fällt das Urteil über ihre ökonomische Bilanz nicht einhellig positiv aus. Auf der einen
Seite gibt es eine Reihe von kritischen Stimmen, die die Wiedervereinigung als ökonomisch
misslungen einstufen und nur wenig Aussicht auf Besserung einräumen. Angesichts der weiterhin hohen Arbeitslosigkeit und den weiterhin notwendigen Transferzahlungen von West
nach Ost werden die neuen Länder von manchen als „Bremsklotz“ für die deutsche Wirtschaft wahrgenommen. Da sich die Wachstumsrate in den neuen Ländern schon seit Jahren
nicht mehr oberhalb der westdeutschen Rate bewegt, sehen diese Kommentatoren nur eine
frühe Einschätzung von Hans-Werner Sinn („der Zug ist abgefahren“ (2000)) bestätigt, die
dieser bereits traf als man den 10. Jahrestag der Wiedervereinigung feierte.
Auf der anderen Seite wurden im Herbst letzten Jahres einige Analysen vorgelegt, die ein
differenziertes Bild über den nunmehr zwei Dekaden dauernden Transformationsprozess liefern und sich näher mit den Ursachen der vermeintlich enttäuschenden wirtschaftlichen Performance Ostdeutschlands beschäftigen. Diese Arbeiten bestreiten dabei nicht die Tatsache,
dass die hohe Arbeitslosigkeit in den neuen Ländern nach wie vor ein zentrales wirtschaftsund sozialpolitisches Problem darstellt. Sie weisen aber verstärkt daraufhin, dass sich hinter
dem aggregierten Bild eines seit Mitte der 90er Jahre stockenden gesamtwirtschaftlichen
Konvergenzprozesses verschiedene Aspekte verbergen, die eine im Wesentlichen positive
Beurteilung der ostdeutschen Wirtschaftsentwicklung zulassen.2
Das Ziel auch dieses Beitrags ist es, dem vorherrschenden Meinungsbild einer „Agonie“ der
ostdeutschen Wirtschaft einige empirische Fakten entgegenzusetzen, die den Schluss einer
ökonomisch gescheiterten Transformation als voreilig erscheinen lassen. In der ostdeutschen Wirtschaft gibt es trotz der hohen Arbeitslosigkeit und der niedrigen gesamtwirtschaftlichen Wachstumsrate einige viel versprechende Ansätze für eine sich zukünftig selbst tragende wirtschaftliche Entwicklung.
2
Vgl. als Beiträge aus der aktuellen Literatur etwa Paqué (2009), Ragnitz et al. (2009), Röhl, Speicher (2009), Scharr (2009), Schroeder (2009) und Zimmermann, Schäfer (2009).
10
2.2 DER OSTDEUTSCHE KONVERGENZPROZESS
2.2.1
ÜBERBLICK
In diesem Abschnitt wird ein kurzer Überblick über die Entwicklung von gesamtwirtschaftlichen Zielvariablen wie dem Pro-Kopf-Einkommen, der Produktivität, Erwerbstätigkeit und
Bevölkerung gegeben. Auf Basis der Abbildungen 2.2.1 bis 2.2.5, in denen ausgewählte gesamtwirtschaftliche und demografische Kernindikatoren dargestellt sind, lassen sich die folgenden Fakten zur sozioökonomischen Situation in Ostdeutschland festhalten. (Anzumerken
ist, dass die Konsequenzen der im Herbst 2008 einsetzenden Wirtschaftskrise sich in den
Zahlen zur Wertschöpfung und Erwerbstätigkeit noch nicht wiederspiegeln):
-
Das ostdeutsche Wirtschaftswachstum hat 1995 letztmals nennenswert über demjenigen in Westdeutschland gelegen. In der zweiten Hälfte der 90er Jahre und am Anfang dieses Jahrzehnts war das Wachstum in den neuen Ländern sogar schwächer
als in den alten Ländern. Seitdem lassen sich kaum noch Unterschiede zwischen
den beiden deutschen Teilräumen ausmachen.
-
Die Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland ist im gesamten Zeitraum deutlich höher als in
Westdeutschland. Ihren Höhepunkt erreicht sie in den neuen Ländern in den Jahren
2004 bis 2006 mit Werten von etwas über 20%. Dabei ist allerdings zu beachten,
dass die offizielle Arbeitslosigkeit das tatsächliche Ausmaß der Erwerbslosigkeit verschleiert. Durch den massiven Einsatz von Mitteln der aktiven Arbeitsmarktpolitik in
den 90er Jahren wurden zahlreiche erwerbslose Personen aus der Arbeitsmarktstatistik herausgehalten. Die so genannte Unterbeschäftigungsquote in den neuen Ländern erreicht nach Schätzungen nahezu konstante Werte von 22% bis zum Jahre
2006. Erst mit dem konjunkturellen Aufschwung in den letzten Jahren hat die Arbeitslosigkeit spürbar abgenommen und sich auch gegenüber Westdeutschland verringert.
-
In den neuen Ländern ist es Anfang der 90er Jahre zu einem dramatischen Einbruch
in der Erwerbstätigkeit gekommen. Zwischen 1991 und 1993 nahm die Zahl der Erwerbstätigen um gut 13% ab (in den Zahlen der VGR ist der Rückgang unmittelbar
nach der Wiedervereinigung nicht erhalten). Seitdem konnte in Folge des geringen
Wirtschaftswachstums kein nennenswerter Beschäftigungsaufbau mehr erreicht
werden. Nach einer kurzen Erholungsphase 1994 und 1995 geht die Erwerbstätigkeit in den nächsten zehn Jahren zurück. Im Jahr 2005 erreichte der Indexwert der
Erwerbstätigkeit seinen Tiefpunkt. Im Zuge der konjunkturellen Erholung hat sich
seitdem der Beschäftigungsstand leicht verbessert, erreicht im Jahr 2008 allerdings
erst wieder den Stand von 1993. Die Entwicklung in Westdeutschland nimmt dagegen insgesamt einen deutlich positiveren Verlauf. Hier liegt der Index 2008 um fast
zehn Prozent über dem Ausgangswert von 1991.
-
Die ökonomischen Probleme in den neuen Ländern werden durch langfristig angelegte demografische Trends überlagert, die zu einem massiven Bevölkerungsrückgang geführt haben. Nachdem bereits in den ersten zwei Jahren nach der Wiedervereinigung die Einwohnerzahl Ostdeutschlands um gut 4% abgenommen hat, geht
die Bevölkerung seit 1991 weiter kontinuierlich zurück. Der Bevölkerungsrückgang
speist sich dabei aus zwei Quellen: einem Sterbeüberschuss bei der natürlichen Be-
11
völkerungsentwicklung und einer hohen Abwanderungsrate bei den Wanderungsbewegungen.
-
Die deutlichen Steigerungen im BIP in den ersten Jahren nach der Wiedervereinigung auf der einen Seite und der Bevölkerungsrückgang auf der anderen haben dazu geführt, dass es in den neuen Ländern zunächst zu enormen Zuwächsen im ProKopf-Einkommen gekommen ist. Erreichte diese zentrale Kennziffer 1991 nicht einmal die Hälfte des westdeutschen Niveaus, stand sie 1995 bereits bei 68%. Die
Konvergenzrate betrug in diesem Zeitraum im Durchschnitt rund 5%. In den Jahren
danach hat die Angleichung aber erheblich nachgelassen: 1996 betrug die Konvergenzrate nur noch rund 1%, 1997 war sie sogar das erstmals negativ. Bis zum Jahr
2008 kommt es nur noch zu geringen jährlichen Zuwächsen, das relative Pro-KopfEinkommen steht nun bei 70%. Im Durchschnitt betrug die Konvergenzrate seit 1995
nur rund 0,2%. Dabei war sie bis zum Jahr 2000 sogar leicht rückläufig, während sie
danach in einzelnen Jahren wie 2002, 2003 oder 2006 Werte von 1,0%, 0,75% und
0,44% erreichte. In den letzten beiden Jahren ist die Konvergenzrate gegenüber
dem Jahr 2006 wieder etwas zurückgegangen und betrug im Jahr 2008 0,27%.
-
Aufgrund der in ihrem Ausmaß divergierenden Rückgänge bei den Einwohnern und
Erwerbstätigen sind auch die Zuwächse im Pro-Kopf-Einkommen und in der Produktivität unterschiedlich. Die anfänglich rasche Angleichung in der durchschnittlichen
Arbeitsproduktivität (im Folgenden kurz Produktivität) ging mit einer massiven Freisetzung von Arbeitskräften einher und bewirkte den Einbruch in der Erwerbstätigkeit.
1995 stand die Produktivität bei 73% des Westniveaus und lag somit gut 5% über
dem relativen Pro-Kopf-Einkommen. Auch wenn sich in der Folgezeit die Produktivität etwas besser als das Pro-Kopf-Einkommen entwickelt, da die Erwerbstätigkeit
stärker als die Einwohnerzahl abnimmt, zu bemerkenswerten Zuwächsen kommt es
nicht. 2008 steht die Produktivität bei 78%. Dass die relative Produktivität im gesamten Zeitraum oberhalb des relativen Pro-Kopf-Einkommens liegt, kann auf die in
Ostdeutschland dauerhaft geringere Erwerbstätigenquote bzw. höhere Arbeitslosigkeit als in Westdeutschland zurückgeführt werden.
12
Abbildung 2.2.1:
Wachstumsraten des realen BIP in Ost- und Westdeutschland 1991-2008
Wachstumsdifferenz
Wachstum_Westdeutschland
W achstum_Ostdeutschland
14
12
10
8
6
4
2
0
-2
-4
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Quelle: Statistisches Bundesamt (2009). Berechnungen der GEFRA.
Abbildung 2.2.2:
Arbeitslosenquoten 1991-2008 in Ost- und Westdeutschland
Differenz
Rate_Westdeutschland
Rate_Ostdeutschland
0.25
0.2
0.15
0.1
0.05
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
13
Abbildung 2.2.3:
Erwerbstätigkeit und Einwohnerzahl 1991-2008 in Ost- und Westdeutschland
Erwerbstätigkeit_Westdeutschland
Einwohner_Westdeutschland
Erwerbstätigkeit_Ostdeutschland
Einwohner_Ostdeutschland
115
110
105
100
95
90
85
80
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Abbildung 2.2.4:
Natürliche und räumliche Bevölkerungsbewegung 1991-2007 in Ostdeutschland
(Salden in % der Bevölkerung des Vorjahres)
Natürlicher Saldo
Saldo_Binnenwanderung
Saldo_Außenwanderung
0.8
0.6
0.4
0.2
0
-0.2
-0.4
-0.6
-0.8
-1
-1.2
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
14
Abbildung 2.2.5:
Relatives Pro-Kopf-Einkommen und relative Produktivität
in Ostdeutschland 1991-2008 (Westdeutschland =100)
Pro-Kopf_Einkommen
Produktivität
100
90
80
70
60
50
40
30
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2.2.2
PHASE 1: KONVERGENZ TROTZ KRISE
In der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur wird das Stocken des ostdeutschen Konvergenzprozesses zumeist als direkte Folge falscher finanz- und wirtschaftspolitischer Weichenstellungen unmittelbar nach der Wiedervereinigung gesehen. Im Zentrum der Kritik stehen dabei die rasche Angleichung der Löhne und hohen Transferzahlungen, die seit der
Wirtschafts- und Währungsunion vom Westen in den Osten flossen. In Analogie zum sogenannten Phänomen der „Holländischen Krankheit“ wird die anfängliche Entwicklung in den
neuen Ländern auch als „Ostdeutsche Krankheit“ bezeichnet und theoretisch im Rahmen eines Modells einer dualen Wirtschaft diskutiert. Innerhalb dieser Modellwelt werden zwei Sektoren unterschieden: Auf der einen Seite ein Sektor, der unter den Bedingungen des globalen Wettbewerbs handelbare Güter produziert, und im Wesentlichen aus der Industrie besteht. Und auf der anderen Seite ein für den lokalen Markt produzierender Sektor, dessen
Güter nicht-handelbar sind, und der zum ganz überwiegenden Teil mit dem Dienstleistungsbereich zusammenfällt.3
Die gängige Argumentation in diesem Modellrahmen lässt sich wie folgt skizzieren: Durch
die massiven Lohnsteigerungen und Einkommenstransfers wurde die Nachfrage in den neuen Ländern über das dortige Produktionsniveau gehoben. Die überschüssige Nachfrage
führte zu einem anhaltenden Lohn- und Preisdruck in der Gesamtwirtschaft. Im Sektor nicht3
Vgl. Greiner et al. (1994), Sell et al. (1999) und Sinn (2000).
15
handelbarer Güter (Bauwirtschaft und weite Bereiche des Dienstleistungssektors) konnte
diesem nachgekommen werden, während im Sektor handelbarer Güter (Agrarwirtschaft und
Industrie) auf Grund der vorgegebenen Weltmarktpreise das Preisniveau konstant bleiben
musste. Der relative Preis- und Lohnanstieg im nicht-handelbaren Sektor schaffte Anreize
zur Abwanderung von Produktionsfaktoren und ermöglichte dort eine Ausweitung der Produktion. Im handelbaren Sektor hingegen konnte bei den herrschenden Reallöhnen vielfach
nicht mehr rentabel produziert werden. Durch die Stilllegung unrentabler Betriebsstätten kam
es zu einer starken Schrumpfung der Produktion, so dass die überschüssige Nachfrage
nach handelbaren Gütern nur durch Importe ausgeglichen werden konnte.
Abbildung 2.2.6 zeigt, dass es in den Jahren 1991 bis 1995 tatsächlich in den neuen Ländern zu gesamtwirtschaftlichen Lohnsteigerungen kam, die das ostdeutsche Niveau auf nahezu 80% des westdeutschen Durchschnitts brachten. Diese Lohnsteigerungen wurden nur
zum Teil durch den nachfolgenden Anstieg von Produktivität und Preisen gedeckt, doch führten sie in der Summe zu Lohnstückkosten, die bis 1998 deutlich über dem westdeutschen
Wert lagen. Seitdem haben sich die Lohnstückkosten zwar etwas reduziert, aber noch immer
liegen sie über dem westdeutschen Vergleichswert.
Abbildung 2.2.6:
Relative Lohnkosten und relative Lohnstückkosten
in Ostdeutschland 1991-2008 (Westdeutschland =100)
Lohnkosten
Lohnstückkosten
150
140
130
120
110
100
90
80
70
60
50
40
30
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
16
Abbildung 2.2.7:
Verfügbares Einkommen und primäres Einkommen der privaten Haushalte
pro Kopf in Ostdeutschland 1991-2008 (Westdeutschland =1),
monetäre Sozialleistungen in Euro
0.9
1200
0.8
1000
0.7
800
0.6
600
0.5
400
0.4
200
0.3
0
0.2
-200
0.1
-400
Empfangene monetäre Sozialleistungen je
Einwohner
Verfügbares Einkommen
0
Primäres Einkommen
-600
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Das verfügbare Einkommen der privaten Haushalte in Ostdeutschland stieg zwischen 1991
und 1996 um gut 20% gegenüber dem westdeutschen Referenzwert. Seitdem verharrt es
auf einem Niveau von rund 80%. Demgegenüber liegt das Primäre Einkommen der Haushalte nur bei rund zwei Dritteln. Die Differenz der monetären Sozialleistungen ist seit der Wiedervereinigung stetig angestiegen und erreichte 2001 ihren Höhepunkt. Seitdem ist dieser
Wert wieder rückläufig.
Dem lohn- und transferbezogenen Erklärungsansatz für das Schrumpfen der ostdeutschen
Wirtschaft können mit der plötzlichen „Aufwertung“ der Ostmark durch die Einführung der
DM, der unmittelbaren Liberalisierung des Handels durch den Beitritt zur EU sowie dem
gleichzeitigen Verlust der traditionellen Absatzmärkte in Osteuropa weitere Entwicklungen
hinzugefügt werden, deren Wirkungen prinzipiell in dieselbe Richtung gingen: Ein Rückgang
an Nachfrage und Verlust an preislicher Wettbewerbsfähigkeit im handelbaren Sektor.
Überlagert wurden diese Faktoren auf der außenwirtschaftlichen Seite der ostdeutschen
Volkswirtschaft durch die Verschiebung der Binnennachfrage in Folge des „Vereinigungsbooms“: Auf Grund des hohen Nachholbedarfs an westlichen Gebrauchs- und Verbrauchgütern wurden die hohen Löhne und Transferzahlungen von den privaten Haushalten nahezu
ausschließlich konsumtiv verwendet, so dass die private Konsumquote in den neuen Ländern signifikant anstieg. Gleichzeitig kam es wegen des überproportional großen öffentlichen
Sektors zu einer deutlichen Erhöhung der staatlichen Konsumquote. Und da die neuen Länder anders als andere Volkswirtschaften nicht einer Budgetrestriktion unterworfen waren,
konnten mit den erheblichen Kapitalimporten neben den hohen Konsum- auch hohe Investitionsausgaben finanziert werden. Diese Investitionen zeichneten sich aber durch einen hohen Anteil von Infrastruktur- und Bauinvestitionen aus, so dass zum einen in sehr starkem
17
Maße die ostdeutsche Bauwirtschaft von den Investitionsanstrengungen profitieren konnte.
Zum anderen wurden die für die Effizienzsteigerung im Unternehmenssektor benötigten Investitionsgüter hauptsächlich aus Westdeutschland importiert.
Weil im öffentlichen Sektor keine Arbeitskräfte freigesetzt werden konnten und die Nachfrage sich weg von Industriegütern bewegte, kam es in den Jahren zwischen 1991 und 1995 zu
einer bemerkenswerten Umstrukturierung der ostdeutschen Wirtschaft: Allein in der Industrie
gingen in diesen vier Jahren rund 964 Tsd. Arbeitsplätze verloren, weitere 335 Tsd. in der
Landwirtschaft und im Bergbau. Dem standen Beschäftigungsgewinne in der Bauwirtschaft
von 372 Tsd. Arbeitsplätzen, 189 Tsd. im Bereich Grundstücks- und Wohnungswesen, Vermietung, Erbringung von Dienstleistungen sowie 65 Tsd. im Bereich Öffentliche und private
Dienstleister gegenüber. Insgesamt nahm die Erwerbstätigkeit im handelbaren Sektor um
gut 1,3 Mio. Personen ab (-48% gegenüber dem Niveau 1991), während sie im Sektor der
nicht-handelbaren Güter um rund 0,5 Mio. Personen anstieg (9%).
Abbildung 2.2.8:
Veränderung der Erwerbstätigkeit nach Branchen 1991-1995
-1200
-1000
-800
-600
-400
-200
0
200
400
600
Land- und Forstwirtschaft; Fischerei
Bergbau und Gewinnung von Steinen und Erden
Verarbeitendes Gewerbe
Energie- und Wasserversorgung
Baugewerbe
Handel; Instandhaltung und Reparatur von Kraftfahrzeugen und
Gebrauchsgütern
Gastgewerbe
Verkehr und Nachrichtenübermittlung
Kredit- und Versicherungsgewerbe
Grundstücks- und Wohnungswesen, Vermietung, Erbringung von
Dienstleistungen
Öffentliche und private Dienstleister
Zur gleichen Zeit ermöglichten die erheblichen Investitionen in den unternehmerischen Kapitalstock und der öffentlichen Infrastruktur in nahezu allen Bereichen der ostdeutschen Wirtschaft enorme Produktivitätssteigerungen. Die Kapitalintensität, also das Verhältnis des Kapitalstocks zur Erwerbstätigkeit, erhöhte sich zwischen 1991 bis 1995 in den neuen Ländern
um 44%. Im selben Zeitraum stieg die Wertschöpfung um 68%. Allerdings entfielen von dieser Wertschöpfungszunahme 94% auf den Sektor der nicht-handelbaren Güter und entsprechend nur 6% auf den Sektor der handelbaren Güter.
Fünf Jahre nach der deutschen Wiedervereinigung also hatte sich das Bild der Wirtschaft in
den neuen Ländern erheblich gegenüber der Ausgangssituation gewandelt. Hinter einem
oberflächlich betrachtet raschen Konvergenzprozess stand eine gegenüber dem westdeut-
18
schen Vergleichsmaßstab divergente Entwicklung sowohl in der Struktur der Nachfrage- als
auch Angebotsseite. Eine überdimensionierte Bauwirtschaft und ein übergroßer öffentlicher
Dienstleistungssektor waren ebenso Kennzeichen dieser Entwicklung wie ein nur unzureichend ausgebildeter Industriesektor. Auf der Verwendungsseite wiederum waren die privaten und staatlichen Konsum- und Investitionsquoten deutlich höher als in Westdeutschland,
was nur durch einen massiven Kapitalimport aus dem früheren Bundesgebiet finanziert werden konnte. Dass diese Situation in den folgenden Jahren nicht aufrechterhalten werden
konnte, erscheint einleuchtend. Tatsächlich verdeckt die dann vermeintlich einsetzende
Phase eines ins Stocken geratenen Aufholprozesses eine bis zum jetzigen Zeitpunkt anhaltendende Entwicklung, die eher als Erholung und Gesundung der jungen ostdeutschen
Volkswirtschaft von ihrer „Krankheit“ bezeichnet werden kann. Hierauf wird im nächsten Abschnitt näher eingegangen.
2.2.3
PHASE 2: ERHOLUNG TROTZ STAGNATION
Die rasche Lohnangleichung und hohen Einkommenstransfers sind zwei in der ökonomischen Literatur weithin beachtete Faktoren, mit denen der strukturelle Wandel auf der Nachfrage- und Angebotsseite der ostdeutschen Wirtschaft bis Mitte der 90er Jahre gut erklärt
werden kann. Allerdings reichen diese beiden Erklärungsansätze allein nicht aus, um seitdem den Verlauf der wirtschaftlichen Produktions- und Beschäftigungsgrößen in den neuen
Ländern nachvollziehen zu können. So zeigt ein näherer Blick auf die Daten, dass die strukturellen Verwerfungen auf der Nachfrageseite seit Mitte der 90er Jahre deutlich abgenommen haben. Die Konsumausgaben der privaten Haushalte und die Bruttoanlageinvestitionen
sind im Vergleich zu Anfang der 90er Jahre deutlich zurückgegangen. Auch die konsumtiven
Staatsausgaben haben sich spürbar reduziert, wenn gleich diese Größe noch immer um gut
50% über dem westdeutschen Niveau liegt.
Die Verlagerung der Nachfragekomponenten im Zeitablauf wird besonders ersichtlich, wenn
man die Veränderung des Defizits in der ostdeutschen „Leistungsbilanz“ von 1991 bis 2006
betrachtet. Diese Größe kann analog zur nationalen Ebene als Differenz zwischen der erwirtschafteten Produktion eines Landes (ostdeutsches BIP) und seiner Absorption (Konsum,
Investitionen und Staatsausgaben jeweils inklusive Importe) definiert werden. Der Saldo gibt
dann die Austauschbeziehungen Ostdeutschlands mit Westdeutschland und dem Ausland
wieder. In Prozent des BIP ausgedrückt ist das Defizit in der ostdeutschen Leistungsbilanz
kontinuierlich von 47% auf 11% zurückgegangen.
Die gestiegene internationale Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Wirtschaft lässt sich
auch am Exportüberschuss ablesen, den die neuen Länder mit dem Ausland erwirtschaften.
Seit 1995 ist der Saldo zwischen Wareneinfuhr und Warenausfuhr positiv und steigt im Zeitablauf kontinuierlich an. Die Exportquote beträgt mittlerweile 20%, nachdem sie auf ihrem
Tiefpunkt 1994 nur knapp 8% betrug. Setzt man die Import- und Exportquoten der neuen
Länder ins Verhältnis zu den westdeutschen Vergleichswerten, dann sind die beiden Quoten
beträchtlich angestiegen und belaufen sich mittlerweile auf 58% (Exporte) und 47% (Importe). Die Einbindung der neuen Länder in die internationale Arbeitsteilung hat somit große
Fortschritte gemacht. Dies wird besonders sichtbar, wenn man die Relation der Exportüberschüsse zum BIP in Ost- und Westdeutschland betrachtet. In den neuen Ländern beträgt
dieser Wert seit 2003 zwischen 3 und 4,5%, in den alten Ländern im Maximum nur 1,3%.
19
Abbildung 2.2.9:
Relation der Konsum- und Investitionsquoten in Ost- und Westdeutschland
(Westdeutschland = 100%) und „Produktionslücke“ (Differenz regionale Absorption
minus regionale Produktion als % des BIP) 1991-2006
"Produktionslücke"_Ost
Staatskonsum_Ost/West
Privater Konsum_Ost/West
Investitionen_Ost/West
250,0%
200,0%
150,0%
100,0%
50,0%
0,0%
-50,0%
-47,2% -45,5%
-29,0% -28,4% -26,7%
-34,4% -33,2% -31,2%
-40,4% -37,1%
-21,2%
-10,7%
-15,8% -14,6% -12,8% -12,1%
-100,0%
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Abbildung 2.2.10:
Export- und Importquote (in % des BIP)in Ostdeutschland
und Exportüberschuss 1991-2008
18000
25
16000
14000
20
12000
10000
15
8000
Exportüberschuss
Importquote
Exportquote
6000
10
4000
2000
5
0
-2000
-4000
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
20
Auf der Entstehungsseite der ostdeutschen Volkswirtschaft haben sich die Wertschöpfungsanteile der Branchen entsprechend der Verlagerung der Nachfrage verschoben. Die Betrachtung der Differenz der Wertschöpfungsanteile zwischen Ost- und Westdeutschland
zeigt, dass sich der Anteil der Bauwirtschaft erheblich reduziert hat und gegenwärtig nur
noch um 1,2% über dem westdeutschen Wert liegt. Auch der Anteil der öffentlichen und privaten Dienstleister ist zurückgegangen, übersteigt allerdings noch immer den westdeutschen
Wert um 7,1%. Dagegen hat der Rückstand im Wertschöpfungsanteil des Verarbeitenden
Gewerbes im Vergleich zu Westdeutschland von maximal 15% (1992) auf nunmehr 6,5%
abgenommen. Neben der Industrie verzeichnet auch der Dienstleistungsbereich Finanzierung; Vermietung und Unternehmensdienstleister im Zeitablauf einen deutlichen relativen
Anteilsgewinn. Insgesamt hat sich die sektorale Wirtschaftsstruktur zwischen den neuen und
alten Ländern somit angeglichen.
Ein ganz ähnliches Bild liefert auch der Blick auf die Differenz der Erwerbstätigenanteile. Jedoch fällt auf, dass die Unterschiede bei den Erwerbstätigenanteilen zwischen Ost- und
Westdeutschland für die Industrie weniger stark ausgeprägt sind als bei den Wertschöpfungsanteilen. So reduzierte sich im Verarbeitenden Gewerbe der Abstand im
Erwerbstätigenanteil zwischen 1992 und 2008 um rund 3,3%, während in diesem Zeitraum
die Wertschöpfungslücke um 8,5% zurückging. Der Grund für diesen divergenten Verlauf
von Wertschöpfungs- und Erwerbstätigengrößen liegt definitionsgemäß in einer unterschiedlichen Produktivitätsentwicklung. In der ostdeutschen Industrie muss sich die Produktivität
kontinuierlich gegenüber dem westdeutschen Durchschnitt erhöht haben, um den größeren
Rückstand bei der Wertschöpfung schneller als bei der Erwerbstätigkeit aufholen zu können.
Abbildung 2.2.11:
Entwicklung der Differenz der sektoralen Wertschöpfungsanteile
zwischen Ost- und Westdeutschland 1991-2008, in %
15
10
5
Land- und Forstwirtschaft;
Fischerei
0
Baugewerbe
Handel; Gastgewerbe und
Verkehr
-5
Finanzierung; Vermietung u.
Unternehmensdienstleister
-10
Öffentliche und private
Dienstleister
-15
-20
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
21
Abbildung 2.2.12:
Entwicklung der Differenz der sektoralen Erwerbstätigenanteile
zwischen Ost- und Westdeutschland 1991-2008, in %
15
10
5
Fischerei
0
Baugewerbe
Verkehr
-5
-10
Dienstleister
-15
-20
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Der Blick auf Abbildung 2.2.13 bestätigt diese Vermutung eindrucksvoll. Während 1991 das
industrielle Produktivitätsniveau in den neuen Ländern nur 27% des westdeutschen Wertes
erreichte, liegt es mittlerweile bei 86%. Dank seiner raschen Konvergenz ist das Verarbeitende Gewerbe mittlerweile derjenige Wirtschaftsbereich mit dem höchsten relativen Produktivitätsniveau (wenn man vom primären Sektor abstrahiert). In nur 18 Jahren wurde eine
Produktivitätslücke von 59% geschlossen, wobei die Produktivität in der ostdeutschen Industrie jedes Jahr stärker als in Westdeutschland zugenommen hat.4 Für die anderen Teile
der ostdeutschen Wirtschaft gilt dies nicht.
Der Konvergenzprozess außerhalb des Verarbeitenden Gewerbes ist seit Mitte der 90er
Jahre quasi zum Erliegen gekommen. In der Bauwirtschaft oder im Bereich der öffentlichen
und privaten Dienstleistungen lag das Produktivitätswachstum in den neuen Ländern seit
1997 sogar leicht unterhalb des Wachstums in den alten Ländern, im Bereich Handel; Gastgewerbe und Verkehr seit 2002. Unter den Dienstleistungssektoren konnte lediglich der Bereich Finanzierung; Vermietung u. Unternehmensdienstleister den Produktivitätsabstand
lange Zeit kontinuierlich verkürzen. Aber auch in diesem Bereich stagniert seit dem Jahr
2002 die Entwicklung.
4
Im Jahresdurchschnitt wurde die Produktivtätslücke mit einer Rate von 3,3%-Punkten geschlossen. Das Tempo des Konvergenzprozesses hat sich allerdings seit 1993 spürbar verlangsamt.
Dies dürfte vornehmlich auf die großen Produktivitätsgewinne zurückzuführen sein, die durch die
Stilllegung unrentabler Produktionsstätten und entsprechende Freisetzung von Arbeitskräften erfolgte („passive Sanierung“). Allein von 1991 bis 1993 sank die Erwerbstätigkeit in der Industrie um
856.000 Personen. Bis 2005 nahm die Zahl der Erwerbstätigen dann nocheinmal um 220.000 Personen ab. In den letzten drei Jahren ist die Erwerbstätigkeit in der Industrie allerdings wieder leicht
um 65.000 Personen angestiegen.
22
Zusammen mit einer deutlichen Lohnzurückhaltung hat die rasche Angleichung bei der Produktivität dazu geführt, dass mittlerweile die Lohnstückkosten im Verarbeitenden Gewerbe
unter dem westdeutschen Niveau liegen. Eine ähnliche Reduktion lässt sich auch für den
Bereich der Finanzierung; Vermietung u. Unternehmensdienstleister beobachten, auch wenn
hier die Lohnstückkosten noch etwas oberhalb des westdeutschen Vergleichswertes liegen.
Deutlich höher als in den alten Ländern sind die Lohnstückkosten im Baugewerbe und bei
den öffentlichen und privaten Dienstleistern.
Die Wiederherstellung der preislichen Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Industrie dürfte auch dafür verantwortlich sein, dass es trotz der relativen Produktivitätsgewinne gegenüber Westdeutschland seit 1993 zu keinem weiteren relativen Beschäftigungsabbau gekommen ist. In den letzten Jahren kann sogar beobachtet werden, dass die ostdeutsche Industrie eine bessere Beschäftigungsentwicklung verzeichnet als die westdeutsche. Dies
deutet daraufhin, dass in Ostdeutschland mit Bezug auf die Erwerbstätigkeit der Substitutionseffekt von Produktivitätssteigerungen durch niedrigere relative Preise den Freisetzungseffekt überwiegt. Für diesen Befund sprechen auch die Exporterfolge der ostdeutschen Industrie auf den ausländischen Märkten: Der Anteil des Auslandsumsatzes am Gesamtumsatz hat sich von 1995 (12%) auf mittlerweile 33,5% im Jahr 2008 erhöht.
Insgesamt zeigt somit die sektoral differenzierte Analyse der Entwicklungslinien auf der Entstehungs- und Verwendungsseite des ostdeutschen Inlandsprodukts deutliche Strukturverschiebungen und eine hohe Dynamik. Hinter der seit Mitte der 90er Jahre zu beobachtenden
Stagnation auf gesamtwirtschaftlicher Ebene versteckt sich gleichsam ein „zweifacher“ Konvergenzprozess:
-
Zum einen nähert sich die Struktur der ostdeutschen Wirtschaft wieder der westdeutschen an. Der Wertschöpfungsanteil im handelbaren Sektor ist deutlich angestiegen, während die Anteile der Bauwirtschaft und der Bereich öffentlicher und privater Dienstleistungen geschrumpft sind. Dieser Prozess ist aber noch nicht abgeschlossen. Die Erwerbstätigenanteile der Bauwirtschaft und des öffentlichen Dienstleistungssektors liegen spürbar (+8%) über ihren westdeutschen Vergleichswerten,
der Anteil der Industrie dagegen um 6% darunter.
-
Zum zweiten verdeckt die aggregierte Kennzahl BIP je Erwerbstätigen eine rasche
Konvergenz des ostdeutschen Produktivitätsniveaus im Verarbeitenden Gewerbe,
welches mittlerweile nur noch um 14% unter dem westdeutschen Wert liegt. 1991
betrug der Abstand in der wirtschaftlichen Leistungskraft der Industrie noch 73%.
Dieser Aufholprozess wird jedoch gesamtwirtschaftlich nicht recht sichtbar, weil ihm
einerseits ein Produktivitätsrückgang in der Bauwirtschaft und – in geringerem Ausmaß – bei den öffentlichen und privaten Dienstleistern gegenübersteht. Und andererseits ergibt sich die gesamtwirtschaftliche Produktivitätszunahme als Summe der
mit den Erwerbstätigenanteilen gewichteten sektoralen Produktivitätskennziffern.
Wie erwähnt liegt der Erwerbstätigenanteil der Industrie an der ostdeutschen Wirtschaft unterhalb des westdeutschen Wertes, derjenige von Bauwirtschaft und
Dienstleistungen aber darüber.
Bei der Beurteilung der wirtschaftlichen Entwicklung in den neuen Ländern muss daher in
immer stärkerem Umfang das Entstehen einer „dualen Ökonomie“ berücksichtigt werden:
auf der einen Seite hat sich ein handelbarer Sektor herausgebildet, der im nationalen und
globalen Wettbewerb bestehen kann. Zu diesem Sektor zählen neben der Industrie auch der
Bergbau und die Landwirtschaft sowie die produktionsnahen Dienstleistungen. In diesem
23
Sektor kommt es zu Produktivitätsgewinnen, die Lohnstückkosten sind gesunken und die
Erwerbstätigkeit hat sich stabilisiert. Auf der anderen Seite gibt es aber nach wie vor einen
überdimensionierten nicht-handelbaren Sektor, der von der Bauwirtschaft und den öffentlichen und privaten Dienstleistungen bestimmt wird. In diesem Sektor stagniert die Produktivität und die Lohnstückkosten liegen höher als in Westdeutschland. Perspektivisch dürfte in
diesem Sektor die Erwerbstätigkeit weiter abnehmen.
Diese Zweiteilung der ostdeutschen Wirtschaft ist letzten Endes auch die Ursache für die
Notwendigkeit, ihre allgemeine ökonomischen Entwicklung in zwei verschiedene Perioden
zu unterteilen: Von 1991 bis 1995 befanden sich die neuen Länder trotz Konvergenz auf
aggregierter Ebene in einer schweren Transformationskrise. Seitdem konnte Ostdeutschland
trotz gesamtwirtschaftlicher Stagnation zunehmend in eine Phase der Erholung eintreten, in
der die Weichenstellungen unmittelbar nach der Wiedervereinigung und daraus resultierende Fehlentwicklungen korrigiert werden. Diese Erholungsphase hält bis zum gegenwärtigen
Zeitpunkt an.
24
Abbildung 2.2.13:
Produktivitätsniveau 1991-2008 in ostdeutschen Wirtschaftsbereichen
(Westdeutschland=100)
100
90
80
70
Fischerei
60
Baugewerbe
50
Verkehr
40
30
Dienstleister
20
10
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Abbildung 2.2.14:
Relative Lohnstückkosten in Ostdeutschland 1991-2008 (Westdeutschland =100)
180
160
Fischerei
140
Baugewerbe
120
Verkehr
100
Dienstleister
80
60
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
25
Abbildung 2.2.15:
Relative Entwicklung des Index der Erwerbstätigkeit 1991-2008
(1991=100, Westdeutschland =100)
160
140
Fischerei
120
Baugewerbe
100
Verkehr
80
Dienstleister
60
40
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
2.3 DETERMINANTEN DES OSTDEUTSCHEN KONVERGENZPROZESSES
Die ostdeutsche „Erholungsphase“ seit Mitte der 90er Jahre kann mit den obigen, in der Literatur weithin beachteten Erklärungsansätzen nur schwer in Einklang gebracht werden. Mit
dem ökonomischen „Schock“ der Wiedervereinigung in Form von Währungsunion, Lohnangleichung und ungeschütztem Wettbewerbsdruck im Zusammenspiel mit hohen Einkommenstransfers kann zwar der anfängliche Strukturbruch in den Niveaus und die anschließende Transformationsphase bis 1995 erklärt werden. Aber warum hat seitdem eine retardierende Entwicklung eingesetzt? Zur deren Erklärung ist es notwendig den zeitlichen Verlauf auch derjenigen Bestimmungsfaktoren in die Betrachtung mit einzubeziehen, die in der
ökonomischen Literatur als zentral für wirtschaftliche Wachstums- und Konvergenzprozesse
angesehen werden: Investitionen und Sachkapital, Innovationen und FuE sowie Humanressourcen.
2.3.1
INVESTITIONSTÄTIGKEIT UND KAPITALSTOCK
Investitionen üben auf die ökonomische Entwicklung eine duale Rolle aus:
-
Auf der einen Seite sind Investitionen eine wichtige Komponente der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. Investitionsgüter werden dabei hauptsächlich von der Industrie in Form von Ausrüstungen (z.B. Maschinen, Geräte, Fahrzeuge) oder der
26
Bauwirtschaft in Form von baulichen Anlagen (z.B. Gebäude, Straßen) hergestellt.
Steigt die gesamtwirtschaftliche Investitionstätigkeit an, dann erhöht sich die Nachfrage in diesen beiden Bereichen in überdurchschnittlichem Umfang. Ausrüstungsinvestitionen müssen aber nicht zwangsläufig die regionale Nachfrage erhöhen, sondern können importiert werden. Bei baulichen Anlagen ist dies kaum der Fall, sondern diese Investitionen kommen stark dem regionalen Einkommenskreislauf zu Gute.
-
Auf der anderen Seite sind Investitionen notwendige Voraussetzung für längerfristige Produktionsausweitungen und Produktivitätsvorsprünge. Gerade Ausrüstungsinvestitionen, also Investitionen in Maschinen, Geräte und Fahrzeuge, sind der zentrale Transmissionsriemen für den Transfer von technologischen Fortschritt in die Unternehmen. Der Kapitalstock als Summe der vergangenen Investitionen „verkörpert“
den technischen Stand der Produktionsmöglichkeiten einer Volkswirtschaft und bestimmt maßgeblich das künftige Wachstumspotenzial.
Eine der Schlüsselgrößen für das Verständnis des oben gezeigten Zwei-Phasen-Schemas
des ostdeutschen Transformationsprozesses liegt sicherlich im wellenförmigen Verlauf der
gesamtwirtschaftlichen Investitionstätigkeit. So hat sich die Investitionsquote in Ostdeutschland in den ersten Jahren nach der Wiedervereinigung auf einem sehr hohen Niveau bewegt, ihren Maximalwert erreichte sie 1994 mit 42%. Seit Mitte der 90er Jahre ist die Investitionsquote allerdings kontinuierlich zurückgegangen, gegen Ende des Untersuchungszeitraums liegt sie nur noch wenig über dem Durchschnittswert der alten Ländern. Das Gros
dieser Investitionen floss in bauliche Anlagen. Der Anteil der Bauinvestitionen liegt im gesamten Zeitraum über 50%, zwischen 1993 und 1997 dienten mehr als zwei Drittel der Investitionen der Schaffung von neuen baulichen Anlagen.
27
Abbildung 2.3.1:
Investitionsquote (linke Skala) und Anteil der Bauinvestitionen (rechte Skala)
1991-2008 in Ost- und Westdeutschland
80
45
40
75
35
30
70
25
65
20
15
Anteil-Bauinvestitionen
Investitionen_Westdeutschland
Investitionen_Ostdeutschland
60
10
55
5
0
50
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Bedenkt man die Wirkung von Investitionen auf die Nachfrageseite und den hohen Anteil der
Bauinvestitionen, dann erscheint der Schrumpfungsprozess der Bauwirtschaft in Ostdeutschland angesichts des starken Rückgangs der Investitionstätigkeit nur natürlich. Auf
der Angebotsseite wiederum dürften die abnehmenden Investitionen seit Mitte der 90er Jahre den Aufbau des Kapitalstocks verlangsamt und somit auch Einfluss auf das Produktivitätswachstum genommen haben. Für eine konzise Bewertung ihrer angebotsseitigen Effekte
ist jedoch eine sektoral differenzierte Betrachtung der Investitionstätigkeit in Ostdeutschland
vonnöten. Denn zum einen fällt wie gezeigt das Produktivitätswachstum zwischen der Industrie und den Dienstleistungsbereichen auseinander und zum anderen werden in der gesamtwirtschaftlichen Investitionsstatistik der VGR sowohl die Investitionen des Unternehmenssektors als auch staatliche Infrastrukturinvestitionen erfasst.
Blickt man vor diesem Hintergrund getrennt auf die Ausrüstungs- und Bauinvestitionen in der
Industrie und dem Dienstleistungssektor, dann zeigen sich zwei Sachverhalte:
-
Erstens liegt in der gesamten Periode die Investitionsquote für Ausrüstungen in der
ostdeutschen Industrie deutlich höher als in den alten Ländern. Die Quote weist
zwar seit 1994 einen abnehmenden Trend auf, doch liegt sie im Jahr 2006 noch immer über drei Fünftel über dem westdeutschen Vergleichswert. Im Dienstleistungsbereich lag dagegen der Anteil der Ausrüstungsinvestitionen an der Wertschöpfung
bis zum Jahr 2000 in Ostdeutschland nur wenig über demjenigen in Westdeutschland, seit 2001 ist die Quote sogar niedriger.
28
-
Zweitens sowohl in der Industrie als auch im Dienstleistungsbereich in den neuen
Ländern liegt der Anteil der Bauinvestitionen an der Wertschöpfung beträchtlich über
dem westdeutschen Durchschnitt. Die Quote ist allerdings bei den Dienstleistungen
deutlich höher als in der Industrie und nimmt auch später und langsamer ab. Hinter
dieser unterschiedlichen Entwicklung stecken vor allen Dingen die massiven staatlichen Anstrengungen für den Neu- und Ausbau der öffentlichen Infrastruktur (vgl.
Kasten 1).
Bringt man die obigen Entwicklungen bei den ostdeutschen Investitionsdaten in Zusammenhang mit den unterschiedlichen sektoralen Konvergenzraten bei der Produktivität, dann ist
die hohe Quote der Ausrüstungsinvestitionen mit Sicherheit eine wichtige Determinante für
das hohe Produktivitätswachstum in der ostdeutschen Industrie. Umgekehrt kann die niedrige Investitionsquote bei den Ausrüstungen zum Teil die Stagnation im Dienstleistungsbereich erklären. Wiederum zeigt sich aber, dass insgesamt die Wirtschaftsentwicklung in den
beiden Teilbereichen des handelbaren und nicht-handelbaren Sektors in Ostdeutschland
auseinanderfällt.
Kasten 2.3.1:
Zur Infrastrukturausstattung in den neuen Ländern
Neben dem im Unternehmenssektor vorhandenen Sachkapitalstock ist auch die Ausstattung mit öffentlicher Infrastruktur eine zentrale Determinante für die Wettbewerbsfähigkeit einer Region. Zum
einen beeinflussen Verbesserungen der Infrastruktur die Produktionskosten und damit die Produktivität von bereits vor Ort ansässigen Unternehmen, zum anderen wird die Attraktivität als Produktionsstandort für externe Investoren erhöht. Trotz ihrer hohen Bedeutung für den wirtschaftlichen
Aufholprozess gibt es für eine vergleichende Quantifizierung des Ausstattungsgrad der öffentlichen
Infrastruktur in den neuen Ländern keine aktuellen Datenerhebungen. Die letzte umfassende
Schätzung des infrastrukturellen Nachholbedarfs der ostdeutschen gegenüber den westdeutschen
Bundesländern wurde vom DIW im Jahr 2000 vorgenommen.
Nach den Ergebnissen der DIW-Berechnungen konnten die ostdeutschen Flächenländer im Zeitraum von 1992 bis 1999 die Infrastrukturlücke zu weiten Teilen schließen. Die Unterteilung nach
Aufgabenbereichen zeigte dabei, dass der Aufholprozess bei der Infrastruktur unterschiedlich vorangekommen ist. So konnte in einigen Bereichen die Lücke so gut wie geschlossen werden, in
anderen hatte sich ein ursprünglicher Rückstand in einen leichten Ausstattungsvorsprung verwandelt. In den Bereichen Verkehrs- und Nachrichtenwesen, Schulen sowie Hochschulen und Forschung konnten jedoch nach wie vor größere Rückstände im realen Kapitalbestand pro Kopf festgestellt werden. Allerdings nivellierten sich diese erheblich, wenn man für die Aufgabenbereiche
spezifische Bezugsgrößen (Zahl der Studenten oder Schüler) zu Grunde legte.
Seit der DIW-Studie wurde der infrastrukturelle Anpassungsbedarf nicht mehr systematisch quantifiziert. Im Rahmen der späteren Fortschrittsberichte wurde nur der Bereich der Verkehrsinfrastruktur eingehender analysiert. Hierbei wurde auf Basis der bevölkerungsgewichteten Fahrzeiten der
ostdeutschen Kreise konstatiert, dass nicht mehr von einem generellen Rückstand bei der Ausstattung mit Verkehrsinfrastruktur ausgegangen werden könne. Stattdessen sollten Bedarfe für Ausbauvorhaben eher auf den Einzelfall bezogen beurteilt werden.
29
Abbildung 2.3.2:
Investitionsquote in Ausrüstungen in der Industrie und dem Dienstleistungssektor
1991-2008 in Ost- und Westdeutschland, in %
Dienstleistungen_Westdeutschland
Industrie_Westdeutschland
Dienstleistungen_Ostdeutschland
Industrie_Ostdeutschland
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Abbildung 2.3.3:
Investitionsquote in Bauten in der Industrie und dem Dienstleistungssektor
1991-2008 in Ost- und Westdeutschland, in %
Dienstleistungen_Westdeutschland
Industrie_Westdeutschland
Dienstleistungen_Ostdeutschland
Industrie_Ostdeutschland
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
30
Prinzipiell wäre es wünschenswert das Ausmaß der Kapitalintensivierung in der Industrie an
Hand der Entwicklung der sektoralen Kapitalintensität belegen zu können. Die Kapitalintensität, d.h. der Kapitalstock je Erwerbstätigen, ist für die Beurteilung der Wirkungen einer unterschiedlichen Ausstattung mit Kapital auf die Produktivität die zentrale Kenziffer. Allerdings
werden Daten zum Anlagevermögen für Ost- und Westdeutschland von der amtlichen Statistik nur in einer sehr groben sektoralen Wirtschaftsgliederung zur Verfügung gestellt und für
die Industrie nur zusammen mit den restlichen Wirtschaftszweigen des Produzierenden Gewerbes (inkl. dem Baugewerbe) ausgewiesen (vgl. Abbildung 2.3.4).5 Die vorhandenen Angaben zeigen, dass die Kapitalintensität im ostdeutschen Produzierenden Gewerbe stetig
angestiegen ist und seit dem Jahr 2003 sogar über den westdeutschen Vergleichswerten
liegt. Im Dienstleistungsbereich hingegen ist die relative Kapitalintensität seit 2001 rückläufig.
Abbildung 2.3.4:
Kapitalintensität in Ausrüstungen 1991-2006 in Ost- und Westdeutschland
(Westdeutschland = 100)
Produzierendes Gewerbe
Dienstleistungen
140
130
120
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Alternativ zu den amtlichen Daten aus der VGR gibt es Berechnungen vom DIW zur Ausstattung mit produktivem Sachkapital in der ostund westdeutschen Industrie, wobei die vom
5
Von der Arbeitsgemeinschaft der statistischen Landesämter wurden im Jahr 2002 im Rahmen der
VGR der Länder erstmalig amtliche Berechnungen zum Bruttoanlagevermögen bzw. Kapitalstock
in den neuen Ländern vorgelegt. Für die neuen Länder ingesamt werden seitdem Daten zum Anlagevermögen seit 1991 ausgewiesen, für die einzelnen Länder seit 1995. In sektoraler Hinsicht
werden die drei Wirtschaftsbereiche Land- und Forstwirtschaft, Produzierendes Gewerbe und
Dienstleistungen unterschieden.
31
DIW berechneten Datenreihen sogar noch in einer intrasektoralen Untergliederung nach 31
Industriebranchen zur Verfügung gestellt werden. Der Nachteil dieser Datenreihen ist allerdings, dass sie nur bis in das Jahr 2002 reichen.6 In Abbildung 2.3.5 wird die Entwicklung
der Produktivität und Kapitalintensität im ostdeutschen Verarbeitenden Gewerbe sowie getrennt für die vier so genannten Hauptgruppen relativ zum westdeutschen Vergleichswert auf
Basis der DIW-Daten dargestellt. Die Abbildung macht deutlich, dass zwischen der Kapitalintensivierung und der Produktivitätskonvergenz ein enger Zusammenhang besteht. Noch
deutlicher wird dies im Rahmen einer ökonometrischen Untersuchung. Regressiert man für
den Zeitraum 1991 bis 2002 und die ostdeutschen Industriebranchen im Rahmen einer Panelregression das Produktivitätsniveau auf die Kapitalintensität ergibt sich ein signifikanter
Einfluss der Kapitalintensität mit einem theoretisch erwarteten positiven Koeffizienten und
einem Bestimmtheitsmaß von 80%. In Wachstumsraten formuliert bleibt dieser Zusammenhang stabil, auch wenn der Wert des Koeffizienten zurückgeht (vgl. Kasten 2).
Insgesamt kann es somit keinen Zweifel daran geben, dass die überdurchschnittlich hohe
Investitionstätigkeit im Verarbeitenden Gewerbe seit der Wiedervereinigung zu einer stetigen
Kapitalintensivierung geführt hat und eine wesentliche Triebkraft für die Konvergenz im industriellen Produktivitätsniveau ist. Den Schlussfolgerungen von Sinn (2000) oder Klodt
(2000), nach denen dieser in der empirischen Literatur häufig bestätigte Zusammenhang für
Ostdeutschland gerade nicht gegeben sei, muss also entschieden widersprochen werden.
Richtig ist allerdings, dass Divergenzen im Produktivitätsniveau und seiner Wachstumsrate
nicht ausschließlich durch eine unterschiedliche Ausstattung mit Sachkapital begründet werden können. So dürfte mittlerweile die Kapitalausstattung je Erwerbstätigen in der ostdeutschen Industrie über dem westdeutschen Niveau liegen. Dies wirft allerdings die Frage auf,
warum demgegenüber immer noch eine Produktivitätslücke besteht?
Die Antwort ist, dass die bisherige Analyse mit einer vergleichenden Betrachtung allein von
Daten zur Investitionstätigkeit und Kapitalintensität einen engen Fokus hatte. In der ökonomischen Forschung besteht mittlerweile ein breiter Konsens darüber, dass die Ausstattung
einer Region mit Forschungs- und Entwicklungskapazitäten sowie Humanressourcen ebenfalls wichtige Gradmesser für den Verlauf von Konvergenzprozessen bei Pro-KopfEinkommen und Produktivität sind. Im Folgenden soll daher vertiefend auf die Innovationsund FuE-Kapazitäten und den Bestand an Humankapital in Ostdeutschland im Vergleich zu
den westdeutschen Bundesländern eingegangen werden.
6
Die Zeitreihen zum industriellen Anlagevermögen des DIW basieren auf den Investitionsdaten der
Industriestatistik des Statistischen Bundesamtes. Eine Aktualisierung der Berechnungen hat seit
der letzten Veröffentlichung im Jahr 2003 leider nicht mehr stattgefunden.
32
Abbildung 2.3.5:
Relative Produktivität und Kapitalintensität 1991-2002 in Ostdeutschland
(Westdeutschland=100)
Vorleistungsgüterproduzenten
140
Inve stitionsgüterproduzenten
100
120
80
100
60
80
40
60
20
40
20
0
91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Gebrauchsgüterproduze nten
Ve rbrauchsgüterproduzenten
80
80
70
60
60
40
50
40
20
30
0
20
91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Industrie insge samt
100
80
60
40
20
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Kapitalintensität
1997
1998
1999
2000
Produktivität
Quelle: DIW (2003). Berechnungen der GEFRA.
2001
2002
33
Kasten 2.3.2:
Zum Zusammenhang zwischen Produktivität und Kapitalintensität
Der Kieler Ökonom Henning Klodt hat in einem weithin beachteten Aufsatz (Klodt, 2000) die These
aufgestellt, dass die Industriepolitik in den neuen Ländern mit ihrem starken Fokus auf die Förderung der Investitionstätigkeit im Verarbeitendem Gewerbe und produktionsnahen Dienstleistungen
für einen großen Teil der wirtschaftlichen Anpassungsprobleme und insbesondere die hohe Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland verantwortlich sei. Nach seiner Auffassung haben von der Förderung vornehmlich kapitalintensive, aber technologisch anspruchslose Industriezweige profitiert. Der
von Befürwortern der Investitionsförderung behauptete Zusammenhang, dass mit der Kapitalintensivierung auch eine Verbesserung des Produktivitätsniveaus einhergehe, hält nach Klodts Ansicht
einer empirischen Überprüfung nicht stand (S. 325 f.): „For this line of argument to be valid, industries with relatively high capital intensities should also be characterized by relatively high productivity
levels. However, the empirical pattern does not confirm this presumption. … Across all manufacturing industries, there appears to be no systematic relationship between these two variables. Hence,
industrial policy even failed with respect to its narrow goal of modernizing those parts of East German manufacturing which absorb the main bulk of public subsidies.”
Diese Aussage wird von Klodt durch ein Streudiagramm belegt, in dem das relative Produktivitätsniveau von 22 ostdeutschen Industriebranchen gegen die relative Kapitalintensität abgebildet wird.
Die Datenbasis bilden die bereits zitierten DIW-Daten. In der folgenden Abbildung wird das Streudiagramm von Klodt repliziert. Die eingezeichnete Regressionsgerade zeigt den von Klodt benannten schwach negativen Zusammenhang mit einem Korrelationskoeffizienten von minus 0,177.
Liefert diese einfache Regressionsgleichung für den Querschnitt von 22 Industriebranchen nun
harte empirische Evidenz dafür, dass „the strategy of fostering capital intensity hampered the development of viable industrial structures based upon human capital- and service-intensive products
and production processes“?
Aus unserer Sicht nein, denn mit der Vorgehensweise von Klodt sind mindestens zwei Probleme
verbunden:
Erstens, ein offensichtliches Problem der Regressionsgleichung ist, dass die Lage der Regressionsgerade ganz wesentlich von drei extremen Werten bestimmt wird, die im Diagramm rot markiert
sind. Lässt man diese drei „Ausreißer“ aus der Regression heraus, stellt sich eine signifikant positive Beziehung zwischen relativer Produktivität und Kapitalintensität ein. Man kann nun natürlich darüber streiten, ab wann Werte als Ausreißer zu betrachten sind und aus der Regressionsgleichung
ausgeschlossen werden sollten. Fakt ist aber, dass eine Stichprobe von 22 Querschnittseinheiten
nur sehr bedingt eine solide empirische Grundlage ist, um einen ansonsten empirisch gut belegten
Zusammenhang in Frage zu stellen, vgl. Abbildung 2.3.11.
Zweitens und schwerwiegender ist, dass es den behaupteten strikt positiven Zusammenhang zwischen relativer Produktivität und relativer Kapitalintensität auf Basis der neoklassischen Wachstumstheorie nur dann gibt, wenn man zwischen den Industriebranchen eine gleiche Ost-WestRelation der technologischen Niveaus unterstellt. Dies dürfte wohl kaum der Fall sein, sondern die
Branchen unterscheiden sich neben ihrer relativen Kapitalintensität auch in ihren technologischen
Niveaus. Um für diesen Effekt kontrollieren zu können, muss von einer reinen
Querschnittsregression auf eine Panelregression, in der Querschnitts- mit Zeitreihendaten kombiniert werden, übergegangen werden. Für das vorliegende Sample west- und ostdeutscher Branchen zeigt sich dann, dass zwischen dem Produktivitätsniveau und der Kapitalintensität sehr wohl
eine enge und statistisch signifikante Beziehung gefunden werden kann:
Log Produktivität = Branchendummies + 0,97 ∙ Log Kapitalintensität
R2=0,87, t-Wert=33,4
34
Diese Beziehung bleibt stabil, wenn man den Zusammenhang nicht in den (logarithmierten) Niveaus sondern in den Wachstumsraten schätzt.
ΔLog Produktivität = Branchendummies + 0,76 ∙Δ Log Kapitalintensität
R2=0,63, t-Wert=28,1
Abbildung 2.3.6:
Relative Kapitalintensität und Produktivität in 22 ostdeutschen Industriebranchen
(Westdeutschland = 100)
120
100
80
y = -0.0944x + 69.946
R = - 0.0177
60
40
20
0
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
120
100
y = 0.2884x + 35.336
R = 0.477
80
60
40
20
0
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
35
Abbildung 2.3.7:
Kapitalintensität und Produktivität in 22 Industriebranchen
1991-2002 in Ostdeutschland
3.0
2.4
2.5
2.0
1.0
4.0
4.4
4. 8
5.2
1.0
3.0
3.5
LKSTO
4.5
5. 0
_16
3.0
4.8
5.2
5.6
3. 6
4.0
4.4
4.8
2.5
2.0
2. 5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
5.5
3.5
_19
2.4
2.0
3.6
7.5
2.4
2.0
4. 0
4.5
5.0
5. 5
6.0
3.6
4. 0
4. 2
LKSTO
_23
_24
_25
_28
_33
3.5
3.0
2.5
2.0
5.2
5.6
4.4
LKSTO
4.8
5.2
2.5
5. 6
_34
4.8
4. 5
5. 0
5.5
6
2.8
4
3
2
2.4
1
2.0
2.8
3. 2
LKSTO
3.6
4.0
4.4
0
2. 5
3.0
LKSTO
_37
3.5
4. 6
5
3.0
1.5
4.0
4. 4
3.2
2.0
1.5
4.8
3.6
L PR ODO
4.0
3.5
L PR ODO
L PR ODO
3.0
2.0
3.5
4. 0
4.5
2.5
3. 0
3. 5
LKSTO
_38
_39
4.0
4.5
4.5
3.5
4.0
4.0
3.0
3.5
3.5
4. 0
LKSTO
_42
3.0
2.0
3.0
2.5
L PR ODO
2.5
L PR ODO
2.5
L PR ODO
2.8
L PR ODO
3.0
L PR ODO
3. 8
LKSTO
2.5
3.0
2.5
2.0
2.6
2.4
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
1.5
2.0
2.0
1.0
1.5
1.5
4.0
2
3
LKSTO
4
5
6
LKSTO
_43
1.5
2.0
2.5
3.0
LKSTO
3.5
4.0
2.2
3. 6
4.0
4.4
LKSTO
_8
3.6
4.0
3.2
3.6
LPROD O
LPROD O
2.8
LKSTO
4.0
5.5
3.2
4.0
2.8
7.0
5.0
_22
3.2
6.5
4. 5
3.6
4.4
6. 0
4.0
LKSTO
4.8
5.5
3.0
LKSTO
2.8
5. 2
3.5
LKSTO
3.5
4.4
5
1.2
3.2
2.0
LKSTO
4.0
4.0
4
1.6
2.0
4.4
3
3.2
3.5
2.5
2.0
4.0
2.5
_18
L PR OD O
L PR OD O
2.5
2
3.6
4.0
4.0
1
_17
3.0
3.0
LKSTO
4.5
3.5
4.5
1.0
0
LKSTO
4.0
L PR OD O
4.0
L PR OD O
3.6
_15
3.5
1.5
L PR ODO
3.2
2.0
1.5
1.5
2.0
L PR OD O
2.8
_14
2.5
L PR OD O
L PR OD O
L PR OD O
3.2
L PR ODO
_13
3.0
L PR OD O
_12
3.5
L PR OD O
_11
3.6
2.8
2.4
3.2
2.8
2.0
2.4
1.6
2.5
3.0
3.5
LKSTO
4.0
4.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5. 0
LKSTO
4. 8
5.2
3.6
4.0
4. 4
LKSTO
4.8
5.2
36
2.3.2
INNOVATIONEN UND FuE
In Anbetracht der hohen Bedeutung von FuE und Innovationen für wirtschaftliche Erneuerungs- und Wachstumsprozesse hat sich in der jüngeren Vergangenheit eine Vielzahl von
Studien mit dem ostdeutschen Innovationssystem beschäftigt.7 Um spezifische Eigenheiten
und Problemlagen in den neuen Ländern herauszuarbeiten, ist die Darstellung und vergleichende Analyse von Indikatoren zum Innovationsgeschehen ein gemeinsames Kennzeichen
dieser Untersuchungen. Da Innovationen das Ergebnis eines zumeist langwierigen Prozesses darstellen,8 ist es im Rahmen dieser Studien üblich, bei den verwendeten Innovationsindikatoren eine Einteilung in Input- und Output-Indikatoren vorzunehmen.9
Zur Erfassung der Input- bzw. Entstehungsseite von Innovationen werden zum einen die in
FuE investierten finanziellen und personellen Ressourcen als unmittelbare technologiebezogene Anstrengung der ostdeutschen Wirtschaft verwendet. Zum anderen sind es die verfügbaren Fähigkeiten und Kompetenzen der Erwerbspersonen („Humankapital“) in den neuen
Ländern als Basiskomponente und Impulsgeber für FuE. Auf diese Indikatoren wird im nachfolgenden Abschnitt separat eingegangen. Zur Messung des Outputs bzw. der Ergebnisse
des Innovationsprozesses werden neben Kennziffern zur direkten Beschreibung von Innovationsbeteiligung und –erfolg der ostdeutschen Unternehmen noch Patente, Unternehmensgründungen sowie nachgelagerte Marktergebnisse wie Auslandsumsatz, Beschäftigung oder
Produktion herangezogen. Die nachgelagerten Ergebnisgrößen wurden hier bereits in den
vorherigen Abschnitten vorgestellt.
Im Folgenden werden die Eckpunkte („Stärken und Schwächen“) des regionalen Innovationssystems in Ostdeutschland kurz vorgestellt. Die Untersuchung beschränkt sich dabei auf
eine Präsentation von Kernaussagen, die auf einer aktualisierten Betrachtung von gängigen
Input- und Output-Indikatoren beruhen. Einen kursorischen Überblick gibt Abbildung 2.3.8, in
der für verschiedene Kennziffern zum regionalen Innovationsgeschehen die ostdeutschen
7
8
9
So wurde unlängst im Auftrag des BMWi der Endbericht zu der Studie „Entwicklung von FuEPotenzialen im Wirtschaftssektor der Neuen Bundesländer“ (Konzack et al. 2007) vorgelegt, die an
eine im Jahr 2002 abgeschlossene Vorgängerstudie „Strukturelle Analyse der Entwicklung von
FuE-Potenzialen im Dienstleistungssektor und im Verarbeitenden Gewerbe in den Neuen Bundesländern“ (Herman-Koitz, C. et al., 2002) anschließt. Diese Studien sind allerdings nur auf das ostdeutsche Innovationsgeschehen beschränkt. Darüber hinaus können den Berichten zur technologischen Leistungsfähigkeit des BMBF und den im Zusammenhang mit diesen erscheinenden Studien zum deutschen Innovationssystem für den überregionalen Vergleich bedeutende Informationen und Daten entnommen werden, vgl. hierzu Rammer, Czarnitzki (2003), und Legler, H. et al.
(2004) Weitere Untersuchungen sind z.B. im Zusammenhang mit den Fortschrittsberichten der
Wirtschaftsforschungsinstitute entstanden, vgl. Czarnitzki, Licht (2004) und Dohse, D. (2004).
Innovationen können als „realisierte Ideen“ bzw. erste kommerzielle Verwertung von neuen Produkten oder Verfahren verstanden werden.
Hinter dieser Unterscheidung steht die Vorstellung einer „Wissensproduktionsfunktion“, bei der eine Erhöhung des Einsatzes an Produktionsfaktoren auch zu einem erhöhten Innovationsoutput
führt. Angesichts dessen hat in der Innovationsforschung lange Zeit eine input-orientierte Perspektive zur Beurteilung von Innovationsprozessen vorgeherrscht, vgl. Grupp (1997).
37
Niveauwerte in Relation zum westdeutschen Durchschnitt dargestellt sind (vgl. hierzu Kasten
1).10
Abbildung 2.3.8:
Innovationsindikatoren am aktuellen Rand in Ostdeutschland
als Abweichung vom westdeutschen Durchschnitt (alte Länder = 0), in %
-100
-80
-60
-40
-20
0
20
40
60
80
Innovationseinsatz
FuE-Intensität (Ausgaben am BIP)
FuE-Intensität (Personal je
Erwerbstätigem)
FuE-Infrastruktur
Abhängigkeit von öffentlicher FuE
Technologietransfer
Schwächen
Stärken
Innovationserfolg
Innovatorenquote
Umsatzanteil neuer Produkte
Kostenreduktion durch
Prozessinnovatione
Patentintensität
Unternehmensgründungen in
technologieintensiven Sektoren
Exportquote
Struktureffekte
Beschäftigungsanteile in
technologieintensiven Sektoren
Betriebsgröße
Bevölkerungsdichte
Quelle: vgl. Kasten 1.3.1.
10
Neben der eigenen Aktualisierung von kurzfristig verfügbarem sekundärstatistischen Datenmaterial sind die Aussagen durch Informationen aus einer intensiven Literaturecherche und dortigen gesonderten Auswertungen primärstatistischer Unternehmensumfragen (z.B. IAB-Betriebspanel,
Mannheimer Innovationspanel) unterlegt. Anzumerken ist allerdings, dass die letzte Untersuchung,
der systematisch vergleichende Statistiken zur Situation in den ostund westdeutschen Bundesländern zu Grunde lagen, im Jahr 2003 erstellt wurde. Die Daten dieser Studie decken nur den
Zeitraum bis zum Jahr 2001 ab.
38
Kasten 2.3.3:
Innovationsindikatoren und Datenquellen im Überblick
Die aktuellen ostdeutschen Daten im Vergleich zu Westdeutschland wurden aus verschiedenen
Quellen zusammengestellt. Statistische Quellen sind: Statistisches Bundesamt, EUROSTAT, Datenbank des BBR, Patentatlas 2006, Deutsches Patent- und Markenamt, ZEW-Datenbank zu Unternehmensgründungen, ZEW-Daten aus dem Mannheimer Innovationspanel (MIP).
Für die Darstellung in Abbildung 2.3.8 wurden die folgenden Indikatoren herangezogen:
Innovationsinput
-
FuE-Intensität (Ausgaben am BIP): Ausgaben für Forschung und Entwicklung des Wirtschaftssektors als Anteil am BIP in % im Jahr 2006
-
FuE-Intensität (Personal je Erwerbstätigem): Personal für Forschung und Entwicklung des
Wirtschaftssektors je Erwerbstätigem im Jahr 2006
-
FuE-Infrastruktur: Personal für Forschung und Entwicklung des öffentlichen Sektors
(Staat, Hochschulen) je Erwerbstätigem im Jahr 2006
-
Abhängigkeit von öffentlicher FuE: Personal für Forschung und Entwicklung des öffentlichen Sektors in % des Personals für Forschung und Entwicklung insgesamt im Jahr 2006
-
Technologietransfer: Drittmitteleinnahmen je Professorenstelle im Jahr 2006
Innovationsoutput
-
Innovatorenquote: Unternehmen mit Produkt- und Prozessinnovationen an den Unternehmen insgesamt in % im Jahr 2007
-
Umsatzanteil neuer Produkte: Umsatzanteil mit neuen Produkten am gesamten Umsatz in
% im Jahr 2007
-
Kostenreduktionsanteil durch Prozessinnovationen: Kosten je Stück bzw. Vorgang des betreffenden Jahres, die durch mit Produkt- und Prozessinnovationen an den Unternehmen
insgesamt in % im Jahr 2007
-
Patentintensität: Patentanmeldungen pro 100.000 Einwohner im Jahr 2008
-
Unternehmensgründungen in technologieintensiven Sektoren: Gründungen in Industriezweigen der Spitzen- und Hochwertigen Technik sowie bei wissensintensiven Dienstleistern je 10.000 Erwerbsfähige im Zeitraum 2002-2005
-
Exportquote: Auslandsumsatz in der Industrie am Gesamtumsatz im Jahr 2008 in %
Struktureffekte
-
Beschäftigungsanteile in technologieintensiven Sektoren: Anteil von SV-Beschäftigten in
technologieintensiven Sektoren nach NIW-Liste an den SV-Beschäftigten insgesamt im
Jahr 2007
-
Betriebsgröße: Durchschnittliche Zahl der Beschäftigten je Betrieb (mit mehr als 20 Beschäftigten) in der Industrie im Jahr 2008
-
Bevölkerungsdichte: Einwohner je km am 31.12.2007
2
39
Das ostdeutsche Innovationssystem in aggregierter Betrachtung
Mit Blick auf die in Abbildung 2.3.8 dargestellten Faktoren zeigt sich im Überblick zunächst
ein recht eindeutiges Bild zur FuE-Landschaft in den neuen Ländern:
Gering ausgeprägte FuE-Kapazitäten in den Unternehmen: Forschung und technologische
Entwicklung in der gewerblichen Wirtschaft spielen im Innovationsprozess eine Schlüsselrolle. Die unternehmerischen FuE-Aktivitäten sind in Ostdeutschland wesentlich geringer ausgeprägt als im westdeutschen Durchschnitt. Bezogen auf die Erwerbstätigen beläuft sich das
FuE-Personal im Wirtschaftssektor der neuen Länder nur auf rund zwei Fünftel des durchschnittlichen Wertes in den alten Ländern. Eine ähnlich ungleiche Relation ergibt sich auch
mit Bezug auf den Anteil der FuE-Ausgaben der Wirtschaft bezogen auf das BIP (1,0% versus 1,9%).
Mangelnder unternehmerischer Innovationserfolg: Die geringen betrieblichen FuEAnstrengungen in Ostdeutschland schlagen sich bei den Outputindikatoren zur Messung des
Innovationserfolgs nieder. So liegt die ostdeutsche Innovatorenquote zwischen drei (Industrie), sechs (sonstige Dienstleistungen) und vierzehn Prozentpunkten (wissensintensive
Dienstleistungen) unter dem westdeutschen Wert. Auch der Umsatzanteil mit neuen Produkten und mit Marktneuheiten sowie der Anteil der durch Prozessinnovationen eingesparten
Kosten sind in den neuen Ländern niedriger als in den alten. Die Zahl der Patente je Einwohner beträgt nur rund 70% des westdeutschen Durchschnitts. Die Innovationseffizienz,
die Erträge aus Innovationsaktivitäten den vorangegangenen Innovationsaufwendungen gegenüberstellt,11 liegt in den neuen Ländern bei Industrieunternehmen nur bei rund vier Fünfteln des westdeutschen Durchschnitts, bei wissensintensiven Dienstleitern bei weniger als
der Hälfte.
Geringe Dynamik bei technologieorientierten Unternehmensgründungen: Gründungen in forschungsintensiven Industriezweigen der Spitzentechnik und Höherwertigen Technik, die ohnehin nur einen sehr geringen Anteil aller Unternehmensgründungen ausmachen, sind in
den neuen Ländern noch seltener als in den alten und liegen um gut ein Viertel niedriger.
Auch Unternehmensgründungen in technologie- und wissensorientierten Dienstleistungszweigen sind bei weitem nicht so häufig wie in den westdeutschen Bundesländern.
Ungenügende Einbindung in die überregionale und internationale Arbeitsteilung: Lediglich
2% der in Ostdeutschland erzeugten Produkte und Leistungen werden in Westdeutschland
abgesetzt, während mehr als die Hälfte (54%) im ostdeutschen Absatzgebiet verbleibt. Der
Anteil des Auslandsumsatzes am Gesamtumsatz in der ostdeutschen Industrie ist mit 33%
um rund die Hälfte kleiner als der Anteil in der westdeutschen Industrie (46%). Auch die Zahl
exportierender Betriebe ist in den neuen Ländern (17%) deutlich kleiner als in den alten
Ländern (26%).
Niedrige Direktinvestitionstätigkeit: Direktinvestitionen tragen zum einen unmittelbar zu einer
Erhöhung des regionalen Kapitalstocks bei. Zum anderen geht mit Investitionen ausländischer Unternehmen oftmals ein Transfer von Know-how und marktgängigem Wissen einher.
11
Die Innovationseffizienz ist ein Maß für die Rendite der Innovationstätigkeit. Hierbei werden Innovationserträge über den Wertschöpfungsbeitrag des Umsatzes mit Marktneuheiten sowie der Kosteneinsparungen durch Prozessinnovationen genähert und in Relation zu den vorangegangenen
Innovationsaufwendungen gesetzt. Vgl. zur Berechnung Czarnitzki, Rammer (2003).
40
Die Bilanz ausländischer Direktinvestitionen in Deutschland zeigt, dass nur rund 8% dieser
Investitionen nach Ostdeutschland fließen.
Hohe Abhängigkeit des Forschungsstandorts von öffentlichen FuE-Kapazitäten: In Ostdeutschland konzentriert sich das FuE-Personal der Region zu drei Fünfteln auf Hochschulen und anderen öffentlichen FuE-Einrichtungen. Im Durchschnitt der westdeutschen Bundesländer liegt dieser Anteil unter einem Drittel. Dabei sind die öffentlichen FuE-PersonalKapazitäten in den neuen Ländern spürbar höher als in den alten Ländern. Im Vergleich
zeigt sich, dass auf jeden Erwerbstätigen in Ostdeutschland 6,3 FuE-Beschäftigte im öffentlichen Sektor kommen, im Durchschnitt der westdeutschen Bundesländer sind es 4,1. Die
FuE-Ausgaben je FuE-Beschäftigten im öffentlichen Sektor sind in den neuen Ländern nur
wenig geringer als in den alten Ländern. Die ostdeutschen Länder verfügen somit in quantitativer Hinsicht über eine vergleichsweise sehr gut ausgebaute FuE-Infrastruktur. Auch in
qualitativer Hinsicht, wenn man die wissenschaftlichen Publikationen und Zitatraten zu
Grunde legt, erreichen die ostdeutschen Bundesländer nahezu das Niveau der westdeutschen Bundesländer.
Unzureichender Technologietransfer: Die öffentlich finanzierte FuE erfolgt in Ostdeutschland
relativ losgelöst von der Wirtschaft, so dass die Zusammenarbeit zwischen den FuEEinrichtungen und Unternehmen stark verbesserungsbedürftig ist. Oftmals reichen die finanziellen Möglichkeiten insbesondere der kleineren Unternehmen nicht aus, um sich an gemeinsamen Forschungsprojekten durch erforderliche Eigenanteile zu beteiligen. Ein Indikator hierfür sind die geringen Drittmitteleinnahmen der Hochschulen. Bezogen auf jeweils eine
Professur belaufen sich die Drittmitteleinnahmen nur auf weniger als vier Fünftel des westdeutschen Durchschnitts. Eine weitere Kennziffer sind die FuE-Ausgaben, die zusätzlich zu
der im eigenen Unternehmen erbrachten FuE für externe Vertragsforschung aufgewendet
wird. Diese liegt in der ostdeutschen Wirtschaft um rund ein Fünftel unter dem westdeutschen Wert.
Strukturelle Differenzierung des ostdeutschen Innovationssystems
Bei einer Bewertung von aggregierten Indikatoren sind allerdings die spezifischen Strukturen
und Rahmenbedingungen in den neuen Ländern zu beachten. Strukturelle Unterschiede
zwischen Ost- und Westdeutschland lassen sich mit Bezug auf Aspekte der Branchenstruktur, der Betriebs- und Unternehmensgrößenstruktur sowie der Siedlungs- und Regionalstruktur ausmachen. Hinsichtlich der wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen erweist sich die
hohe Intensität der Wirtschaftsförderung in den neuen Ländern als eine weitere Besonderheit im Ost-West-Vergleich. Insbesondere die massive einzelbetriebliche FuE- und Innovationsförderung seit der Wiedervereinigung nimmt erheblichen Einfluss auf das ostdeutsche
Innovationssystem. Daneben hinterlässt die spezifische Ausgangssituation einer ehemals
planwirtschaftlich organisierten Wirtschaft mit entsprechend rein staatlich getragenen Forschungsstrukturen immer noch sichtbare Spuren in der Forschungslandschaft.
Geringe Industriedichte: FuE wird in Deutschland hauptsächlich in Industrieunternehmen
durchgeführt (bundesweit beträgt der Industrieanteil an den FuE-Aufwendungen im Wirtschaftssektor 90%). Die ostdeutsche Wirtschaft ist aber wie gezeigt durch eine sehr geringe
Industriedichte charakterisiert. Auf 1.000 Einwohner kommen nur 64 Industriebeschäftigte, in
Westdeutschland sind es 100. Der Anteil des Verarbeitenden Gewerbes an der gesamten
41
Bruttowertschöpfung beträgt 18%, während es im westdeutschen Durchschnitt 25 % sind.
Aufgrund des geringen Industrieanteils bei Produktion und Beschäftigung fallen die auf der
Ebene der Gesamtwirtschaft gemessenen Werte zur ostdeutschen FuE-Intensität gering
aus. Beschränkt man den Ost-West-Vergleich nur auf die Industrie, so wird der Abstand in
den FuE-Intensitäten um Einiges geringer, bleibt gleichwohl aber deutlich: das FuE-Personal
je Beschäftigtem und die FuE-Ausgaben je Umsatz liegen in den neuen Ländern um rund
ein Drittel unter dem westdeutschen Niveau.
Industriestruktur nur wenig technologieorientiert: Der Beschäftigungsanteil von Industriezweigen der Hochwertigen und Spitzentechnik beläuft sich nur auf rund die Hälfte des westdeutschen Durchschnittswertes. Berücksichtigt man die unterschiedliche Struktur innerhalb
der Industrie nivellieren sich die Unterschiede in der FuE-Intensität zwischen neuen und alten Ländern ganz erheblich. Berechnungen zeigen, dass rund 70% der Differenz in der industriellen FuE-Intensität allein auf den geringen Beschäftigungsanteil des Automobilbaus
und der Chemischen Industrie an der Industriebeschäftigung insgesamt zurückzuführen
sind. Die Gruppe der übrigen Industriezweige besitzt dagegen eine höhere FuE-Intensität als
ihr westdeutsches Gegenstück.
Wissensintensive Branchen des Dienstleistungssektors unterrepräsentiert: Die Ausstattung
mit wissensintensiven Dienstleistern ist in Ostdeutschland gleichfalls gering: Von 1.000 Beschäftigen arbeiten in Westdeutschland 70 Beschäftigte im Bereich technologieorientierter
Dienstleistungen und nicht-technischer Beratungstätigkeiten; in den ostdeutschen Regionen
sind es nur 49 Beschäftigte. Analog zur Industriestruktur lässt sich auch hier argumentieren,
dass ein großer Teil der gesamtwirtschaftlichen FuE-Lücke durch den Effekt der Branchenstruktur verursacht wird. Die Innovationsintensität der wissensintensiven Dienstleister in
Ostdeutschland liegt mit 9% sogar deutlich über dem westdeutschen Vergleichswert (5%).
Bei den sonstigen Dienstleistern dagegen ist die Innovationsintensität in beiden Landesteilen
auf einem gleich niedrigen Niveau (1%).
„Fortgeschrittenes“ Muster des FuE-Potenzials: Die Kombination der verschiedenen Struktureffekte (geringe Industriedichte, niedriger Anteil FuE-intensiver Industriezweige und wissensintensiver Dienstleistungen, überdurchschnittliche Innovationsintensität der wissensintensiven Dienstleistungen) in Ostdeutschland führt zu einer stark abweichenden Verteilung
des FuE-Potenzials auf Industrie und Dienstleistungen von den westdeutschen Referenzregionen. Während in den alten Ländern mehr als 90% des FuE-Personals in der Industrie arbeitet, sind es in den neuen Ländern nur rund drei Viertel. In diesem Sinne weist Ostdeutschland eine Struktur seiner FuE-Potenziale auf, die der internationalen Entwicklung
und der allgemeinen Richtung des Strukturwandels eher entspricht als diejenige in Westdeutschland.
Niedrige Bevölkerungsdichte und kleinteilige Siedlungsstruktur: Die neuen Bundesländer
weisen eine mit Abstand niedrigere Bevölkerungsdichte auf als die alten. Weite Teile Ostdeutschlands lassen sich als periphere, ländliche Räume kennzeichnen. In den neuen Ländern gibt es nur 12 Städte mit mehr als 100.000 Einwohnern, während es in Westdeutschland 70 sind. Da FuE und Innovationen durch die räumliche Ballung von ökonomischen Aktivitäten unterstützt werden, wirkt sich die kleinteilige Siedlungsstruktur nachteilig auf die gesamtwirtschaftlich gemessen Aggregate aus. Eine Betrachtung von FuE-Intensitäten nach
Regionstypen zeigt, dass die ländlichen und verstädterten Räume in Ostdeutschland geringere Werte aufweisen als vergleichbare westdeutsche Räume. In den ostdeutschen Agglomerationsräumen hingegen ist die FuE-Intensität sogar höher als in den westdeutschen.
42
Sonderrolle Berlins: Berlin nimmt innerhalb des ostdeutschen Innovationssystems eine Sonderrolle ein. Ein Grund hierfür ist schlicht die Größe der Stadt, in Berlin lebt rund ein Fünftel
der ostdeutschen Bevölkerung. In Westdeutschland erreichen gerade einmal die 25 größten
Städte einen entsprechenden Bevölkerungsanteil. Die Sonderrolle Berlins ergibt sich aber
auch aus seiner im westdeutschen bzw. europäischen Vergleich sehr hohen FuE-Intensität.
Die Abbildung 2.3.9, die mit dem Anteil der FuE-Ausgaben am BIP das „klassische“ Maß für
das Innovationspotential in den europäischen Regionen zeigt, macht deutlich, dass in Europa die FuE-Intensität durch ganz erhebliche regionale Unterschiede geprägt ist und sich die
FuE-Ausgaben auf einige wenige hochverdichtete Agglomerationsräume in den mitteleuropäischen Ländern und die skandinavischen Länder konzentriert. Berlin liegt mit einem Anteil
von 3,93% der FuE-Ausgaben am BIP hinter der englischen Region Eastern und Schweden
an dritter Position, während sich die ostdeutschen Flächenländer im Mittelfeld befinden (wobei eine genauere Betrachtung der Rangfolge und Einzelwerte zeigt, dass Sachsen und
Thüringen eine höhere FuE-Intensität als etwa Nordrhein-Westfalen aufweisen). Bei einem
getrennten Ausweis von Werten für Berlin und den ostdeutschen Flächenländern ist aber zu
berücksichtigen, dass dann auch der Referenzmaßstab Westdeutschland an Sinn verliert.
Stattdessen sollten eigentlich siedlungsstrukturell gleiche Räume miteinander verglichen
werden.
43
Abbildung 2.3.9:
FuE-Intensität (FuE-Ausgaben am BIP in %) in den europäischen NUTS-1-Regionen
Quelle: Eurostat
Kleinteilige Betriebsgrößenstruktur und Mangel an Großunternehmen: Ostdeutschland ist
durch eine kleinbetriebliche Strukturierung seiner Unternehmenslandschaft gekennzeichnet.
Während in den neuen Ländern rund drei Viertel der Beschäftigten in Betrieben mit weniger
als 250 Beschäftigten arbeiten, sind es in den alten Ländern nur zwei Drittel. Demgegenüber
sind Großbetriebe in den neuen Ländern weniger stark vertreten, nur 1,8% der Betriebe haben mehr als 500 Beschäftigte (Westdeutschland 2,5%). Vor allem in der Industrie ist die
durchschnittliche Größe der ostdeutschen Betriebe (84 Beschäftigte je Betrieb) deutlich geringer als die der westdeutschen (137). Mit Bezug auf Anzahl und Beschäftigung in rechtlich
selbständigen Unternehmen ergeben sich noch stärkere Größenunterschiede. Zu berücksichtigen ist, dass Großunternehmen zum einen weitaus häufiger und intensiver FuE betreiben als KMU und zum anderen als Kristallisationspunkte für Innovationsaktivitäten in ihrem
regionalen Umfeld und bei Zulieferern fungieren. Ähnlich wie bei der Sektorstruktur kann die
44
niedrige gesamtwirtschaftliche FuE-Intensität als eine Folge der kleinbetrieblichen Strukturierung der ostdeutschen Unternehmenslandschaft gewertet werden.
Abhängigkeit von auswärtigen Eigentümern: Zwar sind nur 11% der ostdeutschen Betriebe
in westdeutschem oder ausländischem Eigentum, ihr Umsatzanteil beträgt aber 45%. Über
ein Drittel der FuE-Arbeitsplätze in der ostdeutschen Wirtschaft entfallen auf Unternehmen,
deren Hauptsitz in Westdeutschland ist. Bei den Großunternehmen mit Forschungsstätten in
Ostdeutschland ist diese Differenz noch ausgeprägter: hier arbeiten rund zwei Drittel des
ostdeutschen FuE-Personals in westdeutschen Filialunternehmen.
Überdurchschnittliche FuE-Beteiligung und FuE-Intensität bei ostdeutschen KMU: Kleine und
mittlere Unternehmen sind in besonderem Maße mit spezifischen Entwicklungs- und Innovationshemmnissen (insbesondere durch Restriktionen bei der Finanzierung von Innovationen
und Informationsdefizite) konfrontiert. Trotzdem üben in Ostdeutschland rund 36% des FuEPersonals ihre Tätigkeit in KMU aus gegenüber 9% in Westdeutschland. Ostdeutsche KMU
beteiligen sich – zumindest auf der Inputseite – stärker am Innovationsprozess als westdeutsche KMU: Unternehmensumfragen zeigen, dass der Anteil kontinuierlich FuE-treibender
Unternehmen sowohl in der Industrie als auch bei wissensintensiven Dienstleistern höher als
in Westdeutschland ist. Dies liegt an der hohen Zahl von FuE-treibenden KMU in Ostdeutschland, die dies auch mit einer höheren FuE-Ausgaben- und Personalintensität als
westdeutsche KMU tun.12
Überdurchschnittlicher Umfang der FuE-Förderung: Seit der Wiedervereinigung wurden den
Unternehmen in den neuen Ländern im Rahmen der FuE- und Innovationsförderung erhebliche öffentliche Mittel – hauptsächlich über Instrumente der indirekten FuEZuschussförderung – zur Verfügung gestellt. Dementsprechend partizipierten ostdeutsche
Unternehmen weitaus häufiger als westdeutsche an Fördermaßnahmen: Jedes dritte ostdeutsche Industrieunternehmen (jeder achte unternehmensnahe Dienstleister) erhielt FuEFördermittel, aber nur jedes zehnte westdeutsche Industrieunternehmen (jeder zwölfte unternehmensnahe Dienstleister). Berücksichtigt man, dass eigene FuE-Tätigkeiten eine wichtige Fördervoraussetzung darstellen, werden die besonderen Bemühungen der FuEFörderpolitik in den neuen Länder noch deutlicher: Im Jahr 2000 erhielten 90% der kontinuierlich forschenden ostdeutschen Industrieunternehmen eine finanzielle Unterstützung für
12
Vgl. zu dieser Aussage Czarnitzki, Licht (2003, S. 21) Allerdings ist die Datenlage hier veraltet
(Stand 2001) und zum Teil in den entsprechenden Veröffentlichungen unübersichtlich aufbereitet.
Eine aktuelle Darstellung von Niveau und Entwicklung der FuE-Intensitäten nach Betriebsgrößenklassen für Ost- und Westdeutschland existiert nach gegenwärtigem Kenntnisstand nicht. Das
ZEW weist allerdings bei den Ergebnissen des Mannheimer Innovationspanels (MIP) den Erwartungswert bei identischem Verhalten ostdeutscher Unternehmen wie westdeutsche in der gleichen
Branchen- und Größenklasse aus. Diese Größe beschreibt das strukturbedingt zu erwartende Niveau, welches sich bei Zugrundelegung westdeutscher Werte aufgrund der Sektor- und Größenstruktur der ostdeutschen Wirtschaft ergibt. Eine isolierte Betrachtung des Einflusses der Betriebsgröße ist allerdings nicht möglich. Nach den letztmalig verfügbaren Rechungen für das Jahr 2001
lag die Beteiligung an FuE insbesondere im ostdeutschen Verarbeitenden Gewerbe deutlich über
dem Erwartungswert. Die Innovationsintensität fiel hier allerdings im Jahr 2001 unter das zu erwartende Niveau. Bei den wissensintensiven Dienstleistern ergab sich ein umgedrehtes Bild: niedrigere FuE-Beteiligung, aber höhere Innovationsintensität.
45
FuE durch den Staat. In Westdeutschland dagegen erreichte die Förderung nur rund ein
Drittel der kontinuierlich forschenden Industrieunternehmen.13
Hohe Abhängigkeit von öffentlich geförderter FuE: Die gesamten internen FuEAufwendungen der ostdeutschen Wirtschaft werden zu einem großen Teil durch die öffentliche Förderung induziert: Mikroökonometrische Schätzungen zeigen, dass rund drei Viertel
der FuE-Aufwendungen von geförderten ostdeutschen Unternehmen öffentlich induziert
sind, d.h. dass ohne Förderung die FuE-Aufwendungen auf ein Viertel des aktuellen Niveaus
sinken würden. Die öffentliche Förderung ist somit effektiv und zu einem großen Teil dafür
verantwortlich, dass die FuE-Intensität in ostdeutschen Unternehmen höher ist, als es Marktund Größenverhältnisse erwarten ließen. Allerdings bleibt die Frage nach der Effizienz des
inputorientierten Förderansatzes: Hohe, staatliche subventionierte FuE-Anstrengungen gewährleisten nicht unbedingt unternehmerischen Erfolg. Neben den schon genannten niedrigen Werten der Outputindikatoren des Innovationsprozesses (geringe Patentintensität, mangelnde Innovationseffizienz) ist ein weiteres Indiz die Tatsache, dass der Produktivitätsabstand von innovierenden ostdeutschen Unternehmen zu vergleichbaren innovierenden westdeutschen Unternehmen deutlich größer als bei Nicht-Innovatoren ist.14
Fazit
In gesamtwirtschaftlicher Betrachtung lässt sich zunächst ein recht eindeutiges Bild von der
FuE-Landschaft in den neuen Ländern geben. Die verfügbaren FuE-Kapazitäten in Ostdeutschland sind insgesamt geringer als in Westdeutschland. Sie entfallen zum überwiegend
Teil auf den öffentlichen Sektor, der sich weitgehend unabhängig von der Wirtschaft entwickelt und dessen Beschäftigungsumfang gestützt durch massive öffentliche Förderung sogar
oberhalb des westdeutschen Niveaus liegt. Die FuE-Intensität der gewerblichen Wirtschaft
liegt dagegen erheblich unter dem westdeutschen Durchschnitt.
Angesichts der geringeren Anstrengungen auf der Entstehungsseite des Innovationsprozesses erscheint es wenig verwunderlich, dass auch beim Innovationserfolg die ostdeutschen
Unternehmen deutlich hinter ihren westdeutschen Wettbewerbern zurückfallen. Die Zahl der
erfolgreich durchgeführten Innovationen, angemeldeten Patente oder technologieorientierten
Unternehmensgründungen in den neuen Ländern ist zum Teil deutlich niedriger als in den alten. Bedenklich ist auch, dass die Innovationseffizienz der Unternehmen hinter dem westdeutschen Niveau zurückbleibt. In der Folge stellt sich auch die Situation der ostdeutschen
Bundesländer im überregionalen und internationalen Forschungs- und Technologiewettbewerb alles andere als befriedigend dar: Wenig Exportaktivitäten, geringe Direktinvestitionen,
unbefriedigende Beschäftigungsdynamik und Produktivitätsentwicklung. Und dies obwohl es
– wie im nächsten Abschnitt gezeigt wird – nicht an Humankapital in Ostdeutschland mangelt.
Allerdings muss man die auf der aggregierten Ebene gewonnenen Aussagen zum Innovationsgeschehen in Ostdeutschland in gewisser Hinsicht korrigieren, wenn man die spezifischen Strukturen und Rahmenbedingungen der neuen Länder in die Betrachtung mit einbezieht. „Bereinigt“ man die Indikatoren um Unterschiede in der Branchen-, Betriebsgrößenund Siedlungsstruktur zeigt sich, dass die Beteiligung an FuE und die Intensität mit der diese
13
14
Vgl. Rammer, Czarnitzki (2003) sowie Czarnitzki, Licht (2003).
Gleichwohl ist die Produktivität in innovierenden Unternehmen im Osten wie im Westen höher als
in nicht-innovierenden. Vgl. Czarnitzki (2004).
46
betrieben wird, in den ostdeutschen Unternehmen nicht geringer ist als in vergleichbaren
westdeutschen Unternehmen. Im Gegenteil, der Ressourceneinsatz im Innovationsprozess
der mehrheitlich kleinen und mittleren Unternehmen ist in den neuen Ländern spürbar höher
als in den alten. Das Problem sind vielmehr die ausbleibenden Innovationserfolge, so dass
im Saldo die Effizienz des Innovationsprozesses und die erzielbaren Erträge auf dem Markt
zu niedrig sind.
2.3.3
HUMANRESSOURCEN
Nach den neuen Theorien des endogenen Wachstums kommt den Humanressourcen einer
Region eine Schlüsselrolle für das Aufholen regionaler Entwicklungsrückstände zu, da ein
höheres Bildungsniveau der Bevölkerung dauerhaft zu mehr Innovationen und höherem
Wirtschaftswachstum führen kann. Auch in Umfragen wird die Verfügbarkeit hochqualifizierter Arbeitskräfte von Unternehmen immer wieder als einer der wichtigsten Standortfaktoren
genannt. Die vergleichende Messung von Humankapital ist allerdings ein schwieriges Unterfangen, da der Umfang der für wirtschaftliche Leistungsprozesse generell notwendigen Fähigkeiten wie z.B. Unternehmergeist oder Managementqualitäten innerhalb einer Erwerbsbevölkerung nur unzureichend mit formalen Bildungsabschlüssen erfasst werden kann. In
Regionen mit geringer Erwerbsquote – und hierzu zählen die neuen Länder – führt eine anhaltend hohe Arbeitslosigkeit zu signifikanten Verlusten an materiellen Wissen und Fähigkeiten, die sich nicht im einmal erworbenen formalen Bildungsstatus der Erwerbspersonen niederschlagen. Vor diesem Hintergrund wird im Folgenden eine Reihe von Indikatoren in verschiedenen Teilbereichen des Bildungssystems betrachtet.
Bildungsstand der Bevölkerung
Allgemeine Indikatoren zum Bildungsstand der Bevölkerung zeigen, dass die neuen Länder
gegenüber den alten Ländern Vorteile aufweisen. Tabelle 2.3.1 zeigt die anteilige Verteilung
der Erwerbspersonen nach dem jeweils höchsten erreichten Bildungsgrad in Ost- und Westdeutschland. Die voneinander abgegrenzten Bildungsbereiche beziehen sich auf die Internationale Standardklassifikation für das Bildungswesen (ISCED’97) und umfassen drei Kategorien (Vorschule, Primärbereich und Sekundarstufe I - Stufen 0-2 (ISCED 1997), Sekundarstufe II und Post-Sekundarbereich - Stufen 3-4 (ISCED 1997), Tertiärbereich - Stufen 5-6
(ISCED 1997)).
In den neuen Ländern liegt der Anteil der Bevölkerung mit einem Abschluss im
Sekundarbereich II oder im Tertiärbereich deutlich über dem westdeutschen Wert. Auch im
internationalen Vergleich verfügt die ostdeutsche Bevölkerung über ein grundsätzlich qualitativ gutes Bildungs- und Ausbildungsniveau. Die generell bessere Verfügbarkeit von
(hoch-)qualifizierten Arbeitskräften in den neuen Ländern ist ein Standortvorteil, der sich zudem im Zeitverlauf als stabil erweist. So ist der Anteil der ostdeutschen Bevölkerung im Alter
über 15 Jahren ohne beruflichen Bildungsabschluss seit 1995 konstant geringer als derjenige in Westdeutschland, umgekehrt ist der Anteil mit mindestens einem Fachschulabschluss
höher.
47
Tabelle 2.3.1:
Bildungsstand der Erwachsenenbevölkerung in % (2006)
Ostdeutschland
Westdeutschland
2
3
8
15
31*
Sekundarbereich II
56
51
42**
ISCED 3C lang/3B
54
48
ISCED 3A
2
3
Postsekundarer
nichttertiärer Bereich
4
8
Tertiärbereich
29
23
ISCED 5A
13
8
ISCED 5B
15
14
ISCED 6
1
1
100
100
Elementar- und Primarbereich
OECD
ISCED 0-1
Sekundarbereich I
ISCED 2
ISCED 4
Bildungsbereiche
zusammen
Quelle: Statistisches Bundesamt. * inkl. ISCED 0-1, 3Ckurz ** inkl. ISCED 4
27
100
48
Abbildung 2.3.10:
Anteil der Bevölkerung ohne beruflichen Abschluss bzw. mit mindestens
einem Fachschulabschluss 1995-2008 in Ost- und Westdeutschland
35
30
25
Ohne Abschluss_Ostdeutschland
20
Ohne Abschluss_Westdeutschland
Mit mindestens
Fachschulabschluss_Ostdeutschland
Mit mindestens
Fachschulabschluss_Westdeutschland
15
10
5
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Es gibt allerdings mit Blick auf die Entwicklung bei den Schulabsolventen zwei Aspekte in
Ostdeutschland, die das positive Bild über den formalen Bildungsstand der Bevölkerung trüben:
-
So ist zum einen der vergleichsweise hohe Anteil der Schulentlassenen ohne
Hauptschulabschluss als problematisch einzuschätzen, da sich die Startvoraussetzungen für die weitere berufliche Ausbildung und die späteren Lebens- und Karrierechancen ohne Schulabschluss signifikant verschlechtern. Die Erwerbslosigkeit der
25- bis 64-Jährigen in Deutschland ohne Schulabschluss ist rund doppelt so hoch
wie bei jenen mit einem Abschluss im Sekundarbereich II und viermal so hoch wie
mit einem Abschluss im Tertiärbereich. In den neuen Ländern liegt die Erwerbslosigkeit von Personen ohne Schulabschluss bei 35%. Anzumerken ist, dass vor allen
Dingen männliche Schulabsolventen schlechtere Schulabschlüsse bzw. häufiger
keinen Schulabschluss haben.
-
Zum zweiten ist in Ostdeutschland die so genannte Studienberechtigtenquote, die
den Anteil der studienberechtigten Schulabgänger mit allgemeiner Hochschulreife
oder Fachhochschulreife an der altersspezifischen Bevölkerung wiedergibt, in letzter
Zeit gegenüber dem westdeutschen Durchschnitt zurückgefallen. Gegenwärtig beträgt der Abstand rund 5%. Eine genauere Betrachtung zeigt, dass dies weniger auf
niedrigere Anteile beim Erwerb der allgemeinen Hochschulreife zurückzuführen ist,
sondern an dem geringeren Anteil von Schulabsolventen mit Fachhochschulreife
liegt.
49
Abbildung 2.3.11:
Anteil der Schulabsolventen ohne Hauptschulabschluss
1995-2007 in Ost- und Westdeutschland
13.0%
12.0%
11.0%
10.0%
Ostdeutschland
Westdeutschland
9.0%
8.0%
7.0%
6.0%
5.0%
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Abbildung 2.3.12:
Studienberechtigtenquote 1995-2007 in Ost- und Westdeutschland
50
45
40
Westdeutschland
Ostdeutschland
35
30
25
20
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
50
Berufliche Aus- und Weiterbildung
In den neuen Ländern haben sich im Jahr 2007 79.500 Betriebe an der beruflichen Ausbildung beteiligt, die Beteiligung lag damit um gut 500 Betriebe bzw. 0,6% niedriger als im Vorjahr. Eine rückläufige Beteiligung der Betriebe im System der dualen Ausbildung lässt sich
seit Mitte der 90er Jahre beobachten. 15 Die Ausbildungsbetriebsquote liegt auf Grund der
Strukturschwächen ostdeutscher Betriebe seit Jahren deutlich unter dem westdeutschen
Vergleichswert – und zwar sowohl für KMU als auch Großbetriebe.
Abbildung 2.3.13:
Ausbildungsbetriebsquote 1999-2007 in Ost- und Westdeutschland
30
25
20
Westdeutschland_insgesamt
Westdeutschland_KMU
Ostdeutschland_insgesamt
Ostdeutschland_KMU
15
10
5
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Quelle: Statistisches Bundesamt (2009). Berechnungen der GEFRA
Trotzdem stellt sich der Ausbildungsmarkt im Osten Deutschlands im Jahr 2009 entspannt
dar. Begünstigt durch den massiven Rückgang der Schulabgängerzahlen stehen Jugendlichen in den neuen Bundesländern erstmals relativ mehr Ausbildungsplätze zur Verfügung
als Jugendlichen in den alten Bundesländern.16 Zuvor waren die Chancen eines Jugendlichen, nach der Schule einen Ausbildungsplatz im dualen System zu erhalten, in den alten
und neuen Bundesländern ähnlich: in beiden Landesteilen überstieg die Nachfrage nach
Ausbildungsstellen das Angebot. Die sogenannte Angebots-Nachfrage-Relation (Ausbildungsstellen pro 100 Nachfrager) betrug im Westen 88,8 und im Osten 91,3. Die Relation
zwischen Auszubildenden und sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (Ausbildungsquote) war 2008 in Ostdeutschland sogar geringfügig höher als in Westdeutschland (6,0 zu 5,7).
Die Schaffung ähnlicher Ausbildungsverhältnisse im gesamten Bundesgebiet konnte aller-
15
Für eine umfassendere Darstellung der Entwicklungen auf dem ostdeutschen Ausbildungsmarkt
vgl. Troltsch, Walden, Zopf (2009). Die hier gegebene kurze Darstellung basiert auf dieser Studie.
16 Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2009).
51
dings nur dadurch erreicht werden, dass in Ostdeutschland in einem erheblichen Maß öffentliche Mittel für neue Ausbildungsplätze bereitgestellt wurden.
Abbildung 2.3.14:
Betriebliche Berufsausbildung in
Ost- und Westdeutschland (ausgewählte Indikatoren)
Westdeutschland
0
10
20
30
40
50
Ostdeutschland
60
70
80
90
100
Ausbildungsbetriebe pro 100
Betriebe (2007)
Auszubildende pro 100
Beschäftigte (2008)
betriebliche Auszubildende pro 100
Beschäftigte (2006)
Ausbildungsstellen pro 100
Nachfrager (2008)
Betriebliche Ausbildungstellen pro
100 Nachfrager (2007)
Quelle: Troltsch, Walden, Zopf (2009).
Betrachtet man allein den Teil der betrieblichen Ausbildung, der von den Betrieben selbst finanziert und nicht in außerbetrieblicher, staatlich bezuschusster Trägerschaft durchgeführt
wird, so ergibt sich für die neuen Bundesländer eine Ausbildungssituation, die wesentlich kritischer ist als in Westdeutschland. Neben der Ausbildungsbetriebsquote zeigen auch andere
Indikatoren deutliche Unterschiede zwischen den alten und den neuen Bundesländern: So
liegt die um außerbetriebliche Ausbildungsverhältnisse bereinigte Ausbildungsquote (betriebliche Auszubildende pro 100 Beschäftigte) mit 4,6 deutlich unter der im Westen (5,2). Besonders ins Auge fällt die im Osten bislang deutlich niedrigere betriebliche AngebotsNachfrage-Relation (betriebliche Ausbildungsstellen pro 100 Nachfrager). Sie liegt mit 61,2
um rund 20 Punkte unterhalb der entsprechenden Relation in den alten Bundesländern. In
den nächsten Jahren kann wegen der stark abnehmenden Schulabsolventenzahlen mit einer
Entlastung des ostdeutschen Ausbildungsmarkts auf der Nachfrageseite gerechnet werden.
Bedenklich stimmt aber, dass auf der Angebotsseite eher mit einer sinkenden Bereitschaft
zur Ausbildung Jugendlicher und deren Übernahme zu rechnen sein wird (vgl. Friedrich et al.
(2009)).
52
Technischer Fortschritt und zunehmende Internationalisierung erfordern ein „lebenslanges“
Lernen im Berufsleben, welches mit dem Abschluss einer Berufsausbildung, die in der Regel
am Anfang der Erwerbstätigkeit erworben wird, nur unzureichend abgebildet werden kann.
Berufliche Weiterbildung ist für die Verbesserung der Humanressourcen und die Sicherung
der Anpassungsfähigkeit von Beschäftigten und Unternehmen ein unverzichtbares Instrument. Insbesondere vor dem Hintergrund der fortlaufenden technologischen Veränderungen
und der absehbaren demografisch bedingten Veränderungen im Fachkräftepotenzial wird ihr
künftig ein noch stärkeres Gewicht zukommen. Ein weiterer Indikator zum Humankapital ist
daher die Beteiligung von Erwachsenen an Maßnahmen der Aus- und Weiterbildung.
Grundsätzlich ist die Datenlage in diesem Bereich eher schwierig. Im Wesentlichen lassen
sich zwei Quellen nennen. Auf der einen Seite liefert Eurostat für die 100 europäischen
NUTS1-Regionen Daten zur Beteiligung von Erwachsenen an Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen. Abbildung 2.3.15 macht deutlich, dass die deutschen Bundesländer mit Bezug auf
diesen Indikator eher im Mittelfeld der europäischen Regionen zu finden sind. Die höchsten
Anteile findet man hier in den skandinavischen, britischen und niederländischen Regionen.
Die Entwicklung der Quote im Zeitverlauf bei den ostdeutschen Ländern verläuft in den letzten Jahren im Einklang mit dem europäischen Durchschnitt.
Abbildung 2.3.15:
Die 20 europäischen NUTS-1-Regionen mit den höchsten Anteilen bei der Beteiligung
von Erwachsenen (25-64 Jahre) an Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen und die Position der ostund westdeutschen Bundesländer (in % der Erwerbspersonen zwischen
25-64 Jahren)
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
25.0%
(1). DK - Dänemark
(2). FI2 - Åland
(3). SE2 - Södra Sverige
(4). UKI - London
(5). FI1 - Manner-Suomi
(6). SE1 - Östra Sverige
(7). UKJ - South East
(8). UKK - South West (ENGLAND)
(9). UKM - Scotland
(10). UKH - Eastern
(11). SE3 - Norra Sverige
(12). UKF - East Midlands (ENGLAND)
(13). UKL - Wales
(14). UKG - West Midlands (ENGLAND)
(15). UKC - North East (ENGLAND)
(16). UKD - North West (ENGLAND)
(17). NL3 - West-Nederland
(18). UKE - Yorkshire and The Humber
(19). NL1 - Noord-Nederland
(20). NL2 - Oost-Nederland
(31).DE3 - Berlin
(37).DE5 - Bremen
(38).DE6 - Hamburg
(40).DE7 - Hessen
(41).DE1 - Baden-Württemberg
(44).DEF - Schleswig-Holstein
(46).DEC - Saarland
(48).DE8 - Mecklenburg-Vorpommern
(50).DEG - Thüringen
(51).DE4 - Brandenburg
(54).DE2 - Bayern
(55).DED - Sachsen
(56).DEB - Rheinland-Pfalz
(60).DEA - Nordrhein-Westfalen
(63).DEE - Sachsen-Anhalt
(64).DE9 - Niedersachsen
Quelle: Eurostat (2009). Berechnungen der GEFRA.
30.0%
35.0%
53
Auf der anderen Seite liefert das IAB-Betriebspanel Zahlenmaterial für den innerdeutschen
Vergleich. Diese Daten zeigen, dass der Anteil der Betriebe, die Maßnahmen der betrieblichberuflichen Weiterbildung fördern, sich seit 1997 in beiden Landesteilen deutlich erhöht hat.
Nach den IAB-Daten ist der Anteil der Betriebe mit Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen in
Ostdeutschland leicht höher als in Westdeutschland. Im Jahr 2008 liegt er in den neuen
Ländern bei 51% gegenüber 49% in den alten Ländern.
Ganz ähnliche Aussagen ergeben sich für die Weiterbildungsquote der Beschäftigten, die
aktuell (2008) für Ostdeutschland bei 31% liegt. Dabei beteiligen sich die Beschäftigten in
den neuen Bundesländern nach wie vor häufiger an betrieblicher Weiterbildung als in den alten Bundesländern (27%) (vgl. Abbildung 2.3.16). Während die Betriebsgröße einen deutlichen Einfluss darauf hat, ob ein Betrieb Weiterbildung überhaupt fördert, hat sie als Maß der
Reichweite von betrieblicher Weiterbildung auf Ebene der Beschäftigten keinen nennenswerten Einfluss. Die Weiterbildungsbeteiligung liegt in den neuen Ländern in allen Betriebsgrößenklassen zwischen 29 und 32 Prozent.
54
Abbildung 2.3.16:
Weiterbildungsbetriebsquoten (Anteil der Betriebe mit Fort- und
Weiterbildungsmaßnahmen an allen Betrieben) und Weiterbildungsquoten
(Anteil der Teilnehmer an betrieblichen Weiterbildungsmaßnahmen an den Beschäftigten
aller Betriebe) in Ost- und Westdeutschland 1997 bis 2008 (jeweils 1. Halbjahr)
60
50
40
Westdeutschland_Weiterbildungsbetriebsquote
Westdeutschland_Weiterbildungsquote
Ostdeutschland_Weiterbildungsbetriebsquote
Ostdeutschland_Weiterbildungsquote
30
20
10
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Quelle: IAB-Betriebspanel (2008). Ergebnisse der 13. Welle.
Vorliegenden Angaben zur geschlechterspezifischen Beteiligung an Weiterbildungsmaßnahmen zeigen, dass die ostdeutschen Betriebe großen Wert auf die Entwicklung der Kompetenzen ihrer Mitarbeiterinnen legen bzw. Frauen sich hier relativ stark engagieren (vgl.
zum Folgenden IAB Betriebspanel (2009, S. 67). So sind in den neuen Ländern 54% aller
Teilnehmenden an Qualifizierungen weiblich, in den alten Ländern hingegen nur 47%. Die
höhere Weiterbildungsbeteiligung von Frauen zeigt sich auch am Anteil der Teilnehmenden
an den weiblichen Beschäftigten (Weiterbildungsquote), der sich für ostdeutsche Beschäftigte auf 35% (Westdeutschland 28%) beläuft und damit um 8 Prozentpunkte über dem der
Männer liegt. Die Tatsache, dass ostdeutsche Frauen gegenüber Männern offensichtlich
stärker an Weiterbildungsmaßnahmen partizipieren, dürfte in erster Linie daran liegen, dass
Branchen mit einem überdurchschnittlichen Frauenanteil eine hohe Weiterbildungsquote
aufweisen.
55
Hochschulbildung
Mit der Integration der ostdeutschen Hochschulen in die bundesweite Hochschullandschaft
hat die Zahl der Studierenden in den neuen Ländern spürbar zugenommen. Waren zu Anfang der neunziger Jahre nur rund 107.000 Studierende in den neuen Ländern immatrikuliert
(WS1990/91) ist die Studierendenzahl seitdem stetig gestiegen. Aktuell beträgt die Zahl der
Studierenden im WS 2007/2008 fast 290.000 Personen. Insgesamt hat sich als Folge dieses
Anstiegs die Relation der Zahl der Studierenden je 1.000 Einwohner zwischen den neuen
und alten Ländern angeglichen, wenngleich das Tempo der Zunahme in den letzten Jahren
in Ostdeutschland etwas nachgelassen hat.
Abbildung 2.3.17:
Zahl der Studierenden je 1.000 Einwohner 1991-2008 in Ost- und Westdeutschland
30
25
20
Westdeutschland
Ostdeutschland
15
10
5
0
1991 1992
1993
1994 1995
1996
1997 1998
1999 2000
2001
2002 2003
2004
2005 2006
2007 2008
56
Bezogen auf den Erwerbsort der Hochschulzugangsberechtigung weisen die neuen Länder
im Vergleich nur unterdurchschnittliche Studienanfängerquoten auf. Im Wesentlichen als
Folge der geringeren Studienberechtigtenquote liegt der Anteil der Studienanfänger an der
Bevölkerung des entsprechenden Alters um rund 2 bis 3% unter dem westdeutschen Wert.
Allerdings ist auffällig, dass der Abstand bei der Studienanfängerquote bezogen auf den
Studienort zwischen Ost- und Westdeutschland noch größer ausfällt und bei etwa 4 bis 5%
liegt. Dies bedeutet, dass viele ostdeutsche Studienanfänger nicht in den neuen Ländern
verbleiben, sondern einen Studienort in den westdeutschen Bundesländern wählen. Umgekehrt sind die neuen Länder für Studienanfänger aus den alten Ländern kein bevorzugter
Standort für das Studium. Dabei weist der Trend seit geraumer Zeit bei der „Auswanderung“
von Studienanfängern nach oben wie Abbildung 2.3.18 verdeutlicht. Dort ist als „Zuwanderung“ die Zahl der Studienanfänger mit Erwerb der Hochschulzugangsberechtigung in westdeutschen Bundesländern in Relation zu den Studienanfängern in Ostdeutschland insgesamt abgetragen (ohne ausländische Studenten). Die „Auswanderung“ bezieht sich auf den
Anteil der Studienanfänger mit Erwerb der Hochschulzugangsberechtigung in den neuen
Ländern aber mit Studienort außerhalb Ostdeutschlands.
Insgesamt hat die Entwicklung in den letzten fünfzehn Jahren dazu geführt, dass der „Wanderungssaldo“ bei den Studienanfängern in Ostdeutschland vom positiven in den negativen
Bereich gekippt ist. Kumuliert seit 1998 beläuft sich der Wanderungsverlust auf ca. 19.000
Studienanfänger, was in Relation zu den ostdeutschen Studienanfängern im Jahresdurchschnitt nicht ganz 4% entspricht. Aktuell haben die neuen Länder (WS 2007/2008) über
2.300 Studienanfänger an die westdeutschen Bundesländer verloren. Gegenüber dem Tiefpunkt im Jahr 2005 hat sich der Saldo in den letzten beiden Jahren allerdings wieder leicht
verbessert. Besonders drastisch, ist die Entwicklung des Wanderungssaldos bei den Studienanfängerinnen. Die geschlechterspezifische Analyse zeigt, dass dies aber nicht darauf zurückzuführen ist, dass mehr weibliche Studienanfänger aus Ostdeutschland wegziehen,
sondern dass vor allen Dingen keine westdeutschen Studienanfängerinnen einen Platz in
den neuen Ländern einnehmen.
Auch bezogen auf die Zahl aller Studierenden ist die „Wanderungsbilanz“ gegenüber den
westdeutschen Bundesländern in Ostdeutschland mittlerweile negativ. Die Differenz zwischen den Studierenden, die ihre Hochschulzugangsberechtigung in den neuen Ländern erworben haben, und den Studierenden, die dort ihren Studienort haben, beläuft sich gegenwärtig auf rund 2.900 Personen. Noch im Jahr 1995 studierten in Ostdeutschland 35.000
Personen mehr als man nach der Zahl der Studierenden mit Erwerb der Hochschulzugangsberichtigung in den neuen Ländern erwarten konnte, im Jahr 2000 waren es noch 24.000
Personen. Prozentual gesehen ist somit der Wanderungsgewinn von rund 12% (1995) über
7% (2000) auf aktuell einen leichten Verlust von -0,1% gesunken.
Anzumerken ist, dass bei der altersspezifischen Absolventenquote zwischen den neuen und
alten Ländern kein Unterschied festzustellen ist.
57
Abbildung 2.3.18:
“Zuwanderung“ und „Auswanderung“ von Studienanfängern (insgesamt)
nach bzw. aus den neuen Ländern (in %) und „Wanderungssaldo“
gegenüber Westdeutschland 1992-2007
3000
30
28
2000
26
1000
24
0
22
-1000
20
"Wanderungssaldo"
"Auswanderung"
"Einwanderung"
18
-2000
16
-3000
14
-4000
12
10
-5000
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Quelle: Statistisches Bundesamt. Berechnungen der GEFRA.
Abbildung 2.3.19:
“Zuwanderung“ und „Auswanderung“ von Studienanfängern (weiblich)
nach bzw. aus den neuen Ländern (in %) und „Wanderungssaldo“
gegenüber Westdeutschland 1992-2007
1000
20
500
0
0
-500
-20
-1000
-1500
-40
-2000
-60
-2500
-3000
-80
-3500
-4000
-100
1992
1993 1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001 2002
2003 2004
2005 2006
2007
Quelle: Statistisches Bundesamt. Berechnungen der GEFRA.
"Wanderungssaldo"
"Auswanderung"
"Einwanderung"
58
Qualifikationsniveau der Beschäftigten
Der Strukturwandel stellt immer höhere Anforderungen an die Qualifikation der Beschäftigten. Qualifizierte Arbeitnehmer sind eine Voraussetzung für die erfolgreiche Produktion von
Gütern und Dienstleistungen und die Generierung und Umsetzung von Innovationen. Der
Einsatz von hochqualifizierten Beschäftigten – im Folgenden gemessen am
Akademikeranteil, d. h. den Beschäftigten mit einem Universitäts- oder Fachhochschulabschluss an allen sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (am Arbeitsort) – liegt in den
neuen Ländern im gesamten Zeitraum deutlich über dem westdeutschen Vergleichswert. Allerdings hat der Anteilswert der hochqualifizierten Beschäftigten in den letzten Jahren in den
neuen Ländern weniger stark zugenommen als in Westdeutschland, so dass die alten Länder bei diesem Indikator deutlich aufgeholt haben. Mittlerweile liegt der Anteilswert in den alten Ländern nur noch um 2,2% unter dem ostdeutschen Durchschnitt, während es 1993
noch 4,9% waren. Mit Bezug auf den Anteil von Beschäftigten mit Berufsabschluss folgt die
Entwicklung in den neuen Ländern weitgehend dem stabilen Trend in Westdeutschland, allerdings auf deutlich höherem Niveau. Demgegenüber ist der Anteil von Beschäftigten ohne
abgeschlossene Berufsausbildung in den neuen Ländern viel geringer als in Westdeutschland, wo er in den letzten Jahren jedoch stark rückläufig ist.
Insgesamt spiegeln die Beschäftigungsanteile nach Qualifikationsgruppen den grundsätzlich
besseren formalen Bildungsstand der ostdeutschen Bevölkerung wieder. Die äußerst niedrigen Beschäftigungsanteile bei den geringqualifizierten Beschäftigten zeigen aber auch, dass
die Erwerbschancen für Personen ohne Berufsabschluss nur gering sind und tendenziell abnehmen. Bei der Bewertung des Indikators ist zu bedenken, dass in der Statistik zur SVBeschäftigung die Angabe nach dem Berufsabschluss leider immer öfter fehlt. Seit 1993 hat
der Anteil der Beschäftigten für die keine Angaben zur beruflichen Qualifikation gemacht
werden können bundesweit um gut 8% zugenommen.
59
Abbildung 2.3.20:
Anteil der Beschäftigten nach Berufsabschluss an den SV-Beschäftigten
in Ost- und Westdeutschland (in %) 1993-2007
ohne Abschluss
24
20
16
12
8
93
94
95
96
97
98
99
00
Westdeutschland
01
02
03
04
05
06
07
04
05
06
07
06
07
Ostdeutschland
mit Berufsabschluss
70
68
66
64
62
60
58
93
94
95
96
97
98
99
00
Westdeutschland
01
02
03
Ostdeutschland
mit Hochschul- bzw. Fachhochschulabschluss
12
11
10
9
8
7
6
93
94
95
96
97
98
99
00
Westdeutschland
01
02
03
04
05
Ostdeutschland
60
Selbständigkeit und Unternehmensgründungen
Selbständigkeit und Unternehmertum haben in den neuen Ländern aufgrund der sozialistischen Vergangenheit eine geringere Tradition als in den westdeutschen Regionen mit – historisch ohne längere Unterbrechungen – gewachsenen, mittelständischen Strukturen. Zwar
hat der Anteil der Selbstständigen an den Erwerbstätigen im Verlauf der 90er Jahre deutlich
zugenommen und liegt mittlerweile über dem westdeutschen Referenzwert, doch dürfte die
selbständige Tätigkeit vieler Erwerbspersonen vornehmlich auf mangelnde Erwerbsmöglichkeiten auf dem regulären Arbeitsmarkt und die Wirkungen entsprechender Arbeitsmarktreformen zurückzuführen sein. Insgesamt besteht noch heute ein Rückstand bei der unternehmerischen Eigenständigkeit sowie bei Existenzgründungen.
Ergebnisse des ZEW-Gründungspanels zeigen, dass die Gründungsintensität (Zahl der
Gründungen je Erwerbsfähigem) nach einem Gründungsboom zu Anfang der 90er Jahre
mittlerweile unter dem westdeutschen Durchschnitt liegt. Der Blick auf die Gründungsstruktur
macht deutlich, dass gerade bei den unternehmensorientierten Dienstleistungsbranchen die
Gründungssituation nicht als befriedigend angesehen werden kann. Demgegenüber werden
nach wie vor in der Bauwirtschaft und bei den konsumbezogenen Dienstleistungen relativ
mehr Unternehmen als in den alten Ländern gegründet.
Auch andere als die vom ZEW bereitgestellten Daten zur Gründungsdynamik zeigen, dass
diese in Ostdeutschland eher unbefriedigend ist. So befinden sich in einem Gründungsranking, in dem Daten sowohl zum Gründungspotenzial als auch zu den tatsächlich realisierten
Gründungen in einer Region eingehen, vier der fünf ostdeutschen Länder in der unterdurchschnittlichen C-Kategorie und signalisieren mit Blick auf ihre Gründungsperformance erkennbaren Aufholbedarf – trotz starker Ich-AG-Förderung.17
17
Vgl. http://www.wigeo.uni-hannover.de/fileadmin/wigeo/Forschung/INSM_Abschlussbericht.pdf
61
Tabelle 2.3.2:
Unternehmensgründungen 1996-2007 in Ost- und Westdeutschland
(je 10.000 Erwerbsfähige)
Ostdeutschland
19961999
Insgesamt
52,24
20002003
20042007
45,29 45,80
Westdeutschland
19961999
20002003
20042007
48,54
44,83
48,34
Energie, Bergbau
0,15
0,14
0,33
0,11
0,18
0,41
2,69
2,18
2,20
2,81
2,21
2,28
Baugewerbe
10,27
8,20
8,30
5,00
4,35
5,47
Handel
12,41
9,82
9,81
14,13
11,95
12,68
Verkehr, Postdienste
2,19
1,90
2,00
2,43
2,18
2,52
Kredit-, Versicherungsgewerbe
1,91
1,95
1,81
1,67
1,92
2,03
Unternehmensnahe Dienstleistungen
8,07
7,67
8,20
9,75
9,80
9,85
13,42 13,16
12,65
12,26
13,10
Konsumbezogene Dienstleistungen
14,56
Quelle: ZEW (2009). Berechnungen der GEFRA.
Fazit
Die generell gute Verfügbarkeit von (hoch-)qualifizierten Arbeitskräften in den neuen Ländern stellt im Vergleich zu Westdeutschland und Europa einen Standortvorteil dar. Die ostdeutsche Bevölkerung verfügt über ein hohes formales Ausbildungsniveau: 30% der Bevölkerung im Alter von 25 bis 64 Jahren verfügen über einen Fachschul- oder höherwertigen
Abschluss (Tertiärbereich A), im Durchschnitt der alten Länder sind es nur 23%. Auch der
Anteil der erwerbsfähigen Bevölkerung mit mindestens einem Abschluss des
Sekundarbereichs II liegt in Ostdeutschland höher (90%) als in Westdeutschland (81%).
Im Hinblick auf den formalen Ausbildungsstand der jüngeren Bevölkerung gibt es jedoch einige negative Entwicklungen festzuhalten:
-
Erstens liegt der Anteil der Schüler, die die allgemeinbildenden Schulen ohne Abschluss verlassen, seit Mitte der 90er Jahre um mindestens zwei Prozent höher als
in den alten Ländern.
-
Zweitens ist in letzter Zeit die Studienberechtigtenquote in Ostdeutschland gegenüber dem westdeutschen Durchschnitt deutlich zurückgefallen.
-
Drittens ist die Studienanfängerquote bezogen auf den Studienort in den neuen
Ländern insgesamt um rund 4 bis 5% niedriger als in den alten Ländern.
62
-
Viertens ist der Saldo der Zu- und Auswanderung von Studienanfängern in Ostdeutschland rückläufig. Kumuliert seit 1998 beläuft sich der Wanderungsverlust auf
ca. 19.000 Studienanfänger, was in Relation zu den ostdeutschen Studienanfängern
im Jahresdurchschnitt nicht ganz 4% entspricht.
-
Fünftens auch bezogen auf die Zahl aller Studierenden ist die „Wanderungsbilanz“
in Ostdeutschland mittlerweile negativ. Während im Jahr 1995 in Ostdeutschland
noch 35.000 Personen mehr studierten als man nach dem Erwerbsort der Hochschulzugangsberichtigung erwarten konnte, sind es mittlerweile 2.900 Studenten
weniger. Prozentual gesehen ist der Wanderungsgewinn von rund 12% (1995) auf
aktuell einen leichten Verlust von minus 0,1% gesunken.
Die Schüler- und Studierendenzahlen weisen somit auf einen eher negativen Trend bei der
Entwicklung des Humankapitals in Ostdeutschland hin. Hinzu kommt, dass diese Zahlen
keinen Aufschluss darüber geben, inwieweit junge Absolventen auch nach ihrer Ausbildung
in der Region bleiben und den Bestand an Humankapital in Ostdeutschland sichern. Wie
gezeigt weisen die ostdeutschen Länder gegenüber den westdeutschen eine negative Nettomigrationsrate auf. Da gut ausgebildete junge Menschen eine hohe überregionale Mobilität
aufweisen, beinhalten die ungenügenden Erwerbs- und Einkommensmöglichkeiten in Ostdeutschland die Gefahr eines „brain drain“. Der Aspekt der Abwanderung von jungen Hochqualifizierten ist allerdings gegenwärtig empirisch nur ungenügend aufbereitet. Ein Hinweis
in diese Richtung geben ältere Untersuchungen des Hochschulinformationssystems zu
Wanderungen von Hochschulabsolventen. Danach verliert Ostdeutschland per Saldo rund
12% seiner Hochschulabsolventen an die westdeutschen Länder (Stand: 2001).
Die Bevölkerungs- und Studierenden-Prognosen geben deutliche Hinweise darauf, dass in
Deutschland ab Mitte des kommenden Jahrzehnts mit einem Mangel an qualifizierten Arbeitskräften gerechnet werden muss. Der vergleichsweise starke Bevölkerungsrückgang
deutet zusammen mit den obigen Indikatoren für die zukünftige Humankapitalausstattung
darauf hin, dass die neuen Länder die damit verbundenen Probleme noch früher und stärker
zu spüren bekommen als die westdeutschen Bundesländer. Hierbei dürfte sich auch die vergleichsweise hohe Abwanderung von höher qualifizierten Frauen zunehmend als problematisch erweisen.
Zwar stellt sich die Situation auf dem Ausbildungsstellenmarkt in Ostdeutschland gegenwärtig besser dar als in Westdeutschland. Dies ist aber vor allem auf den massiven Rückgang
der Schulabgängerzahlen und die starke öffentliche Förderung zurückzuführen. Die demografische Entwicklung verbessert zwar die Chancen der Jugendlichen auf einen Ausbildungsplatz, doch stellt sie die Betriebe vor neue, gravierende Probleme, ihren Fachkräftenachwuchs zu sichern.
Zu beachten ist, dass die obigen Indikatoren zum formalen Ausbildungsstand der Bevölkerung und Erwerbstätigen nicht das zentrale Problem der faktischen und schleichenden Entwertung des Humankapitals durch die hohe und lang anhaltende Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland abbilden können. Die geringe Dynamik bei der Beschäftigung von Hochqualifizierten ist aus diesem Grund ebenfalls besorgniserregend. Der Anteil von Beschäftigten mit
einem Universitäts- oder Fachhochschulabschluss an allen Beschäftigten ist in Westdeutschland in den letzten Jahren um 4,5% gestiegen, in Ostdeutschland dagegen nur um
1,8%. Da die Beschäftigung insgesamt in den neuen Ländern deutlich abgenommen hat, ist
in absoluter Betrachtung der beschäftigte Humankapitalbestand um mehr als 73.000 Personen zurückgegangen. Dies entspricht einem Rückgang von mehr als 11%.
63
2.4 EXKURS:
REGIONALE ASPEKTE DES OSTDEUTSCHEN
KONVERGENZPROZESSES
In der öffentlichen Debatte um den erreichten Stand des ostdeutschen Konvergenzprozesses wird gelegentlich auch die Meinung vertreten, dass der Durchschnitt der westdeutschen
Bundesländer nicht als geeigneter Referenzmaßstab herangezogen werden könne. Stattdessen wird vereinzelt gefordert, zur Beurteilung der Erfolge beim ökonomischen Aufholprozess die ostdeutschen Regionen etwa mit einkommensschwächeren westdeutschen Flächenländern zu vergleichen. Grundsätzlich ist zu der Frage, auf welchen Maßstab man bei
interregionalen Vergleichen abstellen sollte, anzumerken, dass es hierbei um zwei sehr unterschiedliche Perspektiven geht:
-
auf der einen Seite können aus wirtschaftspolitscher Sicht bestimmte Regionen als
Vergleichsmaßstab herangezogen werden. In diesem Fall geht es um die normative
Fragestellung, bis zu welchem Grad man ein bestimmtes Verhältnis von wirtschaftspolitischen Zielvariablen als Grundlage für ausgleichspolitische Eingriffe in den
Marktmechanismus für erforderlich hält. Oder umgekehrt formuliert, ab wann man
die „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ als Postulat der Regionalpolitik als gegeben ansieht. Diese Frage ist prinzipiell nicht aus gutachterlicher Sicht sondern aus
politscher Sicht zu beantworten. Festzuhalten ist aber, dass die politische Praxis in
Deutschland keine Anhaltspunkte dafür liefert, einen anderen als den westdeutschen Vergleichsmaßstab zu nehmen. Anders als auf der europäischen Ebene, wo
das Konvergenzziel klar als Abweichung vom europäischen Durchschnitt des ProKopf-Einkommens quantifiziert ist, gibt es keine explizit formulierte empirische Regelvorschrift. Implizit aber ist die Angleichung der Durchschnitte von wirtschaftspolitischen Kennziffern zwischen Ost- und Westdeutschland Bestandteil der Transformationspolitik seit der Wiedervereinigung.
-
auf der anderen Seite ist der interregionale Vergleich von ökonomischen Indikatoren
als deskriptive Forschungsmethode zu begreifen. Durch das Gegenüberstellen von
vergleichbaren Regionen sollen Unterschiede im Niveau oder der Entwicklung bei
bestimmten Indikatoren herausgearbeitet werden. Um nicht Äpfel mit Birne zu vergleichen, sollten die Regionen somit möglichst homogen sein. Die Frage, welche
Regionen man als Vergleichsmaßstab heranziehen sollte, wird also durch die
Zweckmäßigkeit der Regionen für den Vergleich beantwortet. Tendenziell gilt, dass
bei vielen verschiedenen Regionen durch die Bildung von Durchschnitten versucht
wird, eine gewisse Homogenität der Regionen zu gewährleisten. Dies gelingt im Allgemeinen umso besser, je breiter diese Durchschnitte sind, d.h. je mehr Regionen in
den Vergleich einbezogen werden. Für die Verwendung eines westdeutschen
Durchschnitts spricht somit, dass in diesen Wert sehr viele Regionen eingehen.
Denkbar ist aber auch, dass trotz einer großen Zahl an Regionen strukturelle Unterschiede zwischen aggregierten Durchschnitten bestehen bleiben. Dann ist es eher
angezeigt, beim Vergleich von Regionen verschiedene Untergruppen zu bilden und
somit mehrere Durchschnitte miteinander zu vergleichen. Dies würde dann tatsächlich für einen anderen als den westdeutschen Vergleichsmaßstab sprechen.
Betrachtet man vor diesem Hintergrund Abbildung 2.4.1, in der das Pro-Kopf-Einkommen
der Bundesländer über den gesamten Zeitraum von 1991 bis 2008 angegeben wird, dann
werden mehrere Punkte deutlich:
64
-
Erstens, zwischen westdeutschen Bundesländern bestehen erhebliche Divergenzen
im Pro-Kopf-Einkommen. Im Jahr 2008 erreicht Hamburg als Spitzenreiter einen
Wert von 161% des gesamtdeutschen Durchschnitts, während Schleswig-Holstein
um 13% unter dem gesamtdeutschen Durchschnitt liegt.
-
Zweitens, mit Ausnahme von Berlin, liegen die Pro-Kopf-Einkommen der ostdeutschen Länder in einem vergleichsweise engen Intervall. Der Abstand von Sachsen,
als jenem ostdeutschen Flächenland mit dem höchsten Pro-Kopf-Einkommen, zu
Brandenburg, als ostdeutsches Flächenland mit dem niedrigsten Pro-KopfEinkommen, beträgt dagegen nur 5%-Punkte.
-
Drittens der Abstand der ostdeutschen Bundesländer zu den westdeutschen Flächenländern mit den niedrigsten Pro-Kopf-Einkommen ist deutlich kleiner als umgekehrt der Abstand der westdeutschen Flächenländer mit geringen Einkommenswerten pro Einwohner zu den Länder mit hohen Werten – selbst dann wenn man die
Stadtstaaten Hamburg und Bremen aus der Betrachtung ausklammert.
Insgesamt scheint also die Betrachtung des westdeutschen Durchschnittswertes eine erhebliche Varianz in den Einzelwerten der Länder zu verdecken. Allerdings gilt auch, dass die
westdeutschen Länder untereinander große strukturelle Unterschiede etwa mit Bezug auf
den Bevölkerungsumfang und die -dichte aufweisen. Fasst man die einzelnen Länder zu einigermaßen homogenen Großraumregionen zusammen, dann verändert sich das Bild doch
ganz erheblich. Nunmehr ist die Spannbreite der Großraumregionen in Westdeutschland erheblich geringer als der Abstand der ostdeutschen Großraumregionen zu den beiden Großraumregionen Norddeutschland und NRW mit den geringsten Pro-Kopf-Einkommenswerten.
Wesentlich andere Aussagen im Ost-West-Vergleich als mit Blick auf die Verwendung des
gesamten westdeutschen Durchschnitts können aus der Abbildung allerdings nicht entnommen werden.
Insgesamt dürfte aus siedlungsstrukturellen Gesichtspunkten der Vergleich der ostdeutschen Großraumregion mit einer norddeutschen Region, welche neben den Flächenländern
Niedersachsen und Schleswig-Holstein auch die beiden Stadtstaaten Hamburg und Bremen
umfasst, mehr Berechtigung haben, als der Vergleich Ostdeutschlands mit einem einzelnen
westdeutschen Flächenland wie etwa Schleswig-Holstein. Denn es sollte trotz vieler dünn
besiedelter Regionen nicht vergessen werden, dass Ostdeutschland neben Berlin mit Leipzig, Dresden, Chemnitz, Halle, Magdeburg, Erfurt und Rostock auch über einige Städte mit
erheblicher überregionaler Ausstrahlungskraft verfügt.
Gleichwohl ist es sinnvoll, bei einer Analyse von ökonomischen Kennziffern Räume mit unterschiedlichen siedlungsstrukturellen Gegebenheiten zu unterscheiden. In den Abbildungen
2.4.3 bis 2.4.10 werden daher die Entwicklung des Pro-Kopf-Einkommens und der Produktivität nach so genannten Regionsgrundtypen differenziert dargestellt, die von der BBSR nach
Maßgabe der Erreichbarkeit und Bevölkerungsdichte abgegrenzt werden. Die Abbildung
2.4.3 und Abbildung 2.4.4 zeigen dabei den Verlauf der Niveaugrößen in den ostund westdeutschen Regionstypen. Erkennbar ist, dass die Reihenfolge der Größen den Erwartungen
entspricht. In den Agglomerationsräumen werden höhere Einkommen pro Einwohner erzielt
als in den ländlichen und verdichteten Räumen. Auffällig ist allerdings bereits hier die geringere Spannbreite in Ostdeutschland. Im Gegensatz zum Pro-Kopf-Einkommen wird bei der
Berechnung der Produktivität der Pendlersaldo zwischen den Regionen berücksichtigt. Hier
zeigt sich, dass die ostdeutschen Agglomerationsräume nahezu keine Vorteile gegenüber
dem ländlichen und verdichteten Räumen in Ostdeutschland aufweisen. In Westdeutschland
65
sind die Agglomerationsräume dagegen die Regionen mit der höchsten wirtschaftlichen Leistungskraft. Der Befund einer „Konvergenzschwäche“ gerade in den ostdeutschen Ballungsräumen zeigt sich besonders drastisch, wenn man die Relationen im Ost-West-Vergleich betrachtet. Während die ländlichen und verstädterten Räume in Ostdeutschland schon über
70% des Pro-Kopf-Einkommens und über 80% der Produktivität ihrer Vergleichsregionen erzielt haben, bleiben die Agglomerationsräume in den neuen Länder deutlich hinter dem
Stand in den alten Ländern zurück. Und Berlin als die große ostdeutsche Metropole verliert
beständig gegenüber den westdeutschen Städten. Mittlerweile ist das relative Niveau Berlins
in Bezug auf siedlungsstrukturell vergleichbare Regionen im Westen geringer als das Niveau
ostdeutscher ländlicher und verstädterter Räume im Hinblick auf ihre westdeutschen Vergleichsregionen. Ein wesentlicher Grund für die Stagnation in Ostdeutschland bei gesamtwirtschaftlichen Größen dürfte somit die Wachstumsschwäche in den Agglomerationsräumen der neuen Länder sein.
66
Abbildung 2.4.1:
Pro-Kopf-Einkommen in den Bundesländern1991-2008
50000
Baden-Württemberg
Bayern
45000
Berlin
40000
Brandenburg
Bremen
35000
Hamburg
30000
Hessen
Mecklenburg-Vorpommern
25000
Niedersachsen
20000
Nordrhein-Westfalen
Rheinland-Pfalz
15000
Saarland
Sachsen
10000
Sachsen-Anhalt
5000
Schleswig-Holstein
Thüringen
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Abbildung 2.4.2:
Pro-Kopf-Einkommen in den deutschen Großräumen 1991-2008
35000
30000
Nordrhein-Westfalen
25000
Ostdeutschland
20000
Norddeutschland
15000
Süddeutschland
10000
Mitteldeutschland
5000
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
67
Abbildung 2.4.3:
Pro-Kopf-Einkommen nach siedlungsstrukturellem Grundtyp
in Ost- und Westdeutschland 1992-2007
40000
35000
30000
Agglomerationsraum_Ost
25000
Verdichteter Raum_Ost
Ländlicher Raum_Ost
20000
Agglomerationsraum_West
Verdichteter Raum_West
15000
Ländlicher Raum_West
Berlin
10000
5000
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Abbildung 2.4.4:
Produktivität nach siedlungsstrukturellem Grundtyp
in Ost- und Westdeutschland 1992-2007
80000
70000
60000
Agglomerationsraum_Ost
50000
Verdichteter Raum_Ost
Ländlicher Raum_Ost
40000
Agglomerationsraum_West
Verdichteter Raum_West
30000
Ländlicher Raum_West
Berlin
20000
10000
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
68
Abbildung 2.4.5:
Relatives Pro-Kopf-Einkommen nach siedlungsstrukturellem Grundtyp
in Ostdeutschland 1992-2007 (Westdeutschland=100)
90
80
Agglomerationsraum_Ost/West
70
Verdichteter Raum_Ost/West
Ländlicher Raum_Ost/West
60
Berlin
50
40
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Abbildung 2.4.6:
Relatives Produktivität nach siedlungsstrukturellem Grundtyp
in Ostdeutschland 1992-2007 (Westdeutschland=100)
100
90
80
70
60
Berlin
50
40
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
69
Abbildung 2.4.7:
Produktivität im Bereich Verarbeitendes Gewerbe nach siedlungsstrukturellem
Grundtyp in Ost- und Westdeutschland 1996-2007
100
90
80
70
60
Berlin
50
40
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Abbildung 2.4.8:
Produktivität im Bereich Handel, Gastgewerbe und Verkehr nach
siedlungsstrukturellem Grundtyp in Ost- und Westdeutschland 1996-2007
100
90
80
70
60
Berlin
50
40
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
70
Abbildung 2.4.9:
Produktivität im Bereich Finanzierung, Vermietung und Unternehmensdienstleisternach siedlungsstrukturellem Grundtyp in Ost- und Westdeutschland 1996-2007
90
80
70
60
Berlin
50
40
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Abbildung 2.4.10:
Produktivität im Bereich Öffentliche und private Dienstleister nach
siedlungsstrukturellem Grundtyp in Ost- und Westdeutschland 1996-2007
100
90
80
Berlin
70
60
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
71
2.5 EXKURS:
OSTDEUTSCHLANDS KONVERGENZENTWICKLUNG
IM EUROPÄISCHEN VERGLEICH
In diesem Abschnitt wird der ostdeutsche Aufholprozess kurz in den europäischen Kontext
eingeordnet und mit der Entwicklung in anderen ehemaligen osteuropäischen Transformationsländern verglichen. Für den Vergleich werden neben dem europäischen Durchschnitt der
EU-15 bzw. EU-27 die neuen mittelund osteuropäischen Mitgliedsländer der EU herangezogen und im Folgenden als MOEL bezeichnet (zu den MOEL gehören die zehn Länder:
Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechische Republik, Rumänien, Slowakei,
Slowenien, Ungarn). Die Entwicklung dieser Länder ist insofern von Interesse, weil in einem
hypothetischen Gedankenexperiment angenommen werden kann, dass die ehemalige DDR
ohne die Wiedervereinigung eine ähnliche Ausgangsposition wie die MOEL gehabt genommen hätte. Ohne die Möglichkeit auf die ökonomischen Ressourcen des früheren Bundesgebiets umfänglich zurückgreifen zu können, wäre möglicherweise eine vergleichbare Entwicklung eingetreten.
Vor diesem Hintergrund zeigt Abbildung 2.5.1 den ostund westdeutschen Indexwert des
Pro-Kopf-Einkommens in Kaufkraftparitäten bezogen auf den europäischen Durchschnitt.
Zusätzlich sind in der Abbildung der Mittelwert der neuen EU-Länder aus Mittel- und Osteuropa und der Durchschnitt der EU-27 eingetragen. Die Abbildung betont noch einmal das 2Phasen-Schema des ostdeutschen Transformationsprozesses. Gleichzeitig wird aber auch
eine gesamtdeutsche Wachstumsschwäche im europäischen Vergleich deutlich. Die Anfangserfolge in der Konvergenz der neuen Länder relativ zum europäischen Durchschnitt
gingen mit einem etwas höheren Rückgang des westdeutschen Durchschnitts einher. In der
Nettobetrachtung hat sich der gesamtdeutsche Durchschnitt (hier nicht in der Abbildung gesondert gezeigt) von einem Indexwert von 112 (1991) auf 102 (2002) zunächst verschlechtert. Seit 2003 hat sich der gesamtdeutsche Index wieder leicht um 2 Prozentpunkte verbessert.
Der Vergleich zu den anderen Transformationsländern zeigt, dass die ostdeutschen Länder
nach wie vor über einen deutlichen Vorsprung in der wirtschaftlichen Leistungskraft gegenüber den MOEL verfügen. Dieser ist allerdings seit Mitte der 90er Jahre erheblich abgeschmolzen. Betrug der Vorsprung im BIP je Einwohner 1995 noch gut 36 Indexpunkte hat er
sich bis zum Jahr 2008 nahezu halbiert. Gegenwärtig erreichen die ostdeutschen Länder
rund 75% des Durchschnitts der EU-15 Länder, die MOEL nur 57%.
Blickt man auf die Entwicklung der Produktivität in diesem Zeitraum ergeben sich keine anderen Schlussfolgerungen (vgl. Abbildung 2.5.2): während die ostdeutsche Entwicklung seit
Mitte der 90er Jahre nicht über dem europäischen Durchschnitt liegt, fallen die westdeutschen Bundesländer hinter den europäischen Durchschnitt zurück. Die MOEL hingegen
können bei der gesamtwirtschaftlichen Produktivitätsentwicklung in Relation zum europäischen Durchschnitt außergewöhnliche Zuwächse verzeichnen. Gegenüber dem Jahr 1995
hat sich der Indexwert in den MOEL auf 175 verbessert, in Ostdeutschland auf 120 und im
Durchschnitt der EU-15 auf 118. Der Wert für Westdeutschland liegt bei 112.
72
Abbildung 2.5.1:
Relatives Pro-Kopf-Einkommen in Ost- und Westdeutschland
sowie den MOEL und EU-27, 1991-2008 (EU15=100)
MOEL
West Germany
East Germany
European Union (15 countries)
140
120
100
80
60
40
20
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Abbildung 2.5.2:
Entwicklung der Produktivität in Ost- und Westdeutschland, den MOEL, der EU-15 und
der EU-27, Indexwert 1991-2008 (1995=100)
MOEL
West Germany
East Germany
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
73
Abbildung 2.5.3:
BIP je Erwerbstätigen in PPS in Ost- und Westdeutschland,
den MOEL, der EU-15 und EU-27, 1991-2008
MOEL
West Germany
East Germany
70
60
50
40
30
20
10
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Abbildung 2.5.4:
BIP je Erwerbstätigen in Euro in Ost- und Westdeutschland,
den MOEL, der EU-15 und EU-27, 1991-2008
MOEL
W est Germany
East Germany
70
60
50
40
30
20
10
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
74
In Abbildung 2.5.3 und Abbildung 2.5.4 wird die Entwicklung der absoluten Produktivität gezeigt – zum einen in Kaufkraftparitäten, zum anderen in Euro. Die beiden Abbildungen veranschaulichen, dass das Niveau der Produktivität in Ostdeutschland nach wie vor deutlich
höher als in den MOEL ist. In Ostdeutschland erwirtschaftet gegenwärtig ein Erwerbstätiger
– in Kaufkraftparitäten gemessen – einen Output von rund 47.000 PPS, in den MOEL von
rund 35.000 PPS. Da aufgrund von preisgünstigeren Dienstleistungen die Kaufkraft einer
Währungseinheit in den MOEL in Kaufkraftparitäten gemessen höher ist als in Euro, fällt der
Abstand der Produktivität in Euro deutlich stärker zu Gunsten der neuen Länder aus. In den
neuen Ländern wird mit einem Betrag von rd. 49.000 € je Erwerbstätigen 77% des Produktivitätsniveaus der EU-15 erreicht, in den MOEL steht dieser Wert mit 23.500 € erst bei 37%.
Angesichts des nach wie vor niedrigeren Niveaus in der Produktivität deckt sich der Wachstumsvorsprung der MOEL gegenüber Ostdeutschland und den EU-15 mit theoretischen Erwartungen. Allerdings sollte sich auch ein Wachstumsvorsprung der neuen Länder gegenüber dem europäischen Durchschnitt (bezogen auf die „reifen“ Volkswirtschaften der EU-15)
einstellen. Zu berücksichtigen ist aber, dass das Preisgefüge und die Kaufkraft in den beiden
Abbildungen mit Blick auf Ostdeutschland nicht richtig wiedergegeben wird. Auch in den
neuen Ländern sind Dienstleistungen relativ billiger, so dass die in PPS gemessene Kaufkraft in Ostdeutschland eigentlich höher sein sollte.
Der vergleichende Blick auf die Erwerbstätigkeit an Hand von Abbildung 2.5.5 zeigt, dass in
Ostdeutschland und den MOEL mit der Einführung der Marktwirtschaft zunächst eine Transformationskrise und ein teils dramatischer Beschäftigungsabbau verbunden war. Gegen Ende der 90er Jahre dann stabilisierte sich die Entwicklung in den MOEL. Gleichwohl ist das
Ausgangsniveau an Beschäftigung noch immer nicht erreicht. Spiegelbildlich erhöhte sich
bis Mitte der 90er Jahre in allen Transformationsländern die Arbeitslosigkeit. Seit der ersten
Hälfte des neuen Jahrzehnts geht die Arbeitslosenquote in den MOEL zurück. Mit im Durchschnitt 6,3% im Jahr 2008 liegt die Arbeitslosigkeit deutlich unter dem ostdeutschen Wert
von 14,7% (vgl. Abbildung 2.5.6).
In Abbildung 2.5.7 wird die Bevölkerungsentwicklung in Ostdeutschland und den MOEL in
den vergleichenden Kontext gestellt. Ersichtlich ist, dass in den Transformationsländern die
Bevölkerung seit 1991 erheblich und kontinuierlich abgenommen hat. Dabei verläuft der Bevölkerungsrückgang in den neuen Ländern und den MOEL zunächst im Gleichschritt, zur
Jahrtausendwende allerdings beginnt die trendmäßige Abnahme auseinander zu driften.
Während sich in den MOEL die Bevölkerungszahl stabilisiert, hält der Rückgang in Ostdeutschland nahezu unvermindert an.
Insgesamt lässt sich auf Basis der Abbildungen zu den gesamtwirtschaftlichen Zielvariablen
Pro-Kopf-Einkommen, Produktivität, Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit festhalten, dass
die mittelund osteuropäischen Länder durch den Zusammenbruch des Ostblocks ebenfalls
einem „Transformationsschock“ ausgesetzt waren, der zunächst zu einer stagnierenden
Entwicklung des Pro-Kopf-Einkommens, einem Einbruch der Erwerbstätigkeit und entsprechendem Anstieg der Arbeitslosigkeit geführt hat. Es wird aber deutlich, dass seit Mitte der
90er Jahre die gesamtwirtschaftliche Produktivität in den MOEL weitaus stärker als in Ostdeutschland zunimmt. Darüber hinaus gelingt der Beschäftigungsaufbau seit Anfang des
neuen Jahrzehnts besser und die Arbeitslosigkeit geht stärker als in den neuen Ländern zurück. Besonders augenfällig ist, dass sich die Abnahme der Bevölkerung in Ostdeutschland
seit Ende der 90er Jahre in unverändertem Tempo fortsetzt, in den MOEL hingegen gleichzeitig mit dem Anstieg des Pro-Kopf-Einkommens und der verminderten Arbeitslosigkeit der
75
Bevölkerungsrückgang deutlich abgebremst wird. Bei einem Vergleich der Bevölkerungsentwicklung sollte aber mitgedacht werden, dass die Auswanderung von Ost- nach Westdeutschland aufgrund der fehlenden rechtlichen, sprachlichen und kulturellen Barrieren einfacher ist als die Auswanderung aus den MOEL in andere Mitgliedsstaaten der EU.
Ein „Lichtblick“ im europäischen Vergleich stellt allerdings das industrielle Produktivitätswachstum in den neuen Ländern dar, welches auch dann noch hoch ist, wenn man das Jahr
1995 als Indexjahr zu Grunde legt, als sich die Produktivitätslücke zwischen Ost- und Westdeutschland schon beträchtlich geschlossen hatte. Abbildung 2.5.8 zeigt, dass das Wachstum in der ostdeutschen Industrie zwar nicht ganz mit dem Tempo in den MOEL seit 1995
mitgehalten hat, aber deutlich über dem westeuropäischen Durchschnitt liegt. Am aktuellen
Rand entwickelt sich die ostdeutsche Industrie sogar besser als in den mittelund osteuropäischen Nachbarländern. 2008 steht der Indexwert in den MOEL gegenüber dem Ausgangsjahr 1995 (=100) bei 225 und in Ostdeutschland bei 213. Hierbei ist zu bedenken,
dass das Niveau der Produktivität zwischen den Ländern natürlich große Unterschiede aufweist: So erreicht die Tschechische Republik als das Land mit der höchsten industriellen
Produktivität unter den MOEL nur 33% des gesamtdeutschen Wertes, die ostdeutschen
Länder aber 83%.
76
Abbildung 2.5.5:
Entwicklung der Erwerbstätigkeit in Ost- und Westdeutschland,
den MOEL, der EU-15 und EU-27, 1991-2008 (1995=100)
MOEL
West Germany
East Germany
120
115
110
105
100
95
90
85
80
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Abbildung 2.5.6:
Arbeitslosenquoten in Ost- und Westdeutschland,
den MOEL, der EU-15 und der EU-27, 1991-2008 (in %)
MOEL
West Germany
East Germany
30
25
20
15
10
5
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
77
Abbildung 2.5.7:
Entwicklung der Bevölkerung in Ost- und Westdeutschland,
den MOEL, der EU-15 und der EU-27, 1991-2008 (1991=100)
MOEL
West Germany
East Germany
120
115
110
105
100
95
90
85
80
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Abbildung 2.5.8:
Wachstum der Produktivität in der Industrie 1995-2008
in Ost- und Westdeutschland, den MOEL und der EU-15
250
200
MOEL
150
West Germany
100
East Germany
European
Union (15
countries)
50
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
78
Im Anschluss finden sich einige Abbildungen, die einen vergleichenden Blick auf die Determinanten von ökonomischen Konvergenzprozessen ermöglichen. Hierbei können die folgenden Aspekte hervorgehoben werden:
-
die Investitionsquote in Ostdeutschland stieg bis Mitte der 90er Jahre im europäischen Vergleich auf außergewöhnlich hohe Werte an. Seitdem ist die Quote stark
rückläufig und auf den europäischen Durchschnitt gefallen. Die westdeutsche Investitionsquote lag nahezu im gesamten Zeitraum unter dem europäischen Durchschnitt. Der Anstieg in der Investitionsquote in den MOEL verlief dagegen deutlich
moderater als in den neuen Ländern. Allerdings ist die Investitionsquote in den
MOEL seit dem Jahr 2001 höher als die ostdeutsche Quote. Erst in den letzten beiden Jahren kann hier ein Rückgang beobachtet werden (vgl. Abbildung 2.5.9).
-
Die Analyse der Erwerbspersonen nach dem jeweils höchsten erreichten Bildungsgrad bezieht sich auf die Internationale Standardklassifikation für das Bildungswesen (ISCED’97). Diese umfasst drei Kategorien:
o
niedriger Bildungsgrad: höchstens Abschluss von Vorschule, Primärbereich
und Sekundarstufe I - Stufen 0-2 (ISCED 1997),
o
mittlerer Bildungsgrad: höchstens Abschluss von Sekundarstufe II und PostSekundarbereich - Stufen 3-4 (ISCED 1997),
o
hoher Bildungsgrad: Tertiärbereich - Stufen 5-6 (ISCED 1997)).
Mit Blick auf den höchsten erreichten Bildungsgrad steht Ostdeutschland auch im internationalen Vergleich gut dar. Allerdings steigen in den MOEL und im europäischen Durchschnitt die Anteile in den letzten Jahren, während sie in Ost- und Westdeutschland eher abnehmen (vgl. Abbildung 2.5.10).
-
Abbildung 2.5.11 zeigt mit dem Anteil der FuE-Ausgaben am BIP eine der Schlüsselgrößen für die Umsetzung der europäischen Lissabon-Stratgie. Deutlich wird,
dass die europäischen Länder noch insgesamt weit von dem Ziel der 3%-Quote
entfertn sind. Die westdeutschen Länder liegen mit einem Wert von 2,7% deutlich
oberhalb des europäischen Durchschnitts. Auch die ostdeutschen Länder weisen mit
einem Anteil von 2,2% einen Wert über dem Durchschnitt der europäischen Länder
aus. Der Anteil der Ausgaben für FuE am BIP beträgt in den MOEL gegenwärtig nur
0,9% und ist somit deutlich unter dem Durchschnitt. In der Tendenz ist allerdings erkennbar, dass in den neuen Ländern die FuE-Ausgaben eher abnehmen, während
für die MOEL eine leichte Zunahme verzeichnet werden kann.
-
In Abbildung 2.5.12 ist dargestellt, dass die Zahl der Industriebeschäftigten in der
Spitzen- und Hochtechnologie in Westdeutschland deutlich höher als im europäischen Durchschnitt ist. Die neuen Länder erreichen mit Bezug auf diesen Indikator
das Niveau der EU-15. Allerdings liegen die MOEL nicht weit zurück. Blickt man anhand der Abbildung 2.5.13 auf die Zahl der Patentanmeldungen, dann zeigt sich jedoch ein großer technologischer Abstand der MOEL zum europäischen und auch
ostdeutschen Durchschnitt. Dies könnte ein Indiz dafür sein, dass in den MOEL zwar
viel in technologieintensiven Industriebereichen produziert wird, gleichwohl diese
Produktion eher vertikal in der internationalen Arbeitsteilung eingebettet ist.
Der kursorische Blick auf die obigen Abbildungen kann eine detaillierte Ursachenanalyse
des gesamtwirtschaftlichen Konvergenzprozesses in den Transformationsländern zwar nicht
79
ersetzen. Es ist wird aber möglich zumindest in Ansätzen das höhere Niveau der gesamtwirtschaftlichen Produktivität Ostdeutschlands im Vergleich zu den MOEL zu erklären. So
konnte auf Grund der außergewöhnlich hohen Investitionen bis Ende der 90er Jahren in den
neuen Ländern ein umfangreicher und moderner Kapitalstock aufgebaut werden, über den
die MOEL nicht verfügen. Auch das technologische Niveau der Produktion ist in Ostdeutschland höher als in den anderen Transformationsländern wie an den FuE-Ausgaben, den Beschäftigten in der Spitzen- und Hochtechnologie oder den Patentanmeldungen abgelesen
werden kann. Zudem verfügt die ostdeutsche Bevölkerung über ein formal sehr hohes Bildungsniveau.
Mit Blick auf die Entwicklung des Produktivitätswachstums ist eine Synthese aber ungleich
schwieriger. Festzuhalten ist, dass aufgrund des geringeren Produktivitätsniveaus ein langsamerer Aufholprozess der neuen Länder im Vergleich zu den MOEL theoretisch zu erwarten ist. Insofern ist die Entwicklung vor 1995, als das Wachstum der Produktivität und die Investitionsquote in Ostdeutschland deutlich oberhalb der MOEL gelegen hat, außergewöhnlich. Die nachfolgende Abflachung des Wachstums erklärt sich zum einen aus den in den vorangegangenen Abschnitten erläuterten Strukturverschiebungen innerhalb der ostdeutschen
Wirtschaft. Denn das Wachstum der Produktivität in der ostdeutschen Industrie ist auch im
europäischen Vergleich überdurchschnittlich. Zum anderen kann für Deutschland insgesamt
eine im Ländervergleich unterdurchschnittliche Wachstumsrate festgestellt werden, so dass
auch nationale Faktoren und Rahmenbedingungen eine wesentliche Rolle spielen dürften.
Insgesamt muss hier aus Platzgründen aber auf eine tiefergehende Besprechung verzichtet
werden. Wie beim Vergleich der Entwicklung Ost- versus Westdeutschland gezeigt, ist für
die Analyse der gesamtwirtschaftlichen Produktivitätsentwicklung insbesondere auch eine
sektoral differenzierte Betrachtungsweise vonnöten, bei der die Entwicklungen im handelbaren und nicht-handelbaren Sektor der jeweiligen Volkswirtschaften getrennt voneinander
betrachtet werden.
80
Abbildung 2.5.9:
Gesamtwirtschaftliche Investitionsquote 1991-2007
in Ost- und Westdeutschland, den MOEL, der EU-15 und den EU-27
MOEL
W est Germany
East Germany
0.45
0.4
0.35
0.3
0.25
0.2
0.15
0.1
0.05
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Abbildung 2.5.10:
Erwerbspersonen nach höchsten erreichten Bildungsgrad
in Ost- und Westdeutschland, den MOEL, der EU-15 und EU-27
MOEL
Westdeutschland
Europäische Union (15 Länder)
Europäische Union (27 Länder)
Ostdeutschland
0.35
0.3
0.25
0.2
0.15
0.1
0.05
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
81
Abbildung 2.5.11:
Anteil von FuE-Ausgaben am BIP (in %)
in Ost- und Westdeutschland, den MOEL, der EU-15 und EU-27
MOEL
W est Germany
East Germany
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Abbildung 2.5.12:
Industriebeschäftigte in der Spitzen- und mittleren Hochtechnologie 2000-2008
je 1000 Einwohner in Ost- und Westdeutschland, den MOEL, der EU-15 und der EU-27
MOEL
W est Germany
East Germany
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
82
Abbildung 2.5.13:
Hochtechnologie-Patentanmeldungen beim EPA je Million Einwohner aus Ost- und
Westdeutschland, den MOEL, der EU-15 und E-27
MOEL
W est Germany
East Germany
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2.6 ZUSAMMENFASSUNG
Die Aufgabe dieses Abschnittes bestand darin, basierend auf einer systematischen Datenund Literaturrecherche einen Überblick über die sozioökonomische Entwicklung in Ostdeutschland zu geben. Im Rahmen des Untersuchungsansatzes wurde sekundärstatistisches Datenmaterial aktualisiert sowie ergänzend auf in der Literatur verfügbare Auswertungen primärstatistischer Unternehmensumfragen zurückgegriffen.
In einem ersten Arbeitsschritt wurden gängige Indikatoren zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in den neuen Ländern dargestellt und im Vergleich zu Westdeutschland bzw. der
EU und den neuen 10 Mitgliedsstaaten der EU aus Mittel- und Osteuropa (MOEL) analysiert.
Die Betrachtung der aggregierten Daten förderte dabei ein mit Licht und Schatten versehenes Bild über den Verlauf des ostdeutschen Konvergenzprozesses zu Tage. So können seit
1995 kaum noch Unterschiede beim Wirtschaftswachstum zwischen Ost- und Westdeutschland ausgemacht werden, was zur Folge hat, dass auch das relative Pro-Kopf-Einkommen
und die Produktivität stagnieren. Ein nennenswerter Beschäftigungsaufbau findet nicht statt
und die Arbeitslosigkeit ist immer noch relativ hoch. Überlagert werden diese ökonomischen
Probleme noch durch einen deutlichen Bevölkerungsrückgang, der aus einem Sterbeüberschuss bei der natürlichen Bevölkerungsentwicklung und einer hohen Abwanderungsrate bei
den Wanderungsbewegungen resultiert. Bevölkerungsprognosen lassen dabei eine Fortsetzung dieser langfristig angelegten demografischen Trends erwarten.
83
Diese Einschätzung des ostdeutschen Aufholprozesses wird verstärkt, wenn man die Entwicklung in den neuen Ländern mit derjenigen in den anderen ehemaligen osteuropäischen
Transforrmationsländern vergleicht. Dort nimmt seit Mitte der 90er Jahre die gesamtwirtschaftliche Produktivität weitaus stärker als in Ostdeutschland zu, während die Arbeitslosigkeit mittlerweile unter dem westdeutschen und europäischen Durchschnitt liegt. Zudem hat
sich mit dem Anstieg des Pro-Kopf-Einkommens und der verminderten Arbeitslosigkeit der
Bevölkerungsrückgang deutlich verlangsamt.
Das Stocken des ostdeutschen Konvergenzprozesses wirft natürlich unweigerlich die Frage
nach den Gründen auf. Ein Großteil der ökonomischen Literatur sieht in den finanz- und
wirtschaftspolitischen Weichenstellungen unmittelbar nach der Wiedervereinigung (immer
noch) die zentrale Erklärung. Nach dieser Sichtweise wurde das Scheitern des Konvergenzprozesses schon frühzeitig mit einer zu raschen Lohnangleichung und hohen Einkommenstransfers angelegt. Massive Verwerfungen in der ostdeutschen Nachfrage- und Produktionsstruktur waren die Konsequenz.
Nachfrageseitig drückten sich diese Verwerfungen zwischen 1991 und 1995 in einer deutlichen Erhöhung der privaten und staatlichen Konsumquote sowie einer Steigerung der Investitionsquote als Folge des Baubooms aus. Demgegenüber fanden „Exporte“ in die westdeutschen Länder und das Ausland in diesem Zeitraum kaum statt. Auf der Angebotsseite führte
der Wegfall von heimischer und ausländischer Nachfrage im Zusammenspiel mit dem abrupten Verlust an preislicher Wettbewerbsfähigkeit durch die Währungsunion zu einem drastischen Schrumpfungsprozess des handelbaren Sektors. Spiegelbildlich hierzu expandierte
der nicht-handelbare Sektor; die Bedeutung der Bauwirtschaft und von nicht-handelbaren
Dienstleistungen stieg gegenüber westdeutschen Vergleichswerten exorbitant an.
Während der Blick auf die aggregierten Zahlen im Zeitraum 1991 bis 1995 eine rasche Angleichung an das westdeutsche Produktivitätsniveau suggeriert, vollzog sich hinter den Kulissen ein Transformationsprozess, der die ostdeutsche Wirtschaft zu einer dualen Ökonomie machte und quasi in eine „Produktivitätsfalle“ führte: 1995 arbeiteten über 70% der ostdeutschen Erwerbstätigen in Wirtschaftsbereichen, die bereits 80% des westdeutschen Produktivitätsniveaus erreicht hatten und für die kein großes Aufholpotenzial mehr zu erwarten
war. In diesem Sinne setzte im Nachgang das Stocken des Konvergenzprozesses auf gesamtwirtschaftlicher Ebene somit nicht trotz sondern wegen der raschen Konvergenz in den
Jahren zuvor ein.
Dass seit Mitte der 90er Jahre auf gesamtwirtschaftlicher Ebene kaum Konvergenz mehr zu
messen ist, kann somit zu einem großen Teil auf eine divergente Entwicklung der ostdeutschen Produktionsstruktur gegenüber Westdeutschland zurückgeführt werden, die sich als
Ergebnis der politischen und ökonomischen Weichenstellungen unmittelbar nach der Wiedervereinigung einstellte. Unterhalb der aggregierten Betrachtungsebene vollzog sich allerdings in Ostdeutschland ein „zweiter“ Transformationsprozess, in dessen Verlauf die
Überschussnachfrage auf der Nachfrageseite revidiert wurden und der auf der Angebotsseite zu einer Konvergenz bei Wertschöpfungs- und Erwerbstätigenanteilen führte. Der handelbare Sektor hat in den neuen Ländern erheblich zugewonnen, während die Bedeutung der
Bauwirtschaft und von öffentlichen und privaten Dienstleistungen abgenommen hat. Nach
wie vor liegen jedoch die Erwerbstätigenanteile der Bauwirtschaft und des öffentlichen
Dienstleistungssektors um 8% über ihren westdeutschen Vergleichswerten, der Anteil der
Industrie dagegen um 6% darunter.
84
Die sektoral differenzierte Analyse der Produktivitätsentwicklung offenbart darüber hinaus
eine rasche Angleichung zwischen der ostund westdeutschen Industrie. Zwar wurde bereits
durch den dramatischen Beschäftigungsabbau und die Stilllegung unrentabler Produktionsstätten in den ersten beiden Jahren unmittelbar nach der Widervereinigung die ursprüngliche
Lücke im Produktivitätsniveau um gut 30% geschlossen. Doch auch danach wächst die Produktivität des Verarbeitenden Gewerbes in Ostdeutschland deutlich schneller als in Westdeutschland und liegt gegenwärtig nur noch um rund 14% unter dem westdeutschen Niveau.
Seit Anfang des neuen Jahrzehnts entwickelt sich auch die Erwerbstätigkeit in der ostdeutschen Industrie relativ besser als in den alten Ländern. Ein wichtiger Grund hierfür dürfte
sein, dass sich die relativen Lohnstückkosten um 68%-Punkte reduziert haben und mittlerweile um 12% unter dem westdeutschen Referenzwert liegen.
Der Aufholprozess im ostdeutschen Verarbeitenden Gewerbe lässt sich jedoch an den gesamtwirtschaftlichen Produktivitätsdaten nicht ablesen: Zum einen weil weniger als ein Siebtel der ostdeutschen Erwerbstätigen in der Industrie arbeiten, zum anderen weil seit 1997 in
der Bauwirtschaft (-9%) und bei den öffentlichen und privaten Dienstleistern (-3%) die relative Produktivität zurückgegangen ist.
Es ist offensichtlich, dass sich Erklärungsansätze, die auf die rasche Lohnangleichung und
hohen Einkommenstransfers abstellen, immer weniger eignen, den Verlauf der industriellen
Produktions- und Beschäftigungsgrößen in Ostdeutschland seit Mitte der 90er Jahre nachvollziehen zu können. Fragt man nach den Ursachen für die unterschiedliche Entwicklung
der Produktivität in der Industrie und Bauwirtschaft sowie Dienstleistungen, so müssen der
Verlauf der Investitionstätigkeit und die Kapitalbildung in Ostdeutschland im Mittelpunkt stehen. Die gesamtwirtschaftliche Investitionsquote in den neuen Ländern hat sich bis Mitte der
90er Jahre auf einem sehr hohen Niveau bewegt, ist dann aber kontinuierlich zurückgegangen und liegt aktuell nur noch wenig über dem Durchschnittswert in den alten Ländern. Das
Gros der hohen Investitionen floss in bauliche Anlagen und diente dem Aufbau der öffentlichen Infrastruktur sowie dem Städte- und Wohnungsbau. Bedenkt man die nachfrageseitigen Wirkungen der Investitionen und den hohen Anteil der Bauinvestitionen, dann kann der
Schrumpfungsprozess der Bauwirtschaft seit 1995 in Ostdeutschland gut erklärt werden.
Auf der Angebotsseite wiederum dürften die abnehmenden Investitionen seit Mitte der 90er
Jahre den Aufbau des Kapitalstocks verlangsamt und somit auch Einfluss auf das
Produktvitätswachstum genommen haben. Dabei sind es weniger Bau- als vielmehr Ausrüstungsinvestitionen, die für die Erweiterung des technologischen Produktionspotentials einer
Volkswirtschaft zentral sind. Die sektoral differenzierte Betrachtung der Investitionstätigkeit
in Ostdeutschland zeigt, dass im Dienstleistungsbereich die Ausrüstungsinvestitionen seit
Anfang des Jahrzehnts unterhalb der westdeutschen Investitionsquote liegen, was zumindest zum Teil ein wichtiger Grund für die Stagnation im Dienstleistungsbereich ist.
In der Industrie dagegen liegt die Quote der Ausrüstungsinvestitionen in den neuen Ländern
seit der Wiedervereinigung beständig über dem Niveau der alten Länder. Die hohen Ausrüstungsinvestitionen und die damit verbundene Kapitalintensivierung sind eine wichtige Determinante für das hohe Produktivitätswachstum und den Konvergenzprozess in der ostdeutschen Industrie. Zwar wurde in der Literatur vereinzelt dieser Zusammenhang in Frage gestellt wird, doch liefert eine panelökonometrische Untersuchung deutliche Belege für eine
enge Beziehung zwischen diesen beiden Größen. Allerdings zeigt sich auch, dass noch bestehende Divergenzen im industriellen Produktivitätsniveau zwischen Ost- und Westdeutsch-
85
land nicht durch eine unterschiedliche Ausstattung mit Sachkapital begründet werden können, da diese mittlerweile im Durchschnitt über dem westdeutschen Niveau liegt.
Um die immer noch bestehende Produktivitätslücke erklären zu können, muss neben der Investitionstätigkeit und Kapitalintensität die Ausstattung Ostdeutschlands mit Forschungsund Entwicklungskapazitäten sowie Humanressourcen in den Blick genommen werden. Diese beiden Bereiche werden von der ökonomischen Forschung ebenfalls als zentrale Bestimmungsfaktoren für wirtschaftliche Konvergenzprozesse betont. Ohne eigene Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten und (hoch-)qualifizierte Arbeitnehmer sind die erfolgreiche Entwicklung, Produktion und Vermarktung von neuen Gütern und innovativen Dienstleistungen nicht denkbar. Im weiteren Fortgang der Untersuchung wird daher die Ausstattung der neuen Länder mit Forschungs- und Entwicklungskapazitäten sowie Humanressourcen vergleichend untersucht.
In gesamtwirtschaftlicher Betrachtung lässt sich zunächst ein recht eindeutiges Bild von der
FuE-Landschaft in den neuen Ländern geben. Die verfügbaren FuE-Kapazitäten in Ostdeutschland sind insgesamt geringer als in Westdeutschland. Sie entfallen zudem überwiegend Teil auf den öffentlichen Sektor, der sich weitgehend unabhängig von der Wirtschaft
entwickelt und dessen Beschäftigungsumfang gestützt durch öffentliche Förderung sogar
oberhalb des westdeutschen Niveaus liegt. Die FuE-Intensität der gewerblichen Wirtschaft
liegt dagegen erheblich unter dem westdeutschen Durchschnitt.
Angesichts der geringeren Werte auf der Entstehungsseite des Innovationsprozesses erscheint es wenig verwunderlich, dass auch beim Innovationserfolg die ostdeutschen Unternehmen deutlich hinter ihren westdeutschen Wettbewerbern zurückfallen. Die Zahl der erfolgreichen durchgeführten Innovationen, angemeldeten Patente oder technologieorientierten Unternehmensgründungen ist in den neuen Ländern zum Teil deutlich niedriger als in
den alten. Bedenklich ist auch, dass die Innovationseffizienz der Unternehmen hinter dem
westdeutschen Niveau zurückbleibt.
Allerdings muss man die auf der aggregierten Ebene gewonnenen Aussagen zum Innovationsgeschehen in Ostdeutschland in gewisser Hinsicht korrigieren, wenn man die spezifischen Strukturen und Rahmenbedingungen der neuen Länder in die Betrachtung mit einbezieht. „Bereinigt“ man die Indikatoren um Unterschiede in der Branchen-, Betriebsgrößenund Siedlungsstruktur zeigt sich, dass die Beteiligung an FuE und die Intensität mit der diese
betrieben wird, in den ostdeutschen Unternehmen nicht geringer ist als in vergleichbaren
westdeutschen Unternehmen. Im Gegenteil, der Ressourceneinsatz im Innovationsprozess
der mehrheitlich kleinen und mittleren Unternehmen ist in den neuen Ländern spürbar höher
als in den alten. Das Problem sind vielmehr die ausbleibenden Innovationserfolge, so dass
im Saldo die Effizienz des Innovationsprozesses und die erzielbaren Erträge auf dem Markt
viel zu niedrig sind. Entsprechend ist auch dann, wenn man die strukturellen Unterschiede
berücksichtigt, die Produktivität in den ostdeutschen Industriebetrieben niedriger. Die Produktivitätslücke reduziert sich allerdings um gut ein Viertel.
Die ostdeutsche Bevölkerung verfügt über ein hohes formales Ausbildungsniveau, die Anteile der erwerbsfähigen Bevölkerung mit Abschlüssen im Sekundarbereich II oder Tertiärbereich liegen über denjenigen in Westdeutschland. Verschiedene Indikatoren zu den Bildungsergebnissen und Absolventenzahlen des Schul- und Hochschulsystems weisen jedoch
auf einen eher negativen Trend bei der Entwicklung des zukünftigen Humankapitals in den
neuen Ländern hin. Informationen darüber, inwieweit junge Absolventen auch nach ihrer
Ausbildung in der Region bleiben und den Bestand an Humankapital in Ostdeutschland si-
86
chern, liegen leider nicht vor. In Anbetracht des negativen Saldos bei der Binnenwanderung
insbesondere bei den jungen Erwerbsfähigen beinhalten die ungenügenden Erwerbs- und
Einkommensmöglichkeiten in Ostdeutschland aber perspektivisch die Gefahr eines „brain
drain“. Die neuen Länder dürften die mit dem demografischen Wandel verbundenen Probleme und insbesondere den Mangel an qualifizierten Arbeitskräften noch früher und stärker zu
spüren bekommt als die westdeutschen Bundesländer. Zu beachten ist auch, dass Indikatoren zum formalen Ausbildungsstand der Bevölkerung und Erwerbstätigen nicht das zentrale
Problem der faktischen und schleichenden Entwertung des Humankapitals durch die hohe
und lang anhaltende Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland abbilden. So ist in absoluter Betrachtung die Beschäftigung von hochqualifizierten Arbeitnehmern um mehr als 73.000 Personen
zurückgegangen.
3
EU-STRUKTURPOLITIK UND NATIONALE FÖRDERPOLITIK
IN DEN NBL UND BERLIN
3.1 EINLEITUNG
Im Mittelpunkt dieses Kapitels steht die europäische und nationale Förderpolitik, mit denen
die neuen Bundesländer bei ihrem schwierigen Transformationsprozess unterstützt wurden
und werden. Seit der Wiedervereinigung haben Bund, Länder und die EU mit zahlreichen
Fördermaßnahmen den Aufbau der ostdeutschen Wirtschaft unterstützt, wobei die direkte
Wirtschaftsförderung, der Auf- und Umbau der Infrastruktur und die Entwicklung der Humanressourcen von Anfang an eine tragende Rolle spielten.
In einem ersten Abschnitt wird ein Überblick über den Einsatz der EU-Strukturfonds in der
Förderperiode von 2000 bis 2006 in den folgenden Interventionsbereichen gegeben:
-
Die Verbesserung des produktiven Umfeldes und die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen
-
Die Verbesserung wesentlicher infrastruktureller Potenziale für die regionale Entwicklung
-
Die Reduzierung von Umweltbelastungen, die Förderung der umweltverträglichen
regionalen Entwicklung
-
Die Verbesserung des Arbeitskräftepotenzials, die Anpassungsfähigkeit der Unternehmen und die Stärkung der Chancengleichheit
Gemäß Leistungsbeschreibung beschränkt sich die Untersuchung auf die Interventionsbereiche des EFRE und des ESF. Die spezifische Förderung für den ländlichen Raum, die in
der Periode 2000-2006 über den EAGFL/A umgesetzt wurde, ist in der Förderperiode von
2007 bis 2013 nicht mehr Bestandteil der Förderung über die EU-Strukturfonds, sondern
wird mit dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums
(ELER) fortgeführt.
Ausgehend von den Interventionsbereichen der EU-Strukturfonds werden in einem zweiten
Arbeitsschritt dann die komplementären nationalen Förderpolitiken beschrieben, die in den
neuen Bundesländern und Berlin zum Einsatz kamen. Wenn gleich auch hier die Förderpolitik in den Jahren 2000-2006 den zentralen Untersuchungsgegenstand bildet, wird bei der
Darstellung auch auf die Entwicklung in den Jahren davor eingegangen. Dabei wird der Versuch unternommen, zum einen eine möglichst vollständige Übersicht über die Förderung in
den Bereichen Investitionsförderung, Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation,
Infrastrukturförderung, Umweltschutz, Humanressourcen und aktive Arbeitsmarktpolitik zu
geben, und zum anderen auch das finanzielle Gewicht der Förderbereiche im Zeitverlauf
darzustellen.
88
3.2 EU-STRUKTURFONDS IN DEN PERIODEN 2000-2006 UND 2007-2013
3.2.1
VORBEMERKUNG
In diesem Abschnitt wird auf das finanzielle Volumen der Europäischen Strukturfonds in den
neuen Ländern und die Struktur der Mittel nach Interventionsbereichen in der Förderperiode
2000-2006 eingegangen. Darüber hinaus erfolgt ein Vergleich der Finanzausstattung von
EFRE und ESF in den Jahren 2000-2006 mit der aktuellen Förderperiode 2007-2013.
Insgesamt dient die vorliegende Darstellung dazu, einen länderübergreifenden Überblick
über den Einsatz der Strukturfonds in Ostdeutschland zu geben. Für die Förderperiode
2000-2006 wurde hierzu auf die sechs Multifondsprogramme in den Ländern (Länder-OPs),
das Bundes-ESF und das Bundes-OP Verkehr zurückgegriffen. In Abweichung zur Halbzeitbewertung des Gemeinschaftlichen Förderkonzepts 2000-2006 (GFK) für den Einsatz der
Strukturfonds in den neuen Bundesländern und im Ostteil Berlins (und ihrer Aktualisierung)
bezieht sich die Darstellung allerdings nur auf den EFRE und ESF nicht aber auf den
EAGFL/A. Daneben werden mit den im Westteil Berlins eingesetzten Ziel-2 und Ziel-3Mitteln auch Finanzmittel in die Betrachtung mit einbezogen, die nicht Bestandteil des GFK
in der Förderperiode 2000-2006 waren. Die Aussagen zu den Finanzmitteln in der Förderperiode 2007-2013 beziehen sich auf die zwölf Monofondsprogramme in den Ländern (LänderOPs) sowie das Bundes-OP Verkehr und das Bundes-OP ESF.
Die in diesem Abschnitt herangezogenen Finanzdaten stammen aus einer Umfrage, die bei
den zuständigen Verwaltungsbehörden der Länder im September und Oktober durchgeführt
wurde. Für den Zeitraum 2000-2006 handelt es sich dabei um den Stand der finanziellen
Umsetzung (Ist-Zahlen) zum 31.12.2008. Die Werte für die Förderperiode 2007-2013 basieren dagegen auf der indikativen Finanzplanung der Länder (Soll-Zahlen) zum Zeitpunkt der
Programmaufstellung. In der Umfrage wurden auch Daten zum Stand der finanziellen Umsetzung in der aktuellen Förderperiode zum 31.12.2008 erhoben, die mit den Angaben in
den jährlichen Durchführungsberichten für das 2008 korrespondieren. Allerdings zeigte sich,
dass gegenwärtig nach einer erst zweijährigen Umsetzungsphase der Programme die kumulierten Ausgaben- und Bewilligungsquoten noch vergleichsweise niedrig liegen.
Bei der Darstellung der finanziellen Indikatoren erfolgt eine Konzentration auf die öffentlichen
Gesamtkosten, d.h. die europäischen Finanzmittel und die nationale öffentliche
Kofinanzierung. Die Ausgaben der Privaten, die nationale Beteiligung insgesamt (als Summe
der nationalen öffentlichen und privaten Mittel) und die Gesamtsumme der privaten und öffentlichen Mittel werden hier nur nachrichtlich ausgewiesen. Dies hat im Wesentlichen drei
Gründe:
-
18
Zum einen liegt der Einsatz von privaten Mitteln, die innerhalb der Strukturfonds
ausgegeben werden, außerhalb des eigentlichen Entscheidungsbereichs der Verwaltungsbehörden. Öffentliche Mittel können dagegen direkt dem Verfügungsbereich staatlicher Stellen zugeordnet werden, so dass eine Bewertung und Beurteilung ihrer Höhe und ihres zeitlichen Verlaufs unmittelbar auf staatliche Ausgabenentscheidungen zurückgeführt werden kann.18
Eiine Kofinanzierung mit privaten Mitteln erfolgt in nennenswertem Umfang nur bei der direkten
Unternehmensförderung, die auf Instrumente der so genannten Anreizpolitik bzw. „weichen“ Ver-
89
-
Zum zweiten entspricht die Beschränkung auf öffentliche Gesamtkosten auch der
Vorgehensweise, die bei der Vollzugsanalyse im Rahmen der Aktualisierung der
Halbzeitbewertung gewählt wurde. Zwar ist wie erwähnt im Aggregat eine direkte
Vergleichbarkeit der Zahlen zwischen der Aktualisierung des GFK und den Zahlen
dieser Studie aufgrund der konzeptionellen Unterschiede nicht gegeben. Doch auf
einer tieferen Gliederungsebene können die öffentlichen Gesamtkosten sinnvoll miteinander verglichen werden.
-
Zum dritten spielen in der Förderperiode 2007-2013 private Mittel als Instrument der
Kofinanzierung in den neuen Ländern eine weitaus geringere Rolle als in der Vorgängerperiode. In einigen Ländern werden sie für die Kofinanzierung gar nicht mehr
berücksichtigt. Folglich würden bei einem Quervergleich der beiden Förderperioden
2000-2006 und 2007-2013 auf Basis von Finanzvolumina inklusive der privaten Mittel verzerrte Aussagen über die finanzielle Bedeutung der Strukturfonds generiert.
Die Darstellung der finanziellen Umsetzung unterhalb der Ebene der Schwerpunkte bzw. auf
Ebene der thematischen Handlungsfelder bleibt dem anschließenden Kapitel 4 vorbehalten.
3.2.2
EINSATZ DER STRUKTURFONDS 2000-2006
Gemeinschaftliches Förderkonzept (GFK)
Das Gemeinschaftliche Förderkonzept (GFK) für die ostdeutschen Ziel-1-Gebiete wurde von
der EU-Kommission auf Basis der Verordnung 1260/1999 des Rates mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds am 19. Juli 2000 genehmigt. Für die ostdeutschen Regionen standen damit im Zeitraum 2000-2006 insgesamt 20,7 Mrd. € an Strukturfondsmitteln
(inkl. EAGF/A) zur Verfügung. Im GFK wurde als das globale Ziel der Strukturfondsförderung
die Fortsetzung des Kohäsionsprozesses durch nachhaltiges Wirtschaftswachstum, die Anhebung des Beschäftigungsniveaus und Reduzierung der Arbeitslosigkeit in den neuen Bundesländern benannt.
Ausgehend von den Ergebnissen einer Stärken-Schwächen-Analyse wurden im GFK fünf
Handlungsnotwendigkeiten in den Bereichen Unternehmensentwicklung, Infrastruktur, Umwelt, Humanressourcen und Landwirtschaft/Ländliche Entwicklung, so genannte spezifische
Ziele, abgeleitet, die das globale Ziel unterstützen sollten. Bei den spezifischen Zielen handelte es sich um
•
die Verbesserung des produktiven Umfeldes und Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit
von Unternehmen,
haltenssteuerung zurückgreift (vgl. Fürst, Klemmer, Zimmermann, 1976). Für diese Instrumente ist
charakteristisch, dass sie über die Veränderung des unternehmerischen Entscheidungsumfelds
versuchen, Einfluss auf das Unternehmensverhalten zu nehmen und in eine bestimmte Richtung
zu lenken. Die intendierten Wirkungen (wie etwa zusätzliche Investitions- und FuE-Ausgaben) lassen sich aber nicht direkt erreichen und werden durch zahlreiche andere Faktoren des relevanten
Entscheidungsraumes der Unternehmen beeinflusst. Vgl. hierzu auch GEFRA/MR/IfS et al. (2005):
Aktualisierung der Halbzeitbewertung des Gemeinschaftlichen Förderkonzepts 2000-2006 (GFK)
für den Einsatz der Strukturfonds in den neuen Bundesländern und im Ostteil Berlins, Münster, S.
56 ff.
90
•
die Verbesserung wesentlicher infrastruktureller Potentialfaktoren für die regionale
Entwicklung,
•
die Reduzierung von Umweltbelastungen, Förderung einer umweltverträglichen regionalen Entwicklung,
•
die Verbesserung der Anpassungsfähigkeit der Unternehmen und des Arbeitskräftepotentials, Stärkung der Chancengleichheit und
•
die Verbesserung der sozio-ökonomischen Entwicklungsbedingungen und der Umweltsituation im ländlichen Raum, Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Land-,
Forstwirtschaft und Fischerei.
Die spezifischen Ziele des GFK wurden weiter in Unterziele aufgefächert, wobei jedem spezifischen Ziel vier bis fünf Unterziele zugeordnet wurden. Innerhalb der Unterziele wiederum
wurden weitere Ziele aufgeführt, die zu ihrer Erreichung dienten. Insgesamt entstand durch
die Formulierung von verschiedenen Zielebenen ein hierarchisch aufgebautes Zielsystem,
welches im GFK in Form einer Zielpyramide veranschaulicht wurde (vgl. hierzu insbesondere S. 90 im GFK sowie die relevanten Textpassagen in den Gliederungspunkten 2.2 „Entwicklungsziele“ (S. 87ff.) und 2.3 „Entwicklungsstrategie“ (S. 91ff.)).
Die Umsetzung des Zielsystems des GFK erfolgte in der Förderperiode 2000-2006 hauptsächlich durch sechs regionale Multifondsprogramme für die neuen Länder und dem Ostteil
Berlins bestehend aus dem EFRE, dem ESF und dem EAGFL/A. Hinzu kamen drei Monofondsprogramme, die länderübergreifend eingesetzt wurden (Bundes-OP Verkehr, BundesOP ESF und Bundes-OP FIAF). Für die Ausgestaltung der Länderprogramme wurde im GFK
eine einheitliche Struktur vorgegeben, bei der die spezifischen Ziele des GFK mit fünf so genannten Schwerpunkten korrespondierten:
•
Schwerpunkt 1 - Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der gewerblichen Wirtschaft,
insbesondere der kleinen und mittleren Unternehmen;
•
Schwerpunkt 2 - Infrastrukturmaßnahmen;
•
Schwerpunkt 3 - Schutz und Verbesserung der Umwelt;
•
Schwerpunkt 4 - Förderung des Arbeitskräftepotentials sowie der Chancengleichheit;
•
Schwerpunkt 5 - Ländliche Entwicklung und Fischerei.
Der Einsatz der Mittel aus den drei Strukturfonds wurde dabei den Schwerpunkten zugeordnet. Die Mittel des EFRE kamen in den Schwerpunkten 1 bis 3, die des ESF im Schwerpunkt
4 und die des EAGFL/A im Schwerpunkt 5 zum Einsatz. Entsprechend wurden auch die drei
Monofondsprogramme den Schwerpunkten zugeordnet, das Bundes-OP Verkehr dem
Schwerpunkt 2, das Bundes-OP ESF dem Schwerpunkt 4 und das Bundes-OP FIAF dem
Schwerpunkt 5.
Gemäß der Leistungsbeschreibung wird in dieser Studie lediglich der Einsatz der Strukturfondsmittel aus dem EFRE und ESF nicht aber dem EAGFL/A in den Jahren 2000-2006 in
den neuen Ländern und Berlin untersucht. Grund hierfür ist, dass im Zuge der Vorbereitung
der aktuellen Förderperiode auf der europäischen Ebene die Mittel des EAGFL/A aus den
Strukturfonds herausgelöst und in ein neues Finanzinstrument, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), überführt wurden. Im Unterschied zum GFK in der Förderperiode 2000-2006 aber im Einklang mit der aktuellen Förder-
91
periode werden in dieser Studie daher EFRE und ESF als die Strukturfonds bezeichnet.
Aussagen über den Einsatz der Strukturfonds in den neuen Ländern beziehen sich im Folgenden immer auf die Summe dieser beiden Fonds. Der EFRE beinhaltet dabei Schwerpunkte 1-3 in den sechs Multifondsprogrammen in neuen Ländern (so genannte LänderOPs) sowie das Bundes-OP Verkehr, der ESF den Schwerpunkt 4 in den Länder-OPs plus
das Bundes-OP ESF. Da der Fokus dieser Studie auf Ostdeutschland insgesamt liegt wurden in Abgrenzung zum Gebietsstand des GFK auch die Strukturfondsmittel für den Westteil
Berlins in den Jahren 2000-2006 in die Betrachtung miteinbezogen. Diese setzten sich aus
EFRE- und ESF-Mitteln für das Berliner Ziel-2 sowie den ESF-Mitteln für das Ziel-3-Gebiet
Berlins zusammen. In der Summe aber waren die Mittel im Vergleich zu den gesamten
Strukturfondsmittel recht gering (3,4%).
Finanzvolumen 2000-2006
In der Förderperiode 2000 bis 2006 wurden im Rahmen der Interventionen der Strukturfonds
in den neuen Ländern öffentliche Mittel in Höhe von insgesamt 31,3 Mrd. € verausgabt. Auf
die Programme des EFRE entfiel ein Anteil von rund zwei Dritteln, auf die ESF-Programme
entsprechend rund ein Drittel. Die Verteilung der öffentlichen Mittel auf die Schwerpunktbereiche der Länder-OPs erweist sich als relativ gleichgewichtig: mit 8,1 Mrd. € (26%) entfiel
der größte Beitrag auf den Schwerpunkt 2 - Infrastrukturmaßnahmen, gefolgt vom Schwerpunkt 4 - Förderung des Arbeitskräftepotentials sowie der Chancengleichheit mit 7,2 Mrd. €
(23%) und dem Schwerpunkt 1 - Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der gewerblichen
Wirtschaft, insbesondere der kleinen und mittleren Unternehmen mit 6,9 Mrd. € (22%). Eine
Ausnahme stellt jedoch der Schwerpunkt 3 - Schutz und Verbesserung der Umwelt dar, mit
dem nur 2,8 Mrd. € (9%) an öffentlichen Mitteln umgesetzt wurden. Mit den beiden Bundesprogrammen wurden öffentliche Gesamtkosten in Höhe von 3,3 Mrd. € (Bundes-OP Verkehr)
und 2,9 Mrd. € (Bundes-ESF) gefördert. Beide Programme hatten zusammen einen Anteil
von etwa 20% an den gesamten Strukturfondsmittel inklusive der nationalen öffentlichen
Kofinanzierung.
Berücksichtigt man, dass im Rahmen des Schwerpunkts 3 im Wesentlichen Verbesserungen
an der umweltbezogenen Infrastruktur der Länder (Abwasserentsorgung, Abfallbeseitigung,
Konversionsflächen) unterstützt wurden, dann wird deutlich, dass dem Neu- und Aufbau der
Infrastruktur in Ostdeutschland in der Förderperiode 2000-2006 ein großer Stellenwert beigemessen wurde. Zusammen mit den Mitteln des Bundes-OP Verkehr wurden ca. 45% der
öffentlichen Mittel im Rahmen der Strukturfondsförderung für Infrastrukturausgaben verwendet.
Mit Blick auf die Höhe der EFRE/ESF-Mittel und der nationalen öffentlichen Mittel für die
Kofinanzierung zeigt sich, dass fast drei Fünftel der gesamten öffentlichen Mittel (58%) auf
die EU-Fördermittel entfielen.
92
Tabelle 3.2.1:
Finanzielle Umsetzung der Strukturfonds
in der Förderperiode 2000-2006 in den neuen Ländern (in Mio. €)
Förderbereich
Öffentliche Mittel
EFRE-/ ESF-Mittel
Nationale öffentli-
Private
che Mittel
Mittel
Nationaler Beitrag
Summe
Insgesamt
EFRE+ESF
31.354,7
18.273,7
13.081,1
19.122,3
32.203,4
50.477,0
EFRE
21.217,8
12.261,2
8.956,6
18.867,3
27.823,9
40.085,1
Länder-OPs*
17.840,2
10.521,1
7.319,1
18.847,1
26.166,2
36.687,3
SP1
6.906,0
3.927,8
2.978,2
18.534,1
21.512,2
25.440,1
SP2
8.113,0
4.849,0
3.264,0
87,7
3.351,7
8.200,7
SP3
2.821,2
1.744,3
1.076,9
225,3
1.302,3
3.046,6
3.268,1
1.661,0
1.607,1
20,0
1.627,0
3.288,0
10.136,9
6.012,5
4.124,5
255,0
4.379,5
10.391,9
Länder-OPs/SP4
7.227,2
4.322,7
2.904,5
185,3
3.089,8
7.412,5
Bundes-ESF
2.909,8
1.689,8
1.220,0
69,7
1.289,7
2.979,5
Bundes-OP
Verkehr
ESF
*SP1 bis SP 4 und Bundes ESF, inklusive technische Hilfe. Rundungsbedingte Differenzen
Quelle: Befragung der Verwaltungsbehörden des Bundes und der Länder (Oktober 2009), im Folgenden bezeichnet als Länderumfrage (Oktober 2009, vgl. Tabelle 3.2.1)
3.2.3
EINSATZ DER STRUKTURFONDS 2007-2013
Nationaler strategischer Rahmenplan
Mit den von der Europäischen Kommission im Juli 2006 verabschiedeten Verordnungen für
den Einsatz der Strukturfonds in der Förderperiode 2007-2013 kam es zu einer Reihe von
erheblichen Neuerungen gegenüber der Vorgängerperiode. Kernelemente waren eine Reduktion der Ziele und Finanzinstrumente sowie eine stärkere strategische Ausrichtung der
Strukturfondsinterventionen auf die Prioritäten der Agenden von Lissabon und Göteborg. Ein
zentraler Baustein war, wie bereits erwähnt, dass die Aufgaben zur Entwicklung des ländlichen Raums, die bisher vom EAGFL/A, dem Programm Leader+ und dem FIAF finanziert
wurden, mit dem ELER und dem EFF auf eine eigenständige rechtliche Grundlage außerhalb des Einsatzes der Strukturfondsmittel gestellt wurden. Statt der bisherigen sechs gibt es
in der Programmperiode 2000-2006 mit dem EFRE, dem ESF und dem Kohäsionsfonds nur
noch drei Finanzinstrumente. Und an Stelle der bisherigen neun werden nur noch drei Ziele
verfolgt: „Konvergenz“, „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ und „Europäische territoriale Zusammenarbeit“.
93
Auch im Rahmen der Durchführungs- und Verwaltungssysteme sowie der Begleit- und Kontrollmechanismen ist es zu einer Vielzahl von Änderungen gekommen, die zu einer Flexibilisierung und Vereinfachung der Förderpolitik sowie einer Ausrichtung der Förderpraxis entlang der neuen strategischen Vorgaben beitragen sollen. Mit Blick auf den Einsatz der Strukturfonds in den neuen Ländern und Berlin ist besonders die Ablösung des GFK durch den
Nationalen Strategischen Rahmenplan (NSRP) 2007-2013 als das zentrale koordinierende
Planungsinstrument hervorzuheben. Der NSPR ist das den Länder-OPs von EFRE und ESF
übergeordnete Dokument, in dem die nationale Gesamtstrategie für die EUStrukturförderung in Deutschland dargestellt ist und wurde im Mai 2007 von der Europäischen Kommission angenommen.
Der NSPR bildet gleichsam das Bindeglied zwischen den verschiedenen OPs von EFRE und
ESF in den Ländern und den Strategischen Kohäsionsleitlinien der Kommission. Zu berücksichtigen ist, dass der NSPR im Gegensatz zum GFK in dem Sinne „offen“ konzipiert ist, als
dass für jeden Fonds jedes Land einen unterschiedlichen Policy-Mix verfolgen kann, solange
der Fokus der Programme auf diejenigen Maßnahmen gelegt wird, die „vornehmlich zur Förderung der in der überarbeiteten Lissabon-Strategie festgelegten Prioritäten nachhaltiges
Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung eingesetzt werden“. 19 In der Förderpraxis bedeutet dies, dass die „starre“ Struktur, die durch das GFK mit Bezug auf die
Schwerpunkte und Maßnahmenbereiche für die Länder-OPs in der Förderperiode 20002006 vorgegeben wurde, aktuell keine Gültigkeit mehr besitzt. Stattdessen erfolgt der Einsatz von EFRE und ESF in den ostdeutschen Ländern in Form von insgesamt 12 von ihrer
formalen Struktur her unterschiedlichen OPs. In der Konsequenz hat dies für die zusammenfassende Betrachtung zur Folge, dass eine einfache Aggregation über die Länder zu einer
ostdeutschen Gesamtgröße für identische Maßnahmenbereiche und Schwerpunkte für den
Programmzeitraum 2007-2013 nicht mehr möglich ist.20 Stattdessen können die Daten für
die Finanzplanung 2007-2013 und zum Umsetzungsstand nur sinnvoll auf der OP-Ebene
aggregiert werden.
Auf Grund der uneinheitlichen Struktur der Länder-OPs wurden im Rahmen der Umfrage bei
den zuständigen Verwaltungsbehörden der Länder auch nach Größen der indikativen Finanzplanung gefragt, die sich auf die sechs einheitlich abgegrenzten thematischen Förderfelder dieser Studie beziehen. Denn trotz der in formeller Hinsicht unterschiedlichen LänderOPs zeigt sich bei näherer Betrachtung, dass in allen Ländern die Strukturfondsmittel in
thematischer Hinsicht recht gleichförmig eingesetzt werden. Trotzdem ist zu konstatieren,
dass mit den Themenfeldern nicht alle Einsatzbereiche von EFRE und ESF abgedeckt werden konnten. Vor diesem Hintergrund ist eine Zusammenfassung der Themenfelder nach
Förderbereichen, die zumindest näherungsweise eine Vergleichbarkeit mit den
Maßnahmebereichen und Schwerpunkten der Programmperiode 2000-2006 gewährleisten
19
Europäische Kommission (2005): Mitteilung der Kommission - Die Kohäsionspolitik im Dienste von
Wachstum und Beschäftigung - Strategische Leitlinien der Gemeinschaft für den Zeitraum 2007
bis 2013. Brüssel, 5. Juli 2005 (KOM(2005)299), S. 4.
20 Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass in Berlin der EFRE und ESF im Rahmen jeweils eines
OP für das Ziel „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ eingesetzt werden. Bestimmte Maßnahmen und Projekte sind in Berlin damit im Gegensatz zu den OPs für das Ziel „Konvergenz“ nicht förderfähig. In Brandenburg, Sachsen und Sachsen-Anhalt erfolgt der Einsatz der
Strukturfondsmittel zum Teil in so genannten „Phasing-Out“-Regionen. Dieser Umstand besitzt jedoch für die Förderpraxis keine große Bedeutung.
94
und gleichzeitig das gesamte Mittelvolumen abdecken, leider nicht möglich. Im Detail wird
hierauf in Kapitel 4 noch näher eingegangen.
Finanzvolumen 2007-2013
Durch den Einsatz der Strukturfonds in Ostdeutschland sollen im Programmzeitraum 20072013 öffentliche Mittel in Höhe von 22,3 Mrd. € verausgabt werden. Dies bedeutet gegenüber der vorherigen Förderperiode eine Reduktion der Fördermittel um 9,0 Mrd. € bzw.
knapp 29%. Nahezu drei Viertel (74%) der geplanten öffentlichen Mittel stellen Gemeinschaftsmittel dar. Im Vergleich zur Förderung in den Jahren 2000-2006 ist der Anteil der nationalen öffentlichen Kofinanzierung somit von 42% auf 26% gefallen. Dies erklärt auch den
Umstand, dass in Relation zu den gesamten öffentlichen Mitteln die Höhe der Strukturfondsmittel zwischen den beiden Förderperioden mit 1,8 Mrd. € bzw. 10% weitaus geringer
zurückgegangen ist.
Rund 16,0 Mrd. € von den gesamten öffentlichen Mitteln sollen durch Programme des EFRE
umgesetzt werden. Dies entspricht einem Anteil von nahezu 72%. Die über den ESF umgesetzten öffentlichen Mittel belaufen sich auf 6,3 Mrd. € (28%). Hinsichtlich der Mittelverteilung zwischen den beiden Fonds kann im Vergleich zur vorherigen Förderperiode eine leichte Verschiebung zugunsten des EFRE festgestellt werden. Wie bereits in der Vorgängerperiode spielen die Länder-OPs beim Einsatz der Strukturfondsmittel die zentrale Rolle, über
82% der öffentlichen Mittel werden im Rahmen der jeweils sechs Programme für den EFRE
bzw. ESF in neuen Ländern und Berlin verausgabt. Entsprechend kann hinsichtlich des Anteils der beiden Bundesprogramme - Bundes-OP Verkehr und Bundes-ESF – eine weitgehende Stabilität in der Mittelverteilung zwischen den Förderperioden ausgemacht werden.
In Abbildung 3.2.1 werden für die verschieden Strukturfondsprogramme von EFRE und ESF
in beiden Förderperioden nochmals abschließend die öffentlichen Mittel und die EU-Mittel für
die Länder-OPs und die jeweiligen Bundesprogramme vergleichend gegenübergestellt. Ersichtlich ist, dass in allen Programmen eine deutliche Kürzung der öffentlichen Mittel in der
aktuellen Förderperiode vorgenommen wurde. Die EU-Mittel dagegen wurden zwischen den
Förderperioden in geringerem Ausmaß reduziert.
95
Tabelle 3.2.2:
Finanzielle Umsetzung der Strukturfonds
in der Förderperiode 2007-2013 in den neuen Ländern (in Mio. €)
Öffentliche
Mittel
EFRE-/
ESF-Mittel
Nationale
öffentliche
Mittel
EFRE+ESF
22.335,25
16.491,75
5.843,50
EFRE
15.996,15
11.647,68
Länder-OPs
13.665,39
Bundes-OP
Verkehr
Nationaler
Beitrag
Summe
Insgesamt
767,74
6.611,24
23.102,99
4.348,47
446,03
4.794,50
16.442,18
10.127,36
3.538,02
446,03
3.984,05
14.111,42
2.330,77
1.520,32
810,45
0,00
810,45
2.330,77
ESF
6.339,10
4.844,07
1.495,03
321,71
1.816,74
6.660,81
Länder-OPs
4.745,07
3.518,50
1.226,57
163,80
1.390,37
4.908,87
Bundes-ESF
1.594,03
1.325,57
268,47
157,90
426,37
1.751,94
*Inklusive technische Hilfe
Quelle: Länderumfrage (Oktober 2009, vgl. Tabelle 3.2.1)
Private
Mittel
96
Abbildung 3.2.1:
Vergleich der Strukturfondsmittel für EFRE- und ESF-Programme
in Ostdeutschland in den Perioden 2000-2006 und 2007-2013
EFRE
Öffentliche Mittel 2000-2006
EU-Mittel 2000-2006
EU-Mittel 2007-2013
25.000,0
20.000,0
15.000,0
10.000,0
5.000,0
0,0
EFRE
EFRE Länder-OP
Bundes-OP Verkehr
ESF
EU-Mittel 2000-2006
EU-Mittel 2007-2013
25.000,0
20.000,0
15.000,0
10.000,0
5.000,0
0,0
ESF
ESF Länder-OP
Bundes-ESF
Quelle: Länderumfrage (Oktober 2009, vgl. Tabelle 3.2.1). Berechnungen der GEFRA.
Anmerkungen: Ist-Zahlen für 2000-2006; Planangaben für 2007-2013.
Im Mittelvolumen enthalten sind sämtliche Mittel des OP-Verkehr.
97
3.3 NATONIALE FÖRDERPOLITIKEN IN DEN NBL UND BERLIN
Gegenstand dieses Abschnitts ist ein Überblick über die nationalen Förderprogramme, mit
denen komplementär zu den vier Entwicklungsschwerpunkten von EFRE und ESF die wirtschaftliche Entwicklung in den neuen Ländern gefördert wurde. Bei einer Bewertung des
Einsatzes der EU-Strukturfonds ist grundsätzlich zu berücksichtigen, dass neben den EFREund ESF-Mitteln der Aufbau einer wettbewerbsfähigen ostdeutschen Wirtschaft massiv
durch nationale Förderpolitiken unterstützt wurde. Dabei hatten die zahlreichen Förderinstrumente von Bund und Ländern insgesamt eine thematisch breitere Ausrichtung und umfassten verschiedene Formen der Unterstützung. So wurden beispielsweise die Investitionen
der privaten Wirtschaft nicht nur durch Investitionszuschüsse im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ unterstützt, sondern auch
durch steuerliche Investitionszulagen und Sonderabschreibungen oder durch zinsvergünstigte Kredite gefördert. Die Maßnahmen zur Investitionsförderung im Rahmen der EUStrukturfonds beschränkten sich hingegen im Wesentlichen auf die Gewährung von direkten
Zuschüssen, die ganz überwiegend über die oben genannte Gemeinschaftsaufgabe abgewickelt wurde.
Auch in den anderen Interventionsbereichen der EU-Strukturfonds stand der nationalen Förderpolitik ein weitaus größeres Finanzvolumen und differenzierteres Instrumentarium zur
Verfügung. Vor diesem Hintergrund wird im Folgenden eine Übersicht über die nationalen
Förderprogramme gegeben, die parallel zum EFRE und ESF in den neuen Bundesländern
und Berlin zum Einsatz kamen. Hierbei wird versucht einen möglichst vollständigen Überblick zu geben, in der auch das finanzielle Mittelvolumen der komplementären Förderung in
den vier Entwicklungsschwerpunkten der Strukturfonds quantifiziert wird. Als zentrale Förderbereiche werden die
-
Investitionsförderung
-
Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation
-
Förderung der wirtschaftsnahen Infrastruktur
-
Förderung des Umweltschutz
-
Förderung von Arbeitsmarkt und Humanressourcen
abgegrenzt. Im Mittelpunkt der Darstellung wird der Zeitraum von 2000 bis 2006 stehen, obwohl wegen der „Pfadabhängigkeit“ auch auf die Entwicklung des Fördersystems seit der
Wiedervereinigung eingegangen wird. Die Gliederung des Abschnitts orientiert sich an den
oben abgegrenzten Förderbereichen. Zuvor wird in einem einleitenden Abschnitt auf die generelle Förderstrategie und –politik eingegangen.
3.3.1
FÖRDERSTRATEGIE UND FÖRDERPOLITIK FÜR DEN „AUFBAU OST“
Bereits im Vorfeld der Währungs- und Wirtschaftsunion wurden erste Ansätze einer spezifischen Wirtschaftsförderung für die ostdeutschen Länder eingeführt. Diese bestanden zum
einen in einer Reihe von besonderen Steuerregelungen für ostdeutsche Unternehmen, die
teils noch unter der Ägide der alten DDR-Regierung erlassen wurden, teils wurden aber
auch Investitionshemmnisse für westdeutsche Unternehmen in den neuen Ländern von der
98
Bundesregierung beseitigt. Parallel hierzu wurden von der Bundesregierung die ersten spezifischen Kredit- und Bürgschaftsprogramme für ostdeutsche Unternehmen aufgelegt. Mit
dem Staatsvertrag zur Schaffung einer Währungs-, Wirtschaftsunion und Sozialunion im Mai
1991 wurden dann tiefgreifende Änderungen im ostdeutschen Steuersystem verwirklicht, so
dass die damaligen steuerlichen Regelungen in Ostdeutschland sich bereits jenen in der
Bundesrepublik stark angeglichen hatten. Hinzu kam eine Reihe von weiteren steuerlichen
Anpassungshilfen, wobei mit der Einführung einer Investitionszulage erstmals ein steuerfreier Bonus für Investitionen in der DDR eingeführt und zugleich ein Präferenzvorsprung gegenüber dem restlichen Bundesgebiet geschaffen wurde.
Für das Gros der Fördermaßnahmen noch nach damaligem DDR-Recht wurde im Einigungsvertrag vom August 1990 dann die Übergangsregelung getroffen, ihre Geltung zunächst bis zum Jahresende 1991 zu verlängern. Zugleich wurde im Einigungsvertrag festgelegt, dass für die neuen Bundesländer Förderprogramme zu entwickeln seien, die diesen
u.a. im Rahmen der regionalen Wirtschaftsförderung Präferenzen einräumen sollten. Besondere Bedeutung kam hierbei der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsförderung“ zu, die sich in der Folgezeit neben den steuerlichen Entlastungen als das
zentrale Instrument der Investitionsförderung erweisen sollte. Darüber hinaus sah der Einigungsvertrag aufgrund der damals erheblichen Finanzkraftunterschiede zwischen neuen und
alten Ländern Übergangsregelungen im Bereich des Finanzausgleichs vor. Anstelle eines
gesamtdeutschen Finanzausgleichs wurde daher für die Zeit bis 1994 der Fonds "Deutsche
Einheit" eingerichtet, mit die neuen Länder nicht zweckgebundene Leistungen finanzieren
sollten.
Im Gefolge des ökonomischen „Schocks“ durch die Wirtschafts- und Währungsunion beschleunigte sich allerdings der Niedergang der DDR-Wirtschaft. Die Industrieproduktion
brach innerhalb nur weniger Monate dramatisch ein, während gleichzeitig die Unterbeschäftigung anstieg. Im Winter 1990/1991 spitzte sich die Lage zu. In vielen Städten lebten die legendären Montagsdemonstrationen auf, während in den öffentlichen Medien immer heftiger
um den richtigen Kurs zur wirtschaftlichen Entwicklung gestritten wurde. Kritiker der schnellen Währungsunion und der Privatisierungspolitik durch die Treuhand sahen sich durch den
wirtschaftlichen Einbruch bestätigt.
Vor diesem Hintergrund wuchs in der Bundesregierung die Erkenntnis weitere finanzielle
Anstrengungen für den wirtschaftlichen Aufbau Ost unternehmen zu müssen. Im Bundeswirtschaftsministerium wurde ein Strategiepapier für den „Aufschwung Ost“ formuliert, deren
Kernpunkt eine Investitionsoffensive bei der gewerblichen Wirtschaft und dem Infrastrukturausbau war. Zusammen mit den bereits im Januar 1991 gefassten Beschlüssen zur Fortführung und Erweiterung der bestehenden steuerlichen Erleichterungen für Unternehmen in
neuen Ländern materialisierte sich das Förderkonzept dann im März 1991 im „Gemeinschaftswerk >Aufschwung Ost<“. Das Gemeinschaftswerk stellte ein umfassendes Hilfsprogramm für die neuen Länder dar, mit dem zusätzliche Finanzmittel für eine Vielzahl von im
Wesentlichen bereits bestehenden Fördermaßnahmen bereitgestellt wurden. Kurz darauf
wurde im April 1991 das Paket Verkehrsprojekte Deutsche Einheit (VDE) verabschiedet, mit
dem der Ausbau der Bundesverkehrswege forciert werden sollte.21
Die Verabschiedung des Gemeinschaftswerks und der VDE können als Abschluss einer ersten Phase der Konzipierung der spezifischen Wirtschaftsförderung für die ostdeutschen
21
Vgl. Jahresbericht (1994), S. 154.
99
Länder betrachtet werden. Seit dem Frühjahr 1991 stand eine Vielzahl von spezifischen Fördermaßnahmen in Form von Steuervergünstigungen und direkten Finanzhilfen für die neuen
Länder bereit, für deren Umsetzung die Bundesregierung allerdings keine neuartigen Wege
beschreiten musste. Stattdessen wurden die Maßnahmen im Allgemeinen im Rahmen von
bestehenden Regelwerken, Programmen oder Instrumenten umgesetzt, deren Gültigkeitsbereich auf die neuen Länder ausgedehnt und für die erhebliche zusätzliche Mittel bereitgestellt wurden. Im Zuge der Maßnahmedurchführung konnte die Bundesregierung auch auf
bewährte Fördereinrichtungen und Träger zurückgreifen, wie etwa der KfW, dem ERPSondervermögen oder die DtA. In seinen Grundzügen – sowohl was die Instrumente als
auch die thematische Ausrichtung der Förderung betrifft – ist die Struktur des Förderangebots dann in den folgenden Jahren weitgehend konstant geblieben, wenn gleich es natürlich
mit Bezug auf die Höhe und Struktur der bereitgestellten Fördermittel und den Detailregelungen laufend zu Änderungen in der praktischen Förderpolitik gekommen ist (vgl. auch
Deutsche Bundesbank (1995, S. 51), Paque (2009, S. 92 f.)).
Die zentralen Handlungsfelder der Förderpolitik lagen dabei von Anfang an in den folgenden
Bereichen
-
Förderung der privaten Investitionstätigkeit und Existenzgründung
-
Förderung von FuE und Innovationen
-
Aufbau und Ausbau der Infrastruktur
-
Förderung von Arbeitsmarkt und Humanressourcen
Rückblickend lässt sich festhalten, dass in den ersten Jahren nach der Wiedervereinigung
die Förderstrategie für den Aufbau Ost nicht im Rahmen einer integrierenden „Top-Down“Programmierung abgeleitet, sondern eher pragmatisch und situationsbezogen „nach und
nach“ entwickelt wurde. Tatsächlich lässt sich sogar behaupten, dass es eine Förderstrategie im Sinne eines ganzheitlichen und systemischen Förderkonzepts nicht gegeben hat.
Vielmehr basierte die Förderpolitik zu Gunsten der neuen Länder stark auf wirtschaftspolitischen Überzeugungen, die in einer Reihe von teils improvisierten und informellen Entscheidungsprozessen im Ergebnis zu einer Vielzahl an Einzelmaßnahmen und Sonderprogrammen führte (vgl. Mäding 1993, Czada 1995). Für diese Maßnahmen und Programme waren
anfangs nur ein- bis zweijährige Laufzeiten vorgesehen und zumeist waren sie nur mit unzureichenden Mittelvolumina ausgestattet. Bereits kurz nach ihrer Verabschiedung und Implementierung musste für viele Maßnahmen das Mittelvolumen aufgestockt und ihr zeitlicher
Bezugsrahmen verlängert werden. In der Folgezeit wurde die Förderinstrumente zwar durch
eine Reihe von Gesetzesinitiativen, in denen verschiedene Neufassungen von Gesetzen gebündelt wurden, immer wieder geändert; im Vergleich zum bestehenden institutionellkonzeptionellem Grundgerüst und der bewährten Subventionspraxis kam es hierbei allerdings nicht zu wesentlichen Neuerungen (vgl. Renzsch 1994, 1997). Wichtige Gesetzesinitiativen waren in diesem Zusammenhang (in chronologischer Reihenfolge):
-
Die Frage, wie die Kosten der deutschen Einheit nach 1995 zu finanzieren seien,
wurde von der Bundesregierung im Jahr 1993 mit einer Neuordnung des Länderfinanzausgleichs verknüpft. Der in zehn Punkte gefasste "Solidarpakt" wurde mit einem "Föderalen Konsolidierungsprogramm" verbunden, mit dem die neuen Länder
einschließlich Berlins ab 1995 vollständig und gleichberechtigt in einen gesamtdeutschen Länderfinanzausgleich einbezogen wurden. Der Solidarpakt schuf eine langjährige rechtliche Grundlage, um teilungsbedingte Sonderlasten und den infrastruk-
100
turellen Nachholbedarf in den neuen Ländern zu finanzieren. Der Solidarpakt I lief
bis zum Jahr 2004. Mit ihm wurden den ostdeutschen Bundesländern nicht zweckgebundene Finanzhilfen zur Verfügung gestellt, die im Wesentlichen für die Schließung der Infrastrukturlücke vorgesehen waren.
-
Mit dem Gesetz zur Fortsetzung der wirtschaftlichen Förderung in den neuen Ländern wurde 1997 eine Straffung und Vereinfachung des Förderinstrumentariums
vorgenommen und eine Anschlussforderung der ostdeutschen Investitionstätigkeit
bis zum Jahr 2004 eingeführt. Mit dem Gesetz wurde die Investitionszulage das Basisinstrument der steuerlichen Förderung. Bisher bestehende Möglichkeiten zu Sonderabschreibungen wurden gestrichen, dafür die Zulagensätze deutlich erhöht.
Gleichzeitig erfolgte eine sachliche Beschränkung auf Investitionen des verarbeitenden Gewerbes, des Handwerks, des kleinflächigen innerstädtischen Handels, Modernisierungsmaßnahmen an Wohngebäuden und auf den Mietwohnungsneubau im
innerörtlichen Bereich.
-
Im Jahr 2001 wird zwischen Bund und Ländern eine Einigung über die verfassungsrechtlich notwendige Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs sowie
über eine Anschlussregelung zum Solidarpakt für die Zeit nach 2004 erzielt. Die
Vereinbarungen werden durch das Maßstäbegesetz und das ab 2005 in Kraft getretene Solidarpaktfortführungsgesetz umgesetzt. Insgesamt wurden im System des
Finanzausgleichs die Umsatzsteuerverteilung, der Länderfinanzausgleich und auch
die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen anreizfreundlicher ausgestaltet.
Der Bund übernahm ab 2005 den vollen Schuldendienst für den Fonds „Deutsche
Einheit“. Mit dem „Solidarpakt II“ erhielten die neuen Länder bis 2019 weiter umfangreiche Bundeshilfen in einem Gesamtvolumen von 156 Mrd. €, die degressiv ausgestaltet wurden. Hiervon wurden im so genannten Korb I 105 Mrd. € als Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen gewährt. Durch den Korb II wurden weitere
51 Mrd. € durch überproportionale Leistungen aus dem Bundeshaushalt für den
Aufbau Ost für relevante Politikfelder (zum Beispiel regionale Wirtschaftsförderung,
Forschung und Innovation, Verkehrsinfrastruktur, Wohnungs- und Städtebau) zur
Verfügung gestellt.
Die Aufgabe eine zusammenfassende und zeitnahe Darstellung der gesamten Förder- und
Programmkulisse zugunsten des Aufbau Ost mitsamt den hierfür aufgebrachten öffentlichen
Fördermitteln zu geben, ist mit erheblichen Schwierigkeiten behaftet. Zunächst einmal kann
festgestellt werden, dass es seit geraumer Zeit von „offizieller“ Seite keine kompakte und mit
Zahlen unterlegte Berichterstattung mehr über die spezifischen Förderanstrengungen für die
neuen Länder gibt. Der Informationsgehalt und das Datenmaterial von aktuellen Publikationen wie etwa den Jahresberichten zur Deutschen Einheit oder den periodischen Subventionsberichten sind im Laufe der Zeit immer spärlicher und lückenhafter geworden (vgl. Kasten 3.3.1).
Parallel hierzu finden sich auch in der wissenschaftlichen Literatur, die den Aufbau Ost lange
und intensiv begleitet hat, immer weniger Arbeiten, die sich mit der konkreten Ausgestaltung
der Förderpolitik beschäftigen.22 Zwar hat es im Zuge der 20igsten Jahrestags des Mauer-
22
Exemplarisch seien hier nur Funke, Willenbockel (1992), Klodt (1996), Störmann, Ziegler (1998)
oder Kitterer (2002) genannt. Besondere Aufmerksamkeit hat in der Wissenschaft immer wieder
101
falls bisher eine Reihe von bilanzierenden Aufsätzen zur wirtschaftlichen Entwicklung Ostdeutschlands gegeben, eine umfassende und quantifizierende Bestandsaufnahme der Wirtschaftsförderung findet sich jedoch nicht darunter.23 Die – zumindest nach dem Kenntnisstand der Verfasser – letzte nennenswerte Arbeit in diesem Sinne ist der Artikel von Lehmann et al. (2005), in dem im Zusammenhang mit der Erstellung einer „Transferbilanz“ auch
eine Auflistung spezifischer Förderprogramme für die neuen Länder inklusive ihrem Finanzvolumen gegeben wurde. Diese Darstellung reicht allerdings nur bis zum Jahr 2003. Trotz
der zum Teil im Anschluss an diese Arbeit heftigen Debatte um die richtige Höhe der „Transferleistungen“ von West nach Ost, hat es seitdem eine wissenschaftlichen Ansprüchen genügende Zusammenstellung der Fördermaßnahmen bis an den aktuellen Rand nicht mehr
gegeben. 24
In Anbetracht dieser Ausgangslage wird im Folgenden als eine Art „second-best“-Lösung
versucht, die Förderung durch die öffentlichen Haushalte von Bund und Ländern durch eine
an den zentralen Handlungsfeldern der Förderpolitik orientierte Darstellung der Förderinstrumente zu skizzieren. Im Sinne eines Bottom-Up-Ansatzes werden daher für bestimmte
und in finanzieller Sicht gewichtige Einzelmaßnahmen qualitative und quantitative Informationen zusammengetragen. Diese werden am Ende dann zu einem Gesamtbild zusammengefügt, welches allerdings von vorneherein nicht einen Anspruch auf Vollständigkeit erheben
kann. Eine solche Vorgehensweise empfiehlt sich auch aus dem Grund, dass es für diejenigen Maßnahmen, die unter spezifischer Wirtschaftsförderung für die neuen Länder zu subsumieren sind, keine einheitliche Definition gibt. Wie die anhaltende Debatte um die OstTransfers bereits vermuten lässt, ist es durchaus strittig, welche Fördermaßnahmen als besondere Förderung für die neuen Länder zu begreifen sind. Dies lässt sich exemplarisch
besser am Einzelfall verdeutlichen. Die anschließende Summierung von Einzelposten schafft
insoweit auch Transparenz darüber, welche Positionen berücksichtigt wurden und welche
nicht.
Kasten 3.3.1:
Der „Aufbau Ost“ in den Publikationen der Bundesregierung
Im Rahmen ihrer Informations- und Öffentlichkeitsarbeit hat die Bundesregierung bereits frühzeitig über das
breit differenzierte Maßnahmebündel zur Wirtschaftsförderung informiert. In einer jährlichen erscheinenden
Publikation wurde von 1991 bis 1998 über die „Wirtschaftliche Förderung in den neuen Ländern“ berichtet. Diese Broschüre stellte allerdings kein zentrales und offizielles Programmdokument dar, in dem eine übergreifende
Förderstrategie schriftlich fixiert, die grundsätzliche Förderlogik und die Untersetzung mit finanziellen Mittel erläutert wurde. Stattdessen handelte es um eine nach thematischen Handlungsfeldern untergliederte Auflistung
von Einzelmaßnahmen und Programmen, zum Teil wurden hier Beispiele für die Förderpraxis dargestellt. Im
Jahr 1999 wurde diese Reihe durch eine Informationsbroschüre abgelöst, bei der allerdings fortan die Instrumente der Wirtschaftsförderung für die alten und neuen Länder zusammengefasst dargestellt wurden. In die-
die Frage gefunden, ob zur Verbesserung der Beschäftigungssituation nicht Lohnsubventionen
besser als die Investitionsförderung gewesen wären. Vgl. hierzu auch Paque (2009).
23 Vgl. exemplarisch die Studie von Ragnitz (2009).
24 Schröder (2009) gibt zwar einen aktualisierten Überblick über verschiedene Transferleistungen im
Rahmen der Renten- und Sozialversicherungssysteme, die Ausführungen zur Wirtschaftsförderung bleiben allerdings sehr pauschal.
102
sem Zusammenhang wurde vom BMWi auch auf die elektronische Förderdatenbank aufmerksam gemacht, in
der seit 1997 systematisch im Internet über den aktuellen Stand der Förderkulisse informiert wurde.25
Im Februar 1994 wurde vom Bundesminister des Innern ein Band mit „Materialien zur Deutschen Einheit und
zum Aufbau in den neuen Bundesländern“ vorgelegt. Hinter diesem eher unscheinbaren Titel verbarg sich ein
umfassender offizieller Bericht über die Ausgangslage und Entwicklung in praktisch allen Bereichen des politischen und öffentlichen Lebens seit der Wiedervereinigung in den neuen Ländern (FN. Gliederung). Ziels des
Berichts war es ein Gesamtbild der Maßnahmen, welche nach dem Beitritt der DDR von Bund, Länder und
Kommunen getroffen wurden, zu geben. Innerhalb des Berichts spielte auch die wirtschaftliche Entwicklung im
Rahmen eines eigenständigen Kapitels über „Herstellung der wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Einheit“ eine große Rolle. Hier wurde – zumindest nach dem Kenntnisstand der Verfasser – auch erstmals eine zusammenfassende Darstellung und strategische Begründung der Wirtschaftsförderung in den neuen Bundesländern gegeben.26
Der Bericht selbst wurde im Jahr 1995 unter gleich lautendem Titel aktualisiert und ging im Jahr 1997 nahezu
unverändert im „Jahresbericht zum Stand der Deutschen Einheit“ auf. In der Folgezeit wurden die Jahresberichte zum zentralen Dokument zur Berichterstattung über die politische und sozioökonomische Entwicklung in den
neuen Ländern. Angesichts der schleppenden ökonomischen Konvergenz und hohen Arbeitslosigkeit wurde im
Verlaufe der Jahre der Fokus bei den Berichten immer stärker auf den Problemkreis des wirtschaftlichen Aufbaus in den neuen Ländern gelegt, während Fragen zur inneren Sicherheit, zum Verwaltungsaufbau oder Eigentumsordnung mit größer werdendem zeitlichen Abstand zur Wiedervereinigung naturgemäß in den Hintergrund rückten.
Bei der Darstellung der Wirtschaftsförderung und ihrer Rolle für den ökonomischen Transformationsprozess in
Ostdeutschland hat es zwischen den einzelnen Jahrgängen der Jahresberichte immer wieder Änderungen gegeben, die sich zum Teil auch durch den Regierungswechsel im Jahr 1998 erklären lassen. Während beispielsweise bis 1998 eine Tabelle zu den Brutto- und Nettotransfers für die neuen Länder fester Bestandteil der
Jahresberichte war, wurde mit dieser Tradition im Jahresbericht 1999, dem ersten Bericht unter der Ägide der
damals neuen Bundesregierung gebrochen. Stattdessen sollten fortan
„dem Aufbau Ost nur die Leistungen zugerechnet werden, die die Entwicklung in den neuen Ländern gezielt voranbringen. Die so eingegrenzten Leistungen lassen sich in fünf Ausgabenblöcke untergliedern, die „Säulen“
des Aufbau Ost. Dazu zählen im Jahr 1999: für die Förderung von Innovation, Forschung und Entwicklung 3,2
Mrd. DM, für regionale Wirtschaftsförderung 2,6 Mrd. DM, für die Infrastrukturförderung 18,9 Mrd. DM, für die
Arbeitsförderung 13,7 Mrd. DM und für die Treuhandnachfolge und DDR-Altlasten 1,6 Mrd. DM. Hinzu kommen
die im Rahmen des Solidarpaktes vereinbarten Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für die neuen
Länder in Höhe von 14 Mrd. DM. Damit stehen im Bundeshaushalt 1999 rd. 40 Mrd. DM für den Aufbau Ost zur
Verfügung.“27
Allerdings wurde in den nachfolgenden Jahresberichten die zusammenfassende Angabe der öffentlichen Mittelvolumina in den zentralen Handlungsfeldern rasch aufgegeben. Seitdem wurde in den Jahresberichten zwar regelmäßig in Form eines tabellarischen Überblicks über die umgesetzten und geplanten Maßnahmen der Bun-
25
Zwischen 1995 und 1999 wurde vom BMWi zudem eine jährliche „Bilanz der Wirtschaftsförderung
des Bundes in Ostdeutschland“ publiziert, in der Ergebnisse der Förderung vorgestellt wurden. In
der Publikation wurden Finanzvolumina ausgewählter Einzelmaßnahmen aufgeführt. Die Broschüre war jedoch mit einem durchschnittlichen Seitenumfang von 15 Seiten sehr knapp gehalten.
26 So wurden dort als zentrale Handlungsfelder der Förderpolitik genannt: die Förderung der privaten
Investitionstätigkeit und Existenzgründung; Förderung von FuE und Innovationen; Aufbau und
Ausbau der Infrastruktur; Einsatz des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums. In den folgenden
Kapiteln wird dieses Schema jedoch unterbrochen. Als weitere wichtige Aktionsfelder werden außerdem … aufgeführt.
27
Anzumerken ist, dass bereits in den vorangegangenen Jahresberichten das Informationsangebot
zu den neuen Ländern immer dünner wurde. So wurde bspw. der getrennte Ausweis für die neuen
und alten Länder in der Übersichtstabelle zur Entwicklung der gesamten Subventionen des Bundes bereits im 18. Subventionsbericht nicht mehr fortgeführt.
103
desregierung zur Förderung des „Aufbau Ost“ informiert, doch wurden hier keine Angaben mehr über das Fördervolumen der entsprechenden Maßnahme gemacht.28 Auch im aktuellen Jahresbericht sucht man vergeblich
nach einer übersichtlichen Zusammenstellung aller Finanzmittel, die im Rahmen der spezifischen Wirtschaftsförderung für die neuen Länder gewährt werden. Lediglich für ausgewählte Maßnahmen im Bereich der Gemeinschaftsaufgabe oder der Kreditprogramme, für die es ohnehin leicht zugängliche Förderstatistiken gibt,
werden einige Informationen bereitgehalten.
In ähnlicher Weise wie die Jahresberichte haben auch die Subventionsberichte in den letzten Jahren ihre Rolle
als offizielles Zahlenwerk für Steuervergünstigungen und Finanzhilfen zugunsten der neuen Bundesländer immer mehr verloren. Noch bis zum 20. Subventionsberichten wurde das Thema der betrittsbedingten Finanzhilfen und Steuervergünstigungen im Rahmen eigenständiger Abschnitte abgehandelt. Bis zum 19. Subventionsbericht gab es Tabellen, in denen sowohl die Steuermindereinnahmen durch die wichtigsten Steuervergünstigungen als auch die wichtigsten Finanzhilfen für die neuen Länder in Form von Ist- und Sollgrößen für den gesamtstaatlichen Haushalt wie für den Bundeshaushalt quantifiziert wurden. Im 21. und damit letzten Subventionsbericht findet der Aspekt der spezifischen Wirtschaftsförderung für Ostdeutschland allerdings keine Erwähnung mehr. Ohnehin ist zu berücksichtigen, dass aufgrund der spezifischen Definition von Subventionen die
massiven Förderungsanstrengungen zum Aufbau der ostdeutschen Infrastruktur nicht in den Subventionsberichten erfasst werden.
Insgesamt lässt sich somit resümieren, dass es eine kontinuierliche und zentrale Informations- und Datenquelle,
auf deren Basis eine integrierte und quantifizierte Darstellung der nationalen Förderpolitik von Bund und Ländern für den Aufbau Ost erfolgen könnte, nicht gibt. Dies mag nicht zuletzt daran liegen, dass der Aufbau Ost
kein eigenständiges, zentral gesteuertes und wohldefiniertes Förderprogramm war und ist. Stattdessen handelt
es sich eher um ein kaum überschaubares Bündel von Einzelmaßnahmen, welche in den Zuständigkeitsbereich
sowohl von Bund und Ländern fallen und von einer Vielzahl von unterschiedlichen Ressorts verwaltet werden.
Dabei ist die Förderung nicht nur thematisch breit ausdifferenziert, sondern es kommt auch in fördertechnischer
Hinsicht praktisch die ganze Palette von möglichen Instrumenten (Steuererleichterungen, Zuschüsse, Darlehen,
Bürgschaften, institutionelle Finanzierung) zum Einsatz. Erschwerend kommt hinzu, dass – je nach Zielstellung
und Betrachtungsweise – oftmals auch Fördermaßnahmen ohne spezifisch ostdeutschen Fokus zum Aufbau
Ost gezählt werden.
3.3.2
GEWERBLICHE INVESTITIONSFÖRDERUNG
Durch die Quasi-Vernichtung des vorhandenen Sachkapitals hatten sich in den neuen Ländern unmittelbar nach der Wiedervereinigung die Produktionsmöglichkeiten der gewerblichen Wirtschaft drastisch reduziert. Eine Annäherung der ostdeutschen Betriebe an das
westdeutsche Produktivitätsniveau setzte deshalb den schrittweisen Aufbau eines konkurrenzfähigen Kapitalstocks und eine Kapitalintensivierung voraus. Vor diesem Hintergrund
spielte die Förderung der einzelbetriebliche Investitionen im gesamtwirtschaftlichen Förderkonzept für die neuen Länder von Anfang an eine herausragende Rolle. Die Förderung von
einzelbetrieblichen Investitionen in Ostdeutschland wurde dabei im Wesentlichen über drei
Instrumente umgesetzt:
28
-
Zum ersten über steuerliche Erleichterungen in Form von Investitionszulagen und
Sonderabschreibungsmöglichkeiten
-
Zum zweiten über Investitionszuschüsse, die im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) gewährt wurden
Zumal in dieser Tabelle zumeist neben konkreten finanzwirksamen Maßnahmen eine Vielzahl von
„Maßnahmen“ auftaucht, die eher den Charakter von strategische Zielen haben.
104
-
Zum dritten über Kredit- und Bürgschaftsprogramme, die von den staatlichen Sondereinrichtungen und Förderbanken wie etwa dem ERP-Sondervermögen, der KfW
oder der DtA aufgelegt wurden
Steuervergünstigen: Investitionszulagen und Sonderabschreibungen
Durch eine Reihe von steuerlichen Entlastungsmaßnahmen hatte die Bundesregierung frühzeitig versucht, private Investitionen in den neuen Bundesländern zu fördern. Zu diesen
steuerlichen Erleichterungen gehörten im Wesentlichen die Gewährung einer Investitionszulage und von Sonderabschreibungsmöglichkeiten, die mit dem so genannten Steueränderungsgesetz 1991 als Paket beschlossen wurden und zunächst nur befristet geplant waren.29 Mit dem Investitionszulagengesetz wurde eine nicht-rückzahlbare Zulage in Höhe von
12% auf die Anschaffungs- oder Herstellungskosten von beweglichen Wirtschaftsgütern des
Anlagevermögens gewährt, sofern diese Güter vor dem 01.07.1992 angeschafft oder hergestellt wurden. Für später und bis 1995 angeschaffte Wirtschaftsgüter war eine Zulage von
8% vorgesehen. Mit der zeitlichen Staffelung der Fördersätze sollten potentielle Investoren
veranlasst werden, geplante Investitionen vorzuziehen und damit zu einer rascheren Stabilisierung des Arbeitsmarktes zu gelangen.
Neben der Investitionszulage konnten im Rahmen des Fördergebietsgesetzes Sonderabschreibungen in Höhe von 50% in den ersten 5 Jahren für die Anschaffung und Herstellung
von beweglichen und unbeweglichen Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens sowie für
Ausbauten und Erweiterungen von Gebäuden des Anlagevermögens in Anspruch genommen werden. Auch die Sonderabschreibungen sollten ursprünglich nur befristet für Wirtschaftsgüter, die in den Jahren 1991 bis 1994 angeschafft bzw. hergestellt wurden, gewährt
werden. Sowohl auf die Gewährung der Investitionszulage als auch der Sonderabschreibungen hatten ostdeutsche Unternehmen einen Rechtsanspruch.
Zusätzlich zur Investitionszulage und den Sonderabschreibungen wurden mit Steueränderungsgesetz ostdeutsche Unternehmen von der Gewerbekapitalsteuer befreit. Diese Befreiung galt bis zur Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer im Jahr 1998.
Die Maßnahmen des Steueränderungsgesetzes wurden allerdings in der Folgezeit mehrfach
und mit zum Teil nicht unbedeutenden Änderungen prolongiert. Bereits 1993 wurde die Gewährung der Investitionszulage bis 1996 verlängert, wobei der Zulagensatz für ab Mitte 1994
begonnene Investitionen von 8 auf 5% reduziert wurde. Gleichzeitig wurde der Empfängerkreis der Zulagen erheblich eingeschränkt: Banken und Versicherungen, der Handel und Unternehmen der Elektrizitäts- und Gasversorgung konnten die Zulage nicht mehr in Anspruch
nehmen. Auf der anderen Seite wurde die Investitionszulage für Investitionen von bis zu 1
Mio. DM (0,51 Mio. €) von Betrieben aus dem ostdeutschen Verarbeitenden Gewerbe und
Handwerk auf 20% erhöht. Nur ein Jahr später wurde die Investitionszulage für Industriebetriebe und das Handwerk erneut verändert, wobei zwar für neue Ausrüstungsinvestitionen
der Zulagensatz auf 10% reduziert wurde, gleichzeitig aber die Bemessungsgrundlage heraufgesetzt wurde (Investitionssumme bis 5 Mio. DM (2,55 Mio. €). Parallel hierzu wurden
29
Vgl. „Gesetz zur Förderung von Investitionen und Schaffung von Arbeitsplätzen im Beitrittsgebiet
sowie zur Änderung steuerrechtlicher und anderer Vorschriften (Steueränderungsgesetz 1991)“
vom 24.06.1991 (BGBL 1991, l, S. 1322 ff.).
105
durch das Standortsicherungsgesetz die Gewährung von Sonderabschreibungen für Investitionen bis 1996 verlängert (und auch die Aussetzung der Gewerbekapitalsteuer).
Mit dem Jahressteuergesetz 1996 kam es zu weiteren Änderungen in der steuerlichen Förderung für die neuen Länder. Die Investitionszulage wurde bis Ende 1998 verlängert, wobei
der Kreis der Anspruchsberechtigten für die Investitionszulage noch weiter eingeschränkt
und nunmehr nur noch für das Verarbeitende Gewerbe gewährt wurde.30 Auch die erhöhte
Investitionszulage von 10% für mittelständische Betriebe aus Industrie und Handwerk wurde
bis Ende 1998 verlängert. Die im Rahmen des Fördergebietsgesetzes gewährten Sonderabschreibungen wurden leicht reduziert (40%) ebenfalls fortgeführt. Neu eingeführt wurde die
steuerliche Freistellung von Verkaufserlösen von Beteiligungen, wenn diese Erlöse umgehend für Beteiligungen bzw. beteiligungsähnliche Darlehen an mittelständische Unternehmen in den neuen Ländern verwendet wurden. Daneben wurde mit dem Beteiligungsfonds
Ost die Bereitstellung von langfristigem Eigenkapital bzw. nachrangiger Darlehen mit Eigenkapitalcharakter für ostdeutsche Unternehmen durch die Regelungen des Jahressteuergesetzes seit 1996 gefördert.
Mit dem durch das „Gesetz zur Fortsetzung der wirtschaftlichen Förderung in den neuen
Ländern“ vom Sommer 1997 eingeführten Investitionszulagengesetz 1999 wurde die bisherige steuerliche Förderung in den neuen Ländern neu gefasst und ausschließlich auf die
Gewährung nur einer bis 2004 gültigen Investitionszulage konzentriert. Zusammen mit der
immer wieder verlängerten und bis Ende 1998 gewährten Investitionszulage auf Grundlage
des Investitionszulagengesetzes von 1991 wurden die Möglichkeiten zu Sonderabschreibungen nach dem Fördergebietsgesetz und andere Steuervergünstigungen abgeschafft.
Das Investitionszulagengesetz 1999 begünstigte das Verarbeitende Gewerbe, bestimmte
produktionsnahe Dienstleistungen sowie - bis Ende 2001 – kleine und mittlere Unternehmen
des Handwerks und innerstädtischen Handels. Im Gegensatz zum vorherigen
Investitionszulagengesetz wurden Zulagen in Höhe von 10% nunmehr nicht nur auf bewegliche Wirtschaftsgüter sondern auch für neue Betriebsgebäude gewährt. Kleine und mittlere
Unternehmen konnten eine Zulage von 20% geltend machen.
Mit dem Regierungswechsel Ende 1998 erfuhr das Investitionszulagengesetz 1999 wesentliche Änderungen, die ab dem Jahr 2000 wirksam wurden. Dabei wurde bei der Gewährung
der Zulage zwischen Erst- und Ersatzinvestitionen unterschieden.31 Erstinvestitionen wurden
ab dem Jahr 2000 mit einer um 25 v.H. erhöhten Investitionszulage gefördert, so dass die
Grundzulage von 10 auf 12,5 v.H. und die erhöhte Zulage für kleinere und mittlere Unternehmen von 20 auf 25 v.H. angehoben wurde. Parallel dazu wurde die Förderung für reine
Ersatzinvestitionen eingeschränkt, sie betrug ab 2000 5 v.H. in der Grundförderung und 10
v.H. bei der erhöhten Zulage. Etwas später wurden durch eine erneute Änderung des Gesetzestextes vor dem Hintergrund der EU-Osterweiterung höhere Zulagen für die strukturschwachen Grenzregionen zu Polen und Tschechien gewährt. In diesen Gebieten erhöhte
30
Daneben wurde für den kleinflächigen innerstädtischen Groß- und Einzelhandel eine 10%ige Investitionszulage eingeführt. Vgl. Investitionszulagengesetz 1996.
31 Als Erstinvestitionen wurden z. B. die Errichtung oder Erweiterung von Betriebsstätten oder Investitionen im Zusammenhang mit grundlegenden Änderungen eines Produktes oder eines Produktionsverfahrens angesehen. Derartige Investitionen, die den volkswirtschaftlichen Kapitalstock in
den neuen Ländern erweitern oder modernisieren würden, waren nach Ansicht der Bundesregierung besonders förderungswürdig.
106
sich die Grundförderung auf 15 Prozent bzw. für kleine und mittlere Unternehmen auf 27,5
Prozent.
Das Investitionszulagengesetz 1999 lief Ende 2004 aus und wurde durch das
Investitionszulagengesetz
2005
vom
März
2004
abgelöst.
Das
neue
Investitionszulagengesetz stellte eine nahezu gleichwertige Anschlussregelung dar, mit dem
in den Jahren 2005 und 2006 Erstinvestitionen in neue bewegliche Wirtschaftsgüter des Anlagevermögens sowie den Neubau betrieblich genutzter Gebäude für Betriebe des verarbeitenden Gewerbes und bestimmter produktionsnaher Dienstleistungen bei gleich bleibenden
Zulagensätzen gefördert wurden. Die Förderung von Ersatzinvestitionen fiel dagegen weg.
Schließlich führte das Investitionszulagengesetz 2007 die Ende 2006 auslaufende Förderung durch das Investitionszulagengesetz 2005 unter Berücksichtigung der beihilferechtlichen Anforderungen der Europäischen Kommission bis Ende 2009 fort. Erstmals wurden
neben Betrieben des Verarbeitenden Gewerbes und der produktionsnahen Dienstleistungen
auch Erstinvestitionsvorhaben des Beherbergungsgewerbes wie Hotelleriebetriebe, Jugendherbergen, Campingplätze und Erholungs- und Ferienheime gefördert. Letztmalig wurde die
Investitionszulage im Jahr 2009 geändert. Im Jahr 2013 ist vorgesehen, dass die Investitionszulage ausläuft.
Abbildung 3.3.1:
Steuervergünstigungen insgesamt (Bund, Länder, Kommunen) zugunsten
der gewerblichen Wirtschaft in den neuen Ländern in Mio. €, 1991-2008
7.000
6.000
5.000
4.000
Summe sonstige steuerliche
Erleichterungen
3.000
Sonderabschreibungen bis zu
insgesamt 50vH für betriebliche
Investitionen
Summe Investitionszulagen für den
gewerblichen Bereich
2.000
1.000
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Quelle: lfd. Subventionsberichte, BMF (2009). Berechnungen der GEFRA.
107
Finanzhilfen: Investitionszuschüsse im Rahmen der GRW
Mit dem Einigungsvertrag wurde auch das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (GRW) auf die neuen Länder übertragen. Die
GRW stellte das zentrale Instrument der regionalen Wirtschafts- und Strukturpolitik im früheren Bundesgebiet dar. Mit ihr wurde das Ziel verfolgt, so genannten strukturschwachen Gebieten, die in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung hinter dem übrigen Bundesgebiet zurückgeblieben waren bzw. zurückzufallen drohten, finanziell zu helfen, um so bestehende regionale
Disparitäten abzubauen und damit für eine Angleichung der Lebensverhältnisse zu sorgen.
Im Gefolge der gesetzlichen Regelungen des Einigungsvertrags und des 20. Rahmenplans
wurden die neuen Länder in ihrer Gesamtheit als strukturschwache Gebiete eingestuft. Zugleich konnten sie deutlich höhere Fördersätze für Investitionsvorhaben als die bisherigen
strukturschwachen Fördergebiete der alten Länder gewähren.32 In Anbetracht des erheblichen Präferenzvorsprungs zugunsten der neuen Länder ergab sich eine grundsätzliche Aufteilung des wiedervereinigten Deutschlands in eine westdeutsche strukturstarke „Großraumregion“ und eine ostdeutsche strukturschwache „Großraumregion“; innerhalb letzterer waren
die regionalen Wirtschaftsdisparitäten zunächst sekundär. In der Konsequenz erhielt die
GRW Aufgaben, die eigentlich weit über ihre ursprünglich auf den wirtschaftlichen Ausgleich
zwischen strukturschwachen und –starken Regionen gerichteten Funktionen hinausgingen.
Praktisch wurde sie zu einem der zentralen Instrumente zur allgemeinen Unterstützung der
wirtschaftlichen Transformation Ostdeutschlands. Entsprechend dominierte in ihren Zielsetzungen in den Jahren danach stärker der allgemeine wirtschaftliche Aufholprozess Ostdeutschlands als der Abbau – aus der internen ostdeutschen Sicht – von intraregionalen
Disparitäten.
Für gewerbliche Investitionen wurden mit dem 20. Rahmenplan die Fördersätze anfangs in
Höhe von 23 % für Errichtungen (Neugründungen von Unternehmen), 20 % für Erweiterungs- und 15 % für Umstellungs- und Rationalisierungsinvestitionen festgelegt, wobei hierbei Kumulierungen mit anderen Fördermitteln um jeweils bis zu 12 % genutzt werden konnten. Diese Regelungen hatten bis zum 24. Rahmenplan Bestand, mit dem eine erste umfassende Neuordnung der Förderregelungen nach der Wiedervereinigung vorgenommen wurde. In diesem Zusammenhang wurde die Förderhöchstgrenze auf 35 % der förderfähigen Investitionen angehoben und im Einklang mit dem EU-Beihilferahmen eine 15%ige Förderpräferenz für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) eingeführt. Eine weitere wesentliche Ergänzung war die Einführung der Flexibilitätsregel in das Präferenzsystem, so dass die Förderhöchstsätze nunmehr entweder voll mit GRW-Mitteln oder durch ihre Kumulierung mit
anderen Beihilfen voll ausgeschöpft werden konnten. Daneben wurde die KMU-Förderung
im Rahmen der Positivliste durch eine Abschwächung des Fernabsatzkriteriums erweitert.
Mit dem 27. Rahmenplan wurden erstmals mit Wirkung zum 1. Januar 1997 unterschiedliche
Förderhöchstsätze für gewerbliche Investitionen in nach Problemintensitäten abgestuften
Fördergebietskategorien der neuen Länder beschlossen:
A-Fördergebiete: Fördergebiete mit ausgeprägtem Entwicklungsrückstand
schwächste ostdeutsche Regionen); 50 % KMU, 35 % große Unternehmen
32
20. Rahmenplan (1991), S. 4.
(struktur-
108
B-Fördergebiete: Fördergebiete mit besonders schwerwiegenden Strukturproblemen (in
Ostdeutschland: weniger strukturschwache Regionen); 43 % KMU, 28 % große Unternehmen
Diese Regelung wurde aber bereits ein Jahr später im 28. Rahmenplan mit der Einführung
einer Öffnungsklausel bei den Förderhöchstsätzen für die strukturstärkeren Regionen in den
neuen Ländern aufgeweicht: Besonders strukturwirksame Ansiedlungen, die sich im internationalen Standortwettbewerb befinden, konnten auf Antrag eines Landes und mit Zustimmung des Planungsausschusses auch in den strukturstärkeren Regionen Ostdeutschlands
(B-Fördergebiete) mit Ausnahme der Stadt Berlin mit bis zu 50 % bzw. 35 % der förderfähigen Investitionskosten gefördert werden.
Mit dem 35. Rahmenplan wurde die Differenzierung nach A- und B-Fördergebieten innerhalb
der neuen Länder wieder aufgehoben. Für die Förderperiode ab 2007 wurden für Ostdeutschland einheitliche Fördersätze bis zum Jahr 2011 vereinbart. Für die vom so genannten statistischen Effekt betroffenen Regionen in den neuen Ländern (Halle, Leipzig, Brandenburg-Südwest) könnte es im Jahr 2011 zu einer Absenkung im Rahmen der von der EUKOM obligatorisch vorgesehenen Überprüfung des Förderhöchstsatzes auf 20 Prozent (bzw.
30 Prozent und 40 Prozent für KMU) kommen.
Tabelle 3.3.1:
Maximale Fördersätze für gewerbliche Investitionen
nach Fördergebieten und Investitionstypen im Zeitablauf
in den neuen Ländern laut Rahmenplänen
Investitionsarten
Errichtungen
Erweiterungen
Rationalisierungen/Umstellungen/
Modernisierungen
Zeitraum
Fördersätze im
1990-1994
Fördergebiet
35%
32%
27%
1995-1996
Fördergebiet
35% (50%)
35% (50%)
35% (50%)
1997-2001
A-Fördergebiet
B-Fördergebiet
35% (50%)
28% (43%)
35% (50%)
28% (43%)
35% (50%)
28% (43%)
1997-1998
Fördergebiet
B-Fördergebiet
30%
23%
30%
23%
30%
23%
Quelle: lfd. Rahmenpläne der GRW.
109
Kasten 3.3.2:
Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW)
Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) ist ein Instrument der Regionalpolitik für die nach Art. 30 bzw. 28 GG “primär die Länder und kommunalen
Gebietskörperschaften zuständig“ sind. Die Zuständigkeit für eine länderübergreifende Regionalförderung des Bundes, die bereits 1951 mit Programmen für Notstands- bzw. Sanierungsgebiete
begonnen hatte,^ wurde erst mit einer Grundgesetzänderung im Jahre 1969 eingeführt^^. Diese
bildete dann auch die Grundlage für die Gemeinschaftsaufgabe, d.h. für eine Mitwirkung des Bundes bei der Erfüllung von Aufgaben der Länder. Damit erhielt die länderübergreifende Regionalförderung des Bundes Verfassungsrang.^^^
Die GRW ist eine gemeinsame Angelegenheit von Bund und Ländern, d.h. die erforderlichen Mittel
werden je zur Hälfte von Bund und Ländern aufgebracht, während die Durchführung der Förderung
von den Ländern übernommen wird. Zwar können die Länder grundsätzlich über ihre eigenen regionalpolitischen Ziele entscheiden, bei der GRW-Förderung müssen sie sich jedoch an den Rahmen
der gemeinsam vereinbarten allgemeinen Zielvorgaben der GRW halten. Durch die gemeinsame
Festlegung von Förderhöchstsätzen wird ein möglicher Subventionswettlauf unter den Ländern kanalisiert.
Das Ziel der GRW, zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur beizutragen, leitet sich aus
dem übergeordneten Verfassungsgebot ab, eine Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in der
Bundesrepublik zu gewährleisten. Die GRW ist damit als ein Instrument der Distributions- und nicht
der Allokationspolitik zu verstehen. Auf dieses übergeordnete Ausgleichsprinzip wurde die ökonomische „Förderphilosophie“ der GRW gegründet, die aus den folgenden vier – nicht unabhängig
voneinander zu betrachtenden – Zielen besteht:*
-
Stärkung der Wettbewerbs- und Anpassungsfähigkeit der Unternehmen
-
Erleichterung des Strukturwandels
-
Erhöhung der Produktivität
-
Schaffung neuer bzw. Sicherung bestehender Dauerarbeitsplätze
Diese übergeordneten Zielbindungen sind die in der Verfassung verankerten Grundlagen der Gemeinschaftsaufgabe („Förderphilosophie“). Andererseits formuliert das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ in § 1 „Maßnahmen“, die als
Spezifizierung einer weiteren Zielebene zu interpretieren sind; sie haben sektoralen und regionalen
Charakter und können wie folgt zusammengefasst werden:**
Die investive Förderung der gewerblichen Wirtschaft bei der Errichtung, dem Ausbau und bei Umstellungen oder grundlegenden Rationalisierungen von Gewerbebetrieben sowie die investive Förderung der wirtschaftsnahen Infrastruktur, soweit sie unmittelbar für die Entwicklung der regionalen
Wirtschaft erforderlich ist. Zur Infrastruktur gehören: Erschließung von Industriegelände, Verkehrsverbindungen, Energie- und Wasserversorgungsanlagen, Kommunikationsverbindungen, Abwasser- und Abfallbeseitigungsanlagen, öffentliche Fremdenverkehrs- und berufliche Bildungseinrichtungen sowie Gewerbezentren (ua. TGZ).
Die Unterstützung von Gebieten, deren Wirtschaftskraft erheblich unter dem Bundesdurchschnitt
liegt oder erheblich darunter abzusinken droht bzw. in denen Wirtschaftszweige dominieren, die
vom Strukturwandel so stark tangiert werden, dass die regionale Wirtschaft in erheblichem Umfang
in Mitleidenschaft gezogen wird oder dies absehbar ist.***
Die gesetzlichen Ziele der GRW unterliegen der Übereinstimmung mit anderen Politikbereichen,
wie der Raumordnung und Landesplanung und weiteren grundsätzlichen Förderbedingungen (§2
GRW-Gesetz) und sind seit dessen Erlass weitgehend unverändert geblieben.
110
Die operative Zielebene setzt sich aus den Zielen des Koordinierungsrahmens zusammen, der für
die Durchführung der Gemeinschaftsaufgabe maßgeblich ist. Der Koordinierungsrahmen wird von
Bund und Ländern gemeinsam aufgestellt. Die Länder können die Regelungen gemäß Teil II des
Koordinierungsrahmens im Rahmen ihrer Durchführungskompetenz einschränken. Dies schließt
die weitere Spezifizierung der Voraussetzungen, der Art und Intensität der Förderung (z.B. „Positivliste“) bei den operativen Zielen ein. Der Koordinierungsrahmen ist regelmäßig zu überprüfen und
ggf. anzupassen.
^
Zu den regionalpolitischen Aktivitäten seitens der Länder und des Bundes vor der Einführung der GRW von
1945 bis 1969 vgl. Karl, Krämer-Eis (1997), S. 15ff.
^^
BGBl. I, S. 1881 vom 6. Oktober 1969, zuletzt geändert durch Gesetz zur Änderung der Gesetze über die
Gemeinschaftsaufgaben vom 23. Dezember 1971 (BGBl. I, S. 2140).
^^^ Einundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Finanzreformgesetz) vom 12. Mai 1969, geändert durch Siebenundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 31. Juli 1970 (neuer
Abschnitt VIIIa. Gemeinschaftsaufgaben Artikel 91a). Danach gelten als Gemeinschaftsaufgaben Aufgaben
der Länder, die „für die Gesamtheit bedeutsam sind“ und bei denen die „Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist“. Hierzu gehört die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (Art. 91a, Abs. 1).
*
Zu weiteren Einzelheiten der Zielsetzungen sowie zum gesamten Fördersystem der GRW vgl. Tetsch,
Benterbusch, Letixerant (1996).
**
Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ vom 6. Oktober
1969 (BGBl. I, S. 1861); zuletzt geändert durch Artikel 8 G. v. 07.09.2007 BGBl. I S. 2246. Die Regeln der
GRW-Förderung wurden bis 2007 in jährlich aufzustellenden, so genannten Rahmenplänen (zuletzt 36.
Rahmenplan) festgehalten. Mit dem zweiten Mittelstandsentlastungsgesetz (Bundestagsdrucksache
16/4764), das am 14. September 2007 in Kraft getreten ist, wurde das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW-Gesetz) neuen Erfordernissen und den Beschlüssen der Föderalismusreform angepasst. U. a. entfiel die Verpflichtung, jährlich einen Rahmenplan zu
erstellen. Der jährliche Rahmenplan wurde durch einen mehrjährig gültigen Koordinierungsrahmen (Bundestagsdrucksache 16/13950) ersetzt, der nur bei konkretem Änderungsbedarf anzupassen ist. In diesem
Koordinierungsrahmen werden gemäß § 4 Absatz 3 GRW-Gesetz die Fördergebiete abgegrenzt, die förderfähigen Maßnahmen und Förderintensitäten festgelegt sowie die sachgerechte Verteilung der Bundesmittel auf die Länder vorgenommen.
*** Zur Fördermöglichkeit von Infrastrukturen außerhalb solcher Gebiete vgl. §1, Absatz 3 des GRW-Gesetzes.
111
Abbildung 3.3.2:
Bewilligte GRW-Mittel für die einzelbetriebliche Investitionsförderung
in Ostdeutschland in Mio. €, 1991-2008
4.000,00
3.500,00
3.000,00
2.500,00
2.000,00
1.500,00
1.000,00
500,00
0,00
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Quelle: BAFA (2009).
Abbildung 3.3.2 zeigt die für die einzelbetriebliche Investitionsförderung bewilligten GRWMittel in den Jahren 1991-2008. Insgesamt wurden bis zum Jahr 2008 Mittel in Höhe von
35,49 Mrd. € durch die GRW bereitgestellt, im Jahresdurchschnitt waren es 1,97 Mrd. €. Die
Förderung hat seit der Wiedervereinigung aber einen rückläufigen Trend aufgewiesen. Bis
1999 lag die jährliche Summe an bewilligten Investitionszuschüssen im Durchschnitt bei 2,61
Mrd. €, in der EFRE-Förderperiode 2000-2006 dann bei 1,38 Mrd. € und in den letzten beiden Jahren bei 1,18 Mrd. €.
Stellt man diesen Angaben aus der GRW-Bewilligungsstatistik die Ergebnisse aus der
EFRE-Förderstatistik für den Zeitraum 2000-2006 gegenüber, so wird die große Bedeutung
des EFRE für die einzelbetriebliche Investitionsförderung in den neuen Ländern deutlich: Die
EFRE-Mittel zur Unterstützung der Investitionsförderung im Rahmen der GRW betrugen
2000-2006 2,59 Mrd. €. An den gesamten GRW-Zuschüssen in diesem Zeitraum hatten sie
einen Anteil von mehr als einem Viertel (27%).
112
3.3.3
FÖRDERUNG VON FORSCHUNG, ENTWICKLUNG UND INNOVATION
Unternehmerische FuE- und Innovationskapazitäten in Verbindung mit einer effizienten Forschungs- und Technologieinfrastruktur sind entscheidende Triebkräfte für das wirtschaftliche
Wachstum. Die Transformationskrise der ostdeutschen Industrie im Gefolge der Wirtschaftsund Währungsunion führte auch zu einem Zusammenbruch der ostdeutschen Forschungskapazitäten. Besonders betroffen waren die Ende 1990/Anfang 1991 aus den ostdeutschen
Kombinaten ausgegründeten so genannten Forschungs-GmbHs, bei denen es zu einem
sehr großen Abbau von FuE-Personal kam. Der tiefgreifende Umstrukturierungsprozess gerade für die FuE-treibenden Unternehmen in den neuen Ländern wurde bereits seit Mitte
1990 durch erste spezifische Fördermaßnahmen der Bundesregierung unterstützt. So sah
der Einigungsvertrag vor, dass einzelne Fördermaßnahmen für FuE, die im Bereich der alten
Länder abgeschlossen waren, für das Beitrittsgebiet wieder aufgenommen werden sollten.
Hierzu gehörten etwa die Forschungspersonalzuwachsförderung, mit dem Gehaltszuschüsse für neueingestelltes Personal gewährt wurden, und die Personalförderung (Ost), welches
allgemeine Personalaufwendungen bezuschusste. Neben diesen Personalkostenzuschüssen für FuE Beschäftigte waren
•
die Projektförderung über Zuschüsse an produzierende Unternehmen, externe Industrieforschungseinrichtungen und FuE-Dienstleister (Marktvorbereitende Industrieforschung (MVI))
•
Programme zur Förderung von regionalen und überregionalen FuE-Kooperationen
•
und die Gründungsförderung von technologieorientierten Unternehmen in Form von
Zuschüssen und Beteiligungen
Hauptelemente der Förderung von FuE und Innovation durch das Bundeswirtschaftsministerium und das Bundesministerium für Bildung und Forschung. Ostdeutschen Unternehmen
und Industrieforschungseinrichtungen standen darüber hinaus auch die bundesweiten FuEFörderprogramme (Kredit- und Beteiligungsprogramme, Fachprogramme des BMBF, Industrielle Gemeinschaftsforschung in der Arbeitsgemeinschaft industrieller Forschungsvereinigungen - AiF) zum Teil mit Sonderkonditionen offen. Daneben lag im Aufbau einer FuEfördernden transferorientierten Infrastruktur (z.B. Transfer- und Demonstrationszentren,
Technologietransferstellen, Patentinformationsstellen, Fachdatenbanken) ein weiterer
Schwerpunkt der Fördermaßnahmen. Parallel zu den Fördermaßnahmen für die Wirtschaft
wurde das öffentlich finanzierte, institutionell verankerte Wissenschafts- und Bildungssystem
in den neuen Ländern – weitgehend unabhängig von den eigenen Finanzierungsmöglichkeiten Ostdeutschlands – zügig an die Verhältnisse in den alten Ländern angepasst.
Die spezifische Förderung von FuE- und Innovation in Ostdeutschland war seit ihrem Beginn
Anfang der 90er Jahre starken Veränderungen unterworfen, was zu einer Vielzahl von Programmen und Einzelmaßnahmen mit wechselnden Laufzeiten und Förderkonditionen führte.
In der zeitlichen Abfolge können mit Bezug auf Förderziele und Förderkonzept eine Transformations- und eine Konsolidierungsphase voneinander unterscheiden werden (vgl. Belitz
et al. (2001)) In der Transformationsphase wurde von der Bundesregierung zunächst eine
Reihe von FuE-Fördermaßnahmen auf der Basis von Zuschüssen aus der Taufe gehoben,
um möglichst schnell die neuralgischen Finanzierungsdefizite bei FuE in den Unternehmen
113
und in den industrienahen FuE-Einrichtungen zu überwinden. FuE-betreibende Unternehmen in Ostdeutschland wurden durch diese staatliche Sonderförderung gegenüber Unternehmen und FuE-Einrichtungen in Westdeutschland bessergestellt. Ziel war zumindest die
teilweise Erhaltung und Restrukturierung der bestehenden FuE-Potentiale. Darüber hinaus
begannen auch die neuen Bundesländer, die regionale Industrieforschung sowie den Aufbau
und die Unterhaltung von Institutionen der Forschungsinfrastruktur zu fördern.
In der Folge entstand ein umfangreiches breit ausdifferenziertes Fördersystem, dem es jedoch an Transparenz und bei den angestrebten Förderzielen manchmal auch an Konsistenz
mangelte. Beispielsweise existierten mehrere Programme, aus denen Zuschüsse zu FuEProjektausgaben gezahlt wurden, mit ähnlichen Förderbedingungen, aber aus unterschiedlichen Finanzierungsquellen gleichzeitig nebeneinander. Auch Zuschüsse zu FuEPersonalausgaben wurden sowohl von BMWi und BMF gewährt. Daneben förderten die
Länder zum Teil parallel zur Bundesförderung FuE-Projekte, um die Förderquoten zu erhöhen und die FuE-Förderung für die Unternehmen "merklicher" zu gestalten (wobei die Kumulierung der Förderung bei bestimmten Programmen ausdrücklich erlaubt war).
Mitte der 90er Jahre, zum Ende der Transformationsphase, lief die Mehrheit der Sonderprogramme für die FuE-Förderung in Ostdeutschland aus. Förderanträge konnten dann nicht
mehr gestellt werden, die Zahlung bereits zugesagter Fördermittel erfolgte aber auch noch
später. In der anschließenden Konsolidierungsphase wurde die Anzahl der Förderprogramme reduziert; die Programme wurden vereinfacht, zum Teil zusammengefasst und stärker
auf die spezifische Entwicklungsschwerpunkte und Strukturdefizite der neuen Länder konzentriert. Gleichzeitig wurden neue gesamtdeutsche Programme eingeführt. Mit der Zeit
wurde die Förderintensität reduziert und der Kreis der Zugangsberechtigten eingeschränkt.
Die Vergabeverfahren für Förderungen wurden rationalisiert und durch wettbewerbliche Züge angereichert.
Seit 1998 wurde die Sonderförderung in Ostdeutschland auf das Programm zur Förderung
von FuE und Innovation mit den beiden „Fördersäulen“ zur FuE-Personal-und FuEProjektförderung konzentriert. Alle anderen Zuschussförderprogramme für Unternehmen und
FuE-Einrichtungen sowie für FuE-Kooperationen waren dann in ganz Deutschland zugänglich, wenn gleich ostdeutsche Empfänger im Allgemeinen höhere Förderquoten auf die förderfähigen Ausgaben erhalten konnten. Parallel wurden Bundesprogramme, die Beihilfen
zur FuE-Kooperation und -Vernetzung in ganz Deutschland gewährten, neu konzipiert und
dabei auch die Anforderungen an die Qualität der Kooperation und an die Verwertbarkeit der
Ergebnisse erhöht. Dazu gehörte etwa das Programm Innovationskompetenz mittelständischer Unternehmen (ProInno), das FuE-Kooperationsprojekte im Inland und mit ausländischen Partnern, den FuE-Personalaustausch sowie den Einstieg in eigene FuE-Aktivitäten
förderte. In diesem Rahmen wurden in einer Reihe von Ländern Kontaktbüros für die Anbahnung von internationaler FuE-Kooperation für deutsche KMU geschaffen.
Allerdings wurde auch in der Konsolidierungsphase eine besondere Förderung der ostdeutschen FuE-Kapazitäten nicht aufgegeben. Im Jahr 1999 lief das Sonderprogramm InnoRegio
an, das die Formierung regionaler Innovationspotentiale in den neuen Bundesländern unterstützen sollte. Neu aufgelegt wurde in diesem Jahr auch die Förderung von innovativen
Netzwerken (InnoNet) mit einem überproportionalen Anteil für die neuen Länder, das umfangreichere Verbundprojekte mit Beteiligung mehrerer KMU und FuE-Einrichtungen fördert.
In den beiden letztgenannten Programmen erfolgte die Förderung erstmals nach einem
Ideenwettbewerb, in dem die zu fördernden Projekte aus einer deutlich höheren Zahl von
114
Anträgen ausgewählt wurden. Die Förderzuschüsse wurden also in einem wettbewerblichen
Vergabeverfahren zugeteilt.
Im Prinzip hat das in der Konsolidierungsphase zu Ende der 90er Jahre eingeführte System
der Förderung von FuE und Innovation durch den Bund bis heute durchgängig fortbestanden. Für auslaufende Programme wurden Anschlussförderungen geschaffen, mit denen –
häufig unter neuem Namen und mit fördertechnischen Modifikationen – praktisch identische
Förderziele und –gegenstände weitergeführt wurden. So ging etwa das FuESonderprogramm in die Förderung innovativer Wachstumsträger (INNOWATT) auf,
InnoRegio wurde in eine erweiterte Programmfamilie „Unternehmen Region“ überführt und
für PRO INNO das gleichlautende Nachfolgeprogramm PRO INNO II geschaffen. Zum Teil
wurde allerdings das Förderspektrum auch erweitert, wobei der Schwerpunkt sich von der
„klassischen“ Förderung der Industrieforschung immer stärker auf Programme zur Vernetzung von Wirtschaft und Wissenschaft (mit neuen Maßnahmen wie innovative Wachstumskerne und Netzwerkmanagement Ost (NEMO)) sowie zur Verbesserung des Zugang technologieorientierter Unternehmen zum Kapitalmarkt und zur Förderung von Existenzgründungen
(neue Maßnahme FUTOUR) verschoben hat.
Nach wie vor gilt, dass die neuen Länder im Rahmen der FuE- und Innovationsförderung
des Bundes einen „Sonderstatus“ genießen, der sich zum einen in der Existenz von spezifischen „Ost“-Programmen und zum andern in der Gewährung von Sonderkonditionen in bundesweiten Programmen für Teilnehmer aus den neuen Bundesländern (was die Förderhöhe,
Zinsen oder Zugangsbedingungen betrifft) äußert. Und neben die zahlreichen Förderinstrumenten des Bundes tritt auf der Ebene der Länder nochmals eine Vielzahl von Förderprogrammen hinzu: So zeigt eine Aufstellung aller an den Unternehmenssektor gerichteten F&IFörderprogramme in Deutschland für das Jahr 2007, dass 209 verschiedene Programme
nebeneinander existierten. Hiervon wurden 82 Programme vom Bund finanziert, 114 von
den Bundesländern und 13 von der EU.33
Insgesamt umfasste und umfasst die Förderung von FuE- und Innovation in Ostdeutschland
ein breites Spektrum von Programmen und Maßnahmen innerhalb der Fördergebiete
33
-
Förderung von FuE in Unternehmen mittels
-
Förderung von FuE in industrienahen Forschungseinrichtungen,
-
Förderung der Gründung und des Arbeitsanlaufs von FuE-intensiven, technologieorientierten Unternehmen (TOU),
-
Förderung von Krediten und Beteiligungen für FuE und Innovation,
-
Förderung der Infrastruktur von FuE und Innovation
vgl. GEFRA (2008). Den Kern der FuE- und Innovationsförderung des Bundes für die Wirtschaft
bilden dabei unmittelbare Finanzierungsbeihilfen für Unternehmen und unternehmensexterne FuEEinrichtungen („Fachprogramme“) im Rahmen der technologiespezifischen Projektförderung (59
technologiespezifische gegenüber 23 technologieoffenen Maßnahmen). Die technologiespezifischen Förderprogramme werden sämtlich als Zuschuss vergeben.
115
Mit der Ausnahme von Steuererleichterungen wird bei der Umsetzung der Fördermaßnahmen für Unternehmen und Forschungseinrichtungen sowie für den Ausbau der Infrastruktur
die ganze Palette von möglichen finanziellen FuE-Förderformen eingesetzt:34
-
Zuschüsse zu förderfähigen FuE- und Innovationsausgaben,
-
institutionelle Beihilfen,
-
zinsverbilligte bzw. zinsgünstige Darlehen, Stundung von Rückzahlungen,
-
Risikobeteiligungen des Staates bei geförderten Krediten bzw. Beteiligungen,
-
Bereitstellung von (i.d.R.) stillen Beteiligungen,
-
kostenlose bzw. preisgünstige Bereitstellung von Informations- und Vermittlungsdienstleistungen.
Im Gegensatz etwa zum koordinierten Einsatz der Bund- und Ländermittel im Bereich der
Investitionsförderung durch die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ gewinnt man bei der Betrachtung der F&I-Förderlandschaft aus der bundesstaatlichen Gesamtperspektive eher der Eindruck eines wahren „Förderdschungels“. 35 Vor
diesem Hintergrund erscheint einleuchtend, dass eine detaillierte Bestandsaufnahme der
ostdeutschen Förderkulisse für FuE- und Innovation inklusive einer Quantifizierung der finanziellen Mittelvolumina auf Ebene von Bund und Ländern nicht geleistet werden kann. Eine aktualisierte und systematische Darstellung der F&I-Förderung, bei der zudem noch relevante Unterscheidungskategorien der Fördermaßnahmen wie die Technologiegebundenheit,
der Kreis der potenziellen Fördermittelempfänger (KMU, Großunternehmen, öffentl. Forschungseinrichtungen), die finanzielle Förderart (Zuschuss, Darlehen, Beteiligungskapital)
und die regionale Ebene der Fördermittelgeber (Bund, Land oder EU) zu berücksichtigen
wären, stellt vielmehr ein Forschungsdesideratum dar und wäre Gegenstand eines eigenständigen Gutachtens.
Es ist allerdings möglich auf Basis von Angaben aus den Bundesforschungsberichten bzw.
laufenden Statistikpublikationen des BMBF den aggregierten Umfang der FuE-Ausgaben
des Bundes nach Ländern regional untergliedert sowie zusätzlich die jeweiligen FuEAusgaben der Länder für die Jahre 2000-2006 quantifiziert darzustellen. Abbildung 3.3.3
zeigt die Entwicklung der FuE-Ausgaben des Bundes und der Länder in Ost- und Westdeutschland je Erwerbstätigen im Zeitraum von 1993 bis 2006. Deutlich wird, dass das Niveau der staatlichen FuE-Ausgaben je Erwerbstätigen in Ostdeutschland während der ganzen Betrachtungsperiode oberhalb des westdeutschen Durchschnitts gelegen hat. Auffällig
ist weiterhin, dass bis Mitte der 90er Jahre der Länderanteil an den FuE-Ausgaben rückläufig
ist und unterhalb dem vergleichbaren Anteil der westdeutschen Länder liegt. Seit Ende der
90er Jahre gibt es einen spürbar aufwärts gerichteten Trend. In den Jahren 2005 und 2006
ist der Anteil der ostdeutschen Länder an den öffentlichen FuE-Ausgaben nicht nur größer
34
Zur Abwicklung der Förderung greift die Bundesregierung auf eine Reihe verschiedener Projektträger und die staatlichen Förderbanken KfW und DtA (seit 2003 KfW Mittelstandsbank) zurück.
35 Ein Umstand der regelmäßig in den Gutachten zur technologischen Leistungsfähigkeit und auch
jüngst der EFI aufgegriffen wurde und sicherlich eine wichtige Rolle für das Aufkommen der Diskussion um die Einführung einer steuerlichen FuE-Förderung in Deutschland spielt (vgl. EFI 2008,
2009; Prognos 2008).
116
als der des Bundes, sondern er liegt auch über dem Wert den die westdeutschen Länder zu
den FuE-Ausgaben beitragen.
Betrachtet man vor diesem Hintergrund die Mittel, die der EFRE für die Kofinanzierung der
FuE-Maßnahmen in den Jahren 2000-2006 bereitgestellt hat, dann ergibt sich ein Anteil von
rund 15% an den von den Ländern finanzierten FuE-Ausgaben. Zur Bewertung dieses Anteils erweist sich eine einfache Überschlagskalkulation als instruktiv. Hätte zwischen 20002006 in Ostdeutschland das Niveau der FuE-Ausgaben je Erwerbstätigen nur dem westdeutschen Durchschnitt entsprochen, dann wären die staatlich finanzierten FuE-Ausgaben
um gut 3,8 Mrd. € geringer gewesen. Dieser Wert entspricht rund dem 1,8fachen der Gemeinschaftsmittel in diesem Zeitraum. Unter Berücksichtigung der Kofinanzierung dürfte somit dem EFRE ein großer Verdienst für die Stabilisierung und Erhöhung der öffentlich finanzierten FuE-Ausgaben 2000-2006 zugekommen sein.
Abbildung 3.3.3:
FuE-Ausgaben des Bundes und der Länder in Ost- und Westdeutschland
und Länderanteil an den FuE-Ausgaben, 1993-2006
600,00
54,0%
500,00
52,0%
400,00
50,0%
300,00
48,0%
Westdeutschland
Ostdeutschland
Anteil_Länder_West
Anteil_Länder_Ost
200,00
46,0%
100,00
44,0%
0,00
42,0%
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Quelle: BAFA (2009). Berechnungen der GEFRA.
117
Abbildung 3.3.4:
Mittel der FuE-Projektförderung des Bundes je Erwerbstätigen
in der Industrie in Ost- und Westdeutschland, 1991-2008
FuE-Ausgaben_West
FuE-Ausgaben_Ost
600
500
400
300
200
100
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Quelle: BMBF (2008). Berechnungen der GEFRA.
Abbildung 3.3.4 veranschaulicht die zeitliche Entwicklung der Bundesmittel im Bereich der
FuE-Förderung für Unternehmen in Ost- und Westdeutschland. Die Daten beziehen sich auf
die technologieoffene und –spezifische FuE-Projektförderung durch das Bundeswirtschaftsund Bundesforschungsministerium und vermitteln einen Eindruck über die Größenordnung
der zum EFRE komplementären direkten FuE-Förderung für Unternehmen. Die Mittel sind
jeweils bezogen auf die Erwerbstätigen in der Industrie dargestellt.36 Deutlich wird, dass das
Niveau der FuE-Förderung je Erwerbstätigen in Ostdeutschland während der ganzen Betrachtungsperiode oberhalb des westdeutschen Durchschnitts gelegen hat. Im Durchschnitt
war die ostdeutsche Förderintensität mit 358 € je Erwerbstätigen in der Industrie um fast
90% höher als die westdeutsche (190 €).
Im gesamten Zeitraum belief sich die FuE-Projektförderung des Bundes in den neuen Ländern rund 7,27 Mrd. €, im Jahresdurchschnitt 404 Mio. €. Damit belief sich die FuEFörderung durch den Bund immerhin auf rund ein Fünftel des Wertes der Investitionsförde36
Rund 70-75% der FuE-Förderung für Unternehmen fließen in sektoraler Hinsicht in das Verarbeitende Gewerbe. Der Rest fließt hauptsächlich in industrienahe FuE-Dienstleistungsbetriebe. Vgl.
BMBF (2008), Forschung und Innovation in Deutschland 2008. Im Spiegel der Statistik, Berlin. Eine Trennung der sektoralen Ergebnisse ist leider nur für gesamtdeutsche Werte möglich.
118
rung durch die GRW, die von Bund und Ländern (inklusive EFRE-Mittel) getragen wurde.
Bezogen nur auf die EFRE-Förderperiode 2000-2006, hatte die FuE-Förderung des Bundes
einen Umfang von 3,25 Mrd. €.
Um das relative Gewicht der EFRE-Förderung zu bestimmen, können diesem Wert die Angaben aus dem EFRE-Monitoring für den auf die direkte Förderung von Unternehmen ausgerichteten Maßnahmebereich 1.2 „Förderung von Forschung, technologischer Entwicklung
und der Stärkung der Informationsgesellschaft“ gegenübergestellt werden. Danach wurden
im Zeitraum 2000-2006 im Rahmen der EFRE-Förderung öffentliche Mittel in Höhe von 1,47
Mrd. € für die direkte FuE-Förderung verausgabt. Die EFRE-Mittel summierten sich auf 1,02
Mrd. €. Aufgrund der angespannten Lage der Länderhaushalte wurde der EFRE im Allgemeinen zur Kofinanzierung sämtlicher FuE-Fördermaßnahmen für Unternehmen in den Ländern herangezogen. Insgesamt hat also die EFRE-Förderung 2000-2006 einen erheblichen
Anteil an der gesamten direkten FuE-Förderung in den neuen Ländern aufgewiesen.
Die hohe Förderintensität für unternehmerische FuE-Aktivitäten in Ostdeutschland zeigt sich
auch, wenn man von der „Geberseite“ auf die „Nehmerseite“ der Förderung wechselt und auf
die Resultate einer regelmäßigen Befragung von ostdeutschen FuE-betreibenden Unternehmen zurückgreift. Durch das umfassende Portfolio an Förderprogrammen haben in den
letzten Jahren rund 80% der kontinuierlich FuE-tätigen Unternehmen öffentliche FuEFörderung in Anspruch genommen. Hinsichtlich der Inanspruchnahme der Förderprogramme weisen dabei die Bundesprogramme den größten Erreichungsgrad auf. Knapp 71% der
2006 geförderten kontinuierlich FuE-tätigen Unternehmen erhielten Mittel aus Bundesprogrammen. Der Länder- und EU-Anteil betrug 62%.
Ein zentraler Indikator zur Abschätzung der Relevanz von Förderprogrammen für die regionale FuE-Tätigkeit ist die FuE-Förderquote, gemessen als Anteil der FuE-Förderung am gesamten FuE-Aufwand der kontinuierlich Forschung und Entwicklung treibenden Unternehmen. Die Abbildung 3.3.5 stellt die Förderquote in Ostdeutschland in Abhängigkeit von der
Unternehmensgröße für die Jahre 2000 bis 2006 graphisch dar. Die Abbildung verdeutlicht,
dass die Förderquote für KMU im Betrachtungszeitraum weitgehend zeitkonstant bei einem
Wert um 40% liegt (ca. 37,5% in 2006). Rückläufig entwickelt sich jedoch die Förderquote
von Großunternehmen. Für mittelständische Unternehmen mit einer Gesamtbeschäftigung
zwischen 200 und 500 Mitarbeitern ist die zeitliche Entwicklung der Förderquote zwar ebenfalls zeitkonstant, allerdings zeigt ihr Verlauf stärkere Schwankungen im Vergleich mit der
Entwicklung bei den KMU auf.
119
Abbildung 3.3.5:
Förderquote nach Unternehmensgröße in den ostdeutschen Bundesländern (in %)
Quelle: Konzack et al. (2007).
3.3.4
FÖRDERUNG DER WIRTSCHAFTSNAHEN UND
STÄDTISCHEN INFRASTRUKTUR
Wirtschaftsnahe Infrastruktur
Im Zeitraum 1991-2008 wurden im Rahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsinitiative „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) Fördermittel in Höhe von 17.282 Mio.
€ für die wirtschaftsnahen Infrastruktur bewilligt und es konnten Investitionen von 27.313
Mio. € ermöglicht werden. Die Fördermittel umfassen 90% der in diesem Zeitraum insgesamt
in Deutschland bewilligten Mittel in Höhe von 19.205 Mio. €.
Die Fördermittel flossen mehrheitlich in die Schaffung bzw. qualitative Aufwertung von Gewerbestandorten. Es wurden 4.996 Mio. € für die Erschließung von Gewerbegelände bewilligt. Weitere 1.289 Mio. € entfielen auf für die Wiederherrichtung von Gewerbegelände und
1.723 Mi. € auf den Ausbau von Gewerbezentren. Dazu kommen die verkehrsmäßige Anbindung von Gewerbegebieten sowie Investitionen in die Versorgungsanlagen sowie die
Abwasserentsorgung, die im weiteren Sinne Voraussetzungen bzw. Bestandteile von funktionsfähigen Gewerbestandorten sind.
Ein weiteres bedeutsames Investitionsfeld war der Tourismus mit 2.972 Mio. €. Die Aus- und
Fortbildungsinfrastruktur wurde mit 1.562 Mio. € unterstützt.
120
Tabelle 3.3.2 gibt einen Überblick über die Investitionsarten.
Tabelle 3.3.2:
Bewilligte Mittel aus der GRW in die wirtschaftsnahe Infrastruktur 1991-2008
in Ostdeutschland und Berlin (in Mio. €)
Investitionsart
Bewilligungen
in Mio. €
In %
Investitionen
in Mio. €
In %
Erschließung von Gewerbegelände
4.996
28,9
7.764
28,4
Ausbau von Verkehrsverbindungen
2.135
12,3
2.995
11,0
446
2,6
716
2,6
Abwasser/Abfallbeseitigung
2.097
12,1
4.191
15,3
Tourismus
2.979
17,2
4.497
16,5
Aus-/Fortbildungsstätten
1.561
9,0
2.668
9,8
Ausbau von Gewerbezentren
1.723
10,0
2.467
9,0
Wiederherrichtung von
Gewerbegelände
1.289
7,5
1.918
7,0
3
0,0
4
0,0
Planungs-/Beratungsleistungen
15
0,1
21
0,1
Regionalmanagement
27
0,2
37
0,1
Kooperationsnetzwerke
23
0,1
35
0,1
17.295
100,0
27.313
100,0
Ausbau von Versorgungsanlagen
Regionale Entwicklungskonzepte
Gesamt
Quelle: BAFA (2009)
Die Bewilligungen aus der GRW lagen vor allem zu Beginn der neunziger Jahre auf einem
hohen Niveau, als es darum ging, zentrale Engpässe in der wirtschaftsnahen Infrastruktur
abzubauen und somit Bedingungen für die Ansiedlungen von Unternehmen zu schaffen. Im
Zeitraum 1991-99 wurden mit 13.553 Mio. € insgesamt 78,4% der Mittel der Untersuchungsperiode bewilligt. Die Höhepunkte lagen in den Jahren 1993/94 mit jeweils über 2.500 Mio. €.
Danach gingen die Bewilligungen zum Ende der Dekade auf jährlich unter eine Mrd. € zurück. Dieser Trend setze sich im Zeitraum 2000-2008 fort. In den vergangenen Jahren wurden Mittel in der Spannbreite von 270 – 520 Mio. €/Jahr bewilligt.
121
Abbildung 3.3.6:
Jährliche Entwicklung der Bewilligungen aus der GRW für wirtschaftsnahe Infrastruktur in den ostdeutschen Bundesländern (1991- 2008) (in Mio. €)
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08
Quelle: BAFA (2009)
Im Folgenden soll der Zeitraum 2000-2006 gesondert betrachtet werden, um somit die Bedeutung der nationalen Förderung in der entsprechenden Strukturfondsperiode besser einordnen zu können.
In diesem Zeitraum wurden Bewilligungen in Höhe von 2.945 Mio. € ausgesprochen und Investitionen von 5.283 Mio. € ermöglicht. Gegenüber dem Zeitraum 1991-2008 haben sich
die Gewichte der einzelnen Investitionsarten nicht wesentlich geändert. Investitionen in Gewerbestandorten und damit zusammenhängende Förderungen haben weiterhin die größte
Bedeutung und addieren sich auf 1.499 Mio. € an Bewilligungen. Der Ausbau von Verkehrsverbindungen an Gewerbegebiete hat mit 541 Mio. € die am höchsten dotierte Einzelposition. Außerhalb dieses Bereichs hat der Tourismus die größten Anteile (487 Mio. €). Die Ausund Weiterbildungsinfrastruktur schlägt mit 316 Mio. € zu Buche.
122
Tabelle 3.3.3:
Bewilligte Mittel und Investitionen aus der GRW in die wirtschaftsnahe Infrastruktur
2000-2006 in Ostdeutschland und Berlin (in Mio. €)
Investitionsart
Bewilligungen
in Mio. €
In %
Investitionen
in Mio. €
In %
Erschließung von Gewerbegelände
508
17,3
924
17,5
Ausbau von Verkehrsverbindungen
543
18,4
888
16,8
81
2,7
121
2,3
Abwasser/Abfallbeseitigung
219
7,4
379
7,2
Tourismus
487
16,5
929
17,6
Aus-/Fortbildungsstätten
316
10,7
626
11,8
Ausbau von Gewerbezentren
296
10,0
573
10,8
Wiederherrichtung von Gewerbegelände
448
15,2
776
14,7
1
0,0
2
0,0
Planungs-/Beratungsleistungen
10
0,3
14
0,3
Regionalmanagement
26
0,9
35
0,7
Kooperationsnetzwerke
11
0,4
16
0,3
2.945
100,0
5.283
100,0
Ausbau von Versorgungsanlagen
Regionale Entwicklungskonzepte
Quelle: BAFA (2009)
Die Relevanz der europäischen Strukturfondsförderung im Rahmen des Gemeinschaftlichen
Förderkonzepts 2000-2006 gegenüber der nationalen Förderung lässt sich wie folgt abschätzen: In der Maßnahme 2.1.1 (wirtschaftsnahe Infrastruktur ohne Tourismus) wurden
insgesamt 656 Mio. € an EFRE-Mitteln ausgezahlt. In dieser Maßnahme wurden die Schaffung von Gewerbefläche, die Revitalisierung und die verkehrsmäßige Anbindung von Gewerbegebieten gefördert. Im gleichen Zeitraum wurden für diese Fördertatbestände 1.499
Mio. € an GRW-Mittel für Investitionen von 2.588 Mio. €. bewilligt Daraus addieren sich rd.
2.155 Mio. € an Fördermitteln. Der Anteil des EFRE liegt somit bei 30,5%.
Im Bereich der Aus- und Weiterbildungsinfrastruktur wurden im Zeitraum 2000-2006 aus der
Maßnahme 2.3.1 (Infrastruktur im Bereich der beruflichen Aus-, Fort- und Weiterbildung) 443
Mio. € an EFRE-Mitteln ausgezahlt. Dieser Fördertatbestand macht bei der GRW 316 Mio. €
aus. Der Anteil des EFRE an den gesamten Fördermitteln liegt somit bei 41,6%. Im Rahmen
dieser Berechnung wurden nur aus der GRW kofinanzierte Investitionen berücksichtigt. Über
andere aus Bundesmitteln finanzierte Investitionen in die Aus- und Weiterbildungsinfrastruktur liegen keine Informationen vor.
123
Tabelle 3.3.4:
Förderungen im Bereich der Entwicklung von Gewerbeflächen und der Aus- und
Weiterbildungsinfrastruktur 2000-2006 in Ostdeutschland und Berlin (GRW und EFRE)
(in Mio. €)
Jahr
Gewerbeflächen
Gesamt 2000-2006
EFRE
Gesamt national (GRW)
Anteil EFRE Fördermittel in %
Aus- und Weiterbildung
2.155
759
656
443
1.499
316
30,4
41,6
Quelle: BAFA (2009); Länderumfrage (Oktober 2009, vgl. Tabelle 3.2.1).
Städtische Entwicklung
Seit der Wiedervereinigung konzentrierte sich die Städtebauförderung als wichtigstes Instrument der Stadtentwicklung in erster Linie auf die neuen Bundesländer. Die Förderung
richtete sich im Wesentlichen auf
§
den Rückbau von Wohnraum und eine Aufwertung der Städte,
§
städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen,
§
den städtebaulichen Denkmalschutz,
§
Maßnahmen im Rahmen des Programms “Soziale Stadt“.
Aufgrund der spezifischen Ausgangsbedingungen in den neuen Bundesländern gab es in
den ostdeutschen Städten und Gemeinden nach der Wiedervereinigung einen erheblichen
Erneuerungs- und Entwicklungsbedarf. Durch die einseitig orientierte Planungspolitik der
DDR, die weitgehend auf die Errichtung von Großsiedlungen sowie den Ersatzneubau in
Plattenbauweise basierte, ergaben sich für die Politik erhebliche städtebauliche Herausforderungen.
Zu den dringendsten Problemen gehörte die Verbesserung der Wohnverhältnisse. Zu Beginn der 1990er Jahre herrschte in Ostdeutschland ein großer Mangel an moderneren, größeren Wohnungen. Gleichzeitig standen weite Teile des Altbaubestandes leer und wiesen
erhebliche Mängel auf.37 Die Politik reagierte auf diese Problematik mit einem breiten Spektrum von Fördermaßnahmen. Der Stadtsanierung kam dabei von Anfang eine finanziell bedeutende Rolle zu.
37
Vgl. Pfeiffer, U., Simons, H. (2000), Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern – Bericht der Kommission.
124
Um den Verfall der Altbausubstanz zu stoppen, legte der Bund kurz nach der Wiedervereinigung ein Sofortprogramm zur Stadtsanierung auf. In den Folgejahren wurden zahlreiche weitere Fördermaßnahmen im Bereich der Städtebauförderung eingeführt, so etwa die Programme „Städtebauliche Weiterentwicklung großer Neubausiedlungen“ oder „Städtebaulichen Denkmalschutz“.
Die staatliche Subventionspolitik in den 1990er Jahren führte in Verbindung mit erheblichen
Bevölkerungsverlusten in Ostdeutschland dazu, dass sich aus dem Wohnungsengpass
schon bald ein Angebotsüberschuss entwickelte. Die Zahl der leerstehenden Wohnungen
stieg von 1993 auf 1998 auf knapp eine Million an.38 Der hohe Wohnungsleerstand führte
sowohl zu sozialen als auch zu städtebaulichen Problemen, so dass auf die veränderte
Marktlage mit einer neuen Förderstrategie reagiert werden musste. 39 Im Mittelpunkt standen insbesondere Themenbereiche wie die Beseitigung städtebaulicher Missstände, die Erhaltung und Gestaltung historischer Orts- und Stadtkerne, städtebaulicher Denkmalschutz
sowie Maßnahmen zur Verbesserung des Wohnumfeldes und der Infrastruktur. Um die Bedeutung des EFRE an der Städtebauförderung zu identifizieren, werden im Folgenden die
wesentlichen Instrumente der Stadtentwicklung in den Jahren 2000 bis 2006 überblickartig
dargestellt.
Programm Stadtumbau Ost
Als Reaktion auf den Wohnungsleerstand wurde im Jahr 2002 das Bund-Länder-Programm
Stadtumbau Ost als Teil der Städtebauförderung eingeführt. Für den Stadtumbau wurden in
den Jahren 2002 bis 2006 vom Bund rund 743,3 Mio. € bereitgestellt. Damit ist das Programm eines der wichtigsten Instrumente der Stadtentwicklungspolitik in den neuen Bundesländern. Im Hinblick auf die Ziele setzt das Programm auf eine Doppelstrategie. Einerseits
soll der Wohnungsmarkt durch eine Reduzierung des Angebotsüberhangs stabilisiert werden, zum anderen sollen die Innenstädte der von Schrumpfungsprozessen betroffenen Städte durch Aufwertungsmaßnahmen gestärkt werden. Förderfähig sind daher, zu gleichen Teilen, sowohl Aufwertungs- als auch Rückbaumaßnahmen.
Städtebaulicher Denkmalschutz
Um bau- und kulturhistorisch wertvolle Stadtkerne in ostdeutschen Städten zu erhalten, wurde 1991 das Programm „Städtebaulicher Denkmalschutz“ eingeführt. Von der Programmeinführung 1991 bis 2008 hat der Bund insgesamt 178 ostdeutsche Städte mit Bundesfinanzhilfen in Höhe von 1,74 Milliarden Euro unterstützt.40 Die Bundeshilfen zwischen 2000 und
2006 betrugen 784,2 Mio. €. Die Förderung konzentrierte sich dabei auf den Erhalt und die
Sanierung von Gebäuden, Ensembles und sonstigen baulichen Anlagen sowie auf die Erhaltung und Umgestaltung von Straßenzügen und Plätzen mit städtebaulicher Bedeutung.
39 Vgl. Jahresbericht 2000 der Bundesregierung zum Stand der deutschen Einheit
40 Vgl. Bundesinstitut für Bau-, Stadt,- und Raumforschung (2009) – Bericht zur Städtebauförderungs-
datenbank des BBSR, 9/2009
125
Städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen
Im Gegensatz zum städtebaulichen Denkmalschutz ist der bundesweite Programmbereich
„Städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen“ nicht auf einen stadträumlichen
Gebietstypus begrenzt. Förderkriterium ist das Vorliegen eines städtebaulichen Missstandes.
Seit 1991 sind im Rahmen von 880 Maßnahmen in 650 ostdeutschen Städten und Gemeinden rund 2,3 Mrd. € geflossen. 41 In der Förderperiode 2000 bis 2006 lag das Fördervolumen
des Bundes bei 842,9 Mio. €.
Soziale Stadt
Das integrative Stadterneuerungsprogramm „Soziale Stadt“ wurde im November 1996 von
Bund und Ländern als neue Gemeinschaftsinitiative für die finanzielle Unterstützung der
„Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf“ beschlossen. Seit dem Programmstart 1999
wurden bis Ende 2009 bundesweit rund 890 Mio. € Bundesfinanzhilfen zur Verfügung gestellt. Zwischen 2000 – 2006 belief sich die Förderung des Bundes auf rund 539 Mio. €.
Das Programm soll einer sozialen und räumlichen Polarisierung in den Städten präventiv
entgegenwirken. Vorrausetzung für eine Förderung ist ein integriertes städtebauliches Entwicklungskonzept. Wichtige Ziele sind beispielsweise die Aktivierung von Bürgerinnen und
Bürgern in benachteiligten Stadtteilen, der Aufbau lokaler Ökonomien sowie die Zusammenarbeit zwischen unterschiedlichen Fachressorts. Die Maßnahmen im Rahmen der Sozialen
Stadt sollen somit mit anderen Förderprogrammen verknüpft werden, so etwa mit Instrumenten der Wirtschafts-, Sozial-, Gesundheits-, Jugend- oder Bildungspolitik. Zur Unterstützung
von Beschäftigungs- und Qualifizierungsmaßnahmen für benachteiligte Jugendliche und
Langzeitarbeitslose gewährt das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung
in der Förderperiode 2007 – 2013 mit dem ESF-Bundesprogramm „Soziale Stadt - Bildung,
Wirtschaft, Arbeit im Quartier (BIWAQ)“ Zuwendungen für Projekte in den Programmgebieten des Städtebauförderungsprogramms "Soziale Stadt", die die Qualifikation und soziale Situation der Bewohner und damit auch ihre Perspektiven auf dem Arbeitsmarkt verbessern.
Weitere Programme
Zur Stabilisierung der Wohnungswirtschaft und des Wohnungsmarktes wurde im Januar
2001 eine neue Verordnung der Altschuldenregelung verabschiedet. Diese ermöglicht es
Wohnungsbauunternehmen unter bestimmten wirtschaftlichen Bedingungen sowie unter Berücksichtigung von städtebaulichen Aspekten, Entlastungen auf abgerissenen Wohnraum
geltend zu machen. Der Bund stellt hierfür von 2001 bis 2012 insgesamt rund 1,146 Mrd. €
zur Verfügung. Weitere wichtige flankierende Instrumente der städtischen Entwicklung sind
die KfW-Förderprogramme zum energieeffizienten Bauen und Sanieren der KfWBankengruppe (CO2-Gebäudesanierungsprogramm). Das 2001 bundesweit aufgelegte
CO2-Gebäudesanierungs-programm wurde bis 2005 mit Bundesmitteln von rd. 1,4 Mrd. €
unterstützt. Im Zeitraum 2006 bis 2010 wurden weitere rd. 7,22 Mrd. € zur energetischen
Gebäudesanierung bereitgestellt.
41 Vgl. ebenda
126
Abbildung 3.3.7:
Finanzhilfen des Bundes für die Städtebauförderung von 1990 bis 2009
(ohne Investitionspakt)
Quelle: Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2009
Abbildung 3.3.7 zeigt die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes für die Städtebauförderung in Ost- und Westdeutschland. Auf den ersten Blick wird deutlich, dass die Finanzhilfen
in Ostdeutschland während des gesamten Förderzeitraums - ausgenommen ist das Jahr
2009 - absolut betrachtet höher lagen als in Westdeutschland. Seit Beginn der Förderung
1990 bis 2009 erhielten die ostdeutschen Länder rund 6,7 Mrd. € vom Bund.42 Dazu kommen weitere Mittel für den Investitionspakt Bund-Länder-Gemeinden. Bezogen auf den ostdeutschen Bevölkerungsanteil von 20% partizipieren die neuen Bundesländer überproportional von der Förderung. Deutlich wird allerdings auch, dass die westdeutschen Länder in
den vergangenen Jahren aufgeholt haben. Blickt man auf die Jahre 2000 bis 2006, so konnte Ostdeutschland mit 2.384 Mio. € an der Bundesförderung partizipieren. Durch den EFRE
wurden 619,7 Mio. € als weitere Mittel für die städtische Entwicklung bereitgestellt.
42 Vgl. Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2009
127
3.3.5
VERKEHRSINFRASTRUKTUR
Die Qualität der Verkehrsinfrastruktur war zu Beginn der neunziger Jahre ein zentraler Engpassfaktor in den ostdeutschen Bundesländern. Die betraf vor allem die überregionale Anbindung Ostdeutschlands im Straßen- und Schienenverkehr, aber auch die intraregionale
Erschließung sowie grundsätzlich den Modernitätsgrad der Infrastrukturen. Die Bundesregierung verabschiedete deshalb im Jahr 1991 parallel zum Programm „Aufbau Ost“ auch einen
Investitionsplan für die Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur, in dem Projekte, denen eine
Schlüsselfunktion zum Zusammenwachsen Ost- und Westdeutschlands zukam, verankert
wurden („Verkehrsprojekte Deutsche Einheit“).
Die Verkehrsprojekte Deutsche Einheit umfassen 17 Vorhaben, davon 9 aus dem Schienenverkehr, 7 aus dem Bereich Bundesfernstraßen und ein Wasserstraßenprojekt. Zentrale
Vorhaben betreffen die Verbindungen nach Berlin, z.B. im Bereich der Schienenwege die
Strecken Hamburg - Berlin und Helmstedt - Berlin, bei den Bundesfernstraßen z.B. die Verbindungen Hannover - Berlin sowie Nürnberg - Berlin. Wichtige weitere Projekte sind die
„Ostseeautobahn“ Lübeck - Stettin, aber auch die Strecke Magdeburg - Halle. Das Investitionsvolumen betraf rd. 39 Mrd. €. Ende 2008 waren Investitionen von 28,5 Mrd. € getätigt.43
Diese singulären Verkehrsprojekte Deutsche Einheit waren ein Vorgriff zum ersten gesamtdeutschen Bundesverkehrswegeplan (BVWP 1992) und wurden in diesen integriert. Im
BVWP 92 wurde der grundsätzliche Ersatz-, Erhaltungs- sowie Nachholbedarf in der überregionalen Verkehrsinfrastruktur festgelegt. Auf Basis einer vom DIW vorgenommenen Untersuchung zum Bruttoanlagevermögen wurde dieser Bedarf für den Zeitraum 1991-2010 auf
umgerechnet rd. 130 Mrd. € (256 Mrd. DM) geschätzt. 44
Nach Informationen des BMVBS wurden von 1991 bis 2008 aus dem Bundeshaushalt für die
Bereiche Schienenwege des Bundes, Bundesfernstraßen, Bundeswasserstraßen sowie zur
Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden45 bundesweit insgesamt rd. 197
Mrd. € eingesetzt. Weitere Investitionen in der Größenordnung von mehreren Mrd. € erfolgten durch die Eisenbahnunternehmen mit Eigenmitteln. Belastbare Informationen über die
genaue Höhe dieser Investitionen oder deren Aufteilung auf die Länder liegen gemäß
BMVBS nicht vor.
In Ostdeutschland hat der Bund in den Jahren 1991 – 2008 insgesamt rd. 72,5 Mrd. € an
Verkehrsinfrastrukturinvestitionen finanziert.46 Dies sind 36,8% der bundesweiten Gesamtinvestitionen. Eine Aufteilung der Investitionen zeigt die nachstehende Tabelle. Das Gros der
Investitionen floss in Schienenwege des Bundes (28,2 Mrd. €) und in die Bundesfernstraßeninfrastruktur (30,3 Mrd. €). Zusammen mit den Bundeswasserstraßen (3,3 Mrd. €) wurden 61,8 Mio. € (85,2%) in überregionale Verkehrsverbindungen investiert. Der Rest entfiel
auf kommunale Verkehrswege gemäß dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG).
43
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2009), Sachstandsbericht Verkehrsprojekte Deutsche Einheit, Berlin, S. 2
44 Bundesministerium für Verkehr (1992), Bundesverkehrswegeplan 1992, Bonn, S. 16
45 Gemäß Gemeinderverkerkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG)
46 Inklusive der EFRE-Mittel des OP Verkejrsinfrastruktur in Höhe von 1,649 Mrd. € (ohne Technische Hilfe)
128
Tabelle 3.3.5:
Investitionen des Bundes in die Verkehrsinfrastruktur 1991-2008
in Ostdeutschland und Berlin (in Mrd. €)
Kategorie
Investitionen
*in %
Schienenwege des Bundes
28,2
38,9
Bundesfernstraßen
30,3
41,8
3,3
4,6
GVFG47
10,7
14,8
Gesamt
72,5
100,0
Bundeswasserstraßen
Quelle: BMVBS (2009)
Im Zeitraum 2000-2008 wurden vom Bund in Ostdeutschland Investitionen in Höhe von
31.318 Mio. € in die Verkehrsinfrastruktur getätigt. Darin enthalten sind 1,649 Mrd. € EFREMittel aus der EU-Strukturfondsperiode 2000-2006.48 Die nationale Finanzierung betrug
29,67 Mrd. €.
Im Zeitraum 1991-1999 betrugen die Investitionen noch 41,182 Mrd. €. Gegenüber den
neunziger Jahren sind die Investitionen in die Schienenwege des Bundes sowie im Bereich
des GVFG deutlich zurückgegangen. Eine Ausnahme sind die Bundesfernstraßen, die insgesamt auf gleichem Niveau blieben.
47 Bis 2006 GVFG (Gemeinderverkerkehrsfinanzierungsgesetz) Bundesprogramm und Länderprogramm; ab 2007 GVFG Bundesprogramm und Kompensationszahlung.
48 Investitionen aus dem EFRE-Bundesprogramm Verkehrsinfrastruktur 2000-2006 ohne Technische
Hilfe
129
Tabelle 3.3.6:
Investitionen des Bundes in die Verkehrsträger
in Ostdeutschland und Berlin im Periodenvergleich (in Mio. €)
Schienenwege des
Bundes
Bundesfernstraßen
GVFG
Summe
1991-1999
17.866
14.946
1.295
7.075
41.182
2000-2008
10.334
15.354
2.005
3.625
31.318
Gesamt
28.200
30.300
3.300
10.700
72.500
38,9
41,8
4,6
14,8
100,0
Investitionen
Anteile in %
Der Anteil der ostdeutschen Bundesländer an Bedarfsplanvorhaben des Vordringlichen Bedarfs bei Bundesfernstraßen ist gleichwohl in der Vergangenheit gesunken. Er lag im BVWP
1992 bei 35,4% und im BVWP 2003 mit 31,8% nur leicht darunter. Im Investitionsrahmenplan bis 2010 war er allerdings auf 26,2% zurückgegangen.49
Die folgende Tabelle zeigt die jährlichen Investitionen bei den diversen Verkehrsträgern. Es
zeigt sich ab 2006 ein Rückgang von rd. einer Mrd. €/Jahr. Insgesamt Die Zahlen sind ein
Hinweis auf die Fortschritte in der Anpassung der Verkehrsinfrastruktur in Ostdeutschland.
49
Angaben des BMVBS
130
Tabelle 3.3.7:
Jährliche Investitionen des Bundes in die Verkehrsinfrastruktur 2000-2008
in Ostdeutschland und Berlin (in Mio. €)
Jahr
Schienenwege
des Bundes
Bundesfernstraßen
2000
1.194
1.929
273
404
3.800
2001
1.319
1.960
229
388
3.897
2002
1.375
1.961
232
402
3.970
2003
1.321
1.906
271
416
3.914
2004
1.209
1.792
212
437
3.650
2005
1.076
1.766
204
411
3.457
2006
887
1.512
173
372
2.944
2007
856
1.277
196
391
2.720
2008
1.097
1.251
215
404
2.967
10.334
15.354
2.005
3.625
31.319
33,0
49,0
6,4
11,6
100,0
Gesamt
in %
GVFG50
Summe
Im nächsten Schritt erfolgt eine Betrachtung des Zeitraums 2000 - 2006, um den Beitrag des
EFRE an den Gesamtinvestitionen zu identifizieren. Dafür bietet es sich an, die Finanzierungen nach dem GVFG auszuklammern, da sie nicht auf überregionale Verbindungen abzielen. In der nachfolgenden Tabelle sind die Investitionen in den einzelnen Verkehrsträgern
abgebildet. Sie summieren sich auf 22.801 Mio. €. Der Anteil des EFRE mit einem Volumen
von 1.656 Mio. € liegt bei 7,2%.
50
In den Jahren 2007 und 2008 inkl. je 328 Mio. € Kompensationszahlungen an die Länder wegen
Beendigung der Finanzhilfen des Bundes für Investitionen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden (GVFG-Länderprogramm) gem. Entflechtungsgesetz.
131
Tabelle 3.3.8:
Investitionen in die überregionale Verkehrsinfrastruktur 2000-2006
in Ostdeutschland und Berlin unter Berücksichtigung des EFRE (in Mio. €)
Schienenwege des
Bundes
Jahr
Gesamt 2000-2006
EFRE
Gesamt national
Anteil EFRE
Bundesfernstraßen
Bundeswasser
straßen
Summe
8.381
12.826
1.594
22.801
687
958
12
1.656
7.694
11.874
1.584
21.157
8,2
7,4
0,7
7,2
Ergänzend sei an dieser Stelle angemerkt, dass aus den Länderprogrammen der Strukturfondsperiode 2000-2006 weitere 1.759 Mio. € an EFRE-Mitteln für die regionale Verkehrsinfrastruktur ausgezahlt wurden. Davon flossen 91,7% der Mittel (1.613 Mio. €) in den Landesstraßenbau. Insgesamt wurden Investitionen in Höhe von 2.664 Mio. € ermöglicht, im Landesstraßenbau 2.440 Mio. €. Informationen über die Finanzierung von Investitionen aus
Landesmitteln außerhalb der Strukturfondsförderung liegen nicht vor.
3.3.6
UMWELT
Zum Zeitpunkt der politischen Wende im Jahr 1989 wurden die gravierenden Umweltprobleme der DDR offenbar, die das politische und wirtschaftliche System hinterlassen hatte. Die
Umweltsituation in Ostdeutschland war vor allem durch eine hohe Luftverschmutzung in den
industriellen Ballungszentren, belastetes Trinkwasser, energiebedingte Umweltbelastungen
sowie von militärischen und industriellen Altlasten gekennzeichnet. Um akute Umwelt- und
Gesundheitsgefährdungen abzuwehren sowie umweltbezogene Standortnachteile abzubauen, verabschiedete die Bundesregierung im November 1990 unter dem Titel „Eckwerte für
die ökologische Sanierung und Entwicklung in den neuen Ländern“ einen Umweltentwicklungsplan. Dieser sah vor, „bis zum Jahr 2000 gleiche Umweltbedingungen auf hohem Niveau in ganz Deutschland zu schaffen“.
Für die verschiedenen Naturgüter Wasser, Luft und Boden wurden die westdeutschen Rahmenvorschriften für die neuen Bundesländer übernommen. Von besonderer Bedeutung waren dabei insbesondere
§
Das Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) vom 14.05.1990 (BGBl. I, S. 880),
132
§
Das Wasserhaushaltsgesetz (WHG) vom 12.02.1990 (BGBl. I, S. 205),
§
Das Abfallgesetz (AbfG) vom 27.08.1986 (BGBl. I, S. 1410),
§
Das Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) vom 12.03.1987 (BGBl. I, S. 889).
Mit dem Ziel, das Umweltgefälle zwischen West- und Ostdeutschland auszugleichen, wurde
die Umsetzung des nationalen Umweltrechts durch spezifische Förderinstrumente wie etwa
dem Umweltschutzsofortprogramm oder dem Nationalparkprogramm unterstützt. Die förderpolitischen Anstrengungen führten schnell zu bedeutenden Fortschritten im ostdeutschen
Umweltschutz. Im Bereich der Luftreinhaltung konnten die Luftschadstoffe durch die einsetzende De-Industrialisierung, die Substitution von umweltbelastenden Brennstoffen sowie
technischen Nachrüstungen aufgrund neuer umweltrechtlicher Rahmenbedingungen erheblich reduziert werden. Fortschritte waren ebenfalls bei der Sanierung von Brachflächen und
Altlasten zu verzeichnen. Verantwortlich dafür war das 1992 zwischen Bund und Ländern
beschlossene Verwaltungsabkommen zur Finanzierung der Altlastensanierung. Mit dem
Ausbau der Kanalisationen und Kläranlagen wurde die Abwasserentsorgung bedeutsam
verbessert. Auch die Abfallentsorgungsinfrastruktur wurde modernisiert und an westdeutsche Verhältnisse angeglichen.
Diese Erfolge waren an erhebliche öffentliche Investitionen geknüpft. Zwischen 1990 und
1998 beliefen sich beispielsweise die Transfers im Bereich der Investitionen in die Wasserversorgung auf rund 6,7 Mrd. €. 51 Für den Aufbau einer modernen Entsorgungsinfrastruktur
wurden in den Jahren 1991 – 1997 von den öffentlichen Haushalten etwa 914 Mio. € investiert.52
Trotz der skizzierten Erfolge bestand Ende der 1990er Jahre weiterhin ein erheblicher Handlungsbedarf den Umweltschutz in Ostdeutschland zu verbessern. Die wichtigen förderpolitischen Handlungsfelder waren in den Folgejahren:
§
die Verbesserung der Abwasserentsorgung,
§
die Abfallvermeidung, -verwertung, -beseitigung,
§
Maßnahmen zur Luftreinhaltung, Emissionsminderung und Energieeffizienz,
§
und die Untersuchung und Sanierung von industriellen und militärischen Altlasten.
Im Folgenden wird der Förderzeitraum 2000 bis 2006 simultan zu der entsprechenden Strukturfondsperiode gesondert betrachtet. Aufgrund des breiten Interventionsspektrums kann
nicht auf die Entwicklung einzelner Fördertatbestände eingegangen werden. Daher wird die
nationale Förderung für die aufgezählten Bereiche mit einem programmübergreifender Fokus dargestellt. Zudem werden die öffentlichen Finanzhilfen des Bundes – soweit sie verfügbar sind - ermittelt, um die Bedeutung der europäischen Strukturfondsförderung zu identifizieren.
Abwasserentsorgung sowie Abfallvermeidung, -verwertung, -beseitigung
Den finanziell größten Stellenwert nahmen im Zeitraum von 2000 bis 2006 Investitionen in
die Abwasser- und - Abfallentsorgungsinfrastruktur ein. Trotz der intensiven Investitionstätig51
52
Vgl. Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (2000), Umweltgutachten 2000, Stuttgart, S. 141.
Vgl. Institut für Wirtschaftsforschung Halle (2000) Umweltschutz in den neuen Bundesländern –
Bilanz im zehnten Jahr Deutscher Einheit. Halle, S. 21
133
keit in den zurückliegenden Jahren bestanden weiterhin große Defizite in den neuen Ländern.53 Der Anschlussgrad an die Kanalisation und an öffentliche Kläranlagen lag Ende der
1990er Jahre weiterhin unter dem der alten Länder.54 Auch bestand bei der Modernisierung
und der Erneuerung der Kanalisationsinfrastruktur großer Handlungsbedarf.
Nach einem dramatischen Anstieg des Abfallaufkommens nach der Wiedervereinigung, hatte sich die Abfallmenge gegen Ende der 1990er Jahre an das westdeutsche Niveau angepasst. Dennoch war das Entwicklungsniveau der alten Bundesländer hinsichtlich der umweltgerechten Abfallverwertung noch nicht erreicht. Die öffentlichen Maßnahmen konzentrierten sich in den Folgejahren daher vorwiegend auf die Unterstützung kommunaler und
privatwirtschaftlicher Investitionen zur Beseitigung von Abfällen einschließlich der Sanierung
von Deponien. Zudem wurde die Entwicklung von abfallvermeidenden Technologien bzw.
abfallarmer Produkte gefördert.
Die entsprechenden Fördermaßnahmen waren darauf ausgerichtet, öffentliche Investitionen
zu unterstützen und fanden in erster Linie über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung
der regionalen Wirtschaftsstruktur" (GRW) statt. Von 2000 bis 2006 wurden rund 219 Mio. €
GRW-Mittel für die Errichtung oder den Ausbau von Anlagen zur Beseitigung von Abwasser
und Abfall investiert.55 Damit wurden 379 Mio. € an Investitionen ermöglicht. Betrachtet man
für den gleichen Zeitraum die ausgezahlten EFRE-Mittel in Höhe von 1.105 Mio. € für die
Wasserver- und Abwasserentsorgung und weitere 199 Mio. € für die Abfallbeseitigung, so
zeigt sich die hohe Relevanz der Gemeinschaftsmittel für die Förderung von Wasser- und
Abwasserinfrastruktur.56 Allerdings liegen uns keine Informationen dahingehend vor, in welchem Umfang Bund und Länder außerhalb der GRW in diese Bereiche investiert haben.
Revitalisierung von Industrie- und Bergbauflächen sowie von Konversionsflächen
Eine zentrale Aufgabe bestand in Ostdeutschland weiterhin darin, bestehende Altlastverdachtsflächen zu erkunden und zu sanieren. Die Sanierung der Altlasten erfolgt seit 1992
auf Basis des zwischen Bund und ostdeutschen Ländern abgeschlossenen Verwaltungsabkommens. Demnach trägt der Bund grundsätzlich 60 Prozent der anfallenden Sanierungskosten und die Länder 40 Prozent. Für bedeutsame Großprojekte kann sich der Anteil für
den Bund auf 75 Prozent erhöhen.
Als Finanzierungshilfe für die Altlastensanierung und das Brachflächenrecycling konnte eine
Reihe von öffentlichen Förderprogrammen in Anspruch genommen werden. Auf Bundesebene sind dabei im Wesentlichen die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen
Wirtschaftsstruktur", die Kreditprogramme der KfW zur Finanzierung von Umweltinvestitionen, das DtA-Umweltprogramm, das ERP-Umwelt- und Energiesparprogramm, das Umwelt-
53
Vgl. Institut für Wirtschaftsforschung Halle (2000) Umweltschutz in den neuen Bundesländern –
Bilanz im zehnten Jahr Deutscher Einheit.
54 Vgl. Gemeinschaftliches Förderkonzept (GFK), S.35
55 Quelle: Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle;
56 Maßnahmen 3.1 und 3.3 des Gemeinschaftlichen Förderkonzepts 2000-2006.
134
schutzbürgschaftsprogramm sowie die Deutsche Bundesstiftung Umwelt als zentrale Förderinstrumente zu nennen.57
§
Für die Sicherung und Wiedernutzbarmachung der Braunkohlestandorte in Ostdeutschland stellte der Bund zwischen 1990 und 2006 circa 8 Mrd. € zur Verfügung.58 Durch die Finanzhilfen wurden Brachflächen umweltgerecht saniert und
neue Landschaften gestaltet, die den Regionen Impulse für ökologische und ökonomische Entwicklungen gaben. Rund 90% der Arbeiten waren Ende 2006 abgeschlossen. Für den aktuellen Zeitraum 2008 – 2012 stellen Bund und Länder rund 1
Mrd. € bereit.
§
Die Sanierung radiologischer Altlasten betraf die Länder Sachsen und Thüringen.
Der Bund förderte seit 1991 Umweltsanierungsprojekte im Umfang von 6,4 Mrd. €,
die die umweltbelastenden Hinterlassenschaften des ehemaligen Uranerzbergbaus
senkten und damit die wirtschaftliche Wiederbelebung der Bergbauregionen ermöglichten.
§
Neben der Altlastensanierung lag ein weiterer Schwerpunkt auf der Altlastenbearbeitung von militärischen Liegenschaften. Auf Grundlage des „Altlastenprogramms der
Bundeswehr“ wurde bundesweit eine flächendeckende Erfassung, Untersuchung
und Gefahrenabschätzung von altlastverdächtigen Flächen sowie - soweit erforderlich – die Sanierung durchgeführt. Ende 2006 war ein Großteil der Liegenschaftsfälle
bereits abgeschlossen oder befand sich in der Sanierungsphase.
Der Beitrag des EFRE für die Förderperiode 2000 – 2006 lässt sich nur schwer identifizieren. Das liegt zum einen an den fehlenden jahresscharfen Daten, so dass der Zeitraum 1990
– 2006 zugrunde gelegt werden muss. Zudem liegen keine belastbaren Angaben über die
Förderhöhe im Bereich der militärischen Altlasten vor. Betrachtet man den jährlichen Durchschnitt der Gesamtinvestitionen, so investierte der Bund rund 900 Mio. € pro Jahr. Im Förderzeitraum 2000 – 2006 lag die Gemeinschaftsbeteiligung bei 209,9 Mio. €. Der jährliche
Anteil des EFRE lag im Jahresdurchschnitt bei knapp 30 Mio. €.59 Das entspräche einem
Anteil von gut 3% an den Gesamtinvestitionen. Allerdings hat sich der Finanzrahmen im Verlauf des Förderzeitraums sukzessive verringert. Daher ist von einem weit höheren EFREBeitrag auszugehen.
Luftreinhaltung, Emissionsminderung, Energieeffizienz, erneuerbare Energien
Eine wesentliche Herausforderung des Umweltschutzes in Ostdeutschland bestand in der
Reduzierung der Stickstoffoxid-Emissionen aus dem Straßenverkehr sowie in der Reduzierung der verkehrs- und energiebedingten CO2-Emissionen. Daher wurden Förderinstrumente
geschaffen, die die Schadstoffbelastungen in der Luft, die Treibhausgasemissionen sowie
Lärmbelastungen reduzieren sollten. Außerdem wurden die Ausweitung des betrieblichen
Umweltschutzes, der verstärkte Einsatz von regenerativen Energien und Maßnahmen zur
57
Vgl. G. Süßkraut; W. Visser; A. W. Burgers (2000), Ökonomische Aspekte der Altlastensanierung.
Leitfaden über Finanzierungsmöglichkeiten und -hilfen in der Altlastenbearbeitung und im Brachflächenrecycling
59 Maßnahme 3.4 des Gemeinschaftlichen Förderkonzepts 2000-2006.
135
Energieeffizienz gefördert. Aufgrund dieser heterogenen Zielsetzungen wurde im Betrachtungszeitraum ein vielschichtiges Förderinstrumentarium angewandt.
Die Minderung klimarelevanter CO2-Emissionen erfolgte u.a. durch den verstärkten Ausbau
von regenerativen Energien, den Einsatz kraftwärmegekoppelter Anlagen (Kraft-WärmeKopplungsgesetz), der Gebäudesanierung im Rahmen von KfW-Förderprogrammen sowie
dem Energie- und dem Stoffkreislaufmanagement in Unternehmen. Als weiteres wichtiges
Klimaschutzinstrument wurde im Jahr 2005 das Emissionshandelssystem in der Europäischen Union eingeführt, um den Ausstoß von Kohlendioxid zu reduzieren.
Rationelle Energieverwendung und erneuerbare Energien
Grundlage für den Ausbau der erneuerbaren Energien ist in Deutschland neben dem
Marktanreizprogramm, dem Agrarinvestitionsförderprogramm im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ sowie zahlreichen weiteren Fördermaßnahmen (z.B. die Programme der KfW-Förderbank), insbesondere
das im Jahr 2000 eingeführte und fortentwickelte Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG). Das
EEG bietet durch den Abnahme- und Vergütungsanspruch einen verlässlichen Rechtsrahmen und hat sich damit als ein wirkungsvolles Klimaschutzinstrument erwiesen.
Neben den direkten Fördermaßnahmen (z.B. KfW-CO2-Gebäudesanierungsprogramm) setzte die Bundesregierung in ihrer Energieeinsparstrategie insbesondere auf die Beeinflussung
des Verbraucherverhaltens durch vielfältige Beratungs- und Informationsangebote. So wurde
die Beratung privater Verbraucher sowie kleiner und mittlerer Unternehmen über Möglichkeiten der Energieeinsparung und zum Einsatz erneuerbarer Energien jährlich mit rund 10 Mio.
€ gefördert.
Insgesamt betrugen die Finanzhilfen des Bundes zur rationellen Energieverwendung und zur
Förderung erneuerbare Energien gemäß des Subventionsberichts der Bundesregierung im
Jahr 2006 rund 205,4 Mio. €.60 Eine differenzierte Ausweisung für die ostdeutschen Länder
liegt nicht vor. Der Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit
weist die Finanzhilfen für die Forschung und Entwicklung von erneuerbaren Energien durch
das Bundesumweltministerium (BMU) im Jahr 2006 mit rund 80,4 Mio. € aus. Auf die neuen
Bundesländer entfielen dabei rund 20% der Ausgaben (16,0 Mio. €).61 Durch den EFRE
wurden im Jahresdurchschnitt 7,4 Mio. € für den gesamten Maßnahmebereich als
Kofinanzierung bereitgestellt.62 Zu den Ausgaben für erneuerbare Energien durch das BMU
kommen allerdings noch zahlreiche weitere umweltrelevante Fördermaßnahmen des Bundes, die aufgrund ihres Querschnittscharakters nur schwer zu erheben sind. So fehlen beispielsweise konkrete Fördermittelangaben zur Emissions- und Immissionsverminderung im
Verkehrsbereich.
60
Vgl 21. Subventionsbericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen für die Jahre 2005 - 2008
62 Maßnahme 3.2 des GFK
136
3.3.7
ARBEITSMARKT UND HUMANRESSOURCENENTWICKLUNG
Die Förderung von Arbeitsmarkt und Humanressourcenentwicklung aus dem Europäischen
Sozialfonds in Ostdeutschland ist mehreren Feldern der nationalen Förderpolitik zuzuordnen. Im Vordergrund des ESF-Einsatzes der Förderperiode 2000 bis 2006 standen die aktive Arbeitsmarktpolitik (Wiedereingliederung von Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt und Prävention von Arbeitslosigkeit durch Maßnahmen auf der Angebotsseite) und die Berufsbildungspolitik (Förderung der beruflichen Erstausbildung und ihrer Vorbereitung). Mit diesen
beiden Politikfeldern befassen sich die Ausführungen in diesem Abschnitt. Der ESF-Einsatz
tangiert darüber hinaus weitere Politikfelder, insbesondere die Bildungspolitik im Allgemeinen, die Förderung der sozialen Integration sowie die Wirtschaftsförderpolitik (Weiterbildung
von Beschäftigten, Teile der ESF-Gründungsförderung).
Das Gemeinschaftliche Förderkonzept (S. 81. f.) definierte für die Förderung aus dem ESF
in Ostdeutschland drei große strategische Ziele: (1) Heranführung von Arbeitslosen an den
1. Arbeitsmarkt, (2) arbeitsmarktpolitische Überbrückung der in Folge der Transformation
sehr hohen Arbeitslosigkeit, (3) längerfristige Stärkung der regionalen Humanressourcen.
Die ESF-Förderung war insofern strategisch nicht nur auf die Verbesserung der Potenzialfaktoren für Wirtschaftsentwicklung und Beschäftigung ausgerichtet, auch wenn die entsprechende Funktion für die Konvergenzförderung in Ostdeutschland naturgemäß besondere
Bedeutung hatte. Entsprechend der Spezifika des ESF zielte die Förderung von Bund und
Ländern auch auf die Förderung von sozialem Zusammenhalt und sozialer Integration.
Auch die korrespondierenden nationalen Politiken verfolgen nicht allein das Ziel, den Aufbau
einer wettbewerbsfähigen Wirtschaftsstruktur in Ostdeutschland zu unterstützen, sondern
haben weitere Funktionen. Mit Arbeitsmarktpolitik und Berufsbildungspolitik wurde und wird
primär darauf gezielt, die individuellen Chancen zu erhöhen, den Ausgleich zwischen Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt zu erleichtern und den strukturellen Wandel und konjunkturelle Entwicklungen sozialpolitisch zu flankieren. Hier bestehen Unterschiede zu den
meisten anderen Feldern der nationalen Förderpolitik, die in den vorangegangenen Abschnitten dargestellt wurden.
Im Rahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik und der Berufsbildungspolitik kam in den letzten
zwei Jahrzehnten in Ostdeutschland ein umfangreiches und sehr ausdifferenziertes Bündel
von Förderinstrumenten zum Einsatz. Die Instrumente richteten sich an Maßnahmeträger,
an einzelne Arbeitslose und Beschäftigte, an Unternehmen, teilweise aber auch die öffentliche Hand selbst (so bei Ausbildungsmaßnahmen im schulischen Bereich). Eine Besonderheit gegenüber anderen Feldern der nationalen Förderpolitik ist, dass ein wichtiger Teil der
Arbeitsmarktpolitik nicht aus dem Steueraufkommen, sondern aus den Beiträgen der Arbeitgeber und Arbeiternehmer finanziert wird. Überwiegend haben die Programme der Arbeitsmarkt- und Berufsbildungspolitik diskretionären Charakter, bei einem Teil besteht aber ein
Rechtsanspruch auf die entsprechenden Leistungen (z. B. Gründungsförderung durch das
frühere Überbrückungsgeld und den heutigen Gründungszuschuss).
137
a) Aktive Arbeitsmarktpolitik
Entwicklung der Arbeitsmarktpolitik
Die grundlegende Transformation des Wirtschaftssystems und die mit ihr verbundene extrem hohe Unterbeschäftigung in Ostdeutschland führten in den neunziger Jahren zu einem
massiven Einsatz der Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Mit Weiterbildungsmaßnahmen wurde versucht, tatsächliche wie vermeintliche qualifikatorische Defizite der ostdeutschen Beschäftigten abzubauen. Vor allem aber diente aktive Arbeitsmarktpolitik dazu,
die transformationsbedingt zu niedrige Arbeitskräftenachfrage durch die verschiedenen Arten von Beschäftigungsmaßnahmen ("2. Arbeitsmarkt") teilweise zu kompensieren und so
eine noch höhere Arbeitslosigkeit zu verhindern. Zum Teil wurde mit den entsprechenden
Beschäftigungsmaßnahmen das Ziel kombiniert, die Strukturen in Ostdeutschland dauerhaft
zu verbessern (z. B. Beschäftigungsmaßnahmen in Infrastruktur und Umwelt). Für die aktive
Arbeitsmarktpolitik in Ostdeutschland in den neunziger Jahren stand aber eindeutig die soziale Flankierung des strukturellen Wandels63 bzw. die „sozialpolitische Abfederung der ….
Beschäftigungskatastrophe“64 im Vordergrund.
Auch wenn die entsprechenden Orientierungen zunächst noch fortwirkten, standen die Jahre
nach 2000 doch insgesamt im Zeichen einer grundlegenden Veränderung der gesamten
deutschen Arbeitsmarktpolitik, die sich in Ost- wie Westdeutschland entscheidend auswirkte
und die Rahmenbedingungen für die Strukturfondsförderung wesentlich veränderte. Die
ESF-Förderung der Jahre 2000 bis 2006 vollzog sich quasi parallel zu einem kontinuierlichen Reformprozess der aktiven Arbeitsmarktpolitik und ihrer Instrumente. Im Vordergrund
standen der schnelle Ausgleich zwischen Nachfrage und Angebot am Arbeitsmarkt, die Steigerung der Vermittlungsfähigkeit sowie die Aktivierung der Arbeitslosen („Fördern und Fordern“):
63
64
•
Mit dem Job-AQTIV-Gesetz von 2001 hielt die aktivierende Arbeitsmarktpolitik mit
Instrumenten wie dem Profiling, der Eingliederungsvereinbarung und schärferen
Sanktionen Einzug in Deutschland.
•
Die ersten drei „Hartz-Gesetze“ von 2002 und 2003 führten neben einem grundlegenden Umbau von Aufbau, Steuerungsformen und Arbeitsprozessen der Bundesagentur für Arbeit zu wesentlichen Änderungen bei den Instrumenten der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Etablierte Instrumente wurde umgestaltet (z. B. die Förderung der
beruflichen Weiterbildung), neue Instrumente wie der Existenzgründungszuschuss
(„Ich-AG“) oder die Personalservice-Agenturen wurden eingeführt.65 Zugleich waren
die Gesetze mit der Einleitung eines umfangreichen Evaluierungsprogramms zu
Bewertung der Reformergebnisse verbunden.
•
Von noch größerer Bedeutung für die Förderung aus dem Europäischen Sozialfonds
war die Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zur Grundsicherung
für Arbeitssuchende („Hartz IV“). Mit der Reform wurde die aktive Arbeitsmarktpolitik
des Bundes auf alle Arbeitslosen in Deutschland erstreckt und damit erstmals auch
auf die frühere Gruppe der arbeitslosen Sozialhilfeempfänger, die zuvor nur bedingt
Jahresbericht (2000), S. 88 f.
Oschmiansky, F., M. Ebach (2009), S. 19; siehe zu aktiven Arbeitsmarktpolitik in den ersten Jahren der deutschen Einheit auch Schmid, G., F. Oschmiansky (2007), Ritter, G. A. 2006.
65 Siehe im Überblick Kaltenborn, B., P. Knerr, S. Kurth-Laatsch 2004.
138
Zugang zur gesetzlichen Arbeitsförderung hatten. Die im Rahmen der Grundsicherung nach dem Sozialgesetzbuch II geförderten Arbeitslosen können nun im Wesentlichen von denselben Instrumenten wie die nach dem Sozialgesetzbuch III geförderten Arbeitslosen profitieren,66 zudem sind für sie einige zusätzliche Instrumente vorgesehen. Mit der Schaffung der Arbeitsgemeinschaften aus Arbeitsagenturen
und Kommunen bzw. der für die gesamte Leistungserbringung nach SGB III zugelassenen kommunalen Träger („Optionskommunen“) wurden zugleich die Umsetzungsstrukturen für die deutsche Arbeitsmarktpolitik stark verändert. Für den Europäischen Sozialfonds in Deutschland war die „Hartz IV“-Reform insofern von besonderer Bedeutung, als die Unterstützung von Sozialhilfeempfängern und anderen von
der gesetzlichen Arbeitsförderung nicht hinreichend erreichten Gruppen für die ESFFörderung in der Vergangenheit eine sehr große Rolle gespielt hatte. Die Reform
machte damit größere Veränderungen in der inhaltlichen Ausrichtung, den Zielgruppen, aber auch in den Kofinanzierungsquellen und regionalen Kooperationsnetzen
erforderlich.
Seit dem Inkrafttreten der „Hartz-Reformen“ ist es zu weiteren Änderungen der Instrumente
der aktiven Arbeitsmarktpolitik nach dem Sozialgesetzbuch III gekommen. So wurde im Jahr
2006 die Förderung von Existenzgründungen aus der Arbeitslosigkeit neu geordnet. An die
Stelle des Überbrückungsgelds und des Existenzgründungszuschusses („Ich-AG“) trat im
Jahr 2006 als neue einheitliche Leistung der Gründungszuschuss. Im selben Jahr wurde mit
dem Programm WeGeBAU die Förderung der Weiterbildung von gering qualifizierten und älteren Beschäftigten ausgebaut. 2009 brachte das Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente eine Straffung im Instrumentenkasten der aktiven Arbeitsmarktpolitik.
In der zweiten Hälfte des Jahrzehnts wurde darüber hinaus eine Reihe von Programmen der
Bundesregierung aufgelegt, die die gesetzliche Arbeitsförderung bei der Integration von
Langzeitarbeitslosen und anderen Gruppen mit besonderen Vermittlungsproblemen unterstützen sollten, die von der einsetzenden Belebung des Arbeitsmarkts nicht genügend erreicht wurden. Hierzu gehörte das Programm „Perspektive 50plus - Beschäftigungspakt für
Ältere in den Regionen“ und (mit Unterstützung des ESF) das Bundesprogramm „Kommunal-Kombi“ zur Schaffung von zusätzlichen Arbeitsplätzen am 2. Arbeitsmarkt für Langzeitarbeitslose in Regionen mit besonders hoher und verfestigter Langzeitarbeitslosigkeit.
Insgesamt war die aktive Arbeitsmarktpolitik des Bundes in Ostdeutschland im letzten Jahrzehnt durch Instrumente geprägt, die in ganz Deutschland eingesetzt wurden, wobei auf die
neuen Bundesländer und Berlin aufgrund der stark überdurchschnittlichen Betroffenheit von
Arbeitslosigkeit hohe Mittelanteile entfielen. Spezielle Instrumente für Ostdeutschland spielten anders als in den neunziger Jahren keine größere Rolle mehr bzw. liefen (wie die Strukturanpassungsmaßnahmen Ost für Wirtschaftsunternehmen) bald nach dem Jahr 2000 aus.
Finanzielle Dimensionen
Die aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland speist sich aus einer Reihe von Finanzierungsquellen. Im Wesentlichen handelt es sich um:
66
Eine wesentliche Ausnahme besteht bei der Förderung von Existenzgründungen.
139
•
Förderung der aktiven Instrumente der Arbeitsmarktpolitik nach SGB III durch die
Bundesagentur für Arbeit aus Beitragsmitteln,
•
Finanzierung der aktiven Arbeitsmarktpolitik nach SGB II aus Bundesmitteln (ab
2005),
•
Programme der Bundesministerien,
•
Programme der Bundesländer,
•
Finanzierung aktiver Maßnahmen durch die Kommunen (vor allem für arbeitslose
Sozialhilfeempfänger bis 2005).
Eine vollständige und systematische Zusammenstellung der Mittel der aktiven Arbeitsmarktpolitik, die in den letzten zwei Jahrzehnten in Ostdeutschland eingesetzt wurden, liegt nicht
vor.67 Die Jahresberichte zum Stand der deutschen Einheit weisen für einzelne Jahre die
Ausgaben aus, die Bundesagentur für Arbeit und Bund für die aktive Arbeitsmarktpolitik in
Ostdeutschland getätigt haben, wobei eine nähere Untergliederung nicht erfolgt. Die entsprechenden Ausgaben liegen zwischen 7,6 Mrd. € im Jahr 2004 und 5,1 Mrd. € 2008 (siehe
Tabelle 3.3.9). Nicht enthalten sind in diesen Zahlen die Mittel für die Arbeitsmarktpolitik der
Länder und Kommunen.
Tabelle 3.3.9:
Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit und des Bundes für die aktive
Arbeitsmarktpolitik in Ostdeutschland (in Mrd. €)
Jahr
Ausgaben
2004
7,6
2005
5,9
2006
5,5
2007
5,0
2008
5,1
2004 bis 2008
29,1
Quelle: Jahresberichte zum Stand der deutschen Einheit 2006 bis 2009
Nähere Informationen lassen sich den Eingliederungsbilanzen nach § 11 SGB III und § 54
SGB II entnehmen, die die arbeitsmarktpolitischen Instrumente von Arbeitslosenversicherung und Bund zwar nicht vollständig, wohl aber deren Kern abbilden. Tabelle 3.3.10 stellt
die in den Eingliederungsmaßnahmen ausgewiesenen Ausgaben dar, Tabelle 3.3.11 die
Eintritte in die wichtigsten der entsprechenden Maßnahmen.
Insgesamt betrugen die Ausgaben für die in den Eingliederungsbilanzen enthaltenen aktiven
Instrumente im Zeitraum 2000 bis 2008 50,4 Mrd. €. Die Zahl der Teilnehmereintritte in die
67
Siehe zu den Anforderungen und Problemen für eine Quantifizierung des Gesamtbudgets der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Deutschland RWI, SÖSTRA (20005a), S. 29 ff., RWI, SÖSTRA (2005b),
S. 27 ff.; zur Quantifizierung der Arbeitsmarktpolitik der ostdeutschen Länder siehe PIW (2003).
140
wichtigsten aus den Eingliederungsmitteln finanzierten arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen
lag im selben Zeitraum bei 8,5 Mio.
Dabei war im betrachteten Zeitraum ein starker Rückgang des Mitteleinsatzes zu verzeichnen. Die Ausgaben sanken von 8,3 Mrd. € im Jahr 2000 auf 3,4 Mrd. € 2008. Der Rückgang
fiel überwiegend in die erste Hälfte des Jahrzehnts, setzte sich aber auch danach in gewissem Maße noch fort, obwohl im Jahr 2005 mit „Hartz IV“ Einzugsbereich und Zielgruppen
der Arbeitsmarktpolitik des Bundes ausgedehnt wurden.
Entscheidend ging der Rückgang auf die starke Rückführung der Beschäftigungsmaßnahmen (Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Strukturanpassungsmaßnahmen) zurück, die bereits
vor den „Hartz-Reformen“ einsetzte. 2008 lagen die Ausgaben für Beschäftigungsmaßnahmen mit 0,4 Mrd. € nur noch bei ca. einem Zehntel des hohen Werts von 2000. Aber auch
der Mitteleinsatz für berufliche Weiterbildung ging in den letzten zehn Jahren merklich zurück.
Zuschüsse für Unternehmen, die Arbeitslose einstellen, und die Förderung von Existenzgründungen aus der Arbeitslosigkeit gewannen nach dem Jahr 2000 zunächst stark an Bedeutung (letztere vor allem im Zusammenhang mit der Einführung der „Ich-AG“), in jüngster
Zeit gingen die Ausgaben aber auch hier stark zurück. Als finanzwirksames neues Instrument trat mit dem SGB II die Förderung von Arbeitsgelegenheiten hinzu (überwiegend in der
Variante des „1 Euro-Jobs“), auf die in den letzten Jahren jeweils Ausgaben von gut 0,5 Mrd.
€ entfielen.
Trotz des starken Rückgangs des Mitteleinsatzes kam es im betrachteten Zeitraum insgesamt zu keinen Reduzierungen der jährlichen Zahl der Teilnehmereintritte. Hier schlugen
sich der Bedeutungszuwachs von kürzeren Maßnahmen (z. B. Trainingsmaßnahmen) und
der Trend zu Maßnahmen mit relativ geringen Pro-Kopf-Förderbeträgen (z. B. Arbeitsgelegenheiten) nieder.
Tabelle 3.3.10:
Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit und des Bundes in Ostdeutschland für die in den Eingliederungsbilanzen
nach SGB III und SGB II aufgeführten Maßnahmen (in Mio. €)
2000
2001
2002
berufliche Weiterbildung - Maßnahmekosten
1.040,1
1.089,7
1.150,5
817,1
541,6
313,5
308,8
374,5
472,1
6.107,8
berufliche Weiterbildung - Unterhaltsgeld *
1.707,6
1.705,3
1.728,6
1.157,8
733,5
159,5
44,4
9,2
0,0
7.245,8
Eignungsfeststellung/Trainingsmaßnahmen
140,7
153,1
203,6
217,0
183,9
107,7
97,7
91,4
96,8
1.291,9
Eingliederungszuschüsse/Einstellungszuschüsse
436,6
564,6
867,9
977,4
739,8
363,8
325,0
370,4
420,2
5.065,7
Existenzgründungsförderung (nur SGB III) **
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2000 bis 2008
216,6
228,6
272,8
410,4
680,4
889,2
709,0
466,2
380,7
4.253,9
3.880,6
2.856,4
2.473,0
1.811,6
1.317,6
634,8
530,2
423,7
430,6
14.358,6
Förderung der Berufsausbildung
425,8
479,9
568,0
610,7
627,5
604,6
547,3
494,5
498,7
4.857,0
Freie Förderung (nur SGB III)
Arbeitsbeschaffungs-/ Strukturanpassungsmaßnahmen
297,3
346,0
293,2
149,8
97,3
31,6
30,6
22,3
14,2
1.282,2
Einstiegsgeld (nur SGB II)
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
7,7
26,9
30,1
28,8
93,5
Beschäftigungsgelegenheiten (nur SGB II)
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
536,4
599,9
511,6
544,2
2.192,1
137,6
251,1
291,4
444,6
565,5
462,6
465,0
508,3
505,9
3.632,1
8.282,9
7.674,7
7.849,0
6.596,4
5.487,1
4.111,3
3.684,7
3.302,2
3.392,4
50.380,6
sonstige Instrumente/Leistungen
Eingliederungsmittel insgesamt
* Mit den "Hartz-Reformen" trat für die Finanzierung des Lebensunterhalts bei Weiterbildung an die Stelle des Unterhaltsgelds der - nicht als Eingliederungsmittel geführte - Weiterbezug von Arbeitslosengeld.
** Überbrückungsgeld (bis 2006), Existenzgründungszuschuss/"Ich-AG" (2003 bis 2008), Gründungszuschuss (ab 2006)
Quellen: Eingliederungsbilanzen nach § 11 SGB 11, Jahrgänge 2000 bis 2008, Eingliederungsbilanzen nach § 54 SGB II, Jahrgänge 2005 bis 2008, eigene Berechnungen und Zusammenstellung
142
Tabelle 3.3.11:
Teilnehmereintritte in die wichtigsten in den Eingliederungsbilanzen nach SGB III und SGB II aufgeführten Maßnahmen
2008
2000 bis
2008
73.757
107.902
140.638
1.117.777
287.452
306.616
320.705
331.181
2.793.412
93.255
67.210
92.730
102.846
108.123
832.657
103.598
70.673
48.739
29.458
28.003
451.816
123.719
63.063
63.547
51.017
55.576
1.145.688
2001
2002
berufliche Weiterbildung
213.654
188.423
198.213
93.676
61.089
40.425
Eignungsfeststellung/Trainingsmaßnahmen
190.751
226.616
356.325
373.930
399.836
Eingliederungszuschüsse/Einstellungszuschüsse
70.940
76.381
109.809
111.363
Existenzgründungsförderung (nur SGB III) *
30.401
31.202
38.504
71.238
270.792
199.937
175.826
142.211
Arbeitsbeschaffungs-/ Strukturanpassungsmaßnahmen
2003
2007
2000
2004
2005
2006
Förderung der Berufsausbildung
36.894
37.106
40.204
42.045
40.004
36.515
35.237
35.620
31.023
334.648
Freie Förderung (nur SGB III)
81.652
150.501
108.312
63.406
100.667
20.841
25.136
21.224
17.488
589.227
Einstiegsgeld (nur SGB II)
0
0
0
0
0
5.936
13.120
13.956
11.524
44.536
Beschäftigungsgelegenheiten (nur SGB II)
0
0
0
0
0
304.177
317.465
282.603
285.790
1.190.035
895.084
910.166
1.027.193
897.869
922.168
896.292
976.347
965.331
1.009.346
8.499.796
wichtigste Maßnahmen insgesamt
* Überbrückungsgeld (bis 2006), Existenzgründungszuschuss/"Ich-AG" (2003 bis 2008), Gründungszuschuss (ab 2006)
Quellen: Eingliederungsbilanzen nach § 11 SGB 11, Jahrgänge 2000 bis 2008, Eingliederungsbilanzen nach § 54 SGB II, Jahrgänge 2005 bis 2008, eigene Berechnungen und Zusammenstellung.
143
Quantitatives Verhältnis von ESF-Förderung und nationaler Arbeitsmarktpolitik
Eine konkrete Bezifferung des Anteils, den die ESF-Förderung an der gesamten aktiven Arbeitsmarktpolitik in Deutschland hat, ist aufgrund der fehlenden Zahlen schwierig und nur in
Annäherungen möglich. Zurückgegriffen werden kann zunächst auf eine Quantifizierung, die
im Rahmen der Aktualisierung der Halbzeitbewertung zum ESF auf Bundesebene vorgenommen wurde. Auf Basis umfangreicher Datenabfragen und -aufbereitungen kam die Untersuchung zu dem Ergebnis, dass das ESF-OP des Bundes im Ziel 1 im Zeitraum 2000 bis
2004 einen Anteil von etwa 3 % an allen Ausgaben der wichtigsten arbeitsmarkt-, beschäftigungs- und berufsbildungspolitischen Förderprogramme in Ostdeutschland hatte (RWI und
SÖSTRA 2005b, S. 31). Bedenkt man, dass im Zeitraum 2000 bis 2004 die Ausgaben doppelt so hoch waren wie die Ausgaben für das ESF-Bundesprogramm, so ergibt sich ein Ausgabenanteil ESF-Förderung in Bund und Ländern an der gesamten ostdeutschen Arbeitsmarkt-, Beschäftigungs- und Berufsbildungspolitik (einschließlich der Programme von Bundesressorts, Ländern und Gemeinden) von ca. 9 %. Grundlage ist dabei die Gesamtheit der
mit der ESF-Förderung in Ostdeutschland korrespondierenden Programme und nicht nur die
aktive Arbeitsmarktpolitik im Engeren.
Eine Einordnung der quantitativen Bedeutung der ESF-Förderung der gesamten Förderperiode 2000 bis 2006 ist dann möglich, wenn ein Vergleich zwischen den ESF-Programmen
von Bund und Ländern und den Ausgaben von Bundesagentur für Arbeit und Bund für die
aktiven Instrumente vorgenommen wird, die in den Eingliederungsbilanzen ausgewiesen
sind. Dabei ist allerdings zu berücksichtigten, dass die Eingliederungsbilanzen wie dargestellt nicht das gesamte Budget für die aktive Arbeitsmarktpolitik enthalten. Einzelne Instrumente der gesetzlichen Förderung sind in ihnen nicht enthalten, vor allem aber nicht die
Programme der Bundesressorts außerhalb der gesetzlichen Förderung und die Programme
der Länder.
Insgesamt standen im Zeitraum 2000 bis 2008 50,4 Mrd. € Ausgaben für die Maßnahmen
der Eingliederungsbilanzen 9,9 Mrd. € öffentlichen Ausgaben aus der ESF-Förderung der
Strukturfondsperiode 2000 bis 2006 gegenüber, davon 5,9 Mrd. € ESF-Mittel (siehe Tabelle
3.3.12). Die nationalen Mittel nach den Eingliederungsbilanzen betrugen also etwa das 5fache der im Rahmen der ESF-Förderung eingesetzten öffentlichen Mittel bzw. das 8,5fache der ESF-Mittel. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich gesetzliche Förderung und
ESF-Förderung überschneiden. Auf der Ebene der einzelnen Förderfälle erfolgte zum Teil
eine inhaltliche Verbindung, und die gesetzliche Arbeitsförderung wurde als Kofinanzierung
für den ESF genutzt.
Die Ausgaben für die ESF-Förderung beziehen sich zum Teil auf Einsatzbereiche, für die es
in den nationalen Maßnahmen nach den Eingliederungsbilanzen kein Pendant gibt. Dies betrifft die breit angelegte Förderung von Berufsausbildung und Berufsvorbereitung (siehe hierzu weiter unten), die Förderung der Anpassungsfähigkeit von Unternehmen und Beschäftigten sowie die Förderung des lebenslangen Lernens. Lässt man die entsprechenden Maßnahmen der Strukturfondsprogramme ebenso unberücksichtigt wie bei den Mitteln der Eingliederungsbilanzen die Förderung der Berufsausbildung benachteiligter Jugendlicher, so
erhöht sich die Aussagekraft des Vergleichs. Ausgaben für Maßnahmen der Eingliederungsbilanzen von 45,5 Mrd. € stehen dann öffentlichen Ausgaben der ESF-Förderung von 5,8
Mrd. € und ESF-Mittel von 3,4 Mrd. € gegenüber. Die nationalen Mittel nach den Eingliederungsbilanzen machen also das 7,8-fache des Mitteleinsatzes für die aktive Arbeitsmarktförderung aus ESF-Mitteln im Engeren bzw. das 13,4-fache der eingesetzten ESF-Mittel aus.
144
Tabelle 3.3.12:
Aktive Arbeitsmarktpolitik: Gegenüberstellung von nationaler Arbeitsmarktpolitik
nach den Eingliederungsbilanzen und ESF-Förderung der Förderperiode
2000 bis 2006 in Ostdeutschland
Nationale aktive Arbeitsmarktpolitik des Bundes, sofern in Eingliederungsbilanzen nach
SGB III und SGB II ausgewiesen
ESF-Förderung der Periode 2000 bis 2006
(einschließlich Ziel 2- und Ziel 3-Förderung in
Berlin, ohne Technische Hilfe)
insgesamt
insgesamt
Ausgaben 2000 bis 2008: 50,380 Mrd. €
Ausgaben 2000 bis 2008: 9,922 Mrd. € öffentliche Mittel, davon 5,867 Mrd. € ESF-Mittel
Teilnehmereintritte 2000 bis 2008: 8,5 Mio.
ohne Förderung der Erstausbildung
ohne Förderung Erstausbildung, Berufsvorbereitung, lebenslanges Lernen und Anpassungsfähigkeit (Maßnahmen 1, 6 und 7)
Ausgaben 2000 bis 2008: 45,524 Mrd. €
Ausgaben 2000 bis 2008: 5,816 Mrd. €, davon
3,383 Mrd. € ESF-Mittel
Quellen: Eingliederungsbilanzen nach § 11 SGB Jahrgänge 2000 ff und nach § 54 SGB II Jahrgänge 2005 ff., Abfrage zur ESF-Förderung bei Ländern und Bund, Oktober 2009, eigene Berechnungen und Zusammenstellung
Betrachtet man die Eintritte in die Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik im Engeren, so
stehen 8,1 Mio. Eintritte in die wichtigsten Instrumente nach den Eingliederungsbilanzen 1,8
Mio. Eintritten in die ESF-Förderung gegenüber.
Insgesamt ist die quantitative Bedeutung der Förderung der aktiven Arbeitsmarktpolitik aus
dem ESF differenziert einzuschätzen: Aus dem Europäischen Sozialfonds wurden in der
Förderperiode 2000 bis 2006 in Ostdeutschland Mittel für die aktive Arbeitsmarktpolitik in einer erheblichen und auch für die Umsetzung der Europäischen Beschäftigungsstrategie relevanten Größenordnung eingesetzt. Gemessen an allen Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik in Ostdeutschland war die Bedeutung der Strukturfondsförderung allerdings relativ klein. Der Anteil der ESF-Förderung lässt sich nicht präzise beziffern, dürfte aber bei einem Zehntel der Gesamtausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik oder weniger gelegen
haben. Im Zeitverlauf ist die quantitative Bedeutung der Strukturfonds gestiegen, weil bei einigen Instrumenten der national finanzierten Arbeitsmarktpolitik der Mitteleinsatz deutlich reduziert wurde.
Anders fällt die Bilanz aus, wenn nur die Arbeitsmarktpolitik der Länder betrachtet wird. An
den Ausgaben der Länder hatte die ESF-Förderung einen sehr hohen (und im Zeitablauf
145
ebenfalls steigenden) Anteil. Ohne die Strukturfondsförderung wäre den Ländern eine eigenständige Arbeitsmarktpolitik kaum möglich gewesen.68
Schließlich ist für eine Einordnung der ESF-Förderung neben der quantitativen auch die qualitative Dimension zu berücksichtigen. Der Fonds wurde zu wichtigen Teilen dazu genutzt,
um Personengruppen zu fördern, die von den Instrumenten der nationalen Arbeitsmarktpolitik nicht hinreichend erreicht wurden. Dies gilt vor allem für den Zeitraum vor Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe. Zum anderen wurden erhebliche Teile der ESFMittel verwandt, um neuartige Förderinstrumente und Projektarten zu realisieren.
b) Berufsbildungspolitik
Entwicklung der Berufsbildungspolitik
Nach dem Mauerfall vollzog sich im ostdeutschen System der beruflichen Erstausbildung eine grundlegende Transformation. Zwar verfügte die DDR über ein leistungsfähiges System
der dualen Berufsausbildung, aufgrund seiner starken Bindung an Kombinate und Großbetriebe war jedoch ein grundlegender Umbau unabdingbar. Zudem mussten in den Ländern
die beruflichen Schulen neu strukturiert werden. 69 Der Strukturwandel des Ausbildungssystems traf mit den wirtschaftlichen Schwierigkeiten der Unternehmen zusammen, die sich negativ auf die Möglichkeiten und die Bereitschaft zur Berufsausbildung auswirkten. Gleichzeitig war die Zahl der Schulabgänger in Ostdeutschland lange Jahre relativ hoch.
Die Probleme auf dem ostdeutschen Ausbildungsmarkt dauerten auch nach der Jahrtausendwende an. Die betrieblichen Ausbildungsquoten, die deutlich unter denen in Westdeutschland lagen, gingen nach dem Jahr 2000 weiter zurück.70 Gleichzeitig verschlechterte
sich die Ausbildungssituation auch in den alten Bundesländern. Die gesamtdeutschen Ausbildungsprobleme führten 2004 zum Nationalen Pakt für Ausbildung und Fachkräftesicherung.
Im Ergebnis war praktisch im gesamten Zeitraum seit der deutschen Einigung ein ausreichendes Angebot an Ausbildungsplätzen in Ostdeutschland nur mit umfangreichen öffentlichen Mitteln zu erreichen. Den Kern der entsprechenden Anstrengungen bildete die Finanzierung von Ausbildungsplätzen außerhalb der Betriebe durch Bund und Länder im Rahmen
von Sonderprogrammen für die neuen Bundesländer. Ab 1993 erfolgte dies mit den Gemeinschaftsinitiativen Ost in der Form der Unterstützung traditioneller außerbetrieblicher
Ausbildungsplätze. Seit 1996 legten Bund und Länder dann in jedem Jahr ein Ausbildungsplatzprogramm Ost auf. Die Mittel der Ausbildungsplatzprogramme Ost gingen überwiegend
in betriebsnahe Ausbildungsplätze (d. h. in Ausbildungen, die mit hohen Anteilen in Betrieben durchgeführt werden) und zum kleineren Teil in vollzeitschulische Ausbildungen. Die
Länder stockten die Förderung von betriebsnahen und vollzeitschulischen Ausbildungsplätzen durch eigene Landesprogramme auf.
Zudem wurde von den Ländern vor allem in den neunziger Jahren die betriebliche Ausbildung durch Einstellungsprämien für Unternehmen mit erheblichem Mitteleinsatz unterstützt.
Nachdem die entsprechende Förderung abgebaut worden war, um „Gewöhnungseffekte“ auf
68
69
70
Siehe RWI, SÖSTRA (2005a), S. 44.
Siehe Troltsch, K., G. Walden, S. Zopf (2009).
ebenda, S. 4.
146
Seiten der Unternehmen zu verhindern, wurden in einigen Ländern neue Prämienprogramme aufgelegt, um auf die wieder sinkende betriebliche Ausbildung zu reagieren.71 Darüber
hinaus unterstützen die Länder die Ausbildung im dualen System durch die Förderung von
Ausbildungsverbünden sowie (gemeinsam mit dem Bund) durch die Förderung der überbetrieblichen Lehrlingsunterweisung im Handwerk.
Die Bundesländer setzten und setzen für ihre Programme der Förderung der Erstausbildung
und für ihren Teil der Bund-Länder-Förderung in hohem Umfang ESF-Mittel ein. Der Bund
setzte ESF-Mittel zur Förderung zusätzlicher Ausbildungsplätze u. a. im Rahmen seines
(schon in der Förderperiode 1994 bis 1999 begonnenen) Jugendsofortprogramms ein.
Neben der direkten Förderung von Ausbildungsplätzen wurden Förderansätze realisiert, die
durch Strukturverbesserungen zusätzliche betriebliche Ausbildungsplätze erschließen sollten. Hierzu wurden vom Bund zunächst Sonderprogramme für die neuen Bundesländer entwickelt (Lehrstellenentwickler Ost, Regio-Kompetenz-Ausbildung), später gingen die entsprechenden Ansätze in gesamtdeutsche Programme ein (Jobstarter), wobei auch hierfür
ESF-Mittel eingesetzt wurden.
Im Vorfeld der beruflichen Erstausbildung setzen die Förderprogramme an, die den Übergang von der Schule in den Beruf erleichtern sollen. Diese Programme haben in der Vergangenheit in Ost und West eher noch an Bedeutung gewonnen. Zu ihnen gehören die berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahmen, die sowohl im Rahmen der gesetzlichen Förderung durch die Bundesagentur als auch aus Programmen der Länder unterstützt werden. Mit
der Einstiegsqualifizierung für Jugendliche (EQJ) wurde auf Bundesebene im Rahmen des
Pakts für Ausbildung und Fachkräftesicherung ein neues Instrument der Berufsvorbereitung
eingeführt. Die Länder haben in den letzten Jahren ihre Aktivitäten im Bereich der Berufsorientierung und der Ausbildungs- und Berufswahlvorbereitung für Jugendliche verstärkt.
Seit ca. 2005 tritt die Berufsbildungspolitik in Ostdeutschland unter neue Vorzeichen. Die
Zahl der Schulabgänger ist seitdem stark zurückgegangen. Dies hat zusammen mit der wirtschaftlichen Belebung die quantitativen Probleme am Ausbildungsmarkt zwar nicht völlig beseitigt, wohl aber merklich reduziert. Die berufsbildungspolitische Diskussion und die Politikentwicklung werden zunehmend vom Thema der Fachkräftesicherung und der hierzu erforderlichen Hebung von Begabungsreserven dominiert. In der Förderpraxis schlug sich dies
vor allem in einer Vielzahl von innovativen Förderansätzen auf der Projektebene und in Fördermaßnahmen im Bereich der Strukturen und Systeme nieder, für deren Finanzierung der
Europäische Sozialfonds in Bund und Ländern eine wichtige Rolle spielt.
Finanzielle Dimensionen
Eine Zusammenstellung der gesamten Mittel von Bund und Ländern, die in den letzten Jahren im Rahmen von Programmen der Berufsbildungspolitik in Ostdeutschland geflossen
sind, existiert nicht. Für den Kern der Förderpolitik von Bund und Ländern, die Aufwendungen zur Förderung der Berufsausbildung im dualen System, kann jedoch auf die Daten zurückgegriffen werden, die vom Bundesinstitut für Berufsbildung aus verschiedenen Quellen
zusammengeführt und jährlich in den Berufsbildungsberichten veröffentlicht werden. Nicht in
diesen Zahlen enthalten sind die Ausgaben für die vollzeitschulische Berufsausbildung und
71
Mit dem Ausbildungsbonus nach § 421r SGB III wurde ein vergleichbares Instrument im Jahr 2008
zeitlich befristet in die gesetzliche Förderung aufgenommen.
147
für Förderungen zur Entwicklung der Ausbildungssysteme sowie die Ausgaben für Berufsvorbereitung und Berufsorientierung.
Die Entwicklungen der entsprechenden Ausgaben von Bund und Ländern sind in Tabelle
3.3.13 zusammengestellt. Insgesamt beliefen sich die Aufwendungen von Bund und Ländern
im Zeitraum 2000 bis 2008 auf ca. 2,417 Mrd. €. Hiervon entfielen 1,544 Mrd. € (64 %) auf
die Länder und 0,873 Mrd. € (36 %) auf den Bund. Im Zeitverlauf sind die Förderaufwendungen stark zurückgegangen. Lagen sie 2000 noch bei ca. 0,393 Mrd. €, betrugen sie im Jahr
2008 noch 0,218 Mrd. €. Der Rückgang ging vor allem auf die Programme der Länder zurück (Prämienprogramme für ausbildende Unternehmen, ergänzende Programme für nichtbetriebliche Ausbildungsplätze), betraf aber auch die Bund-Länder-Programme.
Tabelle 3.3.13:
Aufwendungen von Bund und Ländern für die Förderung der dualen Berufsausbildung in Ostdeutschland (in Mio. €)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2000 bis 2008
Bund, davon
116,2
108,3
110,9
101,6
93,1
88,1
87,1
85,6
82,3
873,2
- Bund-Länder-Programme zusätzliche Ausbildungsplätze, Bundesanteil
103,0
95,0
99,0
91,0
83,0
78,0
77,0
75,0
72,0
773,0
13,2
13,3
11,9
10,6
10,1
10,1
10,1
10,6
10,3
100,2
Länder, davon
277,0
215,0
178,0
163,0
149,0
143,0
143,0
140,0
136,0
1.544,0
- Bund-Länder-Programme zusätzliche Ausbildungsplätze, Länderanteil
103,0
95,0
99,0
91,0
83,0
78,0
77,0
75,0
72,0
773,0
- eigene Ausbildungsplatzprogramme der Länder **
174,0
120,0
79,0
72,0
66,0
65,0
66,0
65,0
64,0
771,0
Förderung gesamt
393,2
323,3
288,9
264,6
242,1
231,1
230,1
225,6
218,3
2.417,2
- Überbetriebliche Lehrlingsunterweisung, nur Bundesmittel *
* Die Aufwendungen sind im Berufsbildungsbericht nur für ganz Deutschland ausgewiesen. Der Betrag wurde auf Basis des Anteils Ostdeutschlands an den Auszubildenden im Handwerk geschätzt.
** Für 2007 und 2008 wurden im Berufsbildungsbericht 2009 keine Angaben veröffentlicht, daher wurde hier eine Trendfortschreibung vorgenommen.
Quellen: Berufsbildungsbericht (2003), S. 123, Berufsbildungsbericht (2006), S. 177, Berufsbildungsbericht (2009), Datenreport S. 239, eigene Berechnungen und
Zusammenstellung
149
Quantitatives Verhältnis von ESF-Förderung und nationaler Berufsbildungspolitik
Nach den durchgeführten Abfragen beliefen sich die Ausgaben (ESF-Mittel und
Kofinanzierung), die die Länder aus den Strukturfondsprogrammen der Periode 2000 bis
2006 für die Förderung der beruflichen Erstausbildung verwandt haben, in den Jahren 2000
bis 2008 auf 1,894 Mrd. €. Das war ein gutes Viertel aller im Rahmen der ESF-Förderung
der Länder eingesetzten öffentlichen Mittel. Für das Bundesprogramm liegen entsprechende
Angaben nur für den Zeitraum 2000 bis 2004 vor (Ausgaben von 0,089 Mrd. €). Insgesamt
wurden damit im Rahmen der Strukturfondsförderung der Periode 2000 bis 2006 öffentliche
Mittel von mehr als 2 Mrd. € im Rahmen der Förderung der Erstausbildung eingesetzt.
Die entsprechenden Mittel der ESF-Landesförderung liegen deutlich über den Ausgaben von
1,544 Mrd. €, die die Länder nach den Angaben der Berufsbildungsberichte für die Förderung der dualen Ausbildung verwandt haben. Hier schlägt sich nieder, dass die Länder mit
der ESF-Förderung und der entsprechenden Kofinanzierung nicht nur die duale Ausbildung
unterstützt, sondern darüber hinaus erhebliche Mittel für die vollzeitschulische Ausbildung
und die Förderung von Strukturen und Systemen verwandt haben. Darüber hinaus ist es
plausibel, dass in den Angaben der Berufsbildungsberichte die Ausgaben der Länder in gewissem Maße untererfasst sind.
Tabelle 3.3.14:
Förderung der Berufsausbildung: Gegenüberstellung von nationaler Förderung und
ESF-Förderung der Förderperiode 2000 bis 2006
Aufwendungen von Bund und
Ländern für die
duale Berufsausbildung
Ausgaben 2000 bis 2008 (ESF-und
Kofinanzierung) für die gesamte
berufliche Erstausbildung*
Bund
2000 bis 2008: 0,873 Mrd. €
2000 bis 2004 0,089 Mrd. €**
Länder
2000 bis 2008: 1,544 Mrd. €
2000 bis 2008 1,894 Mrd. €
gesamt
2000 bis 2008: 2,417 Mrd. €
> 2,000 Mrd. €
* einschließlich Ziel 2-Programm Berlin und Berliner Mittel im Rahmen von EPPD Ziel 3
** Für die Jahre ab 2005 liegen für das Bundesprogramm keine Angaben vor.
Quellen: Berufsbildungsbericht (2003), S. 123, Berufsbildungsbericht (2006), S. 177, Berufsbildungsbericht (2009), Datenreport S. 239, Länderabfragen zu den Ausgaben der ESF-Förderung nach Instrumententyp im Oktober 2009, eigene Berechnungen und Zusammenstellung
Anders als die Länder hat der Bund sein ESF-Programm nicht für die unmittelbare Förderung der Ausbildung im dualen System genutzt, wie sie in den Berufsbildungsberichten ausgewiesen ist. Vielmehr wurden die entsprechenden Mittel wie dargestellt zum einen im
Rahmen des Jugendsofortprogramms zu Beginn der Förderperiode eingesetzt und zum anderen für die Förderung der Weiterentwicklung der Strukturen und Systeme der Erstausbildungsförderung genutzt. Darüber hinaus wurde ein Teil der Mittel von den Ländern im Rahmen ihrer Förderinstrumente umgesetzt.
150
Insgesamt ist festzustellen, dass die Strukturfondsförderung der Förderperiode 2000 bis
2006 sehr große Bedeutung für die Finanzierung der Programme der Berufsbildungspolitik in
Ostdeutschland hatte. Dies gilt vor allem für die Bundesländer, bei denen die primäre Zuständigkeit für die Förderung der Berufsausbildung liegt und die den entsprechenden Mitteleinsatz in den letzten Jahren zu hohen Anteilen aus dem ESF kofinanzierten . Ohne die umfangreichen ESF-Mittel zur Unterstützung der betrieblichen Berufsausbildung und zur Finanzierung betriebsnaher und vollzeitschulischer Kapazitäten hätte Ostdeutschland vor weitaus
größeren Ausbildungsproblemen gestanden - mit gravierenden Folgen für die betroffenen
Jugendlichen wie für den Potenzialfaktor Humanressourcen in den ostdeutschen Regionen.
3.4 ZUSAMMENFASSUNG
Im Mittelpunkt dieses Kapitels standen die EU-Strukturpolitik und die entsprechenden nationalen Förderpolitiken in den neuen Bundesländern, die den Transformationsprozess Ostdeutschlands unterstützt haben. Seit der Wiedervereinigung haben Bund, Länder und die EU
mit zahlreichen Fördermaßnahmen den Aufbau der ostdeutschen Wirtschaft unterstützt, wobei die direkte Wirtschaftsförderung, der Auf- und Umbau der Infrastruktur und die Entwicklung der Humanressourcen von Anfang an eine tragende Rolle spielten.
Zunächst wurden die EU-Strukturpolitiken für die Förderperioden von 2000 bis 2006 und von
2007 bis 2013 hinsichtlich ihres Finanzvolumens und der Einsatzfelder vorgestellt. Insgesamt, einschließlich der nationalen Kofinanzierung, wurden in der abgelaufenen Förderperiode 31,3 Mrd. € verausgabt, von denen 18,3 Mrd. € auf den EFRE und den ESF entfielen
und mit 13,1 Mrd. € aus nationalen Mitteln kofinanziert wurden. Mit einem Anteil von zweit
Dritteln entfällt der größere Anteil der EU-Strukturfondsmittel auf den EFRE, während der
ESF einen Anteil von einem Drittel bzw. gut 6 Mrd. € aufweist. Die nationale Kofinanzierung,
bezogen auf das gesamte Interventionsvolumen (EU-Mittel plus nationale Mittel) beträgt 41,6
Prozent. Zentrale Interventionsbereiche waren die
-
Investitionsförderung
-
Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation
-
-
Förderung des Umweltschutz und die
-
Förderung der Humanressourcen und aktive Arbeitsmarktpolitik.
Mit der Förderperiode 2007-2013 wurde die EU-Strukturpolitik reformiert und neu ausgerichtet. Mit den Interventionen sollen die zur Verfügung stehenden Mittel stärker als in der vorherigen Förderperiode Wachstum und Beschäftigung in den Regionen unterstützen und somit
zur Zielsetzung der Lissabonstrategie und der Göteborg-Ziele beitragen. In den ostdeutschen Strukturfondsprogrammen stehen die Förderung von Innovation, die Steigerung der
Wettbewerbsfähigkeit, der Ausbau der Infrastruktur und die Verbesserung am Arbeitsmarkt
daher verstärkt im Vordergrund. Durch den Einsatz der Strukturfonds in Ostdeutschland sollen im Programmzeitraum 2007-2013 öffentliche Mittel in Höhe von 22,3 Mrd. € verausgabt
werden. Dies bedeutet gegenüber der vorherigen Förderperiode eine Reduktion der Fördermittel um 9,0 Mrd. € bzw. knapp 29%. Nahezu drei Viertel (74%) der geplanten öffentlichen
151
Mittel stellen der Europäischen Union dar. Rund 16,0 Mrd. € von den gesamten öffentlichen
Mitteln sollen durch Programme des EFRE umgesetzt werden. Dies entspricht einem Anteil
von nahezu 72%. Die über den ESF umgesetzten öffentlichen Mittel belaufen sich auf 6,3
Mrd. € (28%). Hinsichtlich der Mittelverteilung zwischen den beiden Fonds kann im Vergleich
zur vorherigen Förderperiode eine leichte Verschiebung zugunsten des EFRE festgestellt
werden.
Anschließend wurde die nationale Förderstrategie zum „Aufbau Ost“ zusammenfassend
dargestellt. Im Überblick wurde die zeitliche Entwicklung der strategischen Ausrichtung
nachgezeichnet und auf die wesentlichen Interventionsfelder im Zusammenhang mit den
EU-Strukturfonds abgestellt. Die zentralen Handlungsfelder der nationalen Förderpolitik lagen dabei von Anfang an in den folgenden Bereichen
-
-
-
-
Einsatz des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums
Rückblickend lässt sich festhalten, dass in den ersten Jahren nach der Wiedervereinigung
die Förderstrategie für den Aufbau Ost nicht im Rahmen einer integrierenden „Top-Down“Programmierung abgeleitet, sondern eher pragmatisch und situationsbezogen „nach und
nach“ entwickelt wurde. Es kann aber festgestellt werden, dass es eine ausgeprägte Übereinstimmung zwischen den nationalen Interventionen und den mit den EU-Strukturfonds verfolgten Politiken gibt. Dieses ist auch nicht verwunderlich, da eine Vielzahl von Maßnahmen
aus den EU-Strukturfonds mit nationalen Mitteln, die für identische Förderfelder vorgesehen
waren, zur Kofinanzierung verwendet wurde.
Die Aufgabe eine zusammenfassende und zeitnahe Darstellung der gesamten Förder- und
Programmkulisse zugunsten des Aufbau Ost mitsamt den hierfür aufgebrachten öffentlichen
Fördermitteln zu geben, ist mit erheblichen Schwierigkeiten behaftet. Zunächst kann festgestellt werden, dass es seit geraumer Zeit von „offizieller“ Seite keine kompakte und mit Zahlen unterlegte Gesamtberichterstattung mehr über die spezifischen Förderanstrengungen für
die neuen Länder gibt. Der Informationsgehalt und das Datenmaterial von aktuellen Publikationen wie etwa den Jahresberichten zur Deutschen Einheit oder den periodischen Subventionsberichten sind im Hinblick auf die neuen Länder im Laufe der Zeit immer spärlicher geworden.
Parallel hierzu finden sich auch in der wissenschaftlichen Literatur, die den Aufbau Ost lange
und intensiv begleitet hat, immer weniger Arbeiten, die sich mit der konkreten Ausgestaltung
der Förderpolitik beschäftigen. Zwar hat es im Zuge der 20igsten Jahrestags des Mauerfalls
bisher eine Reihe von bilanzierenden Aufsätzen zur wirtschaftlichen Entwicklung Ostdeutschlands gegeben, eine umfassende und quantifizierende Bestandsaufnahme der wirtschaftlichen, sozialen oder umweltorientierten Förderung oder eine Bestandsaufnahme zur
infrastrukturellen Ausstattung findet sich jedoch nicht darunter. In Anbetracht dieser Ausgangslage wurde als eine Art „second-best“-Lösung versucht, die Förderung durch die öffentlichen Haushalte von Bund und Ländern durch eine an den zentralen Handlungsfeldern
der Förderpolitik orientierte Darstellung der Förderinstrumente zu skizzieren.
Ohne auf die Details in den einzelnen Fördergebieten einzugehen, kann aber festgestellt
werden, dass die nationalen Förderpolitiken im Allgemeinen ein breiteres Spektrum an Inter-
152
ventionsmöglichkeiten aufweisen. Beispielsweise ist es im Rahmen der privaten Investitionsförderung möglich mit steuerlichen Anreizen, wie z.B. der Investitionszulage oder Möglichkeiten zur Sonderabschreibung, mit zinsvergünstigten Krediten über die KfW oder ähnlichen
Maßnahmen auf mehr Interventionsformen zurückzugreifen als die mit den EU-Strukturfonds
möglich ist, die in erster Linie auf direkte Zuschüsse bei betrieblichen Investitionen abzielen.
In der Förderperiode von 2000 bis 2006 und für die ausgewählten Fördergebiete konnte gezeigt werden, dass die EU-Strukturfonds einen signifikanten finanziellen Anteil am gesamten
öffentlichen Fördervolumen in den neuen Ländern und Berlin hatten. Die Anteile schwanken
dabei über die EFRE-Förderfelder deutlich: So wurde für die direkte FuE-Förderung in Ostdeutschland ein erheblicher Anteil durch den EFRE bereitgestellt, im Bereich der Investitionsförderung konnte aufgezeigt werden, dass mehr als ein Viertel aller ausgezahlten Zuschüsse aus EU-Strukturfondsmitteln stammen und im Bereich der wirtschaftsnahen Infrastruktur ergab sich ein Anteil von gut 30%. Auch bei den Ausbildungs- und Weiterbildungsinfrastrukturen hatten die EU-Strukturfonds einen hohen Anteil von gut 40%. Im Bereich der
überregionalen Verkehrsinfrastruktur lag der Anteil mit gut 7 % deutlich niedriger. Für die
Umweltschutzinvestitionen insgesamt konnte auf Grund der nicht vorhandenen Daten kein
belastbarer Wert ermittelt werden. Insgesamt kann aber hier festgehalten werden, dass die
EU-Strukturfonds in der Förderperiode von 2000 bis 2006 erheblich dazu beigetragen haben, eine verbesserte Ausstattung Ostdeutschlands mit privatem Sachkapital und öffentlichen Infrastrukturen zu erreichen.
Mit dem ESF wurde im Rahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik und der Berufsbildungspolitik
ein umfangreiches und sehr ausdifferenziertes Bündel von Förderinstrumenten zum Einsatz.
Insgesamt ist die quantitative Bedeutung der Förderung der aktiven Arbeitsmarktpolitik aus
dem ESF differenziert einzuschätzen: Aus dem Europäischen Sozialfonds wurden in der
Förderperiode 2000 bis 2006 in Ostdeutschland Mittel für die aktive Arbeitsmarktpolitik in einer erheblichen und auch für die Umsetzung der Europäischen Beschäftigungsstrategie relevanten Größenordnung eingesetzt. Gemessen an allen Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik in Ostdeutschland war die Bedeutung der Strukturfondsförderung allerdings relativ klein. Der Anteil der ESF-Förderung lässt sich nicht präzise beziffern, dürfte aber nicht
mehr als ein Zehntel der Gesamtausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik betragen haben.
Im Rahmen der Berufsbildungspolitik in Ostdeutschland hatte die EU-Strukturfondsförderung
hingegen eine sehr große Bedeutung. Ohne die ESF-Mittel zur Unterstützung der betrieblichen Berufsausbildung und zur Finanzierung betriebsnaher und vollzeitschulischer Kapazitäten hätte Ostdeutschland vor weitaus größeren Ausbildungsproblemen gestanden - mit gravierenden Folgen für die betroffenen Jugendlichen wie für den Potenzialfaktor Humanressourcen in den ostdeutschen Regionen.
4
WIRKUNGEN DER EU-STRUKTURFONDS IN
AUSGEWÄHLTEN THEMENFELDERN 2000-2006
4.1 EINLEITUNG UND ÜBERSICHT
Im Mittelpunkt dieses Kapitels steht eine „mikroökonomische“ Bewertung der Wirkungen des
Strukturfondseinsatzes in der Förderperiode 2000-2006 auf Basis des Gemeinschaftlichen
Förderkonzepts (GFK). Dabei erfolgt eine Fokussierung auf ausgewählte zentrale Themenfelder, mit denen im Wesentlichen das Spektrum der EU-Strukturfondsförderung abgedeckt
wird. Wir stellen zunächst die Themenfelder kurz vor und skizzieren danach die übergreifende methodische Vorgehensweise, die der Bewertung zugrunde liegt.
Themenfelder
Im Gegensatz zur Halbzweitbewertung und ihrer Aktualisierung wird in der vorliegenden
Studie keine vollständige Bewertung aller Maßnahmen des GFK angestrebt. Dementsprechend wird hier nicht der Strukturierung des Mitteleinsatzes gemäß Schwerpunkten und
Maßnahmenbereichen gefolgt, wie sie dem GFK (und auch den Länder-OPs) zu Grunde lag.
Stattdessen wird eine inhaltliche Zusammenfassung von Maßnahmen mit ähnlichen Fördergegenständen bzw. ähnlicher strategischer Ausrichtung zu thematischen Förderfeldern vorgenommen. Wenn gleich sich diese Förderfelder im Prinzip eng an die Unterteilung des GFK
anlehnen, kommt es im Einzelfall zu Abweichungen. Wesentlich ist, dass die thematischen
Förderfelder nur eine Auswahl aller Maßnahmen darstellen und insoweit in diesem Kapitel
nicht alle Maßnahmen des GFK berücksichtigt werden.
Gewerbliche Investitionsförderung
Die Kapitalintensität in der gewerblichen Wirtschaft lag zu Beginn der Förderperiode 20002006 nach wie vor deutlich unter dem westdeutschen Durchschnitt. Ein Baustein der Gesamtstrategie für die ostdeutschen Bundesländer bestand daher weiterhin darin, die Unternehmen beim Aufbau eines modernen Kapitalstocks zu unterstützen und sie damit in die Lage zu versetzen, ihre Produktivität zu steigern und ihre Wettbewerbsfähigkeit auf den überregionalen Märkten zu verbessern. Diese Aufgabe wurde vornehmlich durch die Investitionsförderung im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) geleistet. In der Förderperiode 2000-2006 wurde mit rund 2,6 Mrd. € fast ein
Viertel der EFRE-Mittel für die gewerbliche Investitionsförderung im Rahmen der GRW eingesetzt.
154
Förderung von Innovationen, Forschung und Entwicklung
Ein weiterer Erklärungsfaktor für das gesamtwirtschaftliche Entwicklungsgefälle zwischen
den neuen und alten Ländern bestand neben der unterdurchschnittlichen Kapitalintensität
vor allem in Defiziten in der Innovationsfähigkeit der ostdeutschen Unternehmen. Die Unterstützung der Forschungs- und Innovationskapazitäten des Unternehmenssektors bildete neben der Investitionsförderung eine wichtige Säule des strategischen Ansatzes zur Stärkung
der Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Wirtschaft. In den Länderprogrammen kamen
auf der Ebene der Unternehmen verschiedene Förderinstrumente zum Einsatz, die durch die
Förderung von FuE-Infrastrukturen mit dem Ziel der Forcierung des Wissens- und Technologietransfers flankiert wurden. Insgesamt beliefen sich die Maßnahmen zur Förderung von
Innovationen, Forschung und Entwicklung auf ein Finanzvolumen von fast 2,1 Mrd. € (EFREMittel).
Das Vorhandensein einer leistungsfähigen wirtschaftsnahen Infrastruktur ist eine Grundvoraussetzung für die Wettbewerbsfähigkeit einer Volkswirtschaft. Aus regionalwirtschaftlicher
Sicht gilt die öffentliche Infrastruktur als Standortfaktor für eine Region, die neue wachstumsund beschäftigungsfördernde Unternehmensinvestitionen anziehen bzw. schon ansässige
Unternehmen zur Expansion veranlassen kann. Aus betrieblicher Sicht ist die wirtschaftsnahe Infrastruktur ein direkter Input- und Kostenfaktor im Produktionsprozess eines Unternehmens, der das wirtschaftliche Ergebnis und damit die Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit
eines Betriebes beeinflusst.
Die Unterausstattung mit infrastrukturellen Potenzialfaktoren wurde in verschieden Studien
als eine der Ursachen für den unbefriedigenden Aufholprozess in den neuen Bundesländern
bewertet (z.B. im Rahmen des Solidarpakts II). Engpässe oder Qualitätsdefizite in der wirtschaftsnahen Infrastruktur behindern somit langfristig die wirtschaftliche Entwicklung. Im
Rahmen der Studie werden verschiedene Infrastrukturmaßnahmen zusammengefasst, die in
den ostdeutschen Bundesländern zum Einsatz kamen. Sie betreffen die wirtschaftsnahe Infrastruktur im engeren Sinn (vornehmlich Gewerbestandorte), humankapitalorientierte Infrastrukturen (Ausbildung) sowie sachkapitalorientierte Infrastrukturbereiche (städtische Entwicklung).
Verkehrsinfrastruktur
Die Bedeutung einer gut ausgebauten Verkehrsinfrastruktur für regionale Entwicklungsprozesse und als Standortfaktor für Unternehmen ist unbestritten. In Ostdeutschland bestanden
zu Beginn der Förderperiode 2000-2006 noch erhebliche Mängel in der Verkehrsinfrastruktur, und zwar sowohl in der überregionalen Anbindung (Straßen- und Schienenfernverkehr)
als auch auf regionaler Ebene (vor allem Landes- und Kommunalstraßen), die als Hindernis
für die Wettbewerbsfähigkeit angesehen wurden. Die Förderung erfolgte im Rahmen der Zuständigkeiten sowohl auf Bundes- als auch auf Länderebene.
Umwelt
Auch wenn sich der Umweltzustand in Ostdeutschland im Laufe der 1990er Jahre erheblich
155
verbessert hat, galten Belastungen mit Blick auf den Umweltzustand einzelner Schutzgüter
und -aspekte zu Beginn der Förderperiode noch immer als negativer Standortfaktor und
Hemmnis für eine nachhaltige Regionalentwicklung. In den Operationellen Programmen kamen deshalb verschiedene Instrumente (Wasserver- und Abwasserentsorgung, Luftreinhaltung, Sanierung von Flächen etc.) zum Einsatz, um Nachholbedarfe und Defizite im Vergleich zum Bundesdurchschnitt abzubauen.
Arbeitsmarkt und Humanressourcen
Die Förderung des Arbeitsmarkts und der Humanressourcen aus dem Europäischen Sozialfonds in Ostdeutschland folgte mehreren Zielen: (1) die Heranführung der Arbeitslosen an
den 1. Arbeitsmarkt, (2) sozialpolitisch motivierte Überbrückung sehr hoher Arbeitslosigkeit,
(3) längerfristige Stärkung der regionalen Humanressourcen. Zur Erreichung der Ziele wurde
ein Bündel von Maßnahmen umgesetzt, die von der Erstausbildung und Prävention von Jugendarbeitslosigkeit und Langzeitarbeitslosigkeit, dem Lebenslangen Lernen bis hin zur Förderung des Unternehmergeistes und der spezifischen Förderung der Chancengleichheit
reichten.
Methodische Vorgehensweise
Im Rahmen des vorliegenden Kapitels kann nur eine zusammenfassende und vor allem im
Falle des ESF mit seinem breiten Themenspektrum auch nur synoptische Darstellung der
Wirkungen in den oben benannten Themenfeldern erfolgen. Der Evaluationsansatz kombiniert dabei zwei methodische Zugänge. Auf der einen Seite werden verschiedene Indikatoren des Programmmonitorings für die Förderperiode 2000-2006 quantitativ ausgewertet, die
von den Ländern und dem Bund im Rahmen der schon erwähnten Umfrage zur Verfügung
gestellt wurden. Auf der anderen Seite werden im Rahmen einer intensiven Literaturrecherche vorliegende Evaluationen aus dem Bereich der Strukturfondsförderung und der allgemeine Stand der empirischen Wirkungsforschung zum jeweiligen Themenfeld für die Beurteilung herangezogen.
Die Analyse wird für alle Themenfelder nach folgendem Muster erfolgen:
Ziele und Strategie
Zu Beginn eines jeden Themenfeldes steht – in Anlehnung an die bereits in Kapitel 2 erfolgte
Analyse wirtschaftlicher Kerndaten – ein kurzer Aufriss über die Ausgangslage zu Beginn
der Förderung. Die wesentlichen Engpassfaktoren in den jeweiligen Themenfeldern werden
skizziert und resümiert, ob der daraus abgeleitete strategische Ansatz bedarfsgerecht und
zielführend war.
Ergebnisse und Wirkungen
Im Mittelpunkt der Wirkungsanalyse stehen qualitativ begründete Aussagen zu den langfristigen Effekten der Förderung. Als Messlatte dient das im GFK benannte Hauptziel, d.h. der
Beitrag der Förderung zur Fortsetzung des Kohäsionsprozesses durch nachhaltiges Wirtschaftswachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen. Die vorliegenden Evaluationen zur
156
Strukturfondsförderung haben den Nachteil, dass sie, als Zwischenbewertungen konzipiert,
keine Aussagen über die langfristige Wirksamkeit der meisten Interventionen liefern. Es wird
deshalb auch Bezug auf weitere Studien und Forschungen genommen, die sich mit der
Wirksamkeit verschiedener förderpolitischer Interventionsformen beschäftigen und für die
qualitativ und quantitativ abgesicherte empirische Evidenz vorliegt.
Bewertung und Handlungsnotwendigkeiten
Am Ende der Untersuchung erfolgt eine Bewertung der thematischen Förderfelder im Hinblick darauf, ob erstens, die strategische Tragfähigkeit des eingesetzten Instrumentenbündels vor dem Hintergrund der bestehenden Problemlagen gegeben war, und zweitens, ob
die Maßnahmen grundsätzlich geeignet waren, den Kohäsionsprozess in Ostdeutschland
nachhaltig zu unterstützen. Hierauf aufbauend werden dann Handlungsempfehlungen für die
künftige Ausgestaltung der Förderpolitik zugunsten der neuen Länder abgeleitet.
4.2 GEWERBLICHE INVESTITIONSFÖRDERUNG
4.2.1
ZIELE UND STRATEGIE
Mit einem Volumen von insgesamt 4.931,09 Mio. € an öffentlichen Fördermitteln war der
Maßnahmenbereich 1.1 „Förderung produktiver Investitionen“ der größte Einzelposten (35%)
unter den EFRE-Maßnahmenbereichen im Zeitraum 2000 bis 2006. Vom gesamten Mittelvolumen des Maßnahmebereichs entfielen über 99% auf die einzelbetriebliche Investitionsförderung im Rahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen
Wirtschaftsstruktur“ (GRW), auf deren Darstellung sich daher die folgende Untersuchung
beschränkt.72 Die EFRE-Mittel in Höhe von 2.586,12 Mio. € dienten in der entsprechenden
Maßnahme 1.1.1 für die Kofinanzierung von Investitionszuschüssen im Rahmen der GRW.
Generelles Ziel der GRW-Förderung ist es, über eine Erhöhung der Kapitalausstattung je
Erwerbstätigen eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen herbeizuführen und damit indirekt einen Beitrag zur Erhöhung von Einkommen und Beschäftigung zu
leisten.73 Durch die im Rahmen der GRW verfolgte Unterstützung der privaten Investitionstätigkeit wird die Akkumulation von Kapital forciert, so dass die Beschäftigten in den geförderten Unternehmen besser mit technischen Ausrüstungen (Maschinen, Geräte, Fahrzeuge)
und baulichen Anlagen ausgestattet und damit Wachstum und Niveau der Produktivität ge-
72
In Brandenburg und Thüringen wurde die einzelbetriebliche Investitionsförderung noch durch eine
Maßnahme 1.1.2 „Förderung produktiver Investitionen außerhalb der GRW“ ergänzt, die bei Investitionsprojekten gegriffen hat, die nicht über die GRW gefördert wurden. Auf Grund der auf GFKEbene marginalen Bedeutung der Maßnahme 1.1.2 beschränkt sich die folgende Untersuchung
auf die einzelbetriebliche Investitionsförderung im Rahmen der GRW, d.h. die Maßnahme 1.1.1.
73 Rechtliche Grundlage der GRW-Förderung ist das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ vom 6. Oktober 1969 (BGBI. I, S. 1.861) und gemäß
§ 4 dieses Gesetzes der jeweils geltende und genehmigte Rahmenplan sowie die Regionalen Förderprogramme der Länder und ergänzende Landesförderrichtlinien.
157
steigert werden.74 Faktisch erzeugt die GRW-Investitionsförderung durch die Gewährung
von nicht-rückzahlbaren Investitionszuschüssen eine Reduzierung der unternehmerischen
Kosten für den Kapitaleinsatz, den so genannten Kapitalnutzungskosten, in den geförderten
Gebieten. In sektoraler Hinsicht erfolgt durch die Konzentration der Förderung auf die so genannte Exportbasis einer Region bzw. auf fernabsatzorientierte Unternehmen im Rahmen
der GRW eine verstärkte Unterstützung von Industriebetrieben und unternehmensorientierten Dienstleistern.
Die herausgehobene Bedeutung der Investitionsförderung wurde im GFK mit der im Vergleich zu Westdeutschland relativ geringen Sachkapitalausstattung und dünnen Eigenkapitaldecke der ostdeutschen Unternehmen begründet. Darüber hinaus wurde auf die Notwendigkeit einer Verbreiterung der industriellen Basis und der Entwicklung höherwertiger unternehmensnaher Dienstleistungen in den neuen Ländern hingewiesen. Mit diesen Zielsetzungen ordnete sich der Einsatz der Strukturfonds kohärent in das Zielsystem der GRW ein,
was angesichts der institutionellen Einbettung der EFRE-Förderung in die GRW nicht weiter
überraschen kann.
4.2.2
ERGEBNISSE UND WIRKUNGEN
Überblick
Mit der Maßnahme wurden sehr umfassend Investitionen in den unternehmerischen Sachkapitalstock (so genannte produktive Investitionen) der Industrie und produktionsnaher
Dienstleistungen in den ostdeutschen Ziel-1-Gebieten gefördert. Laut den Angaben der Länder wurde im Rahmen des EFRE ein Investitionsvolumen in der gewerblichen Wirtschaft von
21,2 Mrd. € unterstützt. Hierfür wurden 4,9 Mrd. € an öffentlichen Mitteln eingesetzt, wovon
2,6 Mrd. € aus dem EFRE und 2,3 Mrd. € aus öffentlicher Kofinanzierung stammten.
Tabelle 4.2.1:
Ausgezahlte bzw. anrechenbare Mittel in der Förderperiode 2000-2006
im Bereich der Investitionsförderung (in Mio. €)
Förderbereich
GRWInvestitionsförderung
Öffentliche
Mittel
EFRE-/
ESF-Mittel
4.931,1
2.586,1
Nationale öffentliche Mittel
2.345,0
Private
Mittel
Nationaler
Beitrag
Summe
insgesamt
16.969,8
19.314,7
21.900,9
Quelle: Länderumfrage (Oktober 2009, vgl. Tabelle 3.2.1).
74
Vgl. zu den Wirkungszusammenhängen der GRW-Förderung Schalk, H.J., G. Untiedt (2000), Regional Investment Incentives in Germany: Impacts on Factor Demand and Growth, The Annals of
Regional Science, Vol. 34, S. 173-195; Riedel, J., Ridder, M., Scharr, F., G. Untiedt et al. (1999),
Wirtschaftsförderung im Transformationsprozess. Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der
regionalen Wirtschaftsförderung“ in Thüringen, ifo dresden studien 21.
158
Mit den geförderten Investitionsvorhaben gingen die Schaffung von fast 91.000 Arbeitsplätzen und die Sicherung von nahezu 253.000 Arbeitsplätzen einher. Stellt man diese Angaben
den Ergebnissen aus der Bewilligungsstatistik der gesamten GRW für den Zeitraum 20002006 gegenüber, so wird die große Bedeutung des EFRE für die einzelbetriebliche Investitionsförderung in den neuen Ländern deutlich: Über 40% des (förderfähigen) Investitionsvolumen lassen sich auf EFRE-geförderte Projekte zurückführen. Mit Bezug auf die Arbeitsplatzzahlen fallen die Anteile der Projekte, die anteilig durch EFRE-Mittel gefördert wurden,
sogar noch höher aus (geschaffene Arbeitsplätze 70%, gesicherte Arbeitsplätze 60%). Dieses Ergebnis ist insoweit überraschend, als nach den Angaben der GRWBewilligungsstatistik der Anteil des EFRE an den gesamten öffentlichen Investitionszuschüssen in der Periode 2000-2006 nur bei rund 25% gelegen hat. Der Grund hierfür dürfte sein,
dass in der Förderpraxis durch Haushaltsumbuchungen ex post eine Zuweisung von EFREMitteln an Investitionsprojekte sichergestellt wurde, die mit hohen Investitionsvolumina und
Arbeitsplatzeffekten einherging.75
Abbildung 4.2.1:
Investitionsvolumen, geschaffene und gesicherte Arbeitsplätze
in Ostdeutschland durch GRW insgesamt und durch EFRE-Mittel, 2000-2006
GRW insgesamt EFRE
GRW insgesamt EFRE
600.000
60.000
500.000
50.000
400.000
40.000
300.000
30.000
200.000
20.000
100.000
10.000
0
0
DAP zusätzlich
DAP gesichert
Investitionsvolumen
Zuschüsse
Quelle: BAFA (2009). Berechnungen der GEFRA.
Anmerkungen: Bewilligte Mittel.
75
In Sachsen war die Strategie vornehmliche große Investitionsprojekte zu fördern sogar expliziter
Bestandteil des OP. Wegen der im Prinzip einheitlichen Umsetzung der Maßnahme im Rahmen
der GRW ist allerdings ein Herausarbeiten von Differenzen zwischen den Ländern wenig zielführend. Letztlich lassen sich Differenzen zwischen den Ländern mit dem unterschiedlichen finanziellen Gewicht erklären, welches die Länder dem EFRE bei der Kofinanzierung der GRWInvestitionsförderung beigemessen haben. Einer ökonomischen Interpretation sind diese Unterschiede nicht zugänglich.
159
Insgesamt kann also davon ausgegangen werden, dass die aus dem EFRE kofinanzierten
Investitionsvorhaben keinen repräsentativen Ausschnitt aus der gesamten GRW-Förderung
in den ostdeutschen Ziel-1-Regionen in der Förderperiode 2000-2006 dargestellt haben.
Gleichwohl sollte für eine Beurteilung der Wirksamkeit der Förderung von einzelbetrieblichen
Investitionsprojekten durch den EFRE im Maßnahmebereich 1.1 aus zwei Gründen eine
ganzheitliche Betrachtungsperspektive gewählt werden, in der die gesamten Förderergebnisse der GRW in den Jahren 2000-2006 als Ausgangspunkt genommen werden:
-
Zum einen macht es aus inhaltlich-strategischer Sicht keinen Sinn eine Unterscheidung der Fördertöpfe vorzunehmen, mit denen als Kernelement der Förderstrategie
für die neuen Länder die hohe Investitionsnachfrage der Unternehmen im Transformationsprozess unterstützt wurde. Die Gewährung von Investitionszuschüssen aus
den Haushalten des Bundes und der Länder auf der einen Seite und aus den Strukturfonds auf der anderen war praktisch wie ein Prinzip kommunizierender Röhren
miteinander verbunden. Grundsätzlich wurden alle Investitionsprojekte, die die formalen Fördervoraussetzungen erfüllten, mit den insgesamt zur Verfügung stehenden Mitteln aus GRW und EFRE gefördert. Die Projekte, die ausschließlich GRWMitteln erhielten, ergaben sich im Fördervollzug quasi als Residualgröße.76
-
Zum zweiten gibt es einen ganz pragmatischen Grund das generelle Instrumentarium der Investitionsförderung in den Blick zu nehmen. Denn während für den EFRE
keine weiteren Daten zur materiellen Umsetzung vorliegen als die oben erwähnten
aggregierten Indikatoren, konnte für dieses Projekt auf die umfassende einzelbetriebliche Bewilligungsstatistik der GRW zurückgegriffen werden, die von der BAFA
im Auftrag des BMWi bereitgehalten wird. Diese Datenbank ermöglicht eine umfassende mesoökonomische Wirkungsanalyse. Darüber hinaus gibt es eine Reihe von
wissenschaftlichen Evaluationsstudien zur Wirksamkeit der Investitionsförderung,
die sich auf die Gesamtheit der eingesetzten GRW-Mittel beziehen und die keine
Differenzierung nach der Mittelherkunft vornehmen. Implizit wird in diesen Studien
somit angenommen, dass die Förderresultate eines zusätzlichen Euro in der Investitionsförderung sowohl für den EFRE- als auch für nationale Mittel als gleich angenommen werden können.
Mesoökonomische Wirkungen
Für die einzelbetriebliche Investitionsförderung im Rahmen der GRW ist es seit längerem
Tradition die Ergebnisse der Förderung auf der Projektebene in Form des gesamten (förderfähigen) Investitionsvolumens sowie der geschaffenen und gesicherten Arbeitsplätze zu erfassen und fortlaufend in den Rahmenplänen zu veröffentlichen. Diese Daten beruhen auf
der Bewilligungsstatistik, in der die unternehmerischen Planangaben zum Zeitpunkt der Beantragung der Investitionszuschüsse für ihre Investitionsvorhaben erfasst werden.
Auch die Halbzeitbewertungen des GFK und der Länder OPs (und ihre Aktualisierungen)
basieren auf einem so genannten Bottom-up-Ansatz, bei dem die Indikatoren aus der Bewilligungsstatistik ausgehend von der Projektebene nach verschiedenen Gliederungsmerkmalen aggregiert und ausgewertet werden. Neben der Bestimmung von finanziellen Vollzugsin76
Für die geförderten Unternehmen war und ist die haushalterische Herkunft der Investitionszuschüsse natürlich unerheblich. Sie ist ihnen auch unbekannt, weil die tatsächliche Belegung der
Investitionsprojekte erst am Ende des Haushaltsjahres erfolgt.
160
dikatoren wie Bewilligungs- und Auszahlungsquoten standen die Beschäftigungswirkungen
(geschaffene und gesicherte Arbeitsplätze) im Vordergrund des Interesses. In den meisten
Evaluationen wurden die Indikatoren auch disaggregiert nach Betriebsgrößen, Sektoren oder
Regionen analysiert.77
Grundsätzlich ist bei der Interpretation dieser Förderresultate zu bedenken, dass es sich bei
der geplanten Schaffung und Sicherung von Arbeitsplätzen auf der Unternehmensebene um
volkswirtschaftliche „Bruttoeffekte“ handelt, die um Mitnahme- oder Verdrängungseffekte zu
bereinigen sind. Auf diesen Sachverhalt und die Notwendigkeit von Brutto- und Nettoeffekten
zu unterscheiden, ist in der Literatur des Öfteren aufmerksam gemacht worden und wird an
späterer Stelle noch einmal eingegangen. Trotzdem bedeuten die methodischen Einwände
nicht, dass eine Begleitung der Förderung durch Indikatoren auf der Projektebene überflüssig ist.
Im Gegenteil die einzelbetrieblichen Indikatoren sind als Ausgangsgrößen für die Bildung
von empirischen Modellen und für die Interpretation unter Rückgriff auf empirische Studien
unverzichtbar. Eine Auswertung von Indikatoren nach Betriebsgrößen, Branchen oder Regionen kann wichtige Aussagen über die Anstoßwirkungen der Förderung ermöglichen: Anhand der Verteilung nach Betriebsgrößen kann überprüft werden, ob hauptsächlich kleine
und mittlere Unternehmen im Zentrum der Förderung standen. Eine Untersuchung der Branchenstruktur erlaubt Aussagen dahingehend, ob Ziele wie die Verbreiterung der industriellen
Basis und Unterstützung von technologie- und exportorientierten Wirtschaftszweigen erreicht
werden konnten. Und die Unterteilung nach Regionen kann eine Antwort auf die Frage geben, welchen Impuls die Förderung für einen Auf- oder Abbau von regionalen Disparitäten
ausgeübt hat.
Vor diesem Hintergrund soll im Folgenden eine mesoökonomische Analyse der einzelbetrieblichen Investitionsförderung mit besonderem Augenmerk auf deren Anstoßwirkung für
die sektorale Wirtschaftsstruktur im ostdeutschen Ziel-1-Gebiet erfolgen. Die Datengrundlage für die Analyse bildet die bei der BAFA bereitgehaltene Bewilligungsstatistik (Stand:
30.11.2009), in der das gesamte einzelbetriebliche Fördergeschehen der GRW auf Bundesebene erfasst wird.78
Konzentration auf Industrie
Bedingt durch die Anlehnung an das „Exportbasiskonzept“ und die spezifischen Selektionskriterien des GRW-Regelwerks spielten bei der einzelbetrieblichen Investitionsförderung
Branchen des Verarbeitenden Gewerbes eine herausragende, Dienstleistungsbranchen
77
Diese Vorgehensweise ist methodisch einfach, folgt aber dem in den damaligen Arbeitspapieren
der Europäischen Kommission zur Evaluation vorgeschlagenen Ansatz. Vgl. Europäische Kommission: Die Ex-Ante-Bewertung der Interventionen im Zeitraum 2000 – 2006, Ziele 1,2 & 3, Arbeitspapier Nr. 2, 2000. Vgl. für einige kritische Anmerkungen zur Methodik auch die GFKHalbzeitbewertung, GEFRA et al. S. 68 ff.
78 Wie erwähnt ist die umfassende Auswertung der gesamten GRW-Förderung nicht repräsentativ für
den kleineren Ausschnitt der mit dem EFRE-geförderten Investitionsprojekte. Von der prinzipiellen
Wirkungslogik unterscheiden sich aber die Einflüsse auf die Betriebsgrößenstruktur, Branchen
oder Regionen, die von der Teilmenge der EFRE-geförderten Projekte ausgehen, nicht von jenen
der gesamten GRW. Zudem sollte grundsätzlich die EFRE-Förderung in diesem
Maßnahmebereich nicht unabhängig von der GRW-Förderung betrachtet werden.
161
hingegen nur eine untergeordnete Rolle. Mehr als drei Viertel (77%) der geförderten Investitionsprojekte und mehr als vier Fünftel der Investitionssumme (82%) entfielen allein auf
Branchen des Verarbeitenden Gewerbes. Dabei stellten das durch die GRW-Förderung unterstützte Investitionsvolumen und die geförderten Arbeitsplätze einen signifikanten Beitrag
der wirtschaftlichen Leistung des Verarbeitenden Gewerbes in den neuen Ländern dar. An
der Bruttowertschöpfung der Jahre 2000-2006 hatte das (förderfähige) Investitionsvolumen
einen Anteil von 9,9% und an den Anlageinvestitionen in diesem Zeitraum von 45,4%. Betrachtet man die je 1.000 Erwerbstätigen im Verarbeitenden Gewerbe geschaffenen und gesicherten Arbeitsplätze, so zeigt sich, dass durch die geförderten Investitionen 105 Arbeitsplätze je 1.000 Erwerbstätige geschaffen und 433 Arbeitsplätze gesichert werden konnten.
Insgesamt wurden also mehr als die Hälfte (54%) der Industriearbeitsplätze durch die Förderung erfasst.
Für die Branchen des Dienstleistungsbereiches war die Signifikanz der Förderung deutlich
geringer als im Verarbeitenden Gewerbe. Auf einem tieferen sektoralen Aggregationsniveau
ist es aber durchaus zu einer Schwerpunktsetzung gekommen, da meisten Förderfälle sich
auf einige wenige produktionsnahe Dienstleistungsbranchen konzentrierten. Hierzu gehörte
etwa die Tourismusbranchen sowie Wirtschaftsabteilungen wie Datenverarbeitung und Datenbanken, Forschung und Entwicklung sowie Dienstleister überwiegend für Unternehmen.
Faktor- und Technologieintensität des intrasektoralen Strukturwandels
Um Aussagen über den Einfluss der Förderung in Richtung auf den Strukturwandel hin zu
zukunftsträchtigen, technologieintensiven Wirtschaftsbereichen treffen zu können, muss die
„intrasektorale“ Verteilung der durch die GRW geförderten Investitionen und Arbeitsplätze
innerhalb der Industrie der Verteilung von Investitionen und Beschäftigen auf die Industriezweige, wie sie sich aus der amtlichen Statistik für die neuen Länder ergibt, gegenübergestellt werden. Hierzu ist in einem ersten Schritt zunächst einmal erforderlich, die „Zukunftsfähigkeit“ bzw. die Technologieintensität der Branchen zu bestimmen. Für diese Bewertung
wird auf Basis der 103 Wirtschaftsgruppen der WZ2003 auf zwei Klassifikationsschemata
zurückgegriffen, welche auf die Faktorintensität der Produktion abstellen. Das erste Klassifikationsschema erlaubt eine umfassende Einteilung des Verarbeitenden Gewerbes in „lohnintensive“ und „kapital- bzw. technologieintensive“ Branchen.79 Das zweite Klassifikationsschema trennt aus dem Verarbeitenden Gewerbe ein forschungsintensives Segment heraus,
welches dann in Branchen der Hochwertigen Technik und Spitzentechnik unterteilt wird.
Dieses Schema kam bereits in Kapitel 2 zum Einsatz.80
An Hand von Tabelle 4.2.2 kann auf Basis dieser Industriesegmente ein Vergleich der Branchenstruktur der durch die Förderung geschaffenen Arbeitsplätze mit der bestehenden Beschäftigungsstruktur zu Anfang der Förderperiode (d.h. im Jahr 1999) in den neuen Ländern
79
Die Branchenzuordnung beruht im Wesentlichen auf einer Clusteranalyse von Branchen mit unterschiedlichen Faktorintensitäten. Zur näheren Beschreibung des Zuordnungsverfahrens vgl. Scharr
und Untiedt (2001), für deren Einsatz zur Analyse der sektoralen Wettbewerbsfähigkeit GEFRA et
al. (2007).
80 Die Untersuchung der Technologiehaltigkeit der geförderten Wirtschaftszweige basiert auf der
ISI/NIW-Liste, die im Rahmen zur Berichterstattung zur technologischen Leistungsfähigkeit
Deutschlands zur Anwendung gekommen ist bzw. neuerdings den Bercihten der EFI zugrundeliegt. Vgl. hierzu EFI (2009).
162
vorgenommen werden. Gemessen an der Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze war der Anteil der lohnintensiven Branchen mit großen Wettbewerbsnachteilen um 4,3% und jener mit
geringen Wettbewerbsnachteilen um 1,5% geringer als der Anteil an den Beschäftigten in
der ostdeutschen Industrie. Dagegen wurden neue Arbeitsplätze in kapital- und technologieintensiven Branchen mit geringen Wettbewerbsvorteilen (1,4%) und mit großen Wettbewerbsvorteilen (4,4%) deutlich häufiger gefördert als es der Beschäftigungsanteil dieser
Branchen erwarten lässt. Auch bei dem durch die Förderung unterstützten „BruttoBeschäftigungswachstum“ (Geschaffene Arbeitsplätze in Relation zur Zahl der SVBeschäftigten) zeigt sich, dass die Beschäftigungseffekte bei den Branchen mit großen
Wettbewerbsvorteilen besonders stark ausgefallen sind.
Konzentriert man sich bei der Einteilung des Verarbeitenden Gewerbes allein auf die Technologieintensität, zeigt sich, dass der Anteil der geschaffenen Arbeitsplätze in der Spitzentechnik an allen geschaffenen Arbeitsplätzen in der Industrie mit 11,8% spürbar höher ist als
jener, den die Spitzentechnik an den Industriebeschäftigten (7,5%) im Jahr 1999 aufgewiesen hat. Auch der Anteil der geschaffenen Arbeitsplätze in den Branchen der Hochwertigen
Technik (26,1%) liegt ebenfalls über ihrem eigentlichen Beschäftigungsanteil (21,5%). Mit
Bezug auf das durch die Förderung unterstützte Beschäftigungswachstum (+3,6%) liegen
die beiden technologieintensiven Industriesegmente, insbesondere die Spitzentechnik, über
dem Durchschnittswert für das Verarbeitende Gewerbe.
Insgesamt lässt sich somit festhalten, dass die einzelbetrieblichen Investitionsförderung im
Rahmen der GRW – und damit auch der EFRE – mit Blick auf den Strukturwandel innerhalb
des Verarbeitenden Gewerbes einen deutlichen Impetus in Richtung auf eine Modernisierung der Industriestruktur im Zeitraum 2000-2006 geleistet hat.
Insgesamt lässt sich für die einzelbetriebliche Investitionsförderung feststellen, dass diese –
angesichts des deutlichen Rückstands, den das Verarbeitende Gewerbe in Ostdeutschland
zu Anfang der Förderperiode bei den Wertschöpfungsanteilen und der Produktivität gegenüber den westdeutschen Ländern immer noch besaß – in Richtung auf eine Diversifikation
der gesamtwirtschaftlichen Branchenstruktur wirkte, da dem Verarbeitenden Gewerbe das
mit Abstand größte Gewicht beigemessen wurde. Allerdings wirkte sie nicht in Richtung auf
eine Diversifikation oder Konzentration der industriellen Branchenstruktur des Landes, da innerhalb der Industrie die Struktur der Förderung im Wesentlichen Spiegelbild der bereits
existierenden Branchenstruktur ist.
Dies erklärt auch, warum die Förderung zur Steigerung der technologischen Leistungsfähigkeit einen nur durchschnittlichen Beitrag geleistet hat, da die Förderintensität in den Branchen, die als kapital- bzw. FuE-intensiv mit großen Wettbewerbsvorteilen einzustufen bzw.
zur Spitzentechnik und Hochwertigen Technik zu zählen sind, cum grano salis im Bereich
der durchschnittlichen Förderung im Verarbeitenden Gewerbe lag.
Von den geförderten Arbeitsplätzen entfielen insgesamt ungefähr zwei Fünftel auf KMU.
163
Tabelle 4.2.2:
Branchenstruktur der geschaffenen und gesicherten Arbeitsplätze nach Faktorintensitäten
Lohnintensiv
Kennziffer
SV-Beschäftigte in den neuen Ländern
mit großen
Nachteilen
sachkapital-, FuE intensiv
mit geringen
Nachteilen
mit geringen
Vorteilen
mit großen
Vorteilen
ISI/NIW-Liste
Hochwertige
Technik
194.300
378.800
211.400
121.400
195.200
21,4
41,8
23,3
13,4
15,5
33,1
29,6
18.348
43.168
Anteil (in %)
17,1
Absolute Differenz (in %)
Anteil (in %)
Gesamt
Spitzentechnik
67.800
906.00
21,5
7,5
100,0
21,8
31,6
8,6
26.410
19.064
27.942
40,3
24,7
17,8
-4,3
-1,5
+1,4
9,4
11,4
12,5
Nachrichtlich: Anteil (in%)
Alte Länder (ohne Berlin)
Geschaffene Arbeitsplätze
„Wachstum“ (in %)
Quelle: Statistisches Bundesamt (2009). Bewilligungsstatistik der BAFA. Berechnungen der GEFRA.
12.648
120.745
26,1
11,8
100,0
+4,4
+4,6
+4,3
0,0
15,7
14,3
18,7
13,3
164
Bestimmung von „Nettoeffekten“ der Förderung
Als eine Form der Evaluierung fußen Vollzugsanalysen wie die hier durchgeführte Auswertung auf quantitativen Indikatoren zum induzierten Investitionsvolumen sowie den geschaffenen und gesicherten Arbeitsplätzen. Für die weitergehende Bewertung der Effektivität der
Förderung ist zu berücksichtigen, dass Angaben über die getätigten Investitionen und die
damit verbundenen Arbeitsplätze, die vom Programm-Monitoring bereitgestellt werden, als
so genannte Bruttoeffekte zu interpretieren sind. Die Effekte der Förderung werden unmittelbar bei den geförderten Unternehmen gemessen, vernachlässigen aber zwei Tatbestände:
-
Zum einen ist zu bedenken, dass nicht alle Investitionen nur wegen der Förderung
durchgeführt wurden. Ein unbekannter Anteil der Investitionen wäre von den Unternehmen auch dann getätigt worden, wenn diese keine Förderung erhalten hätten.
Dies wird mit so genannten Mitnahmeeffekten umschrieben.
-
Zum zweiten gilt, dass die Förderung nicht nur direkt die geförderten Unternehmen
beeinflusst, sondern auch zahlreiche indirekte Effekte ausübt. Beispielsweise können neu errichtete Unternehmen bestehende vom Markt verdrängen oder Arbeitsplätze, die an der einen Stelle in geförderten Betrieben geschaffen werden, an einer
anderen Stelle in nicht geförderten Betrieben verloren gehen. Neben diesen wettbewerblichen Verdrängungseffekten sind nachfrageseitige Effekte über den Vorleistungsverbund und Einkommenskreislauf ebenso zu berücksichtigen wie so genannte
externe Effekte („Wissenspillover“). Zum Teil verstärken diese indirekten Zweitrunden-Effekte den ursprünglichen Förderimpuls, zum Teil laufen sie den positiven Einflüssen der Förderung entgegen.
In der empirischen Wirkungsforschung ist für den Bereich der Unternehmensförderung eine
Reihe von verschiedenen methodischen Ansätzen entwickelt worden, um von den aus der
Förderstatistik unmittelbar ablesbaren Bruttoeffekten auf die gesamtwirtschaftlichen Nettoeffekte schließen zu können.81 Dabei stellt insbesondere die Investitionsförderung in den ostdeutschen Bundesländern den zentralen Untersuchungsgegenstand für einige mikro- und
makroökonometrische Evaluationsstudien dar. So wurde in einer Studie des IAB eine Kombination von Förderdaten der GRW-Investitionsförderung mit Datenbeständen aus der Betriebsdatei der Bundesagentur für Arbeit (BA) vorgenommen. Durch einen Vergleich von Daten von im Rahmen der GRW-Investitionsförderung unterstützten Betrieben mit solchen für
die Gesamtheit der Betriebe in Deutschland wurden Hinweise gewonnen, dass geförderte
Betriebe eine günstigere wirtschaftliche Entwicklung im Vergleich zur Gesamtheit der Betriebe aufweisen. Der positive Abstand der geförderten Betriebe in Ostdeutschland fällt noch
größer als in Westdeutschland aus. 82
Auch andere mikroökonometrisch basierte Wirkungsanalysen weisen auf positive Anstoßwirkungen für das Investitionsgeschehen in den geförderten Betrieben hin und belegen einen inversen Zusammenhang zwischen Kapitalnutzungskosten und Investitionshöhe. 83 Soweit
81
Die Europäische Kommission hat in diversen methodischen Arbeitspapieren diese Diskussion aufgegriffen. Zur Unterscheidung der verschiedenen Effekte entlang der gesamten Wirkungskette
wird ein sequenzielles Evaluationsmodell vorgeschlagen, in dem Inputs, Outputs, Outcomes und
Impacts als Einflussgrößen voneinander abgegrenzt werden.
82 Vgl. Koller, M. et al. (2004).
83 Vgl. Stierwald, Wiemers (2003), insb. S. 15-19 sowie Lehmann, Stierwald (2004), S. 128.
165
keine gegenläufigen indirekten Einflüsse in einem nennenswerten Umfang wirksam sind,
kann erwartet werden, dass sich durch diese höheren Investitionen auch die Region, in der
die geförderten Unternehmen ansässig sind oder sich ansiedeln, wirtschaftlich günstiger
entwickelt im Vergleich zu einer Situation ohne Förderung.
Tabelle 4.2.3:
Makroökonometrische Evaluationsstudien im Bereich der GRW-Investitionsförderung
Autoren
Stichprobe / Datenquelle
Form bzw.
Schätzansatz/Ergebnisvariable
Politikvariable
Kausaler Effekt
Strukturelle Form:
Investitionen, Erwerbstätigkeit,
Wertschöpfung
Kapitalnutzungskosten
Positiver, signifikanter
Netto-Effekt auf Investitionen (1,2%) und
Beschäftigung (0,16%)
Beschäftigungsentwicklung in 27
Wirtschaftszeigen
GRWFördersumme, Kreditvo- Signifikant positiver Eflumen von
fekt auf die BeschäftiKfW und DtA gungsentwicklung
je Beschäftigtem
Schalk/Untiedt
(2000)
327 westdeutsche
Kreise
Jahresdaten von
1978-1989
nur: Verarbeitendes
Gewerbe
dynamisches Panelmodell
Blien/Maierhofer/
Vollkommer/Wolf
(2003)
113 ostdeutsche Kreise Jahresdaten 19931999 gepoolte ShiftSharePanelregression
Eckey/Kosfeld
(2004)
180 Arbeitsmarktregionen (nach Eckey)
Investitionsim Jahr 2001
Reduzierte Form:
zulage je
statisch, räumlichBWS je Einwohner
Einwohner
ökonometrisches
Querschnittsmodell
Alecke/Untiedt
(2007)
225 Arbeitsmarktregionen von 1994-2003
dynamischökonometrisches Panelmodell
Reduzierte Form:
BIP je Einwohner
Summe der
GRWInvestitionszuschüsse je
Erwerbsfähigem
Positiver, aber nicht
signifikanter NettoEinkommenseffekt
(9,2%)
Positiver, signifikanter
Effekt auf das Wachstum des Pro-KopfEinkommens (0,04%)
Quelle: eigene Zusammenstellung
Die Möglichkeit auch die indirekten Einflüsse der Investitionsförderung auf die gesamte (regionale) Volkswirtschaft berücksichtigen zu können, ist der wesentliche Vorteil von makroökonometrisch basierten Untersuchungen. Eine Reihe von Analysen auf diesem Feld belegt,
dass die GRW-Investitionsförderung zu einer Steigerung der Investitionstätigkeit und Beschäftigung in den geförderten Regionen beiträgt (vgl. Tabelle 4.2.3). Die Ergebnisse der
jüngsten Untersuchung zeigen unter Berücksichtigung der Endogenität der Förderung im
Rahmen eines panelökonometrischen Ansatzes, dass die Investitionsförderung eine für die
166
regionale Wirtschaftsentwicklung effektive Politikmaßnahme darstellt, die durch die Erhöhung der interregionalen Kapitalmobilität den Konvergenzprozess beschleunigt.84
4.2.3
BEWERTUNG UND HANDLUNGSNOTWENDIGKEITEN
Die Investitionsförderung im Rahmen der GRW ist ein seit langem etabliertes Instrument der
deutschen Regionalpolitik mit einer bundesweit abgegrenzten Fördergebietskulisse. Unter
dem Dach der GRW wird dabei ein koordinierter Einsatz von Investitionszuschüssen mit regional gestaffelten Förderhöchstsätzen gewährleistet, die ausgleichsorientiert Unternehmen
in besonders strukturschwachen Regionen höhere Fördersätze gewähren. Die ostdeutschen
Länder gehörten seit der Wiedervereinigung auf Grund ihrer Strukturschwäche und ihres
Entwicklungsrückstands zu den Höchstfördergebieten. In der Förderperiode 2000-2006 wurde die Investitionsförderung durch die GRW durch den Einsatz von EFRE-Mitteln in der
Maßnahme 1.1.1. erheblich verstärkt. Die Unterstützung der unternehmerischen Investitionstätigkeit zur Erhöhung von Wachstum und Beschäftigung war das zentrale Ziel des EFREEinsatzes.
Mit dem EFRE wurde ein Investitionsvolumen in der gewerblichen Wirtschaft von 21,2 Mrd. €
unterstützt. Die EFRE-Mittel in der Maßnahme beliefen sich auf 2,6 Mrd. €, die nationale öffentlicher Kofinanzierung betrug 2,3 Mrd. €. Die Auswertung der Förderstatistik der LänderOP zeigt, dass die EFRE-Mittel einen erheblichen Beitrag zur Schaffung und Sicherung von
Arbeitsplätzen in den neuen Ländern geleistet haben: über 91.000 Arbeitsplätze konnten geschaffen und nahezu 253.000 Arbeitsplätze gesichert werden.
Der Einsatz von EFRE-Mitteln war für die gesamte einzelbetriebliche Investitionsförderung in
Ostdeutschland von enormer Bedeutung: Rund ein Viertel aller im Rahmen der GRW gewährten Investitionszuschüsse stammten aus dem EFRE. Zwischen der Gewährung von Investitionszuschüssen aus den Haushalten des Bundes und der Länder auf der einen Seite
und aus dem EFRE auf der anderen bestand eine enge fördertechnische Bindung, die es
nicht sinnvoll erscheinen lässt, die Wirkungen der Investitionsförderung spezifisch nur für
den Ausschnitt der mit den Strukturfonds geförderten Projekte zu bewerten. Aus diesem
Grund werden die gesamten Förderergebnisse der GRW in den Jahren 2000-2006 als Ausgangspunkt für die anschließende mesoökonomische Wirkungsanalyse genommen.
Auf Basis einer sektoral differenzierten Auswertung der GRW-Bewilligungsstatistik für den
Zeitraum 2000-2006 kann festgestellt werden, dass mehr als drei Viertel der geförderten Investitionsprojekte und mehr als vier Fünftel der Investitionssumme auf die Branchen des
Verarbeitenden Gewerbes entfielen. An den industriellen Anlageinvestitionen im Förderzeitraum hatte das (förderfähige) Investitionsvolumen einen Anteil von rund 45%. Mehr als die
Hälfte aller Industriearbeitsplätze wurde durch die Förderung erfasst. In Anbetracht des deutlichen Rückstands, den das Verarbeitende Gewerbe in Ostdeutschland zu Anfang der Förderperiode bei den Wertschöpfungsanteilen und der Produktivität gegenüber den westdeutschen Ländern immer noch besaß, hat die Konzentration der Förderung auf die Industrie einen signifikanten Beitrag für die Verbreiterung der industriellen Basis in der ostdeutschen
Wirtschaft gehabt.
84
Vgl. Alecke, Untiedt (2007).
167
Darüber hinaus zeigt sich mit Blick auf den intrasektoralen Strukturwandel innerhalb des
Verarbeitenden Gewerbes, dass die Förderintensität in den Branchen, die als kapital- bzw.
FuE-intensiv mit großen Wettbewerbsvorteilen einzustufen bzw. zur Hochwertigen und Spitzentechnik zu zählen sind, über der durchschnittlichen Förderung lag. Die Investitionsförderung im Rahmen der GRW – und damit auch der EFRE – hat daher auch einen wichtigen
Impuls auf die Modernisierung der Industriestruktur und die Steigerung der technologischen
Leistungsfähigkeit im Zeitraum 2000-2006 ausgeübt.
Für die weitergehende Bewertung der gesamtwirtschaftlichen Wirksamkeit der Investitionsförderung ist zu berücksichtigen, dass Angaben aus der Förderstatistik über die getätigten
Investitionen und die damit verbundenen Arbeitsplätze als so genannte Bruttoeffekte zu interpretieren sind. Mit Bezug auf die Ermittlung von Nettoeffekten kann festgehalten werden,
dass in einer Reihe von mikro- und makroökonometrisch orientierten Evaluationsstudien die
Wirkungen der GRW-Förderung in den neuen Bundesländern quantifiziert wurden. Diese
Untersuchungen belegen, dass die Investitionsförderung zu einer Steigerung der Investitionstätigkeit und Beschäftigung sowohl bei den geförderten Unternehmen als auch insgesamt in den ausgewiesenen Fördergebieten beitragen hat.
Zusammenfassend kann im Einklang mit theoretischen und empirischen Erkenntnissen aus
der Wirtschaftsforschung davon ausgegangen werden, dass die durch den EFRE und die
GRW geförderten Investitionen für die Erweiterung und Modernisierung des Kapitalstocks,
die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und den Aufholprozess der
ostdeutschen Regionen im Zeitraum 2000-2006 eine Schlüsselgröße waren.
Tabelle 4.2.4:
Geplante Mittel in der Förderperiode 2007-2013
im Bereich der GRW-Investitionsförderung (in Mio. €)
Förderbereich
GRWInvestitionsförderung
Öffentliche
Mittel
2.494,1
EFRE-/
ESF-Mittel
Nationale
öffentliche
Mittel
1.688,4
805,7
Private
Mittel
208,0
Nationaler
Beitrag
Summe
Insgesamt
1.013,7
2.702,1
Im Hinblick auf die aktuelle Förderperiode zeigt sich, dass in den Jahren 2007-2013 der Investitionsförderung nach wie vor eine zentrale Bedeutung zukommt – auch wenn gegenüber
der Vorgängerperiode das finanzielle Gewicht der Förderung zurückgegangen ist. Das geplante öffentliche Mittelvolumen beträgt 2,49 Mrd. € und beläuft sich damit auf 19% der gesamten öffentlichen Mittel im EFRE. Gegenüber der vergangenen Förderperiode hat sich der
Anteil der Investitionsförderung damit um gut 8%-Punkte vermindert. In absoluter Sicht fällt
der Rückgang der öffentlichen Mittel noch stärker aus, da in den Jahren 2000-2006 öffentliche Mittel in Höhe von 4,93 Mio. € zur Verfügung standen. Die Reduktion um absolut 2,44
Mio. € entspricht somit fast einer Halbierung des vorherigen Mittelvolumens.
Bei einer Beurteilung dieser Mittelreduktion sollte aber bedacht werden, dass angesichts des
– auch wegen der intensiven Förderung in der Vergangenheit – mittlerweile weit vorange-
168
schrittenen Konvergenzprozesses der ostdeutschen Industrie eine Fortsetzung der Investitionsförderung sicherlich nicht mehr mit derselben Förderintensität erfolgen sollte. Wie bei der
sozioökonomischen Analyse gezeigt, spielte die Kapitalintensivierung für die kontinuierliche
Annäherung der ostdeutschen Produktivität an das westdeutsche Niveau in der Industrie eine wesentliche Rolle. Der Ausbau und die Modernisierung des Kapitalstocks in der Industrie
Ostdeutschlands sind nunmehr weit fortgeschritten. Direkte Unternehmensbefragungen zeigen, dass die überwiegende Mehrzahl der Unternehmen ihr betriebliches Anlagevermögen
mittlerweile auf einem durchschnittlichen bis modernen Stand sieht. Auf Makroebene deuten
aggregierte Daten darauf hin, dass im Durchschnitt die Kapitalintensität der ostdeutschen
Industriebetriebe das westdeutsche Niveau erreicht hat.
Auf der anderen Seite ist zu berücksichtigen, dass gemessen an der Zahl der Erwerbsfähigen nach wie vor ein deutlicher Kapitalmangel in den neuen Ländern besteht. Eine höhere
Investitionsquote in Ostdeutschland als in Westdeutschland bleibt daher wirtschaftspolitisch
wünschenswert. Demzufolge sollte die Investitionsförderung eine wesentliche Säule im
Rahmen der Regionalpolitik durch die EU-Strukturfonds bleiben. Vor diesem Hintergrund
wird verständlich, warum in der qualitativen Einschätzung von Seiten der Länder – trotz der
deutlichen Mittelreduktion – die Bedeutung der Investitionsförderung in der aktuellen Förderperiode nicht geringer als in der vorangegangenen Förderperiode eingeschätzt wird.
Abbildung 4.2.2:
Einschätzung der Bedeutung der Förderung 2007-2013 im Vergleich zu 2000-2006
6
5
Median = 0
4
3
2
1
0
-1
0
1
169
4.3 FÖRDERUNG VON INNOVATIONEN, FORSCHUNG UND ENTWICKLUNG
4.3.1
ZIELE UND STRATEGIE
Zur Unterstützung von Innovationen, Forschung und Entwicklung dienten in der Förderperiode 2000-2006 im Wesentlichen zwei komplementäre Maßnahmebereiche:85
-
Zum einen der an die direkte Förderung von Unternehmen ausgerichtete
Maßnahmebereich 1.2 „Förderung von Forschung, technologischer Entwicklung und
der Stärkung der Informationsgesellschaft“ im Schwerpunkt 1
-
Zum anderen die flankierende Förderung im Schwerpunkt 2, bei der spezifische
Maßnahmen zum Ausbau der FuE-Infrastruktur im Maßnahmenbereich 2.2 „Infrastruktur im Bereich Wissenschaft, Forschung, Entwicklung, Informationstechnologien“ zusammengefasst wurden
Die Zielstellungen beider Maßnahmen wurden vor dem Hintergrund der – wie die Analyse
der Ausgangslage in Kapitel 2 gezeigt hat immer noch aktuellen – zentralen Schwäche der
ostdeutschen Wirtschaft im Bereich der unternehmerischen FuE-Kapazitäten und der ungenügende Umsetzung von Innovationen auf den überregionalen Märkten entwickelt. Im GFK
zeigte eine kurze Auflistung gängiger Indikatoren zum regionalen Innovationsgeschehen
(Anteils des FuE-Personals an den Beschäftigten und Anteil der internen FuEAufwendungen am Umsatz, technologieorientierte Unternehmensgründungen, Patentintensität), dass zu Anfang der Förderperiode ein deutlicher Rückstand in der technologischen
Leistungsfähigkeit von ostdeutschen Unternehmen gegenüber westdeutschen Vergleichsunternehmen vorhanden war (vgl. GFK S. 25 ff., S. 77 f. und die tabellarische Darstellung der
SWOT-Analyse). Für die öffentliche Forschungs- und Technologieinfrastruktur wurden in
diesem Zusammenhang eine zu geringe Verflechtung mit der ostdeutschen Wirtschaft festgestellt, um den Innovationstransfer und technologische Diffusionsprozesse anstoßen zu
können.86 Fehlende Anknüpfungspunkte und Kooperationsmöglichkeiten mit infrastrukturellen Einrichtungen wiederum schränkten die Möglichkeiten für die zahlreichen kleinen und
mittleren technologieorientierten Unternehmen ein, ihre Größennachteile zu überwinden und
das endogene Potenzial in den ostdeutschen Regionen stärker auszunutzen zu können.
In Anbetracht der unbefriedigenden Ausgangslage wurden im GFK für eine langfristig selbsttragende Entwicklung in den Neuen Ländern umfassende Maßnahmen zur Stärkung der Innovationspotenziale für erforderlich gehalten und als Ziel festgelegt, durch die Förderung bis
zum Jahr 2006 bei verschiedenen Innovationsindikatoren für das ostdeutsche Programmgebiet eine Erhöhung um jeweils ein Viertel zu erreichen (vgl. GFK, S. 118). Im Fokus der Förderung sollten unter Berücksichtigung der spezifischen Erfordernisse einer kleinbetrieblich
strukturierten Unternehmenslandschaft die Innovationsanstrengungen der Unternehmen
stehen. Darüber hinaus sollten gemäß GFK jedoch auch verstärkte Bemühungen um eine
85
Die ergänzende Humankapitalförderung durch den ESF (Maßnahmenbereich 4.4) wird an dieser
Stelle ausblendet, vgl. hierzu den Abschnitt weiter unten.
86 Vgl. Koschatzky, Knut/Zenker, Andrea (1999), Innovative Regionen in Ostdeutschland – Merkmale, Defizite und Potenziale, Arbeitspapier Regionalforschung Nr. 17, Karlsruhe, S. 10
170
bessere Verzahnung von öffentlichen Forschungs- und betrieblichen Innovationspotenzialen
unternommen werden. Den verschiedenen öffentlichen Hochschul- und außeruniversitären
Einrichtungen, aber auch Technologie- und Applikationszentren und anderen Institutionen
des Technologietransfers sollte in diesem Zusammenhang eine Art Ersatzfunktion für die in
den neuen Ländern stark geschrumpfte Industrieforschung zuteilwerden (GFK, 26).
Die Maßnahmen im Maßnahmebereich 1.2 dienten einerseits der Förderung von Forschungs- und Entwicklungsprojekten sowie der Einführung und Anwendung von FuEErgebnissen in Unternehmen und Forschungsverbünden, andererseits aber auch der Förderung des Übergangs in die Informationsgesellschaft. Im GFK (S. 96 f.) wurde ein breiter Katalog an Maßnahmen genannt, der neben der Unterstützung von einzelbetrieblichen FuEProjekten, FuE-Kooperationen (Verbundprojekte) und FuE-Aktivitäten in wirtschaftsnahen
Forschungsinstituten auch Maßnahmen wie die Anmeldung von Schutzrechten, Technologie
- und Marketingberatung, Demonstrationsvorhaben oder den Einsatz von Innovationsassistenten umfasste. Darüber hinaus sollten zur Förderung der Informationsgesellschaft insbesondere Maßnahmen wie Elektronische Informations- und Kommunikationssysteme (IuK) für
Unternehmen, Electronic Commerce, IuK- Dienste für KMU, Telekooperation, Nutzung von
IuK-Techniken für die berufliche Aus- und Weiterbildung oder der Einsatz von
Telematikassistenten in KMU zum Einsatz kommen.
Die Förderung im Maßnahmebereich 2.2. sollte sich laut GFK neben der Verbesserung der
grundlegenden Ausstattung mit Sachmitteln inkl. dem Ausbau moderner IuK-Netze in einigen Hochschulbereichen vor allem darauf konzentrieren, Kooperationsnetzwerke und Forschungsverbünde zwischen Hochschulen und außeruniversitären Einrichtungen einerseits
und der ostdeutschen Wirtschaft andererseits aufzubauen. Die Schaffung der infrastrukturellen Voraussetzungen auf Seiten der förderfähigen Einrichtungen zur Herstellung und Anbahnung von Transfer- und Vernetzungsaktivitäten mit technologieorientierten KMU sowie
die generelle Ausrichtung der Förderung auf wirtschaftsnahe und anwendungsbezogene
Verbundvorhaben stand im Vordergrund der Maßnahmen. Im Einzelnen sollten laut GFK gefördert werden:
-
Bauliche Maßnahmen und technische Ausstattung von Hochschulen, außeruniversitären Forschungseinrichtungen und Technologietransferstellen
-
Maßnahmen zur Förderung von anwendungsorientierten Forschungseinrichtungen,
insbesondere mit Bezugnahme auf die Kooperation dieser Einrichtungen mit der
Wirtschaft
-
Ausbau von und Zugang zu IuK- und Multimediaeinrichtungen und –anwendungen
4.3.2
Überblick
Im Maßnahmebereich 1.2 wurde in der Förderperiode 2000-2006 ein Mittelvolumen von
insgesamt 2,85 Mrd. € für die Förderung von einzelbetrieblichen FuE-Projekten realisiert. Mit
1,47 Mrd. € stammte rund die Hälfte hiervon aus öffentlichen Mitteln, wobei sich die EFREMittel auf 1,02 Mrd. € beliefen. Bezogen auf die öffentlichen Mittel hatte der
Maßnahmebereich 1.2 einen Anteil von 21,3% am Gesamtvolumen im Schwerpunkt 1, wäh-
171
rend der Anteilswert für den Maßnahmebereich 1.1 71,4% und für den Maßnahmebereich
1.3 7,2% betrug.
Für die Förderung von FuE-Infrastrukturen wurden im Zeitraum 2000-2006 Ausgaben in
Höhe von 1,91 Mrd. € realisiert, die wenig verwunderlich nahezu vollständig von öffentlichen
Mitteln getragen wurden. Aus dem EFRE wurden für den Maßnahmebereich 2.2 1,05 Mrd. €
eingesetzt. Wiederum bezogen auf die öffentlichen Mittel hatte der Maßnahmebereich einen
Anteil von etwas mehr als einem Fünftel am gesamten Schwerpunkt 2. Eine deutlich größere
Bedeutung in finanzieller Sicht hatte der Ausbau der Verkehrsinfrastruktur in
Maßnahmebereich 2.1 (32,8%), während die Verbesserung der wirtschaftsnahen Infrastruktur (inkl. Tourismus) in Maßnahmebereich 2.1 ungefähr gleichauf lag (23,1%). Die beiden
anderen Maßnahmebereiche dieses Schwerpunktes blieben demgegenüber in ihrer Bedeutung zurück (Maßnahmebereich 2.3 Ausbildung 9,6%, Maßnahmebereich 2.4 Stadtentwicklung 11,9%).
Tabelle 4.3.1:
im Bereich der FuE-Förderung für Unternehmen und
der Förderung von FuE-Infrastrukturen (in Mio. €)
Förderbereich
Öffentliche
Mittel
EFRE-/
ESF-Mittel
Nationale öffentliche Mittel
Private
Mittel
Nationaler
Beitrag
Summe
Insgesamt
Einzelbetriebliche
FuEFörderung
1.474,4
1.020,8
453,6
1.372,0
1.825,6
2.846,4
Förderung
von FuEInfrastrukturen
1.824,9
1.048,0
776,8
84,4
861,2
1.909,3
Insgesamt
3.299,3
2.068,9
1.230,4
1.456,4
2.686,8
4.755,7
Bei der Interpretation der obigen Angaben zum finanziellen Fördervollzug ist jedoch zu beachten, dass sich hinter den über die diversen Maßnahmen aggregierten Summen auf Ebene der Maßnahmebereiche ganz unterschiedliche Fördergegenstände verbergen:
-
Im Gegensatz zur einzelbetrieblichen Investitionsförderung im Maßnahmebereich
1.1, in dem unter dem „Dach“ der GRW die Förderung zu gleichen Regelungen erfolgte, stützte sich die flankierende einzelbetriebliche FuE-Förderung im
Maßnahmebereich 1.2 auf ergänzende länderspezifische Förderprogramme, die von
den Ländern entsprechend spezifischer Anforderungen konzipiert wurden und hinsichtlich ihrer formalen Förderregelungen teils sehr unterschiedlich ausfielen. Darüber hinaus unterschieden sich die Länder-OPs in ihrer Struktur, wobei einige OPs
nicht nur unterschiedliche Maßnahmen unter den Maßnahmebereich 1.2 gefasst ha-
172
ben, sondern die Maßnahmen zum Teil nochmals in Aktionen oder Operationen weiter unterteilt haben.87 Eine nähere Betrachtung der Fördergegenstände im Rahmen
der GFK-Halbzeitbewertung offenbart aber, dass trotz aller Unterschiede in der formalen Struktur die Länder im Maßnahmebereich 1.2 im Wesentlichen versucht haben, durch inhaltlich gleichartige Förderinstrumente die FuE- und Innovationskapazitäten der Unternehmen zu stärken.
-
In ganz ähnliche Richtung wird in der GFK-Halbzeitbewertung auch für den
Maßnahmebereich 2.2 argumentiert. Zwar wird ebenfalls eine heterogene und unterschiedlich differenzierte Förderkulisse in den Ländern mit Blick auf die formalen
Förderstrukturen festgestellt, doch wird insgesamt konstatiert, dass sich die Förderstrategie in den Länder-OPs inhaltlich weitgehend an den Vorgaben des GFK orientiert hat und ähnliche Schwerpunktsetzungen verfolgt wurden. In allen Ländern
konnte dabei beobachtet werden, dass die Mittel überwiegend für bauliche Investitionen verwendet wurden. Der Anteil der Fördermittel für Aus-, Neu- und Umbauvorhaben lag dabei in den Ländern zwischen 50 und 85%.
Selbst wenn man im Folgenden also vergleichsweise homogene Fördergegenstände in den
Maßnahmebereichen unterstellt, stehen einer weitergehenden Bewertung der Förderwirkungen auf Basis der vorliegenden Informationen aus den Monitoringsystemen und Evaluierungen zum Strukturfondseinsatz jedoch einige Schwierigkeiten entgegen. So wurde in der
GFK-Halbzeitbewertung für beide Maßnahmebereiche darauf aufmerksam gemacht, dass
die Aussagekraft der vorliegenden materiellen Indikatoren bezüglich konkreter Förderergebnisse und Wirkungszusammenhänge eher begrenzt ist. Dabei zeigte sich, dass für die einzelnen Maßnahmen zumeist nur finanzielle und/oder physische Outputindikatoren wie das
Investitionsvolumen, die Anzahl von Projekten oder die geschaffene Nutz- und Laborfläche
zur Verfügung stehen. „Echte“ Ergebnis- oder Wirkungsindikatoren wie die Zahl geschaffener Arbeitsplätze oder geförderter Patentanmeldungen waren nur äußerst selten verfügbar
und wenn erwiesen sie sich zumeist als nicht valide.
87
Zum Teil finden sich auch unterschiedliche Zuordnungen für die einzelnen Maßnahmen in die
nicht-investiven Maßnahmebereiche 1.2 oder 1.3. Beispielsweise wurden vereinzelt Marketingoder Designberatungen dem Bereich 1.2 zugeordnet, die Förderung von technologieorientierten
Unternehmensgründungen, die Beteiligung an Risikokapitalfonds oder Technologietransferberatungen dem Bereich 1.3. Diese „Unschärfen“ finden sich aber bereits in den genannten
Maßnahmekatalogen des GFK. Vgl. hierzu und für tabellarische Aufstellungen zu den einzelnen
Maßnahmen, die in den beiden Maßnahmebereichen 1.2 und 1.3 durchgeführt wurden, auch die
Halbzeitbewertung des GFK, GEFRA et al. (2003).
173
Nettoeffekte der Förderung
Vor diesem Hintergrund wurde in der GFK-Halbzeitbewertung angeregt, bei der Bewertung
der Maßnahmen stärker auf den bestehenden Wissensstand der theoretischen und empirischen Evaluationsforschung zurückzugreifen. Zwar müsse man sich in vielen Fällen mit theoretischen Plausibilitätsüberlegungen und qualitativen Abschätzungen zufrieden geben, da
die empirische Wirkungsforschung zur staatlichen FuE-Förderung weitaus weniger belastbare Erkenntnisse bereithalten würde als etwa mit Bezug auf die Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen oder die Verkehrsinfrastruktur. Gleichwohl seien auf diesem Gebiet signifikante Fortschritte erzielt worden, die es bei der Bewertung zu berücksichtigen gelte.
Tatsächlich haben in jüngster Zeit die Effekte der staatlichen Technologie- und Innovationsförderung in der empirischen Evaluationsforschung verstärkte Aufmerksamkeit gefunden.
Mittlerweile sind eine ganze Reihe von mikroökonometrischen Untersuchungen zur Wirksamkeit der staatlichen FuE-Förderung für unterschiedliche Länder erstellt worden. Eine
wichtige Voraussetzung hierfür war die bessere Verfügbarkeit von mikroökonomischen Daten, die auf umfangreichen Unternehmensbefragungen wie etwa den Innovationserhebungen („Community Innovation Surveys“) der Europäischen Union basieren.
Untersuchungen für Deutschland kommen in der Summe relativ eindeutig zu dem Schluss,
dass die FuE-Intensität geförderter Unternehmen signifikant höher als die nicht geförderter
Unternehmen ist. Die staatliche Förderung wird somit nicht vollständig „mitgenommen“, sondern löst in nennenswertem Umfang private FuE-Aufwendungen aus. Gerade in Ostdeutschland wird das Ausmaß an Mitnahmeeffekten aufgrund des Mangels an Eigenkapital eher gering eingeschätzt. In der folgenden Tabelle werden exemplarisch einige mikroökonometrische Studien aufgeführt.
174
Tabelle 4.3.2:
Mikroökonometrische Evaluationsstudien
im Bereich der einzelbetrieblichen Technologie- und Investitionsförderung
Autoren
Stichprobe /
Datenquelle
Form bzw. Schätzansatz / Ergebnisvariable
Politikvariable
Kausaler Effekt
Czarnitzki (2001)
640 Unternehmen des ostdeutschen Verarbeitenden
Gewerbes, davon 448 geförderte Unternehmen / Mannheimer Innovationspanel,
zwei Befragungswellen 1997,
1999
Innovationsintensität (Innovationsaufwendungen
in Relation zum Umsatz)
Innovationsförderung von Bund, Ländern und EU
Innovationsintensität
um 5,06% höher
Almus/Prantl (2002)
3.996 zwischen 1990 und
1993 gegründete Unternehmen, davon 960 geförderte
Unternehmen / ZEWGründerstichprobe, DtAFörderstatistik
Überlebenswahrscheinlichkeit, Beschäftigungsentwicklung
Eigenkapitahilfe/Existenzgründungsf
örderung durch
KfW/DtA
14,41% höhere Überlebensquote, jährliches
Beschäftigungswachstum 6,9% höher
Almus/
Czarnitzki (2003)
925 innovative Unternehmen
des ostdeutschen Verarbeitenden Gewerbes, davon 622
geförderte Unternehmen /
Mannheimer Innovationspanel, drei Befragungswellen
1995, 1997, 1999
FuE-Intensität (FuEAufwendungen in Relation
zum Umsatz)
FuE-Intensität um 4%
höher
Fier (2002)
3.136 innovative Unternehmen des Verarbeitenden
Gewerbes, davon 297 geförderte Unternehmen / Mannheimer Innovationspanel, Befragungswellen von 1992 bis
1998
FuE-Intensität (FuEAufwendungen in Relation
zum Umsatz)
Direkte Projektförderung des BMBF
FuE-Intensität um 3,3%
höher
Czarnitzki/
Fier (2002)
1.084 innovative Unternehmen des Dienstleistungssektors, davon 210 geförderte
Unternehmen / Mannheimer
Innovationspanel, zwei Befragungswellen 1997, 1999
Innovationsintensität (Innovationsaufwendungen
in Relation zum Umsatz)
Innovationsintensität
um 5,7% höher
Licht/Stadler (2003)
2000
FuE-Aufwendungen
FuE-Aufwendungen um
4,3% höher
Hussinger (2008)
2000
FuE-Aufwendungen (netto, d.h. abzüglich Förderung)
FuE-Ausgaben um 1020% höher
Quelle: eigene Zusammenstellung
175
Einschränkend anzumerken ist, dass die meisten verfügbaren Studien, die mit Hilfe von
quantitativ-ökonometrischen Methoden den förderpolitischen Einfluss zu messen versuchen,
sich auf die einzelbetriebliche FuE-Projektförderung beziehen. Insoweit sind die Ergebnisse
der Tabelle ein Beleg für einen generell positiven Einfluss der EFRE-Förderung im
Maßnahmebereich 1.2. Demgegenüber sind quantitativ orientierte Untersuchungen zu den
Wirkungen der Förderung von FuE-Infrastrukturen, wie sie im Maßnahmebereich 2.2. erfolgte, rar.88 Auf diesem Gebiet dominieren eher Arbeiten, die qualitative Methoden wie Fallstudien, Experteninterviews oder Befragungen verwenden. Üblicherweise stehen bei diesen
Untersuchungen unmittelbare Input und Outputgrößen im Mittelpunkt, weniger Outcome und
Impacts, die entlang der gesamten Wirkungskette eher am Ende zu verorten sind. In Anbetracht der langwierigen und eher indirekten Wirkungskette bei Transferprozessen erscheint
dieses Vorgehen gerechtfertigt.89
Grundsätzlich belegen die Resultate dieser Forschungsrichtung die positive Rolle von Kooperationen mit der Wissenschaft auf Umfang und Erfolg des unternehmerischen Innovationsprozesses: Hochschulen und außeruniversitäre Forschungseinrichtungen sind für die Unternehmen wichtige Ideenlieferanten und Impulsgeber für die Ausrichtung ihrer Forschung.
Da Innovationen als „konkretisierte Ideen“ aufgefasst werden können, liefern die qualitativen
Arbeiten eine Bestätigung für die allgemeine Stoßrichtung der EFRE-Förderung im
Maßnahmebereich 2.2, Unternehmen und öffentliche Forschungseinrichtungen im FuEProzess zusammenzubringen, um hiermit den Technologietransfer zu verbessern und die
Diffusion von Wissen zu erleichtern.90 Eine Intensivierung der Zusammenarbeit von Unter88
Ausnahmen stellen die Untersuchungen von Czarnitzki/Fier (2003) und Handrich et al. (2008) dar.
Czarnitzki/Fier (2003) analyisieren mit mikroökonometrischen Methoden die Effekte der FuEVerbund- und Netzwerkförderung des Bundes. Danach ist die Zahl der Patentanmeldungen von
Unternehmen in staatlichen geförderten FuE-Kooperationen signifikant höher als in nichtgeförderten Kooperationen. Allerdings deckt diese Studie nicht die Wirkungen von Ausbau- und
Neubaumaßnahmen ab, die überwiegend im Maßnahmebereich 2.2 gefördert wurden. Handrich et
al.
(2008)
berechnen
auf
einer
Basis
einer
produktionstheoretisch fundierten
Überschlagskalkulation den Wertschöpfungseffekt der FuE-Ausgaben, der von den gesamten in
Berlin-Buch gebündelten Forschungseinrichtungen im Bereich der Gesundheitswirtschaft und Biotechnologie. Danach führen dauerhafte FuE-Ausgaben in die vorhandene Technologieinfrastruktur
in Höhe 100 Mio. € zu zusätzlicher Wertschöpfung von 60 Mio. €.
89 Im Allgemeinen ist es äußerst schwierig zwischen dem unmittelbaren Fördereinsatz bei öffentlichen Forschungs- und Transfereinrichtungen und klassischen „harten“ Erfolgsindikatoren des unternehmerischen Innovationsprozesses (wie etwa die Häufigkeit von Produkt- und Prozessinnovationen, Senkung von Kosten oder Steigerung von Umsätzen) einen direkten Zusammenhang herzustellen. So schaffen etwa bauliche Investitionen in die Hochschulinfrastruktur lediglich die notwendigen Voraussetzungen für Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten, sind aber nicht hinreichend für einen erfolgreichen Technologietransfer von der Wissenschaft in die Wirtschaft. Ausstattungsinvestitionen zur technologischen Modernisierung verbessern zwar mittelbar die Wettbewerbsposition bei der Auftragsforschung. Die Einwerbung von Drittmitteln ist allerdings von zahlreichen weiteren Faktoren abhängig und kann nur in Einzelfällen auf ein konkretes Gerät oder einen Ausstattungsgegenstand zurückgeführt werden. Vgl. zum sequenziellen Evaluationsmodell
von Input, Output, Outcome und Impact auch Europäische Kommission (2008), The Guide,
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_evalsed.pdf.
90 Unternehmen und öffentliche Forschungseinrichtungen arbeiten überwiegend in frühen Phasen
des unternehmerischen Innovationsprozesses zusammen. Der Schwerpunkt des Beitrags öffentlicher Forschungseinrichtungen zu den Innovationsaktivitäten privater Unternehmen liegt mehr im
Bereich der Gewinnung und Entwicklung neuer Ideen und weniger in der Umsetzung bereits vor-
176
nehmen mit Universitäten, Fachhochschulen, außeruniversitären Forschungs- und Transfereinrichtungen impliziert langfristig eine stärkere Ausnutzung der unternehmerischen FuEPotenziale. Forschungskooperationen und unterstützende Dienstleistungen von Seiten der
öffentlichen Einrichtungen üben einen stabilisierenden Einfluss auf den Gründungs- und Innovationsprozess junger technologieorientierter Unternehmen aus und reduzieren Transaktions- und Suchkosten. Gleichzeitig leistet die Förderung einen wichtigen Beitrag für die
Schaffung und Sicherstellung von hochwertigen Arbeitsplätzen in der öffentlichen Forschung. 91
4.3.3
Auf Basis der ökonomischen Forschung kann als unbestritten gelten, dass die verstärkte
Durchführung von FuE-Aktivitäten zu einer verbesserten Innovations- und Leistungsfähigkeit
der Unternehmen beiträgt. Zahlreiche Studien auf mikro- wie makroökonomischer Ebene
weisen den positiven Zusammenhang zwischen FuE und Innovation auf der einen Seite und
technologischer Leistungsfähigkeit, Wachstum und Beschäftigung auf der anderen nach. In
Anbetracht der unbefriedigenden Ausgangssituation der neuen Länder zu Beginn der Förderperiode bei den betrieblichen FuE-Potenzialen und Innovationskapazitäten der gewerblichen Wirtschaft war der Bedarf für eine umfassende Forschungs- und Innovationsförderung
unzweifelhaft gegeben. Diese Förderung erfolgte im EFRE über zwei komplementäre
Maßnahmebereiche:
-
Maßnahmebereich 1.2 „Förderung von Forschung, technologischer Entwicklung und
der Stärkung der Informationsgesellschaft“ im Schwerpunkt 1
-
Maßnahmenbereich 2.2 „Infrastruktur im Bereich Wissenschaft, Forschung, Entwicklung, Informationstechnologien“
Im Rahmen der Förderung von einzelbetrieblichen FuE-Projekten wurde im
Maßnahmebereich 1.2 ein Mittelvolumen von insgesamt 2,85 Mrd. € unterstützt. Rund die
Hälfte dieser Summe entstammte aus öffentlichen Mitteln, die EFRE-Mittel beliefen sich auf
1,02 Mrd. €. Im Maßnahmebereich 2.2 wurden für die Förderung von FuE-Infrastrukturen Investitionen in Höhe von 1,91 Mrd. € getätigt, die nahezu vollständig aus öffentlichen Mitteln
handener Ideen. So bilanzieren Fritsch und Schwirten (1998) in ihrer Analyse von FuEKooperationen: „Öffentliche Forschungseinrichtungen stellen bevorzugte Ansprechpartner für Unternehmen dar, wenn es darum geht, Informationen über den aktuellen Stand des Wissens auf einem bestimmten Gebiet zu erlangen und ggf. für die Innovationsaktivitäten zu nutzen. Für Innovationsphasen, in denen es stärker auf Routine und Erfahrung ankommt (z. B. Prototypentwicklung,
Umsetzung bereits entwickelter Ideen) oder die Analyse der Umfeldbedingungen ist das spezifische Know How der öffentlichen Forschungseinrichtungen offensichtlich deutlich weniger wichtig“.
Erklärt wird dieser Umstand durch die Antennenfunktion öffentlicher Forschungseinrichtungen. Sie
absorbieren zum einen überregionales Wissen und machen es für die regionalen Akteure verfügbar, zum anderen unterstützen sie regionale Kooperation, um damit den Austausch von regionalem Wissen zu fördern.
91 Vgl. für einen Literaturüberblick Gesellschaft für Finanz- und Regionalanalysen (GEFRA) (2005),
Evaluierung der Förderung von Verbundprojekten im Bereich Forschung und Entwicklung im Freistaat Thüringen, Münster.
177
finanziert wurden. Der Anteil des EFRE betrug 1,05 Mrd. €. Insgesamt beliefen sich die öffentlichen Mittel für beide Maßnahmebereiche auf 3,30 Mrd. €.
Für eine positive Beurteilung der Wirksamkeit des breit differenzierten Maßnahmenbündels,
welches im EFRE zur Technologie- und Innovationsförderung zum Einsatz kam, reicht allerdings der obige Verweis auf den positiven Zusammenhang zwischen FuE und Innovation
sowie Wachstum und Beschäftigung allein nicht aus. Vielmehr ist die Frage zu beantworten,
ob und wie durch die Förderung eine Steigerung der FuE-Aktivitäten und Verbesserung der
unternehmerischen Innovationsfähigkeit erzielt werden konnte. Allerdings wurde bereits im
Rahmen der GFK-Halbzeitbewertung aufgezeigt, dass die Indikatoren aus dem Monitoring
nur einen Teil der gesamten Wirkungskette abdecken und kaum quantitative Aussagen zu
den ursächlichen Wirkungen der Förderung auf unternehmerische Erfolgsgrößen zulassen.
In der Halbzeitbewertung wurde daher argumentiert, dass es für die Evaluierung sinnvoll sei
Erkenntnisse empirischer Studien heran zu ziehen, in denen mit verschiedenen quantitativen
und qualitativen Forschungsmethoden die Wirkungen der Förderung abgeschätzt werden.
Ergebnisse von mikroökonometrisch orientierten Evaluationsstudien, die in den letzten Jahren auf Basis von Unternehmensdatensätzen durchgeführt wurden, deuten darauf hin, dass
die einzelbetriebliche FuE-Projektförderung in nennenswertem Umfang private FuEAufwendungen auslöst. Die durch die eingesetzten öffentlichen Mittel induzierten Investitionsanreize in FuE überwiegen die Mitnahmeeffekte. Aufgrund des Mangels an Eigenkapital
wird im Allgemeinen das Ausmaß von Mitnahmeeffekten in Verbindung mit FuESubventionen für KMU insbesondere in Ostdeutschland als gering eingeschätzt.
Für die Bewertung der Förderung von Forschungs- und Technologieinfrastrukturen werden
in der Literatur eher qualitative Methoden eingesetzt. Quantifizierte Effekte auf unternehmerische Erfolgsgrößen wie Umsatz, Beschäftigung oder Kosteneinsparungen lassen sich in
Anbetracht der nur mittelbaren Wirkungsbezüge schwer ermitteln, stattdessen werden mittelund langfristige Folgen in verschiedenen Evaluierungsstudien auf Basis von Plausibilitätsüberlegungen abgeschätzt. Die Resultate zeigen, dass die Verbesserung der Kapazitäten für
die anwendungsorientierte Forschung an den Hochschulen und außeruniversitären Forschungseinrichtungen einen erheblichen Einfluss auf die Stärkung des regionalen Innovationspotenzials leistet.
Auf Grund der hohen Bedeutung, die die Entstehung und Diffusion von Wissen für den gesamtwirtschaftlichen Wachstumsprozess besitzt, sind mehr Investitionen in Wissen und Innovation eine der vier Schlüsselprioritäten für die Umsetzung der Lissabon-Strategie. Konsequenterweise sollte gemäß der strategischen Leitlinien für den Einsatz der Strukturfonds
die „Förderung der Innovation, des Unternehmergeists und des Wachstums der wissensbasierten Wirtschaft durch Ausbau der Forschungs- und Innovationskapazitäten, auch unter
Nutzung der neuen Informations- und Kommunikationstechnologien“ einen Schwerpunktbereich in der Förderperiode 2007-2013 bilden. Im NSRP wurde daher das strategische Ziel
„Förderung von Innovation und Ausbau der Wissensgesellschaft sowie Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft“ verankert und die „Förderung von Innovation, Forschung
und Entwicklung, Bildung“ als eine von sechs thematischen Prioritäten benannt. Entsprechend finden sich in allen Länder-OPs des EFRE Prioritätsachsen, die dezidiert auf die Förderung von FuE und Innovation abstellen. Innerhalb der Prioritätsachsen der Länder finden
sich jedoch nicht immer nur Maßnahmen, die genuin die Förderung von FuE und die Entstehung und Diffusion von technischem Wissen beinhalten.
178
Tabelle 4.3.3:
Geplante Mittel in der Förderperiode 2007-2013
im Bereich der GRW-Investitionsförderung (in Mio. €)
Förderbereich
Nationale
öffentliche
Mittel
Öffentliche
Mittel
EFRE-/
ESF-Mittel
Private
Mittel
Nationaler
Beitrag
Einzelbetriebliche
FuEFörderung
1.426,2
1.075,1
351,0
75,1
426,2
1.501,3
Förderung
von FuEInfrastrukturen
1.374,4
999,4
375,0
11,4
386,3
1.385,8
Insgesamt
2.800,6
2.074,6
726,0
86,5
812,5
2.887,1
Insgesamt
Beim Vergleich des öffentlichen Mittelvolumens, welches für die einzelbetriebliche und infrastrukturelle Förderung in der aktuellen Förderperiode geplant ist, mit dem Wert in den
Jahren 2000-2006, zeigt sich absolut eine Reduktion um gut 0,5 Mrd. € bzw. 20%. Der geplante Einsatz von EFRE-Mitteln ist zwischen den Perioden stabil geblieben. Der Rückgang
des öffentlichen Mittelvolumens muss allerdings vor dem Hintergrund der insgesamt rückläufigen Mittel im EFRE interpretiert werden. Anteilsmäßig hat das finanzielle Gewicht der FuEFörderung im gegenwärtigen Programmzeitraum zugenommen: betrug 2000-2006 der Anteil
der FuE-Förderung am gesamten EFRE 18,4%, liegt dieser Wert 2007-2013 bei 20,5%. Diese Anteilszunahme geht dabei auf die gestiegene Bedeutung der einzelbetrieblichen FuEFörderung zurück, deren Anteil sich von 8,2 auf 10,6% erhöhte. Die Unterstützung von FuEInfrastrukturen reduzierte sich dagegen leicht um 0,4%.
Das geänderte finanzielle Gewicht der FuE-Förderung spiegelt sich auch in der qualitativen
Einschätzung der Länder zur inhaltlichen Bedeutung der Förderung im Periodenvergleich
wider. Die direkte Förderung von FuE in den Unternehmen halten vier von sechs Ländern in
der aktuellen Periode für wichtiger als zuvor, zwei Länder stufen die Bedeutung als gleichbleibend ein. Bei der Förderung von Forschungs- und Technologieinfrastrukturen ergibt sich
eine abgeschwächte Einstufung der Bedeutungszunahme.
Insgesamt hat die Analyse in diesem Abschnitt gezeigt, dass die unternehmerischen FuEKapazitäten in Ostdeutschland durch die Strukturfonds 2000-2006 sowohl direkt als auch indirekt erheblich unterstützt wurden. In der aktuellen Förderperiode wurde diese Förderung
nochmals akzentuiert. Die ökonomische Forschung legt nahe, dass mit Innovationen positive
technologische Externalitäten für die Gesellschaft verbunden sind – der gesellschaftliche
„Return on Investment“ übersteigt den privaten. Im Gegensatz zu den anderen Förderbereichen der Strukturfonds kann daher der staatliche Eingriff in das Marktgeschehen nicht (nur)
mit ausgleichspolitischen Motiven begründet werden, sondern besitzt auch eine allokationspolitische Legitimierung. Dies hat eine besondere Implikation für die Ausgestaltung der För-
179
derpolitik im weiteren Verlauf des Konvergenzprozesses. Während Subventionstatbestände
mit ausgleichspolitischer Begründung („Nachteilsausgleich“) in dem Maße zurückgeführt
werden sollten wie die Standortnachteile in den neuen Ländern abgebaut werden, gilt dies
nicht für die Förderung von FuE und Innovationen. Auch bei vollständiger Konvergenz zwischen Ost- und Westdeutschland sollte die FuE-Förderung zentrales Instrument staatlicher
Wirtschaftspolitik bleiben.
180
Abbildung 4.3.1:
Einschätzung der Bedeutung der Förderung 2007-2013 im Vergleich zu 2000-2006,
Bereich einzelbetriebliche FuE-Förderung
6
5
Median = 1
4
3
2
1
0
-1
0
1
Abbildung 4.3.2:
Einschätzung der Bedeutung der Förderung 2007-2013 im Vergleich zu 2000-2006,
Bereich FuE-Infrastruktur
6
5
Median = 0,5
4
3
2
1
0
-1
0
1
Quelle: Länderumfrage (Oktober 2009, vgl. Tabelle 3.2.1)..
181
4.4 FÖRDERUNG DER WIRTSCHAFTSNAHEN UND STÄDTISCHEN
INFRASTRUKTUR
4.4.1
ZIELE UND STRATEGIE
Gewerbe- und Industrieflächen
Ein zentraler Bestandteil einer leistungsfähigen wirtschaftsnahen Infrastrukturausstattung ist
die Verfügbarkeit von Gewerbe- und Industrieflächen. Attraktive Gewerbestandorte sind eine
Grundvoraussetzung für gewerbliche Ansiedlungen und für die Kommunen ein wichtiges Instrument der Bestandspflege. In den neunziger Jahren war die Erschließung von Industrieund Gewerbeflächen aufgrund der zunächst bestehenden Nachholbedarfe, aber auch in
Hinblick auf damit verbundene Hoffnungen auf Ansiedlungen für den Ersatz weggefallener
Arbeitsplätze in den ostdeutschen Bundesländern das finanziell wichtigste Handlungsfeld
kommunaler Wirtschaftsförderungspolitik. Im Gemeinschaftlichen Förderkonzept 2000-2006
wurde geschlussfolgert, dass die größten Engpässe abgebaut seien und Bedarfe eher noch
in Städten mit knappen Flächenreserven bestünden. Folgerichtig stand die qualitative Aufwertung bestehender Gewerbe- und Industriestandorte einschließlich der verkehrlichen Anbindung, die punktuelle Erweiterung bei nachgewiesenem Bedarf sowie die Widernutzbarmachung von industriellen Brachflächen im Vordergrund.92
Aus- und Weiterbildungsinfrastruktur
Die berufliche Aus- und Weiterbildungsinfrastruktur ist eine wesentliche Grundvoraussetzung
für die Entwicklung gut ausgebildeter und qualifizierter Arbeits- und Fachkräfte. Die ansässigen Aus- und Berufsbildungseinrichtungen stellen mit Blick auf die kontinuierliche Verfügbarkeit des Fachkräftepotenzials einen wichtigen Standortfaktor für die regionale Wirtschaft
dar. In den neunziger Jahren wurden auch mit Hilfe des EFRE im erheblichen Umfang in die
Verbesserung der Aus- und Weiterbildungsinfrastrukturen investiert. Im Gemeinschaftlichen
Förderkonzept wurde für die ostdeutschen Bundesländer trotzdem auch weiterhin ein aller93
dings regional differenzierter Nachholbedarf festgestellt.
In Abhängigkeit der verfügbaren regionalen Kapazitäten sowie der Entwicklung von Nachfrage und Auslastung an den jeweiligen Standorten bezog sich die Förderung gemäß GFK
sowohl auf die Modernisierung als auch auf Neuvorhaben für Berufsschulen bzw. Oberstufenzentren in kommunaler Trägerschaft sowie auf Aus-, Fort- und Weiterbildungseinrichtungen der Wirtschaft. Fördergegenstände waren auch der Einsatz moderner IuK-Technologien
und neuer Medien in der beruflichen Bildung und - soweit ein Bedarf für den Einsatz öffentlicher Mittel festgestellt werden konnte - auch in allgemeinbildenden Einrichtungen.94
92
93
94
GFK, S. 31 und 97f.
GFK, S. 33
GFK, S. 99
182
Städtische und lokale Infrastrukturen
Der Maßnahmebereich Städtische und lokale Infrastrukturen zielte auf den Abbau der vielfältigen Problemlagen ostdeutscher Städte und ihre Attraktivitätssteigerung, damit diese ihre
Rolle als Wachstumspole und Impulsgeber für die umliegenden Regionen besser wahrnehmen können. Gefördert wurden gemäß GFK insbesondere Maßnahmen, die im Rahmen integrierter städtischer Entwicklungskonzepte getroffen wurden, und zwar die Errichtung
innerstädtischer Infrastrukturen zur Nutzung endogener Entwicklungspotenziale und Maßnahmen der städtebaulichen Entwicklung, die einen wirtschaftlichen Bezug aufwiesen. Letztere konnten auch Verbesserungen des Wohnumfeldes mit hohen regionalwirtschaftlichen
Effekten einbeziehen.
In den Operationellen Programmen der Länder bezogen sich die Aktionen innerhalb der integrierten Entwicklungskonzepte zum einen auf bauliche Sanierungs-, Gestaltungs- und
Entwicklungsvorhaben der klassischen Städtebauförderung, zum anderen auf eher sozioökonomische Maßnahmen zur Stärkung der lokalen Wirtschaft. Durch die Realisierung von
städtebaulichen Maßnahmen sollten in den betroffenen Gebieten insbesondere Investitionsanreize für private Investoren im baulichen Bereich erreicht werden, während die Maßnahmen zur Stärkung der lokalen Ökonomie durch die Förderung von ansässigen Unternehmen
und Existenzgründern sowie Aktivitäten in den Handlungsfeldern Unternehmensansiedlungen, Stadtmanagement- und Partizipationsprozesse und Tourismus- und Kulturförderung die
95
direkte Aktivierung der lokalen Märkte zu erreichen versuchten.
4.4.2
Insgesamt sind in der Förderperiode 2000 – 2006 rund 3.627 Mio. € an Investitionen in die
wirtschaftsnahe und städtische Infrastruktur geflossen. Das Gros der Investitionen wurde mit
rd. 1.300 Mio. € (36%) in der Förderung von Gewerbeflächen eingesetzt.96 Es folgten die
städtische Infrastruktur mit rd. 970 Mio. € (27%) und die Aus- und Weiterbildung mit 781 Mio.
€ (22%). Die touristische Infrastruktur wurde mit 576 Mio. € unterstützt (16%).
95
96
Vhl. HZB GFK, S, 143
In Sachsen waren für diesen Fördertatbestand keine Mittel vorgesehen.
183
Tabelle 4.4.1:
Ausgezahlte bzw. anrechenbare Mittel in der Förderperiode 2000-2006 in wirtschaftsnahen Infrastrukturen und der städtischen Infrastruktur (in Mio. €)
Förderbereich
Gewerbe- und
Industrieflächen
Förderfähige
Gesamtkosten
Gemeinschaftsbeteiligung
(EFRE-Mittel)
Nationale
öffentliche
Mittel
Private
Mittel
1.299,6
656,1
641,8
1,7
Touristische Infrastruktur
576,0
289,4
286,6
0,0
Aus- und Fortbildung
781,1
476,6
303,9
0,5
Städtische Infrastruktur
970,5
619,7
349,7
1,0
3.627,1
2.041,8
1.582,0
3,3
Gesamt
Die verausgabten EFRE-Mittel von 2.041,8 Mio. € entsprechen 19,3% der gesamten EFREMittel des GFK in Höhe von 10.600 Mio. €. Im Schwerpunkt 2 sind es 42,1% der dort eingesetzten 4.890 Mio. € EFRE-Mittel.
Im Bereich Förderung von Gewerbe- und Industrieflächen haben die ostdeutschen Bundesländer mehr Mittel investiert, als mit Beginn der Förderung geplant. Die vorgesehenen gesamten öffentlichen Mittel von 1.155 Mio. € wurden um rd. 150 Mio. € erhöht. Die EFREMittel in Höhe von 656,1 Mio. € haben einen Anteil von 6,2% an allen EFRE-Mitteln der Programmphase 2000-2006.
Die Ergebnisse im Rahmen der Erschließung und Wiedernutzbarmachung von Gewerbeflächen sind nach wie vor sehr lückenhaft.97 Nach den vorliegenden Informationen der Länder
wurden rd. 3.250 ha Bruttogewerbefläche geschaffen bzw. revitalisiert. Darüber hinaus wurden bestehenden Gewerbestandorte qualitativ aufgewertet (z.B. durch verbesserte
verkehrliche Anbindungen). Eine Bilanzierung der Nettoflächen ist aufgrund fehlender Angaben ebenso wenig möglich wie die derzeitige Belegung und die entsprechend auf den
Flächen in angesiedelten Unternehmen geschaffene Beschäftigung. Es lassen sich aber für
einige Länder Ergebnisse zusammenfassen. So wurden in Brandenburg, MecklenburgVorpommern und Thüringen insgesamt 1.186 ha Nettogewerbefläche erschlossen bzw. revitalisiert. Im September 2009 waren 658 ha belegt (rd. 55%), wobei es deutliche Unterschiede zwischen Thüringen (65%), Brandenburg (70%) und Mecklenburg-Vorpommern (37%)
gibt. In Thüringen waren auf 208 ha Unternehmen mit 6.500 Beschäftigten angesiedelt, in
Mecklenburg Vorpommern auf 180 ha 1.760 Beschäftigte.
97
Vgl. dazu auch die Anmerkungen aus der Aktualisierung der Halbzetbewertung des Gemeinschaftlichen Förderkonzepts 2000-2006: GEFRA et al. (2005), S. 81
184
Die nachfolgenden Tabellen geben einen länderübergreifenden Überblick über die erhobenen materiellen Indikatoren:
Tabelle 4.4.2:
Ausgewählte Indikatoren im Bereich der Entwicklung von Gewerbeflächen
(2000 – 2006)
Geschaffene bzw. revitalisierte Gewerbefläche in ha (Brutto)
3.254 ha
davon netto1
1.456 ha
Belegte Gewerbefläche (netto) bezogen auf neu geschaffene bzw.
revitalisierte Gewerbeflächen 1
Geschaffene Arbeitsplätze in angesiedelten Unternehmen2
658 ha
8.250
1): Für die Länder Sachsen-Anhalt und Berlin liegen keine Angaben vor
2): Thüringen und Mecklenburg-Vorpommern
Vor dem Hintergrund der vorliegenden Ergebnisse fällt es schwer, ein Gesamtfazit der Effektivität und Effizienz Gewerbeflächenförderung in den neuen Bundesländern zu ziehen. Es
kann zunächst festgestellt werden, dass die Gewerbeflächenförderung in der Periode 20002006 weiterhin auf einem hohen Niveau verlief. Der hohe Anteil neu geschaffener Gewerbeflächen steht im Widerspruch zu der Aussage im GFK, in dem mit Beginn der Förderung
eher eine entspannte Lage auf dem Gewerbeflächenmarkt konstatiert wird, da ein quantitativ
hohes Angebot an freien Gewerbeflächen zu Verfügung stand. Dies wird durch Ergebnisse
eines Forschungsvorhabens bestätigt, in dem für das Jahr 2000 – und somit mit Beginn der
Förderperiode - 19.200 ha verfügbare Gewerbefläche in Ostdeutschland (ohne Berlin) erhoben wurde. Nach Aussage des Gutachtens kann der Gewerbeflächenbedarf „der nächsten
98
Jahrzehnte“ in fast allen Städten und Kreisen aus dem Bestand gedeckt werden.
Die Vermarktungsergebnisse aus Thüringen und Brandenburg zeigen aber auch, dass eine
Nachfrage nach neuen Gewerbestandorten vorhanden war und womöglich nicht alle bestehenden Standorte mit ihren Freiflächen die entsprechende Qualität und somit ausreichende
Marktgängigkeit aufwiesen. Dabei ist zu beachten, dass die wirtschaftliche Entwicklung im
Zeitraum 2000-2006 von einer geringen Dynamik geprägt war und die Nachfrage nach zusätzlicher Gewerbefläche ansonsten wohl höher gewesen wäre.
98
Jakubowski, Peter (Projektleiter); Bonny, Hans Werner; Mücke, Dietmar; Bunde, Jürgen; Glaser,
Jürgen; Kraus, Kai-Uwe; Beckmann, Andreas; Gewerbeflächenmonitoring -Ein Ansatz zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit des Gewerbeflächenpotenzials in Ostdeutschland, Ein Projekt des
Forschungsprogramms „Aufbau Ost“ des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) und des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BBR), Bonn, S. 20 und S.
27
185
In der Aus- und Weiterbildungsinfrastruktur kamen die Halbzeitbewertungen zu grundsätzlich
positiven Einschätzungen hinsichtlich der Wirksamkeit der Förderung. Die Befunde deuten
darauf hin, dass die wesentlichen Engpässe in der beruflichen Aus- und Fortbildungsinfra99
struktur abgebaut werden konnten. Grundsätzlich konnte nachgewiesen werden, dass die
Berufsbildungseinrichtungen in Folge der durchgeführten Investitionen, aber auch Reorganisationen im Standortsystem ihre Funktion als regionaler Mittler zwischen Fachkräfteangebot und -nachfrage besser wahrnehmen können. Durch die fachliche Ausrichtung an den regionalspezifischen Bedarfen der Betriebe und des Arbeitsmarktes leisten sie einen Beitrag
zu Entwicklungs- und Wachstumsmöglichkeiten der regionalen Wirtschaft. Die fortwährende
Anpassung der Bildungseinrichtungen an Veränderungen in der Berufslandschaft einschließlich im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnik sowie Strategien, wie man angesichts der erheblichen demographischen Schrumpfungsprozesse und der folglich auch in
Zukunft stark sinkenden Schülerzahlen leistungsfähige Berufsschulstandorte gewährleisten
100
kann, wurden dabei als zukünftige Herausforderungen thematisiert.
Hinsichtlich der Förderung der Computerausstattung an Schulen kam die Halbzeitbewertung
des GFK zu dem Schluss, dass im Rahmen der Maßnahme signifikante Verbesserungen in
der Ausstattung mit Multimediaarbeitsplätzen an den Schulen erreicht werden konnten und
somit die Voraussetzung für die Qualifikation der Schüler/-innen im Bereich neue Medien
und folglich auch dem weiteren beruflichen Bildungsweg verbessert wurden. Signifikante Unterschiede im Ausstattungsgrad im Vergleich zu den alten Bundesländern seien demnach in
den neuen Bundesländern nicht mehr festzustellen.
Im Bereich der Aus- und Weiterbildungsinfrastruktur konnten 107.000 Aus- und Weiterbildungsplätze in Berufsbildungseinrichtungen neu geschaffen bzw. modernisiert werden.101
Im Bereich der Förderung der städtischen und lokalen Infrastruktur wurde in der Halbzeitbewertung des GFK bestätigt, dass die strategische Ausrichtung an den komplexen Problemlagen in den ostdeutschen Städten ansetzte. Insbesondere die Integration der Einzelmaßnahmen in vielschichtige Gesamtkonzepte sowie die Verknüpfung von klassischer Städtebauförderung mit lokal-ökonomischen Strategien erschien dabei adäquat, um Stadtviertel in
sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht zu stabilisieren und der Abwanderung wichtiger Bevölkerungsteile und Unternehmen entgegenzuwirken. In den Länderevaluationen wurde jedoch
auch darauf hingewiesen, dass auf der Konzept- und der Umsetzungsebene oftmals noch zu
sehr traditionelle Stadtsanierung bzw. Städtebauförderung betrieben wird, während die direkten Ansätze zur Stärkung der lokalen Ökonomie (Stadtteilmanagement, Unternehmensansiedlung, lokale Beschäftigungsbündnisse, Aktivierung und Vernetzung lokaler Märkte,
Partizipation) innerhalb der Konzepte eher weniger stark berücksichtigt wurden.102 Gleichwohl wurden mit den Investitionen die Lebensqualität und die soziokulturelle Infrastruktur er99 HZB GFK, S. 141
100 HZB GFK S. 142 sowie Aktualisierung GFK, S. 85, EX post Brandenburg S. 163
101 Angaben für Sachsen-Anhalt liegen nicht vor.
102 HZB GFK, 143 und 148
186
heblich verbessert und die infrastrukturellen Voraussetzungen für künftige gewerbliche Investitionen in den Stadtteilen geschaffen. Angesichts des bezogen auf die Vielzahl der Städte und der mehrjährigen Laufzeit begrenzten Mitteleinsatzes dürfen die Erwartungen an die
Signifikanz der Wirkungen jedoch nicht zu hoch angesetzt werden.
In den Bewertungen wurde auch die Bedeutung des integrierten Förderansatzes hervorgehoben, durch den auf lokaler Ebene viel versprechende Potenziale zur Entwicklung leistungsfähiger Kooperationsstrukturen und die Grundlagen dafür geschaffen wurden, so dass
eine dauerhafte und verstetigte Form der Problemlösungsfähigkeit bei den Akteuren in den
103
Stadtteilen erreicht wird. Es wurde resümiert, dass es sich bei der integrierten Förderung
städtischer und lokaler Infrastrukturen grundsätzlich um einen innovativen Förderprozess
handelt, der notwendig ist, um an den vielschichtigen Problemen anzusetzen. Deshalb sollte
der grundsätzlich politik- und ressortsübergreifende Charakter der Förderung auf der Programmebene bestehen bleiben.
4.4.3
Im Rahmen einer vorausschauenden Infrastrukturpolitik, die flexibel auf Anforderungen der
Unternehmen reagieren muss, ist die Gewerbeflächenförderung auch weiterhin eine zentrale
Aufgabe der regionalen und lokalen Wirtschaftsstrukturpolitik. Die vorliegenden Ergebnisse
zu den Auslastungen der geförderten Projekte zeigen ein eher indifferentes Bild. Insgesamt
überwiegt aber der Eindruck, dass es in Ostdeutschland ein ausreichendes Angebot an qualitativ hochwertigen Standorten gibt und in Zukunft höchstens punktueller Erweiterungs-bzw.
Neuerschließungsbedarf besteht.
Die Strategie der Förderung sollte sich in diesen Fällen stärker als bisher auf Vorhaben mit
überregionalem Charakter im Sinne der Wachstums- und Innovationsziele konzentrieren.
Demgegenüber sollten Vorhaben, die eher der Bestandspflege und der Deckung lokaler Ersatzbedarfe dienen, der nationalen Förderung überlassen werden.
Für die Unterstützung von Gewerbeflächenförderungen sollte ein regionaler Bedarfsnachweis und eine entsprechende strategische Fundierung im Rahmen von Gewerbeflächenentwicklungskonzepten Voraussetzung sein. Für Vorhaben mit einem Investitionsvolumen von
über 10 Mio. € sollten verbindliche Kosten-Nutzen-Analysen eingefordert werden. 104
In den vergangenen Strukturfondsperioden konnten im Bereich der Aus- und Weiterbildungsinfrastruktur die notwendigen Basisinvestitionen in die Sanierung bzw. den Aus- und Neubau
öffentlicher berufsbildender Schulen realisiert werden. Dabei wurde auch den demographi-
103 Aktualisierung HZB, S. 87
104 Diese Voraussetzung wurde bereits in der GRW-Infrastrukturförderung Brandenburgs verankert.
187
schen Entwicklungen mit sinkenden Schülerzahlen Rechnung getragen und Konzepte zur
Konzentration auf leistungsfähige Standorte in Angriff genommen bzw. bereits umgesetzt.
Die Anpassung der Ausstattung beruflicher Aus- und Weiterbildungsinfrastrukturen an die
technologische Entwicklung ist demgegenüber eine laufende Aufgabe und Herausforderung,
um einerseits Qualifizierungen auf hohen Niveau zu ermöglichen und somit die Berufschancen junger Menschen und erhöhen. Gleichzeitig sind Ausbildungsangebote auf dem Stand
der Technik eine wichtige Voraussetzung für die Bereitstellung von Fachpersonal und somit
ein Standortfaktor für regionale Unternehmen, der bei fortschreitender Technisierung, insbesondere in der Informations- und Kommunikationstechnologie, an Bedeutung gewinnt.
In den Konvergenzregionen sind diese Herausforderungen auch weiterhin ein unverzichtbarer Baustein einer umfassenden Innovationspolitik, die mit ihrer Strategie an der Aktivierung
aller für die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit relevanten Ressourcen ansetzt. Dabei spielen die infrastrukturellen und ausrüstustungstechnischen Investitionen zur Qualifizierung der
Humanressourcen eine zentrale Rolle.
Die ostdeutschen Städte stehen auch in Zukunft vor besonderen Herausforderungen. Im
Rahmen des wirtschaftlichen Aufholprozesses sollen sie weiterhin ihre Rolle als Wachstumsmotoren sowie als Impulsgeber für das ländliche Umland ausfüllen. Gleichzeitig sind sie
aber mit wenigen Ausnahmen von teilweise erheblichen Schrumpfungsprozessen betroffen,
die mit dem Wegzug jüngerer, in der Regel gut ausgebildeter Bevölkerungsgruppen eher zu
einer wirtschaftlichen Schwächung führen. Die Auswirkungen des demographischen Wandels werden in den neuen Bundesländern früher als in anderen Industrieländern spürbar
sein.
Laut jüngerer Untersuchungen bestehen in den Städten der ostdeutschen Bundesländer in
absehbarere Zeit zudem noch andauernde Bedarfe in allen Förderbereichen der Stadtentwicklung. Es wurde deutlich, dass 2008 erst weniger als ein Drittel des gesamten Sanierungs- und Entwicklungsaufwands der Bund-Länder Programme Soziale Stadt und Stadtumbau Ost in den neuen Bundesländern abgearbeitet sind. 105 Auch wenn die Unterschiede
gegenüber Westdeutschland abgenommen haben, besteht also weiterhin die Notwendigkeit,
die Stadtentwicklung als festen Bestandteil einer auch mit europäischen Mitteln unterstützten
Kohäsionsstrategie zu verankern.
Die bisherige Erfahrung in der Stadtentwicklungspolitik hat gezeigt, dass die komplexen
Probleme und die verschiedenartigen Potenziallagen in den Städten nur mit Hilfe eines ressortübergreifenden und integrierten Handlungsansatzes angegangen werden.
Mit einem Fokus auf die Oberthemen Stadtumbau und soziale Stadt sollten die städtischen
Infrastrukturen künftig als „integrierte lokale Entwicklungsstrategien“ bedarfsgerecht weiter
gefördert werden. Dabei sollten in Abstimmung mit nationalen Programmen im Rahmen der
Strukturfondsförderung stärker als bisher Initiativen mit einem wirtschaftlichen Bezug unterstützt werden.
105 Vgl. Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2008), Städtebaulicher Investitions- und För-
derbedarf 2007-2013, Bonn, S. 46f. (Bearbeitung: GEFRA et al.)
188
4.5 VERKEHRSINFRASTRUKTUR
4.5.1
ZIELE UND STRATEGIE
Eine gut ausgebaute Verkehrsinfrastruktur ist eine Voraussetzung für regionale Entwicklungsprozesse und ein wichtiger Standortfaktor für Unternehmen. In Ostdeutschland bestanden zu Beginn der Förderperiode 2000-2006 noch erhebliche Mängel in der Verkehrsinfrastruktur, und zwar sowohl in der überregionalen Anbindung (Straßen- und Schienenfernverkehr) als auch auf regionaler Ebene (vor allem Landes- und Kommunalstraßen), die als Hindernis für die Wettbewerbsfähigkeit angesehen wurden.
Im Operationellen Programm Verkehrsinfrastruktur wurden die Nachholbedarfe im Bereich
überörtlicher Straßen einschließlich Bundesfernstraßen auf ca. 21 Mrd. Euro beziffert. Bei
den Schienenwegen lag der Ausbaubedarf je nach Ausbauqualität zwischen 3 bis 13 Mrd.
Euro. Dazu kamen gemäß OP erhebliche Erneuerungsbedarfe hinsichtlich investiver Altlasten (Bahnübergänge, Stellwerke etc.).106
Die Förderung erfolgte im Rahmen der Zuständigkeiten sowohl auf Bundesebene in einem
eigenen Operationellen Programm „Verkehrsinfrastruktur“ als auch im Rahmen der Operationellen Programme der Länder.
Ein Operationelles Programm „Verkehrsinfrastruktur“ wurde im Rahmen des Gemeinschaftlichen Förderkonzeptes (GFK) in der Periode 2000-2006 zum ersten Mal in der Strukturfondsförderung Ostdeutschlands aufgelegt. Der Zielbeitrag des OP Verkehrsinfrastruktur zum
GFK wurde als „Verbesserung der infrastrukturellen Potenzialfaktoren durch einen beschleunigten Ausbau der Bundesverkehrswege im deutschen Ziel-1-Gebiet“ definiert. Es
sollten die infrastrukturellen Standortbedingungen insbesondere in Bezug zum Zugang zum
transeuropäischen Verkehrsnetz (TEN) deutlich verbessert, infrastrukturelle Engpässe für
die wirtschaftliche Entwicklung abgebaut und ein erhöhter Grad der verkehrlichen Erreichbarkeit realisiert werden. Des Weiteren sollten Effizienzverluste vermindert und eine ausgewogene Entwicklung der Verkehrsträger unterstützt werden.
Die fünf ostdeutschen Flächenländer und Berlin haben sich in ihrer Förderstrategie mehrheitlich auf die Verbesserung des regionalen Straßennetzes konzentriert. Während SachsenAnhalt zusätzlich auch noch die Entwicklung der Landeshäfen unterstützte, hat nur das Land
Brandenburg einen differenzierteren Fördermitteleinsatz in den Bereichen Straße, Schiene,
Wasser und Luftverkehr entwickelt. Aber auch in Brandenburg nahm der Landesstraßenbau
den größten Teil der Mittel ein.
4.5.2
Im Bundesprogramm Verkehrsinfrastruktur wurden Investitionen im Bereich der Bundesverkehrswege im deutschen Ziel 1- Gebiet gefördert. Auf die vier Förderschwerpunkte „Bundesschienenwege“, „Bundesfernstraßen“ „Bundeswasserstraßen“ sowie „Verkehrstelematik und
intermodaler Verkehr“ entfielen insgesamt 3.288 Mio. € förderfähige Investitionen (inkl.
106 Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (2004), Operationelles Programm Ver-
kehrsinfrastruktur 2000-2006, Fassung vom 27.12.2004, Berlin, S. 19
189
Technische Hilfe). Der EFRE beteiligte sich mit 1.662 Mio. €. Die Aufteilung der Finanzmittel
konzentrierte sich dabei in erster Linie auf die beiden Schwerpunkte Bundesschienenwege
(41%) und Bundesfernstraßen (58%).
Tabelle 4.5.1:
Ausgezahlte bzw. anrechenbare Mittel im Rahmen des EFRE-Bundesprogramms
Verkehrsinfrastruktur 2000-2006
Förderbereich
1. Bundesschienenwege
2. Bundesfernstraßen
3. Bundeswasserstraßen
Maßnahme
Nationale
öffentliche
Mittel
Private
Mittel
1.1 Ausbau von Bundesschienenwegen im Zuge von
TEN-Strecken
735,8
402,5
323,5
9,9
1.2 Neubau von Bundesschienenwegen im Zuge von
TEN-Strecken
432,3
164,1
259,7
8,5
1.3 Sanierung von Bundesschienenwegen
177,4
120,1
57,3
0
1.285,5
559,8
725,6
0
2.2 Neubau von Bundesstraßen
mit TEN-Anbindungsfunktion
623,9
392,0
232,0
0
3.1 Ausbau von Bundeswasserstraßen im Zuge des TEN
16,4
10,5
5,9
0
0
0
0
0
10,7
7,4
3,4
0
5.1 Technische Hilfe EFRE nach
Regel 11 Ziffer 2 der VO (EG)
1685/2000
5,8
4,3
1,4
0
5.2 Technische Hilfe EFRE nach
Regel 11 Ziffer 3 der VO (EG)
1685/2000
0,3
0,2
0,1
0
3.288,3
1.661,0
1.608,9
18,4
2.1 Neubau von Bundesautobahnen als TENLückenschlüsse
4.1 Förderung von Studien
4. Verkehrstelematik und intermodaler Ver4.2 zeitlich begrenzte Projektkehr
förderung von Pilotvorhaben
5. Technische
Hilfe
Förderfähige GemeinschaftsGesamtkosbeteiligung
ten
(EFRE Mittel)
OP Verkehrsinfrastruktur 2000-2006
190
Die Ergebnis- und Wirkungsanalysen aus den Halbzeitbewertungen zeigen, dass das Programm insgesamt einen signifikanten Beitrag zum Aus- und Neubau zentraler Verkehrswege
geleistet hat. Damit wurden strukturschwache ostdeutsche Regionen besser an die transnationalen Netze angebunden und die Standortbedingungen verbessert. Durch die Europäische Strukturfondsförderung konnten Projekte, die bereits im in der Bundesverkehrswegeplanung verankert waren, zeitlich eher umgesetzt werden.
In einer Verkehrsträger differenzierenden Betrachtung zeigt sich, dass der Neu- und Ausbau
von Bundesfernstraßen über die Verbesserung der Erreichbarkeit einen größeren Beitrag
zum Hauptziel des Programms leistet. Die Nutzen-Kosten-Koeffizienten als objektivster Bewertungsmaßstab über die Güte und Wirksamkeit der Förderprojekte sind durchgängig hoch
bis sehr hoch und belegen die Effektivität und Effizienz der Vorhaben.107 Die Nutzenkomponente der Erreichbarkeit ist in der Schieneninfrastruktur nur von einer geringeren Bedeutung.
Dort standen Aspekte der Verlagerung auf umweltfreundliche Verkehrsträger mehr im Vordergrund: die mit Abstand höchsten Nutzenbeiträge bei allen Projekten ergeben sich in der
Verlagerung von Verkehren (Ersparnisse bei PKW-Betriebskosten) und der Entlastung der
Umwelt .108
Im Rahmen der Verkehrsinfrastruktur liegen keine aktuelleren vergleichenden Analysen über
die Wirksamkeit der Investitionen in Ostdeutschland vor. Eckey/Horn (2000) wiesen für die
Schienenverkehrsinfrastruktur im Zeitraum der neunziger Jahre Verbesserungen der Erreichbarkeit anhand der Luftliniengeschwindigkeit nach.109 In der Fernstraßeninfrastruktur
konnten diese Effekte noch nicht konstatiert werden. Auch in der Analyse zum 2. Fortschrittsbericht über die wirtschaftliche Entwicklung in Ostdeutschland werden bezüglich der
Erreichbarkeit west- und ostdeutscher Regionen im Straßenverkehr noch signifikante Unterschiede benannt. 110. Allerdings waren zu diesen Zeitpunkten größere überregionale Infrastrukturinvestitionen noch nicht realisiert, die erhebliche Auswirkungen auf die Erreichbarkeit
ostdeutscher Regionen haben.111 Darüber hinaus sind nicht alle Unterschiede auf die Güte
der Verkehrsinfrastruktur (und damit die Wirksamkeit der Investitionen), sondern auch auf
die geographische Lage zurückzuführen. Die große Bedeutung von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen für Ostdeutschland wird in einer Analyse des Sachverständigenrats deutlich.
Demnach führt eine größere Distanz zu den nächsten drei Ballungsräumen zu einem signifikant niedrigeren Produktivitätswachstum.112
107 Spannweiten von 3,9 bei der A 17 (Dresden Richtung Prag) bis 18,6 bei der A 113/B96/B96a (An-
bindung Großraum Berlin an transeuropäisches Verkehrsnetz) .
108 Vgl. MR/GEFRA, Aktualisierung der Halbzeitbewertung des Operationellen Programms Verkehrs-
infrastruktur (EFRE-Bundesprogramm 2000-2006), Delmenhorst/Münster, S. 50
109 Eckey.H/Horn, K,. (2000), Die Angleichung der Verkehrsinfrastruktur im vereinigten Deutschland
zwischen 1990 und 1999, in: Raumforschung und Raumordnung, Heft 5/2000, s. 373-381, Bonn
110 Laaser, C.F/Sichelschmidt, H. (2003), Infrastrukturlücke Ostdeutschlands gegenüber Westdeutschland, Hintergrundmaterial zum 2. Fortschrittsbericht wirtschaftswissenschaftlicher Institute
über die wirtschaftliche Entwicklung in Ostdeutschland, Kiel, S. 19
111 Dies betrifft u.a. die A 20 (Lübeck-Stettin), die A 14 (Magedeburg-Halle, die A 71/73 (Erfurt-
Coburg) und die A 38 (Raum Göttingen-Leipzig),
112 Sachverständigenrat (2004), Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen
Entwicklung, Jahresgutachten 2004/2005, Wiesbaden, S. 469
191
Tabelle 4.5.2:
Ausgewählte Indikatoren im Rahmen des EFRE-Bundesprogramms
Verkehrsinfrastruktur 2000-2006
Neubau von Autobahnen und Bundesstraßen (km)
334,5
Um- und Ausbau sowie Sanierung von Schienenwegen (km)
646,6
Quelle: Schlussbericht zum EFRE Bundesprogramm (BMVBS 2010)
In den ostdeutschen Bundesländern wurden im Rahmen der Operationellen Programme der
Länder weitere 2.664, Mio. € für die Verkehrsinfrastruktur verausgabt. Der EFRE-Anteil betrug dabei 1.759 Mio. €. Die nationale öffentliche Kofinanzierung lag bei 905,1 Mio. €.
Tabelle 4.5.3:
Ausgezahlte bzw. anrechenbare Mittel in der Förderperiode 2000-2006 im Rahmen der
Operationellen Programme der ostdeutschen Länder im Themenfeld
Verkehrsinfrastruktur (in Mio. €)
Förderfähige
Gesamtkosten
2.664,0
(EFRE-Mittel)
1.759,0
Nationale
öffentliche
Mittel
905,1
Private
Mittel
0
Im Rahmen der Förderung konnten rd 3.300 km Landesstraßen umund ausgebaut bzw.
saniert werden. Dazu kamen ca. 300 km Neubau vornehmlich im Bereich von Ortsumgehungen.
Die Halbzeitbewertungen kamen insgesamt zu positiven Einschätzungen hinsichtlich der
bisherigen bzw. absehbaren Wirkungen der länderspezifischen Maßnahmen. Es wurde
durchgängig festgestellt, dass die Maßnahmen einen Beitrag zum Abbau von Engpässen,
zur besseren Anbindung von Wirtschaftsstandorten und somit zur überregionalen Erreichbarkeit geleistet haben.113 Es konnte aber nicht in allen Ländern plausibel nachgewiesen
werden, dass die Orientierung auf die Verbesserung der Anbindung von Wirtschaftsstandorten das vorrangige Kriterium der Förderung war, sondern allgemeine Nachholbedarfe in der
Qualität und dem Ausbauzustand der vornehmlich Landes- und teilweise sogar Kommunalstraßen.
Die folgende Tabelle zeigt die materiellen Ergebnisse anhand ausgewählter Indikatoren:
113 GEFRA et al.(2005), Aktualisierung der Halbzeitbewertung des GFK, Münster, S. 90
192
Tabelle 4.5.4:
Ausgewählte Indikatoren im Themenfeld Verkehrsinfrastruktur (2000 – 2006) aus den
Operationellen Programmen der ostdeutschen Länder
Um- und Ausbau sowie Sanierung von Landesstraßen1
Neubau von Landesstraßen2
Um- und Ausbau sowie Sanierung von Schienenwegen (nur Brandenburg)
3.307 km
305 km
25 km
1): Keine Angabe von Sachsen-Anhalt; 2): Keine Angaben von Berlin und Sachsen-Anhalt
4.5.3
In den vergangenen 20 Jahren konnten in Ostdeutschland zentrale Defizite in der überregionalen Verkehrsinfrastruktur abgebaut werden. Im Mittelpunkt der Anstrengungen standen die
Verkehrsprojekte Deutsche Einheit, aber auch in Bezug auf die Verkehrsintegration im Zuge
der Osterweiterung konnten auch mit Unterstützung aus dem EFRE strategisch wichtige
Vorhaben realisiert werden. Der EFRE trug ab der Förderperiode 2000-2006 vor allem dazu
bei, Investitionsprojekte von überregionaler Bedeutung beschleunigt umzusetzen. Auf der
regionalen Ebene konnte seit den neunziger Jahren maßgeblich die Güte der Landestraßeninfrastruktur verbessert werden.
Im Rahmen der Periode 2007-2013 wurde die Förderung in diesem Sinne, sowohl was die
überregionale als auch die regionale Verkehrsinfrastruktur betrifft, fortgeschrieben.
Angesichts der erzielten Erfolge sollte für die neue Förderperiode ab 2014 eine Anpassung
der Strategie in Erwägung gezogen werden:
Insgesamt sollte eine Konzentration auf Vorhaben zur Unterstützung von überregionalen
Anbindungen (Schiene, Straße) erfolgen, soweit diesbezüglich noch Engpässe vorliegen, die
u.a. aus den Herausforderungen der Globalisierung und zunehmender transnationaler Verkehrsströme resultieren. Ein besonderer Fokus sollte auf der Integration und Verknüpfung
der Verkehrsträger liegen, um einerseits weitere Impulse zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit zu setzen, andererseits um den Anforderungen an eine umweltverträglichere Verkehrspolitik Rechnung zu tragen.
4.6 UMWELT
Trotz einer stetigen Verbesserung der Umweltsituation in den Neuen Bundesländern und
Berlin seit der Wiedervereinigung konnte am Ende der 1990er Jahre noch ein erheblicher
Handlungsbedarf für die Zustandsverbesserung bestimmter umweltrelevanter Infrastrukturen
und Schutzgüter festgestellt werden.
193
Im Rahmen der Ex-ante Bewertung des Umweltbundesamtes für den Einsatz der Strukturfonds in den neuen Bundesländern 2000-2006 wurde zwar konstatiert, dass sich die Anforderungen für umweltbezogene Interventionen zunehmend in Richtung auf vorbeugende
Umweltschutzmaßnahmen verschieben würden. Die Schwerpunktbedarfe lägen jedoch noch
immer in der Umsetzung nachsorgender Maßnahmen, die auf die Reduktion bestehender
Umweltbelastungen, die Reduktion grundlegender Gefährdungspotenziale und die Beseitigung von Umweltschäden aus der Vergangenheit vor 1990 abzielen. Angesichts von weiterhin bestehenden Defiziten beim Anschluss an die öffentliche Abwasserentsorgung, des zum
Teil schlechten Zustands der Kanalisationsinfrastrukturen, Rohrleitungsverlusten bei der
Wasserversorgung und Rückständen bei Deponiekapazitäten für Siedlungsabfälle, wurde
dem Nachholbedarf bei den grundlegenden technischen Ver- und Entsorgungskapazitäten
der wasser- und abfallwirtschaftlichen Infrastrukturen dabei der mit Abstand größte Stellenwert eingeräumt. Weitere besondere Herausforderungen und Ansatzpunkte zur Verbesserung der Umweltsituation, mit denen die ostdeutschen Bundesländer im Jahr 2000 noch wesentlich stärker konfrontiert waren als die alten Länder, waren energiebedingte Umweltbelastungen, die gemessen an der Wirtschaftsleistung relativ hohen CO2- und Luftschadstoffemissionen sowie die regionale Konzentration militärischer und industrieller Altlasten- und
Brachflächen.
4.6.1
ZIELE UND STRATEGIE
Entsprechend des breiten Spektrums an Interventionen ergab sich auch eine Vielzahl von
Zielen zur Verbesserung der Umweltsituation. Aufgrund der teils sehr unterschiedlichen
Problemlagen und umweltpolitischen Schwerpunktsetzungen in den ostdeutschen Ländern
galt die Mehrzahl der Ziele nicht übergreifend für alle Bundesländer. Die folgenden Zielstellungen zur Verbesserung grundlegender Ver- und Entsorgungsinfrastrukturen, zur Emissionsminderung und zum Energieeinsatz sowie zur Brachflächensanierung standen vor Beginn der Förderperiode im Vordergrund:
-
Erhalt und Verbesserung der Gewässergüte durch Investitionen in die wasserwirtschaftliche Infrastruktur
-
Kommunale und privatwirtschaftliche Investitionen zur Beseitigung von Abfällen
-
Förderung von Projekten zur Entwicklung und Produktionseinführung abfallvermeidender Technologien bzw. abfallarmer Produkte
-
Beteiligung an Investitionen zur Errichtung von industriellen Kapazitäten zur Verwertung von Produktions- und Produktabfällen
-
Förderung von Unternehmen aus dem Recycling-Bereich
-
Reduzierung der Schadstoffbelastungen in der Luft
-
Verringerung der Treibhausgasemissionen
-
Reduzierung von Lärmbelastungen
-
Ausweitung des betrieblichen Umweltschutzes
-
Verstärkter Einsatz erneuerbarer Energien
-
Rationelle Energieanwendung
194
-
Ökologische Sanierung und Beräumung von industriellen Brach- und Konversionsfläche und Beseitigung von Umweltschäden für eine evtl. Nachnutzung der Flächen.
Im Großen und Ganzen sollten mit der Förderung vor allem öffentliche Investitionen unterstützt werden. In den Themenfeldern Abfallwirtschaft, Emissionsminderung und Energieeinsatz wurde aber auch die Unterstützung betrieblicher Projekte anvisiert, z.B. um den sparsamen und nachhaltigen Einsatz von Ressourcen zu fördern oder Impulse für die Innovationsfähigkeit von Unternehmen aus der Umweltbranche zu setzen. Mittelbar sind mit der
Förderung also auch regionalwirtschaftliche Zielstellungen verbunden.
Vor dem Hintergrund der Maßgabe, dass die Investitionen in die öffentlichen Ver- und Entsorgungsinfrastrukturen sich nicht negativ auf die Beitrags- und Kostenbelastung der in den
ostdeutschen Bundesländern ansässigen Unternehmen auswirken sollten, ergab sich für
den Zielkanon des Förderschwerpunktes ein weiterer indirekter Bezug zu den regionalökonomischen Hauptzielen der Strukturfonds.
Eine Zielquantifizierung wurde länderübergreifend nur für den Bereich der Abwasserinfrastrukturen vorgenommen. Demnach sollten durch die geförderten Maßnahmen insgesamt
500.000 bis 600.000 Einwohner einen Anschluss an das öffentliche Abwassernetz erhalten.
4.6.2
Der Förderschwerpunkt zur Verbesserung der Umwelt lässt sich länderübergreifend in vier
große Maßnahmebereiche unterteilen. Eine Ausnahme bildet das Operationelle Programm
für das Bundesland Berlin, in dem der Schwerpunkt über das Umweltentlastungsprogramm
(UEP) umgesetzt wurde. Der Maßnahmenbereich Hochwasserschutz und Beseitigung von
Hochwasserschäden wurde nach den Hochwasserereignissen im Jahre 2002 in den Ländern Thüringen und Sachsen lediglich in diesen beiden Ländern eingesetzt.
Ein Blick auf die finanzielle Umsetzung der Förderung in Tabelle 4.6.1 zeigt, dass in der Förderperiode 2000-2006 förderfähigen Gesamtkosten von insgesamt gut 3 Milliarden € und
EFRE-Mittel in Höhe von gut 1,7 Milliarden € im Schwerpunkt 3 ausgezahlt wurden.
195
Tabelle 4.6.1:
im Themenfeld Umwelt (in Mio. €)
Maßahmebereich
Förderfähige
Gesamtkosten
(EFRE-Mittel)
Nationale
öffentliche
Mittel
Private
Mittel
Wasserversorgung / Abwasserentsorgung
1.796,7
1.104,7
692,0
0
Luftreinhaltung / Emissionsminderung / erneuerbare Energien
213,0
52,0
47,9
113,1
Abfallbeseitigung / Recycling
411,4
198,7
140,2
72,5
Wiederherrichtung von Brach- und
Konversionsflächen, ökologische
Ausgleichsmaßnahmen
334,0
209,9
113,0
11,1
Hochwasserschutz und Beseitigung
von Hochwasserschäden
135,6
100,1
35,5
0
Umweltentlastungsprogramm (nur
Berlin)
155,8
78,9
48,3
28,6
3.046,6
1.744,3
1.076,9
225,3
Gesamt
Quelle: Länderumfrage (Oktober 2009, vgl. Tabelle 3.2.1)
Dabei wird die deutliche Dominanz der Förderung von Wasser- und Abwasserinfrastruktur
erkennbar, für die über 63% der insgesamt verausgabten EFRE-Mittel ausgezahlt wurden.
Mit einem Anteil von nur knapp 3% an den gesamten EFRE-Mitteln wurde für den Bereich
Luftreinhaltung, Emissionsschutz, erneuerbare Energien der geringste Anteil an den öffentlichen Fördermitteln bereitgestellt. In diesem Maßnahmenbereich wurde mit über 110 Mio. €
allerdings mehr als die Hälfte der insgesamt in diesem Schwerpunkt induzierten privaten Investitionsmittel angestoßen.
Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die materiellen Förderergebnisse in Schwerpunkt 3. Aufgrund der zwischen den Ländern sehr unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen
sowie der teils abweichenden Ausgestaltung der einzelnen Maßnahmenbereiche war die
länderübergreifende Erhebung von Ergebnisindikatoren lediglich für zwei Themenfelder
sinnvoll.
196
Tabelle 4.6.2:
Ausgewählte Indikatoren im Themenfeld Umwelt (2000 – 2006)
Maßnahmebereich
Wasserversorgung /
Abwasserentsorgung
Einwohner, die durch die Förderung Anschluss an
das öffentliche Abwassernetz erhalten haben
1.313.165
Sanierte bzw. geschaffene Abwasserkanallänge
28.854 km
Sanierte bzw. geschaffene Trinkwasserkanallänge
Luftreinhaltung / Emissionsminderung / erneuerbare Energien
CO2 Minderung
Zuwachs an installierter Leistung aus erneuerbaren
Energien
905 km
35.746.250 t
156.005 MWh
Anmerkung: Es ist zu beachten, dass die Angaben zu den Indikatoren nicht für alle Länder vorliegen:
Für Berlin liegen nur Angaben zur CO2-Minderung vor. In Brandenburg fehlen Angaben über die sanierte Abwasserkanallänge. Sachsen-Anhalt weist lediglich Werte für den Anschlussgrad der Bevölkerung an das Abwassernetz aus. In Thüringen wurde der Bereich Luftreinhaltung / Emissionsminderung
/ erneuerbare Energien nicht gefördert. Dieser Maßnahme wurde stattdessen die Förderung der Agenda 21 zugeordnet.
Im Bereich der Abwasserentsorgung wird deutlich, dass der Zielwert der Förderung, bis zu
600.000 Einwohner neu an das öffentliche Abwassernetz anzuschließen, mit über 1,3 Mio.
angeschlossenen Einwohnern um weit mehr als das Doppelte überschritten werden konnte.
Mit fast 29.000 km sanierten oder neu geschaffenen Abwasserkanälen ist auch der Umfang
der geförderten Kanallänge erheblich. Zum Vergleich betrug die Gesamtlänge der Schmutzwasserkanalisation in Brandenburg laut kommunalem Abwasserbericht Ende 1999 insgesamt rund 10.000 km.
Im Maßnahmenbereich Luftreinhaltung, Emissionsminderung, erneuerbare Energien wurden
länderübergreifend vor Beginn der Förderung keine Ziele quantifiziert. Über alle Länder ist
hier ein sehr heterogenes Spektrum an Förderansätzen zusammengefasst worden, mit dem
zum einen kleinräumige Luft- und Lärmbelastungen, z.B. im Verkehrsbereich verringert werden sollten, zum anderen aber auch betriebliche Projekte zum Einsatz regenerativer Energien oder zur Energieeffizienz gefördert wurden. Mit einer erreichten CO2 Minderung von fast
36 Mio. t wurde durch die Maßnahmen ein messbarer Beitrag zum nationalen CO2 Minderungsziel geleistet, das für die gesamte Bundesrepublik eine Reduktion von 886 Mio. t CO2
im Jahr 1998 auf 760 Mio. t CO2 im Jahr 2005 (also -126 Mio. t) vorsah. Auch der durch die
Förderung entstandene Beitrag zur installierten Leistung aus erneuerbaren Energien zum
insgesamt in der Bundesrepublik festzustellenden Leistungszuwachs aus erneuerbaren
Energien ist messbar, wenn auch wenig signifikant. Dem durch die Förderung induzierten
Zuwachs von knapp 160.000 MWh steht im Zeitraum der Förderperiode bundesweit ein Anstieg von 37 Mio. MWh auf insgesamt 75 Mio. MWh im Jahr 2006 gegenüber.
197
Unabhängig von den quantifizierten Ergebnissen kann über alle Maßnahmen konstatiert
werden, dass die durch die Förderung angestrebten Umweltwirkungen im Großen und Ganzen erreicht worden sind. Insgesamt wurde mit den vier Themenbereichen sowie den zwei
landesspezifischen Interventionen in Berlin, Sachsen und Thüringen in Schwerpunkt 3 ein
sehr breites Spektrum an Maßnahmen zum Schutz und zur Verbesserung der Umwelt gefördert. Mit dem Schutz von Boden, Gewässern, Luft, Klima, der menschlichen Gesundheit
und der Biodiversität wurde dabei ein großes Spektrum an Schutzgütern abgedeckt.
Im Ergebnis der Förderung schlugen sich die Verbesserungen insbesondere bei den
Schutzgütern Boden und Wasser nieder, deren vordringlicher Schutz im Rahmen der Maßnahmen zur Verbesserung der Ver- und Entsorgungsinfrastrukturen im Abwasser- und Abfallbereich sowie der Brachflächensanierung im Vordergrund standen. Konkret ging es dabei
z.B. um die Reduzierung von Schmutzfrachten in Fließ- und Grundgewässer, Maßnahmen
zur Deponieabdichtung und Gefahrenabwehr sowie flächenhafte Bodensanierungen. Umweltentlastende Wirkungen im Bereich Lärm- und Emissionsminderung sowie Luftreinhaltung konnten im Zuge der Förderung eher punktuell und kleinräumig erreicht werden, weil
sie als Bestandteil von lokalen Aktionsplänen (z.B. zur Lärmminderung) oftmals Ergebnis einer gezielten Umsetzung von Projekten in den Städten und Ballungsräumen waren. Neben
den oben aufgeführten Beiträgen zum Klimaschutz und zur CO2 Minderung sind schließlich
auch positive Effekte für den Naturschutz und die Biodiversität zu konstatieren, die sich v.a.
mit Blick auf die verbesserten Möglichkeiten zum Aufbau von Biotopverbünden in Folge der
ökologischen Flächensanierungen ergaben.
Zusätzlich zu den eigentlichen Umweltwirkungen können im Rahmen der Förderung auch
positive Effekte für die Wettbewerbsfähigkeit der regionalen Wirtschaft abgeleitet werden.
Zum einen sind hier die Einspareffekte für die betrieblichen Förderbegünstigten zu nennen,
z.B. wenn Vorhaben zu langfristigen Ressourceneinsparungen bei der Produktion oder Investitionen in Umweltbranchen unterstützt wurden. Zudem wurde im Rahmen der Förderung
auch das Ziel erreicht, dass sich die zur langfristigen Standortattraktivität notwendigen Investitionen in die öffentlichen Umweltinfrastrukturen nicht beitrags- und kostenbelastend auf die
gewerbliche Wirtschaft und die Haushalte ausgewirkt haben. Die vor Förderbeginn anvisierte
Stabilisierung der Gebühren konnte also erreicht werden.
Größenordnungsmäßig dürften sich die regionalwirtschaftlichen Effekte sowie direkt auf die
Förderung zurückzuführende Beschäftigungsimpulse im Rahmen des Schwerpunktes allerdings in Grenzen gehalten haben. Aktive und durch das Förderdesigns zielgerichtet angeregte Beiträge zur regionalökonomischen Entwicklung oder Projekte mit Beiträgen z.B. zur
Erreichung umweltpolitischer Ziele bei gleichzeitigen unternehmerischen Innovations- und
Effizienzgewinnen waren im Überblick über die in dieser Förderperiode geförderten Maßnahmenbereiche eher die Ausnahme.
4.6.3
Entsprechend der am Ende der 1990er Jahre noch vorherrschenden Problemlagen in den
Neuen Bundesländern, lagen die strategische Stoßrichtung und die Handlungsschwerpunkte
der Fördermaßnahmen zur Verbesserung der Umwelt in den Jahren 2000 bis 2006 noch
deutlich auf Umweltschutzmaßnahmen mit einem stark nachsorgenden Charakter.
Im Hinblick auf den finanziellen Förderumfang wurden dabei zum großen Teil klassische
Aufgabenbereiche der öffentlichen Daseinsvorsorge, wie die Abwasser- und Abfallentsor-
198
gung, unterstützt. Dabei wurde teils erfolgreich versucht, auch strukturpolitische Aspekte in
die Förderung zu integrieren, sei es mit Blick auf die Begrenzung der Gebührenentwicklung
bei der Abwasserentsorgung für gewerbliche Betriebe, oder durch die Einbindung der regionalen Abfall- und Recyclingbranche im Zuge der öffentlichen Maßnahmen der Abfallwirtschaft. Im Großen und Ganzen konnten die angestrebten Umwelteffekte im Zuge der Infrastrukturinvestitionen erreicht werden, v.a. mit Blick auf Verbesserungen bei den Schutzgütern Wasser und Boden. Zusammen mit den flächenbezogenen Maßnahmen zur Umweltverbesserung auf alten Konversions- und Industrieflächen ging es in diesen Maßnahmenbereichen vor allem darum, Gefahren abzuwehren und noch bestehende, teils wiedervereinigungsbedingte Umweltbelastungen und Infrastrukturdefizite zu reduzieren. Vorhaben mit
eher vorbeugendem Umweltschutzcharakter und zur Vermeidung von Belastungen, wie teils
z.B.
im
Maßnahmenbereich
Klimaschutz,
Energieeffizienz
und
erneuerbarer
Energieneinsatz, standen mit Blick auf den Fördermitteleinsatz dagegen nur in einigen Ansätzen im Mittelpunkt.
Für die künftige Ausrichtung umweltorientierter Interventionen im Rahmen des EFRE ist die
mittlerweile erreichte Ausstattung der Neuen Länder mit entsprechenden Ver- und Entsorgungsinfrastrukturen in Betracht zu ziehen. Auch aufgrund der erfolgreichen Förderung ist es
gelungen, am Ende der Förderperiode im Großen und Ganzen einen ausreichenden Ausbauzustand der Ver- und Entsorgungsinfrastrukturen in den Neuen Ländern zu erreichen.
Die im Vergleich zu den westdeutschen Ländern noch festzustellenden Unterausstattungsgrade bei einigen Umweltinfrastrukturen sind nach dem Ende der Förderperiode größtenteils
nicht mehr auf wiedervereinigungsbedingte Rückstände zurückzuführen, sondern ergeben
sich überwiegend als Folge der geringeren Bevölkerungsdichte. Sie sind also siedlungsstrukturell bedingt und liegen insofern außerhalb der Reichweite des bisher im Rahmen der
Strukturpolitik angewendeten Förderinstrumentariums.
Angesichts der auch weiterhin prognostizierten demographischen Schrumpfungstendenzen,
die sich in bestimmten Teilregionen der Neuen Länder besonders stark ausprägen werden,
den damit verbundenen steigenden Bereitstellungskosten und den aus dem Ausbau resultierenden langfristigen Instandhaltungs- und Betriebskosten für Ver- und Entsorgungsinfrastrukturen ist eine flächendeckende, mit den westdeutschen Ländern vergleichbare Ausstattung in vielen Regionen der Neuen Länder vor diesem Hintergrund auch nicht mehr das Ziel.
Für eine Förderung von Ver- und Entsorgungsinfrastrukturinvestitionen im Abwasser, Trinkwasser- oder Abfallbereich dürften deshalb im Rahmen der zukünftigen Förderpolitik der EUStrukturfonds keine großen Handlungsnotwendigkeiten mehr bestehen. Eine Behebung
noch bestehender lokaler Defizite könnte künftig alternativ zur bisherigen Förderpraxis, z.B.
im Rahmen kleinräumigerer Konzepte verfolgt und im Zusammenhang mit gebietsbezogenen Strategien für andere flächen- und infrastrukturbezogenen Maßnahmen integriert gedacht werden. Dabei könnte dann auch die künftige demographische Entwicklung als maßgebliches Kriterium bei der Förderung besser berücksichtigt werden. Eine Integration von
Maßnahmen zur Verbesserung von umweltinfrastrukturellen Ver- und Entsorgungsmedien in
Konzepte des Stadtumbaus und der integrierten Stadtentwicklung, so wie in der Förderperiode 2007-2013 teils ja bereits praktiziert, scheint vor diesem Hintergrund angebracht.
Treibhausgasreduktion) ergeben. Im Rahmen eines strukturpolitischen Programms anzustreben wäre dabei vor allem die Förderung innovativer Maßnahmen zur Erreichung klima-
199
und energiepolitischer Ziele bei gleichzeitigen unternehmerischen Innovations- und Effizienzgewinnen.
4.7 ARBEITSMARKT UND HUMANRESSOURCENENTWICKLUNG
4.7.1
ZIELE UND STRATEGIE
Wie im vorangegangenen Kapitel bereits kurz ausgeführt, wurden mit dem Europäischen
Sozialfonds in Ostdeutschland in der Förderperiode 2000 bis 2006 drei große strategische
Ziele verfolgt:114
•
Im Vordergrund des ESF-Einsatzes sollte die Heranführung der Arbeitslosen an den
1. Arbeitsmarkt stehen. Hierbei handelt es sich um das klassische Ziel der aktiven
Arbeitsmarktpolitik.
•
Darüber hinaus sollte der ESF angesichts der sehr hohen Arbeitslosigkeit eine arbeitsmarktpolitische Überbrückungsfunktion erhalten, mit der die Beschäftigungsfähigkeit und die Chancengleichheit am Arbeitsmarkt erhöht werden sollte. Dem ESF
wurden auf diese Weise explizit auch sozialpolitische Ziele gesetzt.
•
Schließlich sollten mit dem Einsatz des Fonds in Bund und Ländern die regionalen
Humanressourcen gestärkt werden. Als wichtige Elemente dieser Funktion wurden
im Gemeinschaftlichen Förderkonzept die Erhöhung der Selbstständigenquote, die
Erschließung des Beschäftigungspotenzials der Dienstleistungsgesellschaft, die
Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit vor allem der kleinen und mittleren Unternehmen und die Modernisierung der Arbeits(zeit-)organisation aufgeführt.
Der Einsatz des ESF hatte damit zwei strategische Dimensionen: Zum einen sollten die
Auswirkungen der schlechten Arbeitsmarktlage und der hohen Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland bekämpft werden. Zum anderen sollten durch Entwicklung der Humanressourcen mittelund langfristig die Voraussetzungen für die regionale Wettbewerbsfähigkeit und
damit für eine nachhaltige Verbesserung der Beschäftigungssituation verbessert werden. 115
Diese zweite Funktion ist für Ostdeutschland als Konvergenzgebiet von besonderer Bedeutung. Sie greift den zentralen Stellenwert auf, den die Humanressourcen für die Entwicklung
von Wirtschaft und Beschäftigung in einer Region haben.
Wie oben im Kapitel zur wirtschaftlichen Ausgangslage dargestellt, bestehen zentrale
Schwächen der ostdeutschen Humanressourcen auch im Bereich der schulischen Bildung
(überdurchschnittlich viele Schulabgänger ohne Schulabschluss) und der Hochschulen (zu
wenige Studierende). Bund und Länder entfalteten in diesen beiden Bereichen mit der ESF114 Siehe Gemeinschaftliches Förderkonzept S. 81 f.
115 Die Unterscheidung in die beiden Dimensionen hat analytisch-idealtypischen Charakter. In den
konkreten Förderinstrumenten können sich beide Dimensionen überschneiden. Besonders deutlich
wird dies bei der Förderung der Ausbildung von Jugendlichen. Ein hohes Ausbildungsniveau der
jungen Generation ist für den Potenzialfaktor „Humanressourcen“ von sehr großer Bedeutung. Zugleich bestimmt das in der Jugend erworbene Bildungsniveau entscheidend die zukünftige Betroffenheit von Arbeitslosigkeit und die soziale Integration.
200
Förderung zwar neue Initiativen, in den Vordergrund der ESF-Strategie wurden die Verbesserung der schulischen und der tertiären Bildung aber nicht gestellt, weil primär das Einsatzfeld der national finanzierten Bildungspolitik gesehen wurde.
4.7.2
Überblick
Die Förderung von Arbeitsmarkt und Humanressourcen aus dem Europäischen Sozialfonds
durch Bund und Länder erstreckte sich in der Förderperiode insgesamt auf ein Volumen von
10,2 Mrd. €, davon 9,9 Mrd. € öffentliche Mittel. Diese ESF-Mittel betrugen 5,9 Mrd. €. Wie
Tabelle 4.7.1 zeigt, hatte innerhalb der ESF-Förderung das Politikfeld A „Präventive Arbeitsmarktpolitik“ die größte Bedeutung (40,5 % der eingesetzten Mittel), gefolgt vom Politikfeld B „Gesellschaft ohne Ausgrenzung“ (21,8 %) und vom Politikfeld D „Anpassungsfähigkeit und Unternehmergeist“ (16,6 %). Auf die Politikfelder E „Chancengleichheit“ (11,1 %)
und C „Lebenslanges Lernen“ (8,6 %) entfielen geringere Anteile.
Insgesamt lagen damit die Ist-Anteile der Politikfelder nahe an den im GFK enthaltenen
Plananteilen. Größere Abweichungen traten beim Politikfeld A (geplanter Anteil von 36 %)
und beim Politikfeld D (geplanter Anteil von 22 %) auf.
Insgesamt traten in die ESF-Förderung der Periode 2000 bis 2006 mehr als 2,4 Mio. Teilnehmerinnen und Teilnehmer ein (ohne Politikfelder C und F). Zum besseren Verständnis
dieser sehr hohen Zahl ist zu berücksichtigen, dass ein Teil der Eintrittszahlen Projekte mit
kurzer und sehr kurzer Laufzeit betrifft. Ein Teil der erreichten Personen hat mehr als einmal
von der Förderung profitiert. Die Zahl der mit der ESF-Förderung erreichten Personen liegt
also unter der ausgewiesenen Zahl der Eintritte.
Frauen stellten 47,2 % der Eintritte in die ESF-Förderung. Der Frauenanteil lag damit unter
dem in den Programmplanungsdokumenten angestrebten Anteil.116
116 Frauen sollten in die Förderung aus den Politikfeldern A und B entsprechend ihrem Anteil an den
Arbeitslosen und an der Förderung aus dem Politikfeld D entsprechend ihrem Anteil an den Erwerbstätigkeiten einbezogen werden. Mit der chancengleichheitsspezifischen Förderung des Politikfelds E sollten ganz überwiegend Frauen erreicht werden.
201
Tabelle 4.7.1:
Ausgaben für die ESF-Förderung von Arbeitsmarkt und Humanressourcen
in der Förderperiode 2000 bis 2006
Politikfeld/Maßnahme
A. Präventive Arbeitsmarktpolitik
Mittel gesamt in
Mio. €
öffentliche
Mittel ge- ESF-Mittel
samt in
in Mio. €
Mio. €
Anteil an
den ESFMitteln
4.135,9
4.087,5
2.374,6
40,5%
Prävention Jugendarbeitslosigkeit
2.554,4
2.521,8
1.508,4
25,7%
Prävention Langzeitarbeitslosigkeit
1.581,5
1.565,7
866,2
14,8%
2.599,2
2.502,4
1.277,1
21,8%
806,3
791,6
504,6
8,6%
1.515,2
1.426,5
974,0
16,6%
Anpassungsfähigkeit
816,8
738,2
510,4
8,7%
Unternehmergeist
698,5
688,3
463,6
7,9%
E. Chancengleichheit
1.033,6
1.027,6
651,3
11,1%
86,7
86,7
85,8
1,5%
9.922,2
5.867,3
100,0%
B. Gesellschaft ohne Ausgrenzung
C. Lebenslanges Lernen
D. Anpassungsfähigkeit, Unternehmergeist
F. Lokales Kapital
ESF-Förderung gesamt
(ohne Technische Hilfe)
10.176,9
* Die anders als die ESF-Ziel 1-Förderung strukturierten Maßnahmen des Berliner Ziel 2Programms wurden jeweils den Politikfeldern und Maßnahmen zugerechnet, zu denen die größte
Übereinstimmung in der Ausrichtung bestand.
Was die strategische Ausrichtung und die Bedeutung der oben unterschiedenen strategischen Dimensionen „Verbesserung der regionalen Humanressourcen“ und „Arbeitsmarktpolitik im Engeren und soziapolitisch motivierte Überbrückungsfunktion“ angeht, bestehen zwischen den Politikfeldern und Maßnahmen Unterschiede:
•
Auf die Verbesserung der regionalen Humanressourcen waren vor allem die Förderung von Jugendlichen im Politikfeld A (mit Schwerpunkten auf Berufsausbildung
und Berufsvorbereitung), die Förderung des lebenslangen Lernens im Politikfeld C
und die Förderung der Anpassungsfähigkeit von Unternehmen und Beschäftigten im
Politikfeld D ausgerichtet.
•
Für die Förderung der Prävention von Langzeitarbeitslosigkeit im Politikfeld A, die
Förderung der Integration von Zielgruppen im Politikfeld B und die Förderung im Politikfeld F standen hingegen die klassischen arbeitsmarktpolitischen Ziele und die
sozialpolitisch motivierte Überbrückungsfunktion im Vordergrund.
202
•
Die sonstigen Politikfelder und Maßnahmen lassen sich den oben unterschiedenen
strategischen Dimensionen zuordnen. Im Rahmen der Förderung des Unternehmergeistes aus dem Politikfeld D folgte ein Teil der eingesetzten Instrumente primär arbeitsmarktpolitischen Zielen (Gründung als nachhaltiger Ausstieg aus der Arbeitslosigkeit), ein anderer Teil setzte mit der Unterstützung innovativer und wachstumsorientierter Gründungen (insbesondere aus Hochschulen) auf eher regionalpolitische
Ziele. Die chancengleichheitsspezifische Förderung (Politikfeld E) ist zum einen Teil
der Entwicklung der regionalen Humanressourcen zuzuordnen (Verbesserung der
Vereinbarkeit von Arbeit und Privatleben, Abbau von Barrieren für den Aufstieg von
Frauen). Beim anderen Teil der Instrumente und Förderansätze des Politikfelds
standen Ziele der Arbeitsmarktpolitik und der sozialen Integration im Vordergrund
(z. B. spezifische Förderansätze zur Unterstützung arbeitsloser Frauen in ländlichen
Regionen).
Die quantitative Bedeutung der beiden strategischen Dimensionen der ESF-Förderung im
Zeitraum 2000 bis 2006 kann nicht genau beziffert werden. Jedoch wird aus dem Mitteleinsatz in den Politikfeldern und Maßnahmen deutlich, dass auf die Dimension „Arbeitsmarktpolitik im Engeren und sozialpolitisch motivierte Überbrückungsfunktion“ ein höherer Anteil der
Mittel entfiel als auf die Dimension „Stärkung der regionalen Humanressourcen“.
Im Folgenden werden die Ergebnisse und Wirkungen für ausgewählte wichtige Instrumente
der ESF-Förderung dargestellt. Dabei wird in der Darstellung zwischen den beiden strategischen Dimensionen unterscheiden.
Tabelle 4.7.2:
Eintritte in die ESF-Förderung von Arbeitsmarkt und Humanressourcen
in der Förderperiode 2000 bis 2006
Politikfeld/Maßnahme
Anzahl
Eintritte
A. Präventive Arbeitsmarktpolitik
837.170
357.766
42,7%
Prävention Jugendarbeitslosigkeit
489.520
186.647
38,1%
Prävention Langzeitarbeitslosigkeit
347.650
171.119
49,2%
B. Gesellschaft ohne Ausgrenzung
611.289
262.376
42,9%
D. Anpassungsfähigkeit, Unternehmergeist
658.823
250.358
38,0%
Anpassungsfähigkeit
345.083
153.120
44,4%
Unternehmergeist
313.740
97.238
31,0%
E. Chancengleichheit
299.557
266.004
88,8%
2.406.839
1.136.504
47,2%
ESF-Förderung gesamt
Eintritte von
Frauenanteil
Frauen
Quelle: Länderumfrage (Oktober 2009, vgl. Tabelle 3.2.1). Eigene Berechnungen und Zusammenstellung
203
Förderung der aktiven Arbeitsmarktpolitik im Engeren
Für die Eingliederung von Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt und für die Bekämpfung der sozialen Folgen der Arbeitslosigkeit hatte eine Reihe von Instrumenten große Bedeutung.
Hierzu gehörten die Weiterbildung von Arbeitslosen, Beschäftigungsmaßnahmen des 2. Arbeitsmarkts (Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Strukturanpassungsmaßnahmen, Beschäftigung im Rahmen von „Arbeit statt Sozialhilfe“), Einstellungszuschüsse an Unternehmen sowie weite Teile der ESF-Gründungsförderung (finanzielle Zuschüsse aus den Länderprogrammen, Seminare und Coaching in Ergänzung zum Überbrückungsgeld aus dem ESFBundesprogramm). Die Eintrittszahlen für die betreffenden Instrumententypen zeigt Tabelle
4.7.3.
Tabelle 4.7.3:
ESF-Förderung im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik im Engeren Zahl der Eintritte in die wichtigsten Instrumententypen
Eintritte
gesamt
Eintritte von
Frauen
Frauenanteil
Weiterbildung von Arbeitslosen
281.039
149.006
53,0%
Weiterbildung im Rahmen von Beschäftigungsmaßnahmen
123.996
55.780
45,0%
Beschäftigungsmaßnahmen (ABM, SAM)
121.848
51.988
42,7%
Arbeit statt Sozialhilfe
176.438
78.297
44,4%
sonstige Maßnahmen für Arbeitslose
154.402
91.654
59,4%
Einstellungszuschüsse 1. Arbeitsmarkt
181.448
87.469
48,2%
Finanzielle Gründungsförderung
108.651
49.598
45,6%
Beratung und Coaching für Gründer/innen
261.943
107.400
41,0%
Was die Ergebnisse und Wirkungen der auf die Eingliederung von Arbeitslosen ausgerichteten Instrumente anbelangt, kann auf einen umfangreichen aktuellen Forschungsstand zurückgegriffen werden. Für die ESF-Förderung, vor allem aber für die nationale Arbeitsmarktpolitik wurde in den letzten Jahren in einer großen Zahl von mikroökonometrischen Studien
kausalanalytisch untersucht, inwieweit die Teilnahme an Maßnahmen tatsächlich zur Eingliederung in den 1. Arbeitsmarkt, also zu ungeförderter Beschäftigung bzw. Erwerbstätigkeit
führt. Um die Nettoeffekte der Förderung zu bestimmen, werden unter Einsatz verschiedener
statistischer Verfahren die Erwerbsverläufe von Maßnahmeteilnehmern mit denen vor Arbeitslosen verglichen, die nicht an Maßnahmen teilgenommen haben, ansonsten aber den
Teilnehmern möglichst ähnlich sind.
Die Ergebnisse einiger zentraler Studien stellt Die Ergebnisse der Studien lassen sich grob
wie folgt zusammenfassen:
204
•
Die Teilnahme an beruflicher Weiterbildung erhöht nach den aktuellen Studien die
Chancen von Arbeitslosen, eine Beschäftigung auf dem 1. Arbeitsmarkt zu finden und zwar auch in Ostdeutschland mit seiner spezifischen Arbeitsmarktlage.
•
Anders sieht es mit Beschäftigungsmaßnahmen des 2. Arbeitsmarkts aus. Hier zeigen die relevanten Studien, dass die Teilnahme keine positiven Effekte für die Eingliederung in den 1. Arbeitsmarkt hat oder die Integrationschancen sogar verringert.
Die Hauptursache hierfür liegt darin, dass Teilnehmerinnen und Teilnehmer an Beschäftigungsmaßnahmen während der Maßnahme weniger intensiv nach
(ungeförderter) Arbeit suchen als Nichtteilnehmer („Lock in-Effekt“).
•
Positiv sind die Eingliederungseffekte von Einstellungszuschüssen an Unternehmen
des 1. Arbeitsmarkts. Personen, die von den Zuschüssen profitieren, sind auf längere Sicht (nach Ablauf der mit der Förderung verbundenen Bindungen) signifikant
häufiger in Beschäftigung als vergleichbare Arbeitslose. Zu berücksichtigen ist, dass
die entsprechenden Studien sich allein mit den Effekten für die erreichten Arbeitslosen befassen. Ob die Förderung zu zusätzlicher Beschäftigung in den geförderten
Unternehmen oder gar gesamtwirtschaftlich zu zusätzlicher Beschäftigung geführt
hat, lässt sich ihnen nicht entnehmen.
•
Eindeutig positiv werden die Eingliederungseffekte auch für die Förderung der Existenzgründung aus der Arbeitslosigkeit beurteilt. Die mit dem Überbrückungsgeld und
dem Existenzgründungszuschuss ("Ich-AG") geförderten Gründungen sind zu hohen
Anteilen stabil. Die geförderten Gründerinnen und Gründer sind mittelund langfristig signifikant häufiger ungefördert erwerbstätig als vergleichbare Arbeitslose. Auch
hier beziehen sich die Studien auf die Mikroeffekte für die geförderten Personen. Sie
sagen nichts darüber aus, ob im Zuge der Förderung die Erwerbstätigkeit in der jeweiligen Region erhöht werden konnte.
205
Tabelle 4.7.4 im Überblick dar.117 Die Studien zur nationalen Arbeitsmarktpolitik sind dabei
auch für die ESF-Förderung relevant, weil die ESF-Förderung im Wesentlichen auf dieselben Instrumententypen setzt wie die nationale Arbeitsmarktpolitik. Zudem wurde die ESFFörderung in der Periode 2000 bis 2006 dazu genutzt, nationale Förderungen aufzustocken
oder auszuweiten (z. B. bei Beschäftigungsmaßnahmen oder bei der finanziellen Existenzgründungsförderung).
Die Ergebnisse der Studien lassen sich grob wie folgt zusammenfassen:
•
Die Teilnahme an beruflicher Weiterbildung erhöht nach den aktuellen Studien die
Chancen von Arbeitslosen, eine Beschäftigung auf dem 1. Arbeitsmarkt zu finden und zwar auch in Ostdeutschland mit seiner spezifischen Arbeitsmarktlage.118
•
Anders sieht es mit Beschäftigungsmaßnahmen des 2. Arbeitsmarkts aus. Hier zeigen die relevanten Studien, dass die Teilnahme keine positiven Effekte für die Eingliederung in den 1. Arbeitsmarkt hat oder die Integrationschancen sogar verringert.
Die Hauptursache hierfür liegt darin, dass Teilnehmerinnen und Teilnehmer an Beschäftigungsmaßnahmen während der Maßnahme weniger intensiv nach
(ungeförderter) Arbeit suchen als Nichtteilnehmer („Lock in-Effekt“).
•
Positiv sind die Eingliederungseffekte von Einstellungszuschüssen an Unternehmen
des 1. Arbeitsmarkts. Personen, die von den Zuschüssen profitieren, sind auf längere Sicht (nach Ablauf der mit der Förderung verbundenen Bindungen) signifikant
häufiger in Beschäftigung als vergleichbare Arbeitslose. Zu berücksichtigen ist, dass
die entsprechenden Studien sich allein mit den Effekten für die erreichten Arbeitslosen befassen. Ob die Förderung zu zusätzlicher Beschäftigung in den geförderten
Unternehmen oder gar gesamtwirtschaftlich zu zusätzlicher Beschäftigung geführt
hat, lässt sich ihnen nicht entnehmen.
•
Eindeutig positiv werden die Eingliederungseffekte auch für die Förderung der Existenzgründung aus der Arbeitslosigkeit beurteilt. Die mit dem Überbrückungsgeld und
dem Existenzgründungszuschuss ("Ich-AG") geförderten Gründungen sind zu hohen
Anteilen stabil. Die geförderten Gründerinnen und Gründer sind mittelund langfristig signifikant häufiger ungefördert erwerbstätig als vergleichbare Arbeitslose. Auch
hier beziehen sich die Studien auf die Mikroeffekte für die geförderten Personen. Sie
sagen nichts darüber aus, ob im Zuge der Förderung die Erwerbstätigkeit in der jeweiligen Region erhöht werden konnte.
117 Für einen Überblick über den Forschungsstand siehe auch Bernhard, S. u. a. (2008).
118 Frühere Studien kamen zum Teil zu ungünstigeren Ergebnissen.
206
Tabelle 4.7.4:
Mikroökonometrische Evaluationsstudien im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik
(Auswahl)
Autoren
Gegenstand
Zentrale Ergebnisse
Weiterbildung von Arbeitslosen
Deeke/Cramer/Gilberg/
Hess (2009) und
Baas/Deeke (2009)
Förderung der beruflichen Weiterbildung
im Rahmen des ESF-BA-Programms
(Vergleichsgruppenanalysen für Eintritte
der Jahre 2000 bis 2002 in West- und
Ostdeutschland)
ESF-geförderte Weiterbildung hat positiven Effekt auf mittelund langfristige Beschäftigungswahrscheinlichkeit der teilnehmenden Arbeitslosen, gilt auch bei Betrachtung längerfristiger Beschäftigungszeiträume, Arbeitsmarkterfolg entspricht
ungefähr dem bei SGB III-geförderter Weiterbildung.
ISG (2003)
Förderung des beruflichen Weiterbildung
aus dem ESF in Sachsen (Vergleichsgruppenanalyse zu Teilnehmenden der
Jahre 2000 bis 2002)
Vollzeitqualifizierung hat signifikant positiven Einfluss auf die Beschäftigungschancen der Teilnehmenden.
RWI/SÖSTRA (2005a)
ESF-Förderung der beruflichen Weiterbildung aus westdeutschen Länderprogrammen (Vergleichsgruppenanalyse zu Eintritten der Jahre 2002 und 2003)
Weiterbildung erhöht die Wahrscheinlichkeit, eine Beschäftigung zu finden.
Biewen/Fitzenberger/
Osikominu/Völter/Waller
(2006)
Förderung der beruflichen Weiterbildung
nach AFG und SGB III in West- und Ostdeutschland (Vergleichsgruppenanalyse
mit administrativen Daten zu Teilnehmenden der 1990er und 2000er Jahre)
Weiterbildung hat mittelund langfristig
signifikant positive Beschäftigungseffekte.
IZA/DIW/infas (2006)
und Schneider/Uhlendorff (2006)
Förderung der beruflichen Weiterbildung in
West- und Ostdeutschland 2000 bis 2005
(Vergleichsgruppenanalyse mit administrativen Daten und ergänzenden Befragungsdaten) - Teil der Evaluation der
„Hartz-Gesetze“
Teilnahme an Weiterbildung erhöht bei
den meisten Maßnahmetypen mittelfristig
die Chancen auf Beschäftigungsaufnahme, Reform hat Effektivität gesteigert (u. a.
geringeres "Lock in" Kosten-Nutzen-Bilanz
verbessert, bleibt aber zum Teil problematisch.
Beschäftigungsmaßnahmen
Hujer/Zeiss (2007)
Vergleichsgruppenanalyse für von der
Bundesagentur für Arbeit in Ostdeutschland geförderte Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen auf Basis einer Stichprobe von
Zugängen in Arbeitslosigkeit des Jahres
2000
Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen senken
die Chancen auf Integration der Beschäftigung in den 1. Arbeitsmarkt (Lock inEffekt, geringe Übergänge nach Ende der
Maßnahmen).
Stephan/Pahnke (2008)
Vergleichsgruppenanalyse zu den im März
2003 in West- und Ostdeutschland begonnenen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen
und Weiterbildungsmaßnahmen
Teilnahme an ABM wirkt sich anders als
Teilnahme an Weiterbildung in einem Zeitraum von 3,5-Jahren nach Förderbeginn
nicht positiv auf die Dauer der
ungeförderten Beschäftigung aus; Hinweis
auf die sehr spezifische Teilnehmerzusammensetzung von ABM.
SÖSTRA u. a. (2006)
Förderung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in West- und Ostdeutschland
2000 bis 2005 (Vergleichsgruppenanalyse
mit administrativen Daten und ergänzen-
Teilnahme hat keine positiven Effekte auf
die Integration in ungeförderte Beschäftigung; für die Beschäftigungsfähigkeit weist
die Studie auf positive Effekte hin, die aber
207
Autoren
Gegenstand
Zentrale Ergebnisse
den Befragungsdaten) - Teil der Evaluation der „Hartz-Gesetze“
in einzelnen Dimensionen bei Rückkehr in
Arbeitslosigkeit schnell wieder verloren
gehen; regionale Strukturwirkungen sind
letztlich nicht zu quantifizieren und verlieren durch stark reduzierte
Maßnahmezahlen an Bedeutung.
Eingliederungszuschüsse/Lohnkostenzuschüsse für Unternehmen
ISW (2005)
Förderung durch Einstellungszuschüsse
aus dem ESF-Programm Sachsens (Vergleichsgruppenuntersuchung für Fälle mit
Ende der Förderung in den Jahren 2001
und 2002)
Geförderte Personen sind nach zwei Jahr
signifikant häufiger in ungeförderter Beschäftigung als Vergleichsgruppe, keine
Aussagen zu Mitnahme, Substitutions- und
Verdrängungseffekten.
ZEW/IAB/IAT (2006)
und Jaenichen/Stephan
(2007)
Förderung mit Eingliederungszuschüssen
der Bundesagentur für Arbeit in West- und
Ostdeutschland (Vergleichsgruppenanalyse für Förderfälle des Jahres 2002) - Teil
der Evaluation der „Hartz-Gesetze“
mit Zuschüssen erreichte Personen sind
nach Ablauf von Förderzeitraum und
Nachbeschäftigungsfrist signifikant häufiger in ungeförderter Beschäftigung als
Vergleichsgruppe; Effekte für Frauen in
Ostdeutschland besonders ausgeprägt;
keine Aussagen zu Mitnahme-, Substitutions- und Verdrängungseffekten.
Förderung von Existenzgründungen (vorwiegend) aus der Arbeitslosigkeit
IAB/DIW/sinus/GfA/
infas (2006)
Förderung von Gründungen mit Überbrückungsgeld und Existenzgründungszuschuss/“Ich-AG“ in West- und Ostdeutschland (Vergleichsgruppenanalyse für Zugänge in Förderung des Jahres 2003) Teil der Evaluation der „Hartz-Gesetze“
Hohe Stabilität der geförderten Gründungen, geförderte Personen waren nach 28
Monaten deutlich häufiger erwerbstätig als
Vergleichsgruppe und ihre Einkommen
überwiegend höher, Effekte waren in Ostdeutschland noch ausgeprägter, keine
Aussagen zu Verdrängungseffekten.
Caliendo/Künn/
Wießner (2008)
Förderung von Gründungen mit Überbrückungsgeld und Existenzgründungszuschuss/“Ich-AG“ in West- und Ostdeutschland (Vergleichsgruppenanalyse für Zugänge in Förderung des Jahres 2003) Fortführung der o. g. Untersuchung
Erwerbstätigenanteil und Einkommen fallen auch nach 56 Monaten bei den geförderten Personen höher aus als in der Vergleichsgruppe, vor allem bei den durch
Überbrückungsgeld geförderten Fällen
Konsolidierung am Markt weit fortgeschritten und beachtliche Zahl zusätzlicher Arbeitsplätze; keine Aussagen zu Verdrängungseffekten.
RWI/SÖSTRA (2005b)
Förderungen von Gründungen aus den
ESF-Programmen der Länder Sachsen
und Sachsen-Anhalt (Vergleich von Förderfällen der Jahre 2000 bis 2002 mit nicht
geförderten Gründungen)
ESF-geförderte Gründungen unterscheiden sich in Bezug auf Erfolgskennziffern
wie Beschäftigtenentwicklung und Umsatz
nicht von der Vergleichsgruppe.
208
Aus dem referierten Forschungsstand lässt sich bei aller gebotenen Vorsicht der Schluss
ziehen, dass im Rahmen der ESF-Förderung arbeitsmarkpolitische Instrumente zu Einsatz
gekommen sind, die hinsichtlich der Eingliederung der erreichten Teilnehmerinnen und Teilnehmer in den Arbeitsmarkt als effektiv einzuschätzen sind. Die gravierende Ausnahme bilden allerdings Beschäftigungsmaßnahmen, die innerhalb der ESF-Förderung der Länder eine große Bedeutung hatten.
Zu berücksichtigen ist, dass mit den einzelnen arbeitsmarktpolitischen Instrumenten unterschiedliche Zielgruppen erreicht werden. Der typische Teilnehmer einer Beschäftigungsmaßnahme unterscheidet sich von der typischen geförderten Gründerin. Die mit Instrumenten wie der Gründungsförderung oder der Weiterbildungsförderung erzielten Ergebnisse lassen sich insoweit nicht auf die Zielgruppe von Beschäftigungsmaßnahmen übertragen. 119
Bei Zielgruppen mit besonderen Vermittlungsproblemen wird mit Beschäftigungsmaßnahmen häufig weniger das Ziel einer kurzfristigen Integration in den 1. Arbeitsmarkt verfolgt,
sondern es sollen vorgelagerte Effekte wie die Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit oder
die soziale Stabilisierung erreicht werden. Ob Beschäftigungsmaßnahmen in dieser Hinsicht
effektiv sind, lässt sich zurzeit nicht begründet sagen. Zwar gibt ein Teil der Evaluationsstudien Hinweise auf solche Effekte, jedoch lässt sich auf dem aktuellen Forschungsstand nicht
bestimmen, wie nachhaltig sie sind und inwieweit sie auf lange Sicht die Arbeitsmarktchancen erhöhen.120
Förderung der Entwicklung der Humanressourcen
Unter den primär auf die Entwicklung der regionalen Humanressourcen ausgerichteten Instrumenten hatten die Förderung der beruflichen Erstausbildung und die Förderung der
Übergänge zwischen Schule und Berufsausbildung die größte Bedeutung. Maßnahmen im
Bereich der Schule wurden wie oben dargestellt bewusst nicht in großem Umfang, sondern
eher modellhaft gefördert. Große Teilnehmerzahlen wurden hingegen im Bereich der
Weiterbildungsförderung von Beschäftigten bzw. der Förderung der Anpassungsfähigkeit
von Beschäftigten und Unternehmern erzielt (siehe Tabelle 4.7.5). Im Bereich des lebenslangen Lernens (Politikfeld C) war die Förderung primär auf die Entwicklung von Strukturen
und Systemen ausgerichtet, hier lässt sich der Förderverlauf mit Teilnehmerzahlen nicht
adäquat abbilden. Schließlich sind Förderaktivitäten im Bereich der Humanressourcenentwicklung in Wissenschaft und Forschung anzuführen.
Was Ergebnisse und Wirkungen der entsprechenden Instrumente anbelangt, ist der Wissensstand als merklich schlechter einzuschätzen als zu den oben dargestellten Instrumenten
der aktiven Arbeitsmarktpolitik im Engeren. Dies liegt zunächst daran, dass es bei der Humanressourcenentwicklung um komplexere Wirkungsketten (vom einzelnen geförderten Projekt bzw. Teilnehmer bis zu Wirkungen auf der regionalen Ebene) als bei der engeren Arbeitsmarktpolitik geht, bei der die Wirkungen auf der Mikroebene der direkt von der Förderung profitierenden Personen gemessen werden.
119 Siehe auch Kupka, P., J. Wolff (2009).
120 Siehe für die Evaluation von ABM im Rahmen der „Hartz-Evaluation“ SÖSTRA u. a. (2006), gene-
rell zur Operationalisierung und Messung von Beschäftigungsfähigkeit Apel, H., M. Fertig (2009).
209
Tabelle 4.7.5:
ESF-Förderung im Bereich Entwicklung der Humanressourcen - Zahl der Eintritte in
die Förderung der Ausbildung und der Weiterbildung von Beschäftigten
Eintritte
gesamt
Eintritte von
Frauen
Frauenanteil
17.318
7.789
45,0%
Berufliche Erstausbildung
201.955
84.028
47,5%
Berufsorientierung und Berufsvorbereitung
265.168
131.594
49,6%
Weiterbildung für Beschäftigte
269.042
122.404
45,5%
Betriebliche Kooperations- und Verbundmaßnahmen
31.324
13.491
43,1%
Entwicklung von Aus- und Weiterbildungsmodulen
18.406
7.670
41,7%
Schulische Maßnahmen
Berufliche Erstausbildung
Die entscheidende Größe für die Humanressourcen in der Region ist nach dem allgemeinen
Forschungsstand das Niveau, das mit der schulischen Bildung, der beruflichen Ausbildung
und der universitären Bildung erreicht wurde. Insofern ist der größte Beitrag der ESFFörderung der Jahre 2000 bis 2006 zur Humanressourcenentwicklung darin zu sehen, dass
mit massivem Mitteleinsatz einer großen Zahl von Jugendlichen eine qualifizierte Berufsausbildung überhaupt erst ermöglicht wurde. Ohne die Förderung hätten die strukturellen Probleme des dualen Systems in Ostdeutschland und die im Verlauf der Förderperiode zunächst
ungünstige wirtschaftliche Entwicklung dazu geführt, dass viele der erreichten Jugendlichen
eine Ausbildung nicht, erst viel später oder nur bei einem Fortzug aus Ostdeutschland hätten
aufnehmen können.
Den quantitativ wichtigsten Beitrag leistete in diesem Zusammenhang die Finanzierung von
betriebsnahen und außerbetrieblichen Ausbildungsplätzen. Die betriebsnahe Ausbildung
stellte in den Jahren 2000 bis 2006 allein 12 % der Ausbildungsverträge in Ostdeutschland,
ein sehr großer Teil davon aus dem ESF gefördert.121 Hinzu kamen Prämien an ausbildende
Unternehmen, die Förderung von Verbünden und überbetrieblicher Ausbildung sowie vollzeitschulische Ausbildungsplätze.
Zwar zeigen Evaluationsstudien, dass betriebsnah oder vollzeitschulisch ausgebildete junge
Menschen nach Abschluss der Berufsausbildung deutlich länger für die Integration in dauerhafte Erwerbstätigkeit brauchen als betrieblich geförderte.122 Dies schmälert die Bedeutung
der Förderung jedoch nicht. Denn selbst wenn es in gewissem Ausmaß zu Verdrängungseffekte gekommen sein sollte, hätte doch für die große Mehrheit der erreichten jungen Menschen kein betrieblicher Ausbildungsplatz zur Verfügung gestanden.
121 Berufsbildungsbericht (2009), Datenreport S. 126.
122 Berger, K. (2006); Felfe, J., D. Liepmann (2003)
210
Berufsorientierung und Berufsvorbereitung
Mit der Förderung von Berufsfrühorientierung und Berufswahlvorbereitung haben insbesondere die Länder aus dem ESF den Übergang von der Schule in die berufliche Ausbildung
unterstützt. Die entsprechenden Projekte helfen Jugendlichen dabei, die für sie passende
Ausbildung bzw. den passenden Beruf zu wählen und wirken Ausbildungsabbrüchen entgegen. Zugleich kann auf diese Weise ein Beitrag zum Abbau der geschlechtsspezifischen Berufswahlmuster geleistet werden. Von ihrer konzeptionellen Anlage sind die Förderinstrumente als wichtige ergänzende Beiträge zur Entwicklung der Humanressourcen einzuschätzen. Abgesichertes Wissen zu den Wirkungen der konkret aufgelegten Programme liegt aber
nicht vor.
Die Förderung der Berufsvorbereitung aus den ESF-Mitteln von Bund und Ländern setzt darauf, junge Menschen zu unterstützen, die noch nicht berufsreif sind bzw. die gravierende
Probleme beim Übergang von der Schule in die berufliche Ausbildung haben. Im Zuge des
demographischen Wandels könnten solche Ansätze zukünftig noch an Bedeutung gewinnen.
In der entsprechenden Zielgruppe liegen Begabungsreserven, deren Hebung Teil einer Strategie gegen den in Ostdeutschland drohenden Fachkräftemangel ist.
Studien zeigen zu den Übergängen aus berufsvorbereitenden Maßnahmen in Berufsausbildung Ergebnisse, die eher enttäuschend sind. Die entsprechenden Förderinstrumente haben
nur bedingt dazu geführt, die Chancen auf die Aufnahme eine Berufsausbildung zu erhöhen.123 Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die Instrumente der Berufsvorbereitung ihre
Leistungsgrenzen in den letzten Jahren auch in den absolut zu geringen betrieblichen Ausbildungsplatzzahlen in Ostdeutschland fanden.
Weiterbildung von Beschäftigten
Zur Frage, welche Auswirkungen Weiterbildung auf die Entwicklung von Wirtschaft und Beschäftigung in Regionen hat, liegen bislang nur wenige empirisch abgesicherte Forschungsergebnisse vor. Für die hierzu notwendigen Untersuchungen fehlt es an Indikatoren und Datenquellen, mit denen sich die Weiterbildung im interregionalen und internationalen Vergleich
valide erfassen und in ihren Auswirkungen analysieren lässt.124 Dass entsprechende Zusammenhänge überhaupt existieren, ist angesichts des Strukturwandels der Wirtschaft und
der zunehmenden Wissensbasierung sehr plausibel. Relevant ist in diesem Zusammenhang
vor allem die Weiterbildung von Beschäftigten. Im Vordergrund der Weiterbildung von Arbeitslosen stehen hingegen individuelle Effekte der Eingliederung der unterstützten Arbeitslosen.
Die Evaluierungsstudien zur ESF-Förderung der beruflichen Weiterbildung konzentrierten
sich auf Effekte bei den einzelnen qualifizierten Beschäftigten bzw. bei den in die Projekte
einbezogenen Unternehmen. Auf Seiten der Beschäftigten ergaben sich Hinweise auf eine
123 Siehe für die ESF-Förderung entsprechenden Maßnahmen in den westdeutschen und ostdeut-
schen Bundesländern RWI, SÖSTRA (2005b); für eine Untersuchung zum gesamten Übergangssystem in Sachsen ISG (2009), für eine deutschlandweite Analyse siehe Beicht, U., M. Friedrich,
G. U. Ulrich (2008).
124 Sianesi, B., J. van Reenen (2005); OECD (2003).
211
höhere Arbeitsplatzsicherheit durch Teilnahme an der geförderten Weiterbildung.125 Unternehmensbefragungen zur Weiterbildungsförderung in Ostdeutschland ermittelten zwar
durchweg positive Beurteilungen der geförderten Weiterbildung und ihres Nutzens, im Vergleich mit nicht geförderten Unternehmen konnten jedoch überwiegend keine positiven Effekte der ESF-geförderten Weiterbildung auf die Unternehmensentwicklung ermittelt werden.126 Dies könnte allerdings auch damit zusammenhängen, dass die Betrachtung einzelner Weiterbildungsmaßnahmen mit häufig eher geringer Dauer zu kurz greift. Der allgemeine
Forschungsstand weist darauf hin, dass sich das Weiterbildungsengagement von Unternehmen (unabhängig von Förderung) positiv in der Produktivität niederschlägt.127
Für die realistische Abschätzung möglicher regionaler Effekte der ESF-Weiterbildungsförderung ist deren quantitative Reichweite zu berücksichtigen. Die Zahl der Eintritte in die entsprechenden Projekte lag bei ca. 320.000 bzw. im Durchschnitt der sieben Jahre 2000 bis
2006 ca. 46.000. Bedenkt man zugleich die häufig geringe Maßnahmedauer, so wird deutlich, dass die ESF-Weiterbildungsförderung bei Weitem nicht dieselbe regionale Bedeutung
hatte wie die ESF-Ausbildungsförderung. Vor diesem Hintergrund wurde in den ESFEvaluierungsstudien wiederholt angeregt, die Weiterbildungsförderung auf Schwerpunktthemen von besonderer Bedeutung zu fokussieren.
Weiterentwicklung der Systeme der Aus- und Weiterbildung
Im Rahmen des Politikfelds C „Lebenslanges Lernen“ wurde von Bund und Ländern die Weiterentwicklung der Systeme der Aus- und Weiterbildung unterstützt. Die entsprechenden
Förderansätze waren in der Regel darauf gerichtet, Innovationen (Ziel-, Prozess- und Kontextinnovationen) zu ermöglichen und die dabei gemachten Erfahrungen zu transferieren.
Eine besondere Rolle spielte zudem die Vernetzung der relevanten öffentlichen und privaten
Akteure. Der Bund realisierte im Rahmen des Politikfelds C eine Reihe von bundesweiten
Programmen mit erheblichem Mittelvolumen und großer Ausstrahlungswirkung. Hierzu gehörten z. B. das Programm „Lernende Regionen“, mit dem Netzwerke von Bildungsanbietern, Bildungsnachfragern und sonstigen relevanten Akteuren weiterentwickelt oder neu aufgebaut werden sollten, und das Programm „Kompetenzen fördern - berufliche Qualifizierung
für Zielgruppen mit besonderem Förderbedarf“ (BQF-Programm), mit dem innovative Wege
der Benachteiligtenförderung erprobt und erfolgreich erprobte Modelle weiterverbreitet werden sollten. Auch die Länder realisierten im Rahmen ihrer Programme Förderansätze mit
vergleichbaren Zielen (z. B. Innopunkt-Programm in Brandenburg, Aktionsprogramme in
Mecklenburg-Vorpommern).
Für die entsprechenden Programme auf Bundesebene und für einen Teil der Instrumente
der Länder wurden spezielle Evaluationen durchgeführt. Im Rahmen der entsprechenden
Studien standen qualitativ orientierte Fragestellungen und qualitative Methoden im Vorder-
125 Siehe RWI, SÖSTRA (2005a), S. 262 ff. bezogen auf die ESF-Förderung der westdeutschen Bun-
desländer.
126 Siehe ISG (2003), S. 165 ff. zu Sachsen und IfS (2005), S. 65 ff. zu Mecklenburg-Vorpommern;
gewisse Hinweise auf positive Effekte auf die Unternehmensentwicklung ergab hingegen eine Untersuchung zu Brandenburg, siehe IfS, ConLogos (2006).
127 Siehe Zwick, T. (2002).
212
grund. Die Evaluationsergebnisse128 können hier nicht im Einzelnen wiedergegeben werden. Insgesamt kann auf ihrer Basis davon ausgegangen werden, dass viele der entsprechenden Förderaktivitäten erfolgreich und in ihren Ergebnissen für die Entwicklung der Humanressourcen relevant waren.
Förderung der Humanressourcen in Wissenschaft und Forschung
Angesichts der Bedeutung von Forschung und Entwicklung für die Wettbewerbsfähigkeit von
Regionen kommt der Entwicklung der entsprechenden Humanressourcen große Bedeutung
zu. Für den ESF-Einsatz der Förderperiode 2000 bis 2006 hatte dieses Feld keine größere
quantitative Bedeutung. Jedoch ist auf einige qualitativ wichtige Förderansätze in diesem
Bereich zu verweisen.
•
Einen Schwerpunkt der Aktivitäten bilden die Unterstützung von wachstumsorientierten Gründungen im Kontext von Hochschulen und Forschungseinrichtungen. Hier ist
zunächst auf das EXIST-Programm des Bundes zu verweisen, mit dem sowohl Projekte der Qualifizierung, Sensibilisierung, Beratung etc. zur dauerhaften Verankerung einer Kultur der Selbstständigkeit unterstützt als auch Gründungen aus den
Hochschulen finanziell gefördert wurden. Die zum Programm erstellte Begleitforschung kam hinsichtlich der Erreichung der Programmziele zu einer positiven Bewertung. 129 Auch die Länder haben mit ihren ESF-Programmen Aktivitäten zur Förderung von „Entrepreneurship“ an Hochschulen und zur konkreten Förderung von
Gründungen aus Hochschulen und Forschungseinrichtungen entfaltet.
•
Mit dem „Akademikerprogramm“ des Bundes wurden die Voraussetzungen dafür
verbessert, dass Personen mit im Ausland erworbener akademischer Ausbildung in
Deutschland eine adäquate Beschäftigung aufnehmen konnten.130
•
Aus einigen ESF-Länderprogrammen wurde zudem die Aus- und Weiterbildung an
Hochschulen unterstützt (z. B. ESF-geförderte Aufbaustudiengänge in Berlin). Hierzu gehörten auch Projekte zur Verbesserung der Karrierechancen von Frauen in
Wissenschaft und Forschung (z. B. durch Mentoring).
4.7.3
Die Förderung von Arbeitsmarkt und Humanressourcen aus dem ESF hatte in der Förderperiode zwei strategische Dimensionen: (1) die Eingliederung von Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt und die sozialpolitisch motivierte Überbrückung der hohen Arbeitslosigkeit (Arbeitsmarktpolitik im Engeren), (2) die Verbesserung der regionalen wichtigen Humanressourcen.
Der größere Teil der im Rahmen der Förderung eingesetzten öffentlichen Mittel von 10,2
Mrd. € (ESF-Mittel 5,9 Mrd. €) entfiel auf die Arbeitsmarktpolitik im Engeren.
128 Siehe z. B. für das Programm Lernende Regionen Emminghaus, C., R. Tippelt (2009), für das
BQF-Programm BMBF (2008).
129 Siehe BMWi (2006); die Veröffentlichung der Ergebnisse der zu EXIST III zusätzlich durchgeführ-
ten mikroökonometrischen Wirkungsstudie steht noch aus.
130 Siehe Rambøll (2006) zur im Ergebnis positiven Evaluation des Programms.
213
Auf Basis des Forschungsstands der arbeitsmarkpolitischen Evaluationsforschung lässt sich
bei aller gebotener Vorsicht die Schlussfolgerung ziehen, dass in der ESF-Förderung Instrumente zum Einsatz kamen, die hinsichtlich der Eingliederung der Teilnehmerinnen und
Teilnehmer in den 1. Arbeitsmarkt effektiv waren (Weiterbildungsmaßnahmen, Einstellungszuschüsse, Existenzgründungsförderung). Keine solchen positiven Eingliederungseffekte
halten allerdings Beschäftigungsmaßnahmen des 2. Arbeitsmarkts, auf die ein erheblicher
Mittelanteil entfiel. In welchem Maß Beschäftigungsmaßnahmen im Vorfeld einer Eingliederung in den Arbeitsmarkt zu positiven Effekten führen (Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit, soziale Integration), lässt sich auf dem derzeitigen Wissensstand nicht gesichert sagen.
Den größten Beitrag zur Entwicklung der regionalen Humanressourcen leistete die ESFFörderung der letzten Jahre im Bereich der beruflichen Erstausbildung. Ohne den massiven
Mitteleinsatz hätte ein erheblicher Teil der Jugendlichen in Ostdeutschland keine qualifizierte
Berufsausbildung aufnehmen können. Mittel- und langfristig hätte dies gravierende Konsequenzen für die Humanressourcenausstattung gehabt. Unterstützend wirkte sich die Förderung von Berufsorientierung und Berufsvorbereitung aus.
Beiträge zur Humanressourcenentwicklung wurden darüber hinaus mit anderen Instrumenten der ESF-Förderung erbracht (Weiterbildung von Beschäftigten, Entwicklung der Systeme
der Aus- und Weiterbildung, Humanressourcen in Wissenschaft und Forschung etc.). Evaluationsstudien kommen hinsichtlich der Effekte dieser Förderungen überwiegend zu positiven Ergebnissen. Bei vielen der entsprechenden Instrumente ist allerdings die relativ begrenzte quantitative Reichweite zu berücksichtigen.
Für die Förderperiode 2007 bis 2013 sehen die Operationellen Programme der ostdeutschen
Länder und Berlins sowie der Konvergenzteil des OP des Bundes den Einsatz von
4,655 Mrd. € ESF-Mitteln bzw. von 6,078 Mrd. € öffentlichen Mitteln vor (ohne Technische
Hilfe). Verglichen mit den Ausgaben für die ESF-Förderung der Förderperiode 2000 bis 2006
bedeutet dies bei den ESF-Mitteln eine Reduzierung um 21 % und bei den gesamten öffentlichen Mitteln eine Reduzierung um 39 %.
Tabelle 4.7.6:
Geplanter Mitteleinsatz für die Förderung von Arbeitsmarkt und Humanressourcen
in Ostdeutschland in der Förderperiode 2007 bis 2013*
Mittel gesamt in
Mio. €
öffentliche
Mittel in
Mio. €
ESF-Mittel
in Mio. €
Anteil an
den ESFMitteln
A. Steigerung der Anpassungsfähigkeit
1.654,7
1.444,2
1.221,9
26,2%
B. Verbesserung des Humankapitals
2.301,7
2.261,5
1.647,4
35,4%
C. Beschäftigung und soziale Integration
2.219,8
2.163,0
1.598,2
34,3%
223,9
209,7
187,8
4,0%
6.400,1
6.078,4
4.655,3
100,0%
Prioritätsachse
E. Transnationalität
gesamt ohne Technische Hilfe
* Für das OP des Bundes sind die Mittel für das Konvergenzgebiet dargestellt, das im Zuschnitt
nicht völlig Ostdeutschland entspricht.
214
Der Vergleich zwischen den beiden Förderperioden zeigt deutliche Veränderungen im quantitativen Gewicht der einzelnen Bereiche der ESF-Förderung:
•
Für die Prioritätsachse A „Steigerung der Anpassungsfähigkeit“, die auch weite Teile
der ESF-Gründungsförderung enthält, sind ESF-Mittel im Umfang von 1,222 Mrd. €
bzw. ein Anteil an allen ESF-Mitteln von 26,2 % vorgesehen. Gegenüber der Förderung aus dem weitgehend vergleichbaren Politikfeld D der Programme der Periode
2000 bis 2006 bedeutet dies eine deutliche Ausweitung. Diese Ausweitung betrifft
sowohl die Förderung der Anpassungsfähigkeit von Unternehmen und Beschäftigten
im engeren Sinne als auch die Förderung von Gründungen.
•
Für die Förderung von Beschäftigung und sozialer Integration in der Prioritätsachse
C belaufen sich die Planungen in der Förderperiode auf 1,598 Mrd. € ESF-Mittel
(Anteil 34,3 %). Vergleichen mit der abgelaufenen Förderperiode (konkret mit der
Förderung der Prävention von Langzeitarbeitslosigkeit im Politikfeld A, der Förderung der Integration im Politikfeld B und dem lokalen Kapital im Politikfeld F) gehen
in diesem Bereich der absolute Mitteleinsatz und der Anteil an der gesamten ESFFörderung stark zurück. Zugleich wurde die Förderung noch stärker als in der Vergangenheit auf Gruppen mit besonderen Integrationsproblemen ausgerichtet.
•
Die Planungen für die Prioritätsachse B „Verbesserung des Humankapitals“ belaufen sich bei den ESF-Mitteln 1,647 Mrd. €. Verglichen mit den entsprechenden Einsatzfeldern der alten Programme, der Förderung der Prävention von Jugendarbeitslosigkeit aus dem Politikfeld A und der Förderung des lebensbegleitenden Lernens
aus dem Politikfeld C, geht der Mitteleinsatz in diesem Bereich absolut betrachtet
zurück, der Anteil an der gesamten ESF-Förderung (35,4 %) entspricht ungefähr
dem der Vergangenheit. Der Mittelrückgang wird durch die berufliche Erstausbildung
bestimmt, für die die Länder in ihren Programmen aufgrund der stark gesunkenen
Schulabgängerzahlen weitaus weniger Mittel als in der Vergangenheit einplanen.
Einige andere Einsatzbereiche der Verbesserung des Humankapitals werden an
Bedeutung gewinnen. Einige Länder werden z. B. in der Förderperiode 2007 bis
2013 ESF-Mittel in merklich größerem Maße als in der Vergangenheit im Bereich
der schulischen Bildung und der Verbesserung des Humankapitals in Wissenschaft
und Forschung einsetzen.
•
Für die spezifische Förderung der Gleichstellung von Frauen im Erwerbsleben sind
ca. 5 % der ESF-Mittel (0,228 Mrd. €) vorgesehen. Absolut und relativ ist also die
Bedeutung der spezifischen Gleichstellungsförderung geringer als in der Förderperiode 2000 bis 2006. 131 Zugleich ist festzustellen, dass Gleichstellungsförderung und
Humanressourcenentwicklung systematischer miteinander verbunden werden. Dies
kommt z. B. im ESF-OP des Bundes in Instrumenten wie den Programmen „Gleichstellung von Frauen in der Wirtschaft“ und „Perspektive Wiedereinstieg“ zum Ausdruck.
Insgesamt kann damit der größeren Anteil der in den ESF-Programmen in der Förderperiode
2007 bis 2013 vorgesehenen Mittel der strategischen Dimension „Verbesserung der regiona131 Die Zahlen sind den in den Operationellen Programmen indikativ ausgewiesenen Mittelverteilun-
gen auf das Kategoriensystem der Durchführungsverordnung zu den Strukturfonds entnommen.
215
len Humanressourcen“ zugerechnet werden, während die Arbeitsmarktpolitik im Engeren
gegenüber der Vergangenheit an Bedeutung verloren hat. Eine solche Gewichtung erscheint
den Spezifika der ESF-Förderung im Konvergenzziel angemessen, die einen wesentlichen
Beitrag zur Verbesserung der Potenzialfaktoren für Wachstum und Beschäftigung leisten
sollte. Die Schwerpunktsetzung wird zugleich den speziellen Handlungsnotwendigkeiten in
Ostdeutschland gerecht. Ostdeutschland wird zukünftig immer stärker mit den Auswirkungen
des demographischen Wandels konfrontiert werden. Die entsprechenden Probleme lassen
sich mit den Stichworten „drohender Fachkräftemangel“, „zu viele Schulabgänger ohne Abschluss“, „zu wenige Studierende“, „Ausscheiden stark besetzter und gut qualifizierter Jahrgänge aus dem Erwerbsleben“ und „negative Auswirkungen der kleinbetrieblich dominierten
Unternehmensstruktur auf die Entwicklung der Humanressourcen“ charakterisieren. Diese
Probleme werden mit den aktuellen ESF-Programmen verstärkt angegangen. Für die Beurteilung der Resultate in neuen Einsatzfeldern des ESF oder der Effektivität neuer Instrumente ist es aber noch zu früh.
4.8 ZUSAMMENFASSUNG
Im diesem Kapitel wurden für ausgewählte Förderfelder, die im Rahmen der EUStrukturfondsförderperiode von 2000 bis 2006 eine bedeutsame Rolle spielten mikroökonomische Ergebnisse aus der Umsetzung der Förderung vorgestellt. Ausgehend vom strategischen Ansatz wurden Ergebnisse und Wirkungen erörtert. Anschließend wurde auf die Bedeutung der spezifischen Förderfelder in der aktuellen Förderperiode eingegangen und eine
erste Bewertung für die Förderperiode ab 2014 vorgenommen.
Vorangestellt werden sollte, dass die Erhebung der Input- und Outputdaten der Förderung
mit den EU-Strukturfonds durch eine Befragung der zuständigen Verwaltungsbehörden der
Länder und der Bundesministerien durchgeführt wurde. Eine einheitliche Datenbasis, die für
Ostdeutschland einige wesentliche Merkmale und Ergebnisse der Umsetzung der EUStrukturfonds aufweist, existiert nicht. Dieses kann als ein wesentliches Manko betrachtet
werden. Für zukünftige Untersuchungen, die Auskunft über die Umsetzung und Wirkungen
der EU-Strukturfonds in Ostdeutschland geben sollen, wäre das Vorhandensein einer solchen gemeinsamen Datenbasis hilfreich und informativ.
Die gewerbliche Investitionsförderung stellt einen Kernbereich im Rahmen der Förderung mit
den EU-Strukturfonds dar. Über die Reduktion der Kapitalnutzungskosten soll ein Beitrag zur
Überwindung der Unterausstattung Ostdeutschlands mit privatem Produktionskapital erbracht werden. Innerhalb des EFRE stellt die „Förderung produktiver Investitionen“ mit einem
Anteil von 35 % den größten Einzelposten. Nach Angaben der Länder dienten rund 2,6 Mrd.
€ an EU-Strukturfondsmitteln zur Kofinanzierung von Investitionszuschüssen im Rahmen der
Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“. Diese wurden mit
2,3 Mrd. € national kofinanziert. Damit verbunden war ein Investitionsvolumen von 21,9 Mrd.
€ sowie wurden nach Angaben der geförderten Unternehmen etwa 91.000 Arbeitsplätze neu
geschaffen und nahezu 253.000 Arbeitsplätze gesichert. Damit wurden ungefähr 40 Prozent
des gesamten förderfähigen Investitionsvolumens in Ostdeutschland mit dem EFRE unterstützt.
Auch wenn es sich hierbei um Bruttogrößen handelt, die nicht kausal interpretiert werden
können, so belegen sie doch die enorme Bedeutung der EU-Strukturfonds für die Förderung
216
der privaten Investitionstätigkeit in Ostdeutschland. Eine nähere Untersuchung der geförderten Sektoren zeigte, dass sich die Investitionsförderung im Wesentlichen auf die Industrie
(77% der gesamten Vorhaben und etwa 82 % des Investitionsvolumens) konzentrierte und
auf den Dienstleistungssektor ein geringerer Anteil entfiel. Eine Klassifikation der geförderten
Unternehmen nach Faktor- und Technologieintensität zeigte, dass mit der Förderung mit
Blick auf den Strukturwandel innerhalb des Verarbeitenden Gewerbes einen deutlichen Impetus auf Richtung eine Modernisierung der Industriestruktur in der Förderperiode von 2000
bis 2006 geleistet hat.
Zusammenfassend kann im Einklang mit theoretischen und empirischen Erkenntnissen aus
der Wirtschaftsforschung davon ausgegangen werden, dass die durch den EFRE geförderten Investitionen für die Erweiterung und Modernisierung des Kapitalstocks, die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und den Aufholprozess der ostdeutschen
Regionen im Zeitraum 2000-2006 eine Schlüsselgröße waren.
Für die aktuelle Förderperiode von 2007 – 2013 zeigt eine Auswertung der geplanten Ausgaben, dass die Investitionsförderung nach wie vor eine zentrale Bedeutung zukommt –
auch wenn gegenüber der Vorgängerperiode das finanzielle Gewicht der Förderung zurückgegangen ist. Wie bei der sozioökonomischen Analyse gezeigt, spielte die Kapitalintensivierung für die Annäherung der ostdeutschen Produktivität an das westdeutsche Niveau in der
Vergangenheit eine wesentliche Rolle. Der Ausbau und die Modernisierung des Kapitalstocks in der Industrie Ostdeutschlands sind nunmehr weit fortgeschritten. Auf der anderen
Seite gilt aber, dass gemessen an der Zahl der Erwerbsfähigen nach wie vor ein deutlicher
Kapitalmangel in den neuen Ländern besteht. Eine höhere Investitionsquote in Ostdeutschland als in Westdeutschland bleibt daher wirtschaftspolitisch wünschenswert. Demzufolge
sollte die Investitionsförderung eine wesentliche Säule im Rahmen der Regionalpolitik durch
die EU-Strukturfonds bleiben.
Neben der Förderung produktiver Investitionen spielt Förderung von FuE eine bedeutsame
Rolle für die wirtschaftliche Entwicklung. Die Begründung zur Förderung erfolgt dabei nicht
unter in erster Linie ausgleichspolitischen Zielsetzungen, sondern unter der Annahme, dass
die private FuE-Tätigkeit auch zu einem gewissen Grad über den Charakter eines öffentlichen Gutes verfügt und die Unternehmen nicht in der Lage sind sämtliche Erträge zu internalisieren. Mit der Förderung von einzelbetrieblichen FuE-Projekten wurde ein Mittelvolumen von insgesamt 2,85 Mrd. € unterstützt. Rund die Hälfte dieser Summe entstammte aus
öffentlichen Mitteln, die EFRE-Mittel beliefen sich auf 1,02 Mrd. €. Im Bereich der Förderung
von FuE-Infrastrukturen wurden Investitionen in Höhe von 1,91 Mrd. € getätigt, die nahezu
vollständig aus öffentlichen Mitteln finanziert wurden. Der Anteil des EFRE betrug 1,05 Mrd.
€. Insgesamt beliefen sich die öffentlichen Mittel für beide Maßnahmebereiche auf 3,30 Mrd.
€.
Auf Grund der hohen Bedeutung, die die Entstehung und Diffusion von Wissen für den gesamtwirtschaftlichen Wachstumsprozess besitzt, sind mehr Investitionen in Wissen und Innovation eine der vier Schlüsselprioritäten für die Umsetzung der Lissabon-Strategie. Konsequenterweise sollte gemäß der strategischen Leitlinien für den Einsatz der Strukturfonds
die Förderung von Innovation und Forschungs- und Innovationskapazitäten eine hohe Priorität besitzen. So hat in der Förderperiode von 2007 – 2013 der Anteil der FuE-Förderung
(einzelbetriebliche und infrastrukturelle) am Gesamtbudget zugenommen und zwar von 18,4
% auf 20,5%, wobei die einzelbetriebliche Förderung ausgeweitet wurde, während die FuEInfrastrukturförderung zurückging.
217
Insgesamt sind die unternehmerischen FuE-Kapazitäten in Ostdeutschland durch die Strukturfonds 2000-2006 sowohl direkt als auch indirekt erheblich unterstützt worden. In der aktuellen Förderperiode wurde diese Förderung nochmals akzentuiert. Die ökonomische Forschung legt nahe, dass mit Innovationen positive technologische Externalitäten für die Gesellschaft verbunden sind – der gesellschaftliche „Return on Investment“ übersteigt den privaten. Im Gegensatz zu den anderen Förderbereichen der Strukturfonds kann daher der
staatliche Eingriff in das Marktgeschehen nicht (nur) mit ausgleichsspolitischen Motiven begründet werden, sondern besitzt auch eine allokationspolitische Legitimierung. Dies hat eine
besondere Implikation für die Ausgestaltung der Förderpolitik im weiteren Verlauf des Konvergenzprozesses. Während Subventionstatbestände mit ausgleichspolitischer Begründung
(„Nachteilsausgleich“) in dem Maße zurückgeführt werden sollten wie die Standortnachteile
in den neuen Ländern abgebaut werden, gilt dies nicht für die Förderung von FuE und Innovationen. Auch bei vollständiger Konvergenz zwischen Ost- und Westdeutschland sollte die
FuE-Förderung zentrales Instrument staatlicher Wirtschaftspolitik bleiben.
Die Förderung der wirtschaftsnahen Infrastrukturen sowie weiterer Infrastrukturtatbestände
wie die städtische Entwicklung stellten einen weiteren Schwerpunkt in der EFRE-Förderung
dar. Insgesamt sind in der Förderperiode 2000 – 2006 rund 3.627 Mio. € an Investitionen in
die wirtschaftsnahe und städtische Infrastruktur geflossen (EFRE: 2.042 Mio. €) Das Gros
der Investitionen wurde mit rd. 1.300 Mio. € (36%) in der Förderung von Gewerbeflächen
eingesetzt, wobei im GFK nur noch partielle Bedarfe konstatiert worden waren. Es folgten
die städtische Infrastruktur mit rd. 970 Mio. € (27%) und die Aus- und Weiterbildung mit 781
Mio. € (22%).
Die Ergebnisse im Rahmen der Erschließung und Wiedernutzbarmachung von Gewerbeflächen sind nach wie vor sehr lückenhaft. Nach den vorliegenden Informationen der Länder
wurden rd. 3.250 ha Bruttogewerbefläche geschaffen bzw. revitalisiert. Darüber hinaus wurden bestehenden Gewerbestandorte qualitativ aufgewertet (z.B. durch verbesserte
verkehrliche Anbindungen). Eine Bilanzierung der Nettoflächen und somit der Effektivität der
Förderung ist aufgrund fehlender Angaben in einigen Ländern ebenso wenig möglich wie die
derzeitige Belegung und die entsprechend auf den Flächen in angesiedelten Unternehmen
geschaffene Beschäftigung. In Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen insgesamt 1.186 ha Nettogewerbefläche erschlossen bzw. revitalisiert. Im September 2009 waren rd. 55% der Flächen belegt.
In Bezug auf die Aus- und Weiterbildungsinfrastruktur lässt sich feststellen, dass die Berufsbildungseinrichtungen in Folge der durchgeführten Investitionen, aber auch Reorganisationen im Standortsystem (u.a. bedingt durch den demographischen Wandel) ihre Funktion als
regionaler Mittler zwischen Fachkräfteangebot und -nachfrage besser wahrnehmen können
und einen wichtigen Beitrag zu Entwicklungs- und Wachstumsmöglichkeiten der regionalen
Wirtschaft leisten.
Im Bereich der Förderung der städtischen Infrastrukturen kann festgestellt werden, dass die
strategische Ausrichtung an den komplexen Problemlagen in den ostdeutschen Städten ansetzte und die Integration der Einzelmaßnahmen in vielschichtige Gesamtkonzepte ein adäquater Ansatz war, Stadtviertel in sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht zu stabilisieren. Allerdings nahmen Strategien der traditionellen Stadtsanierung bzw. Städtebauförderung gegenüber direkten Ansätzen zur Stärkung der lokalen Ökonomie noch eine dominante Rolle
ein.
218
Die Empfehlungen zur zukünftigen Förderung gehen bei der wirtschaftsnahen Infrastruktur in
die Richtung, bei der Gewerbeflächenentwicklung stärker als bisher eine Fokussierung auf
Vorhaben mit überregionalem Charakter im Sinne der Wachstums- und Innovationsziele
vorzunehmen und den Bedarfsnachweis zu erhöhen. Demgegenüber sollten Vorhaben, die
eher der Bestandspflege und der Deckung lokaler Ersatzbedarfe dienen, der nationalen Förderung überlassen werden. Die Anpassung der Ausstattung beruflicher Aus- und Weiterbildungsinfrastrukturen an die technologische Entwicklung ist demgegenüber eine laufende
Aufgabe und Herausforderung und somit ein unverzichtbarer Bestandteil einer umfassenden
Innovationspolitik.
aber mit wenigen Ausnahmen von teilweise erheblichen Schrumpfungsprozessen betroffen.
Die städtischen Infrastrukturen sollten künftig als „integrierte lokale Entwicklungsstrategien“
bedarfsgerecht weiter gefördert werden. Dabei sollten in Abstimmung mit nationalen Programmen im Rahmen der Strukturfondsförderung stärker als bisher Initiativen mit einem
wirtschaftlichen Bezug unterstützt werden.
Eine gut ausgebaute Verkehrsinfrastruktur ist eine Voraussetzung für regionale Entwicklungsprozesse und ein wichtiger Standortfaktor für Unternehmen. In Ostdeutschland bestanden zu Beginn der Förderperiode 2000-2006 noch erhebliche Mängel in der Verkehrsinfrastruktur, und zwar sowohl in der überregionalen Anbindung (Straßen- und Schienenfernverkehr) als auch auf regionaler Ebene (vor allem Landes- und Kommunalstraßen), die als Hindernis für die Wettbewerbsfähigkeit angesehen wurden. Die Förderung erfolgte im Rahmen
der Zuständigkeiten sowohl auf Bundesebene in einem eigenen Operationellen Programm
„Verkehrsinfrastruktur“ als auch im Rahmen der Operationellen Programme der Länder.
Die Ergebnis- und Wirkungsanalysen zeigen, dass das Bundesprogramm mit Investitionen in
Höhe von 3.288 Mio. € (EFRE: 1.661 Mio. €) insgesamt einen signifikanten Beitrag zum
Aus- und Neubau zentraler Verkehrswege geleistet hat. Damit wurden strukturschwache
ostdeutsche Regionen besser an die transnationalen Netze angebunden und die Standortbedingungen verbessert. Durch die Europäische Strukturfondsförderung konnten Projekte,
die bereits im in der Bundesverkehrswegeplanung verankert waren, zeitlich eher umgesetzt
werden.
In den Länder-OP konzentrierte sich die Förderung fast ausnahmslos auf die Verbesserung
der regionalen Straßenverkehrsinfrastruktur. Im Rahmen der Förderung konnten mit weiteren 2.664 Mio. € an Investitionen (EFRE: 1.759 Mio. €) rd. 3.300 km Landesstraßen umund ausgebaut bzw. saniert werden. Dazu kamen ca. 300 km Neubau vornehmlich im Bereich von Ortsumgehungen.
Die EFRE-Förderung hat insgesamt dazu beigetragen, dass die Güte der Verkehrsinfrastruktur in Ostdeutschland deutlich erhöht und zentrale Engpässe abgebaut werden konnten. In
Zukunft sollte eine Konzentration auf Vorhaben zur Unterstützung von überregionalen Anbindungen (Schiene, Straße) erfolgen, soweit diesbezüglich noch Engpässe vorliegen. Ein
besonderer Fokus sollte auf der Integration und Verknüpfung der Verkehrsträger liegen. Auf
der regionalen Ebene sollte die Förderstrategie überdacht werden und eine Konzentration
auf womöglich noch bestehende Engpässe mit klarem Wirtschaftsbezug in Erwägung gezogen werden.
219
Trotz der stetigen Verbesserung der Umweltsituation in den Neuen Bundesländern und Berlin konnte am Ende der 1990er Jahre noch ein erheblicher Handlungsbedarf für die Zustandsverbesserung bestimmter Umweltinfrastrukturen und -schutzgüter festgestellt werden.
Die strategische Stoßrichtung der Fördermaßnahmen zur Verbesserung der Umwelt mit Gesamtinvestitionen von 3,046 Mrd. € lag in der Förderperiode 2000 - 2006 dabei noch deutlich
auf Maßnahmen mit einem nachsorgenden Charakter. Insgesamt wurden länderübergreifend vier große Maßnahmenbereiche gefördert, wobei dem Nachholbedarf bei den grundlegenden technischen Ver- und Entsorgungskapazitäten der wasser- und abfallwirtschaftlichen
Infrastrukturen der mit Abstand größte Stellenwert eingeräumt wurde. Über 63% der insgesamt im Themenfeld Umwelt verausgabten EFRE-Mittel in Höhe von 1,744 Mrd. € wurden
für die Förderung der Wasser- und Abwasserinfrastrukturen ausgezahlt. Die meisten privat
induzierten Investitionsmittel wurden dagegen im Bereich Luftreinhaltung, Emissionsschutz,
erneuerbare Energien angestoßen.
Im Ergebnis der Förderung konnte für alle Maßnahmenbereiche konstatiert werden, dass die
durch die Förderung angestrebten Umweltwirkungen im Großen und Ganzen erreicht worden sind und bestehende Umweltbelastungen mit Blick auf ein großes Spektrum an Schutzgütern behoben werden konnten. Durch den längerfristig eintretenden Beitrag der Förderung
zur Erhöhung der Standortattraktivität in den Neuen Ländern hatte die Förderung zudem indirekte Auswirkungen auf die Verbesserung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit, deren
Ausmaß mit Blick auf direkt induzierte Beschäftigungsimpulse allerdings zurückhaltend einzuschätzen ist. Zwar wurde teils erfolgreich versucht, strukturpolitische Aspekte in die Förderung zu integrieren. Aktive und durch das Förderdesign zielgerichtet angeregte Beiträge zur
regionalökonomischen Entwicklung oder Projekte mit Beiträgen z.B. zur Erreichung umweltpolitischer Ziele bei gleichzeitigen unternehmerischen Innovations- und Effizienzgewinnen
waren im Überblick über die in dieser Förderperiode geförderten Maßnahmenbereiche aber
eher die Ausnahme.
Treibhausgasreduktion) ergeben.
Für die Förderung von Arbeitsmarkt und Humanressourcen wurden in Förderperiode 2000 2006 öffentliche Mittel von 10,2 Mrd. € und ESF-Mittel von 5,9 Mrd. € eingesetzt. Die Zahl
der Eintritte von Teilnehmerinnen und Teilnehmern lag bei 2,4 Mio. Die Strategie des ESFEinsatzes umfasste zwei strategische Dimensionen, zum einen die Eingliederung von Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt und die sozialpolitisch motivierte Überbrückung der hohen
Arbeitslosigkeit (Arbeitsmarktpolitik im Engeren) und zum zweiten die Verbesserung der regionalen Humanressourcen. Der größere Teil der eingesetzten Mittel entfiel auf die Arbeitsmarktpolitik im Engeren.
Auf Basis der arbeitsmarkpolitischen Evaluationsforschung lässt sich bei aller gebotener
Vorsicht die Schlussfolgerung ziehen, dass in der ESF-Förderung Instrumente zum Einsatz
kamen, die hinsichtlich der Eingliederung der Teilnehmerinnen und Teilnehmer in den 1. Arbeitsmarkt effektiv waren (Weiterbildungsmaßnahmen, Einstellungszuschüsse, Existenzgründungsförderung). Keine solchen positiven Eingliederungseffekte hatten allerdings Beschäftigungsmaßnahmen des 2. Arbeitsmarkts, auf die ein erheblicher Mittelanteil entfiel. In
welchem Maß Beschäftigungsmaßnahmen im Vorfeld einer Eingliederung in den Arbeits-
220
markt zu positiven Effekten führen (Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit, soziale Integration), lässt sich auf dem derzeitigen Wissensstand nicht gesichert sagen.
Den größten Beitrag zur Entwicklung der regionalen Humanressourcen leistete die ESFFörderung im Bereich der beruflichen Erstausbildung. Ohne den massiven Mitteleinsatz hätte ein erheblicher Teil der Jugendlichen in Ostdeutschland keine qualifizierte Berufsausbildung aufnehmen können. Mittel- und langfristig hätte dies gravierende Konsequenzen für die
Humanressourcenausstattung gehabt. Weiter Beiträge zur Humanressourcenentwicklung
wurden darüber hinaus mit anderen Instrumenten der ESF-Förderung erbracht (Weiterbildung von Beschäftigten, Entwicklung der Systeme der Aus- und Weiterbildung, Humanressourcen in Wissenschaft und Forschung etc.). Evaluationsstudien kommen hinsichtlich der
Effekte dieser Förderungen überwiegend zu positiven Ergebnissen. Bei vielen der entsprechenden Instrumente ist allerdings die relativ begrenzte quantitative Reichweite zu berücksichtigen.
Für die Förderperiode 2007 bis 2013 sehen die Operationellen Programme der ostdeutschen
Länder und Berlins sowie der Konvergenzteil des OP des Bundes den Einsatz von
4,655 Mrd. € ESF-Mitteln bzw. von 6,078 Mrd. € öffentlichen Mitteln vor (ohne Technische
Hilfe). Gegenüber der Förderperiode 2000 bis 2006 bedeutet dies bei den ESF-Mitteln eine
Reduzierung um 21 % und bei den gesamten öffentlichen Mitteln eine Reduzierung um
39 %.
Der Vergleich zwischen den beiden Förderperioden zeigt deutliche Veränderungen im quantitativen Gewicht der einzelnen Bereiche der ESF-Förderung: Für die Arbeitsmarktpolitik im
Engeren sind deutlich weniger Mittel als in der Vergangenheit vorgesehen, zugleich wurde
die Förderung noch stärker auf Gruppen mit besonderen Integrationsproblemen ausgerichtet. Mehr Mittel als in der letzten Förderperiode sollen in die Steigerung der Anpassungsfähigkeit von Beschäftigten und Unternehmen sowie in die Gründungsförderung fließen. Für
die Förderung der Berufsausbildung sind aufgrund der in Ostdeutschland stark sinkenden
Schulabgängerzahlen weniger Mittel als in der Vergangenheit geplant, andere Teile der Förderung des Humankapitals der jungen Generation (Förderung im schulischen Bereich, Förderung der Berufsorientierung, Förderung von Jugendlichen mit besonderen Übergangsproblemen von der Schule in den Beruf, Förderung des Humankapitals in Wissenschaft und
Forschung) werden dagegen ausgeweitet. Die spezifische Förderung der Gleichstellung von
Frauen im Erwerbsleben wurde stärker mit der Humanressourcenentwicklung verzahnt.
Insgesamt kann damit der größere Anteil der ESF-Förderung der Periode 2007 bis 2013 der
strategischen Dimension „Verbesserung der regionalen Humanressourcen“ zugerechnet
werden. Eine solche Gewichtung erscheint den Spezifika der ESF-Förderung im Konvergenzziel angemessen, die einen wesentlichen Beitrag zur Verbesserung der Potenzialfaktoren für Wachstum und Beschäftigung leisten sollte. Die Schwerpunktsetzung wird zugleich
den speziellen Handlungsnotwendigkeiten in Ostdeutschland gerecht. Ostdeutschland wird
zukünftig immer stärker mit den Auswirkungen des demographischen Wandels konfrontiert
werden. Die entsprechenden Probleme lassen sich mit den Stichworten „drohender Fachkräftemangel“, „zu viele Schulabgänger ohne Abschluss“, „zu wenige Studierende“, „Ausscheiden stark besetzter und gut qualifizierter Jahrgänge aus dem Erwerbsleben“ und „negative Auswirkungen der kleinbetrieblich dominierten Unternehmensstruktur auf die Entwicklung der Humanressourcen“ charakterisieren. Diese Probleme werden mit den aktuellen
ESF-Programmen verstärkt angegangen und werden auch nach 2013 bedeutsam sein.
5
GESAMTWIRTSCHAFTLICHE WIRKUNGEN DER
EU-STRUKTURFONDS 2000-2006
Das primäre Ziel der EU-Strukturpolitik besteht darin die zurück liegenden Mitgliedsstaaten
und Makroregionen in die Lage zu versetzen, dass diese erfolgreich im Europäischen Binnenmarkt und der globalen Ökonomie im Wettbewerb bestehen können. Die Aufgabenstellungen zur Untersuchung der Wirkungen der EU-Strukturpolitiken auf die unterstützen Regionen sind komplex. Im Lichte der Komplexität der Aufgabe ist es schwierig einfache und
endgültige Antworten zu geben. Trotzdem präsentieren wir hier quantifizierte Wirkungen auf
die ostdeutsche Wirtschaft und sind dadurch in der Lage einige Schlussfolgerungen zu ziehen, die mit anderen Analysen verglichen werden können, welche unter alternativen Annahmen hergeleitet wurden. Allerdings liegen einige der Vorteile dieses Abschnitts darin,
dass aus der Untersuchung ein besseres qualitatives Verständnis der Mechanismen und der
weiterreichenden Konsequenzen der EU-Strukturpolitiken hervorgehen als der direkte Effekt
der quantifizierten Messung der Wirkungen auf der Basis expliziter Annahmen und unter
Verwendung eines weit entwickelten empirischen Modells.
Die Analyse des Wirkungen der EU-Strukturpolitik auf Staaten oder Makroregionen wird
stets ein beträchtliches Maß an ökonomischer Theorie und eines formalisierten Computermodells der betrachteten Volkswirtschaft benötigen. All diese Forschung liegt unserer Arbeit
zu Grunde und unterstützt die Schlussfolgerungen, die sich aus der Akzeptanz der gewählten Modellierungsstrategie ergeben. Konsequenterweise präsentieren wir die Ergebnisse in
der Logik der gewählten Analyse, wobei die grundlegenden Ideen ohne eine detaillierte
Kenntnis der technischen Modellierung verstanden werden können.
Hinter der technischen Analyse stehen einige einfache und robuste Annahmen, die für die
quantitativen Ergebnisse wichtig sind. Ostdeutschland, einschließlich Berlin, kann wie die
meisten anderen unterstützen Mitgliedsstaaten und Makroregionen als eine kleine offene
Volkswirtschaft angesehen werden, die über eine schmale industrielle Basis verfügt, in der
viele der Kapitalgüter oder andere Güter, die für die Implementation der Strukturfondsinterventionen notwendig sind, nicht selbst produziert werden. Die Einbindung der ostdeutschen
Wirtschaft in die deutsche und europäische Wirtschaft impliziert, dass die notwendigen Importe im Wesentlichen aus den anderen fortgeschrittenen Volkswirtschaften erfolgen. Im Falle Ostdeutschlands stammen wesentliche Teile der Importe aus den westdeutschen Regionen. Die weiter entwickelten Volkswirtschaften der Europäischen Union sind im allgemeinen
große, sektoral diversifizierte Ökonomien, die all jene Kapitalgüter und Dienstleistungen erstellen, die von den durch die EU-Strukturfonds unterstützen Volkswirtschaften benötigt werden, wenn sie einen Entwicklungspfad hin zu stärkeren Wachstum und Beschäftigung einschlagen.
222
Wir möchten darauf hinweisen, dass der Term „klein“ in dem Begriff „kleine offene Volkswirtschaft“ im ökonomischen Sinn zu interpretieren ist und nicht einfach in der konventionellen
Sinnweise als räumlich oder demografisch klein angesehen werden darf. Auch wenn Ökonomien wie Spanien (ein „altes“ Empfängerland von EU-Strukturfondsmitteln) oder Polen
(ein „neues“ Empfängerland) jeweils große Flächen aufweisen und über jeweils etwa 40 Millionen Einwohner haben und über eine breitere Produktionspalette von Gütern und Dienstleistungen verfügen als die räumlich kleineren Empfängerländer Irland oder die baltischen
Staaten oder Slowenien, so verfügen spanische oder polnische Firmen über begrenzte
Marktmacht (insbesondere bei der Preissetzung) im Vergleich zu den größeren Staaten wie
Deutschland, Frankreich, Italien oder Großbritannien. In den Empfängerregionen und dieses
gilt auch für Ostdeutschland operieren die Firmen auf einer schmaleren Basis und die produzierten Güter und Dienstleistungen stellen nicht immer die Spitze der Produktinnovation
dar.
Eine Konsequenz für eine kleine offene Volkswirtschaft wie Ostdeutschland besteht darin,
dass, wenn die EU-Strukturpolitiken implementiert werden und der Entwicklungsprozess angestoßen wird, es sehr wahrscheinlich ist, dass höhere Importe an Gütern und Dienstleistungen von den wichtigsten und weiter entwickelten Handelspartnern benötigt werden. Weiterhin wird Ostdeutschland wahrscheinlich das Ziel von Direktinvestitionen aus den anderen
Volkswirtschaften (insbesondere Westdeutschland) bleiben. Auf diesem Wege profitieren die
anderen Staaten der Europäischen Union (insbesondere die Nettozahlerstaaten) auf indirekte Weise von den EU-Strukturfonds, die in Ostdeutschland verausgabt werden.
Die grundlegende Frage, die wir in diesem Kapitel angehen, ist, wie die EUStrukturfondsinterventionen die wesentlichen makroökonomischen Aggregate in Ostdeutschland beeinflussen. Insbesondere gehen wir der Frage nach, welcher Teil der EUStrukturfondsausgaben Nachfrage auslöst und welcher Teil zusätzliche Produktion induziert.
Die „makroökonomischen Aggregate“ bestehen aus den Elementen der Ausgabenseite (privater Konsum, Staatsverbrauch, Investitionen, Importe und Exporte) und auf der Produktionsseite aus dem von den wesentlichen Sektoren der ostdeutschen Volkswirtschaft produzierten BIP. Der Einfluss auf die Produktionsstrukturen kann auf vielfältige Weise gemessen
werden. Das HERMIN-Modell für Ostdeutschland unterscheidet fünf Sektoren: Das Produzierendes Gewerbe (Industrie), den Dienstleistungssektor, den Bausektor, die Landwirtschaft
und den Staatssektor.
Das grundlegende Instrument in dieser Evaluation ist das revidierte HERMIN-Modell für Ostdeutschland, das spezifisch für die hier durchgeführte Aufgabenstellung entwickelt worden
ist. Die wesentlichen Elemente der Revision des Modells bestehen aus einer neuen Datenbasis, die aus den historischen Daten für die Jahre von 1991 bis 2006 besteht, wobei das
Jahr 2006 das aktuellste Jahr ist, für das eine vollständige sektorale Volkswirtschaftliche
Gesamtrechnung vorliegt. Das zweite wesentliche Element der Revision besteht aus einer
kompletten Neu-Kalibration der Verhaltensgleichungen des Modells unter Verwendung der
neuen Datenbasis. Schließlich wurden die Mechanismen der EU-Strukturfonds erweitert.
Das Modell enthält nun einen Mechanismus, der es ermöglicht Spillovereffekte des akkumulierten Kapitalstocks für Forschung und Entwicklung (FuE) zu untersuchen und abzuschätzen. In den vorhergehenden Versionen des Modells waren nur Spillovereffekte aus der Verbesserung der Infrastruktur und des Humankapitals möglich.
Es muss betont werden, dass in diesem Kapitel die „wahrscheinlichen“ Wirkungen der EUStrukturpolitik abgebildet werden. In diesem Bereich der Wirkungsanalyse sind die Resultate
223
konditional zu dem gewählten ökonomischen Modell und der konstruierten kontrafaktischen
Situation, d.h. der Antwort auf die Frage, wie sich die ostdeutsche Ökonomie in Abwesenheit
von EU-Strukturfonds entwickelt hätte. Unter Verwendung des HERMIN-Modells wird eine
kontrafaktische Situation produziert, die durch die Charakteristika des HERMINModellrahmens determiniert wird. Die Verwendung eines anderen Modells könnte eine andere kontrafaktische Situation erzeugen, die durch die spezifischen Eigenschaften des dann
eingesetzten Modells bestimmt ist. Mit anderen Worten, Erklärungen für unterschiedliche Ergebnisse für die kontrafaktische Situation und für die Ergebnisse der Wirkungen der EUStrukturfonds sind in der internen Struktur der verwendeten Modelle zu suchen, so dass die
Modellergebnisse wenig über das Wesen der strukturpolitischen Instrumente aussagen.
Trotzdem wurde der HERMIN-Modellierungsrahmen extensiv innerhalb der Europäischen
Union eingesetzt und die Resultate sind weithin akzeptiert als eine robuste und vertrauenswürdige Quantifizierung der EU-Strukturfonds.132
Dieses Kapitel ist wie folgt aufgebaut. In Abschnitt 2 beschreiben wir die EUStrukturfondsprogramme, die in Ostdeutschland im Zeitraum von 2000 bis 2006 zum Einsatz
gekommen sind. Für das Programm 2000-2006 werden wird die aktuellen Auszahlungen zu
Grunde legen, die über das Ende der Förderperiode hinausreichen und für zwei weitere Jahre (n+2) bzw. drei weitere Jahre (n+3) als Impuls auf die ostdeutsche Wirtschaft wirken. Zusätzlich zum Umfang der Interventionen und dem zeitlichen Verlauf beschreiben wir auch,
wie die EU-Strukturfondsmittel auf die drei wesentlichen Kategorien aufgeteilt werden, nämlich die physische Infrastruktur, die Humanressourcen und die direkten Hilfen für den Unternehmenssektor. Natürlich ist es möglich die Verteilung der EU-Strukturfonds auf tiefer
disaggregierte Niveaus von ökonomischen Kategorien zu verteilen (beispielsweise verschiedene Arten von Infrastruktur, eine Vielzahl von verschiedenen Programmen zur Entwicklung
der Humanressourcen oder verschiedene Formen der direkten Hilfen für Unternehmen).
Aber, es ist zurzeit nicht möglich derartig disaggregierte ökonomische Kategorien in das
ostdeutsche HERMIN-Modell zu integrieren, so dass wir nur die stärker aggregierte Dreiteilung nutzen können. Aber, wie oben angezeigt, verfügt die revidierte Fassung des ostdeutschen HERMIN-Modells über einen zusätzlichen Wirkungskanal, der den Teil der direkten
Hilfen für Unternehmen, die für Forschung und Entwicklung verausgabt wird, über eine Approximation eines approximierten „Kapitalstocks“ für Forschung und Entwicklung abzubilden,
da FuE eine wesentliche Rolle bei der Unterstützung der Entwicklung Ostdeutschlands spielen.133
In den Abschnitten 3 und 4 wenden wir uns der Beschreibung des ostdeutschen HERMINModells zu. Die detaillierten Ausführungen sind ein wenig technisch und enthalten eine Einführung in die technischen Aspekte der Modellanalyse.134 Dennoch ist es wesentlich, dass
132 Es ist ein unglücklicher Fakt, dass verschiedene ökonomische Modelle unterschiedliche Wirkungen
für die EU-Strukturfonds generieren. Aber, für den Fall von zwei weithin genutzen Modellen auf der
nationalen Ebene – HERMIN und dem QUEST-Modell der DG ECFIN – sind die Unterschiede
nicht sehr groß und es gibt eine beträchtliche Übereinstimmung in den jeweiligen Analysen (vg.
Bradley und Untiedt, 2008).
133 Frühere Versionen des ostdeutschen HERMIN-Modells vernachlässigten die Wirkungen von FuE
und untersuchten lediglich die Spillovereffekte der physischen Infrastruktur und der Humanressourcen.
134 Ein zusammenfassende, detaillierte Einführung in das COHESION System of HERMIN Models
(CSHM) ist verfügbar in Bradley, Untiedt und Zaleski (2008). Das CSHM wird jährlich für die Europäische Kommission auf den neuesten Stand gebracht, wenn neue Daten verfügbar werden.
224
die Hauptcharakteristika des Modells vorab dargestellt werden, da die Interpretation der
nachfolgenden Analyse der Wirkungen mit den in Modell verbundenen Eigenschaften notwendig ist, wenn die EU-Strukturfondsinterventionen im HERMIN-Modell abgebildet werden.
Die Beschreibung des Modells erfolgt in zwei Schritten. Abschnitt 3 enthält die Beschreibung
des „zentralen“ ostdeutschen Modells, der unabhängig von den EU-Strukturpolitischen Interventionsmechanismen ist. Der HERMIN-Modellrahmen entspricht im Wesentlichen einem
neo-keynesisanschen strukturellen Makromodell, das spezifisch für die mittelfristige Simulation und Politikanalyse entwickelt wurden. Das wesentliche neuartige Charakteristikum besteht darin, wie die Angebotsseite der Volkswirtschaft in Form von fünf Sektoren modelliert
wird: einem produzierenden Sektor (Industrie), einem Dienstleistungssektor, einem Landwirtschaftssektor, dem Baugewerbe und dem Staatssektor. In Abschnitt 4 wird beschrieben,
wie die EU-Strukturpolitischen Instrumente in dieses Modellsystem integriert werden. In einer idealen Welt wäre man in der Lage diese Politikinterventionen auf einer Analyse vorhergehender Interventionen in Ostdeutschland zu basieren und mit robusten Theorien und belastbaren quantifizierten Zusammenhängen für Ostdeutschland zu verknüpfen. Jedoch ist
dieses zurzeit noch nicht möglich und dieses Element der Modellquantifizierung – wobei Bezug genommen wird auf eine Synthese der am besten geeigneten Theorien und der internationalen empirischen Evidenz - ist weiterhin in gewisser Weise experimentell.
In Abschnitt 5 zeigen wir die Ergebnisse der Simulation der Wirkungen der EU-Strukturfonds
in Ostdeutschland und zwar in gesamtwirtschaftlichen Größen und auch in Form von sektoralen Wirkungen. Die aggregierten Indikatoren umfassen die Wirkungen auf das BIP, die
Erwerbstätigkeit, die gesamtwirtschaftliche Produktivität, die Arbeitslosigkeit, die wesentlichen Aggregate auf der Ausgabenseite (privater und staatlicher Konsum, private und öffentliche Investitionen, Nettoeffekt auf die Handelsbilanz), Löhne, Preise und die öffentliche Kreditaufnahme. Die sektoralen Einflüsse konzentrieren sich auf drei wichtige Sektoren: die Industrie, den Dienstleistungssektor und den Bausektor, da die Wirkungen auf den Landwirtschaftssektor135 Null und die Wirkungen auf den Output des Staatssektors vernachlässigbar
klein sind. Da die historische Datenbasis bis zum Jahr 2006 reicht, bedeutet dieses, dass die
Wirkungen der EU-Strukturfonds bereits in den Daten für die Jahre enthalten sind. Konsequenterweise enthält unsere Baseline-Projektion für den Zeitraum von 2006 bis 2020 bereits
die Wirkungen der EU-Strukturfonds, d.h. die Situation wird als Entwicklung Ostdeutschland
mit den EU-Strukturfonds abgebildet. In der kontrafaktischen Situation entziehen wird dem
Simulationsergebnissen die EU-Strukturfonds und Gelangen dann zu einem „Without“Szenario. Durch einen Vergleich der dieser beiden Simulationen wird genutzt, um die Wirkungen der EU-Strukturfonds zu quantifizieren.
Da die modellbasierte Analyse der Wirkungen der EU-Strukturfonds von einer Reihe von
Annahmen abhängig ist, wird in Abschnitt 6 eine Sensitivitätsanalyse vorgenommen um zu
untersuchen wie unsere Schlussfolgerungen durch die Annahmen beeinflusst werden. Eine
Möglichkeit für die Sensitivitätsanalyse könnte darin bestehen, verschiedene Modelle für die
kontrafaktische Simulation zu verwenden, aber alle anderen technischen Annahmen so zu
belassen. Die wissenschaftliche Forschung mit Blick auf die Modellentwicklung ist aber nicht
so weit fortgeschritten, dass man heute sagen kann, ob es eine Art von Modell gibt, die allen
anderen überlegen ist. Die Nutzung verschiedener Modelle zur Abschätzung der Wirkungen
der EU-Strukturfonds würde dann nur zeigen, wo es zwischen den Modellen Übereinstim135135 Hierbei wird lediglich auf die Wirkung des EFRE auf die Landwirtschaft als Produzierender Sek-
tor abgestellt (Wirtschaftszweig A+B, Land- und Forstwirtschaft sowie Fischerei und Fischzucht).
225
mungen gibt und wo nicht. Die Darstellung der Ergebnisse in Abschnitt 5 stellt Möglichkeiten
zum internen Vergleich von Modellergebnissen bereit, aber wir führen derartige Modellrechnungen in diesem Bericht nicht durch. Stattdessen führen wir eine Sensitivitätsanalyse im
Hinblick auf die Art und Weise durch, wie die durch die EU-Strukturpolitiken verbesserte
physische Infrastruktur, das Humankapital und der verbesserte Bestand an FuE wahrscheinlich die Entwicklung Ostdeutschlands beeinflussen, so wie es im HERMIN-Modell implementiert ist.
Die internationale Literatur, die sich mit dem Einfluss einer verbesserten Infrastruktur, verbesserter Humanressourcen und der Forschung und Entwicklung befasst, hat Ergebnisse
produziert, die eine große Bandbreite aufweist, von im Grunde genommen fehlender Wirkung bis zu einem hohen Einfluss der verschiedenen Interventionen. Diese Punkte werden
in Abschnitt 4 diskutiert und sind eng verbunden mit der Effizienz der Aufstellung der EUStrukturfondsprogramme in den Operationellen Programmen und der Effektivität, wie sie in
den einzelnen Ländern implementiert worden sind. Mikroökonomische Studien könnten in
diesem Bereich hilfreich sein, zurzeit sind wir aber gezwungen Sensitivitätsanalysen im Makromodell durchzuführen, da es kaum forschungsbasiertes Wissen in diesem Bereich gibt.
In Abschnitt 7 fassen werden die Wirkungen der EU-Strukturfonds zusammengefasst. Im
Anhang finden sich detaillierte Tabellen zu Ergebnissen und ein Ausdruck des HERMINOstdeutschland-Modells.
5.2 DIE EU-STRUKTURFONDS 2000-6
In Kapitel 3 wurde auf die finanzielle Ausstattung der EU-Strukturfonds in Ostdeutschland
und Berlin eingegangen. Die dortige Darstellung beschränkte sich auf eine aggregierte Zusammenfassung der Ergebnisse für die beiden Untersuchungszeiträume von 2000 bis 2006
und die aktuelle Förderperiode von 2007 bis 2013 entlang der definierten Prioritäten und
Maßnahmeschwerpunkte.136 Dort wurden keinerlei Aussagen über den zeitlichen Verlauf
der Ausgaben der EU-Strukturfonds noch über die Verwendung nach ökonomischen Kategorien getroffen. Im Folgenden werden der zeitliche Verlauf der Verausgabung der EUStrukturfondsmittel und die Aufteilung auf die ökonomischen Kategorien dargestellt, die die
Basis für die Durchführung der Simulationsrechnungen sind.
In der Förderperiode 2000 bis 2006 wurden im Rahmen der Interventionen der Strukturfonds
in den neuen Ländern öffentliche Mittel in Höhe von insgesamt 31,34 Mrd. € verausgabt. Auf
die Programme des EFRE entfiel ein Anteil von rund zwei Dritteln, auf die ESF-Programme
entsprechend rund ein Drittel. Nach den Finanzierungsquellen unterschieden stammen
•
18,27 Mrd. Euro aus den Europäischen Strukturfonds und
•
13,07 Mrd. Euro aus nationalen Quellen.
Bezogen auf das Gesamtvolumen ergibt sich somit eine nationale Kofinanzierungsquote von
41,7%. Diese nationale Kofinanzierung wird neben dem Impuls der sich aus den EU136 Auf den zeitlichen Verlauf für die Förderperiode von 2007 bis 2013 wird in Kapitel 6 eingegangen,
in dem für die beiden Förderperioden die Wirkungen der EU-Strukturfonds simultan untersucht
werden.
226
Strukturfonds ergibt den strukturpolitischen Interventionen zugerechnet und als Beitrag zur
Entwicklung der ostdeutschen Wirtschaft als exogener Impuls interpretiert. Das „Without“Szenario unterstellt somit, dass für den Fall, dass keine EU-Strukturfonds zur Verfügung gestanden hätten, auch keine nationale Kofinanzierung vorhanden gewesen wäre, die anderweitig hätte eingesetzt werden können.
Hinsichtlich des zeitlichen Verlaufs der Verausgabung lassen sich aus Angaben der Generaldirektion Regionalpolitik für den Zeitraum von 2000 bis 2006 und unter Berücksichtigung
der (n+2)- bzw. der (n+3)-Regel das zeitliche Profil der Verausgabung der EUStrukturfondsmittel und der damit verbundenen Kofinanzierungsmittel ableiten. Abbildung
5.2.1 zeigt für die Förderperiode den zeitlichen Verlauf der Auszahlungen.
Abbildung 5.2.1:
Verlauf der Verausgabungen der EU-Strukturfonds in Ostdeutschland 2000-9,
in Mio. Euro
Quelle: Angaben der Länder und Deutschlands (2009), GD Regionalpolitik (2009), Berechnungen der
GEFRA
Der zeitliche Verlauf der strukturpolitischen Interventionen zeigt, dass sich in den ersten Jahren der Förderperiode von 2000 bis 2003 die Auszahlungen von einem niedrigen Niveau
langsam aufbauen und dann in den Jahren 2004 und 2005 ihren Höhepunkt erreichen, um
anschließend langsam abnehmen. Aber in den beiden Jahren der (n+2)-Regel werden noch
substantielle Mittel verausgabt, während die auf 2009 entfallenden Mittel sehr gering ausfallen. Der zeitliche Verlauf der Mittelverwendung entspricht den Erwartungen, d.h. mit Beginn
der Implementierung ab 2000 steigen die Interventionsvolumina und zum Ende der Förderperiode kommt es noch zu substantiellen Ausgaben, um die Projekte der laufenden Periode
zum Abschluss zu bringen.
227
Hinsichtlich der ökonomischen Interventionskategorien (physische Infrastruktur, Humanressourcen und direkte Unterstützung für den Unternehmenssektor) wurden die Maßnahmen
aus den einzelnen OPs den verschiedenen Kategorien zugeordnet. Für Ostdeutschland
zeigte sich, dass in der Förderperiode die Finanzmittel auf die verschiedenen Kategorien wie
folgt verteilen:
•
42,9% für die physische Infrastruktur
•
27,9% auf Humanressourcen und
•
29,2% auf die direkte Investitionsförderung des Unternehmenssektors.
Es kann somit festgehalten werden, dass wesentliche Teile in die Verbesserung der Infrastruktur und zu etwa gleichen Teilen die Humanressourcen und die Investitionstätigkeit mit
den EU-Strukturfonds und den nationalen Kofinanzierungen verbunden sind. Ferner konnte
aus den Angaben der GD Regio abgeleitet werden, dass von den direkten Hilfen für den Unternehmenssektor 22,5% für Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten Verwendung finden.
Aus den Angaben der EU und der Länder geht nicht hervor, wie sich die direkten Hilfen an
den Unternehmenssektor auf die Bereiche Industrie und Dienstleistungen verteilen. Hier
konnte auf eine Auswertung der GRW-Förderung zurückgegriffen werden (vgl. Kapitel 2)
nach denen 82% der Fördermittel in den industriellen Sektor Ostdeutschlands gehen und
18% auf den Dienstleistungssektor entfallen.
5.3 DIE WESENTLICHEN MECHANISMEN DES HERMIN-MODELLS
OSTDEUTSCHLAND
Die Unangemessenheit der reinen keynesschen, nachfrageseitig getriebenen Sicht der ökonomischen Welt, die die makroökonomische Modellierung bis in die Mitte der 1970er Jahre
dominierte, endete als die Volkswirtschaften der OECD durch die angebotsseitigen Schocks
der Ölpreiskrisen und den daraus folgenden Verwerfungen getroffen wurden. Danach verlagerte sich die Aufmerksamkeit auf Punkte wie die Produktivität und dem Kostenwettbewerb
als wesentliche Bestimmungsgründe zur Ermittlung der volkswirtschaftlichen Produktion,
insbesondere in hochgradig offenen Volkswirtschaften. Die Neuformulierung der empirischen
Makromodelle wurde vor dem Hintergrund einer radikalen Neuformulierung der makroökonomischen Theorie im Allgemeinen vorgenommen.
Der ursprüngliche HERMIN Modellrahmen bezog sich auf viele der Aspekte der obigen aufgeführten Revision der Theorie und der Erneuerung der makroökonomischen Modellierung.
Die Ursprünge des HERMIN Modells liegen in den komplexen multisektoralen HERMESModellen, die durch die Europäische Kommission Anfang der 1980er Jahre entwickelt wurden (d’Alcantara und Italianer, 1982). HERMIN war ursprünglich als eine “kleine” Variante
des HERMES-Modellrahmens geplant, um zu berücksichtigen, dass die armen, weniger
entwickelten Volkswirtschaften der EU und den peripheren westlichen und südlichen Regionen (z.B. Irland, Nordirland, Portugal, Spanien, das italienische Mezzogiorno und Griechenland) nur über eine vergleichsweise schmale Datenbasis verfügten. Als Konsequenz aus den
erwarteten strukturellen Änderungen, die sich im Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung ergeben, dem Fehlen von detaillierten sektoralen Makrodaten und langen Zeitreihen ohne
Strukturbrüche, war man dazu gezwungen, den HERMIN Modellrahmen auf einem einfa-
228
chen theoretischen Rahmen zu basieren, der eine robuste Analyse der wirtschaftlichen Entwicklung gewährleistet. So musste die zu Grunde gelegte Methodologie darauf vertrauen,
dass entsprechende sektorale Daten in den wirtschaftlich zurückliegenden Staaten vorhanden sind oder verfügbar gemacht werden können, und das geeignete Annahmen gesetzt
werden können, die die schnelle Entwicklung dieser Volkswirtschaften abbilden. Weiterhin
waren Vergleiche über Länder und Regionen höchst wünschenswert, denn sie erleichterten
die Auswahl der wesentlichen Parameter in den zentralen Verhaltensgleichungen für einige
dieser Volkswirtschaften, insbesondere dann, wenn die Ergebnisse aus den ökonometrischen Analysen nicht plausibel waren.
Die erste Version des ostdeutschen HERMIN Modells wurde Ende der 1990er Jahre entwickelt. Es hatte viele der strukturellen Merkmale der früher entwickelten nationalen HERMINModelle, es wurde aber so angepasst, dass es die spezifischen Eigenschaften einer regionalen Ökonomie, im Vergleich zu einer nationalen Volkswirtschaft, aufwies. Seitdem ist es systematisch weiterentwickelt worden und enthält in seiner heutigen Form nun eine vollständige
sektorale Disaggregation der nationalen Modelle, wie sie von der DG Regionalpolitik genutzt
werden und enthält darüber hinaus den vollständigen Satz an Spillovermechanismen, die mit
der EU-Strukturpolitik verbunden sind.
Im Kern enthält das HERMIN-Modell einen einfachen, aber nützlichen theoretischen Modellrahmen, der Güter nach zwei wesentlichen Charakteristiken unterscheidet; d.h. es wird danach unterschieden, ob Güter international handelbar (T) oder nicht-handelbar (N) sind (vgl.
Lindbeck, 1979). Aufbauend auf dieser Literatur, kann das Modell dazu genutzt werden
strukturelle Debatten über makroökonomische Aspekte zu führen, die in erster Linie kleine
offene Volkswirtschaften und Regionen betreffen. Die HERMIN-Modelle zeigen, wie ein empirisches Modell konstruiert werden kann, das viele der mit dieser Literatur verbundenen
theoretischen Einsichten in ein Modell integriert und wie auf ihnen eine Politikanalyse aufgebaut werden kann.
5.3.1
DIE ALLGEMEINE STRUKTUR EINES HERMIN-MODELLS
HERMIN wurde zur Analyse der mittelfristigen Wirkungsanalyse öffentlicher Interventionen
entwickelt, die breit angelegte öffentliche Investitionsprogramme im Bereich der physischen
Infrastruktur, den Humanressourcen und dem Bereich von Forschung und Entwicklung (FuE)
umfassen. Solche Analysen setzen voraus, dass das Modell eine Reihe von verschiedenen
strukturellen Eigenschaften aufweist:
i.
Das Modell muss in disaggregierter Form formuliert sein und zwar derart, dass es eine
kleine Anzahl von wichtigen Sektoren aufweist, die es ermöglicht die wesentlichen Wirkungen, welche auf die Entwicklung der Volkswirtschaft während der Jahre in denen die
EU-Strukturpolitik wirken, zu identifizieren und die aus den Politikinterventionen folgenden wesentlichen sektoralen Veränderungen abzubilden.
ii.
Im Modell muss festgelegt sein, durch welche Mechanismen die “Kohäsions”-Ökonomie
mit dem Rest der Welt verbunden ist. Die externe (oder Welt-)Ökonomie ist ein sehr
wichtiger Faktor, der direkt und indirekt das wirtschaftliche Wachstum und die Konvergenz der zurückliegenden Volkswirtschaften in der EU mit bestimmt und zwar durch den
Handel mit Gütern und Dienstleistungen, die Transmission von Inflation, Bevölkerungsbewegungen (Ein- oder Auswanderung) und den Zufluss von ausländischen Direktinvestitionen.
229
iii. Die Konstruktion des Modells muss berücksichtigen, dass es einen möglichen Konflikt
gibt zwischen der aktuellen ökonomischen Situation, wie sie in einem HERMIN-Modell
abgebildet wird unter Verwendung historischer Daten und der zukünftigen Struktur dieser Volkswirtschaft, die durch ein ökonomisches Umfeld bestimmt wird, wie der weiteren
Entwicklungen in der deutschen Vereinigung, die Entwicklung der gemeinschaftlichen
Währung, dem Europäischen Binnenmarkt und anderen Faktoren der Globalisierung. Mit
anderen Worten, das Ziel besteht darin ein ökonomisches Modell der Gegenwart zu präsentieren und zukünftige Entwicklungen der Volkswirtschaft mit in den Blick zu nehmen
und nicht zurück zu schauen und auf vergangene und nun irrelevante Strukturen zu blicken.
Diese strukturellen Anforderungen haben Implikationen für die Detailstrukturen des Modells.
Es ist sehr sorgfältig auf den Grad der ökonomischen Offenheit, das Ausmaß der Einbindung
in den Welthandel und die Reaktionen auf externe und interne Schocks zu achten. Die relative Größe und die Eigenschaften der handelbaren und der nichthandelbaren Sektoren und
ihre Entwicklung, ihre Produktionstechnologie und der strukturelle Wandel werden zu kritischen Mechanismen im Veränderungsprozess. Die Mechanismen der Lohn- und Preisdetermination, die Funktionsweise und Flexibilität der Arbeitsmärkte und die mögliche Rolle internationaler und interregionaler Migration bestimmen die Wettbewerbsfähigkeit in Relation
zu den weiter entwickelten Volkswirtschaften. Die Entwicklungsmöglichkeiten können durch
fiskalische oder andere Ungleichgewichte beeinträchtigt werden. Dieses hebt die Bedeutung
des öffentlichen Sektors und den Konsequenzen aus staatlicher Verschuldung hervor. Daneben sind die Interaktion und der Trade-off zwischen den privaten und dem öffentlichen
Sektor insbesondere mit Blick auf die verschiedenen öffentlichen Politiken zu beachten. Monetäre Mechanismen müssen in nationalen HERMIN-Modellen betrachtet werden, aber nur
in dem Umfang, wie sie potenziell von den EU-Strukturpolitiken beeinflusst werden und wie
die monetären Mechanismen vielleicht die Entwicklung auf mittlere und längere Sicht beeinflussen. Für Ostdeutschland ist die Geldpolitik eine externe Größe und wird deshalb im Modell als exogen behandelt.
Um diese Anforderungen zu erfüllen, besteht das HERMIN-Modell aus fünf Produktionssektoren: der Industrie (ein im Wesentlichen international handelbarer Sektor), dem Dienstleistungssektor (im Wesentlichen bestehend aus nichthandelbaren Güter und Dienstleistungen);
dem Baugewerbe; dem Landwirtschaftssektor; und dem öffentlichen Sektor.137 Die interne
Struktur eines HERMIN-Modells lässt sich am einfachsten als aus drei Blöcken bestehend,
beschreiben: einem angebotsseitigen Block, einem Nachfrageblock und einem Einkommensverteilungsblock. Es ist offensichtlich, dass das Modell als ein integriertes System von
Gleichungen funktioniert, mit vielfältigen Beziehungen zwischen den verschiedenen Subkomponenten. Jedoch wird der HERMIN-Modellrahmen aus Gründen der Darstellungstechnik in den drei genannten Blöcken beschrieben, wie dieses schematisch in Abbildung 5.3.1
illustriert ist.
137 Die ersten nationalen HERMIN-Modelle bestanden aus lediglich vier produzierenden Sektoren. Der
Dienstleistungssektor und das Baugewerbe wurden als ein aggregierter Sektor der nichthandelbaren Güter und Dienstleistungen betrachtet (vgl. Bradley, J. et al. (1995) für eine frühe Beschreibung). Das Nutzer-Handbuch zum “COHESION System of HERMIN-Models” (CSHM) enthält eine
Beschreibung aller Modelle für die “Kohäsions”-Länder, einschließlich Ostdeutschland und dem
italienischen Mezzogiorno und ist verfügbar unter Bradley, J, G Untiedt und J. Zaleski (2008).
230
Abbildung 5.3.1:
Schematische Darstellung des HERMIN-Modells
Angebotsseitige Aspekte
Industrie (hauptsächlich handelbare Güter)
Produktion = f1( Weltnachfrage, heimische Nachfrage Wettbewerbsfähigkeit, t )
Beschäftigung = f2(Produktion, relatives Faktorpreisverhältnis, t )
Investitionen = f3( Produktion, relatives Faktorpreisverhältnis, t )
Kapitalstock = Investitionen + (1-δ) Kapitalstockt-1
Preise der Produktion in der Industrie = f4(Weltmarktpreise*Wechselkurs, Lohnstückkosten )
Lohnsatz = f5( Produzentenpreise, Steuerkeil, Arbeitslosigkeit, Produktivität )
Wettbewerbsfähigkeit = National/Welt Preise in der Industrie
Baugewerbe (hauptsächlich nichthandelbare Güter)
Produktion = f6( Gesamte Investitionen im Baubereich )
Preise im Baugewerbe = “Mark-Up” auf die Lohnstückkosten
Lohnentwicklung = Industrielohnentwicklung
Dienstleistungssektor (hauptsächlich nichthandelbare Güter)
Produktion = f9( heimische Nachfrage, Weltnachfrage )
Preise im Dienstleistungssektor = “Mark-Up” auf die Lohnstückkosten
Lohnentwicklung = Industrielohnentwicklung
Landwirtschaft und Staatssektor: im Wesentlichen exogen
Bevölkerung und Arbeitsangebot
Wachstum der Bevölkerung = f12( natürliche Wachstumsrate, Migration )
Erwerbspersonen = f12( Bevölkerung, Arbeitsmarktbeteiligungsrate )
Arbeitslosigkeit = Erwerbspersonen – Erwerbstätigkeit
Migration = f13( Relative erwartet Löhne)
Nachfrage (Absorption)
Konsum = f14( verfügbares Einkommen )
Heimische Nachfrage = Privater und öffentlicher Konsum + Investitionen + Lagerbestandsänderungen
Nettohandelsüberschuss = Gesamte Produktion – heimische Nachfrage
Einkommensverteilung
Konsumentenpreise = f15(Produzentenpreise, Importpreise, indirekte Steuern))
Einkommen = Gesamte Produktion
Verfügbares Einkommen = Einkommen + Transfers – Direkte Steuern
Zahlungsbilanz = Nettohandelsüberschuss + Netto-Faktoreinkommen aus dem Ausland
Öffentliche Kreditaufnahme = Öffentliche Ausgaben – Steuersatz * Steuerbasis
Öffentliche Verschuldung = ( 1 + Zinssatz ) Öffentliche Verschuldungt-1 + Öffentliche Kreditaufnahme
WESENTLICHE EXOGENE VARIABLE
Extern: Weltproduktion und Preise, Wechselkurse und Zinssätze
Heimisch: Öffentliche Ausgabeninstrumente; Steuersätze.
231
Ein nationales oder regionales HERMIN-Modell enthält eine Vielzahl von neo-klassischen
Eigenschaften, insbesondere in der längeren Frist.138 Deshalb wird die industrielle Produktion nicht einfach durch die Nachfrage getrieben. Sie wird ebenfalls beeinflusst durch einen
Preis- und Kostenwettbewerb, wobei die Unternehmen denjenigen Produktionsort wählen,
der die geringsten Kosten aufweist. Weiterhin wird die Faktornachfrage in der Industrie und
dem Dienstleistungssektor unter der Annahme der Kostenminimierung hergeleitet, unter
Verwendung einer sogenannten CES-Produktionsfunktion, in der das Kapital/ArbeitsVerhältnis auf Änderungen in den relativen Faktorpreisen reagiert. Die Integration eines
strukturellen Phillips-Kurvenmechanismus in den Lohnverhandlungsprozess führt weitere relative Preiseffekte ein und führt dazu, dass die Löhne auf den Stand und die Struktur des lokalen Arbeitsmarkts reagiert. Am wichtigsten ist aber und dieses wird im nächsten Abschnitt
gezeigt, dass die EU-Strukturpolitiken hauptsächlich über die Angebotsseite des Modells
wirken, dieses gilt insbesondere in der mittleren und längeren Frist.
Konventionelle keynessche Mechanismen sind in dem Teil des HERMIN-Modells eingebaut,
in dem es um das kurzfristige Verhalten der Volkswirtschaft geht. Wenn die Volkswirtschaft
einem Nachfrageschock ausgesetzt ist, werden zusätzliche Ausgaben und durch die Einkommensverteilung umfangreiche keynessche Multiplikatormechanismen ausgelöst. 139
Zum Beispiel, besitzen während der Implementationsphase die EU-Strukturfonds Nachfragekomponenten, da die öffentlichen Ausgaben erhöht werden, während die längerfristig wirkenden angebotsseitigen Effekte noch nicht in Erscheinung getreten sind.
Das HERMIN-Modell beinhaltet die drei komplementären Wege zur Messung des BIP in den
nationalen und regionalen volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen, nämlich auf der Basis
der Produktionsseite, der Ausgabenseite und der Einkommensseite. Auf der Produktionsseite disaggregiert HERMIN die Volkswirtschaft in fünf Sektoren: Industrie (OT), Baugewerbe
(OB), Dienstleistungen (OM), Landwirtschaft (OA) und den öffentlichen Sektor oder den
Staatssektor (OG). Auf der Ausgaben- oder Verwendungsseite disaggregriert HERMIN das
BIP in fünf üblicherweise verwendete Komponenten: privater Konsum (CONS), öffentlicher
Konsum (G), Investitionen (I), Lagerbestandsänderungen (DS), und die Nettoveränderung
der Handelsbilanz (NTS). Die Disaggreagtion in handelbare und nichthandelbare Güter impliziert, dass eigentlich nur eine Nettopositionsänderung der Handelsbilanz logisch eintreten
kann. Für den Fall des ostdeutschen Modells wird dadurch vermieden, dass die regionalen
Exporte und Importe (einschließlich der innerdeutschen Im- und Exporte) erfasst werden
müssen, deren Daten schlicht nicht verfügbar sind. Das Volkseinkommen wird über die Pro-
138 Etwas technisch formuliert, diese “neoklassischen” Eigenschaften konstituieren die sogenannte
“Mikrofundierung” der Makrostrukturen des Modells und sind ein wesentliches Charkteristikum einen jeden Modells, das über einen längeren Zeitraum Aussagen treffen soll.
139 Der "keynessche Multiplikator” stellt fest, dass ein Anstieg in den öffentlichen Ausgaben zu einem
Anstieg der gesamten Ausgaben führt, die größer sind als der ursprüngliche Impuls. Folglich
können Regierungen die Volkswirtschaft stimulieren, wenn die Empfänger dieser Gelder diese verausgaben für Konsumgüter und einen Rest sparen. Diese zusätzlichen Ausgaben erlauben es
den Unternehmen zusätzliche Beschäftigung zu schaffen und zu entlohnen, die wiederum zusätzliche Nachfrage entfalten usw. Der Prozess pflanzt sich fort, die Multiplikatorwirkungen nehmen
ab, und erreichen schließlich einen Gleichgewichtszustand. Der Multiplikator ist kleiner, je offener
eine Volkswirtschaft ist und wird über Steuern weiter reduziert. Zunahmen in den Importen und
höhere Steuerzahlungen reduzieren den Multiplikatoreffekt. Folglich sind die Multiplikatoren ind
kleinen offenen Volkswirtschaften wie Ostdeutschland geringer als für größere Ökonomien, wie
bspw. Deutschland insgesamt, Frankreich oder auch für Großbritannien.
232
duktionsseite bestimmt, und disaggregiert in ein privates und öffentliches Element und hinsichtlich Löhne und Gewinne.
Das alle drei Seiten des BIP modelliert sind – Produktionsseite, Ausgabenseite und Einkommensseite – wird die Produktion-Ausgaben-Identität genutzt, um den Wert der Nettoposition der Handelsbilanz residual zu bestimmen. Die Produktion-Einkommens-Identität wird
dazu verwendet, die Unternehmensgewinne residual zu bestimmen. Die Modellierung aller
drei Seiten zur Bestimmung des BIP – Produktion, Ausgaben und Einkommen – ist in makroökonometrischen Modellen unüblich, sie wird hier aber benötigt, um die EUStrukturpolitiken analysieren zu können.
Schließlich werden die Gleichungen des Modells als “Verhaltensgleichungen” oder “Identitätsgleichungen” klassifiziert. Für die erst genannte Gruppe wird die ökonomische Theorie
und die Kalibrierung an die historischen Daten dazu genutzt, die Beziehungen zu definieren.
Für den Fall der Identitäten folgen dieser aus der Logik der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, sie haben aber bedeutsame Konsequenzen für das Verhalten des Modells.
5.3.2
SEKTORALE ANGEBOTSSEITIGE ASPEKTE
Industrie
Der Industrie-Sektor ist ein mehrheitlich handelbarer Sektor und üblicherweise den Einflüssen der Globalisierung starker ausgesetzt als der stärker auf den heimischen Markt ausgerichtete Dienstleistungssektor. Die Modellierung einer kleinen offenen Volkswirtschaft legt
nahe, dass die Produktion in dem mehrheitlich handelbaren Sektor sowohl von ausschließlich angebotsseitigen Faktoren (wie die realen Lohnstückkosten und die internationale Wettbewerbsfähigkeit), als auch zu einem gewissen Teil von der gesamten Produktion der externen (oder Welt-) Nachfrage abhängig ist.140 Im Gegensatz dazu, sollte die heimische Nachfrage im Sektor der handelbaren Güter nur eine untergeordnete Rolle spielen. Jedoch beinhaltet der industrielle Sektor oftmals auch eine große Anzahl von Sub-Sektoren, die teilweise
geschützt sind und Güter produzieren, die zum Teil nicht (überregional) handelbar sind.
Folglich kann die heimische Nachfrage eine gewisse Rolle in diesem Aggregat spielen und
darüber möglicherweise die Entscheidungen der Unternehmen über die Produktionskapazitäten beeinflussen.
Die Verhaltensgleichungen für die Produktion (OT), die Faktorinputs (LT und IT), die Preise
(POT) und die Löhne (WT) lauten wie folgt:
(5.1)
log(OT ) = a1 + a 2 log(OW ) + a 3 log(ULCT / POT )
+ a 4 log( FDOT ) + a 5 log( POT / PWORLD) + a 6 t
mit OW als der wichtigen externen oder (Welt)Nachfrage und FDOT repräsentiert den möglichen Einfluss der heimischen Absorption. Weiterhin erwarten wir, dass OT negativ durch die
realen Lohnstückkosten (ULCT/POT) und durch die relativen Preise aus den heimischen
Preisen durch die Weltmarktpreise (POT/PWORLD) beeinflusst wird.
140 Vgl. Bradley, J., J. Fitzgerald (1988)
233
Da die Cobb-Douglas-Produktionsfunktion sehr restriktiv ist (mit einer angenommenen Substitutionselastizität von eins), verwenden wir die allgemeinere CES-Produktionsfunktion für
die aggregierte Produktion und legen diese für das Faktornachfragesysteme für die Industrie
(T), den Dienstleistungssektor (M) und dem Baugewerbe (B) zu Grunde. Für die Industrie gilt
dann:
(5.2)
OT
= A exp
(λ t )[δ {LT }− ρ
+ (1 − δ
){KT }− ρ
]
−
1
ρ
,
In dieser Gleichung entsprechen OT, LT und KT dem Produktionswert, der Beschäftigung
und dem Kapitalstock, A entspricht einem Skalenparameter, ρ kennzeichnet die konstante
Substitutionselastizität, δ misst die Faktorintensität und λ entspricht der Hicks-neutralen
technischen Fortschrittsrate.
Sowohl in der Industrie als auch für den Dienstleistungssektor werden die
Faktornachfragefunktionen auf der Grundlage eines Kostenminimierungsansatzes für eine
gegebene Produktion hergeleitet und führen zu einem gemeinsamen System an Gleichungen zur Faktornachfrage (d.h. der Nachfrage nach Kapital und Arbeit), des implizit folgende
Form hat:
(5.3a)
(5.3b)
 r
K = g1  Q, 
 w
 r
L = g 2  Q, 
 w
mit w und r als den Kosten für Arbeit und Kapital.141
Eine allgemeine Log-lineare Formulierung einer Lohngleichung vom Layard-Nickel-JackmanTyp weist die nachfolgende allgemeine Form auf:
(5.4)
Log(WT) = a1 +a2 log(POT) + a3 log(PCONS) + a4 log(WEDGE)
+ a5 log(LPRT) + a6 UR
mit WT als dem Lohnsatz, POT kennzeichnet die Preise der industriellen Güter, PCONS ist
der Preisdeflator der Konsumgüter, WEDGE bezeichnet den “Steuerkeil”, LPRT entspricht
der Arbeitsproduktivität und UR der Arbeitslosenquote.
Die einfache Gleichung zur Bestimmung des Preisdeflators des industriellen BIP (POT) berücksichtigt zum einem das Preisnehmerverhalten über die Weltmarktpreise (PWORLD) und
einen “Mark-Up” auf die Lohnstückkosten (ULCT).
Log(POT) = a1 + a2*Log(PWORLD) + (1-a2)*Log(ULCT)
141 Die obige Vorgehensweise zum Kapitaleinsatz in der Produktion im HERMIN-Modell ist beeinflusst
durch frühere Arbeiten von d’Alcantara and Italianer, 1982 über Jahrgangs-(Vintage)Produktionsfunktionen in den HERMES-Modellen. Die Implementation eines vollständingen
Vintage-Modells war nicht möglich. Daher wird ein hybrids Putty-Clay Modell in HERMIN verwendet. (Bradley, J., S. Modesto, S. Sosvilla-Rivero, 1995).
234
Dienstleistungen
Im Gegensatz zum industriellen Sektor dient der Dienstleistungssektor üblicherweise dazu
hauptsächlich den lokalen Markt zu versorgen und ist nur indirekt durch die externe oder internationale Ökonomie beeinflusst. Natürlich finden sich dort auch partiell handelbare Elemente, da einige Dienstleistungen auch exportiert werden können. Zum Beispiel hat Litauen
einen ausgeprägten Transithandel mit Russland, Zypern hat einen sehr dominanten Tourismussektor, der stark auf globale Einflüsse reagiert; auch Griechenland weist eine starke
Abhängigkeit vom Tourismus auf und ist zusätzlich abhängig von internationalen Dienstleistungen in der Seefahrt und natürlich stammen viele der in Ostdeutschland angebotenen unternehmensnahen Dienstleistungen aus Westdeutschland und stellen originär „Importe“ Ostdeutschlands dar.
Die Verhaltensgleichungen für die Produktion (OM), die Faktorinputs (LM und IM), die Preise
(POM) und die Löhne (WM) lauten wie folgt:
(5.5)
log(OM) = a1 + a2 log(FDOM) + a3 log(OW) + a4 log(ULCM/POM) + a4 t
Mit FDOM als einem Maß für die heimische Nachfrage, OW erfasst die “externe” Nachfrage.
Die Aufnahme der externen Produktionsgröße (OW) in die Gleichung für die Produktion im
Dienstleistungssektor berücksichtigt, dass einige Elemente des Dienstleistungssektors tatsächlich handelbar über die Regionen sind. Die Größe ULCM erfasst die Lohnstückkosten
im Dienstleistungssektor, die unter Verwendung des sektoralen BIP-Deflators, POM, preisbereinigt werden.
(5.6)
WMDOT = WTDOT + ε
Schließlich wird als letzte Verhaltensgleichung im Dienstleistungssektor das Preisniveau
(POM) bestimmt. POM wird determiniert als ein „Mark-up“ auf die Lohnstückkosten wobei
die Möglichkeit einer direkten Beeinflussung durch die Weltmarktpreise (PWORLD) möglich
ist.
(5.7)
Log(POM) = a1 + a2*Log(ULCM) +
(1-a2-a3)*Log(ULCM(-1)+a3*Log(PWORLD)
Baugewerbe
Die Produktion im Baugewerbe wird getrieben durch denjenigen Teil der gesamten Investitionen die aus Gütern für Bauaktivitäten bestehen. In der Tat handelt es sich hierbei um eine
235
Art von Quasi-Identität, bezogen auf eine zu Grunde liegende Input-Output-Relation zwischen Produktion und Ausgaben. Die Bedeutung für die separate Behandlung dieses Sektors liegt in seiner Bedeutung für die Erstellung der infrastrukturellen Elemente, die mit den
EU-Strukturpolitiken verbunden sind.
Die Verhaltensgleichungen für die Produktion (OB), die Faktorinputs (LB und IB), die Preise
(POB) und die Löhne (WB) lauten wie folgt:
(5.8)
log(OB) = b1 + b2 log(IBCTOT) + b3 log(ULCB/POB) + b4 t
mit IBCTOT als den gesamten Investitionen im Bauten über alle anderen vier Sektoren. Die
Größe ULCB entspricht den sektoralen Lohnstückkosten, die unter Verwendung des sektoralen BIP Deflators, POB, preisbereinigt werden.
Die Lohngleichung im Bausektor ist wie bei den Dienstleistungen eine Funktion der Lohnentwicklung im industriellen Sektor:
(5.9)
WBDOT = WTDOT + ε
Die letzte Verhaltensgleichung für das Baugewerbe bestimmt den Preis als eine Funktion eines “Mark-up” auf die Lohnstückkosten. Einige zeitverzögerte Effekte werden aufgenommen,
diese berühren aber lediglich die kurzfristigen Dynamiken von Kostensteigerungen auf die
Baupreise.
(5.10)
Log(POB) = a1 + a2*Log(ULCB) + (1-a2)*Log(ULCB(-1)
Landwirtschaft
Die Komplexitäten zur Modellierung des landwirtschaftlichen Sektors sind wohl bekannt und
Gegenstand einer eigenständigen wissenschaftlichen Literatur. Die Bedeutung einer separaten Betrachtung dieses Sektors in Abgrenzung zu den nicht-landwirtschaftlichen Aktivitäten
liegt in der Tatsache begründet, dass dieser Sektor sich mehr oder weniger autonom von
den Kohäsionsprozessen in den frühen Phasen entwickelt. In einigen der neuen Mitgliedsstaaten ist die Produktivität sehr niedrig, wobei der ausgewiesene Anteil an Erwerbstätigkeit
sehr viel höher ist als der Anteil des Sektors an der gesamtwirtschaftlichen Produktion. In
Ostdeutschland ist im Gegensatz dazu die landwirtschaftliche Produktivität sehr hoch. In das
Modell wird keine eigenständige Betrachtung des landwirtschaftlichen Sektors aufgenommen, die Produktion wird durch eine von einem Zeittrend getriebene Entwicklung der Produktivität bestimmt.
236
Die Verhaltensgleichung für die landwirtschaftliche Produktion (OA), die Erwerbstätigkeit
(LA), den Kapitalstock (KA) und die Lohnhöhe (WA) lauten wie folgt (wobei die landwirtschaftlichen Preise (POA) exogen sind):
(5.11)
log(OA/LA) = a0 + a1 t
Wir vertreten die Position das Fortschritte bei der Reformierung und Modernisierung des
landwirtschaftlichen Sektors von den jeweils spezifischen Bedingungen in den einzelnen Kohäsionsländern abhängig sind. Grundsätzlich erfassen wir diese komplexen Prozesse mit
der Höhe des Produktivitätswachstums und dem damit verbundenen Prozess der Freisetzung von Arbeitskräften in diesem Sektor. Die landwirtschaftliche Produktion (OA) wird aus
der obigen Gleichung durch die Auflösung der obigen Gleichung ermittelt.
Auch für diesen Sektor wird unterstellt, dass die Lohnentwicklung durch die Entwicklung der
Löhne im industriellen Sektor getrieben wird.
WADOT = WTDOT + ε
(5.12)
Staatssektor
Dieser Sektor besteht im Wesentlichen aus der allgemeinen Staatstätigkeit und dem
Gesundheits- und Bildungswesen. Er wird angetrieben durch die Politikinstrumente, die der
Politik zur Verfügung stehen, wie die Entwicklung der Erwerbstätigkeit oder andere Elemente
des öffentlichen Konsums.
Die einzigen Verhaltensgleichungen in diesem Sektor betreffen die Preise (POG) und die
Lohnhöhe (WG). Beschäftigung (LG) und Investitionen (IGV) sind die Politikinstrumente.
(5.13)
5.3.3
WGDOT = WTDOT + ε
ASPEKTE BEZÜGLICH DER AUSGABENSEITE
Privater Konsum
Die Art und Weise, wie der Konsum der privaten Haushalte bestimmt wird, spielt eine wichtige Rolle wie die Effekte von Veränderungen in der Steuerpolitik, über die aggregierte Nachfrage auf die Produktion über den konventionellen Keynesschen Multiplikator übertragen
werden. Die Bestimmung des privaten Konsums ist in einem HERMIN-Modell relativ einfach
gehalten und der private Konsum wird bestimmt durch das reale private verfügbare Einkommen, mit der zusätzlichen Möglichkeit Vermögenseffekte (erfasst über die akkumulierten
237
Ersparnisse) zu berücksichtigen. Mit anderen Worten, das Modell unterstellt, dass die Konsumenten im Wesentlichen durch die Liquidität in ihrem Konsum eingeschränkt sind. Die
bisherigen ökonometrischen Arbeiten legen den Schluss nahe, dass Vermögenswerte insbesondere in den neuen Mitgliedsländern keine bedeutende Rolle spielen.
Der private Konsum stellt in den meisten entwickelten Volkswirtschaften die mit Abstand
größte Komponente der aggregierten Nachfrage dar. Die Eigenschaften der Konsumfunktion
spielen eine wichtige Rolle bei Änderungen der Steuerpolitik bezogen auf die aggregierte
Nachfrage über den keynesschen Multiplikator. Die Bestimmung des privaten Konsums ist
üblicherweise in Modellen für die neuen EU-Mitgliedsstaaten einfach gehalten, und der private Konsum (CONS) wird im Wesentlichen bestimmt durch das reale verfügbare Einkommen (YRPERD) unter Berücksichtigung möglicher Vermögenseffekte (WNH). Mit anderen
Worten, wir unterstellen, dass die Konsumenten nur teilweise Liquiditätsbeschränkungen unterliegen.
(5.14)
CONS = a1 + a2 YRPERD + a3 WNH-1
Öffentlicher Konsum
Dieser wird durch die öffentliche Erwerbstätigkeit und die Lohnhöhe bestimmt, sowie durch
den Teil des staatlichen Konsums, der nicht auf Lohnzahlungen entfällt. Diese Größe wird
durch eine Reihe von Identitäten bestimmt.
Gesamtwirtschaftliche Bruttoinvestitionen
Die gesamten Investitionen in einer Volkswirtschaft entsprechen der Summe der sektoralen
Investitionen.
Lagerbestandsänderungen
Hier wird ein einfaches Bestandsänderungsmodell genutzt:
(5.15)
DS = a1 OT + a2 ST-1
mit DS als der Veränderung des Lagerbestandes, OT entspricht dem industriellen BIP und
ST ist der Lagerbestand.
5.3.4
EINE ANMERKUNG ZUR NUTZUNG HISTORISCHER DATEN ZUR
KALIBRATION DES HERMIN-MODELLS
Die dramatischen strukturellen Änderungen in den “alten” EU-Kohäsionsstaaten (wie z.B. Irland und Griechenland) legen nahe, dass die historischen Daten, die zur Kalibration des
Modells genutzt werden auf einen Zeitraum nach 1980 beschränkt werden sollten. Beispielsweise können Daten für Irland ab 1980 verwendet werden. Für andere Länder wie Por-
238
tugal oder Spanien kann erst das Jahr 1986 als Ausgangspunkt dienen. Für den Fall der
Transformationsökonomien aus Mittel- und Osteuropa ist man durch Datenbeschränkungen
auf den Zeitraum von 1995 bis 2008 festgelegt, der höchstens 14 Jahre umfasst, da Daten
für den Zeitraum vor 1989 ungeeignet sind (da sie unter einem planwirtschaftlichen Regime
erhoben wurden) und die Daten für den rapiden Übergang von 1989 bis 1995 entweder unvollständig oder nicht vertrauenswürdig sind.
Daten für Ostdeutschland sind seit dem Jahr 1991 verfügbar und enden (zum Zeitpunkt der
Abfassung des Gutachtens) im Jahr 2006. Eine derartig kleine Anzahl an jährlichen Beobachtungen schließt die Verwendung von fortgeschrittenen ökonometrischen Methoden
aus. Gleichfalls ist die Anwendung von Testverfahren zur Überprüfung von Hypothesen
kaum möglich, die üblicherweise eingesetzt werden, wenn makroökonometrische Modelle
kalibriert werden. Bei der Modellierung vernachlässigen wir die Jahre von 1991 bis einschließlich 1994, da es sich hierbei um Jahre des rapiden Niedergangs und der schnellen
Anpassung an Marktmechanismen handelt, die man am besten als einzigartige historische
Erfahrungen betrachtet und nicht als Teil des „normaleren“ Kohäsionsprozesses.
Bei der Erstellung des HERMIN-Modells verfolgen wir eine Vorgehensweise zur Kalibration
der Parameter, die versucht die besten zur Verfügung stehenden Optionen der Ökonometrie
mit den Charakteristika des Ansatzes zur Kalibration von Computable-General-Equilibrium(CGE)-Modelle zu verbinden. Weil die Verhaltensgleichungen relativ einfach gehalten sind,
reduziert sich die Zahl der zu schätzenden Parameter auf ein Minimum. Unter Verwendung
des Kleinste-Quadrate-Verfahrens wird eine Art „Curve-Fitting“ betrieben und die ermittelten
Parameter werden mit Schätzwerten für die Variablen aus anderen EU-Modellen verglichen,
für die längere Zeitreihen zu Grunde liegen. Die Vorteile des „Curve-Fitting“ liegen darin begründet, dass sie eine strenge Kontrolle entlang der theoretisch erwarteten Ergebnisse ermöglichen unter Verwendung der aktuellen und relevanten Daten, so dass sicher gestellt
wird, dass die Relevanz der Parameter gegeben ist. Es gibt natürlich auch eine Reihe von
Nachteilen für diese Vorgehensweise und diese schließt insbesondere ein, dass Hypothesen
nicht überprüft werden können. Aber der Preis, der für die Nutzung ökonometrischer Methoden gezahlt werden müsste, in dem längere Zeitreihen Verwendung finden müssten, ist zu
hoch, da frühere Beobachtungen (in Ostdeutschland vor 1995) durch eine andere Struktur
gekennzeichnet sind und diese Struktur für die EU-Strukturpolitiken irrelevant sind.
5.3.5
ÖFFENTLICHE UND PRIVATE KOFINANZIERUNG
In dieser Studie untersuchen wir nicht die Wirkungen der privaten Kofinanzierung auf die
EU-Strukturfondsinvestitionen. Es werden der Beitrag der EU und der nationalen
Kofinanzierung berücksichtigt. Für den Fall der nationalen Kofinanzierung wird diese als ein
“Schock” in einem Politikinstrument des Modells behandelt und hat Wirkungen auf die Nachfrage- und Angebotsseite der Wirtschaft, die identisch zu den Wirkungen der EUStrukturfondsinterventionen sind, mit der Ausnahme, dass sie durch die öffentlichen Institutionen finanziert werden müssen. 142 Wenn sie durch zusätzliche Kredite finanziert werden,
142 Die Quantifizierung der nationalen öffentlichen Kofinanzierung umfasst verschiedene Aspekte die
mit dem Konzept der “Additionalität” verbunden sind. Dieses sind komplexe Fragen und es ist eine
sorgfältige Untersuchung notwendig wie die öffentlichen Ausgaben in der Baseline definiert sind,
zu denen die Kofinanzierung als komplett additional angesehen wird.
239
dann würde in einer nationalen Volkswirtschaft die staatliche Kreditnachfrage (PSBR) ansteigen und dieses würde zu einem Anstieg der öffentlichen Verschuldung führen. Die zukünftigen Zinszahlungen stellen eine zukünftige Belastung dar, die dazu führt, dass in Zukunft Steuern erhöht werden müssen oder zukünftig die öffentlichen Ausgaben reduziert
werden, wenn es keine Möglichkeiten zur Steuererhöhung gibt. Wenn die nationale
Kofinanzierung durch gleichzeitige Steuererhöhungen finanziert werden muss, dann bestehen die Wirkungen in einer unmittelbaren Reduktion des verfügbaren Einkommens oder einem Anstieg der Preise. Dieses geschieht im gewissen Umfang auch in regionalen Volkswirtschaften wie Ostdeutschland, aber die Finanzierung der öffentlichen Haushalte ist in
Deutschland in wesentlichen Teilen eine Aufgabe der nationalen Behörden.
Die private Investitionstätigkeit ist im Modell endogen und sie reagiert automatisch, wenn die
EU-Strukturfonds zum Einsatz kommen. Jeder zukünftige Versuch die private
Kofinanzierung zu berücksichtigen, müsste sehr sorgfältig erfolgen, damit es nicht zu Doppelzählungen kommt.
5.4 MECHANISMEN DER EU-STRUKTURFONDS
UND IHRE IMPLEMENTATION
5.4.1
EINLEITENDE ANMERKUNGEN
Die schwierigste Aufgabe, der man gegenüber steht, wenn man den Versuch unternimmt die
Wirkungen einer spezifischen Politikintervention zu bestimmen, besteht darin, die Frage
nach der “kontrafaktischen” Situation zu beantworten. Mit anderen Worten, man muss in der
Lage sein zu definieren, wie sich die Volkswirtschaft entwickelt hätte, wenn es die spezifische Politik nicht gegeben würde. Die Beobachtung, dass eine Empfängerregion sich gut
oder schlecht während oder nach der Implementation der EU-Strukturfondsprogramme entwickelt hat, kann nicht als ein Beweis dafür angesehen werden, dass die EU-Strukturfonds
der kausale Grund für die Entwicklung sind. Wie bereits mehrfach darauf hingewiesen wurde, ist eine typische Empfängerregion eine kleine offene Volkswirtschaft, eingebettet in eine
Vielzahl von ökonomischen und politischen Elementen, die sich aus der globalen Wirtschaft
ergibt – und zu einem bestimmten Teil auch durch ausschließlich heimische Faktoren oder
lokale Aktionen beeinflusst wird. Es ist notwendig diese globalen und heimischen Einflüsse
zu identifizieren, bevor man die spezifische Rolle der EU-Strukturpolitiken bewerten kann.
Dazu werden ökonomische Modelle eingesetzt. Ohne solche Modelle, die es ermöglichen
eine politisch motivierte “kontrafaktische” Situation zu definieren, können die Ausgaben der
EU-Strukturfonds nur in ihrer Implementation überwacht werden. Dieses entspricht dem sogenannten Monitoring. d.h., es kann verfolgt werden, ob die Finanzmittel entsprechend der
identifizierten Prioritäten, wie sie in den Operationellen Programmen dargelegt sind und ob
die Verausgabung entlang der geplanten zeitlichen Schiene erfolgt.
In der Evaluationsliteratur zu den EU-Strukturpolitiken werden das Monitoring und die Wirkungsanalyse oftmals verwechselt. Das Monitoring adressiert die Frage, welche Mittel verausgabt wurden und wie Zwischenziele in Form von Outputindikatoren erreicht wurden (z.B.
die Kilometer neuer Straßen, Zahl der Maßnahmeneintritte in Fortbildungskurse, durchgeführte FuE-Projekte usw.). Üblicherweise werden einige dieser Indikatoren genutzt, um den
240
Zielerreichungsgrad auf dieser Ebene zu messen. Die Evaluation, auf der anderen Seite, befasst sich mit der tiefer gehenden Frage, welche ökonomischen Konsequenzen aus den EUStrukturpolitiken in Bezug auf die Entwicklung der Volkswirtschaft folgen (höheres BIP, zunehmende Beschäftigung, höhere Produktivität) und zwar sowohl während der
Implementation als auch nach dem Ende der Programme.
Computerbasierte ökonomische Modelle sind komplexe Instrumente von Wissenschaftlern
entwickelt, konstruiert und genutzt. Obwohl sie nicht die Antworten auf ökonomische Fragen
(wie die Prognose der zukünftigen Entwicklung oder des Einflusses bestimmter Politiken)
vorweg nehmen können, so stehen diese Modelle hinter allen ökonomischen Politikanalysen, entweder explizit oder implizit. Es gibt aber keinen vollständigen Konsens über die einzusetzenden Modelle, und Unterschiede in den Ansichten wie Volkswirtschaften funktionieren, übertragen sich auf die Art und Weise, wie Modelle erstellt und ausgestaltet werden.
Zum Beispiel enthält der 4.Kohäsionsreport der Europäischen Kommission (2007) Wirkungsanalysen unter Verwendung von drei verschiedenen ökonomischen Modellen: dem
QUEST-Modell, entwickelt von der Generaldirektion Finanzen, den HERMIN-Modellen, die
für die DG Regionalpolitik143 entwickelt wurden und ECOMOD, einem System entwickelt
von der Freien Universität Brüssel.144
Die folgenden Abschnitte sind wie nachfolgend beschrieben aufgebaut und erklären in einer
Abfolge von vier methodologischen Schritten die Vorgehensweise:
i.
Erstens, fassen wir einige methodologische Aspekte zusammen, die mit den EUStrukturfonds verbunden sind, die in einem späteren Stadium der Untersuchung genutzt
werden, wenn die verschiedenen Förderperioden von 2000 bis 2006, 2007 bis 2013 und
2014 bis 2020 für Ostdeutschland näher untersucht werden..
ii.
Anschließend wird die Re-Klassifikation der administrativen finanziellen Allokation auf
drei weit gefasste ökonomische Investitions- bzw. Ausgabenkategorien diskutiert: physische Infrastruktur, Humanressourcen und direkte Hilfen für private Firmen (Investitionsförderung). Dann wird beschrieben, wie diese drei Arten von Investitionen die Angebotsseite der Empfängerregion beeinflussen, indem auf die internationalen Forschungsergebnissen eingegangen wird.
iii. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass es notwendig ist eine kontrafaktische Situation zu erzeugen, die dem Fehlen der EU-Strukturfonds entspricht. Es wird im Überblick
dargestellt, wie das HERMIN Modell für Ostdeutschland dazu genutzt wird, um eine solche Situation herzustellen und wie wir diese dann zu nutzen, um die Wirkungen der EUStrukturpolitiken zu quantifizieren. Dieses beinhaltet auch die Notwendigkeit Sensitivitätsanalysen durchzuführen um die inhärente Unsicherheit, die einer solchen Analyse
innewohnt, zu berücksichtigen.
143 Bradley, J.,G. Untiedt (2008b) enthält eine komplette Beschreibung der HERMIN-Modelle für die
Empfängerregionen. Bradley, J., G. Untiedt (2009) beschreiben die neuen HERMIN-Modelle für all
Nettozahlerstaaten in den EU-Haushalt, so dass mittlerweile für alle Staaten der EU-27 vollständig
spezifizierte Modelle vorliegen.
144 Bradley, J.,G. Untiedt, (2008a) untersuchen die Ergebnisse aus den QUEST, HERMIN und
ECOMOD Simulationen im Detail und gehen der Frage nach, wodurch sich die Modelle unterscheiden und welche Konsequenzen sich für die Politik aus diesen Differenzen ergeben.
241
5.4.2
EU-STUKTURFONDS AUSGABEN: METHODOLOGISCHE ASPEKTE
Der erste Untersuchungszeitraum für diese Studie umfasst die komplette Förderperiode von
2000 bis 2006. Zum Zeitpunkt der Erstellung der Studie (Januar/Februar 2010) war die Verausgabung der Finanzmittel vollständig abgeschlossen, wobei die letzten Auszahlungen im
Jahr 2009 stattgefunden haben. Die zweite Untersuchungszeitraum umfasst die aktuelle
Förderperiode der EU-Strukturfonds von 2007 bis 2013, die vermutlich bis 2015 laufen wird,
unter Verwendung der üblichen „n+2“-Regel. Schließlich wird eine dritte Förderperiode betrachtet, die von 2014 bis 2020 läuft und Ausgaben bis in das Jahr 2022, unter Anwendung
der „n+2“-Regel induziert. Die letzte Strukturfondsperiode von 2014 bis 2020 ist rein fiktiv unter Verwendung der für Ostdeutschland vorgesehenen Finanzmittel für die Periode von 2007
bis 2013, d. h. die Förderung aus der aktuellen Förderperiode wird auf die nächste übertragen.
Die Planung der EU-Strukturfondsprogramme basiert auf einer kleinen Zahl an breit angelegten Prioritäten, wobei in jedem Schwerpunkt eine Vielzahl individueller und unterschiedlich ausgestatteter Maßnahmen vorhanden ist. Das Monitoring dieser Programme findet auf
der disaggregierten Ebene statt. Mit anderen Worten, aus dem Blickwinkel des Monitoring
ist es notwendig im Detail auf der Ebene der Maßnahme und der Projektebene Kennziffern
zu etablieren und zu erfassen. Das Monitoring auf den höheren Ebenen der Schwerpunkte
und Prioritäten ist dann relativ „einfach“ durch die Aggregation der auf den niedrigeren Ebenen erhobenen Monitoringdaten gegeben.
Die Analyse der Wirkungen und der Effektivität der EU-Strukturfonds kann ebenfalls auf verschiedenen Ebenen stattfinden, wobei der wesentliche Unterschied zwischen den Ebenen
darin besteht, inwieweit der Rest der Ökonomie bei der Analyse vernachlässigt wird oder inwieweit die Volkswirtschaft von den Aktivitäten der EU-Strukturpolitiken nicht beeinflusst
wird, wenn spezifische Effekte der Politik untersucht werden. Diese drei Stufen der Evaluation können als mikro, meso oder makro bezeichnet werden.
Im Falle eines individuellen Projekts (z.B. einem spezifischen Straßenabschnitt, einer bestimmten Fortbildung für Langzeitarbeitslose oder einer anderen Maßnahme) könnte eine
konventionelle Kosten-Nutzen-Analyse ausgeführt werden, wobei die konkurrierenden Projekte nach der absteigenden internen Verzinsung geordnet werden. Eine solche Analyse
führt aber offensichtlich zu Schwierigkeiten, wenn die Notwendigkeit darin besteht
Spillovereffekte und Externalitäten zu berücksichtigen um ein komplettes Programm zu beurteilen. Bewegt man sich auf dem Aggregationsniveau nach oben, so könnte die Gesamtheit
der Projekte, die auf ein sehr spezifisches Ziel ausgerichtet ist oder ein bestimmtes Problem
angeht (wie z.B., der Langzeitarbeitslosigkeit oder der industriellen Wettbewerbsfähigkeit),
unter dem Aspekt bewertet werden, inwieweit sie erfolgreich war im Hinblick auf das spezifische Ziele dieser Priorität. Schließlich könnte die Effektivität des gesamten EUStrukturfondsprogramms als eine große integrierte Maßnahme zu Gunsten der unterstützten
Volkswirtschaft betrachtet werden. Unter Berücksichtigung, dass die EU-Strukturfonds signifikant in Relation zu der Größe der Empfängerregion sind und damit offensichtlich auch Implikationen für die Fiskalpolitik haben, ist es notwendig die Wirkungen auf eine Weise zu untersuchen, die die Ökonomie weiten Feedbacks und Interaktionen berücksichtigt und auch
alle möglichen Spillovereffekte in den Blick nimmt, die aus den Politikinterventionen folgen.
242
Hier ist es dann notwendig formale ökonomische Modelle zu nutzen. Die nachfolgenden
Analysen sind fast ausschließlich auf dieser höheren Analyseebene angesiedelt.145
5.4.3
ÖFFENTLICHE INVESTITIONEN UND ANGEBOTSSEITIGE WIRKUNGEN
Über die vergangenen zwei Jahrzehnte hat sich ein erneutes Interesse an den Determinanten des ökonomischen Wachstums gezeigt. Im Fokus dieser Arbeiten stand expliziter die
Frage wie die Politik und andere Einflüsse auf die Wachstumsrate einer Volkswirtschaft wirken und zwar sowohl in der kurzen als auch in der langen Frist. Dieser Ansatz steht im Kontrast zur früheren Forschung in dem das ökonomische Wachstum einfach durch externen
(oder exogenen) technischen Fortschritt erklärt wurde (Solow, 1956). In diesen frühen Modellen wurde das Wachstum im Wesentlichen durch externe Faktoren angetrieben. Diese
frühere Forschung prognostizierte zudem eine stetige und automatische Konvergenz zwischen ähnlichen Volkswirtschaften mit ähnlichen technischen Fortschrittsraten, die auf abnehmende Skalenerträge bei höheren Investitionen zurück zu führen sind. Auf der Basis dieser frühen Wachstumsmodelle, wäre eine EU-Strukturpolitik oder Kohäsionspolitik nicht notwendig.
Aktuelle Forschungsansätze zum ökonomischen Wachstum haben diese offensichtlichen
Unzulänglichkeiten in den Mittelpunkt des Interesses gerückt. Insbesondere hat diese Literatur sich auf die Rolle von Spillovern konzentriert, die von öffentlichen Investitionen, insbesondere Infrastrukturinvestitionen, Humankapitalinvestitionen und Investitionen in FuE ergeben. Diese Spillovereffekte stellen zusätzlichen Nutzen für die produktiven Möglichkeiten einer Volkswirtschaft zur Verfügung. Zum Beispiel hat die Forschung untersucht wie technischer Fortschritt (oder das Wachstum der Produktivität) direkt durch Investitionen in Forschung und Entwicklung beeinflusst werden kann. Hier können Spillovereffekte entstehen,
wenn Innovationen in einer Unternehmung durch andere Unternehmen übernommen werden, d.h. wenn Innovationen Charakteristika öffentlicher Güter aufweisen. Im Gegensatz zu
den früheren Theorien ist in den Modellen der „neuen“ Wachstumstheorie Konvergenz nicht
mehr automatisch gegeben. Bezogen auf die durch die Politik induzierten Triebfedern des
Wachstums besteht die Gefahr das zurück liegende Volkswirtschaften weiterhin stagnieren
und weiter hinter dynamischere Volkswirtschaften zurückfallen, in denen diese „Triebfedern“
des Wachstums effizient funktionieren. Diese theoretischen Fortschritte haben auch zu einer
umfangreichen empirischen Literatur geführt, die die Wachstumseffekte untersucht und mittlerweile existiert eine umfangreiche Literatur die sich mit den Effekten der Infrastruktur auf
das Wachstum befasst. Untersuchungen über die Wirkungen der Humanressourcen und von
FuE sind hingegen nicht so umfangreich.
Die Bedeutung der physischen Infrastruktur
Der Großteil der aktuellen Forschung über die Wachstumseffekte einer verbesserten Infrastruktur hat sich auf die Schätzung der “Rate of Return” oder die Rendite der Investitionen in
Infrastruktur konzentriert. Diese „Verzinsung“ ergibt sich aus empirischen Untersuchungen
145
Für eine Übersicht über die Evaluationsmethodologeien zur
Strukturfondsinterventionen vgl. Bradley, J. (2000) und Bradley, J. (2006).
Analyse
der
EU-
243
aus der Frage, wie Verbesserungen im „Bestand“ an Infrastruktur die Produktion ansteigen
lassen kann, und zwar unter der Annahme, dass die öffentlichen Infrastrukturen als ein “Zwischenprodukt” in den Produktionsprozess eingehen, gemeinsam mit den privaten Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital.
Insgesamt gibt es einen Konsens, dass Verbesserungen in der Qualität der Infrastruktur einen positiven Einfluss auf das Wachstum haben. Aber, der Umfang der Wirkungen ist von
Anfang an umstritten gewesen, seit den frühen Arbeiten von Aschauer (1989), der sehr optimistisch hinsichtlich des Einflusses der Infrastruktur auf das Wachstum war und ermittelte,
dass ein einprozentiger Anstieg im Infrastrukturkapitalstock zu einem Anstieg der Produktion
zwischen 0,4 und 0,8 Prozent führen würde.146 Zahllose weitere Studien haben nachfolgend
diese Fragestellung untersucht, wobei viele Forscher einen positiven Einfluss der Infrastruktur festgestellt haben, aber der ermittelte Einfluss war im Allgemeinen wesentlich moderater
als in der frühen Arbeit von Aschauer (1989). Zusammengefasst legen diese Studien den
Schluss nahe, dass die Elastizität der Produktion bezüglich der Infrastruktur im Bereich von
0,1 bis 0,4 als möglich und angemessen angesehen werden können. Romp und de Haan
(2007) geben einen umfassenden, aktuellen Überblick über die Ergebnisse in diesem Forschungsfeld.
Die Mehrzahl dieser internationalen Forschungsergebnisse untersucht die Wachstum stärkende Rolle der Infrastruktur in fortgeschrittenen Volkswirtschaften, einschließlich der größeren Staaten der EU. Für einige der “alten” Empfängerstaaten sind Resultate verfügbar,
aber es gibt keine eigenständigen Untersuchungen für Ostdeutschland oder die neuen Mitgliedsstaaten der EU. Eine Konsequenz daraus ist, dass man ein gewisses Verständnis hat,
wie diese Zusammenhänge in den fortgeschrittenen Volkswirtschaften sind, aber es fehlen
Ergebnisse für Ostdeutschland und andere zurückliegende Volkswirtschaften der EU. Die
ökonomische Theorie legt die Schlussfolgerung nahe, dass Verbesserungen in der öffentlichen Infrastruktur in fortgeschrittenen Volkswirtschaften eine geringere Wirkung haben als in
den zurückliegenden Volkswirtschaften. Die internationale Literatur, die sich vorwiegend auf
Ergebnisse für fortgeschrittene, entwickelte Volkswirtschaften stützt, stellt daher in den Ergebnissen eine untere Grenze für den wahrscheinlichen Einfluss einer Verbesserung der Infrastruktur in weniger entwickelten Volkswirtschaften dar. Selbstverständlich gilt, dass die
Wirkungen wahrscheinlich nur dann höher sind, wenn die Investitionsprogramme gut konstruiert und effizient umgesetzt werden. Hierauf kommen wir im nächsten Abschnitt zurück,
wenn das ostdeutsche HERMIN-Modell genutzt wird, um die EU-Strukturpolitiken hinsichtlich
ihrer Wirkungen zu evaluieren.
Die Bedeutung der Humanressourcen
Die Debatte in der wissenschaftlichen Literatur über die Wirkungen des Humankapitals auf
die aggregierte Produktion und die Produktivität ist nicht beendet und ein klarer Konsens in
der Beurteilung hat sich bislang nicht ergeben. Und dieses obwohl es auf der individuellen
Ebene positive und hoch signifikante Ergebnisse für die Bildungsrendite von zusätzlicher
Bildung gibt. (vgl. Beispielsweise Barrett, Callan und Nolan, 1999).
146 Ökonomen beschreiben das Ergebnis, wenn eine einprozentige Steigerung des Kapitalstocks an
Infrastruktur einen Anstieg des BIP um 0,4 % auslöst etwas kurz und kryptisch als “die Elastizität
des BIP bezüglich der Infrastruktur beträgt 0,4”.
244
Eine der wesentlichen Aufgaben in diesem Forschungsbereich besteht darin die Humankapitalvariable zu definieren, die in diesen Untersuchungen genutzt werden kann. Einige Autoren
verwenden die Schulabgänger- oder Ausbildungsraten, oder das Qualifikationsniveau der
Erwerbspersonen, die dann als Bildungs- oder Ausbildungsabschluss zu einem bestimmten
Zeitpunkt gemessen wird (Mankiw, Romer und Weil, 1992). Hiermit wird aber nicht der Humankapitalbestand in einer Volkswirtschaft zu einem bestimmten Zeitpunkt gemessen, es ist
vielmehr ein Maß für das zukünftige Potential, das auf den bestehenden Kapitalstock addiert
werden kann. Eine Alternative besteht in der durchschnittlichen Anzahl an Schuljahren unter
den Erwerbspersonen, dass als eine geeignete Maßgröße für den Bestand an Humankapital
angesehen werden kann (Benhabib und Spiegel, 1994). Aber auch dieses Maß ist weit davon entfernt eine perfekte Messung zu ermöglichen, da es nicht für die Qualität der Schulbildung kontrolliert. Einige Forscher versuchen diese letztgenannte Größe über die Ausbildungs- oder Bildungsausgaben zu approximieren. Höhere Ausgaben führen aber nicht automatisch zu einer besseren Qualität der Bildung und Ausbildung, insbesondere dann nicht,
wenn ein nicht unerheblicher Anteil der Finanzmittel auf ineffiziente Weise genutzt wird.
In einer sehr einflussreichen Veröffentlichung von Mankiw, Romer und Weil (1992), die auf
einem internationalen Datensatz für viele Staaten basiert, wurde eine Outputelastizität für
das Humankapital, das als Anteil an höherer Schulbildung gemessen wurde, von etwa 0,3
ermittelt. Mit anderen Worten, ein Anstieg des Anteils an Schülern mit höherer Bildung um
ein Prozent würde das BIP um 0,3 % steigen lassen. Andere Studien zeigen höhere und
niedrigere Elastizitäten. Die Literatur legt die Schlussfolgerung nahe, dass die
Outputelastizität wahrscheinlich in einem Bereich von 0,1 bis 0,4 liegt.
Um die Beziehung zwischen Humankapital und Wachstum zu untersuchen ist es notwendig
eine bestimmte Methodologie zur Messung des Niveaus und der Zuflüsse an Humankapital
zu haben. In den meisten Studien, die in diesem Bereich ausgeführt werden, wird ein sehr
einfacher Ansatz gewählt und nicht zwischen verschiedenen Bildungsniveaus unterschieden
(vgl. Sianesi und Van Reenen, 2004 für einen umfassenden Überblick). In diesen Ansätzen
werden einfache die Jahre, die in Bildung oder Ausbildung verbracht wurden, addiert und die
in der Grundschule verbrachten Jahre werden genauso behandelt wie Jahre einer universitären Ausbildung. Um in der Lage zu sein die Wirkungen der EU-Strukturfonds über die Entwicklung des Humankapitalbestands zu messen, wird in den HERMIN-Modellen ein Anfangsbestand an Humankapital entwickelt, der auf einer Einteilung der Bildung auf vier verschiedenen Stufen basiert und mit der einfachen und mittleren Schulbildung beginnt:
i.
Einfache und mittlere Schulbildung
ii.
Höhere Schulbildung (Gymnasium)
iii. Nicht-universitäre Hochschulbildung
iv. Universitäre Ausbildung.
In der ersten Gruppe sind die grundlegenden Schulabschlüsse (Haupt- und Realschule) zusammengefasst, da diese das Basisniveau an Bildung im Allgemeinen darstellen. Den Ausbildungsabschlüssen in (ii) bis (iv) erhalten höhere Gewichte im Humankapitalstock zugewiesen, da unterstellt wird, das höhere Ausbildungsgrade in einem modernen Arbeitsmarkt
zu einer Steigerung der Produktivität führen. Innerhalb des HERMIN-Modells werden die
245
Ausgaben mit dem ESF in einen Anstieg der Flussgröße an Bildung und Ausbildung transformiert und diese akkumulieren sich dann im “Bestand” an Humankapital.147
Die Bedeutung von FuE
Wir heben die Ausgaben für FuE heraus, um diese Ausgaben von den anderen Ausgaben
der EU-Strukturfonds, die sich an Unternehmen richten (den sogenannten “Hilfen für den
produktiven Sektor“), abzugrenzen. Dieses wird getan, da FuE derjenige Teil der Ausgaben
ist, der sich im Zeitablauf akkumuliert und Spillovereffkte innerhalb der Empfängerregion generiert, die auch dann bestehen bleiben, wenn die FuE-Investitionen abgeschlossen sind,
d.h. nach dem Abschluss der EU-Strukturfondsförderung. Die anderen Elemente der direkten Hilfen an die Unternehmen generierten in erster Linie transitorische Effekte in Form von
Kostenreduktionen und weitreichende keynessche Effekte im Rest der Volkswirtschaft, wobei Spillovereffekte nach Abschluss der EU-Strukturfondsperiode eher unwahrscheinlich
sind. Dieses mag etwas stark pessimistisch sein, da es aber keine zuverlässige mikroökonomischen Untersuchungen zu diesen nachhaltigen Effekten gibt, ist es wahrscheinlich Weise diesen Ansatz in der Politikevaluation zu wählen.
Die Quantifizierung der Wirkungen von FuE-Ausgaben auf das ökonomische Wachstum ist
schwierig und unter den drei hier betrachteten Kanälen stellt sie die schwierigste Aufgabe
dar. Die Forschung in diesem Bereich besteht mehrheitlich aus theoretischen Erörterungen
über die Rolle von FuE für das gesamtwirtschaftliche Wachstum und diese Diskussion findet
im Rahmen der “neuen” Wachstumstheorie statt. Die empirische Forschung um die Wirkungen von FuE ist noch in einem sehr frühen und experimentellen Stadium. Eine umfassende
Übersicht über die empirische Forschung ist vom US Congressional Budget Office (CBO,
2005) durchgeführt worden. Unglücklicherweise befassen sich die meisten Untersuchungen
mit Querschnittsdaten über eine Vielzahl von Staaten. Dieses stellt einen Kontrast dar zu
Untersuchungen für einen Staat oder eine Region für eine längere Zeitperiode. Die CBOAuswertung der Literatur kommt zu dem Schluss, dass die Wirkungen von FuE sowohl größer als auch mit einer höheren Signifikanz ausgestattet sind, wenn eine
Querschnittsuntersuchung vorliegt, verglichen mit Zeitreihenuntersuchungen. Die Übersicht
des CBO legt zusätzlich die Schlussfolgerung nahe, das öffentliche Investitionen in FuE eine
niedrigere „Rendite“ aufweisen als private Investitionen in FuE. Schließlich sind die empirischen Ergebnisse weniger robust als jene die für die physische Infrastruktur und Humanressourcen mit Bezug auf den Output gefunden wurden.
Eine mögliche Implikation dieser Unsicherheit in der internationalen Literatur hinsichtlich des
wahrscheinlichen Returns der Investitionen könnte sein, als Vorsichtsmaßnahme, die
Spillovereffekte von FuE gleich null zu setzen. In diesem Fall würden sich nur transitorische
Effekte während der Implementationsphase ergeben (d.h. in den Jahren 2000-2009), die
vollständig verschwinden würden, wenn diese Phase abgeschlossen ist. Diese Position ist
extrem. Auf der anderen Seite wäre es ebenfalls eine extreme Position, die zudem sehr optimistisch wäre, wenn die Spilloverelastitzitäten aus der Forschung zur Bedeutung der Infrastruktur oder der Humanressourcen herangezogen würden. In den nachfolgenden Simulati-
147 Bradley und Untiedt (2008b) zeigen im Detail wie in der Baseline der Humankapitalbestand defi-
niert wird, unter Berücksichtigung der bekannten Verteilung des Humankapital unter den Erwerbspersonen.
246
onen in den Kapiteln 5, 6 und 7 werden deshalb niedrige Werte für die Spillovereffekte für
die Analyse eines Anstiegs des Kapitalbestands an FuE gewählt. Dieses minimiert das Risiko zur Überschätzung der Effekte. Eine genauere Analyse und Quantifizierung muss auf einen Zeitpunkt verschoben werden, wenn mehr Details über die FuE-Maßnahmen bekannt
sind und es Fortschritte in der internationalen Literatur gibt.
5.4.4
EU-STRUKTURFONDSMECHANISMEN IN HERMIN
Wenden wir uns nun der Frage zu, wie die EU-Strukturfonds eine Empfängerregion wie Ostdeutschland beeinflusst. Dieses geschieht durch eine Mischung aus angebots- und nachfrageseitigen Elementen. Die kurzfristigen (oder keynesschen) Effekte ergeben sich als Konsequenz aus der Ausweitung der Ausgaben und der Einkommen, die mit den EUStrukturfondsinterventionen verbunden sind. Durch “Multiplikator”-Effekte kann es zu weiteren Zunahmen in allen Komponenten der heimischen Nachfrage kommen (z.B. den Gesamtinvestitionen, dem privaten Konsum, dem Nettohandelsüberschuss usw.). Diese Nachfrageeffekte werden wahrscheinlich nicht sehr groß sein, da Ostdeutschland als Empfängerregion
der EU-Strukturfonds sehr offen ist, sie sind aber von vorübergehender Bedeutung. Selbst
wenn diese Effekte positive Wirkungen auf die Empfängerregion haben, so sind sie doch
nicht der zentrale Grund für die EU-Strukturpolitiken. Die Interventionen sind entwickelt und
implementiert worden, um das langfristige angebotsseitige Potenzial der Volkswirtschaft zu
beeinflussen.
Die “angebotsseitigen” Effekte ergeben sich aus dem Charakter der EU-Strukturpolitiken,
denn die Politiken sind entwickelt worden um:
i.
die Infrastruktur zu verbessern, die einen Input für die Produktion im privaten
Sektor darstellt;
ii.
die Humanressourcen zu verbessern, durch Investitionen in Bildung und Ausbildung, die ebenfalls als Input in die Aktivitäten des privaten produzierenden Bereich eingehen;
iii. öffentliche Finanzhilfen für den privaten Sektor bereit zu stellen um Investitionen
zu stimulieren und um die Produktionseffizienz zu erhöhen und dadurch die
Faktorproduktivität zu verbessern und um die Kosten der Produktion und des
eingesetzten Kapitals zu reduzieren.
Was sind “angebotsseitige” Effekte? Die EU-Strukturfondsinterventionen sind entwickelt
worden, um die aggregierten Bestände an öffentlicher Infrastruktur, an Humanressourcen
und an FuE zu erhöhen bzw. zu verbessern und gleichfalls dazu dienen die privaten Kapitalstöcke zu erhöhen. Die Bereitstellung neuer und verbesserter öffentlicher Infrastruktur, die
Verbesserung der Qualität der Erwerbspersonen, das Herstellen von Anreizen für höhere
betriebliche FuE sind die Schlüsselmechanismen mit denen die EU-Strukturpolitiken einen
Beitrag zur Verbesserung der Produktion, der Produktivität und des Kostenwettbewerbs in
der Empfängerregion liefert. Die langfristigen Effekte dieser Politik bestehen darin Bedingungen zu schaffen, in denen die privaten Unternehmen dieses verbesserten Inputs an Arbeit und Kapital in Anspruch nehmen können und dieses in weiten Teilen ohne zusätzliche
private Kosten. Alternativ formuliert, die EU-Strukturpolitiken helfen den Unternehmen dabei
ihre bestehenden Inputs (wie z. B. Arbeit oder Kapital) zu niedrigeren Kosten einzusetzen
247
oder allgemein gesprochen es werden die allgemeinen Bedingungen, unter denen die Unternehmen agieren, verbessert. Auf alle diesen Wegen entstehen positive Spillovereffekte,
die sich aus gut entwickelten und effizient ausgeführten EU-Strukturfondsprogrammen ergeben.
Die beiden wesentlichen Typen an nützlichen angebosseitigen Spillovereffekten verbessern
mit hoher Wahrscheinlichkeit auch die nachfrageseitigen Wirkungen gut entwickelter Programme für Investitionen, Aus- und Weiterbildung oder FuE. Der erste Typ an Spillovern ist
verbunden mit der Rolle einer verbesserten physischen Infrastruktur, verbesserten Humanressourcen und höherer FuE und lässt die Produktion direkt ansteigen. Dieser Mechanismus
funktioniert durch das Anziehen von Produktionsaktivitäten über ausländische Direktinvestitionen und einer Verbesserung der Wettbewerbsmöglichkeiten der heimischen Industrien auf
den heimischen und den internationalen Märkten. Wir bezeichnen dies als “ProduktionsSpillover” (output spillover), da es weithin bekannt ist, dass sich die Bandbreite der im industriellen Sektor gefertigten Produkte in aufholenden Volkswirtschaften während der Entwicklung verändert und die Produkte zunehmend komplexer und technologisch anspruchsvoller werden.
Der zweite Typ an Spillovereffekten ergibt sich durch die gestiegene Produktivität, die verbunden ist mit der verbesserten Infrastruktur, dem höheren Niveau der Humanressourcen
oder der angewandten FuE. Wir bezeichnen dieses als “Faktor-Produktivitäts-Spillover” (factor productivity spillover). Natürlich besteht ein unerwünschter Nebeneffekt in der verbesserten Produktivität, nämlich der, dass für den restriktiven Fall einer konstanten Produktion Arbeitskräfte freigesetzt werden und die Arbeitslosigkeit ansteigt. Die Möglichkeit eines solchen „Jobless Growth“ ist eine besondere Herausforderung für solche Volkswirtschaften, in
denen die offizielle Arbeitslosigkeit aber auch die versteckte Arbeitslosigkeit sehr hoch ist.
Folglich ist der Produktivitäts-Spillover ein zweischneidiger Prozess: Die Industrie und der
Dienstleistungssektor werden produktiver und wettbewerbsfähiger, aber die Arbeitsnachfrage könnte geringer ausfallen, wenn das Wachstum der Produktion schwach bleibt. Positiv ist
auf jeden Fall, dass durch die verbesserte Produktivität die realen Einkommen ansteigen
und hierdurch Multiplikatorprozesse ausgelöst werden, die der Empfängerregion helfen. Ob
die Wirkungen insgesamt Beschäftigung schaffen oder die Beschäftigung reduzieren, kann
nur empirisch unter Verwendung des ostdeutschen HERMIN-Modells beantwortet werden.148
Wie dauerhaft werden die günstigen Output- und Produktivitätsspillover wahrscheinlich sein?
Das Infrastrukturdefizit in Ostdeutschland ist in bestimmten Bereichen sicherlich noch vorhanden, obwohl es signifikante Verbesserungen seit der deutschen Wiedervereinigung gegeben hat, zu denen auch die EU-Strukturfonds einen Beitrag geleistet haben. Wir unterstellen, dass sich die ostdeutsche Infrastruktur langsam an das in den fortgeschritteneren westdeutschen und westeuropäischen Regionen vorhandene Niveau annähern wird. Deshalb
und weil es substantielle Renditen aus der Beseitigung von Engpässen und der vollständige
Abbau noch einige Zeit in Anspruch nehmen wird, ist es unwahrscheinlich, dass abnehmen-
148 Wir sind dazu gezwungen jedwede Form von Interaktionen die zwischen den verschiedenen Kom-
ponenten an physischer Infrastruktur, den Humanressourcen und FuE bestehen können, zu vernachlässigen, da über diesen Aspekt der EU-Strukturpolitiken so gut wie nichts bekannt ist. Die Interaktion zwischen physischer Infrastruktur und Humankapital ist potenziell von großem Interesse.
248
de „Returns of Investment“ durch Investitionen aus den EU-Strukturfonds in der unmittelbaren Zukunft eintreten werden.149
Wenden wir uns nun der Evaluation der Wirkungen der EU-Strukturfonds zu, so besteht das
Dilemma für die Evaluatoren darin, wenn sie Makromodelle nutzen, dass sie nicht exakt wissen, wie angemessen die Ausgestaltung der Politik war um die Probleme anzugehen und
um eine positive Entwicklung für die Region zu induzieren. Es kann gleichfalls nicht vorweg
genommen werden wie effektiv Investitionsprogramme schließlich implementiert werden (im
Fall von ex-ante Evaluationen). Und selbst für den Fall von Ex-post-Evaluationen kann es
schwierig sein, die Ausgestaltung der Politik oder ihre Implementation mit Blick auf die Effektivität hin zu beurteilen. Bestenfalls ist es möglich eine qualitative Beurteilung bezüglich der
Angemessenheit der EU-Strukturfondsprogramme zu geben, die sich aus den verfügbaren
Monitoringberichten oder Zwischenbewertungen ableitet.
Während der Implementierung der Programme sind die Investitionsausgaben eine Flussgröße (Ausgaben in Höhe von x Euro pro Jahr). Aber ihre kumulative Wirkung besteht darin,
dass der langfristig nutzbare Bestand steigt. Zum Beispiel steigt durch die Verkehrsinfrastrukturinvestitionen der Bestand an qualitativ verbesserten Straßen. Wenn diese Straßen
alle miteinander verbunden sind, und dazu dienen die verschiedenen Zentren miteinander zu
verbinden, dann steigt auch die ökonomische „Effektivität” des Bestandes an Straßen. Auf
ähnliche Weise lässt sich dieses auf den verbesserten „Bestand“ an Humanressourcen übertragen, gemessen als kumulierte Aus- und Weiterbildung des nationalen Erwerbsbevölkerung und gleiches gilt für den „Bestand“ an FuE, der üblicherweise durch die kumulierten
Ausgaben für FuE-Aktivitäten gemessen wird.
Es sind diese Verbesserungen in den Beständen an physischer Infrastruktur, Humankapital
und FuE, die das Potenzial besitzen Spillovereffekte in der Empfängerregion zu generieren,
im Wesentlichen in Form von erhöhter Produktion und höherer Produktivität. Das Ausmaß
der Spillovereffekte ist unbekannt, aber eine hohe Bandbreite an Werten hierfür kann aus
der internationalen Literatur, wie vorher diskutiert, abgeleitet werden. Zunächst nutzen wir
durchschnittliche Werte aus der internationalen Literatur und in einem späteren Stadium der
Untersuchung führen wir eine Sensitivitätsanalyse durch und untersuchen die Konsequenzen höherer oder niedriger Elastizitäten für die ostdeutsche Wirtschaft.
Die Wirkungsanalyse für die EU-Strukturfondsinterventionen für die Periode von 2000-2006
kann für Ostdeutschland durch eine Sequenz von auf einander folgenden Simulationen mit
dem HERMIN-Modell durchgeführt werden:
i.
Es wird eine Simulation ausgeführt, die im Jahre 1999 beginnt (dem Jahr, bevor das
Programm für die Periode von 2000 bis 2006 anläuft) und fortgeführt bis zum Jahr 2020
läuft, d.h. elf Jahre nach dem Programmende in 2009 (unter der sogenannten n+2 und
n+3-Regel)150
149 Diese Annahme einer noch nicht vollständigen Konvergenz in der Infratrukturausstattung Ost-
deutschlands an das westdeutsche Niveau muss bei zukünftigen Wirkungsanalysen für die EUStrukturfonds sehr sorgfältigi beobachtet warden.
150 Um die vollständigen angebotsseitigen Effekte abbilden zu können, die auch lange nach dem Ende der Förderperiode noch bestehen, ist es notwendig das Modell weit über das Ende des Interventionszeitraums hinaus zu simulieren. Wir haben uns dazu entschieden für die Förderperiode
von 2000 bis 2006 die Simulatioen bis zum Jahre 2020 fortzuführen, d.h. um elf Jahre über den
249
ii.
Um die separaten Wirkungen des Programms von 2000 bis 2006 ermitteln zu können,
werden die aus der vorhergehenden Förderperiode weiterhin vorhandenen Langfristeffekte ignoriert (sie werden in die Baseline verbannt). Gleichfalls werden in dieser Simulation die Wirkungen, die aus der Förderung in der Periode von 2007-2013 folgen, nicht
berücksichtigt.151
iii. Die in den Jahren 2000-2009 erfolgten Ausgaben über die EU-Strukturfonds werden
dann von den Politikvariablen des Modells abgezogen, die in Stufe (i) verwendet worden
sind und das Modell wird erneut simuliert. Es wird keine weitere Veränderung durchgeführt, noch wird der Versuch unternommen ein „substitutives“ national finanziertes Programm anstelle der „fehlenden“ EU-Strukturfondsinterventionen zu installieren. Dieses
ist eine sehr realitätsferne Annahme, da in Abwesenheit der EU-Strukturfonds mit hoher
Wahrscheinlichkeit als Substitut ein nationales Förderprogramm installiert worden wäre,
welches vom Umfang her allerdings kleiner ausgefallen wäre.
iv. Ein Standardset von Spillovereffekten für die Infrastruktur, die Humanressourcen und für
FuE wird für die Simulation in Stufe (iii) verwendet, für das ostdeutsche HERMIN-Modell
werden mittlere Werte aus der internationalen Literatur entnommen.152
v. Es könnte der Fall sein, dass sich in Abwesenheit der durch die EU-Strukturfonds ausgelösten Schocks eine andere Struktur der ostdeutschen Wirtschaft ergeben hätte und
dass die Verwendung des HERMIN-Modells für die Situation ohne EU-Strukturfonds ungültig ist.153 Aber, das HERMIN-Modell modelliert explizit die strukturellen Änderungen,
die mit den EU-Strukturfonds verbunden sind, so dass das vorgenannte Argument und
die darin enthaltene Kritik deutlich abgeschwächt wird.
vi. Das “Without-EU-Strukturfonds”-Simulationsergebnis kann dann verglichen werden mit
dem “With-Strukturfonds”-Ergebnis und die sich ergebenden Resultate stellen den spezifischen Beitrag der EU-Strukturpolitiken dar. Die Wirkungen für alle Variablen liegen in
quantitativer Form vor und umfassen auch die Wirkungen auf das aggregierte BIP und
die gesamtwirtschaftliche Erwerbstätigkeit Ostdeutschlands.
Zeitpunkt des Endes der Fördeperiode hinaus, indem noch Zahlungen stattgefunden haben
(2009).
151 Mit anderen Worten, wir untersuchen die Ex-Post-Wirkungen für die Förderperiode von 2000 bis
2006 isoliert, d.h. als einen einzelnes Förderprogramm, dass in den Jahren von 2000 bis 2009 implementiert wird und danach nicht fortgeführt wird.
152 Wir können diese Annahme in der Sensitivitätsanaylse aufheben und dann untere und obere
Werte für die Spilloverffekte zu berücksichtigen.
153 Diese wird von den Ökonomen als die sogenannte “Lucas-Kritik” bezeichnet und die Nutzung von
ökonometrischen Modellen zur Evaluation von Politiken betrifft. (Lucas, R., 1976). Sie behauptete,
dass bestimmte Arten von Modellen nicht dazu genutz warden können die Effekte von Politikinterventionen zu untersuchen, das diese Schocks die Strukturen der Ökonomien verändern und die
Anwendung dieser Modelle, die auf “alten” Daten basieren, unmöglich machen.
250
5.4.5
IMPLIKATIONEN FÜR DIE GLEICHUNGEN IM OSTDEUTSCHEN HERMIN
MODELL
In den vorhergehenden Abschnitten wurde beschrieben, wie durch die verschiedenen Mechanismen der verbesserten Kapitalstöcke der physischen Infrastruktur, der Humanressourcen und von FuE Nutzen generieren werden kann, die sich für die Ökonomie in Form von
höherer Produktion und Produktivität zeigen. In diesem abschließenden Abschnitt legen wir
exakt dar, wie dieser Mechanismen in das Produktions- und Faktornachfragesystem des
HERMIN-Modells für Ostdeutschland implementiert sind.
Die entscheidenden Spillover-Elastizitäten sind wie folgt definiert (mit den voreingestellten
Werten für die Parameter der Elastizitäten in Klammern):
Produktion der Industrie
ETATQI = Produktionsspillover - Infrastruktur (0,20)
ETATQH = Produktionsspillover - Humanressourcen (0,20)
ETATQR = Produktionsspillover - FuE (0,05)
Produktivität der Industrie
ETATPI = Produktivitätsspillover bezüglich der Arbeit – Infrastruktur (0,10)
ETATPH = Produktivitätsspillover bezüglich der Arbeit – Humanressourcen (0,10)
ETATPR = Produktivitätsspillover bezüglich der Arbeit - FuE (0,05)
Produktion im Dienstleistungsbereich
ETAMQI = Produktionsspillover - Infrastruktur (0,05)
ETAMQH = Produktionsspillover - Humanressourcen (0,05)
ETAMQR = Produktionsspillover - FuE (0,01)
Produktivität im Dienstleistungssektor
ETAMPI = Produktivitätsspillover bezüglich der Arbeit – Infrastruktur (0,05)
ETAMPH = Produktivitätsspillover bezüglich der Arbeit – Humanressourcen (0,05)
ETAMPR = Produktivitätsspillover bezüglich der Arbeit - FuE (0,025)
Effekte im industriellen Sektor (T)
Die von der Industrie produzierte Bruttowertschöpfung (OT) wird bestimmt durch eine angebotsseitige Gleichung dessen mikroökonomischen Eigenschaften in Bradley und FitzGerald
(1987) beschrieben sind. Der Einfluss der externen Faktoren beinhaltet die Rolle der auswärtigen Direktinvestitionen und von Portfolio-Investitionen. Die heimische Nachfrage würde
251
den konventionellen keynesschen Mechanismus repräsentieren, da dieser aber in Ostdeutschland sehr gering ist, wurde der Einfluss gleich null gesetzt. Auch spielen relative
Preise annahmegemäß keine Rolle. Die treibenden Größen sind:
OWX
: Externe Nachfrage (approximiert durch die deutsche, die OECD und die
industrielle Produktion der mittelund osteuropäischen Staaten)
TOT
: Einen Zeittrend, der die Veränderungen in den treibenden Größen von OT
erfasst.
Spillover der Infrastruktur, der Humanressourcen und von FuE sind als Optionen in der Gleichung zur Modifikation von OT enthalten. Es sei darauf hingewiesen, dass in der BaselineSimulation die Verhältnisse von KGINFR, KTRNR und KRTRIRDR gleich eins gesetzt sind.
KGINFR
= Anstieg des physischen Kapitalstocks (relativ zur Baseline)
KTRNR
=
Anstieg des Bestandes
(relativ zur Baseline)
an
ausgebildeten
Arbeitskräften
KRTRIRDR = Anstieg im Bestand an FuE-Kapital (relativ zur Baseline)
Die Gleichung in dem Modell, die die Bruttowertschöpfung in der Industrie (OT) bestimmt,
wird wie folgt modifiziert um die Spillovereffekt aufzunehmen. In dieser Gleichung sind die
exogenen Variablen DETATQI, DETATQH und DETATQR die sogenannten “Phase-In”Mechanismen, die berücksichtigen, dass mehrjährige Investitionsprogramme ihre Wirkungen
auf der Angebotsseite erst mit Zeitverzögerung entfalten. In allen nachfolgenden Simulationen sind diese Variablen so gesetzt, dass die angebotsseitigen Effekte über eine Zeitspanne
von fünf Jahren eintreten. Mit anderen Worten, der vollständige Effekt, wie er durch die
Spilloverelastizitäten definiert wird, und verbunden ist mit dem Anstieg im Kapitalstock tritt
erst in Gänze nach einer Zeitspanne von fünf Jahren ein. Wenn weitere oder bessere Informationen über den tatsächlichen Verlauf eines Investitionsprogramms verfügbar werden,
können diese Phase-In-Variablen angepasst werden, so dass man sich dann schrittweise
der Realität annähert:
log(OT)= AOT1 + (DETATQI*ETATQI)*log(KGINFR)
+ (DETATQH*ETATQH)*log(KTRNR)
+ (DETATQR*ETATQR)*log(KRTRIRDR)
+AOT2*log(OWX) +AOT3*TOT;
Die Investitionsnachfrage (IT) und die Arbeitsnachfrage (LT) werden unter Kostenminimierung hergeleitet und zwar unter Verwendung einer Semi-Putty-Clay CES Produktionsfunktion mit konstanten Skalenerträgen. ERFPT entspricht dem erwarteten relativen
Faktorpreisverhältnis und T kennzeichnet einen Zeittrend. Für den technischen Fortschritt
wird angenommen, dass dieser Hicks-neutral ist.
252
Die Parameter der CES Produktionsfunktion (AT, SIGT, LAMT und DELT) sind wie folgt definiert:
AT
= {Skalenparameter}
SIGT = {Substitutionselastizität: 0 < SIGT < 1}
LAMT = {Rate des Hicks-neutralen technischen Fortschritts}
DELT = {Gewicht für den Kapitalinput}
Infrastruktur und FuE haben einen Externalitätseffekt hinsichtlich der totalen
Faktorproduktivität in der Produktionsfunktion. Das Humankapital ist im Produktionsfaktor
Arbeit enthalten und die Renditen aus dem verbesserten Humankapital werden internalisiert.
Dieses ist implementiert durch den Skalenparameter (AT), erweitert um den
Spillovermechanismus (umbenannt zu ATX). Die Rolle des Humankapitals wird später behandelt.
ATX=AT * (KGINFR)^(DETATPI*ETATPI)
* (KRTRIRDR)^(DETATPR*ETATPR);
Die Investitionsnachfrage (IT) ist der erste Teil eines aus zwei Gleichungen bestehenden
gemeinsamen Faktornachfragesystems.154
log(IT/OT) = -log(ATX) - LAMT*TT
+ SIGT/(1-SIGT)*log(1-DELT)
+ SIGT/(1-SIGT) * log (
(DELT/(1-DELT))^(SIGT)*ERFPT^(1-SIGT) + 1.0)
+ TRITRL;
Es sei angemerkt, dass alle direkten Hilfen für die Industrie (d.h. der Anteil der Industrie an
allen direkten Hilfen (APS)) enthalten sind und die industrielle Investition (TRITRL) ausweiten. Folglich wird es während der Implementationsphase für jedes beliebige EUStrukturfondsprogramm zu einem keynesschen Anstieg in der Volkswirtschaft kommen, der
exogen durch den Anstieg der Investitionen der Industrie ausgelöst wird. Nach dem Ende
der Implementation verschwindet dieser Effekte. Aber das FuE-Element verbleibt und generiert angebotsseitige Spillovereffekte, die durch die Variable KRTRIRDR entstehen.
154 Für eine vollständige Beschreibung des hochgradig nicht-linearen Faktornachfragesystems unter
Verwendung einer auf zwei Inputfaktoren basierenden CES Produktionsfunktion vgl. Bradley und
Fanning (1984).
253
Der Kapitalstock kann unter Verwendung der üblicherweise verwendeten Perpetual
Inventory Gleichung bestimmt werden:
KT=IT+(1-DEPTRAT)*KT(-1);
Sie Arbeitsnachfrage (LT) ist der zweite Teil des gemeinsamen Faktornachfragesystems.
Der effektive Nachfrage nach Arbeit entspricht LT * KTRNR^(DETATPH*ETATPH), wobei
KTRNR ein durch die EU-Strukturfonds beeinflusstes Verhältnis aus Aus- und Weiterbildungsbeständen ist. Hiermit wird tatsächlich der arbeitskraftsparende technische Fortschrittsterm, LAMLT, endogenisiert:
log(LT/OT) = -(DETATPH*ETATPH)*log(KTRNR)-log(ATX)-LAMT*TT
+ SIGT/(1-SIGT)*log(DELT)
+ SIGT/(1-SIGT) * log(
(DELT/(1-DELT))^(-SIGT)*ERFPT^(SIGT-1) + 1.0 );
Effekte im Dienstleistungssektor (M):
Die Bruttowertschöpfung im Dienstleistungssektor (OM) ist bestimmt durch die gewichtete
heimische Nachfrage (FDOM), die externe Nachfrage (approximiert durch OWX), einer Größe die den Kostendruck erfasst (den realen Lohnstückkosten) und einem Zeittrend der alle
anderen nicht erfassten Größen umfasst (TOM).
Die Spillovereffekte der Infrastruktur, des Humankapitals und von FuE sind als Optionen in
der modifizierten Gleichung für OM enthalten. Angemerkt sei, dass in der BaselineSimulation die Verhältnisse KGINFR, KTRNR und KRTRIRDR gleich eins gesetzt sind.
Spillovereffekte im Dienstleistungssektor sind problematischer zu bestimmen als im industrielen Sektor und die vor eingestellten Elastizitäten in OM sind kleiner als die in der Gleichung für OT, dieses basiert auf den Ergebnissen der internationalen Literatur.
KGINFR = Anstieg des physischen Kapitalstocks (relativ zur Baseline)
KTRNR = Anstieg des Bestandes an ausgebildeten Erwerbstätigen (relativ zur Baseline)
KRTRIRDR= Anstieg des Kapitalstocks für FuE (relativ zur Baseline)
Die Modellgleichung, die die Bruttowertschöpfung im Dienstleistungsbereich (OM) modelliert,
ist wie folgt modifiziert um das Vorhandensein von Spillovermechanismen zu erfassen. Wie
in Falle der Industrie stellen die exogenen Variablen DETATQI, DETATQH und DETATQR
die “Phase-In”-Mechanismen dar, die berücksichtigen dass in einem mehrjährigen Investitionsprogramm die angebotsseitigen Vorteile erst mit Zeitverzögerung eintreten.
254
log(OM) = AOM1 + (DETAMQI*ETAMQI)*log(KGINFR)
+ (DETAMQH*ETAMQH)*log(KTRNR)
+ (DETAMQR*ETAMQR)*log(KRTRIRDR)
+ AOM2*log(FDOM) + AOM3*log(OWM)
+ AOM4*log(RULCM) + AOM5*TOM ;
Die Investitionsnachfrage (IM) und die Arbeitsnachfrage (LM) werden unter Kostenminimierung hergeleitet und zwar unter Verwendung einer Semi-Putty-Clay CES Produktionsfunktion mit konstanten Skalenerträgen. ERFPM entspricht dem erwarteten relativen
Faktorpreisverhältnis und TOM kennzeichnet einen Zeittrend. Für den technischen Fortschritt wird angenommen, dass dieser Hicks-neutral ist.
Die Parameter der CES Produktionsfunktion (AM, SIGM, LAMM und DELM) sind wie folgt
definiert:
AM
= {Skalenparameter}
SIGM = {Substitutionselastizität: 0 < SIGT < 1}
LAMM = {Rate des Hicks-neutralen technischen Fortschritts}
DELM = {Gewicht für den Kapitalinput}
Die Externalität hinsichtlich der totalen Faktorproduktivität, die auf die Infrastruktur und FuEVerbesserungen zurückzuführen sind, werden wie im T-Sektor behandelt. Der Skalenparameter (AM) wird ergänzt um die Spillovermechanismen und umbenannt zu AMX
AMX = AM * (KGINFR)^(DETAMPI*ETAMPI)
* (KRTRIRDR)^(DETAMPR*ETAMPR) ;
Die Investitionsnachfrage (IM) ist der erste Teil des aus zwei Gleichungen bestehenden gemeinsamen Faktornachfragesystems
log(IM/OM) = -log(AMX) - LAMM*TM
+ SIGM/(1-SIGM)*log(1-DELM)
+ SIGM/(1-SIGM) * log(
(DELM/(1-DELM))^SIGM*ERFPM^(1-SIGM)+ 1.0)
+ TRIMRL ;
255
Angemerkt sei, dass alle direkten Hilfen für den Dienstleistungssektor (d.h. derjenige Teil der
gesamten Hilfen an die privaten Unternehmen (APS) erfasst wird und die Investitionen im
Dienstleistungssektor über TRIMRL erhöht. Folglich ergibt sich während der Implementation
ein keynesscher Anstieg in der Ökonomie, der durch den exogenen Anstieg der Investitionen
im Dienstleistungssektor entsteht. Nach dem Ende der Implementationsphase verschwindet
dieser Effekt. Aber die vom FuE-Element ausgehenden angebotsseitigen Spillovereffekte
bleiben erhalten und wirken durch die Variable KRTRIRDR.
Der Kapitalbestand (KM) wird akkumuliert über die Investitionen (IM) unter Verwendung der
Perpetual Inventory Methode, mit einer Abschreibungsrate DEPMRAT, (0 < DEPMRAT < 1).
KM=IM+(1-DEPMRAT)*KM(-1);
Die Arbeitsnachfrage (LM) ist der zweite Teil des gemeinsamen Faktornachfragesystems
Die effektive Arbeitsnachfrage entspricht LM * KTRNR^(DETAMPH*ETAMPH). Darüber wird
die Größe LAMM, die den technischen Fortschritt bezüglich des Faktors Arbeit enthält,
endogenisiert.
log(LM/OM) = -(DETAMPH*ETAMPH)*log(KTRNR)-log(AMX)- LAMM*TM
+ SIGM/(1-SIGM)*log(DELM)
(DELM/(1-DELM))^(-SIGM)*ERFPM^(SIGM-1) + 1.0 ) ;
Effekte im Baugewerbe:
Die Bruttowertschöpfung im Baugewerbe (OB) wird bestimmt durch die gesamten volkswirtschaftlichen Bauinvestitionen (IBCTOT), den realen Lohnstückkosten (ULCB/PCONS) und
einem Zeittrend (TOB). Spillovereffekte, die aus den EU-Strukturfonds resultieren sind in
diesem Sektor nicht vorhanden. Dieses ist eine angemessene und pragmatische Annahme,
da die EU-Strukturpolitiken zwar durch diesen Sektor implementiert werden (oder wenigstens der infrastrukturelle Teil), aber der Sektor hat keinen direkten Nutzen von den
Spillovereffekten, die auf die Produktion und die Produktivität wirken. Obwohl dieses eine
Approximation ist, so kann diese doch als eine geeignete angesehen werden.
Die Gleichung für OB lautet:
log(OB) = AOB1+AOB2*log(IBCTOT)+AOB3*log(ULCB/PCONS)+AOB4*TOB ;
Wie für den T- und den M-Sektor werden die Investitionsnachfrage (IB) und die Arbeitsnachfrage (LB) unter Kostenminimierung hergeleitet und zwar unter Verwendung einer SemiPutty-Clay CES Produktionsfunktion mit konstanten Skalenerträgen. ERFPB entspricht dem
erwarteten relativen Faktorpreisverhältnis und TOB kennzeichnet einen Zeittrend.
256
Die Parameter der CES Produktionsfunktion (AB, SIGB, LAMB und DELB) sind wie folgt definiert:
AB
= {Skalenparameter}
SIGB = {Substitutionselastizität: 0 < SIGT < 1}
LAMB = {Rate des Hicks-neutralen technischen Fortschritts}
DELB = {Gewicht für den Kapitalinput}
Die Investitionsnachfrage (IB) ist der erste Teil des aus zwei Gleichungen bestehenden gemeinsamen Faktornachfragesystems. Sie lautet:
log(IB/OB) = -log(AB) - LAMB*TB
+ SIGB/(1-SIGB)*log(1-DELB)
+ SIGB/(1-SIGB) * log(
(DELB/(1-DELB))^SIGB*ERFPB^(1-SIGB)+ 1.0) ;
Der Kapitalstock (KB) wird über die Investitionen (IB) akkumuliert unter Verwendung der
Perpetual-Inventory-Methode mit einer Abschreibungsrate von DEPBRAT.
KB=IB+(1-DEPBRAT)*KB(-1);
Die Arbeitsnachfrage (LB) ist der zweite Teil des gemeinsamen Faktornachfragesystems.
Sie lautet:
log(LB/OB) = -log(AB)- LAMB*TB
+ SIGB/(1-SIGB)*log(DELB)
(DELB/(1-DELB))^(-SIGB)*ERFPB^(SIGB-1) + 1.0
Effekte in der Landwirtschaft (A):
Die Bruttowertschöpfung in der Landwirtschaft (OA) wird ermittelt über eine Beziehung, die
aus einer von einem Zeittrend getriebenen Produktivitätsentwicklung (TOA) in der Landwirt-
257
schaft folgt. Abweichend zu den Sektoren T, M und B wird hier keine Produktionsfunktion unterstellt. Mit zunehmenden Investitionen in der Landwirtschaft wird auch die Produktivität
steigen. Da der Landwirtschaftssektor ein relativ kleiner Sektor ist und die EUStrukturpolitiken über den EFRE und ESF nur marginal die Landwirtschaft betreffen, enthalten die Gleichungen auch keine Spillovermechanismen.
Die Entwicklung der Erwerbstätigkeit in der Landwirtschaft (Beschäftigte und Selbständige,
LA) werden über einen Exponentialtrend (TLA) modelliert.
log(LA) = ALA1+ALA2*TLA;
Die Kapitalintensität der landwirtschaftlichen Produktion (KA/OA) wird ebenfalls über einen
Exponentialtrend modelliert (TKA).
log(KA/OA) = AKA1+AKA2*TKA ;
Die Investitionen im Landwirtschaftssektor (IA) werden durch eine Umkehrung der
Perpetual-Inventory-Methode ermittelt, die den Kapitalstock (KA) beinhaltet und DEPARAT
entspricht der angenommenen Abschreibungsrate.
IA =KA-(1-DEPARAT)*KA(-1) + TRIARL ;
Da das Element der direkten Hilfen an Unternehmen, der auf die Landwirtschaft entfällt sehr
klein ist, wir dieses aber nicht vernachlässigen, ist die Größe TRIARL enthalten, die die Investitionen während der Phase der Implementierung ansteigen lässt. Dieser Effekt verschwindet mit dem Ende der Implemtierung der EU-Strukturfonds.
Effekte im öffentlichen Sektor (G:
Die Bruttowertschöpfung im öffentlichen Sektor (OGV) wird im Wesentlichen durch die Löhne (YWG) gemessen, sie enthält aber auch ein nicht auf den Lohn basierendes Element
(OGNWV).
OGV = YWG + OGNWV;
Der reale Wert der Nicht-Lohnkomponente im Output des öffentlichen Sektors (OGNWV)
ergibt sich aus dem Deflator der Produktion (POG) und dem (exogenen) NichtLohnkomponenten (OGNW). Die Variable OGNW stellt das Politikinstrument dar. Erwähnt
sei, dass “Overhead”-Kosten, die aus der Durchführung der ESF-Maßnahmen entstehen in
diesem Element des nicht auf Löhnen zurückzuführenden öffentlichen Konsums enthalten
sind (Voreingestellt ist ein Wert von Null, der dann gilt, wenn keine ESF-Maßnahmen durchgeführt werden):
258
OGNWV=POG*OGNW + OVERHD*SFWAG ;
Die Lohnsumme im öffentlichen Sektor (YWG) ist gleich dem Produkt aus der Beschäftigung
(LG) und dem Lohnsatz (WG). Ausbilder und Lehrende, die über ESF finanziert werden sind
Teil der Lohnsumme (YWG) und sie werden mit dem Lohnsatz (WG) entlohnt. Wenn keine
ESF-Maßnahmen durchgeführt werden, ist dieser Term gleich Null:
YWG=LG*WG + LINS*WM ;
Dieses komplettiert die Beschreibung wie die EU-Strukturpolitiken und ihre Mechanismen in
der “Realwirtschaft” Ostdeutschlands wirken. Es verbleibt noch zu beschreiben, wie die EUStrukturfondsmittel und die Ausgaben in die Einnahmen- und Ausgabenrechnung des
Staatssektors eingefügt werden und wie diese dann die öffentliche Kreditaufnahme und die
Verschuldung beeinflussen.
Implikationen für die öffentlichen Finanzen
Die Variable CSFTRAN kennzeichnet die gesamten EU-Ausgaben für die EUStrukturfondshilfen (Aus- und Weiterbildung, Infrastruktur und weitere Elemente) in Ostdeutschland, damit repräsentieren sie das gesamte von außen zufließende Kapital nach
Ostdeutschland, die zu den gesamten Staatseinnahmen hinzukommen:
GREV=GREVC+GREVK+CSFTRAN;
wobei GREVC alle aktuellen Einnahmeströme (d.h. alle, die nicht auf die EU-Strukturfonds
zurück zu führen sind) umfassen und GREVK enthält die Einnahmen aus Kapitalvemögen.
Die gesamten (EU und nationale) Strukturfondsausgaben für die Humanressourcen
(GTRSF) werden genutzt um die Zahl der implizit neu ausgebildeten Personen zu bestimmen (SFTRAIN), unter der Annahme eines bestimmten Verhältnisses aus Ausgebildeten zu
Ausbildern (TRATIO), einer „Overhead“-Komponente (OVERHD), und durchschnittlichen
jährlichen Zahlungen für die Auszubildenden (WTRAIN) und für die Ausbilder (WM). Folglich
gilt:
GTRSF = (SFTRAIN*WTRAIN+LINS*WM)*(1+OVERHD)
und diese Identität wird dann aufgelöst nach SFTRAIN, d.h.
SFTRAIN = (GTRSF/(1.0+OVERHD)) / (WTRAIN+WM/TRATIO);
259
Das Lohnelement der EU-Strukturfonds für die Humanressourcenqualifikation ist dann definiert als SFWAG:
SFWAG=SFTRAIN*WTRAIN+LINS*WM;
Die Zahl der Ausbilder, die beschäftigt werden muss, wird dann mit Bezug auf die neuen
Auszubildenden (SFTRAIN) festgelegt, unter der Annahme eines bestimmten Auszubildende
/ Lehrer-Verhältnis TRATIO:
LINS = SFTRAIN/TRATIO;
Die durchschnittliche jährliche Zahlung an einen Auszubildenden wird als Anteil bezogen auf
den durchschnittlichen jährlichen Lohn im industriellen Sektor ermittelt:
WTRAIN = TMUP*WT;
KTRAIN (der Bestand an ausgebildeten Arbeitskräften im privaten Sektor der Volkswirtschaft) wird in der Baseline-Projektion genutzt, um einen anfänglichen Humankapitalbestand
in der ostdeutschen Wirtschaft zu bestimmen. In späteren Simulationen taucht diese Größe
in der exogenen Variable KTRAIN0 auf. Der Notation für die Bildungsgrößen in der unten
aufgeführten Formel wird in Bradley, Untiedt und Zaleski (2008) definiert und bezieht sich
auf die verschiedenen Formen an Bildung, der durchschnittlichen Zahl an Jahren, die in den
verschiedenen Ausbildungsgruppen verbracht wurden und dem Anteil der Erwerbspersonen,
die über eine bestimmte Qualifikation verfügen (d.h. primäre und mittlere Ausbildung, höhere
Schulbildung, nicht-universitäre Ausbildung, universitäre Ausbildung).
KTRAIN = (YPLS*FPLS*DPLS+YHS*FHS*DHS+YNUT*FNUT*DNUT
+YUT*FUT*DUT)*LF;
Die Ausgebildeten werden akkumuliert und technisch mit einer “Abschreibungsrate” von 5 %
versehen:
KSFTRAIN = SFTRAIN+(1-0.05)*KSFTRAIN(-1);
Die Gleichung für KTRNR berechnet das neue (verbesserte) Verhältnis von ausgebildeten
Arbeitskräften (relativ zur Baseline), das sich aus dem Einsatz der EU-Strukturfonds ergibt.
260
Positive Externalitäten sind verbunden mit dem Anstieg über das Baseline-Szenario
(KTRAINO).
KTRNR = (KTRAIN0+KSFTRAIN)/KTRAIN0;
Die gesamten Transferzahlungen (GTR) beinhalten nun auch die ESF-Transfers
(SFTRAIN*WTRAIN):
GTR = GTRSOC + GTRND + GTRABR + SFTRAIN*WTRAIN ;
Die gesamten öffentlichen Infrastrukturinvestitionen (IGINFV) umfassen alle nicht mit den
EU-Strukturfonds verbundenen Investitionen (IGV) und die rein EU-finanzierten Ausgaben
(IGVCSF).
IGINFV=IGV+IGVCSF;
wobei zur Preisbereinigung der Deflator der öffentlichen Investitionen (PIG) Verwendung findet:
IGINF = IGINFV/PIG;
Die Infrastrukturinvestitionen werden akkumuliert in einen gebildeten Kapitalstock (KGINF)
unter Verwendung der Perpetual-Inventory-Methode unter Berücksichtigung einer Abschreibungsrate von 2 %:
KGINF = IGINF + (1-0.02)*KGINF(-1);
Der neue (erweiterte) Infrastrukturkapitalstock (KGINF) wird in Beziehung gesetzt zu dem
Kapitalstock in der Baseline (KGINF0). Die Externalitäten sind mit diesem verbesserten Verhältnis verbunden:
KGINFR = (KGINF/KGINF0);
Öffentliche Kapitalausgaben (GEK) umfassen sowohl nationale als auch EU-finanzierte
Komponenten für die EU-finanzierten Infrastrukturprojekte und auch Kapitaltransfers an den
privaten Sektor als Produktions- bzw. Investitionshilfen.
Die direkten Hilfen an die privaten Sektoren (APS) aus den EU-Strukturfonds (TRIEC) werden ergänzt durch die nationalen öffentlichen Mittel (TRIDP) und die privaten Mittel (TRIPR).
261
Nur ein Teil der gesamten Ausgaben (TRI) besteht aus Ausgaben für FuE. Wir akkumulieren
die realen Ausgaben TRIRD, (RTRIRD deflationiert mit dem Preisindex für Konsumgüter)
und erhalten einen Kapitalstock für FuE (KRTRIRD). Die privaten Ausgaben (TRIPR) werden aber aus den öffentlichen EU-Ausgaben (GEKCSF) entfernt.
Wir definieren die gesamten „realen“ FuE-Investitionen als die Summe aus den realen nicht
mit den EU-Strukturfonds verbundenen Investitionen (RRANDD) sowie den zusätzlichen EUStrukturfonds induzierten FuE-Investitionen (TRIRD/PCONS):
RTRIRD = RRANDD+TRIRD/PCONS;
FuE-Investitionen werden akkumuliert und ergeben einen Kapitalstock (KRTRIRD) unter
Verwendung der Perpetual-Inventory-Methode unter der Annahme einer 8%igen Abschreibungsrate:
KRTRIRD = RTRIRD + (1-0.08)*KRTRIRD(-1);
Der gesamte (erweiterte) Kapitalbestand an FuE (KRTRIRD) wird zu dem Bestand in der
Baselinesimulation ins Verhältnis gesetzt (KRTRIRD0). Die Spillovereffekte sind mit diesem
Verhältnis verbunden (KRTRIRDR).
KRTRIRDR = (KRTRIRD/KRTRIRD0);
Die gesamten öffentlichen Ausgaben (GEK) sind nun modifiziert und beinhalten die Elemente der EU-Strukturpolitik und zwar wie folgt:
GEK = IGV + IGVCSF + TRI + GKO
mit IGV als den ausschließlich nationalen öffentlichen Investitionen in die Infrastruktur,
IGVCSF stellt das zusätzliche mit den EU-Strukturfonds verbundenen Element dar, TRI entspricht den direkten Hilfen an den Unternehmenssektor und GKO repräsentiert alle anderen
nationalen Kapitalausgaben.
Die gesamten öffentlichen Ausgaben (GEXP) entsprechen dann der Summe der laufenden
Ausgaben (GEC) und der Kapitalausgaben (GEK), die dann alle Elemente der Ausgaben
enthält, die mit den EU-Strukturfonds in Verbindung stehen.
262
5.5 ANNAHMEN ZU DEN WIRKUNGEN DER EU-STRUKTURPOLITIKEN
2000 - 2006
In diesem Abschnitt beschreiben wir die Nutzung des revidierten ostdeutschen HERMINModells zur Quantifizierung der Wirkungen der Förderperiode von 2000 – 2006 auf die ostdeutsche Wirtschaft. Unsere erste Aufgabe besteht darin die Wirkungen der EUStrukturfonds in der Förderphase von 2000 bis 2006 zu beschreiben, die im Jahre 2000 begonnen hat. Das tatsächliche Endjahr für dieses Förderprogramm ist das Jahr 2009, da drei
zusätzliche Jahre für die Implementierung unter der (n+3)-Regel möglich waren, obgleich
der Betrag im Jahr 2009 sehr klein ausfällt. Unsere zweite Aufgabe besteht darin, eine Analyse vorzustellen, die den kombinierten Einfluss der Finanzmittel für die Periode von 2000
bis 2006, gefolgt von dem Einsatz in der aktuellen Förderperiode von 2007-2013 aufzuzeigen.
Die Daten zur EU-Strukturpolitik waren anfänglich klassifiziert in verschiedenen Operationellen Programmen (OPs), Maßnahmen und Projekten innerhalb eines jeden OPs. Die Finanzdaten wurden re-klassifiziert aus den jeweiligen OPs in drei „ökonomische“ Kategorien: physische Infrastruktur, Humanressourcen und direkte Hilfen für den Unternehmenssektor. Innerhalb der Kategorie „direkte Hilfen für den Unternehmenssektor“ wurde nochmals unterschieden zwischen der üblichen Investitionsförderung und den für Forschung und Entwicklung vorgesehenen Finanzmitteln.
Die Reaktion der ostdeutschen Wirtschaft auf die Ausgaben der EU-Strukturfonds muss in
zwei separaten Phasen betrachtet werden. Erstens, gibt es die Implementationsjahre, d.h.
die Jahre in denen das Programm aktuell umgesetzt wird. Nach dem Ende des Programms
verbleiben die verbesserten Kapitalstöcke an physischer Infrastruktur, Humanressourcen
und dem FuE-Kapitalstock bestehen und werden weiterhin einen positiven Einfluss auf die
ostdeutschen Wirtschaft ausüben.155 Diese Wirkungsmechanismen operieren ausschließlich
über die Angebotsseite der ostdeutschen Wirtschaft, unabhängig von den Wirkungen über
die Ausgabenseite während der Implementierung und zwar durch Spillovermechanismen,
die das Niveau der Produktion und die Produktivität anheben, wie dieses in Abschnitt 5.4
beschrieben worden ist.
Bezogen auf die erste Aufgabe werden als Implementationsphase die Jahre von 2000 bis
2009 angesehen und die Post-Implementationsphase läuft von 2010 bis 2020. In der zweiten Aufgabenstellung, der Kombination der beiden Programme, läuft die
Implementationsphase bis 2015 und die Post-Implementationsphase läuft von 2016-2030.
Während der Implementationsphase bestehen die Wirkungen der EU-Strukturfonds auf die
ostdeutsche Wirtschaft aus zwei separaten, aber mit einander verbundenen Prozessen:
a) Einem wesentlichen nachfrageseitigen Effekt, der getrieben wird von den Ausgaben
um die strukturpolitischen Interventionen zu implementieren. Dieser manifestiert sich
im Wesentlichen durch höhere öffentliche Investitionen oder durch Steigerungen in
anderen Elementen der öffentlichen Ausgaben und löst dadurch höhere private
Konsumausgaben oder Investitionen aus und führt regelmäßig zu einer Verschlechterung der regionalen Handelsbilanz (da die Importe zunehmen, bevor die ange155 Im Zeitablauf werden die neu aufgebauten „Kapitalstöcke“ abgeschrieben. Entsprechende Mecha-
nismen sind im Modell eingebaut, so dass sich der positive Effekt mit zunehmender Entfernung
von der Förderperiode reduziert.
263
botsseitigen Verbesserungen eintreten und zu einer graduellen Verbesserung von
Produktion und Exporten führen). Diese Wirkungen werden allgemein als
keynessche Multiplikatorwirkungen bezeichnet.
b) Einem wesentlichen angebotsseitigen Effekt, der sich aus der graduellen Verbesserung der „Kapitalstöcke“ der Infrastruktur, der Humanressourcen und des FuEKapitalstocks und den unterstützenden Output und Produktivitätsspillovern ergibt
und sowohl während der Implementationsphase, aber vor allem in der PostImplementationsphase wirkt.
Die Komplexität der Analyse der Wirkungen oder EU-Strukturfonds während der
Implementation ergibt sich aus der Gleichzeitigkeit dieser beiden separaten Prozesse, welche in der realen Welt nicht voneinander unterschieden werden und nicht isoliert betrachtet
werden können. Nur mit einem formalen Makromodell – wie beispielsweise HERMIN – ist es
möglich die verschiedenen nachfrageseitigen und angebotsseitigen Effekte zu identifizieren
und zu quantifizieren.
Insbesondere gilt, dass, wenn man sich auf die Analyse der Wirkungen der EU-Strukturfonds
in der Implementationsphase von 2000-2006(9) beschränkt, es unmöglich ist, die beiden separaten Prozesse (Nachfrageseite und Angebotsseite) zu trennen, wenn man sich nur die
ökonomischen Ergebnisse ansieht. Erstens, während der Implementierungsphase von 20002009, werden sich die nachfrageseitigen Effekte langsam aufbauen und die Ergebnisse dominieren, während die angebotsseitigen Effekte klein sind und kaum auffallen. Zweitens, andere Faktoren als die EU-Strukturpolitik haben Einfluss genommen auf die wirtschaftliche
Entwicklung Ostdeutschlands und werden es auch in Zukunft tun (wie z.B. die weitere Vertiefung der deutschen Vereinigung, der europäische Binnenmarkt, ausländische Direktinvestitionen, die Entwicklung der regionalen Handelspartner insbesondere in den neuen Mitgliedsstaaten oder die Ölpreisentwicklung usw.) In der modellbasierten Analyse der EUStrukturpolitiken werden all diese externen und internen Faktoren als unverändert konstant
angenommen. Das einzige was sich in dieser Analyse ändert, sind die Ausgaben für die
EU-Strukturpolitiken.
Die Situation während der Post-Implementationsphase ist einfacher. Erreicht man diese
Phase, so wird unterstellt, dass sämtliche EU-Finanzierung ausläuft.156 Alles was von der
EU-Strukturfondsförderung verbleibt, sind verbesserte Kapitalstöcke der physischen Infrastruktur, der Humanressourcen und des Bestandes an Forschung und Entwicklung, die „reine“ angebotsseitige Wirkungen auf die Produktion und die Produktivität in der mittleren und
langen Frist erzeugen.
Ausgangspunkt für die Analyse ist eine speziell erstellte “With-EU-Strukturfonds” Baseline
Projektion. Für die Jahre von 2000 bis 2006 sind alle ökonomischen Daten die im HERMINModell für Ostdeutschland verwendet werden historische Daten, die aus nationalen Quellen
stammen und dort wo dies notwendig war um Daten von EUROSTAT oder AMECO ergänzt
156 Dieses ist natürlich eine ziemlich künstliche Annahme. In vielen Fällen werden die EU-
Strukturfondsausgaben nach dem Ende der aktuellen Förderperiode im Jahr 2013 fortgesetzt.
Aber diese herkömmliche Annahme wurde in allen bisherigen Untersuchungen zu den Wirkungen
der EU-Strukturfonds gemacht.
264
wurden.157 Für die Jahre 2007-9 wurden die benötigten Daten auf der Grundlage der verfügbaren kurzfristigen Prognosen geschätzt. Für die Jahre nach 2009 entwickeln wir ein mittel- bis langfristiges Entwicklungsszenario unter Verwendung der in HERMIN enthaltenen
Annahmen bezüglich der externen Ökonomie und der für Ostdeutschland gegebenen wirtschaftspolitischen Ausgangslage.158 Anschließend wird eine Simulation „Without-EUStrukturfonds“ durchgeführt, wobei alle EU-Strukturfondsmittel (EU-Beitrag und nationale
Kofinanzierung) abgezogen werden. Das „With-EU-Strukturfonds“-Szenario wird dann verglichen mit dem „Without-EU-Strukturfonds“-Szenario und die Differenz zwischen den beiden
Simulationen wird als die Wirkung der EU-Strukturfonds bezeichnet. Diese Differenzen werden üblicherweise als prozentuale Veränderung gegenüber der Baseline (z.B. für das BIP)
ermittelt, sie können aber auch als absolute Veränderung gegenüber der Baseline gemessen werden (z.B. die Zahl der Arbeitslosen, die Nettoveränderung der regionalen Handelsbilanz, usw., und zwar immer dort, wo prozentuale Abweichungen nicht sinnvoll sind).
Eine sehr bedeutsame Annahme – dass sie die Größe der Wirkungen beeinflusst – betrifft
die sogenannten Spillover-Effekte der EU-Strukturpolitik auf die ostdeutsche Wirtschaft. Diese werden benötigt um die Vorteile zu erfassen, die sich aus den verbesserten Kapitalstöcken für die Infrastruktur, die Humanressourcen und den FuE-Bestand ergeben und die Produktion und die Produktivität verbessern. Die Kapitalstöcke bauen sich langsam auf und die
vollständigen Effekte ergeben sich erst dann, wenn die EU-Strukturfondsperioden abgeschlossen sind (d.h. nach dem Jahr 2008/9 für das Programm 2000-6 und nach 2015 für die
kombinierten Programme.
Auf der Grundlage der Sichtung der internationalen Literatur, dargestellt in Abschnitt 5.4, und
nach Durchsicht der relevanten Unterlagen für die EU-Strukturpolitik, haben wir die folgenden Spillover-Parameter angenommen, vgl. Tabelle 5.5.1.
Tabelle 5.5.1:
Standard Spillovereffekte für die EU—Strukturpolitiken in Ostdeutschland
Industrie
Output
Industrie
Dienstleistungen
Produktivität
Output
Dienstleistungen
Produktivität
Physische
Infrastruktur
20%
10%
3%
3%
Humanressourcen
10%
10%
3%
3%
FuE
(Unternehmen)
3%
3%
3%
Null
157 Die AMECO-Datenbasis ist eine Datenquelle von unschätzbarem Wert für alle EU-Mitgliedsstaaten
und viele außereuropäische Staaten. Sie wird zweimal jährlich von der Arbeitsgruppe AMECO der
DG ECFIN publiziert.
158 Derartige langfristige Szenarioanalysen werden in den Empfängerländern der EU-Strukturfonds
regelmäßig nicht durchgeführt. Eine Ausnahme stellt Irland dar. Das ESRI publiziert eine formale,
modellbasierte Fünf-Jahres-Prognose und ein Zehn-Jahres-Szenario seit Mitte der achtziger Jahre.
265
Dieses bedeutet zum Beispiel, dass ein Anstieg des Kapitalstocks an physischer Infrastruktur, ausgelöst durch die EU-Strukturfonds, in der langen Frist zu einem Anstieg von 0,2 Prozent der Produktion in der ostdeutschen Industrie führt, die Produktivität in der Industrie um
0,1 Prozent steigt, die Produktion im Dienstleistungssektor langfristig um 0,03 Prozent zunimmt und die Produktivität gleichfalls um 0,03 Prozent steigt. Es sei darauf hingewiesen,
dass hinsichtlich der Spillovereffekte im Dienstleistungssektor ein konservativer Ansatz gewählt wurde im Vergleich zur Industrie. Gleichfalls unterstellen wir konservative Werte für die
Spillovereffekte bezüglich FuE. Dieser letzte Punkt kann sich ändern und die Spillovereffekte
könnten steigen, wenn mehr Informationen über die Wirkungen von FuE-Programmen verfügbar werden.159
Die genaue Aufteilung zwischen dem Outputeffekten und den Produktivitätseffekten können
nur sehr eingeschränkt aus der empirischen Literatur abgeleitet werden. Es sei daran erinnert, dass der sektorale Output in HERMIN direkt modelliert wird, vgl. Abschnitt 5.3. Für den
bedeutsamen Fall der Industrie sind die zu Grunde liegenden theoretischen Konzepte aus
der Literatur über kleine offene (regionale) Volkswirtschaften abgeleitet, in denen der Output
und der Faktorinput gemeinsam in einem Prozess bestimmt werden, der durch einfließende
Direktinvestitionen mitbestimmt wird. Die internationale Literatur über die Wirkungen von
physischer Infrastruktur, Humanressourcen und FuE tendiert dazu Outputelastizitäten bereit
zu stellen. Aber der Prozess neue Unternehmensgründungen zu induzieren ist aber üblicherweise mit der Modernisierung der Produktionsanlagen verbunden. Neue Firmen, die
durch öffentliche Investitionen induziert werden, weisen eine Tendenz auf produktiver zu
sein als alte Firmen, die sie ersetzen oder die alten Firmen co-existieren weiter, neben der
neuen Kohorte an modernen Unternehmen. Folglich wählen wir für die Industrie höhere Output-Spilloverelastizitäten als Produktivitäts-Spilloverelastizitäten. Für den Dienstleistungsbereich nehmen wir an, dass die beiden Spilloverelastitizitäten identisch sind.
Wenn die EU-Strukturfondsprogramme in Ostdeutschland so aufgestellt und implementiert
wurden, dass sie in breiter Übereinstimmung mit der internationalen durchschnittlichen Performanz ähnlicher Programme stehen, dann beantworten die Simulationen weiter unten die
Frage – basierend auf dem Standardset an Spilloverelastizitäten – „Was ist der wahrscheinliche Einfluss der EU-Strukturprogramme auf die ostdeutsche Wirtschaft?“. Ist die Annahme
nicht gerechtfertigt und sind die ostdeutschen EU-Strukturfondsprogramme besser oder
schlechter entwickelt und / oder umgesetzt als im Durchschnitt, dann wären höhere oder
niedrigere Spilloverelastizitäten angemessen. Dieser Punkt wird später im Rahmen der Sensitivitätsanalyse wieder aufgenommen.
Eine letzte technische Annahme betrifft das „Phasing-in“ der Spillovereffekte. Wir möchten
dieses an einem spezifischen Beispiel aus der physischen Infrastruktur, nämlich dem Straßenbau illustrieren. Während die Straße gebaut wird, sind die nachfrageseitigen Effekte dominant. Die angebotsseitigen Effekte tauchen aber nicht unmittelbar auf. Tatsächlich könnte
es sogar der Fall sein, dass durch die Störungen durch den Straßenbau zunächst negative
Effekte in der Erstellungsphase auf die betrachtete Ökonomie ausgehen. Die positiven Effekte werden erst im Zeitablauf auftauchen, wenn Teile der Straße für den Verkehr frei gegeben
werden und schließlich das gesamte Straßensystem vollständig genutzt wird. Um dieses
159 Die Mehrzahl der empirischen Studien zu den Wirkungen von FuE basieren auf US-
amerikanischen Studien und könnten eine nur schwach belastbare Richtschnur für die weniger
entwickelten Volkswirtschaften der EU darstellen oder den Makroregionen innerhalb der EU. Um
dieses zu berücksichtigen haben wir niedrige Werte für die Spilloverelastitziäten unterstellt.
266
Phänomen zu erfassen, führen wir die angebotsseitigen Spillovereffekte schrittweise über
eine fünfjährige Phase ein, indem in jedem Jahr ein Fünftel des Spillovereffekts eintritt und
der vollständige Effekt erst nach 5 Jahren gegeben ist. 160
5.6 WIRKUNGEN IN OSTDEUTSCHLAND: 2000-2006
5.6.1
DER JÄHRLICHE UMFANG DER EU-STRUKTURFONDS
Es ist vernünftig anzunehmen, dass die Wirkungen der EU-Strukturfonds auf das BIP wahrscheinlich eng verbunden sind mit dem jährlichen finanziellen Umfang der EU-Fonds, gemessen als Anteil am ostdeutschen BIP. Vom Umfang kleine Interventionen mit den EUStrukturfonds werden auch nur kleine Wirkungen auf das BIP haben, abgesehen von besonderen Umständen.
Tabelle 5.6.1 zeigt den finanziellen Umfang der EU-Interventionen in der Förderperiode von
2000 bis 2009. Der Beitrag der EU startet im Jahr 2000 mit einem Anteil von 0,19 Prozent
des ostdeutschen BIP und steigt bis auf 0,80% im Jahr 2005, um dann wieder langsam abzunehmen. Auf ähnliche Weise entwickelt sich die nationale Kofinanzierung, so dass der gesamte Impuls der über die EU-Strukturfonds auf die ostdeutsche Wirtschaft einwirkt mit einem Wert von 0,33 Prozent im Jahr 2000 startet und auf 1,38 Prozent im Jahr 2005 ansteigt.
Der von dem Programm ausgehende Impuls ist im Jahr 2009 dann wieder vernachlässigbar
klein. Im Durchschnitt der Förderperiode wirken die EU-Finanzmittel in Kombination mit den
nationalen Kofinanzierungen in einem Umfang von gut einem Prozentpunkt auf die ostdeutsche Wirtschaft ein.
160 Das tatsächliche Phasing-in der angebotsseitigen Spillovereffekte ist offensichtlich viel komplizier-
ter als unsere einfache Annahme. Aber die langfristigen Effekte sind hiervon nicht berührt. Das
Phasing-in könnte in spezifischen Fällen realistischer gestaltet werden, aber nur dort, wenn zusätzliche Informationen verfügbar gemacht werden können.
267
Tabelle 5.6.1:
EU-Strukturfonds: Jährlicher Impuls auf die ostdeutsche Wirtschaft 2000-2009,
EU-Beitrag (GECSFRAE), Nationale Kofinanzierung (GECSFRAD) und
insgesamt (GECSFRAP) in Prozent des BIP
Jahr
5.6.2
GECSFRAE
GECSFRAD
GECSFRAP
2000
0,19
0,14
0,33
2001
0,62
0,45
1,07
2002
0,68
0,49
1,17
2003
*0,66
0,47
1,13
2004
0,78
0,56
1,34
2005
0,80
0,58
1,38
2006
0,73
0,53
1,26
2007
0,66
0,47
1,13
2008
0,51
0,37
0,88
2009
0,01
0,00
0,01
2010
0,00
0,00
0,00
DER KUMULATIVE IMPULS DER EU-STRUKTURFONDS
Tabelle 5.6.2 zeigt in Erweiterung zu Tabelle 5.6.1 die kumulierten jährlichen Impulse, die
auf die ostdeutsche Wirtschaft wirken zum einen der Beitrag der EU und zum zweiten den
gesamten Impuls der sich aus dem EU-Beitrag und der nationalen Kofinanzierung ergibt.
Ausgehend vom Impuls von 0,33 Prozent des ostdeutschen BIP im Jahr 2000 kumulieren
sich die strukturpolitischen Interventionen auf 9,70% des BIP Ostdeutschlands.
Der Umfang der Interventionen, auf diese Weise akkumuliert, vermittelt eine Idee über den
wahrscheinlichen Umfang des gesamten Stimulus auf die ostdeutsche Wirtschaft während
der gesamten Förderperiode von 2000-2006. Wenn die Investitionsprogramme keine angebotsseitigen Spillovereffekte aufweisen würden, dann wären wir in der Lage die wahrscheinliche Wirkung auf das BIP zu bestimmen, wenn wir die Größe des Keynesschen Multiplikators für diese Art von öffentlichen Ausgaben in Ostdeutschland kennen würden. 161 Für kleinere offene Volkswirtschaften in der EU oder Regionen liegt der Wert in der Regel in der
Umgebung von Eins. Mit anderen Worten, wenn die EU-Strukturfonds lediglich dazu verwendet werden um Löcher in die Erde zu schaufeln und diese dann wieder aufzufüllen (um
Keynes berühmtes Beispiel zu nutzen), dann wären die Wirkungen auf die ostdeutsche Wirtschaft ungefähr gleich dem Umfang des Impulses, vorausgesetzt die Volkswirtschaft ist un-
161 Vergleiche Abschnitt 3 für einen erklärenden Hinweis zum Konzept des Keynesschen Multiplika-
tors.
268
terausgelastet.162 Nach dem Programmende würden sich keine nachhaltigen Effekte einstellen und das Niveau des BIP würde auf den Wert in der Basislösung zurückfallen.
Aber selbst dann, wenn die EU-Strukturfonds sinnvoll eingesetzt werden für produktive Investitionen, ist nicht der absolute Umfang der Intervention, gemessen in Millionen Euro, die
entscheidende Größe, sondern der Umfang der Interventionen in Relation zu der Größe der
Ökonomie. Das allgemeinste Maß zu Charakterisierung der Größe einer Volkswirtschaft ist
das BIP. Unter sonst gleichen Bedingungen würden wir erwarten, dass größere Impulse
(ausgedrückt als Anteil am BIP) größere Wirkungen haben. Wie wir im nächsten Abschnitt
sehen werden, bestätigt das Modell diese Ansicht im Wesentlichen. Aber, natürlich, hat die
zu Grunde liegende Struktur und Dynamik der Volkswirtschaft einen wesentlichen Einfluss
auf das finale Ergebnis. Zum Beispiel, wenn eine Ökonomie eine relativ kleine und unproduktive industrielle Basis hat, die nicht exportorientiert ist, dann werden die Wirkungen der
EU-Strukturfonds wahrscheinlich kleiner sein als in einer Volkswirtschaft, die über einen dynamischen, exportorientierten industriellen Sektor verfügt.
Tabelle 5.6.2:
EU-Strukturfonds: Kumulierter Impuls auf die ostdeutsche Wirtschaft,
EU-Beitrag (GECSFRAE) und insgesamt (GECSFRAP) 2000-2009,
in Prozent des BIP
5.6.3
Jahr
GECSFRAE
GECSFRAP
2000
0,19
0,33
2001
0,81
1,40
2002
1,49
2,57
2003
2,15
3,70
2004
2,93
5,04
2005
3,73
6,42
2006
4,66
7,68
2007
5,32
8,81
2008
5,83
9,69
2009
5,84
9,70
2010
0,00
0,00
DER VERLAUF DER JÄHRLICHEN WIRKUNGEN AUF DAS BIP
Tabelle 5.6.3 zeigt den Wirkungen der EU-Strukturfondsförderung, bestehend aus dem EUElement und der nationalen Kofinanzierung auf das ostdeutsche BIP, dargestellt als prozentuale Veränderung im Niveau des BIP in Relation zur Basislösung für das BIP. Es zeigt sich,
162 Wenn die Volkswirtschaft nahe an der Vollauslastung operiert, mit Vollbeschäftigung, dann würden
die nachfrageseitigen EU-Strukturpolitischen Wirkungen lediglich Inflation erzeugen.
269
dass im ersten Jahr der EU-Strukturfondsförderperiode das BIP um etwa 0,3 Prozent über
der Basislösung liegt, ab dem Jahr 2001 ist die Wirkung auf das ostdeutsche BIP größer als
1 Prozent und steigt bis zum Jahre 2005 auf 1,88 Prozent an und verbleibt auf ungefähr
diesem Niveau bis 2008 . Wir unterstellen, dass alle Strukturfondsinterventionen des Programms 2000-2006 im Jahr 2009 enden, wobei die Ausgaben im Jahre 2009 sehr klein ausfallen. Im ersten Jahr nach dem Ende der Implementationsphase (2010) reduziert sich die
Wirkung auf das BIP auf 0,51 Prozent, verglichen mit dem letzen Jahr der Implementation
mit erheblichen nachfrageseitigen Ausgaben (2008) stellt dies eine deutliche Reduktion dar.
Aber, es ist darauf hinzuweisen, dass der Anstieg im Niveau des BIP nach 2009 ausschließlich auf die anhaltenden Spillovereffekte der vorhergehenden EU-Strukturfondsinterventionen
zurückzuführen
sind
und
keinerlei
nachfrageseitige
Implementationselemente enthalten.
Es ist bedeutsam, dass die in Tabelle 5.6.3 ausgewiesenen Resultate korrekt interpretiert
werden. In der Vergangenheit sind die langanhaltenden Wirkungen der EU-Strukturpolitiken
auf das Niveau des BIP (wie sie mit dem HERMIN-Modell und auch anderen Modellen ermittelt werden) mit den mehr transitorischen Wirkungen auf die Wachstumsrate des BIP verwechselt worden, was zu einiger Konfusion geführt hat. HERMIN untersucht die Wirkungen
der Interventionen mit den EU-Strukturfonds auf das Niveau des BIP. Es ist offensichtlich,
dass die EU-Strukturpolitiken die Wachstumsrate des BIP temporär beeinflusst, relativ zu
der Wachstumsrate des „Without“-Falls. Aber es ist unangemessen in das HERMIN-Modell
oder in irgendein anderes Modell die Annahme einzubringen, dass die Wachstumsrate einer
Volkswirtschaft durch ein temporäres Programm zur Investitionsförderung, selbst wenn dieses neun Jahre dauert, dauerhaft erhöht werden kann. Weil die EU-Strukturpolitiken implementiert werden und weil es im Zeitablauf zu größeren Impulsen gekommen ist, wird sich die
Wachstumsrate auf einem höheren Niveau zeigen als in dem Fall einer fehlenden EUStrukturpolitik. Wenn der Impuls aus den EU-Strukturfonds zurückgeht oder das Programm
beendet wird, führt der negative Schock dazu, dass temporär die Wachstumsrate unter die
Rate fällt, die mit dem „Without“-Fall verbunden ist. Insgesamt ist aber der gesamte Effekt
derart, dass das Niveau des BIP höher ist als im „Without“-Fall. In der längeren Frist werden
die Wachstumsraten des BIP sowohl für den „Without“- als auch für den „With“-Fall konvergieren und wahrscheinlich identisch sein.
Aus dem Verlauf der Wirkungen in Tabelle 5.6.3 zeigt sich ein typisches Muster. Die Wirkungen auf das BIP während der Implementationsphase (vor 2009) sind beträchtlich höher
als in der Post-Implementationsphase. Da die Ausgaben im Jahr 2009 sehr klein sind, ist
das Jahr 2009 eigentlich das erste Post-Implementationsjahr. Es sollte aber nochmals betont
werden, dass eine große Wirkung auf das BIP nicht notwendigerweise impliziert, dass es zu
einer effektiven und effizienten Nutzung der EU-Strukturfonds gekommen ist. Dieser kann alleine dadurch entstehen, dass ein großer Impuls durch den Keynesschen Multiplikator wirkt,
der insbesondere auch dann befriedigend wirken kann, wenn die Volkswirtschaft nicht voll
ausgelastet ist. Auf ähnliche Weise zeigt eine kleine Wirkung auf das BIP nicht, dass hier eine ineffiziente Implementation vorliegt, sondern, dass der korrespondierende Impuls klein
war. Eine tiefer gehende Analyse benötigt die Entwicklung einer „normierenden“ Maßgröße
zur Messung der Wirkungen. Dieses kann mit dem kumulierten Multiplikator erreicht werden.
270
Tabelle 5.6.3:
Jährlicher Anstieg im Niveaus des BIP (GDP) durch die EU-Strukturfonds:
in Prozent des BIP, Abweichung in % von der Basislösung
5.6.4
Jahr
CECSFRAP
GDP
2000
0,33
0,30
2001
1,07
1,07
2002
1,17
1,34
2003
1,13
1,43
2004
1,34
1,74
2005
1,38
1,88
2006
1,26
1,79
2007
1,13
1,70
2008
0,88
1,48
2009
0,01
0,54
2010
0,51
2011
0,49
2012
0,47
2013
0,45
2014
0,44
2015
0,42
2016
0,41
2017
0,40
2018
0,38
2019
0,37
2020
0,36
DER VERLAUF DER KUMULIERTEN WIRKUNGEN AUF DAS BIP
Tabelle 5.6.4 zeigt die Wirkungen der EU-Strukturfondsinterventionen in Ostdeutschland auf
die kumulierten prozentualen Wirkungen auf das Niveau des BIP. Diese Tabelle wurde aus
Tabelle 5.6.3 abgeleitet, indem die jährlichen Zuwächse im BIP über alle Jahre addiert werden. Wie für Tabelle 5.6.3 gilt auch hier, dass keine Schlussfolgerungen derart gezogen
werden können, dass höhere Wirkungen auf eine effizientere Nutzung der EU-Strukturfonds
hindeuten. Dennoch sind die individuellen Ergebnisse von Interesse. Ausgehend von einem
sehr niedrigen kumulierten Wert im Jahr 2000 von 0,30 Prozent steigt die kumulierte Wirkung der EU-Strukturfonds auf das ostdeutsche BIP bis zum Ende der
Implementationsphase im Jahr 2009 auf 13,27 Prozent an. Auf Grund der dann vollständig
271
einsetzenden Spillovereffekte steigt der Einfluss auf das BIP bis zum Jahre 2020 dann auf
knapp 18 Prozent des ostdeutschen BIP an.
Tabelle 5.6.4:
Kumulierter Anstieg im Niveaus des BIP (CumGDP) durch die EU-Strukturfonds,
in Prozent des BIP on 2000-2006, Abweichung in % von der Basislösung
Jahr
CumGDP
2000
0,30
2001
1,37
2002
2,71
2003
4,14
2004
5,88
2005
7,77
2006
9,55
2007
11,26
2008
12,73
2009
13,27
2010
13,78
2011
14,26
2012
14,73
2013
15,19
2014
15,63
2015
16,05
2016
16,46
2017
16,86
2018
17,24
2019
17,61
2020
17,97
Wie bereits gesagt, zeigt Tabelle 5.6.4, dass der kumulierte Anstieg im Niveau des ostdeutschen BIP bis zum Jahr 2020 17,97 Prozent beträgt. Dieses Resultat kann wie folgt interpretiert werden. Angenommen (um das Argument nutzen zu können) Ostdeutschland wächst für
den „Without“-Fall, also ohne EU-Strukturpolitiken, während des Untersuchungszeitraums
mit derselben Rate wie Westdeutschland. Wenn diese Annahme richtig wäre, würde dieses
implizit bedeuten, dass Ostdeutschland gegenüber dem westdeutschen Durchschnitt keine
272
Fortschritte im Hinblick auf die reale Konvergenz erzielen würde.163 Mit anderen Worten,
Ostdeutschland würde in der Größe Einkommen pro Einwohner in derselben relativen Position gegenüber Westdeutschland verharren.
Eine Interpretation der Tabelle 5.6.4 besteht darin, dass diese suggeriert, dass die Wirkungen der EU-Strukturpolitiken in der Periode von 2000 bis 2009 (dem Ende der
Implementationsphase), dass das kumulierte Niveau des BIP um 13,2 Prozent über das zu
Grunde liegende Basisszenario für Ostdeutschland hebt. Aber, da wir im Falle einer fehlenden EU-Strukturpolitik angenommen haben, dass die ostdeutsche Wirtschaft mit derselben
Rate wie die westdeutsche Wirtschaft wächst, dann lässt sich aus dem durch die EUStrukturfondsförderung ausgehenden Impuls ableiten, dass es durch die EU-Strukturfonds
einen positiven Effekt auf die reale Konvergenz gegeben hat. Die Weiterführung des kumulierten BIP-Effekts über die gesamte Periode von 2000 bis 2020 zeigt dann einen nachhaltigen jährlichen Anstieg im Niveau des ostdeutschen BIP über das westdeutsche Niveau. Am
Ende des Untersuchungszeitraums beträgt der kumulierte Niveauunterschied dann knapp 18
Prozent. Auf der Grundlage der einfachen Annahmen, die wir hier getroffen haben, entspricht dies einem Schätzwert für den prozentualen Beitrag zur Kohäsion, der sich aus den
EU-Förderprogrammen für die Periode von 2000 bis 2006 ergibt.
Es ist in gewisser Weise „artifical“ die durch die EU-Strukturfonds so induzierte reale Konvergenz von allen anderen Faktoren zu trennen, die einen Beitrag zur realen Konvergenz
leisten. Aber, diese Vorgehensweise gibt einen groben Hinweis bezüglich des Umfangs, der
als bescheiden, aber signifikant für die reale Konvergenz betrachtet werden kann. Gleichzeitig gibt sie einen Hinweis darauf, welche Rolle die EU-Strukturpolitik spielen kann, wenn alle
anderen Faktoren, die Einfluss nehmen, ausgeschlossen werden.
Der kumulative Multiplikator für Ostdeutschland
Eine sinnvolle Art der Darstellung der Wirkungen der EU-Strukturpolitiken, die zwischenstaatliche und regionale Vergleiche ermöglicht, ergibt sich aus dem „kumulierten“ Multiplikator. Dieser ist definiert als der kumulierte prozentuale Anstieg im BIP dividiert durch die kumulierten EU-Strukturfondsinterventionen, wobei die letztgenannte Größe als prozentuale
Größe bezogen auf das BIP dargestellt wird. Der „kumulative Multiplikator ist definiert als:
Kumulierter % - Anstieg im Niveau des BIP
-------------------------------------------------------------------------------Kumulierte Strukturfondsinterventionen als % des BIP
Die empirischen Ergebnisse für Ostdeutschland sind in Tabelle 5.6.5 enthalten.164 Die Ergebnisse zeigen, dass der kumulierte Multiplikator zunächst kleiner Eins ist, d.h. dass durch
163 Wir nutzen den Begriff „reale Konvergenz“ um die Konvergenz in den Niveaus des Einkommens
pro Einwohner zu kennzeichnen. In der Eurozone wird der Begriff der „nominalen Konvergenz“ genutzt um die Entwicklung von Inflation, Zinsen und der staatlichen Kreditaufnahme zu kennzeichnen.
273
die Offenheit der regionalen Volkswirtschaft Ostdeutschlands der Einfluss auf das regionale
BIP kleiner ist als der Impuls aus den EU-Strukturfonds. Im Zeitablauf nimmt aber der Multiplikator zu und erreicht gegen Ende der Implementationsphase den Wert von 1,37. Bis zum
Ende des Simulationszeitraums 2020 steigt der Multiplikator dann auf 1,85 an. Grob gesprochen lässt sich hieraus die Aussage ableiten, dass 1 Euro an EU-Strukturfondsmitteln in der
langen Frist einen Return von 1,85 Euro erbringt.
Tabelle 5.6.5:
Kumulierter Multiplikator (CumMult) für Ostdeutschland und die Förderperiode
von 2000-2006
Jahr
CUM Mult
2000
0,91
2001
0,98
2002
1,05
2003
1,12
2004
1,17
2005
1,21
2006
1,24
2007
1,28
2008
1,31
2009
1,37
2010
1,42
2011
1,47
2012
1,52
2013
1,57
2014
1,61
2015
1,65
2016
1,70
2017
1,74
2018
1,78
2019
1,82
2020
1,85
164 Die übliche Definition eines öffentlichen Ausgabenmultiplikators ist definiert als Veränderung im
Niveau des BIP (in Relation zur Basislösung) dividiert durch die Änderung der öffentlichen Ausgaben (ebenfalls relativ zur Basislösung). Dieser wird innerhalb des HERMIN-Modells während der
Testphase untersucht, um die Gültigkeit der Modellstruktur zu überprüfen. Die Größe des Multiplikators liegt für kleine offene Volkswirtschaften in der Nähe von 1, und steigt für größere Volkswirtschaften an. Die Interventionen mit den EU-Strukturfonds bestehen aus der simultanen Veränderung einer Vielzahl unterschiedlicher Politikinstrumente, so dass ein etwas anderer Multiplikator zu
definieren ist.
274
Da die absoluten Niveauwerte der BIP-Wirkungen aus Tabelle 5.6.3 und Tabelle 5.6.4 nun
durch die dimensionslosen „kumulierten“ Multiplikatoren in Tabelle 5.6.5 ersetzt wurden,
können nun Vergleiche über die verschiedenen Empfängerländer und Regionen auf der
Grundlage der ausgewiesenen Resultate durchgeführt werden. Die Größe des Multiplikators
ist nicht mehr abhängig von der absoluten Größe der EU-Strukturfondsintervention. Wir sind
nun in der Lage zu sagen, dass die Länder mit einem hohen multiplikativen Multiplikator
wahrscheinlich diejenigen sind, die die EU-Strukturfonds in best möglicher Weise nutzen und
zwar in dem Sinne, dass Projekte ausgewählt werden, die einen hohe „Rate of Return“ aufweisen. Mit anderen Worten, sowohl die Operationellen Programme als auch die inhärente
Struktur der untersuchten Volkswirtschaften, wie sie im HERMIN-Modell abgebildet wird, zusammen mit anderen nicht mit den EU-Strukturpolitiken verbundenen Politiken, ergeben in
Kombination große Wirkungen auf das Niveau des BIP (oder, äquivalent, große transitorische Wirkungen auf die Wachstumsrate des BIP).
Auf der Grundlage detaillierten Wissens und der Erfahrungen in den „alten“ und „neuen“
Empfängerregionen könnten nun Hinweise auf unterschiedliche Standards bezüglich der
administrativen Kapazitäten der Verwaltungsbehörden und / oder über die Qualität der ökonomischen Analyse entwickelt werden, die dem Programmplanungsprozess zu Grunde liegen. Wenn man aber auf der Grundlage dieser Informationen agieren möchte, würde man
die sogenannten Spilloverelastizitäten (wie in Tabelle 5.5.1 beschrieben) ändern müssen,
damit diese die „Qualität“ der Investitionen erfassen und wie diese schnelleres Wachstums
induzieren und ein höheres relatives Einkommensniveau forcieren. Höhere Werte für die
Spilloverelastizitäten führen zu höheren Werten für die kumulierten Multiplikatoren (oder höheren „Rates of Return“), wenn alle anderen Faktoren unverändert bleiben. Allerdings zögern wir ein wenig diesen Weg zu beschreiten, da dieses nur dann möglich wird, wenn detaillierte und systematische Untersuchungen der EU-Strukturfondsprogramme auf der mikroökonomischen Ebene durchgeführt worden sind.165 Folglich erfassen unterschiedliche kumulative Multiplikatoren nur die inhärenten „strukturellen“ Unterschiede zwischen den
Volkswirtschaften, die Empfänger von EU-Strukturfondsmitteln sind, und wie diese in den
HERMIN-Modellen abgebildet werden. Sie erfassen nicht die Unterschiede, die sich aus der
Qualität des Designs der EU-Strukturfondsinterventionen ergeben und zeigen auch nicht an,
ob durch die Implementation Effektivitätsunterschiede ausgelöst werden.
5.7 ZUSAMMENFASSUNG ZU DEN AGGREGIERTEN WIRKUNGEN
Auf der Grundlage der vorhergehenden Darstellungen zu den Wirkungen der EUStrukturfonds in Ostdeutschland für die Periode von 2000 bis 2006 konnte gezeigt werden,
dass die EU-Strukturfondsinterventionen ausreichend groß sind und zielgerichtet zur Stimulierung der Entwicklung eingesetzt wurden und die ostdeutsche Volkswirtschaft in allen Aspekten beeinflusst. Für die Förderperiode wurde sorgfältig zwischen der
Implementationsphase (von 2000 bis 2009) und der Post-Implementationsphase (von 2010
165 Vgl. Bradley, J., T. Mitze, E. Morgenroth, G. Untiedt (2006) für eine Darstellung, wie eine mikro-
ökonomische Untersuchung der EU-Strukturfondsinterventionen für die Auswahl der geeigneten
Spillovereffekte genutzt werden kann.
275
bis 2020) unterschieden, um die Unterschiede zwischen den kurz- und langfristigen Wirkungen aufzeigen zu können.
Die ökonomische Theorie, wie sie in den empirischen HERMIN-Modellen implementiert ist,
legt nahe, dass die wesentlichen angebotsseitigen Effekte über den industriellen Sektor und
die Dienstleistungsbranche induziert werden, indem die Produktivität angetrieben wird und
darüber direkt eine höhere Produktion induziert wird. Die positiven Produktivitätseffekte sind
verbunden mit einer verbesserten Infrastruktur, einem höheren Niveau an Ausbildung und
Training und den langfristigen Effekten aus Forschung und Entwicklung. Die direkten
Outputeffekte sind verbunden mit weiteren Verbesserungen in der Wettbewerbsfähigkeit und
der Fähigkeit Investitionen anzuziehen und heimische Aktivitäten zu stimulieren. Die Wirkungen auf das aggregierte BIP sind in Tabelle 5.6.3 und Tabelle 5.6.4 aufgezeigt.
Aber – und natürlich – während die Programme implementiert werden, ergibt sich ein substantieller Nachfrageschock, der auf die ostdeutsche Ökonomie einwirkt. Da es sich hierbei
um das sichtbarste und auffälligste Element der EU-Strukturprogramme handelt - umfangreiche Bauprojekte, große Ausbildungs- und Fortbildungsinitiativen und ausgeprägte private Investitionsförderung – ist es auch dasjenige Element, welches die größte Aufmerksamkeit erhält. Tatsächlich wuchsen einige der Empfänger von EU-Strukturfondsmitteln ohnehin sehr
schnell – wie Irland in den neunziger Jahren oder die baltischen Staaten in der ersten Hälfte
des vergangenen Jahrzehnts, so dass durch die nachfrageseitige Stimulierung über die EUStrukturpolitiken Zweifel über den Sinn der strukturpolitischen Interventionen aufkamen.
Aber, mit dem Auftreten der globalen Rezession, die beispielsweise die baltischen Staaten
besonders stark traf, wurde offensichtlich, dass das schnelle Wachstum vorübergehend,
nachfrageseitig getrieben und hiervon kaum Beiträge zur Modernisierung der Ökonomien
ausgegangen sind, und zwar sowohl bezüglich der Produktivität als auch der internationalen
Wettbewerbsfähigkeit. Wenn die nachfrageseitig getriebene Entwicklung fort bestanden hätte mit den schwerwiegenden Ungleichgewichten in der Handelsbilanz und der höheren Inflation, ist es sehr fraglich, ob die EU-Strukturfonds hätten effizient umgesetzt werden können.
Während der Implementationsphase hätten die EU-Strukturfonds zu den inflationären Tendenzen beigetragen und nur geringe Spillovereffekte induziert.
Aber das Ziel eine strukturelle Transformation mit den EU-Strukturpolitiken zu erzeugen,
spielt eine wesentliche Rolle für die Empfängerregionen, die sich dem größer werden Wettbewerb innerhalb des Europäischen Binnenmarktes stellen müssen. Die HERMINSimulationen über die langfristigen positiven Wirkungen geben für Ostdeutschland Hinweise,
dass es auch nach dem Ende der Implementation einen gewissen positiven Effekt auf das
BIP gibt. Einige detaillierte Übersichten sind in Anhang 1 aufgezeigt, wo sich der Anstieg in
der Erwerbstätigkeit zeigt, dieser aber fast vollständig zurückgeht, wenn man sich in die
Post-Implementationsphase bewegt. Der BIP-Effekt ist höher als der Beschäftigungseffekt,
so dass das gesamte Produktivitätsniveau der ostdeutschen Wirtschaft steigt. Die sektoralen
Wirkungen der EU-Strukturfonds werden später in diesem Kapitel betrachtet.
Zur Illustration der Wirkungen auf die gesamtwirtschaftlichen Aggregate sind in Abbildung
5.7.1 vier Grafiken eingefügt, die die folgenden Resultate zeigen:
•
Abbildung 5.7.1 (a): EU-Strukturfondsinterventionen (EU-Beitrag und nationale
Kofinanzierung als Anteil am BIP in Prozent)
•
Abbildung 5.7.1 (b): Wirkungen der EU-Strukturfonds auf das BIP (prozentualer Anstieg über das „With-out“-Szenario)
276
•
Abbildung 5.7.1 (c) Wirkungen der EU-Strukturfonds auf die Beschäftigung (prozentualer Anstieg über das „With-out“-Szenario)
•
Abbildung 5.7.1 (d) Wirkungen der EU-Strukturfonds auf die regionale Handelsbilanz
(Differenz gegenüber dem „With-out“-Szenario, bezogen auf das BIP in Prozenten)
Abbildung 5.7.1 a) zeigt den Verlauf der jährlichen Impulse über EU-Strukturfonds auf die
ostdeutsche Wirtschaft. Im Jahr 2000 beträgt der Impuls etwa 0,3 Prozent, der dann bis zum
Jahr 2005 auf knapp 1,4 Prozent zunimmt, um dann graduell bis zum Jahre 2008 auf knapp
0,9 Prozent des BIP zurückgeht.
In Abbildung 5.7.1 b) ist der Verlauf der Wirkungen auf das BIP abgetragen, wie sie aus den
HERMIN-Simulationen hervorgehen. Im ersten Jahr ist die Wirkung etwas geringer als 0,3 %
bezogen auf die Basislösung und steigt dann kontinuierlich an bis im Jahre 2005 ein Wert
von 1,6 Prozent erreicht wird. Anschließend und zum Ende der Implementationsphase reduziert sich die Wirkung auf das BIP auf gut 1,4 Prozent. Nach 2009 entfallen alle EUStrukturfondsmittel, was dazu führt, dass die Wirkungen auf das BIP auf Grund des fehlenden nachfrageseitigen Impulses deutlich zurückgehen. Aber, wegen der angebotsseitigen
Spillovereffekte verbleiben die BIP-Wirkungen positiv, wenn auch in einem geringeren Umfang. Direkt nach dem Ende der Implementationsphase beträgt der „Gewinn“ im BIP noch
etwa 0,5 Prozent, der sich auf knapp 0,4 Prozent zum Ende des Untersuchungszeitraums –
wegen der Abschreibungen auf die zuvor aufgebauten Kapitalstöcke – reduziert.
In Abbildung 5.7.1 c) sind die Wirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Erwerbstätigkeit in
Ostdeutschland abgetragen. Sie folgen in ihrem Verlauf dem Bild der BIP-Entwicklung, liegen jedoch hinsichtlich der numerischen Größen etwas niedriger.
Abbildung 5.7.1 d) weist die Entwicklung der Handelsbilanz Ostdeutschlands aus. Die
HERMIN-Simulationen zeigen, dass sich die regionale Nettoposition der Handelsbilanz in
Folge der Implementation der EU-Strukturpolitiken verschlechtert. Dieses sollte aber nicht
als das Ergebnis der Ausweitung der Nachfrage in Folge der EU-Strukturfondsinterventionen
interpretiert werden. Eine nachfrageseitige Ausweitung könnte einfach durch die Annahme,
dass die Spilloverelastizitäten für die verschiedenen Kapitalstöcke gleich Null sind, simuliert
werden. Mit anderen Worten, für die EU-Strukturfonds würde unterstellt, dass sie für „Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen“ verwendet werden, die zu keinerlei Verbesserung der angebotsseitigen Bedingungen über die Infrastruktur, die Humanressourcen oder FuE führen. Ein
sehr ähnliches Resultat würde sich einstellen, wenn die EU-Strukturfondsmittel in dem Modell als Einkommenstransfer an die privaten Haushalte transferiert worden wären und damit
die private Konsumnachfrage ausgeweitet worden wäre. Während einer solchen durch den
Konsum getriebenen erhöhten Nachfrage würden wir gleichfalls eine Verschlechterung der
regionalen Handelsbilanz beobachten, die durch den Import von Konsumgütern ausgelöst
wird. Aber diese Effekte würden unmittelbar verschwinden wenn das Programm gestoppt
wird und es würden keine dauerhaften Effekte verbleiben.
277
Abbildung 5.7.1:
Abweichung in % von der Basislösung
a) EU-Strukturfonds
b) BIP-Effekt
278
Abbildung 5.7.1 (Fortsetzung):
c) Beschäftigungseffekt
d) Handelsbilanzeffekt
Die EU-Strukturfondsprogramme umfassen Investitionsprojekte die eine zusätzliche Nachfrage nach Investitionsgüter (im ersten Schritt) und nach Konsumgüter, wenn die Erwerbstätigen entlohnt wurden, auslösen. Die HERMIN-Simulationen nehmen diese Verschlechterung der Handelsbilanz während der Implementationsphase auf, wobei die EU-Strukturfonds
dazu dienen die Importe zu bezahlen, und die damit durchgeführten Investitionsaktivitäten
beinhalten langanhaltende Vorteile in Form von mehr und qualitativ verbesserter Infrastruktur und produktivere und besser ausgebildete Arbeitskräfte. Nach Ablauf der Interventionen
279
kehrt daher die regionale Handelsbilanz, netto in den positiven Bereich zurück, verglichen
mit dem „With-out“-Fall. Diese Unterscheidung ist wichtig, da in der PostImplementationsphase die ostdeutsche Wirtschaft insgesamt weiterhin beträchtliche Handelsbilanzdefizite für einen längeren Zeitraum aufweisen wird. Aber die HERMINSimulationen legen nahe, dass durch die Verbesserungen der Angebotsseite der ostdeutschen Wirtschaft es langfristig gelingt, dass Ostdeutschland stärker von den Importen Westdeutschlands und anderer Handelspartner profitieren kann. Unter Berücksichtigung der
schnellen Handelsintegration in des Binnenmarktes und der Weltwirtschaft wir in Zukunft ein
immer größerer Teil des zukünftigen Handelsvolumens aus Investitionsgütern und Zwischenprodukten bestehen und nicht mehr nur in Endprodukten oder Konsumgütern.
Aus Abbildung 5.7.1 d) geht hervor, dass sich die Handelsbilanz um etwa 0,3 Prozent (wobei
die Handelsbilanz als Anteil in BIP Prozenten ausgewiesen ist) verschlechtert. Zum Ende
der Implementationsphase 2008 reduziert sich das Defizit auf 0,05 Prozent. Unmittelbar
nach dem
Ende der Implementation verschwindet das durch die EUStrukturfondsinterventionen ausgelöste Handelsbilanzdefizit und die verbesserten angebotsseitigen Bedingungen kommen zu tragen und verbessern die Nettoposition der Handelsbilanz um 0,2 Prozent, d.h. in der Post-Implementationsphase kommt es zu einer geringfügigen Verbesserung der regionalen Handelsbilanz.
5.8 SEKTORALE WIRKUNGEN DER EU-STRUKTURFONDSPROGRAMME
2000-2006
In diesem Abschnitt präsentieren und analysieren wir die sektoralen Wirkungen der EUStrukturpolitik. Die Interventionen mit den EU-Strukturfonds sind identisch zu den aus den
vorhergehenden Abschnitten, in dem die aggregierten Wirkungen untersucht wurden. Nun
werden die individuellen sektoralen Wirkungen untersucht und zwar die sektorale Produktion, die Erwerbstätigkeit, die Investitionen und die Lohn- und Preisentwicklung.
Tabelle 5.8.1 zeigt die Wirkungen der EU-Strukturpolitiken der Förderperiode von 2000 –
2006 auf eine Reihe von aggregierten Indikatoren. GDPFC entspricht dem BIP zu
Faktorkosten mit dem Basisjahr 2000, in konstanten Preisen.166 L ist gleich der Gesamtzahl
der Erwerbstätigen. LPROD ist gleich der aggregierten Produktivität und definiert als GDPFC
/ L. WNA entspricht dem durchschnittlichen Lohn in der gesamten ostdeutschen Volkswirtschaft, ausschließlich der Landwirtschaft (d.h. der Durchschnittsverdienst über die Industrie,
dem Dienstleistungssektor, dem Baugewerbe und dem Staatssektor). PGDPC ist die
Preisdeflator für das BIP zu Faktorkosten.
Der aggregierte Verlauf der Wirkungen ist bereits beschrieben worden. Der BIP-Wirkungen
erreichen im Jahr 2005 ihren höchsten Wert bei gut 1,6 Prozent, was bedeutet, dass die EU166 Es sei darauf hingewiesen, dass in den vorhergehenden Abschnitten die Analyse auf der Basis
des BIP zu Marktpreisen durchgeführt wurde (GDPM). Hier verwenden wird das BIP zu
Faktorkosten, da die sektorale Messung auf dem Konzept der Faktorkosten basiert (d.h. OT ist der
Output der Industrie, OM derjenige des Dienstleistungssektors, OB der Output des Baugewerbes,
OA die Produktion des Landwirtschaftssektors und OG die staatliche Produktion). Der Unterschied
zwischen dem BIP zu Faktorkosten und dem BIP zu Marktpreisen besteht in den
Nettoproduktionssteueren, die im Modell endogen determiniert werden.
280
Strukturpolitik dazu geführt hat, dass das BIP um diesen Betrag höher ausfällt. Die Wirkungen auf die Erwerbstätigkeit folgen demselben Muster, sind aber vom Umgang etwas geringer als die BIP-Wirkungen. Dieses folgt aus der Tatsache, dass die Interventionen der EUStrukturfonds dazu dienen das aggregierte Niveau der Produktivität zu steigern (vgl. die
Spalte LPROD) und dadurch einen „Keil“ zwischen den Anstieg des BIP und der Beschäftigung treiben. Die aggregierten Investitionen weisen ihren höchsten Zuwachs mit 4,26 Prozent im Jahre 2005 auf. Später werden wir sehen, dass ein Großteil des Zuwachses in den
gesamtwirtschaftlichen Investitionen auf Bauaktivitäten zurück zu führen ist.
Tabelle 5.8.1:
Aggregierte Wirkungen der EU-Strukturpolitiken in Ostdeutschland,
Jahr
GDPFC
L
I
LPROD
WNA
PGDFC
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
0,30
0,32
0,65
-0,02
0,04
0,00
2001
1,07
1,13
2,57
-0,07
0,15
0,01
2002
1,34
1,40
3,38
-0,07
0,20
0,00
2003
1,43
1,46
3,47
-0,04
0,22
0,01
2004
1,74
1,74
4,17
0,00
0,29
0,01
2005
1,88
1,84
4,42
0,04
0,34
0,03
2006
1,79
1,69
4,12
0,09
0,36
0,04
2007
1,70
1,57
3,86
0,13
0,36
0,04
2008
1,48
1,31
3,08
0,17
0,32
0,04
2009
0,54
0,29
0,38
0,25
0,16
0,02
2010
0,51
0,27
0,34
0,24
0,15
0,01
2011
0,49
0,26
0,32
0,23
0,15
0,01
2012
0,47
0,25
0,31
0,23
0,14
0,01
2013
0,45
0,24
0,30
0,22
0,13
0,01
2014
0,44
0,23
0,28
0,21
0,13
0,01
2015
0,42
0,22
0,27
0,21
0,12
0,01
2016
0,41
0,21
0,26
0,20
0,12
0,01
2017
0,40
0,20
0,25
0,19
0,11
0,01
2018
0,38
0,20
0,24
0,19
0,11
0,01
2019
2020
0,37
0,19
0,23
0,18
0,11
0,36
0,18
0,22
0,18
0,10
0,01
0,01
Der Prozess zu Absorption der EU-Strukturfondsmittel führt zu geringfügigen inflationären
Tendenzen und dazu, dass das Lohnniveau im Jahr 2006 um 0,36 Prozent höher ausfällt
während das aggregierte Preisniveau um gerade mal maximal 0,04 Prozent steigt. Es ist darauf hinzuweisen, dass es sich hierbei um Anstiege im Niveau von Löhnen und Preisen handelt und nicht um einen Anstieg der Inflationsrate oder der Wachstumsrate des Lohns. Aber
nach dem Ende der Implementationsphase im Jahre 2009 reduzieren sich das Preis- und
Lohnniveau wieder auf das Niveau vor der Implementation der EU-Strukturfonds.
281
Die nachfolgenden Tabellen zeigen dasselbe Set an Kennziffern für die drei wesentlichen
Sektoren, die Industrie (Tabelle 5.8.2), den Dienstleistungssektor (Tabelle 5.8.3) und das
Baugewerbe (Tabelle 5.8.4).
In der Tabelle 5.8.2 sind die Ergebnisse für die Industrie ausgewiesen. Es zeigt sich, dass
der Output (OT) zunächst kaum durch die EU-Strukturinterventionen während der
Implementationsphase betroffen ist. Erst zum Ende der ersten Phase im Jahr 2008 liegt die
Produktion um knapp 1 Prozent über der Baseline. Jedoch kommen die Vorteile, die aus den
EU-Strukturpolitiken erwachsen in der Post-Implementationsphase in der Industrie zum Tragen. Ab 2009 liegt die Produktion bis zum Ende des Simulationszeitraums deutlich über der
Baseline und zwar um etwa 0,9 Prozent. Die Industrie profitiert damit insbesondere von den
verbesserten Kapitalstöcken der Infrastruktur, der Humanressourcen und des FuEKapitalstocks. Die Beschäftigungswirkungen (LT) folgen demselben Muster wie die Produktion, aber auf einem Niveau, das etwa einem Drittel des Outputeffekts entspricht, dieses ist
bedingt durch die deutlichen Produktivitätsgewinne in der Industrie im Zeitablauf (LPRT). Die
Investitionstätigkeit in der Industrie wird angetrieben durch die Verbesserungen im Output
und der Förderung der privaten Investitionstätigkeit. In der Spitze, im Jahr 2005, liegt das Investitionsvolumen um knapp 9 Prozent über dem „Without“-Szenario. Nach Abschluss der
Förderperiode fällt das Investitionsniveau deutlich zurück, aber auf Grund der verbesserten
Produktion und damit Absatzmöglichkeiten verbleibt eine höhere Investitionstätigkeit im Umfang von 0,5 Prozent. Hinsichtlich der Lohnentwicklung (WT) und des Preisniveaus des Outputs der Industrie (POT) kann festgestellt werden, dass die Wirkungen der EU-Strukturfonds
marginal sind. Das Preisniveau ist gar gänzlich unbeeinflusst von den EU-Strukturfonds,
während das Lohnniveau in der Spitze im Jahr 2008 mit einem Niveauunterschied von
0,12 Prozent gegenüber der Baseline nur marginal beeinflusst wird. Insgesamt kann festgestellt werden, dass die Industrie insbesondere in der Post-Implementationsphase von den
EU-Strukturpolitiken profitiert und damit eine Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit einhergeht.
282
Tabelle 5.8.2:
Industrie: Wirkungen der EU-Strukturpolitiken in Ostdeutschland,
Jahr
OT
LT
IT
LPRT
WT
POT
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
0,01
0,00
1,69
0,01
0,00
0,00
2001
0,07
0,02
5,31
0,05
0,01
0,00
2002
0,18
0,06
7,32
0,12
0,02
0,00
2003
0,34
0,11
7,62
0,23
0,04
0,00
2004
0,56
0,18
7,78
0,38
0,07
0,00
2005
0,70
0,23
8,78
0,47
0,09
0,00
2006
0,83
0,29
7,62
0,54
0,10
0,00
2007
0,93
0,32
7,45
0,61
0,11
0,00
2008
0,99
0,34
6,28
0,65
0,12
0,00
2009
0,95
0,33
0,66
0,62
0,11
0,00
2010
0,91
0,32
0,58
0,59
0,11
0,00
2011
0,87
0,31
0,56
0,56
0,10
0,00
2012
0,83
0,30
0,54
0,54
0,10
0,00
2013
0,80
0,29
0,51
0,52
0,09
0,00
2014
0,77
0,28
0,49
0,49
0,09
0,00
2015
0,74
0,27
0,48
0,47
0,09
0,00
2016
0,71
0,26
0,46
0,45
0,08
0,00
2017
0,68
0,25
0,44
0,44
0,08
0,00
2018
0,66
0,24
0,42
0,42
0,08
0,00
2019
0,63
0,23
0,41
0,40
0,07
0,00
2020
0,61
0,23
0,39
0,39
0,07
0,00
In der Tabelle 5.8.3 sind die Ergebnisse für den Dienstleistungssektor aufgeführt. Während
der Implementationsphase profitieren die Dienstleistungsunternehmen stärker vom den EUStrukturfonds. Die Produktion (OM) ist in der Spitze, im Jahr 2005, um knapp 2,3 Prozent
höher als ohne EU-Strukturfonds. Nach Abschluss der Implementationsphase sinkt der Produktionszuwachs deutlich ab. Ein ähnliches Bild ergibt sich für die Erwerbstätigkeit im
Dienstleistungssektor (LM). Der Dienstleistungssektor profitiert im Gegensatz zur Industrie
kaum von den verbesserten Kapitalstöcken der Infrastruktur, der Humanressourcen und des
FuE-Kapitalstocks. Die Produktivitätsgewinne in den Dienstleistungsunternehmen sind geringer und betragen maximal 0,25% im Jahr 2008 (LPRM). Auch die Investitionstätigkeit in
den Dienstleistungssektoren ist deutlich niedriger als in der Industrie und liegt bei etwa 50
Prozent des industriellen Niveaus. In der Spitze, im Jahr 2005, liegt das Investitionsvolumen
um knapp 4 Prozent über dem „Without“-Szenario. Nach Abschluss der Förderperiode fällt
das Investitionsniveau deutlich zurück, aber auf Grund der verbesserten Produktion verbleibt
eine höhere Investitionstätigkeit im Umfang von 0,15 Prozent. Hinsichtlich der Lohnentwick-
283
lung (WM) und des Preisniveaus der Dienstleistungen der Industrie (POM) kann festgestellt
werden, dass die Wirkungen der EU-Strukturfonds auch hier marginal sind. Das Preisniveau
wird durchgängig geringfügig von den EU-Strukturfonds beeinflusst, während das Lohnniveau in der Spitze im Jahr 2008 mit einem Niveauunterschied von 0,12 Prozent gegenüber
der Baseline nur marginal beeinflusst wird. Zurückzuführen sind die Wirkungen auf das
Lohnniveau insbesondere darauf, das die Dienstleistungsunternehmen im geringeren Maße
dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind. Insgesamt kann für den Dienstleistungssektor festgestellt werden, dass er im Wesentlichen in der Implementationsphase profitiert.
Tabelle 5.8.3:
Dienstleistungen: Wirkungen der EU-Strukturpolitiken in Ostdeutschland,
Jahr
OM
LM
IM
LPRM
WM
Run1%Run2 Run1%Run2 Run1%Run2 Run1%Run2 Run1%Run2
POM
Run1%Run2
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
0,38
0,37
0,42
0,00
0,00
0,00
2001
1,36
1,36
1,88
0,00
0,01
0,00
2002
1,71
1,70
2,71
0,01
0,02
0,01
2003
1,82
1,76
2,98
0,06
0,04
0,01
2004
2,25
2,09
3,72
0,16
0,07
0,07
2005
2,42
2,23
3,88
0,19
0,09
0,10
2006
2,31
2,08
3,66
0,24
0,10
0,13
2007
2,19
1,95
3,46
0,25
0,11
0,14
2008
1,87
1,62
2,89
0,25
0,12
0,13
2009
0,58
0,39
0,74
0,19
0,12
0,09
2010
0,53
0,35
0,67
0,18
0,11
0,07
2011
0,51
0,34
0,65
0,17
0,11
0,07
2012
0,49
0,33
0,62
0,16
0,10
0,06
2013
0,47
0,31
0,59
0,16
0,10
0,06
2014
0,45
0,30
0,57
0,15
0,09
0,06
2015
0,43
0,29
0,54
0,15
0,09
0,06
2016
0,42
0,28
0,52
0,14
0,09
0,06
2017
0,40
0,27
0,50
0,14
0,08
0,05
2018
0,39
0,26
0,48
0,13
0,08
0,05
2019
0,38
0,25
0,46
0,13
0,08
0,05
2020
0,36
0,24
0,45
0,12
0,07
0,05
Tabelle 5.8.4 zeigt die Wirkungen der EU-Strukturpolitiken auf das Baugewerbe. An dieser
Stelle ist die spezielle Rolle dieses Sektors während der Implementationsphase der EUStrukturpolitiken hervorzuheben. Während dieser Phase gibt es bedingt durch die zusätzliche Nachfrage große Wirkungen auf den sektoralen Output (OB), die sektorale Erwerbstätigkeit (LB) und die sektorale Investitionstätigkeit (IT) und nur sehr geringfügige Auswirkun-
284
gen auf die Entwicklung der sektoralen Produktivität (LPRB). Diese Effekte verschwinden
aber mit dem Ende der Implementationsphase und der Sektor kehrt zur „Without“-Lösung
zurück, so dass langfristig keine Wirkungen von den EU-Strukturpolitiken auf den Bausektor
ausgehen. Auch die Wirkungen auf das Lohnniveau (OB) und das Preisniveau (POB) sind
insgesamt gering, es verbleiben aber geringfügig höhere Löhne und Preise im Bausektor,
die sich aus der im Skandinavischen Modell einer kleiner offenen Volkswirtschaft enthaltenen Annahme der sektoralen Verknüpfung der Lohnentwicklungen ergeben.
Tabelle 5.8.4:
Baugewerbe: Wirkungen der EU-Strukturpolitiken in Ostdeutschland,
Jahr
OB
LB
IB
LPRB
WB
Run1%Run2 Run1%Run2 Run1%Run2 Run1%Run2 Run1%Run2
POB
Run1%Run2
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
1,06
1,00
1,30
0,06
0,00
-0,03
2001
4,16
3,91
6,09
0,26
0,01
-0,15
2002
5,13
5,20
8,62
0,07
0,02
-0,11
2003
5,52
5,66
8,52
0,15
0,04
-0,13
2004
6,72
6,73
10,24
0,02
0,07
0,14
2005
7,48
7,28
11,46
0,21
0,09
0,00
2006
6,22
6,38
9,99
0,17
0,10
0,04
2007
5,88
6,04
9,70
0,17
0,11
0,26
2008
4,64
4,77
7,58
0,13
0,12
0,25
2009
0,52
0,54
0,98
0,01
0,12
0,19
2010
0,45
0,46
0,87
0,01
0,11
0,12
2011
0,43
0,44
0,83
0,01
0,11
0,11
2012
0,41
0,42
0,79
0,01
0,10
0,11
2013
0,40
0,41
0,75
0,01
0,10
0,10
2014
0,38
0,39
0,72
0,01
0,09
0,10
2015
0,36
0,37
0,69
0,01
0,09
0,10
2016
0,35
0,36
0,66
0,01
0,09
0,09
2017
0,33
0,34
0,63
0,01
0,08
0,09
2018
0,32
0,33
0,60
0,01
0,08
0,08
2019
0,31
0,32
0,57
0,01
0,08
0,08
2020
0,30
0,30
0,55
0,01
0,07
0,08
Schließlich zeigt Tabelle 5.8.5 die Wirkungen der EU-Strukturpolitiken auf die Produktion der
Landwirtschaft (OA) und des Staatssektors (OG). Für den Landwirtschaftssektor gilt, dass
der Produktionseffekt gleich Null ist, da dieser nicht mit den EU-Strukturpolitiken verbunden
ist. Die einzige Verbindung ergibt sich über die Investitionstätigkeit im Landwirtschaftssektor,
wo es marginale temporäre Effekte in der Implementationsphase gibt, die hier aber nicht
ausgewiesen werden. Die Wirkungen auf die Produktion im Staatssektor sind sehr klein, sie
sind mehrheitlich auf die Lohn- und Preisänderungen in der ostdeutschen Volkswirtschaft zu-
285
rück zu führen und weisen kaum eine Verbindung zu den realen Effekten der EUStrukturpolitiken auf.
Tabelle 5.8.5:
Landwirtschaft und Staatssektor: Wirkungen der EU-Strukturpolitiken in Ostdeutschland, Abweichung in % von der Basislösung
Jahr
OA
OG
Run2%Run1 Run2%Run1
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,08
0,27
0,29
0,28
0,33
0,35
0,32
0,29
0,23
0,01
0,01
0,01
0,01
0,01
0,01
0,01
0,01
0,01
0,01
0,01
0,01
5.9 ZUSAMMENFASSUNG ZU DEN SEKTORALEN WIRKUNGEN
Die Wirkungen der EU-Strukturpolitiken werden normalerweise bezogen auf die gesamtwirtschaftlichen Aggregate wie BIP und die Erwerbstätigkeit dargestellt. Im vorhergehenden Abschnitt wurde das HERMIN-Modell für Ostdeutschland aber dazu genutzt die spezifischen
sektoralen Ergebnisse zu präsentieren, die sich für die sektorale Disaggregation des
HERMIN-Modells ergeben. Die gewählte sektorale Disaggregation in HERMIN wird zum
großen Teil determiniert über die Kenntnisse inwieweit die verschiedenen produktiven Sektoren einer Volkswirtschaft durch die EU-Strukturpolitiken beeinflusst werden.
Der Landwirtschaftssektor ist im Wesentlichen nicht durch die EU-Strukturpolitiken betroffen.
Obwohl es geringfügige Investitionsaktivitäten in Folge der EU-Strukturpolitiken gibt, sind
diese so gering, dass die Produktivität und die Produktion kaum berührt werden und vermutlich keinen langfristigen Wirkungen hinterlassen. Gleichfalls gilt, dass der Landwirtschafts-
286
sektor in Ostdeutschland, wie in den meisten neuen Mitgliedsstaatend der EU durch eine
Transformation derart gekennzeichnet, dass Arbeitskräfte freigesetzt werden und es zu einer
sektoralen Migration kommt (aus den ländlichen Räumen in die städtischen Zentren) sowie
die Kapitalintensität der Produktion erhöht wird. Diese Punkte werden eher durch die gemeinsame Agrarpolitik und den ELER angegangen als durch die EU-Strukturpolitiken. Eine
korrekte Analyse dieser Prozesse würde eine detaillierte Modellanalyse des landwirtschaftlichen Sektors erfordern.
Einige der mit dem ESF umgesetzten Trainingsprogramme werden über den öffentlichen
Sektor umgesetzt und beinhalten auch teilweise Aus- und Fortbildungsaktivitäten. Aber die
wesentlichen Effekte auf den öffentlichen Sektor bestehen auf der Einnahmeseite (dem Zufluss von EU-Strukturfondszahlungen). Da die Beschäftigung im öffentlichen Sektor nur sehr
geringfügig von den EU-Strukturpolitiken beeinflusst wird, wenigstens in direkter Art und
Weise, stellen sich auch nur marginale Produktionseffekte ein. Im HERMIN-Modell werden
die Einnahme- und Ausgabeelemente der EU-Strukturpolitiken dagegen sehr sorgfältig behandelt, aber es ist zu beachten, dass der öffentliche Sektor in erster Linie ein „Kanal“ für die
Umsetzung der Politik ist und nur eine geringfügige Rolle hinsichtlich der Produktionsaktivitäten spielt.
Die Aufgabe des Baugewerbes besteht im Wesentlichen darin, dass er die Aufgabe zur Erstellung der physischen Infrastruktur übernimmt. Dieser Sektor ist somit ein wesentliches Instrument zur Umsetzung der mit den EU-Strukturpolitiken verbundenen Aktivitäten. Seine
Produktion wird während der Umsetzung der EU-Strukturpolitiken erweitert, da viele der Investitionsgüter durch das Baugewerbe erstellt werden (Straßen, Gewerbegebiete, Gebäude
etc.). Wenn die EU-Strukturprogramme auslaufen, enden auch die Aktivitäten in diesem
Sektor. Die langfristigen Wirkungen der EU-Strukturpolitiken auf das Baugewerbe sind gering.
Die beiden bislang nicht erwähnten Produktionssektoren des HERMIN-Modells – die Industrie und der Dienstleistungssektor – werden hingegen auf komplexe Weise durch die EUStrukturfonds verändert. Während der Implementationsphase und selbst unter der Annahme
von Spilloverelastizitäten von Null ergeben sich Wirkungen durch die Absorption der EUStrukturfonds, da die verschiedenen Ausgabekategorien Investitionen, Konsum und Handel
die Nachfrage ausweiten. Aber die Industrie und der Dienstleistungssektor sind sehr unterschiedlich betroffen, da der eine Sektor, die Dienstleistungen, im weiten Teilen nicht international gehandelt wird und der andere Sektor, die Industrie, dem internationalen Wettbewerb
sehr stark ausgesetzt ist und zwar sowohl hinsichtlich der Exporte auf die Weltmärkte als im
heimischen Wettbewerb über importierte Industriegüter. Während der Implementationsphase
sind daher die Wirkungen im Dienstleistungssektor deutlich höher als im industriellen Bereich.
Im Übereinstimmung mit den Ergebnissen der internationalen Forschung und aus der direkten Beobachtung wie sich zurückliegende Volkswirtschaften in der Vergangenheit entwickelt
haben, sind die Wirkungen der EU-strukturpolitischen Interventionen in der PostImplementationsphase zwischen dem Dienstleistungsbereich und der Industrie sehr verschieden. Annahmegemäß sind die Spilloverelastizitäten im Dienstleistungsbereich und zwar
sowohl für die Produktion als auch für die Produktivität geringer als für die Industrie. Diese
Annahmen benötigen in Zukunft eine weitere mikroökonomische Fundierung, um sie auf sicheren Boden zu stellen. Die Annahmen stehen aber im Einklang mit den Beobachtungser-
287
gebnissen über Entwicklungsprozesse und in der Art und Weise, wie moderne Industrien eine verbesserte Infrastruktur, bessere Humanressourcen und FuE nutzen.
Unsere sektoralen Ergebnisse sind in gewisser Weise noch experimentell und sollen dazu
dienen, die Forschung im Bereich der Wirkungen der EU-Strukturpolitik in diese Richtung zu
lenken. Modelle, die das BIP auf der Produktionsseite nicht disaggregieren, sind nicht in der
Lage die unterschiedlichen sektoralen Wirkungen der EU-Strukturpolitiken zu erfassen, so
dass damit der mit der Entwicklung der Volkswirtschaft verbundene sektorale Strukturwandel, und wie die EU-Strukturpolitiken diesen beeinflussen, nicht erfasst werden können. Die
in HERMIN vorhandene sektorale Disaggregation eröffnet auch für Ostdeutschland ein
Fenster, um die sektoralen Anpassungsprozesse zu untersuchen. Insgesamt sind wir aber
noch nicht in der Lage finale Antworten auf die durch die EU-Strukturpolitik ausgelösten Anpassungsprozesse zu geben.
Abbildung 5.9.1 zeigt nochmals zusammengefasst die sektoralen Wirkungen auf die Produktion in den verschiedenen Sektoren der ostdeutschen Volkswirtschaft, wie sie sich aus der
Modellanalyse ergeben.
288
Abbildung 5.9.1:
Sektorale Wirkungen der EU-Strukturfonds in Ostdeutschland 2000-2006 bezogen auf
die sektorale Produktion, GDPFC, Abweichung in % von der Basislösung
a) BIP Effekt zu Faktorkosten (GDPFC)
b) Industrie-Effekt
289
Sektorale Wirkungen der EU-Strukturfonds in Ostdeutschland 2000-2006, GDP
FC, Abweichung in % von der Basislösung
c) Dienstleistungssektor-Effekt
d) Effekt auf das Baugewerbe
290
5.10 SENSITIVITÄTSANALYSEN
Wenn wir in der Lage wären die Spilloverparameter für das ostdeutsche Modell auf spezifische ostdeutsche Forschungsergebnisse zu basieren, wären wir dann damit auch in der Lage, die für diese Region vorgegebenen Bedingungen mit in die Untersuchungen aufzunehmen. Leider existieren derartige Forschungsergebnisse nicht, dieses gilt aber mit Ausnahmen von Spanien für alle „alten“ Empfängerländer und gleichfalls für alle neuen Mitgliedsstaaten. Konsequenterweise sind wir dazu gezwungen auf die international verfügbare Literatur zurück zu greifen und die dort erzielten Ergebnisse für eine Reihe von Ländern zu verwenden, die Ähnlichkeit mit den Empfängern von EU-Strukturfondsmitteln haben. Zum Beispiel können die Forschungsergebnisse für einzelne Staaten der USA dazu genutzt werden
Einsichten über die wahrscheinlichen Spilloverparameter für kleine und offene Volkswirtschaften in der EU zu gewinnen.
Die internationale empirische Literatur, obwohl umfangreich, ist in gewisser Weise unsicher
über die angemessene Größe der Externalitäten. Wie in Abschnitt 5.4 aufgeführt, verwenden
verschiedenen Forscher unterschiedliche Methodologien und erzielen dabei unterschiedliche
Resultate. Unter diesen Bedingungen sind zwei unterschiedliche Strategien möglich. Erstens
könnte man abwarten bis zu dem Zeitpunkt, wenn für das betreffende Land Untersuchungen
zu den Spilloverelastizitäten vorliegen und auf jeden Versuch verzichten die gesamtwirtschaftlichen Wirkungen der Politikinterventionen zu bestimmen. Die zweite Alternative besteht darin, eine makroökonomische Evaluation durchzuführen unter Verwendung einer
Bandbreite an Spilloverelastizitäten und dann zu untersuchen, welche Parameter die am
besten geeigneten für das betrachtete Land sind, indem man aus den verfügbaren die denjenigen auswählt, die als plausibel erachtet werden können.
Zum Beispiel, für den Fall eines früheren irischen Kohäsionsprogramms liegen eine Reihe
von Hinweisen vor, dass die Trainingsmaßnahmen mit dem ESF, implementiert durch die
Irish State Training Agency (FAS), zielgerichtet und gut integriert mit anderen Maßnahmen
zur irischen Entwicklungspolitik waren sowie effektiv umgesetzt wurden (vgl. Honohan
(Hrsg., 1997) und Denny, Harmon sowie O’Connell (2000)). Dieses legt nahe
Spilloverelastizitäten zu verwenden, die sich im oberen Bereich der international erzielten
Ergebnisse befinden. Auf der anderen Seite, im Fall der griechischen EUKohäsionsprogramme in den 1990er Jahren und mehrfache Änderungen des Programms
sowie wenig Informationen über die Umsetzung legen nahe, dass das Design der Umsetzung wenig vertrauenswürdig und administrative Schwierigkeiten vorliegen. Dieses wiederum legt nahe Spilloverelastizitäten zu verwenden, die im unteren Bereich der Schätzungen
liegen.167 Auf jeden Fall scheint es notwendig zu sein, in Form einer Sensitivitätsanalyse,
167 Die Verwendung niedriger Spilloverelastizitäten für die makroökonomische Wirkungsanalyse ist
auch konsistent falls einige wenige qualitativ hochwertige Elemente in Operationellen Programmen
vorliegen innerhalb der gesamten Bandbreite an EU-Strukturpolitischen Interventionen. Es kann
davon augegangen werden, dass extensive Umprogrammierungen auch Einfluss haben auf die
besseren Programmelemente und somit insgesamt die Verwendung niedriger Elastizitäten gerechtfertigt ist.
291
die Konsequenzen auf die Wirkungen der EU-Interventionen zu betrachten, wenn die
Spilloverelastizitäten mit Blick auf die Infrastruktur, die Humanressourcen und FuE zwischen
niedrigen und hohen Werten schwanken können. Um diese Aufgabe für Ostdeutschland
durchzuführen, werden wie in Tabelle 5.10.2 aufgeführt verschiedene Parameterkonstellationen für die Spilloverelastizitäten eingesetzt.
Tabelle 5.10.1:
Spilloverparameter in der Sensitivitätsanalyse
Factor productivity spillovers
0,00
0,00
Output
Spillovers
0,20
0,40
0,10
0,20
Null-Null
Medium – Medium
Hoch-Hoch
Es sei darauf hingewiesen, dass die Standardwerte für die Simulationen in den vorhergehenden Abschnitten durch die „Medium-Medium“-Kombination gegeben waren. Sie wurden
während der gesamten Analyse genutzt und repräsentieren die in internationalen Untersuchungen im Durchschnitt erzielten Werte. Wenn die „Null-Null“-Parameter-Kombination gewählt wird, dann erfassen wir lediglich die reinen nachfrageseitigen Effekte oder die
keynesschen Effekte der Förderung. Im geringen Umfang können auch andere Effekte auftauchen (z. B. durch eine Veränderung der relativen Preise), diese werden aber durch die
einfachen nachfrageseitigen Effekte dominiert. Es ist einfach vorherzusagen, was in diesem
Fall geschieht und wie die Ergebnisse der Modellanalyse ausfallen werden. Während der
Implementationsphase (weil es positive Ausgaben durch die Umsetzung der Programme
gibt) liegen nachfrageseitige Wirkungen vor, die über die Standardmultiplikatoren nach Keynes Wirkungen auslösen. In Abwesenheit von irgendwelchen Effekten, die aus den verbesserten Kapitalstöcken folgen, werden die nachfrageseitigen Wirkungen mit dem Ende der
EU-Interventionen beinahe unmittelbar verschwinden und es wird keine nachhaltigen Wirkungen für die Volkswirtschaft geben.
In dem Fall der „Hoch-Hoch“-Kombination werden die langfristigen angebotsseitigen Effekte
relevanter, insbesondere weil sich im Zeitablauf die Kapitalstöcke an physischer Infrastruktur, an Humanressourcen und FuE aufbauen.168 In diesem Fall beobachten wir die nachfrageseitigen Wirkungen während der Implementationsphase, die einhergehen mit einem langsamen Aufbau der angebotsseitigen Wirkungen, die aber bestehen bleiben, nachdem das
168 Verglichen mit den empirischen Ergebnissen der internationalen Forschung, liegen die von ver-
wendeten Spilloverelastizitäten im mittleren Bereich, die wir aber absichtlich als „hohe“
Spilloverelastizitäten bezeichnen.
292
EU-Interventionsprogramm geendet hat. Schließlich setzen irgendwann die auf Abschreibungen der Kapitalstöcke zurückgehenden Reduktionen in den langfristigen Wirkungen ein,
die langsam aber stetig dazu führen, dass sich die realen wirtschaftlichen Aktivitäten der Basislösung wieder annähern. Dieses ist aber ein langfristiger Prozess, der auch weit über das
Jahr 2020 hinausgeht, dem finalen Jahr der Simulationsphase.
In Tabelle 5.10.2 sind die Ergebnisse der drei verschiedenen Simulationsszenarien aus der
Tabelle 5.10.1 dargestellt. Die drei verschiedenen „Ansätze“ zur Messung der Sensitivität
der Ergebnisse lauten:
a) Es werden die „Null-Null“-Werte für die Spilloverparameter der physischen Infrastruktur, der Humanressourcen und für FuE gewählt.
b) Es wird die „Medium-Medium“-Option für alle drei Kanäle verwendet, die mittleren
Werten aus der internationalen Forschungsliteratur entsprechen,
c) Es wird die „High-High“-Option für alle Spilloverwerte verwendet, wobei die Werte
aus dem oberen Bereich der in der empirischen Forschungsliteratur erzielten Werte
Verwendung finden.
Tabelle 5.10.2:
Sensitivitätsanalyse der EU-Strukturpolitik in Ostdeutschland, Wirkungen auf das BIP
(GDP) und die Erwerbstätigkeit (L), als Abweichung in % zur Baseline
Null-Null
Medium-Medium
Hoch-Hoch
GDP
L
GDP
L
GDP
L
% dev from
base
% dev from
base
% dev from
base
% dev from
base
% dev from
base
% dev from
base
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2005
1,50
1,63
1,88
1,84
2,26
2,05
2008
0,94
1,02
1,48
1,31
2,01
1,59
2009
0,02
0,02
0,54
0,29
1,05
0,57
2010
0,01
0,01
0,51
0,27
1,00
0,53
2015
0,01
0,01
0,42
0,22
0,84
0,43
2020
0,01
0,01
0,36
0,18
0,72
0,36
Bewegt man sich von der „Null-Null“ über die „Medium-Medium“ schließlich zur „HochHoch“-Kombination für alle Spilloverparameter so zeigen sich signifikante und ansteigende
Wirkungen sowohl für das BIP als auch für die Beschäftigung. Gleichfalls zeigt sich, dass,
bedingt durch die höheren Kapitalstöcke an Infrastruktur, Humanressourcen und für FuE,
der Anstieg des BIP (gegenüber der Baseline ohne EU-Strukturpolitiken) sich für die Zeit
nach dem Ende der Förderung in 2009 fortsetzt, im Jahr 2010 beträgt der Anstieg im BIP im
mittleren Szenario 0,51 Prozent und im „Hoch-Hoch“-Szenario 1 Prozent. Der Anstieg der
Beschäftigung in der Post-Implementationsphase für die Beschäftigung ist deutlich niedriger
und beträgt für das „Medium-Medium“-Szenario 0,3 Prozent und für das „Hoch-Hoch“Szenario etwa 0,5 Prozent. Dieses ist auf die mit der Verbesserung der Kapitalstöcke und
293
der damit einhergehenden Verbesserung der Produktivität in der ostdeutschen Volkswirtschaft zurück zu führen.
Auf der Grundlage des gegenwärtigen Wissensstandes ist es nicht möglich für Ostdeutschland mit einiger Sicherheit zu sagen, ob hohe oder niedrige Spilloverelastizitäten angemessen sind und zwar unabhängig davon welches Programm betrachtet wird. Für die alten
Empfängerstaaten der EU (Irland, Portugal, Spanien und Griechenland) und auch für Ostdeutschland haben wir viele Jahre an Erfahrung in dem Design und der Implementierung der
EU-Strukturpolitik auf die wir zurückgreifen können. Aber selbst in diesen Fällen können wir
nicht mit Sicherheit sagen, welcher Anteil der realen Konvergenz auf das Design und die
Implementation der EU-Strukturpolitiken zurückgeführt (d. h. welcher Anteil auf die
Spillovereffekte der EU-Strukturpolitik entfällt) und welcher Anteil auf andere Ursachen zurückgeführt werden kann, die indirekt mit den EU-Strukturpolitiken verbunden sind (wie z.B.
die Vertiefung des EU-Binnenmarktes, ausländische Direktinvestitionen oder andere rein nationale Politiken usw.).
Die Sensitivitätsanalysen legen aber nahe, dass es eine enge Beziehung zwischen der Größe der Spillovereffekte und der Qualität der Programme und ihrer Implementation gibt. Es
ist sehr wahrscheinlich, dass gut aufgestellte und effizient umgesetzte Programme mit höheren Spillovereffekten verbunden sind und die internationale Literatur unterstützt diese Hypothese, dass es eine enge Verbindung gibt. Je höher die Spilloverelastizitäten sind, umso
größer wird folglich der Beitrag zur Unterstützung der realen Konvergenz sein. Aber wir haben keine wissenschaftliche Möglichkeit die aktuellen und vergangenen Programme in den
Empfängerregionen und damit auch für Ostdeutschland in eine Rangfolge hinsichtlich der Effizienz zu bringen. Deshalb sind wir dazu „gezwungen“ das Standardset an
Spilloverparametern zu nutzen um die Wirkungen auf die ostdeutsche Wirtschaft zu quantifizieren, wie wir es in den vorhergehenden Abschnitten getan haben.
5.11 ZUSAMMENFASSUNG
In diesem Abschnitt haben wir untersucht, in welcher Weise die EU-Strukturfondsmittel, in
Kombination mit den nationalen Kofinanzierungen, für die Förderperiode von 2000 bis 2006
die ostdeutsche Wirtschaft beeinflusst haben. Unter Nutzung aktueller Zahlungsdaten der
Europäischen Union wurde die aktuelle Zahlungsreihe ermittelt und dargestellt, wie diese
umgesetzt wurden. Anschließend wurden die wesentlichen Charakteristiken des Modells
aufgezeigt, das zur Ermittlung der Effekte erstellt worden ist und eingesetzt wurde. Es handelt sich dabei um einen speziell für die ostdeutsche Wirtschaft entwickelten Ansatz, der als
HERMIN Ostdeutschland bezeichnet wird. Die in HERMIN implementierte Methodologie
steht im Zentrum, wenn es um die quantifizierten Effekte bzw. Wirkungen der EUStrukturpolitiken geht.
In der Analyse wurde eine eindeutige Unterscheidung zwischen den nachfrageseitigen Wirkungen der EU-Strukturinterventionen, die sich im Verlauf der Implementation ergeben und
dort ihre größte Wirkung aufweisen, und den langanhaltenden Wirkungen, die sich wahrscheinlich ergeben werden, wenn nach dem Ende der Implementation im Jahre 2009 diese
auf die ostdeutsche Wirtschaft wirken. Während der Implementationsphase werden die
294
Nachfrage und die Produktion insbesondere durch die Programme nach oben getrieben, die
Bauinvestitionen aller Art auslösen und einen erheblichen Anteil an den Ausgaben der EUStrukturpolitiken aufweisen. Jedoch, mit der Verbesserung der physischen Infrastruktur, der
Humanressourcen und des Kapitalstocks an FuE kommt es zu einem graduellen Aufbau von
angebotsseitigen positiven Effekten, die sich in Form von höherer sektoraler Produktivität
und höherem sektoralen Output niederschlagen.
Die Wirkungen wurden in einigen Tabellen zusammengefasst und in Form von vier Grafiken
wiedergegeben, die die folgenden Resultate aufzeigen:
•
•
•
•
Die EU-Strukturfondsausgaben, einschließlich der nationalen Kofinanzierung (dargestellt als Anteil in Prozent des BIP)
Die Wirkungen der EU-Strukturfondsausgaben auf das BIP (dargestellt als Anstieg
im Niveau der Wirtschaftsaktivitäten in Prozent über der Basislösung)
Die Wirkungen der EU-Strukturfondsausgaben auf die Erwerbstätigkeit (dargestellt
als Anstieg im Niveau der Wirtschaftsaktivitäten in Prozent über der Basislösung)
Die Wirkungen der EU-Strukturfondsausgaben auf die Nettoveränderung der regionalen Handelsbilanz (dargestellt als Abweichung in Prozent des BIP gegenüber der
Basislösung)
Das wahrscheinlich am besten geeignete Maß um zu zeigen, wie die EU-Strukturpolitiken
die ostdeutsche Wirtschaft über das BIP stimulieren, ist der sogenannte „kumulative Multiplikator“, der die summierten „Erträge“ im BIP in der langen und kurzen Frist, gemessen als
prozentuale Abweichung im BIP von der Basislösung, dividiert durch die summierten Impulse, die von den EU-Strukturfondsmitteln, gemessen als Anteil am BIP, aufzeigt. Während
der Implementationsphase sind die jährlichen Anstiege im BIP im Wesentlichen auf die ausgabeseitigen Impulse der EU-Strukturpolitiken zurück zu führen. Aber nach dem Ende des
Programms in 2009 (das tatsächliche Ende liegt in 2008, da die Ausgaben in 2009 marginal
sind) verbleiben die angebotsseitigen Effekte bestehen und führen zu einem erhöhten ostdeutschen BIP, ohne das es weiteren Impulsen durch die EU-Strukturfonds kommt.
Um Ostdeutschland in den Kontext der EU-Förderung in den anderen Regionen und Nationalstaaten zu platzieren, können wir den kumulierten Multiplikator in die Reihe der kumulierten Multiplikatoren für alle sogenannten Ziel-1-Regionen (oder den heutigen Konvergenzregionen), einschließlich dem italienischen Mezzogiorno einordnen, die von gut 4 für Irland bis
1,2 für das italienische Mezzogiorno reichen (Bradley, Untiedt (2009b)).
Auf der Grundlage der für alle Staaten und Regionen Annahme identischer
Spilloverelastizitäten, legen die Ergebnisse die Schlussfolgerung nahe, dass einige Staaten
auf Grund ihrer Strukturen und nicht wegen effizienterer Programme effektiver in der Umsetzung von EU-strukturpolitischen Interventionen in Produktion und Wachstum sind als andere. Die Staaten mit den höchsten kumulierten Multiplikatoren sind die effektivsten. Mit abnehmenden Multiplikatoren nimmt auch der Anstieg in der Produktion ab. Basierend auf den
von uns berechneten Multiplikatoren kann man den Schluss ziehen, dass ein einprozentiger
Impuls (gemessen am BIP) eine „Rendite“ generiert, die zwischen 4,2 Prozent und 1,2 Prozent in der langen Frist liegt, im Wesentlichen bedingt durch die langfristigen angebotsseitigen Effekte auf die Produktion und die Produktivität. Die „Rendite“ für Ostdeutschland fällt
mit 1,85 etwas niedriger aus als für den Durchschnitt auf der Ebene der Nationalstaaten und
295
ist aber deutlich höher als für das italienische Mezzogiorno (1,2). Eine der Ursachen für dieses Ergebnis dürfte darin zu sehen sein, dass ein Teil der positiven Wirkungen auch in
Westdeutschland anfällt und diese in der Modellrechnung nicht explizit enthalten sein können.
Die tatsächlichen Größen der nutzenstiftenden Spillovereffekte, die mit den verbesserten
Kapitalstöcken für die physische Infrastruktur, die Humanressourcen und FuE einhergehen,
sind nicht mit hinreichender Präzision bekannt. Die von uns gewählten Spillovereffekte basieren auf den in der internationalen Literatur identifizierten durchschnittlichen Werten, die
aber selten auf Forschungsergebnissen für die Empfängerregionen der EUStrukturfondsmittel basieren. Dieses gilt auch für Ostdeutschland. Im Rahmen von Sensitivitätsanalysen wurden die Parameter variiert und die Ergebnisse zeigen, was offensichtlich ist
und erwartet werden kann: je höher die Spilloverelastizitäten, umso höher sind auch die
langfristigen Wirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung Ostdeutschlands. In der Zukunft,
wenn mehr mikroökonometrische Untersuchungen verfügbar sein werden, könnte es möglich sein, einen effizienteren Weg zu finden die Spilloverelastizitäten mit höherer Sicherheit
zu ermitteln.
Insgesamt können die Ergebnisse für Ostdeutschland und die Förderperiode 2000-2006 wie
folgt zusammengefasst werden. Während der Implementationsphase, die die Periode von
2009 umfasst, tragen die EU-Strukturpolitiken zu einer Ausweitung der ökonomischen Aktivitäten in Ostdeutschland bei. Im dem Zeitraum, in dem die EU-Strukturfonds umgesetzt werden, übersteigt die ostdeutsche Nachfrage die ostdeutsche Produktion und es kommt zu einer Verschlechterung der ostdeutschen Handelsbilanz. Das wesentliche Instrument zur Umstrukturierung der ostdeutschen Wirtschaft zeigt sich in gestiegenen Produktionskapazitäten
in der Industrie und dem Dienstleistungssektor und einer höheren Produktivität. Während der
Implementationsphase stellt sich ein gewisser „Crowding-Out-Effekt“ ein, d.h. es kommt zu
einer die Substitution von privaten ökonomischen Aktivitäten durch die Aktivitäten des öffentlichen Sektors in den Bereichen der physischen Infrastruktur, des Humankapitals und der direkten Interventionen in den privatwirtschaftlichen Bereich. Im Wesentlichen sind die
Crowding-Out-Effekte das Resultat einer Verstärkung der Nachfrage am Arbeitsmarkt durch
die strukturpolitischen Interventionen, den dadurch induzierten Erhöhungen der heimischen
Löhne, dadurch ausgelöste geringfügige Anstiege in den Stückkosten und den heimischen
Preisen, die dann zu einem Verlust an internationaler Wettbewerbsfähigkeit führen.
Nach dem Ende der Interventionen mit den EU-Strukturfonds in 2008 (und einem kleinen
Impuls in 2009), verschwinden diese nachfrageseitigen Wirkungen und nur die längerfristigen angebotsseitigen positiven Wirkungen auf die ostdeutsche Wirtschaft verbleiben. Diese
sind das Resultat der von den Spillovereffekten ausgehenden Vorteile, die sich aus der verbesserten Infrastruktur, den verbesserten Humanressourcen und dem erhöhten FuEKapitalstock ergeben.
6
GESAMTWIRTSCHAFTLICHE WIRKUNGEN DER EUSTRUKTURFONDS 2000-2006 UND 2007-2013
Im vorhergehenden Kapitel 5 wurden die Wirkungen der EU-Strukturfondsperiode von 2000
bis 2006 isoliert in Form einer Ex-post-Bewertung betrachtet. Es wurde zunächst in detaillierter Weise auf die Modellentwicklung des HERMIN Modells für Ostdeutschland eingegangen
und die Wirkungsmechanismen zur Ermittlung der Wirkungen in der kurzen und langen Frist
wurden ausführlich beschrieben und interpretiert. Allerdings sind die Interventionen mit den
EU-Strukturfonds (und auch ihre Wirkungen) nicht auf den Zeitraum von 2000 bis 2006 beschränkt, sondern werden auch kontinuierlich in der Förderperiode von 2007 bis 2013 fortgesetzt. Dieses macht es eigentlich notwendig, beide Förderperioden als ein einheitliches
Ganzes zu betrachten und die bislang durchgeführte Analyse um den Zeitraum von 2007 bis
2013 zu erweitern.
An den methodischen Grundlagen zur Analyse der Wirkungen ändert sich gegenüber der
Vorgehensweise in Kapitel 5 wenig. Die Wirkungsanalyse besteht nun aber aus einer kombinierten Ex-post-Analyse für die vergangene Förderperiode und einer Ex-ante Analyse für
die aktuelle Förderperiode.
Im nachfolgenden Abschnitt wird zunächst auf das geplante Interventionsvolumen mit den
Europäischen Strukturfonds für die Periode von 2007 bis 2013 eingegangen, um anschließend die finanzielle Kombination der beiden Förderperioden vorzunehmen, aus denen dann
die jährlichen Impulse für den kombinierten Förderzeitraum von 2000 bis 2013 zu ermitteln
sind. Tatsächlich wird aber auch für die Periode von 2007 bis 2013 unterstellt, dass das zeitliche Muster der Umsetzung dem der Periode von 2000 bis 2006 entspricht, wobei der in
dieser Periode im Jahre 2009 verausgabte Rest (n+3) hier nicht berücksichtigt wird. Stattdessen wird angenommen, dass die Umsetzung der EU-Strukturfonds nach der (n+2)-Regel
erfolgt und im Jahre 2015 endet. Der marginale Anteil aus der Periode (n+3), dem Jahr
2009, wird für die aktuelle Förderperiode dem Jahr 2015 (n+2) zugeschlagen.
Aus der langen Implementationsphase bis zum Jahre 2015 ergibt sich als weitere Konsequenz, dass der Simulationszeitraum zur Identifikation der langfristigen Wirkungen auf das
Jahr 2030 erweitert wird, um tatsächlich das langfristige Verhalten der ostdeutschen Wirtschaft als Reaktion auf die EU-strukturpolitischen Interventionen betrachten zu können.
Im Fokus der Wirkungsanalyse stehen die aggregierten Wirkungen. Detaillierte Aussagen zu
den sektoralen Wirkungen werden in diesem Kapitel nicht dargestellt. Sie sind ganz ähnlich
zu denen aus dem vorhergehenden Kapitel mit kurzfristigen Wirkungen insbesondere im
Baugewerbe und im Dienstleistungssektor und langfristigen positiven Wirkungen in erster Li-
297
nie in der Industrie. Zum Abschluss des Kapitels werden dann auch hier Sensitivitätsanalysen durchgeführt und die Ergebnisse werden zusammengefasst.
6.2 DIE STRUKTURFONDS 2000 – 2013
Neben den in Kapitel 5 aufgeführten Finanzmitteln aus den Europäischen Strukturfonds in
der Periode von 2000 bis 2006 erhalten die ostdeutschen Bundesländer auch in der Förderperiode von 2007 bis 2013 umfangreich Finanzmittel aus den Europäischen Strukturfonds.
knapp 29%. Nahezu drei Viertel (74%) der geplanten öffentlichen Mittel stellen Gemeinschaftsmittel dar. Im Vergleich zur Förderung in den Jahren 2000-2006 ist der Anteil der nationalen öffentlichen Kofinanzierung somit von 42% auf 26% gefallen. Dies erklärt auch den
Umstand, dass in Relation zu den gesamten öffentlichen Mitteln die Höhe der EUStrukturfondsmittel zwischen den beiden Förderperioden mit 1,8 Mrd. € bzw. 10% weitaus
geringer zurückgegangen ist.
Über den zeitlichen Verlauf der Verausgabung dieser Fördermittel in der Förderperiode liegen zurzeit noch keine belastbaren Informationen vor. Allerdings kann davon ausgegangen
werden, dass das zeitliche Profil der vorhergehenden Förderperiode von 2000 bis 2006 ein
geeignetes Muster für den Verlauf in der aktuellen Förderperiode sein kann. In den Simulationsrechnungen wird aber davon ausgegangen, dass sich die finanzielle Abwicklung nach
der (n+2)-Regel vollzieht und keine Zahlungen in der Periode (n+3) ergeben.
Die Abbildung 6.2.1 zeigt das zeitliche Profil für die Verwendung der EU-Strukturfondsmittel
in Förderperiode von 2007 bis 2013. Der zeitliche Verlauf ist dem der vorhergehenden Periode ähnlich, jedoch wird deutlich sichtbar, dass die nationale Kofinanzierung deutlich niedriger ausfällt. Mit diesem zeitlichen Ansatz bezüglich der Verteilung der Fördermittel werden
die Simulationsrechnungen durchgeführt.
298
Abbildung 6.2.1:
in Mio. Euro
GEFRA
Kombiniert man die zeitliche Umsetzung der Förderperiode von 2000 bis 2006, so ergibt sich
die in Abbildung 6.2.2 ausgewiesene Umsetzung der EU-Strukturfonds einschließlich der nationalen Kofinanzierung. Auf Grund der überlappenden Jahre 2007 bis 2009 der beiden Förderperioden und unter der Annahme, dass die Verwendung der EU-Strukturfonds in der aktuellen Förderperiode dem Verlauf der vorhergehenden entspricht, ergibt sich eine Spitze im
Jahr 2008, die deutlich höher liegt als in allen übrigen Jahren. 169 Sowohl die nationale
Kofinanzierung wie auch die EU-Strukturfondsmittel erreichen bei der Umsetzung ihr Maximum im Jahre 2012 und nehmen dann gegen Ende der Implementationsphase ab. Deutlich
sichtbar ist auch der zunehmende „Keil“ zwischen den EU-Strukturfondsmitteln und der nationalen Kofinanzierung. In Relation zu den EU-Finanzmitteln reduziert sich die nationale
Kofinanzierung.
169 Würde man statt des stärker an die tatsächlichen Verausgabungen angelehnte zeitliche Verteilung
eine gleichmäßige Verteilung der EU-Strukturfondsmittel über die Jahre von 2007 bis 2013 annehmen, dann würde der Spitzenwert im Jahr 2008 noch höher ausfallen. Es ist hier nochmals darauf hinzuweisen, dass unabhängig von der zeitlichen Verteilung der Finanzmittel in der
Implementationsphase die langfristigen Wirkungen wahrscheinlich eintreffen, d.h. die langfristigen
Wirkungen sind nicht abhängig von der kurzfristigen Umsetzung.
299
Abbildung 6.2.2:
in Mio. Euro
GEFRA
6.2.1
Die Wirkungen der EU-Strukturfonds auf das BIP sind eng verbunden sind mit dem jährlichen finanziellen Umfang der EU-Fonds, gemessen als Anteil am ostdeutschen BIP. Vom
Umfang kleine Interventionen mit den EU-Strukturfonds werden im Allgemeinen auch nur
kleine Wirkungen auf das BIP haben.
Tabelle 6.2.1 zeigt den jährlichen finanziellen Umfang der EU-Interventionen in der Förderperiode von 2000 bis 2015. Der Beitrag der EU startet im Jahr 2000 mit einem Anteil von
0,19 Prozent des ostdeutschen BIP und steigt bis auf 1,01% im Jahr 2008 an, um dann wieder langsam abzunehmen. Am Ende der Implementationsphase beträgt der EU-Impuls noch
0,38% des ostdeutschen BIP. Auf ähnliche Weise entwickelt sich die nationale
Kofinanzierung, so dass der gesamte Impuls der über die EU-Strukturfonds auf die ostdeutsche Wirtschaft einwirkt mit einem Wert von 0,33 Prozent im Jahr 2000 startet und auf 1,6
Prozent im Jahr 2008 ansteigt. Ab dem Jahr 2008 reduziert sich der gesamte Impuls stetig
auf 0,50 Prozent im Jahr 2015. Im Durchschnitt der Förderperioden 2000 bis 2006 und 2007
bis 2013 wirken die EU-Finanzmittel in Kombination mit den nationalen Kofinanzierungen in
einem Umfang von etwa einem Prozentpunkt pro Jahr auf die ostdeutsche Wirtschaft ein.
Der finanzielle Impuls der somit auf die ostdeutsche Wirtschaft ausgeht, kann damit als signifikant bezeichnet werden.
300
Tabelle 6.2.1:
EU-Strukturfonds: Jährlicher Impuls auf die ostdeutsche Wirtschaft 2000-2015,
EU-Beitrag (GECSFRAE), Nationale Kofinanzierung (GECSFRAD) und insgesamt
(GECSFRAP) in Prozent des BIP
Jahr
6.2.2
GECSFRAE GECSFRAD GECSFRAP
2000
0,19
0,14
0,33
2001
0,62
0,45
1,07
2002
0,68
0,49
1,17
2003
0,66
0,47
1,13
2004
0,78
0,56
1,34
2005
0,80
0,58
1,38
2006
0,74
0,53
1,26
2007
0,82
0,53
1,34
2008
1,01
0,54
1,56
2009
0,54
0,19
0,73
2010
0,50
0,18
0,68
2011
0,59
0,21
0,79
2012
0,59
0,21
0,80
2013
0,54
0,19
0,73
2014
0,47
0,17
0,64
2015
0,37
0,13
0,50
DER KUMULATIVE IMPULS DER EU-STRUKTURFONDS
Tabelle 6.2.2 zeigt in Erweiterung zu Tabelle 6.2.1 die kumulierten jährlichen Impulse, die
auf die ostdeutsche Wirtschaft wirken, zum einen der Beitrag der EU und zum zweiten den
gesamten Impuls der sich aus dem EU-Beitrag und der nationalen Kofinanzierung ergibt.
Ausgehend vom Impuls von 0,33 Prozent des ostdeutschen BIP im Jahr 2000 kumulieren
sich die strukturpolitischen Interventionen auf 15,5% des BIP Ostdeutschlands im Jahr 2015.
Der Umfang der Interventionen, auf diese Weise akkumuliert, vermittelt eine Idee über den
wahrscheinlichen Umfang des gesamten Stimulus auf die ostdeutsche Wirtschaft während
der Förderperiode von 2000-2015. Wenn die Investitionsprogramme keine angebotsseitigen
Spillovereffekte aufweisen würden, dann wären die Wirkungen auf die ostdeutsche Wirtschaft ungefähr gleich dem Umfang des Impulses, vorausgesetzt die Volkswirtschaft ist unterausgelastet.170 Nach dem Programmende würden sich keine nachhaltigen Effekte einstellen und das Niveau des BIP würde auf den Wert in der Basislösung zurückfallen.
170 Wenn die Volkswirtschaft nahe an der Vollauslastung operiert, mit Vollbeschäftigung, dann würden
die nachfrageseitigen EU-Strukturpolitischen Wirkungen lediglich Inflation erzeugen.
301
Tabelle 6.2.2:
EU-Strukturfonds: Kumulierter Impuls auf die ostdeutsche Wirtschaft,
EU-Beitrag (GECSFRAE) und insgesamt (GECSFRAP) 2000-2015,
in Prozent des BIP
Jahr
6.2.3
GECSFRAE GECSFRAP
2000
0,19
0,33
2001
0,81
1,40
2002
1,50
2,57
2003
2,16
3,70
2004
2,94
5,04
2005
3,74
6,42
2006
4,48
7,69
2007
5,30
9,03
2008
6,31
10,59
2009
6,85
11,32
2010
7,35
12,00
2011
7,93
12,79
2012
8,52
13,59
2013
9,06
14,31
2014
9,53
14,96
2015
9,91
15,46
Tabelle 6.2.3 zeigt die Wirkungen der EU-Strukturfondsförderung der kombinierten EUStrukturfondsförderperiode, bestehend aus dem EU-Element und der nationalen
Kofinanzierung auf das ostdeutsche BIP, dargestellt als prozentuale Veränderung im Niveau
des BIP in Relation zur Basislösung bis zum Jahr 2030. Es zeigt sich, dass im ersten Jahr
der EU-Strukturfondsförderperiode das BIP um etwa 0,3 Prozent über der Basislösung liegt,
ab dem Jahr 2001 ist die Wirkung auf das ostdeutsche BIP größer als 1 Prozent und steigt
bis zum Jahre 2008 auf 2,2 Prozent an. Zum Ende der Implementationsphase sinkt die Wirkung dann auf etwa 1,3 Prozent. Verglichen mit der isolierten Betrachtung der Förderperiode
von 2000 bis 2006 zeigt sich insbesondere im überlappenden Bereich der Jahre 2007 und
2008 eine deutlich höhere Wirkung, der sich aus der gleichzeitigen Auszahlung aus beiden
Programmen einstellt. Im ersten Jahr nach dem Ende der Implementationsphase (2016) reduziert sich die Wirkung auf das BIP auf 0,74 Prozent. Im Vergleich zum letzten Jahr der
Implementation mit erheblichen nachfrageseitigen Ausgaben (2015) reduziert sich die Wirkung auf etwas mehr als die Hälfte. Es ist aber darauf hinzuweisen, dass der Anstieg im Niveau des BIP nach 2016 ausschließlich auf die anhaltenden Spillovereffekte der vorhergehenden EU-Strukturfondsinterventionen in nun beiden Förderperioden zurückzuführen ist
und keinerlei nachfrageseitige Implementationselemente enthält.
302
Aus dem Verlauf der Wirkungen in Tabelle 6.2.3 zeigt sich ein typisches Muster. Die Wirkungen auf das BIP während der Implementationsphase (vor 2016) sind beträchtlich höher
als in der Post-Implementationsphase. Es sollte aber nochmals betont werden, dass eine
große Wirkung auf das BIP nicht notwendigerweise impliziert, dass es zu einer effektiven
und effizienten Nutzung der EU-Strukturfonds gekommen ist. Dieser kann alleine dadurch
entstehen, dass ein großer Impuls durch den keynesschen Multiplikator wirkt, der insbesondere auch dann befriedigend wirken kann, wenn die Volkswirtschaft nicht voll ausgelastet ist.
Auf ähnliche Weise signalisiert eine kleine Wirkung auf das BIP nicht, dass hier eine ineffiziente Implementation der EU-Strukturfonds vorliegt, sondern, dass der korrespondierende
Impuls klein war.
Tabelle 6.2.3:
Jahr
CECSFRAP
GDP
2000
0,33
0,30
2001
1,07
1,07
2002
1,17
1,34
2003
1,13
1,43
2004
1,34
1,74
2005
1,38
1,88
2006
1,26
1,79
2007
1,34
1,94
2008
1,56
2,24
2009
0,73
1,41
2010
0,68
1,38
2011
0,79
1,53
2012
0,80
1,57
2013
0,73
1,52
2014
0,64
1,45
2015
0,50
1,32
2016
0,74
2017
0,72
2018
0,69
2019
0,67
2020
0,65
2025
0,56
2030
0,46
303
6.2.4
DER VERLAUF DER KUMULIERTEN WIRKUNGEN AUF DAS BIP
Tabelle 6.2.4 zeigt die Wirkungen der EU-Strukturfondsinterventionen in Ostdeutschland als
kumulierte prozentuale Zuwächse auf das Niveau des BIP. Diese Tabelle wurde aus Tabelle
6.2.3 abgeleitet, indem die jährlichen Zuwächse im BIP über alle Jahre addiert werden. Wie
für Tabelle 6.2.3 gilt auch hier, dass keine Schlussfolgerungen derart gezogen werden können, dass höhere Wirkungen auf eine effizientere Nutzung der EU-Strukturfonds hindeuten.
Dennoch sind die individuellen Ergebnisse von Interesse. Ausgehend von einem sehr niedrigen kumulierten Wert im Jahr 2000 von 0,30 Prozent steigt die kumulierte Wirkung der EUStrukturfonds auf das ostdeutsche BIP bis zum Ende der Implementationsphase im Jahr
2015 auf 23,91 Prozent an. Auf Grund der dann vollständig einsetzenden Spillovereffekte
steigt der Einfluss auf das BIP bis zum Jahre 2030 dann auf 32,60 Prozent des ostdeutschen BIP an.
Tabelle 6.2.4:
Kumulierter Anstieg im Niveaus des BIP (CumGDP) durch die EU-Strukturfonds,
in Prozent des BIP von 2000-2030, Abweichung in % von der Basislösung
Jahr
CumGDP
2000
0,30
2001
1,37
2002
2,71
2003
4,14
2004
5,88
2005
7,77
2006
9,55
2007
11,49
2008
13,73
2009
15,14
2010
16,52
2011
18,05
2012
19,62
2013
21,14
2014
22,59
2015
23,91
2016
24,66
2017
25,37
2018
26,07
2019
26,74
2020
27,39
2025
30,36
2030
32,60
304
Wie bereits gesagt, zeigt Tabelle 6.2.4, dass der kumulierte Anstieg im Niveau des ostdeutschen BIP bis zum Jahr 2030 32,6 Prozent beträgt. Dieses Resultat kann wie folgt interpretiert werden: Angenommen Ostdeutschland wächst für den „Without“-Fall, also ohne EUStrukturpolitiken, während des Untersuchungszeitraums mit derselben Rate wie Westdeutschland. Wenn diese Annahme richtig wäre, würde dieses implizit bedeuten, dass Ostdeutschland gegenüber dem westdeutschen Durchschnitt keine Fortschritte im Hinblick auf
die reale Konvergenz erzielen würde. Mit anderen Worten, Ostdeutschland würde in der
Größe Einkommen pro Einwohner in derselben relativen Position gegenüber Westdeutschland verharren.
Eine Interpretation der Tabelle 6.2.4 besteht darin, dass die Wirkungen der EUStrukturpolitiken in der Periode von 2000 bis 2015 (dem Ende der Implementationsphase)
das kumulierte Niveau des BIP bis zum Jahr 2030 um 32,6 Prozent über das zu Grunde liegende Basisszenario für Ostdeutschland hebt. Aber, da wir im Falle einer fehlenden EUStrukturpolitik angenommen haben, dass die ostdeutsche Wirtschaft mit derselben Rate wie
die westdeutsche Wirtschaft wächst, dann lässt sich aus dem durch die EUStrukturfondsförderung ausgehenden Impuls ableiten, dass es durch die EU-Strukturfonds
einen positiven Effekt auf die reale Konvergenz gegeben hat und geben wird. Die Weiterführung des kumulierten BIP-Effekts über die gesamte Periode von 2000 bis 2030 zeigt dann
einen nachhaltigen jährlichen Anstieg im Niveau des ostdeutschen BIP über das westdeutsche Niveau. Am Ende des Untersuchungszeitraums beträgt der kumulierte Niveauunterschied dann 32,6 Prozent. Auf der Grundlage der einfachen Annahmen, die wir hier getroffen haben, entspricht dies einem Schätzwert für den prozentualen Beitrag zur Kohäsion, der
sich aus den EU-Förderprogrammen für die Periode von 2000 bis 2015 ergibt.
6.3 AGGREGIERTE WIRKUNGEN DER EU-STRUKTURFONDS
Auf der Grundlage der vorhergehenden Darstellungen zu den Wirkungen der EUStrukturfonds in Ostdeutschland für die Periode von 2000 bis 2015 konnte gezeigt werden,
dass die EU-Strukturfondsinterventionen ausreichend groß sind und zielgerichtet zur Stimulierung der Entwicklung eingesetzt wurden und die ostdeutsche Volkswirtschaft in allen Aspekten beeinflusst. Für die Förderperioden von 2000 bis 2006 und 2007 bis 2013 wird zwischen einer einheitlichen bzw. durchgängigen Implementationsphase (die nun von 2000 bis
2015 reicht) und der Post-Implementationsphase (von 2016 bis 2030) unterschieden, um die
Unterschiede zwischen den kurz- und langfristigen Wirkungen aufzeigen zu können. Dieses
bedeutet aber nicht, dass die angebotsseitigen Effekte nicht schon vor dem Ende der Implementierungsphase eintreten. Es wird weiterhin unterstellt, dass die Investitionen in die
physische Infrastruktur, die Humanressourcen und FuE über ein fünfjähriges Phasing-In
wirksam werden.
Die ökonomische Theorie, wie sie in den empirischen HERMIN-Modellen implementiert ist,
legt nahe, dass die wesentlichen angebotsseitigen Effekte über den industriellen Sektor und
die Dienstleistungsbranche induziert werden, indem die Produktivität angetrieben wird und
darüber direkt eine höhere Produktion induziert wird. Die positiven Produktivitätseffekte sind
verbunden mit einer verbesserten Infrastruktur, einem höheren Niveau an Ausbildung und
Training und den langfristigen Effekten aus Forschung und Entwicklung. Die direkten
Outputeffekte sind verbunden mit weiteren Verbesserungen in der Wettbewerbsfähigkeit und
305
der Fähigkeit Investitionen anzuziehen und heimische Aktivitäten zu stimulieren. Die Wirkungen auf das aggregierte BIP sind in Tabelle 6.2.3 und Tabelle 6.2.4 aufgezeigt.
6.3.1 vier Grafiken eingefügt, die die folgenden Resultate aufweisen
•
Kofinanzierung als Anteil am BIP in Prozent) für die gesamte Periode von 2000 bis
2015
•
Abbildung 6.3.1 (b): Wirkungen der EU-Strukturfonds auf das BIP (prozentualer Anstieg über das „With-out“-Szenario) für den Zeitraum bis zum Jahr 2030
•
Abbildung 6.3.1 (c) Wirkungen der EU-Strukturfonds auf die Beschäftigung (prozentualer Anstieg über das „With-out“-Szenario) ebenfalls bis zum Jahr 2030.
•
bis zum Jahr 2030.
Abbildung 6.3.1 a) zeigt den Verlauf der jährlichen Impulse über EU-Strukturfonds auf die
ostdeutsche Wirtschaft. Im Jahr 2000 beträgt der Impuls etwa 0,3 Prozent, der dann bis zum
Jahr 2008 auf knapp 1,8 Prozent zunimmt. Anschließend nimmt der Impuls für die Jahre ab
2009 deutlich ab und beträgt bis zum Ende der Implementationsphase zwischen 0,8 und 0,5
Prozent des ostdeutschen BIP. Der Impuls ab 2009 ist damit signifikant niedriger als in der
vorhergehenden Förderperiode, einschließlich des überlappenden Bereichs. Ursächlich hierfür sind erstens die positiven Wachstumsraten in Ostdeutschland, die in der Baseline angenommen werden, bedeutsamer ist aber zweitens der Rückgang im Interventionsvolumen,
das im erster Linie auf eine Reduktion der nationalen Kofinanzierung zurück zu führen ist.
In Abbildung 6.3.1 b) ist der Verlauf der Wirkungen auf das BIP abgetragen, wie sie aus den
HERMIN-Simulationen hervorgehen. Im Jahr 2000 beträgt die Wirkung etwas 0,3 % bezogen auf die Basislösung und steigt dann kontinuierlich bis im Jahre 2008 auf einen Wert von
2,2 Prozent an. Im sich anschließenden Zeitraum bis zum Jahr 2015, dem Ende der
Implementationsphase schwankt der Anstieg im BIP um etwa 1,4 Prozent über der Basislösung, wobei ein erheblicher Teil bereits auf die langfristigen angebotsseitigen Effekte der
vorhergehenden Förderperiode zurückgeführt werden kann, der sich neben dem reinen
nachfrageseitigen Impuls bemerkbar macht. Nach 2015 entfallen alle EU-Strukturfondsmittel,
was dazu führt, dass die Wirkungen auf das BIP auf Grund des fehlenden nachfrageseitigen
Impulses deutlich zurückgehen. Aber, wegen der angebotsseitigen Spillovereffekte verbleiben die BIP-Wirkungen positiv, wenn auch in einem geringeren Umfang. Direkt nach dem
Ende der Implementationsphase beträgt der „Gewinn“ im BIP noch etwa 0,7 Prozent, der
sich auf knapp 0,5 Prozent zum Ende des Untersuchungszeitraums 2030 – wegen der Abschreibungen auf die zuvor aufgebauten Kapitalstöcke – reduziert.
In Abbildung 6.3 c) sind die Wirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Erwerbstätigkeit in Ostdeutschland abgetragen. Sie folgen in ihrem Verlauf dem Bild der BIP-Entwicklung, liegen
jedoch hinsichtlich der numerischen Größen etwas niedriger. In der Spitze beträgt der Beschäftigungseffekt im Jahr 2008 etwa 2 Prozent, in der Post-Implementationsphase fällt dieser zurück auf einen Wert von etwa 0,3 Prozent. Der hier sichtbare deutliche Unterschied
zwischen der BIP-Wirkung und der Beschäftigungswirkung lässt sich auf die einsetzenden
Produktivitätssteigerungen über die angebotsseitigen Interventionen erklären.
306
Abbildung 6.3.1 d) weist die Entwicklung der Handelsbilanz Ostdeutschlands aus. Die
HERMIN-Simulationen zeigen, dass sich die regionale Nettoposition der Handelsbilanz in
Folge der Implementation der EU-Strukturpolitiken verschlechtert, wie dieses sich auch
schon für die Analyse in der vorhergehenden Analyse in Kapitel 5 zeigte. Allerdings verbessert sich bereits vor Ablauf der Förderperiode von 2007 bis 2013 die Nettoposition der Handelsbilanz und zwar ab dem Jahre 2009, also noch während der Implementationsphase der
aktuellen Förderperiode. Dieses hängt zum einem von den bereits vorhandenen angebotsseitigen Effekten ab und andererseits von dem geringeren Nachfrageimpuls der von den EUStrukturfonds ausgeht. Nach dem Ende der Implementationsphase verbessert sich die Nettoposition der Handelsbilanz weiter und macht damit die gestiegene Wettbewerbsfähigkeit
der ostdeutschen Wirtschaft sichtbar.
307
Abbildung 6.3.1:
a) EU-Strukturfonds
b) BIP-Effekt
308
309
6.4 SENSITIVITÄTSANALYSEN
Analog zur Vorgehensweise in Kapitel 5 wurden auch hier Sensitivitätsanalysen der Simulationsergebnisse durchgeführt, die die Variabilität der insbesondere langfristigen Wirkungen
der Strukturfondsförderung aufzeigen können, aber auch als Hinweise interpretiert werden
können, in welche Richtung die gesamtwirtschaftlichen Ergebnisse sich entwickeln können,
wenn die Programme gut oder weniger gut aufgestellt werden und effizient oder mit geringerer Effizienz umgesetzt werden. Auch hier wird von den drei Szenarien „Null-Null“, „MediumMedium“, welches den Standardparametern entspricht und einem „Hoch-Hoch“-Szenario
ausgegangen, vgl. Kapitel 5.6.
In Tabelle 6.4.1 sind die Ergebnisse der drei verschiedenen Simulationsszenarien aus der
Tabelle 5.10.2 dargestellt. Die drei verschiedenen „Ansätze“ zur Messung der Sensitivität
der Ergebnisse lauten:
a) Es werden die „Null-Null“-Werte für die Spilloverparameter der physischen Infrastruktur, der Humanressourcen und für FuE gewählt.
b) Es wird die „Medium-Medium“-Option für alle drei Kanäle verwendet, die mittleren
Werten aus der internationalen Forschungsliteratur entsprechen,
c) Es wird die „High-High“-Option für alle Spilloverwerte verwendet, wobei die Werte
aus dem oberen Bereich der in der empirischen Forschungsliteratur erzielten Werte
Verwendung finden.
Tabelle 6.4.1:
Sensitivitätsanalyse der EU-Strukturpolitik in Ostdeutschland, Wirkungen auf das BIP
(GDP) und die Erwerbstätigkeit (L), als Abweichung in % zur Baseline
Null-Null
Medium-Medium
Hoch-Hoch
GDP
L
GDP
L
GDP
L
% dev from
base
% dev from
base
% dev from
base
% dev from
base
% dev from
base
% dev from
base
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2005
1,50
1,63
1,88
1,84
2,26
2,05
2008
1,65
1,79
2,24
2,11
2,82
2,42
2009
0,79
0,79
1,41
1,19
2,02
1,51
2015
0,56
0,62
1,32
1,02
2,06
1,39
2016
0,01
0,01
0,74
0,39
1,47
0,76
2020
0,01
0,01
0,65
0,33
1,29
0,69
2025
0,01
0,01
0,56
0,28
1,10
0,55
2030
0,01
0,01
0,48
0,24
0,95
0,48
310
Bewegt man sich von der „Null-Null“ über die „Medium-Medium“ schließlich zur „HochHoch“-Kombination für alle Spilloverparameter so zeigen sich signifikante und ansteigende
Wirkungen sowohl für das BIP als auch für die Beschäftigung. Gleichfalls zeigt sich, dass
bedingt durch die höheren Kapitalstöcke an Infrastruktur, Humanressourcen und für FuE,
das der Anstieg des BIP (gegenüber der Baseline ohne EU-Strukturpolitiken) sich für die Zeit
nach dem Ende der Förderung in 2015 fortsetzt, im Jahr 2016 beträgt der Anstieg im BIP im
mittleren Szenario 0,74 Prozent und im „Hoch-Hoch“-Szenario 1,47 Prozent. Der Anstieg der
Beschäftigung in der Post-Implementationsphase für die Beschäftigung ist deutlich niedriger
und beträgt für das „Medium-Medium“-Szenario 0,4 Prozent und für das „Hoch-Hoch“Szenario etwa 0,6 Prozent. Dieses ist auf die mit der Verbesserung der Kapitalstöcke und
der damit einhergehenden Verbesserung der Produktivität in der ostdeutschen Volkswirtschaft zurück zu führen.
6.5 ZUAMMENSFASSUNG
In diesem Kapitel wurde untersucht, in welcher Weise die EU-Strukturfondsmitteln in Kombination mit den nationalen Kofinanzierungen für die Förderperiode von 2000 bis 2006 und für
die Periode von 2007 bis 2013 wahrscheinlich die ostdeutsche Wirtschaft beeinflussen werden. Unter Nutzung aktueller Zahlungsdaten der Europäischen Union wurden die aktuellen
Zahlungsreihen erzeugt, die für die erste Periode den tatsächlichen Zahlungen entsprechen
und für die zweite Periode als realistische Planzahlen in die Analyse eingehen. In der Analyse wurde auch hier eine eindeutige Unterscheidung zwischen den nachfrageseitigen Wirkungen der EU-Strukturinterventionen, die sich im Verlauf der Implementation ergeben und
dort ihre größte Wirkung aufweisen und den langanhaltenden Wirkungen, die sich wahrscheinlich ergeben werden, wenn nach dem Ende der Implementation im Jahre 2015 diese
auf die ostdeutsche Wirtschaft wirken. Während der Implementationsphase werden die
Nachfrage und die Produktion insbesondere durch die Programme nach oben getrieben, die
Bauinvestitionen aller Art auslösen und einen erheblichen Anteil an den Ausgaben der EUStrukturpolitiken aufweisen. Jedoch, mit der Verbesserung der physischen Infrastruktur, der
Humanressourcen und des Kapitalstocks und FuE kommt es zu einem graduellen Aufbau
von angebotsseitigen positiven Effekten, die sich in Form von höherer sektoraler Produktivität und höheren sektoralen Output niederschlagen.
Insgesamt können die Ergebnisse für Ostdeutschland und die Förderperiode 2000-2015 wie
folgt zusammengefasst werden. Während der Implementationsphase, die aus den zwei sich
überlappenden Förderperioden von 2000 bis 2006 bestehen, kommt es zu einer Ausweitung
der Nachfrage in Ostdeutschland, die in der Spitze, im Jahr 2008 etwas mehr als zwei Prozent beträgt und durch einen Impuls über die EU-Strukturfonds von gut 1,4 Prozent sowie
den bereits einsetzenden angebotsseitigen Wirkungen ausgelöst werden. Der Impuls der
von den EU-Strukturfonds auf die ostdeutsche Wirtschaft ist während der aktuellen Förderperiode deutlich niedriger als in dem Zeitraum vor 2009.Ursächlich hierfür ist in erster Linie
der Rückgang in der nationalen Kofinanzierung. Die Wirkung auf die Beschäftigung in Ostdeutschland verläuft ähnlich zur BIP-Entwicklung, allerdings auf einem etwas niedrigeren Niveau. In der ersten Hälfte der Implementationsphase kommt es noch zu einer Verschlechterung der Handelsbilanz, dieses kehrt sich aber dem Jahr 2009 um. Mit dem Ende der
Implementation kommt es dann zu einer deutlichen Verbesserung der Nettoposition. Die
311
Modellrechnungen zeigen, dass selbst in der langen Frist noch positive Wirkungen auf das
BIP und die Erwerbstätigkeit bestehen. Im Jahr 2030 liegen das BIP und die Erwerbstätigkeit
immer noch um 0,5 Prozent bzw. 0,24 Prozent über der Basislösung. Der kumulierte Multiplikator, vgl. Kapitel 5.4, beträgt im Standardszenario 2,07 und deutet auf eine effiziente
Verwendung der Strukturfondsmittel hin. Diese sind das Resultat der von den
Spillovereffekten ausgehenden Vorteile, die sich aus der verbesserten Infrastruktur, den verbesserten Humanressourcen und dem erhöhten FuE-Kapitalstock ergeben.
7
WIRKUNGEN DER EU-STRUKTURFONDS 2014-2020
7.1 EINLEITUNG
In diesem Kapitel werden Untersuchungsergebnisse mit dem HERMIN-Modell vorgestellt,
die sich mit den Wirkungen und Auswirkungen der EU-Strukturfonds befassen, die die Förderperiode von 2014 bis 2020 betreffen. Gegenstand der Analyse ist die Frage, welche
Auswirkungen eine Einstellung der Strukturfondsförderung am Ende der laufenden Förderperiode auf die ostdeutsche Wirtschaft hätte im Vergleich zu einer Situation, wenn für die
nächste Förderperiode das nominal identische Volumen an Fördermitteln aus den EUStrukturfonds zur Verfügung stehen würde, wie für die Periode von 2007 bis 2013 geplant
ist.
Die Aufgabenstellung lässt sich in zwei Teilaufgaben zerlegen. Zum ersten die Frage, welche Wirkungen sich auf die ostdeutsche Wirtschaft im Vergleich zur Baselinelösung ergeben, wenn die Förderung mit dem Auslaufen des aktuellen Programms (2007-2013) ein gestellt wird und keine nationalen Anschlussprogramme geplant werden. Die Ergebnisse für
diese Fragestellung sind in Kapitel 6 aufgezeigt. Die dortigen Ergebnisse zeigen, dass es
auch nach dem Ende der Implementation zu weiteren positiven wirtschaftlichen Effekten auf
die ostdeutsche Wirtschaft kommt, die allein von den langfristig wirkenden angebotsseitigen
Effekten ausgehen. Die Modellrechnungen zeigen, dass selbst im Jahr 2030 das BIP und die
Erwerbstätigkeit immer noch um 0,5 Prozent bzw. 0,24 Prozent über der Basislösung liegen.
Zum zweiten ist der Frage nachzugehen, wenn die EU-Strukturfonds über das Jahr 2013
fortgeführt werden, wie sich dieses dann in der kurzen und langen Frist auf die ostdeutsche
Wirtschaft auswirkt. Zunächst sind die Impulse, die Ostdeutschland treffen, festzulegen. Da
keine Hinweise auf das Budget vorliegen, wird der Einfachheit halber angenommen, dass
die europäischen Finanzmittel konstant bleiben und wie in der vorhergehenden Förderperiode national kofinanziert werden. Nach dem Ende der Implementationsphase, unter Berücksichtigung der (n+2)-Regel werden sämtliche Förderanstrengungen eingestellt und es verbleiben lediglich die langfristigen Wirkungen in den Folgejahren, die in den Simulationsrechnungen bis zum Jahre 2030 reichen. Die Effekte einer Einstellung der Förderung im Jahr
2014 verglichen mit der Fortführung der Förderung ergeben sich dann als Differenz der Modelllösung unter Berücksichtigung der Implementation für die Periode von 2014 bis 2022 und
der Modelllösung aus Kapitel 6. Zur Ermittlung der Wirkungen wird auch hier von einem konstanten Set an Standard-Spilloverparameter ausgegangen. An dieser Stelle kann aber schon
der Hinweis gegeben werden, dass eine Sensitivitätsanalyse nicht notwendig ist, da im Falle
der „Null-Null“-Kombination lediglich die keynesschen kurzfristigen Wirkungen eintreten werden und langfristig keine Wirkung auf das ostdeutsche BIP und die Erwerbstätigkeit erwartet
werden können.
313
Im Anschluss wird zunächst auf das finanzielle Volumen in der Förderperiode von 2014 bis
2020 eingegangen, anschließend werden die Daten mit den beiden vorhergehenden Förderperioden von 2000 bis 2006 und 2007 bis 2013 verknüpft. Daran schließt sich eine Darstellung der wesentlichen aggregierten Wirkungen auf die Niveauvariablen (BIP und Erwerbstätigkeit) an, um schließlich auf die Differenz in den Ergebnissen einzugehen, wenn die EUStrukturfonds in Ostdeutschland nicht mehr zur Verfügung stehen würden. Zum Abschluss
des Kapitels werden die Ergebnisse zusammengefasst.
7.2 EU-STRUKTURFONDS 2014-2020
In den Kapitel 5 und 6 wurden die tatsächlich verausgabten Finanzvolumen für die Förderperiode von 2000 bis 2006 bzw. die geplanten Ausgaben für die Förderperiode von 2007 bis
2013 der Analyse zu Grunde gelegt. Für die Förderperiode von 2014 bis 2020 liegen hingegen keine Angaben vor. Der Einfachheit halber wird unterstellt, dass die ostdeutschen Bundesländer und Berlin Finanzmittel aus den Europäischen Strukturfonds erhalten werden, das
im Volumen dem der vorhergehenden Periode entspricht, und somit einen Umfang von 22,3
Mrd. € hat. Gleichfalls wird unterstellt, dass die Kofinanzierung unverändert bleibt und rund
26% des Gesamtvolumens aus EU-Strukturfondsmitteln und nationaler Kofinanzierung beträgt.
Auch über den zeitlichen Verlauf der Umsetzung dieser Fördermittel in der Förderperiode
von 2014 bis 2020 liegen keinerlei Informationen vor. Auch hier gehen wir davon aus, dass
das zeitliche Profil der Förderperiode von 2000 bis 2006 ein geeignetes Muster für den Verlauf in der aktuellen Förderperiode sein kann. In den Simulationsrechnungen wird davon
ausgegangen, dass sich die finanzielle Abwicklung nach der (n+2)-Regel vollzieht.
Die Abbildung 7.2.1 zeigt das zeitliche Profil für die Verwendung der EU-Strukturfondsmittel
in der Förderperiode von 2014 bis 2020. Der zeitliche Verlauf ist identisch zur isolierten Betrachtung der Periode von 2007 bis 2013. Mit diesem zeitlichen Ansatz bezüglich der Verteilung der Fördermittel werden die Simulationsrechnungen durchgeführt. Auch hinsichtlich der
Aufteilung der Fördermittel auf die ökonomischen Kategorien liegen keine Informationen vor,
so dass auch hier von den Anteilen der vorhergehenden Förderperiode ausgegangen wird.
Kombiniert man die zeitliche Umsetzung der beiden Förderperioden von 2000 bis 2006 und
2007 bis 2013 mit derjenigen der Periode von 2014 bis 2020, so ergibt sich die in Abbildung
7.2.2 ausgewiesene Umsetzung der EU-Strukturfonds einschließlich der nationalen
Kofinanzierung. Auf Grund der nun überlappenden Jahre 2007 bis 2009 und 2014 und 2015
der drei Förderperioden und unter der Annahme, dass die Verwendung der EUStrukturfonds in der aktuellen Förderperiode dem Verlauf der Förderperiode von 2000 bis
2006 entspricht, ergibt sich nun auch eine Spitze im Jahr 2015, die deutlich höher liegt als in
allen übrigen Jahren und sehr dem Spitzenwert der vorhergehenden Periode im Jahr 2008
ähnelt. Sowohl die nationale Kofinanzierung wie auch die EU-Strukturfondsmittel erreichen
bei der Umsetzung ihr Maximum im Jahre 2019 und nehmen dann gegen Ende der
Implementationsphase ab.
314
Abbildung 7.2.1:
in Mio. Euro
Abbildung 7.2.2:
in Mio. Euro
Quelle: Angaben der Länder und Deutschlands (2009), GD Regionalpolitik (2009),
Berechnungen der GEFRA
315
7.2.1
Tabelle 7.2.1 zeigt den finanziellen Umfang der EU-Interventionen in der Förderperiode von
2000 bis 2022. Der Beitrag der EU-Strukturpolitik bleibt in den Jahren 2000 bis 2013 gegenüber den Szenarien aus Kapitel 5 und 6 unverändert und startet mit einem Anteil von 0,19
Prozent des ostdeutschen BIP (2000) und beträgt im Jahre 2013 dann noch 0,54 Prozent im
Jahr 2013. In der Förderperiode von 2014 bis 2020 beträgt der EU-Beitrag im Jahr 2014 0,6
Prozent, am Ende der Implementationsphase im Jahr 2022 beträgt der EU-Impuls noch
0,3% des ostdeutschen BIP. Auf ähnliche Weise entwickelt sich die nationale
Kofinanzierung, so dass der gesamte Impuls der über die EU-Strukturfonds auf die ostdeutsche Wirtschaft einwirkt mit einem Wert von 0,33 Prozent im Jahr 2000 startet und auf 1,6
Prozent im Jahr 2008 ansteigt. Ab dem Jahr 2008 reduziert sich der gesamte Impuls stetig
auf 0,7 Prozent im Jahr 2013, um dann über 0,8 Prozent (2014) auf 1,0 Prozent im Jahr
2015 anzusteigen. Danach sinkt der Impuls der öffentlichen Mittel kontinuierlich auf 0,4 Prozent im Jahr 2022. Im Durchschnitt der Förderperiode von 2014 bis 2020 wirken die öffentlichen Mittel im Umfang von etwa 0,6 Prozent und sind damit deutlich niedriger im Vergleich
zu den vorhergehenden Förderperioden. Dennoch handelt es sich immer noch um einen
signifikanten Impuls auf die ostdeutsche Wirtschaft.
316
Tabelle 7.2.1:
EU-Strukturfonds: Jährlicher Impuls auf die ostdeutsche Wirtschaft 2000-2022, EUBeitrag (GECSFRAE), Nationale Kofinanzierung (GECSFRAD) und insgesamt
(GECSFRAP) in Prozent des BIP
Jahr
7.2.2
GECSFRAE GECSFRAD GECSFRAP
2000
0,19
0,14
0,33
2001
0,62
0,45
1,07
2002
0,68
0,49
1,17
2003
0,66
0,47
1,13
2004
0,78
0,56
1,34
2005
0,80
0,58
1,38
2006
0,74
0,53
1,26
2007
0,82
0,53
1,34
2008
1,01
0,54
1,56
2009
0,54
0,19
0,73
2010
0,50
0,18
0,68
2011
0,59
0,21
0,79
2012
0,59
0,21
0,80
2013
0,54
0,19
0,73
2014
0,60
0,21
0,81
2015
0,77
0,27
1,05
2016
0,43
0,15
0,58
2017
0,40
0,14
0,54
2018
0,47
0,17
0,63
2019
0,47
0,17
0,63
2020
0,43
0,15
0,58
2021
0,37
0,13
0,51
2022
0,29
0,10
0,40
Tabelle 7.2.2 zeigt den Wirkungen der EU-Strukturfondsförderung der kombinierten EUStrukturfondsförderperiode, bestehend aus dem EU-Element und der nationalen
Kofinanzierung auf das ostdeutsche BIP, dargestellt als prozentuale Veränderung im Niveau
des BIP in Relation zur Basislösung bis zum Jahr 2030. Es zeigt sich, dass im ersten Jahr
2000 der EU-Strukturfondsförderperiode das BIP um etwa 0,3 Prozent über der Basislösung
liegt, ab dem Jahr 2001 ist die Wirkung auf das ostdeutsche BIP größer als 1 Prozent und
steigt bis zum Jahre 2008 auf 2,2 Prozent an. Mit der Fortführung der Förderung über 2013
hinaus kommt es in der Implementationsphase in der Periode von 2014 bis 2022 zu einer
Erhöhung des Niveaus des ostdeutschen BIP um knapp 2 Prozent (2015) und etwa 1,5 Prozent in den weiteren Jahren der Implementation bis zum Jahr 2022. Diese Erhöhung ist zum
einen auf die kurzfristigen Effekte aus der Umsetzung zurückzuführen und besteht aber
gleichzeitig aus den fortwährenden Wirkungen aus den vorhergehenden Förderperioden. Im
317
ersten Jahr nach dem Ende der Implementationsphase (2023) reduziert sich die Wirkung auf
das BIP auf 0,9 Prozent, d.h. der kombinierte Einfluss der angebotsseitigen Effekte über die
drei Förderperioden führt zu einem um knapp 1 Prozent höheren Niveau des BIP in Ostdeutschland. Zum Ende des Beobachtungszeitraums im Jahr 2030 beträgt der Niveauunterschied im BIP immerhin noch 0,7 Prozent.
Aus dem Verlauf der Wirkungen in Tabelle 7.2.2 zeigt sich immer noch das typische Muster
auch aus den vorhergehenden Kapiteln. Die Wirkungen auf das BIP während der
Implementationsphase (vor 2022) sind immer noch deutlich höher als in der PostImplementationsphase, allerdings sind die Unterschiede nun nicht mehr so ausgeprägt. Dieses liegt zum einen daran, dass die langfristigen Wirkungen aus den früheren Perioden noch
vorhanden sind und andererseits bei einem konstanten Interventionsvolumen der Anteil am
ostdeutschen BIP abnimmt.
Tabelle 7.2.2:
Jahr
CECSFRAP
GDP
2000
0,33
0,30
2001
1,07
1,07
2002
1,17
1,34
2003
1,13
1,43
2004
1,34
1,74
2005
1,38
1,88
2006
1,26
1,79
2007
1,34
1,94
2008
1,56
2,24
2009
0,73
1,41
2010
0,68
1,38
2011
0,79
1,53
2012
0,80
1,57
2013
0,73
1,52
2014
0,81
1,65
2015
1,05
1,95
2016
0,58
1,46
2017
0,54
1,44
2018
0,63
1,56
2019
0,63
1,58
2020
0,58
1,54
2021
0,51
1,47
2022
0,40
1,36
2023
0,88
2025
0,86
2030
0,71
318
7.3 WIRKUNGEN DER STRUKTURFONDS BIS 2030
Auf der Grundlage der vorhergehenden Darstellungen zu den Wirkungen der EUStrukturfonds in Ostdeutschland für die Periode von 2000 bis 2022 zeigten sich substantielle
Wirkungen in der kurzen und in der langen Frist, wobei sich im Zeitraum bis zum Ende der
Förderperiode 2022 kurz- und langfristige Wirkungen gegenseitig verstärken und dazu führen, dass zum Ender der Implementationsphase das Niveau des BIP um 1,5 Prozent über
der Basislösung liegt.
7.3.1 vier Grafiken eingefügt, die die folgenden Resultate aufweisen
•
Kofinanzierung als Anteil am BIP in Prozent) für die gesamte Periode von 2000 bis
2022
•
Abbildung 7.3.1 (b): Wirkungen der EU-Strukturfonds auf das BIP (prozentualer Anstieg über das „With-out“-Szenario) für den Zeitraum bis zum Jahr 2030
•
Abbildung 7.3.1 (c) Wirkungen der EU-Strukturfonds auf die Beschäftigung (prozentualer Anstieg über das „With-out“-Szenario) ebenfalls bis zum Jahr 2030.
•
bis zum Jahr 2030.
Die Abbildungen zeigen die jährlichen Impulse über EU-Strukturfonds auf die ostdeutsche
Wirtschaft als Abweichung zur Basislösung. Ausgehend von Abbildung 7.3.1 a), das die Impulse auf das ostdeutsche BIP darstellt und deutlich aufzeigt, dass der durchschnittliche Impuls im Zeitablauf, über die drei verschiedenen Förderperioden signifikant abnimmt, zeigen
die Abbildung 7.3.1 b) bis 7.3.1 d) im Vergleich zu den Ergebnissen in den Kapiteln 5 und 6
ein weitgehend ähnliches Muster. Allerdings liegen alle Niveauwerte höher. Dieses ist darauf
zurückzuführen, dass die ostdeutsche Wirtschaft über einen neunjährigen Zeitraum von
2014 bis 2022 durchschnittlich einen Impuls von 0,6 Prozent des ostdeutschen BIP erhält.
Mit Blick auf die Entwicklung des BIP zeigt sich der deutliche Niveauunterschied in der
Implementationsphase, der in der Spitze gut 1,9 Prozent (2015) und im Durchschnitt 1,5
Prozent beträgt und am Ende des Beobachtungszeitraums 2030 immerhin noch einen langanhaltenden Wert von knapp 0,7 Prozent hat. Die Beschäftigungsentwicklung verläuft ähnlich, jedoch auf einem niedrigeren Niveauwert, der in der Post-Implementationsphase wegen
der Produktivitätsgewinne etwa die Hälfte des Niveauwertes des BIP aufweist. Die Handelsbilanzposition infolge der EU-Strukturfondsinterventionen verbessert sich nachhaltig über die
Stärkung der Angebotsseite der ostdeutschen Wirtschaft und die Verbesserung der physischen Infrastruktur, der Humanressourcen und der Investitionen in FuE, so dass die Nettoposition der regionalen Handelsbilanz um 0,3 Prozentpunkte in der PostImplementationsphase verbessert wird.
319
Abbildung 7.3.1:
a) EU-Strukturfonds
b) BIP-Effekt
320
321
7.4 AUSWIRKUNGEN DES AUSLAUFENS DER FÖRDERUNG 2013
Während im vorhergehenden Abschnitt die positiven Wirkungen der EU-Strukturfonds dargestellt wurden, die sich aus einer Fortsetzung der Förderung über das Jahr 2013 ergeben
und als Abweichung zur Baseline gemessen wurden, sollen im Folgenden die Konsequenzen beschrieben werden, die sich daraus ergeben würden, wenn die EU-Strukturfonds ab
dem Jahre 2013 nicht mehr zur Verfügung stehen würden. In diesem Abschnitt beschränken
wir uns auf die Wirkungen auf die aggregierte Produktion, das BIP und die Wirkungen auf
die Erwerbstätigkeit. Die Wirkungen auf alle übrigen Aggregate ergeben sich in entsprechender Weise aus den Ergebnissen und sind im Anhang dargestellt.
Die Ergebnisse werden dargestellt in Relation zu dem „With“-Szenario, d.h. es kommt in der
Periode ab 2014 sowohl zu „Verlusten“ bedingt durch den Nachfrageausfall in der
Implementationsphase als auch zu Verlusten in der Post-Implementationsphase, da die zusätzlichen angebotsseitig wirkenden Infrastrukturen nicht aufgebaut werden, die dann ab
2023 Einfluss auf die ostdeutsche Wirtschaft nehmen.
Abbildung 7.4.1 zeigt zunächst den Nachfrageausfall, der auf die fehlende Implementation
zurückgeht. Die Implementation in der Periode von 2014 bis 2022 beträgt etwa 0,6 Prozent,
wobei sich am Ende der Implementationsphase geringere Werte ergeben, bedingt durch das
zeitliche Profil der Interventionen. Da sich für die Interventionen in den Förderperioden von
2000 bis 2013 keine Unterschiede ergeben, kann sich die Darstellung auf den Zeitraum ab
2014 bis zum Ende des Projektionszeitraums beschränken. Zur Illustration wird auch in Abbildung 7.4.1 die gesamte Post-Implementationsphase mit berücksichtigt, um anzuzeigen,
dass ab 2002 keinerlei zusätzliche Programme im Rahmen der EU-Strukturpolitiken implementiert werden.
Abbildung 7.4.1:
Fehlender monetärer Impuls der EU-Strukturfonds in Ostdeutschland 2014-2030
(GECSFRAP),in % des ostdeutschen BIP
322
In Abbildung 7.4.2 und Abbildung 7.4.3 sind die Wirkungen auf das ostdeutsche BIP und die
ostdeutsche Erwerbstätigkeit abgebildet, die hier als Differenz zu der hypothetischen
Baseline – es gibt eine Fortführung der EU-Strukturfonds auf dem Niveau der vorhergehenden Förderperiode von 2007 bis 2013 - resultiert. Sowohl beim BIP als auch bei der Erwerbstätigkeit kommt es zu einem Niveauverlust von maximal 0,9 Prozent während der
Implementationsphase. Beide Kernindikatoren zeigen in der Implementationsphase einen
fast identischen Verlauf. Dieses ist darauf zurückzuführen, dass während der
Implementationsphase in erster Linie das Baugewerbe betroffen ist, das für die Umsetzung
der Projekte im Wesentlichen verantwortlich ist und kaum von den mit den vorhergehenden
EU-Strukturfondsförderungen verbundenen Produktivitätsgewinnen profitiert (vgl. dazu Kapitel 5, insbesondere die Abschnitte zur sektoralen Bedeutung der EU-Strukturfonds).
Mit dem Ende der Implementationsphase im Jahr 2022 verschwinden die kurzfristigen
keynesschen Effekte vollständig und ab dem Jahr 2023 verbleibt der „Verlust“ an langfristigen Effizienzgewinnen, der sich aus der Implementation ergeben hätte. Der Verlust bezogen
auf das BIP beträgt jährlich in etwa 0,3 Prozent, während die Reduktion der Erwerbstätigkeit
nur etwa die Hälfte, d.h. 0,15 Prozent, beträgt. Der Unterschied zur Implementationsphase
ergibt sich wiederum aus der sektoralen Zusammensetzung der ostdeutschen Volkswirtschaft. Nach Ende der Umsetzung der EU-Strukturfonds verschwinden die Wirkungen auf
den Bausektor und es verbleibenden die langfristigen Impulse, die die Industrie und den
Dienstleistungssektor betreffen. Da die Kapitalstöcke an physischer Infrastruktur, den Humanressourcen und des FuE-Kapitalstocks nicht weiter aufgebaut wurden, zeigt sich nun ein
Verlust an Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Wirtschaft in einer Reduktion des BIP und
der Erwerbstätigkeit. Dass die Erwerbstätigkeit dabei weniger stark betroffen ist als das Sozialprodukt liegt an den ausbleibenden Produktivitätsgewinnen die mit verbesserten Kapitalstöcken verbunden wären.
Insgesamt kann festgestellt werden, dass es während der Implementationsphase zu messbaren negativen Wirkungen kommt, falls keine EU-Strukturfondsmittel ab 2014 zur Verfügung stehen und auch langfristig geringfügige Verluste sowohl mit Blick auf die Erwerbstätigkeit als auch im Hinblick auf das Sozialprodukt eintreten werden. Der langfristige Verlust
mag auf den ersten Blick vernachlässigbar klein erschienen, ist aber lediglich Ausdruck des
relativ geringen Impulses von jährlich durchschnittlich 0,6 Prozent in der Implementationsphase.
323
Abbildung 7.4.2:
Wirkungen auf das BIP (GDPM) in Relation zu einer Fortführung der EUStrukturpolitiken, in % der Abweichung zur With-Situation
(EU-Strukturfonds bis 2022)
Abbildung 7.4.3:
Wirkungen auf die Erwerbstätigkeit (L) in Relation zu einer Fortführung der EUStrukturpolitiken, in % der Abweichung zur With-Situation
(EU-Strukturfonds bis 2022)
324
7.5 ZUSAMMENFASSUNG
Um die Bedeutung der Förderung mit den EU-Strukturfonds für die Förderperiode von 2014
bis 2020 für Ostdeutschland zu untersuchen, wurde zunächst davon ausgegangen, dass eine Förderung auf dem Niveau der vorhergehenden Förderperiode von 2007 bis 2013 fortgeführt wird. Dabei wurde weiterhin unterstellt, dass die zeitliche Umsetzung auch dem der Periode von 2000 bis 2006 entspricht und auch die Aufteilung auf die ökonomischen Kategorien wurde beibehalten.
Unter diesen Annahmen entspricht der jährliche Impuls der auf die ostdeutsche Wirtschaft
einwirkt, und aus den EU-Strukturfondsmitteln sowie der nationalen Kofinanzierung besteht,
ungefähr jährlich 0,6 Prozent des ostdeutschen BIP beträgt. Bezogen auf das Grundszenario, dass die EU-Strukturfondsförderung in Ostdeutschland aus drei aufeinander folgenden
Perioden besteht, von 2000 bis 2006, von 2007 bis 2013 und 2014 bis 2020, ergeben sich
deutliche Niveaugewinne gegenüber dem „Without“-Szenario, in dem gar keine Förderung in
dem Zeitraum von 2000 bis 2020 stattgefunden hätte. Dieses gilt sowohl für das BIP, das in
der Implementationsphase um etwa 1,50 Prozent über der Basislösung liegt und langfristig
einen positiven Niveauunterschied von 0,7 Prozent in 2030 aufweist als auch für die Erwerbstätigkeit die zum Ende des Projektionszeitraum im Jahr 2030 noch etwa 0,4 Prozent
über der Baseline liegt.
Wird hingegen angenommen, dass es keine EU-Strukturfonds in der Periode von 2014 bis
2020 geben wird, kommt es gegenüber dem „With“-Szenario zu Reduktionen sowohl im BIP
als auch in der Erwerbstätigkeit. In der Implementationsphase folgen die „Verluste“ in beiden
Kennziffern demselben Muster und haben etwa den gleichen numerischen Wert. In Maximum kommt es zu einer Reduktion des BIP und der Erwerbstätigkeit von 0,9 Prozent. In der
Post-Implementationsphase reduziert sich der langfristige Verlust im BIP auf jährlich 0,3
Prozent, während der Verlust in der Erwerbstätigkeit etwa 0,15 Prozent beträgt. Der Unterschied zwischen Implementations- und Post-Implementationsphase für die beiden Aggregate
ist darauf zurückzuführen, dass das Baugewerbe als wesentlicher Nutznießer in der
Implementationsphase kaum von den Produktivitätsgewinnen durch die EU-Strukturpolitiken
beeinflusst wird, während in der Post-Implementationsphase die langfristigen Produktivitätsgewinne geringer ausfallen, da die Kapitalstöcke nicht weiter aufgebaut wurden und damit
dann die Beschäftigungsverluste auch geringer ausfallen.
Insgesamt zeigt dieses Szenario, dass die Niveauverluste im BIP und in der Erwerbstätigkeit
insbesondere in der Implementationsphase anfallen, während sie in der PostImplementationsphase moderat sind.
8
HERAUSFORDERUNGEN UND HANDLUNGSOPTIONEN
8.1 ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN ERGEBNISSE DER STUDIE
Die wirtschaftliche, soziale und nachhaltige Entwicklung der neuen Bundesländer und Berlin
wurde in der EU-Strukturfondsperiode 2000 bis 2006 im Rahmen der Ziel-1- und Ziel-2Förderung unterstützt, um den Entwicklungsrückstand zum europäischen Durchschnitt im
Einkommen pro Kopf zu überwinden. Mit der Förderung in der aktuellen Förderperiode von
2007 bis 2013 wird der eingeschlagene Weg fortgesetzt , wobei die veränderten Anforderungen berücksichtigt werden, die sich aus dem erneuerten Lissabon-Prozess und den Beschlüssen von Göteborg, hin zu einer nachhaltigen, umweltgerechten und innovationsorientierten wirtschaftlichen Entwicklung, ergeben haben.
Es kann zum gegenwärtigen Zeitpunkt davon ausgegangen werden, dass die ostdeutschen
Länder in der Förderperiode 2014 einen Entwicklungsstand erreichen werden und sie nicht
mehr zu den rückständigsten Regionen der EU zählen. Gleichwohl dürfte weiterhin Bedarf
bestehen, die wirtschaftliche und soziale Entwicklung in den ostdeutschen Ländern und Berlin mit den EU-Strukturfonds zu unterstützen, da nicht alle Entwicklungshemmnisse überwunden sein und gleichzeitig neue Herausforderungen auftreten werden. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die von der Europäischen Kommission genannten vier „neuen
Herausforderungen“ Globalisierung, Klimawandel, demographischer Wandel und Energie zu
nennen.
Sozioökonomische Entwicklung
Nach der deutschen Wiedervereinigung befanden sich die neuen Länder und Berlin von
1991 bis 1995 trotz Konvergenz auf aggregierter Ebene in einer schweren Transformationskrise. Seitdem konnte Ostdeutschland trotz gesamtwirtschaftlicher Stagnation zunehmend in
eine noch immer andauernde Phase der Erholung eintreten. Nach der insbesondere von der
Bauindustrie getragenen "Sonderkonjunktur" in der ersten Hälfte der neunziger Jahre wird
die Entwicklung zunehmend durch eine kontinuierliche Re-Industrialisierung und Normalisierung der Wirtschaftsstruktur geprägt, die dem ostdeutschen Innovationssystem und vor allem in den letzten Jahren auch dem ostdeutschen Arbeitsmarkt deutlich und nachhaltig zu
Gute gekommen sind.
Diese Erholung ist allerdings nur bedingt in den gesamtwirtschaftlichen Indikatoren sichtbar.
Nach Jahren der Stagnation hinsichtlich der Konvergenz der Einkommen pro Kopf an das
westdeutsche Niveau, zeigt sich zwar in der jüngeren Vergangenheit eine erneute langsame
Konvergenz der Einkommen; diese fällt mit einer Rate von 0,5 Prozent pro Jahr aber relativ
gering aus. Auch hinsichtlich der Entwicklung der Arbeitslosigkeit ergibt sich ein ambivalentes Bild in der Entwicklung. Auf der einen Seite hat die Arbeitslosigkeit in den guten konjunk-
326
turellen Jahren bis 2008 signifikant abgenommen, das Niveau der Arbeitslosigkeit liegt auch
am aktuellen Rand aber noch deutlich über dem westdeutschen und europäischen Niveau.
Die in diesen gesamtwirtschaftlichen Indikatoren sichtbaren geringfügigen Verbesserungen
seit dem Beginn der Förderperiode von 2000 bis 2006 verdecken aber die positiven Entwicklungen, die sich insbesondere in der ostdeutschen Industrie zeigen, die wesentlich von den
Interventionen der EU-Strukturfonds profitiert und zwar durch eine verbesserte Infrastruktur,
verbesserte Humanressourcen, Unterstützungen bei FuE-Tätigkeiten und der direkten Förderung von unternehmerischen Investitionen. Im gesamten Zeitraum seit 2000 ist es in jedem Jahr in Relation zu Westdeutschland zu höheren Produktivitätsgewinnen in der Industrie gekommen und der Anteil der Industrie an der gesamtwirtschaftlichen Produktion, der
Exportbasis Ostdeutschlands, ist stetig gestiegen.
Die Einbindung der ostdeutschen Wirtschaft in die internationale Arbeitsteilung hat zugenommen, wie die gestiegenen Im- und Exportquoten zeigen. Auch die Forschungs- und
Entwicklungstätigkeiten haben sich deutlich erhöht. Die FuE-Quote, gemessen als Anteil an
dem ostdeutschen BIP, liegt zwar immer noch unter dem westdeutschen Niveau, ist aber
signifikant höher als der europäische Durchschnitt. Allerdings sind die mit der FuE-Tätigkeit
verbundenen Innovationserfolge, gemessen als Patentintensität, noch geringer als in Westdeutschland.
Dennoch bestehen auch weiterhin zentrale Problemstellungen für die ostdeutschen Länder
im Hinblick auf die demographische Entwicklung, die fortbestehende Innovations- und Unternehmenslücke, die weiter bestehende Schere zwischen den ostdeutschen- und den westdeutschen Ländern sowie den Rückstand im BIP/Kopf gegenüber dem Durchschnitt der EU27. Gemessen an der Zahl der Erwerbsfähigen besteht zudem nach wie vor ein deutlicher
Kapitalmangel in den neuen Ländern.
Überlagert werden die beschriebenen ökonomischen Erfolge und Probleme durch einen
deutlichen Bevölkerungsrückgang, der aus einem Sterbeüberschuss bei der natürlichen Bevölkerungsentwicklung und einer hohen Abwanderungsrate bei den Wanderungsbewegungen resultiert. Bevölkerungsprognosen lassen dabei eine Fortsetzung dieser langfristig angelegten demografischen Trends erwarten. Dieses stellt für die Zukunft eine der wesentlichen Herausforderungen dar und hat Konsequenzen bis hin zur Finanzmittelausstattung der
Gebietskörperschaften (Länder und Kommunen) in Ostdeutschland.
Nationale Förderpolitik und EU-Strukturfondsinterventionen
Seit der Wiedervereinigung haben Bund, Länder und die EU mit zahlreichen Fördermaßnahmen den Aufbau der ostdeutschen Wirtschaft unterstützt, wobei die direkte Wirtschaftsförderung, der Auf- und Umbau der Infrastruktur und die Entwicklung der Humanressourcen
von Anfang an eine tragende Rolle spielten. Die zentralen Handlungsfelder der nationalen
Förderpolitik lagen dabei in den Bereichen
-
-
-
-
Einsatz des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums
327
Es kann festgestellt werden, dass es eine ausgeprägte Übereinstimmung zwischen den nationalen Interventionen und den mit den EU-Strukturfonds verfolgten Politiken gibt. Dieses ist
auch insofern nicht überraschend, da eine Vielzahl von Maßnahmen aus den EUStrukturfonds mit nationalen Mitteln aus identischen Förderfeldern kofinanziert wurden.
Eine zusammenfassende und zeitnahe Darstellung der gesamten Förder- und Programmkulisse zugunsten des „Aufbau Ost“ mit nationalen und europäischen Finanzmitteln ist mit erheblichen Schwierigkeiten behaftet. Seit geraumer Zeit gibt es von „offizieller“ Seite keine
kompakte und mit Zahlen unterlegte Gesamtberichterstattung über die spezifischen Förderanstrengungen für die neuen Länder und Berlin. Der Informationsgehalt und das Datenmaterial von aktuellen Publikationen wie etwa den Jahresberichten zur Deutschen Einheit oder
den periodischen Subventionsberichten sind im Hinblick auf die neuen Länder im Laufe der
Zeit immer spärlicher geworden.
Auch in der wissenschaftlichen Literatur, die den Aufbau Ost lange und intensiv begleitet hat,
finden sich immer weniger Arbeiten, die sich mit der konkreten finanziellen und sachlichen
Ausgestaltung der Förderpolitik beschäftigen. Zwar hat es im Zuge des zwanzigsten Jahrestags des Mauerfalls bisher eine Reihe von zusammenfassenden Beiträgen zur wirtschaftlichen Entwicklung Ostdeutschlands gegeben, eine umfassende und quantifizierende Bestandsaufnahme der wirtschaftlichen, sozialen oder umweltorientierten Förderung oder eine
Bestandsaufnahme zur infrastrukturellen Ausstattung findet sich jedoch nicht darunter.
Allgemein kann aber festgestellt werden, dass die nationalen Förderpolitiken ein breiteres
Spektrum an Interventionsmöglichkeiten aufweisen. Beispielsweise ist es im Rahmen der
privaten Investitionsförderung möglich mit steuerlichen Anreizen, wie z.B. der Investitionszulage oder Möglichkeiten zur Sonderabschreibung, mit zinsvergünstigten Krediten über die
KfW oder ähnlichen Maßnahmen auf mehr Interventionsformen zurückzugreifen als dies mit
den EU-Strukturfonds möglich ist, die in erster Linie auf direkte Zuschüsse bei betrieblichen
Investitionen abzielen.
Für die Förderperiode von 2000 bis 2006 konnte gezeigt werden, dass die EU-Strukturfonds
einen signifikanten finanziellen Anteil am gesamten öffentlichen Fördervolumen in den neuen Ländern und Berlin hatten. Die europäischen Strukturfondsmittel insgesamt (ohne nationale Kofinanzierung) beliefen sich auf 18,3 Mrd. €. Wie erwähnt ist es schwierig, dieser Zahl
einen entsprechenden Gesamtwert der nationalen Förderung gegenüberzustellen. Setzt
man aber beispielsweise die EU-Strukturfonds ins Verhältnis zu der Summe aus national finanzierten Mitteln der GRW (11,1 Mrd. €) und den Mitteln des Solidarpakts I und II (54,3
Mrd. €) im Zeitraum 2000-2006 in Höhe von 65,4 Mrd. € dann wird deutlich, dass die EUFörderung zwar nur einen Teilausschnitt der Gesamtförderung für die neuen Länder darstellte, aber eben ein durchaus erheblicher externer Mittelzufluss war.
Die Anteile der Strukturfondsmittel an der nationalen Förderung schwanken dabei über die
EFRE-Förderfelder deutlich: So wurde für die direkte FuE-Förderung in Ostdeutschland ein
erheblicher Anteil durch den EFRE bereitgestellt, im Bereich der Investitionsförderung konnte aufgezeigt werden, dass mehr als ein Viertel aller ausgezahlten Zuschüsse aus EUStrukturfondsmitteln stammen und im Bereich der wirtschaftsnahen Infrastruktur ergab sich
ein Anteil von gut 30%. Auch bei den Ausbildungs- und Weiterbildungsinfrastrukturen hatten
die EU-Strukturfonds einen hohen Anteil von gut 40%. Im Bereich der überregionalen Verkehrsinfrastruktur lag der Anteil mit gut 7 % deutlich niedriger. Für die Umweltschutzinvestitionen insgesamt konnte auf Grund der nicht vorhandenen Daten kein belastbarer Wert ermittelt werden. Insgesamt kann aber hier festgehalten werden, dass die EU-Strukturfonds in der
328
Förderperiode von 2000 bis 2006 erheblich dazu beigetragen haben, eine verbesserte Ausstattung Ostdeutschlands mit privatem Sachkapital und öffentlichen Infrastrukturen zu erreichen.
Mit dem ESF kam ein umfangreiches und sehr ausdifferenziertes Bündel von Förderinstrumenten zum Einsatz. Insgesamt ist die quantitative Bedeutung der Förderung der aktiven
Arbeitsmarktpolitik aus dem ESF differenziert einzuschätzen: Aus dem Europäischen Sozialfonds wurden in der Förderperiode 2000 bis 2006 in Ostdeutschland Mittel für die aktive Arbeitsmarktpolitik in einer erheblichen und auch für die Umsetzung der Europäischen Beschäftigungsstrategie relevanten Größenordnung eingesetzt. Gemessen an allen Ausgaben
für die aktive Arbeitsmarktpolitik in Ostdeutschland war die Bedeutung der Strukturfondsförderung allerdings relativ klein. Der Anteil der ESF-Förderung lässt sich nicht präzise beziffern, dürfte aber bei etwa einem Zehntel der Gesamtausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik gelegen haben. Im Rahmen der Berufsbildungspolitik in Ostdeutschland hatte die EUStrukturfondsförderung hingegen eine sehr große Bedeutung. Dies gilt vor allem für die Programme der Bundesländer. Ohne die ESF-Mittel zur Unterstützung der betrieblichen Berufsausbildung und zur Finanzierung betriebsnaher und vollzeitschulischer Kapazitäten hätte
Ostdeutschland vor weitaus größeren Ausbildungsproblemen gestanden - mit gravierenden
Folgen für die betroffenen Jugendlichen wie für den Potenzialfaktor Humanressourcen in
den ostdeutschen Regionen.
Unter finanziellen Aspekten kann insgesamt festgestellt werden, dass die EU-Strukturfonds
für die gesamte Förderpolitik – wenn auch unterschiedlich bezogen auf die einzelnen Interventionsfelder – einen signifikanten Beitrag geleistet haben.
EU-Strukturfondsinterventionen in den NBL und Berlin 2000-6
In der Förderperiode von 2000 bis 2006 wurden ausgehend von den Ergebnissen einer
Stärken-Schwächen-Analyse fünf Handlungsnotwendigkeiten in den Bereichen Unternehmensentwicklung, Infrastruktur, Umwelt, Humanressourcen und Landwirtschaft/Ländliche
Entwicklung, so genannte spezifische Ziele, abgeleitet, die die Konvergenz der ostdeutschen
Regionen unterstützen sollten.
Die finanzielle Umsetzung erfolgte in der Förderperiode 2000-2006 hauptsächlich durch regionale Multifondsprogramme für die neuen Länder und Berlin bestehend aus dem EFRE,
dem ESF und dem EAGFL/A, wobei der EAGFL/A nicht Gegenstand der vorliegenden Studie ist. Hinzu kamen drei Monofondsprogramme, die länderübergreifend eingesetzt wurden
(Bundes-OP Verkehr, Bundes-OP ESF und Bundes-OP FIAF).
Von dem insgesamt europaweit für die Förderperiode von 2000 bis 2006 zur Unterstützung
zur Verfügung stehenden Finanzmittel aus den EU-Strukturfonds entfielen auf die neuen
Bundesländer und Berlin etwa 15 Prozent. Die finanzielle Umsetzung des EFRE und ESF
belief sich zum 30. Juni 2009 auf insgesamt 31,33 Mrd. €, von denen 18,27 Mrd. € auf den
EFRE und den ESF entfielen, diese wurden mit 13,07 Mrd. € aus nationalen Mitteln
kofinanziert. Mit einem Anteil von zweit Dritteln entfällt der größere Anteil der EUStrukturfondsmittel auf den EFRE, während der ESF einen Anteil von einem Drittel bzw. gut
6 Mrd. € aufweist. Die nationale Kofinanzierung, bezogen auf das gesamte Interventionsvolumen (EU-Mittel plus nationale Mittel) beträgt 41,6 Prozent.
329
Die Umsetzung der Förderung erfolgte im Wesentlichen über die OP der Länder. Im EFRE
betrug der Anteil der OP der Länder 84,5 Prozent oder 17,84 Mrd. €. Auf das Bundes-OP
Verkehr entfielen 3,27 Mrd. € oder 15,5 Prozent. Im ESF wurden über die Länder-OP 71,2
Prozent oder 7,21 Mrd. € und über das Bundes-OP des ESF 28,8% der Mittel umgesetzt.
Die Umsetzung der öffentlichen Finanzmittel entfiel nach Anteilen für Ostdeutschland wie
folgt auf die Schwerpunkte, Angaben in Prozent des öffentlichen Interventionsvolumens:
•
Schwerpunkt 1 - Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der gewerblichen Wirtschaft,
insbesondere der kleinen und mittleren Unternehmen (22 %);
•
Schwerpunkt 2 – Infrastrukturmaßnahmen (26 %);
•
Schwerpunkt 3 - Schutz und Verbesserung der Umwelt (9 %);
•
Schwerpunkt 4 - Förderung des Arbeitskräftepotentials sowie der Chancengleichheit
(23 %);
•
OP Verkehr des Bundes (11 %)
•
OP ESF des Bundes (9 %)
Insgesamt entfielen damit wesentliche Anteile auf die Weiterentwicklung der ostdeutschen
Infrastruktur (37%, Schwerpunkt 2 und OP Verkehr des Bundes, ohne die infrastrukturellen
Elemente aus Schwerpunkt 3), auf die Entwicklung der Humanressourcen (32 %, Schwerpunkt 4 und OP ESF des Bundes) und die Unterstützung der gewerblichen Wirtschaft (22 %,
Schwerpunkt 1). Etwa 9 % der öffentlichen Mittel wurden über den Schwerpunkt 3 zum
Schutz und zur Verbesserung der Umwelt eingesetzt.
Die materiellen Ergebnisse der Förderung können nur im Überblick und ohne Anspruch auf
Vollständigkeit für ausgewählte Förderfelder angegeben werden. Ein wichtiger Baustein im
Rahmen der EU-Strukturförderung ist die Unterstützung der privaten Investitionstätigkeit.
Nach Angaben der Fördermittelempfänger konnten unter Einsatz der EU-Strukturfonds und
der entsprechenden nationalen Kofinanzierung im Zeitraum von 2000 bis 2006 etwa 91.000
neue Arbeitsplätze unterstützt und rund 253.000 Arbeitsplätze gesichert werden. Die Bedeutung der EFRE-Förderung zeigt sich auch darin, dass etwa 40 Prozent des gesamten in
Ostdeutschland förderfähigen Investitionsvolumens mit ihm unterstützt wurden.
Aufgrund der engen fördertechnischen Bindung zwischen den EFRE-Mitteln und der Gewährung von Investitionszuschüssen aus den Haushalten des Bundes und der Länder bildeten
die gesamten Förderergebnisse der GRW in den Jahren 2000-2006 den Ausgangspunkt für
die anschließende mesoökonomische Wirkungsanalyse. Hier zeigte eine sektoral differenzierte Auswertung, dass mehr als drei Viertel der geförderten Investitionsprojekte und mehr
als vier Fünftel der Investitionssumme innerhalb der GRW auf die Branchen des Verarbeitenden Gewerbes entfielen. In Anbetracht des deutlichen Rückstands, den das Verarbeitende Gewerbe in Ostdeutschland zu Anfang der Förderperiode bei den Wertschöpfungsanteilen und der Produktivität gegenüber den westdeutschen Ländern immer noch besaß, hat die
Konzentration der Förderung auf die Industrie einen signifikanten Beitrag für die Verbreiterung der industriellen Basis in der ostdeutschen Wirtschaft gehabt. Darüber hinaus lag die
Förderintensität in den Industriezweigen, die als kapital- bzw. FuE-intensiv mit großen Wettbewerbsvorteilen einzustufen bzw. zur Hochwertigen und Spitzentechnik zu zählen sind,
über der durchschnittlichen Förderung. Die Investitionsförderung im Rahmen der GRW –
330
und damit auch der EFRE – hat daher auch einen wichtigen Impuls auf die Modernisierung
der Industriestruktur im Zeitraum 2000-2006 ausgeübt.
Mit Bezug auf die Ermittlung von Nettoeffekten kann festgehalten werden, dass in einer Reihe von mikro- und makroökonometrisch orientierten Evaluationsstudien die Wirkungen der
GRW-Förderung in den neuen Bundesländern quantifiziert wurden. Diese Untersuchungen
belegen, dass die Investitionsförderung zu einer Steigerung der Investitionstätigkeit und Beschäftigung sowohl bei den geförderten Unternehmen als auch insgesamt in den ausgewiesenen Fördergebieten beitragen hat. Insgesamt waren die durch den EFRE geförderten Investitionen somit für die Erweiterung und Modernisierung des Kapitalstocks, die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und den Aufholprozess der ostdeutschen
Regionen im Zeitraum 2000-2006 eine Schlüsselgröße.
Im Rahmen der Förderung von einzelbetrieblichen FuE-Projekten wurde ein Mittelvolumen
von insgesamt 2,85 Mrd. € unterstützt. Rund die Hälfte dieser Summe entstammte aus öffentlichen Mitteln, die EFRE-Mittel beliefen sich auf 1,02 Mrd. €. Für die Förderung von FuEInfrastrukturen wurden Investitionen in Höhe von 1,91 Mrd. € getätigt, die nahezu vollständig
aus öffentlichen Mitteln finanziert wurden. Der Anteil des EFRE betrug 1,05 Mrd. €. Insgesamt beliefen sich die öffentlichen Mittel für beide Maßnahmebereiche auf 3,30 Mrd. €.
Die Ergebnisse von mikroökonometrisch orientierten Evaluationsstudien, die in den letzten
Jahren auf Basis von Unternehmensdatensätzen durchgeführt wurden, deuten darauf hin,
dass die einzelbetriebliche FuE-Projektförderung in nennenswertem Umfang private FuEAufwendungen auslöst. Die durch die eingesetzten öffentlichen Mittel induzierten Investitionsanreize in FuE überwiegen die Mitnahmeeffekte. Aufgrund des Mangels an Eigenkapital
wird im Allgemeinen das Ausmaß von Mitnahmeeffekten in Verbindung mit FuESubventionen für KMU insbesondere in Ostdeutschland als gering eingeschätzt. Insgesamt
hat die Analyse in diesem Abschnitt gezeigt, dass die unternehmerischen FuE-Kapazitäten
in Ostdeutschland durch die Strukturfonds 2000-2006 sowohl direkt als auch indirekt erheblich unterstützt wurden.
Im Rahmen der wirtschaftsnahen und städtischen Infrastrukturen wurden insgesamt 3,63
Mrd. investiert, die unter anderem dazu eingesetzt wurden, gut 3.250 ha an Gewerbeflächen
zu schaffen bzw. zu revitalisieren und somit die Standortbedingungen für Unternehmen zu
verbessern. Im September 2009 lag die Belegung bei durchschnittlich 55%, wobei es in der
Nachfrage regional deutliche Unterschiede gibt und nicht für alle Länder Informationen vorliegen.
In der Aus- und Weiterbildungsinfrastruktur wurden zudem rund 107.000 Aus- und Weiterbildungsplätze in Berufsbildungseinrichtungen neu geschaffen bzw. modernisiert. Damit konnten wichtige Voraussetzungen zur Verbesserung des Fachkäfteangebots für die regionale
Wirtschaft geschaffen werden
Für die Förderung der städtischen Infrastrukturen kann festgestellt werden, dass die strategische Ausrichtung an den komplexen Problemlagen in den ostdeutschen Städten ansetzte
und die Integration der Einzelmaßnahmen in vielschichtige Gesamtkonzepte ein adäquater
Ansatz war, Stadtviertel in sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht zu stabilisieren.
Im Bereich des OP Verkehr des Bundes dienten die Finanzmittel in Höhe von 3,29 Mrd. €
dazu, wichtige Einzelvorhaben in Ostdeutschland fertig zu stellen und zu einer Vervollständigung des Verkehrsnetzes einen Beitrag zu leisten. In den Länder-OP konzentrierte sich die
Förderung fast ausnahmslos auf die Verbesserung der regionalen Straßenverkehrsinfra-
331
struktur. Im Rahmen der Förderung konnten mit weiteren 2,7 Mrd. € an Investitionen rd.
3.300 km Landesstraßen umund ausgebaut bzw. saniert werden. Dazu kamen ca. 300 km
Neubau vornehmlich im Bereich von Ortsumgehungen. Die EFRE-Förderung hat insgesamt
dazu beigetragen, dass die Güte der Verkehrsinfrastruktur in Ostdeutschland deutlich erhöht
und zentrale Engpässe abgebaut werden konnten.
Die strategische Stoßrichtung der Fördermaßnahmen zur Verbesserung der Umwelt mit Gesamtinvestitionen von 3,046 Mrd. € lag noch deutlich auf Maßnahmen mit einem nachsorgenden Charakter. Nach Angaben der Länder wurden mit der Unterstützung durch den
EFRE 1,3 Mio. Einwohner an das Wasser- und Abwassernetz angeschlossen und mit weiteren Maßnahmen konnte eine CO2-Minderung von 35,7 Mio. Tonnen erreicht werden. Im Ergebnis der Förderung kann für alle Maßnahmenbereiche konstatiert werden, dass die durch
die Förderung angestrebten Umweltwirkungen im Wesentlichen erreicht worden sind und
bestehende Umweltbelastungen mit Blick auf ein großes Spektrum an Schutzgütern reduziert werden konnten.
In die Förderung aus dem Europäischen Sozialfonds traten in der Förderperiode 2000 bis
2006 ca. 2,4 Mio. Teilnehmerinnen und Teilnehmer ein, der Frauenanteil lag bei 47,2 %. Mit
Instrumenten der Arbeitsmarktpolitik im engeren Sinne (Förderung der Eingliederung von
Arbeitslosen in den 1. Arbeitsmarkt und sozialpolitische Überbrückung der hohen Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland) wurden mehr als 1,4 Mio. Teilnehmerinnen und Teilnehmer erreicht. Auf dem Stand der arbeitsmarktpolitischen Evaluationsforschung lässt sich der
Schluss ziehen, dass mit Instrumenten wie Weiterbildungsmaßnahmen, Einstellungszuschüssen an Unternehmen oder der Förderung von Gründungen aus der Arbeitslosigkeit tatsächlich eine Eingliederung von Arbeitslosen in den 1. Arbeitsmarkt erreicht werden konnte.
Auf Förderinstrumente, die primär der Entwicklung der regionalen Humanressourcen zugerechnet werden können, entfielen ca. 800.000 Eintritte von Teilnehmerinnen und Teilnehmern.171 Besondere Bedeutung hatte dabei die Unterstützung der beruflichen Erstausbildung. Ohne den massiven ESF-Einsatz hätte ein erheblicher Teil der Jugendlichen in Ostdeutschland keine qualifizierte Berufsausbildung aufnehmen können. Mittel- und langfristig
hätte dies gravierende Konsequenzen für die Humanressourcenausstattung gehabt. Weitere
Beiträge zur Humanressourcenentwicklung wurden darüber hinaus mit anderen Instrumenten der ESF-Förderung erbracht (Weiterbildung von Beschäftigten, Entwicklung der Systeme
der Aus- und Weiterbildung, Humanressourcen in Wissenschaft und Forschung etc.).
Gesamtwirtschaftliche Wirkungen der EU-Strukturfondsinterventionen
in den NBL und Berlin 2000-06
Während die vorgenannten Ergebnisse als direkter Output der mit den EU-Strukturfonds
verbundenen Wirkungen angesehen werden und als Indikatoren für die erfolgreiche Umsetzung betrachtet werden können, so geben sie doch keine Auskunft über die Wirkungen der
strukturpolitischen Interventionen mit dem EFRE und dem ESF. Zur Abschätzung der gesamtwirtschaftlichen Wirkungen wurde ein speziell entwickeltes makroökonomisches Modell,
das HERMIN-Modell Ostdeutschland eingesetzt, das die Wirkungen der gesamten öffentli-
171 Weitere ca. 200.000 Eintritte entfielen auf Instrumente, die weder der Arbeitsmarktpolitik im Enge-
ren noch der Entwicklung der regionalen Humanressourcen zugeordnet werden können.
332
chen Interventionen (EFRE und ESF, einschließlich der nationalen Kofinanzierung) auf wesentliche volkswirtschaftliche Aggregate untersucht.
Während der Implementationsphase der Förderperiode von 2000 bis 2006, die die Periode
bis 2009 umfasst, tragen die EU-Strukturpolitiken in erster Linie zu einer durch die zusätzliche Nachfrage getriebenen Ausweitung der ökonomischen Aktivitäten in Ostdeutschland bei.
Der durchschnittliche jährliche Impuls auf die ostdeutsche Wirtschaft liegt bei ungefähr 1,2
Prozent des ostdeutschen BIP und führt dazu, dass das ostdeutsche Sozialprodukt in der
Implementationsphase jährlich um etwa 1,4 Prozent über dem Niveau des BIP liegt, wenn
keine EU-Strukturfonds zum Einsatz gekommen wären. Dieses führt dazu, dass die Erwerbstätigkeit während der Implementationsphase um jährlich etwa 100.000 Personen höher
liegt. Während in der Implementationsphase der Bausektor profitiert, da dieser die strukturpolitischen Interventionen durch verstärkte Bauaktivitäten umsetzt, profitiert nach Abschluss
der Förderperiode insbesondere die Industrie und der Dienstleistungssektor von den verbesserten infrastrukturellen Ausstattungen, den verbesserten Humanressourcen und der Förderung von FuE.
Unter der Annahme, dass die Förderung nach dem Abschluss eingestellt wird und keinerlei
Ersatzprogramme eingerichtet werden, liegt nach den Modellrechnungen das jährliche BIP
im Durchschnitt um 0,4 Prozent über der Basislösung und die Erwerbstätigkeit ist dauerhaft
pro Jahr um etwa 0,2 Prozent oder 15.000 Erwerbstätige höher. Auf Grund der Produktivitätsgewinne fällt der Zuwachs in der Erwerbstätigkeit niedriger aus als der Zuwachs im BIP.
Mit den EU-Strukturfonds verbessert sich auch die Wettbewerbsposition der ostdeutschen
Wirtschaft in der globalisierten Welt. Die Nettoposition der Handelsbilanz verbessert sich in
Folge der gestiegenen Wettbewerbsfähigkeit. Insgesamt zeigen sich moderate positive,
langfristig vorhandene Effekte für die ostdeutsche Wirtschaft. Zur Messung der relativen Effizienz kann der kumulierte Multiplikator eingesetzt werden, der das Verhältnis aus den kumulierten BIP-Effekten und dem kumulierten EU-Strukturfondsmitteln (einschließlich der nationalen Kofinanzierung) abbildet Am Ende des Untersuchungszeitraums, im Jahr 2020, hat
der Multiplikator den Wert 1,85. Dieses bedeutet, dass 1 Euro Strukturfondsmittel (EU oder
national) langfristig eine Rendite von etwa 1,85 Euro erbringt.
Gesamtwirtschaftliche Wirkungen EU-Strukturfondsinterventionen
Mit der Förderperiode 2007-2013 wurde die EU-Strukturpolitik reformiert und neu ausgerichtet. Mit den Interventionen sollen die zur Verfügung stehenden Mittel stärker als in der vorherigen Förderperiode Wachstum und Beschäftigung in den Regionen unterstützen und somit
zur Zielsetzung der Lissabonstrategie und der Göteborg-Ziele beitragen. In den ostdeutschen Strukturfondsprogrammen stehen die Förderung von Innovation, die Steigerung der
Wettbewerbsfähigkeit, der Ausbau der Infrastruktur und die Verbesserung am Arbeitsmarkt
daher verstärkt im Vordergrund.
knapp 29%. Nahezu drei Viertel (74%) der geplanten öffentlichen Mittel stammen aus den
Europäischen Strukturfonds. Rund 16,0 Mrd. € von den gesamten öffentlichen Mitteln sollen
durch Programme des EFRE umgesetzt werden. Dies entspricht einem Anteil von nahezu
333
72%. Die über den ESF umgesetzten öffentlichen Mittel belaufen sich auf 6,3 Mrd. € (28%).
Hinsichtlich der Mittelverteilung zwischen den beiden Fonds kann im Vergleich zur vorherigen Förderperiode eine leichte Verschiebung zugunsten des EFRE festgestellt werden. Wie
bereits in der Vorgängerperiode spielen die Länder-OPs beim Einsatz der Strukturfondsmittel die zentrale Rolle, über 82% der öffentlichen Mittel werden im Rahmen der jeweils sechs
Programme für den EFRE bzw. ESF in neuen Ländern und Berlin verausgabt. Entsprechend
kann hinsichtlich des Anteils der beiden Bundesprogramme - Bundes-OP Verkehr und Bundes-ESF – eine weitgehende Stabilität in der Mittelverteilung zwischen den Förderperioden
ausgemacht werden.
Eine der wesentlichen Neuerungen in der laufenden Förderperiode ist die verstärkte Hinwendung der EU-Strukturpolitiken zur Erreichung der Ziele der integrierten Leitlinien für
Wachstum und Beschäftigung. Durch das sogenannte „Earmarking“ werden die Maßnahmen
in der Programmumsetzung so klassifiziert, dass der Anteil, der den Lissabonzielen dient,
besondere Berücksichtigung findet. Mit einem Anteil von 71% der Strukturfondsmittel in Ostdeutschland, die Lissabon konform geplant sind, liegt der ostdeutsche Wert deutlich über
dem Wert von 60%, der von der Europäischen Union als Ziel vorgegeben worden ist.
Während für die einzelnen strukturpolitischen Interventionen noch keine finanziellen und materiellen Umsetzungsstände über alle OPs dokumentiert werden können, ist es hingegen
möglich die potentielle Bedeutung der EU-Strukturfonds für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung zu ermitteln. Der gesamtwirtschaftliche Impuls während der Implementationsphase
ist auf Grund des geringeren Finanzvolumens im Vergleich zur vorhergehenden Periode geringer. Der durchschnittliche Impuls auf die ostdeutsche Wirtschaft beträgt aber immerhin
noch 0,8 Prozent des ostdeutschen BIP. Der isolierte jährliche Zuwachs im Niveau des BIP
beträgt etwa 1 Prozent, d.h. ohne die Berücksichtigung der langfristigen Wirkungen der Förderung in EU-Strukturfondsperiode von 2000-6, und die Erwerbstätigkeit dürfte in aktuellen
Förderperiode um jährlich 70.000 über der Basislösung liegen. Nach Abschluss der Förderperiode im Jahr 2016, unter Nutzung der (n+2)-Regel für die Umsetzung, liegt das BIP langfristig jährlich um 0,3 Prozent höher und die Beschäftigung ist jährlich um etwa 10.000 Erwerbstätige größer.
Gesamtwirtschaftliche Wirkungen EU-Strukturfondsinterventionen
Zur Ermittlung der Bedeutung der EU-Strukturfonds für Ostdeutschland und für die Förderperiode von 2014 bis 2020 für Ostdeutschland, wurde davon ausgegangen, dass eine Förderung auf dem Niveau der vorhergehenden Förderperiode von 2007 bis 2013 fortgeführt
wird. Dabei wurde weiterhin unterstellt, dass die finanzielle Umsetzung dem Profil der Periode von 2000 bis 2006 entspricht und auch die Aufteilung auf die ökonomischen Kategorien
wurde beibehalten.
Unter diesen Annahmen entspricht der jährliche (Nachfrage)Impuls, der aus den EUStrukturfondsmitteln sowie der nationalen Kofinanzierung besteht, ungefähr jährlich 0,6 Prozent des ostdeutschen BIP. Bezogen auf das Grundszenario, dass die EUStrukturfondsförderung in Ostdeutschland aus drei auf einander folgenden Perioden besteht,
von 2000 bis 2006, von 2007 bis 2013 und 2014 bis 2020, ergeben sich deutliche Niveaugewinne gegenüber dem „Without“-Szenario, in dem gar keine Förderung in dem Zeitraum
von 2000 bis 2020 stattgefunden hätte. Dieses gilt sowohl für das BIP, das in der
334
Implementationsphase um jährlich etwa 1,50 Prozent über der Basislösung liegt und langfristig einen positiven Niveauunterschied von 0,7 Prozent in 2030 aufweist, Auch die Erwerbstätigkeit liegt zum Ende des Projektionszeitraum im Jahr 2030 jährlich noch etwa 0,4 Prozent
über der Baseline.
Wird hingegen angenommen, dass es keine EU-Strukturfonds in der Periode von 2014 bis
2020 geben wird, kommt es gegenüber dem „With“-Szenario zu Verlusten sowohl im BIP als
auch in der Erwerbstätigkeit. In der Implementationsphase folgen die „Verluste“ in beiden
Kennziffern demselben Muster und haben etwa den gleichen numerischen Wert. In Maximum kommt es zu einem Verlust im BIP und der Erwerbstätigkeit von jährlich 0,9 Prozent. In
der Post-Implementationsphase reduziert sich der langfristige Verlust im BIP auf jährlich 0,3
Prozent, während der Verlust in der Erwerbstätigkeit jährlich etwa 0,15 Prozent beträgt. Der
Unterschied zwischen Implementations- und Post-Implementationsphase für die beiden Aggregate ist darauf zurückzuführen, dass das Baugewerbe als wesentlicher Nutznießer in der
Implementationsphase kaum von den Produktivitätsgewinnen durch die EU-Strukturpolitiken
beeinflusst wird, während in der Post-Implementationsphase die langfristigen Produktivitätsgewinne geringer ausfallen, da die Kapitalstöcke nicht weiter aufgebaut wurden und damit
dann auch die Beschäftigungsverluste geringer ausfallen.
Insgesamt zeigt die Untersuchung eines vollständigen Wegfalls der EUStrukturfondsförderung ab 2014 gegenüber dem Förderszenario, dass die Verluste im BIP
und in der Erwerbstätigkeit insbesondere in der Implementationsphase anfallen und nicht
unbedeutend sind, während sie in der Post-Implementationsphase moderat sind.
Insgesamt kann über alle drei Phasen festgestellt werden, dass die EU-Strukturfonds einen
moderaten positiven Beitrag zur Konvergenz der ostdeutschen Einkommen pro Kopf an das
deutsche und europäische Niveau leisten und zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der
ostdeutschen Wirtschaft einen wichtigen positiven Beitrag leisten. Die Simulationsergebnisse
zeigen aber auch, dass mit dem Ende der Förderperiode von 2007 bis 2013 der Konvergenzprozess nicht abgeschlossen ist und weiterhin ein Entwicklungsrückstand Ostdeutschlands besteht.
8.2 ZUKÜNFTIGE HERAUSFORDERUNGEN
In den vergangenen zwei Jahrzehnten ist in Ostdeutschland mit Blick auf die wirtschaftliche,
soziale und umweltbezogene Entwicklung einiges erreicht worden. Infrastrukturen wurden
aufgebaut, die wirtschaftliche Erneuerung wurde vorangetrieben und Umweltschäden abgebaut. Trotz aller Erfolge liegt Ostdeutschland bei der Wirtschaftsleistung und der gesamtwirtschaftlichen Produktivität auch im Jahre 2010 und nach den Modellrechnungen der vorhergehenden Kapitel auch am Ende der aktuellen Förderperiode von 2007 bis 2013 noch unter
dem westdeutschen und europäischen Durchschnitt. Die jüngere Vergangenheit und die
Modellrechnungen zeigen, dass der Konvergenzprozess langsam voranschreitet und es
noch lange dauern wird, bis die (erwirtschafteten) Einkommen pro Kopf in Ostdeutschland
das westdeutsche oder europäische Niveau erreichen werden.
Angesichts der bestehenden Schwächen, die ihren Ausdruck auch in der immer noch hohen
Arbeitslosigkeit findet, wird es auch in Zukunft noch notwendig sein Ostdeutschland in seinem Bemühungen, Anschluss zu finden, mit den EU-Strukturfonds zu unterstützen. Dabei
335
stellt sich dann die Frage in welcher Art und Weise mit den Europäischen Strukturfonds die
Entwicklung Ostdeutschlands unterstützt werden kann.
Um Wachstum und Beschäftigung in Ostdeutschland nachhaltig zu sichern ist an den Ursachen anzusetzen, die den Entwicklungsrückstand immer noch mit bestimmen. Sie sind nach
wie vor vielfältiger Natur wie die Untersuchungen in den vorhergehenden Kapiteln aufgezeigt
haben. Die Innovationsschwäche, das Fehlen von technologisch hochwertigen (originär ostdeutschen) Produkten, die am Weltmarkt konkurrenzfähig sind, obwohl es Verbesserungen
bei der Einbindung in die Weltwirtschaft gegeben hat, stellen die wesentlichen Herausforderungen dar, denen zu begegnen ist. Eine Vielzahl von möglichen Maßnahmen können hierzu
eingesetzt werden. Diese können je nach identifizierter Bedarfslage aus allen als förderwürdig erachteten Tatbeständen kommen, sofern sie Spillovereffekte und Externalitäten aufweisen.
Eine besondere Herausforderung für Ostdeutschland wird auch die demografische Entwicklung sein. Nach der aktuellen Bevölkerungsprognose von EUROSTAT (2010) wird sich die
Bevölkerungszahl Ostdeutschlands von 16,4 Mio. im Jahr 2010 auf 14,4 Mio. im Jahr 2030
reduzieren. Gleichzeitig wird der Anteil der älteren Einwohner deutlich zunehmen und derjenige der Jüngeren signifikant abnehmen. Allen ostdeutschen Regionen, mit Ausnahme von
Berlin, gehören nach dieser Projektion zu der Gruppe an europäischen NUTS-2-Regionen
mit dem größten Alters-Abhängigkeitskoeffizienten (old age dependency ratio > 45%, definiert als Quotient aus Einwohnern, die 65 Jahre und älter sind dividiert durch die Bevölkerung im Alter von 15 bis 64). Dieses impliziert, dass nicht nur das Erwerbspersonenpotenzial
abnimmt und auch das gesamtwirtschaftliche Nachfragepotenzial reduziert wird und damit
die Wachstumsaussichten zurückgehen; es stellen sich auch Fragen, wie die zukünftige Infrastrukturausstattung zu gestalten ist und wie sicher gestellt werden kann, dass zukünftig
qualifizierte Humanressourcen in Ostdeutschland verfügbar sind. Welche Rolle die EUStrukturfonds, insbesondere der ESF, in diesem Zusammenhang spielen können, wird weiter unten aufgegriffen.
Eine dritte große Herausforderung für Ostdeutschland, die aber nur mittelbar mit der Ausgestaltung der EU-Strukturfonds verbunden ist, betrifft die öffentlichen Finanzen. Durch die absehbare negative Bevölkerungsentwicklung, und der damit verbundene Rückgang an Finanzzuweisungen an Länder und Kommunen, wird es zu einem Rückgang der öffentlichen
Nachfrage kommen, unter der Annahme, dass eine weitere Verschuldung vermieden wird.
Gleichzeitig wird es über den degressiv ausgestalteten Verlauf des Solidarpakts II zu einer
weiteren Abnahme der Staatsnachfrage in Ostdeutschland kommen, die durch vermutlich
geringere Finanzmittel aus den EU-Strukturfonds nach 2014 noch verstärkt wird. Dieses
führt insgesamt zu einem Rückgang der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage und damit zu
Wachstumsverlusten in Ostdeutschland. In diesem Zusammenhang ist dann die Rolle der
EU-Strukturfonds zu definieren und zwar derart, dass nur Maßnahmen generiert und realisiert werden, die eine hohe gesellschaftliche Rendite aufweisen und die Entwicklungsperspektiven Ostdeutschlands langfristig verbessern.
Neben den spezifisch ostdeutschen Herausforderungen, die in der Förderperiode ab 2014
noch stärker zu Tragen kommen, wird im Rahmen der Weiterentwicklung der EUStrukturpolitiken auf europäischer Ebene auch den Themen Energiesicherheit, Demografie,
der Globalisierung und dem Klimawandel eine besondere Priorität eingeräumt. Während die
demografische Entwicklung für Ostdeutschland eine besondere Herausforderung darstellt
und bereits oben auf die spezifische Bedeutung dieses Themas für Ostdeutschland einge-
336
gangen worden ist, kann festgestellt werden, dass bereits seit Anfang der neunziger Jahre
mit den EU-Strukturfonds eine angebotsseitige Verbesserung der Wirtschaftsstrukturen angestrebt wird, die dazu beiträgt, dass Ostdeutschland in einer sich weiter wirtschaftlich integrierenden Welt wettbewerbsfähig wird. Insofern wurden mit den EU-Strukturfonds von Anfang an Fragen der Globalisierung implizit berücksichtigt, im Rahmen einer zukünftigen Weiterentwicklung der EU-Strukturpolitik könnte es aber durchaus sinnvoll sein, Maßnahmen die
explizit die Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Wirtschaft stärken und im Einklang mit
der erneuerten Lissabon-Strategie und der Strategie von Göteborg stehen noch stärkere
Beachtung zu geben. Auch die Energiesicherheit und der Klimawandel stellen für Ostdeutschland Herausforderungen dar. Allerdings dürften Fragen nach der Energiesicherheit
weit über den Rahmen der EU-Strukturfonds hinausgehen und kaum mit den EUStrukturfonds gelöst werden können. Auch der Klimawandel als ein globales Problem ist mit
den regional ausgerichteten EU-Strukturpolitiken selbstverständlich verbunden und sollte als
Herausforderung bei Maßnahmen zum Umweltschutz und zur Energieeffizienz und anderen
umweltpolitischen Fragen Berücksichtigung finden. Sowohl Energiesicherheit als auch Klimawandel sind sui generis wichtige Ziele, es sollte aber vermieden werden die EUStrukturfonds mit Zielen zu überfrachten.
8.3 HANDLUNGSOPTIONEN NACH 2013
Ausgangspunkt der Handlungsempfehlungen ist das Oberziel der Strukturfondsförderung in
den ostdeutschen Ziel-1-Gebieten Beschleunigung des Konvergenzprozesses, wie es im
Nationalen Strategischen Rahmenplan und den strategischen Kohäsionsleitlinien festgelegt
wurde, um den Entwicklungsrückstand in den erwirtschafteten Einkommen und den Erwerbsmöglichkeiten in Ostdeutschland zu reduzieren. Dieses Ziel ergab sich zu Anfang der
Förderperiode aus dem im Rahmen der SWOT-Analyse des NSRP gezeigten immer noch
erheblichen ökonomischen Entwicklungsrückstands der neuen Länder. Vor dem Hintergrund, dass die Entwicklungsrückstände auch mit Abschluss der aktuellen Förderperiode
noch nicht vollständig überwunden sein werden, sollten daher auch in den Jahren nach 2013
Mittel aus den Strukturfonds eingesetzt werden, um zu einer nachhaltigen Erhöhung des
Wirtschaftswachstums in den neuen Ländern beizutragen und ihre Konvergenz an den europäischen Durchschnitt zu beschleunigen.
Die wirtschaftswissenschaftliche Forschung zeigt, dass eine solche nachhaltige Erhöhung
des Wirtschaftswachstums nur durch eine gezielte Beeinflussung der Potenzialfaktoren und
der Triebkräfte ökonomischer Wachstumsprozesse erreicht werden kann. Wie insbesondere
bei der Darstellung des makroökonomischen HERMIN-Modells ausgeführt, folgte die prinzipielle Interventionslogik der Strukturfonds in der Vergangenheit diesem Grundgedanken.
Sowohl in der Förderperiode 2000-2006 als auch 2007-2013 verfolgten die Operationellen
Programme des EFRE und ESF mit ihren Maßnahmen in den vier zentralen Handlungsbereichen Innovation, Investition und Potenziale in den Unternehmen, Infrastruktur und Humankapital strategische Ziele, die über eine Verbreiterung der überregional orientierten Basissektoren und der Generierung von Externalitäten zu mehr Wachstum und Beschäftigung
führen.
Diese Förderstrategie der Strukturfonds sollte auch in der kommenden Förderperiode in ihren Grundzügen fortgesetzt werden. Ein grundlegender Richtungswechsel wäre aus Sicht
337
der Gutachter nur dann angezeigt, wenn eine drastische Veränderung der Problemlagen in
den neuen Ländern eingetreten bzw. absehbar wäre oder sich die vergangene Förderung
durch die Strukturfonds insgesamt nicht als effektiv und effizient erwiesen hätte. Beides ist
gemäß den Ergebnissen dieser Studie nicht der Fall.
Die hier vorgenommene sozioökonomische Analyse hat verdeutlicht, dass nach wie vor die
Unterausstattung mit zentralen Potenzialfaktoren für den wirtschaftlichen Entwicklungsrückstand der ostdeutschen Regionen verantwortlich zu machen ist. „Lücken“ in der Kapitalausstattung, den Innovationskapazitäten, im Industriebesatz, in Teilbereichen der wirtschaftsnahen Infrastruktur etc. begründen das niedrigere Pro-Kopf-Einkommen in den ostdeutsche
Regionen. Aber: Analog zu den Fortschritten bei den makroökonomischen Zielvariablen
kann auch bei den Potenzialfaktoren eine deutliche Verbesserung des Ausstattungsgrades
beobachtet werden.
Insgesamt also kann festgehalten werden, dass der strategische Pfad, den die Strukturfonds
in der Vergangenheit für Ostdeutschland eingeschlagen haben, weiterhin richtig bleibt. Die
Erfolge bei der Verringerung des ökonomischen Entwicklungsrückstands liegen in der
gleichzeitigen Verbesserung der Innovationskapazitäten, der Erhöhung des Kapitalstocks,
der Stärkung der unternehmerischen Potenziale, der Verringerung der Infrastrukturlücken
und Verbesserung des Humankapitals begründet, die von den Strukturfonds wirksam unterstützt wurden. Die Aussage, dass sich die Förderstrategie in ihren Grundzügen nicht ändern
sollte, bedeutet allerdings nicht, dass in der kommenden Förderperiode die Strukturfondsförderung ohne Änderung fortgesetzt werden sollte. Im Gegenteil, in Anbetracht veränderter
Bedarfslagen, absehbarer Trends beim demografischen Wandel oder neuer Herausforderungen etwa beim Klimaschutz erscheint es angebracht,
•
zum einen die Bedeutung einzelner Handlungsfelder im Gesamtgefüge der Strukturfonds neu zu gewichten und
•
zum anderen innerhalb der Handlungsfelder selbst Veränderungen in der Förderarchitektur vorzunehmen und hierbei teils bestehende Maßnahmen finanziell zu akzentuieren, abzuschwächen oder ganz auszusetzen sowie neue Maßnahmen in die
Förderung aufzunehmen.
Entlang dieser Zweiteilung werden im Folgenden Handlungsempfehlungen formuliert, die
sich einerseits auf die übergreifende Gewichtung der Handlungsfelder im Rahmen einer
künftigen Gesamtstrategie für die Strukturfondsförderung beziehen und andererseits die
konkrete Ausgestaltung und operationelle Umsetzung der Handlungsfelder selbst betreffen.
Gewichtung der Handlungsfelder
Die Beantwortung der Frage, welchen Stellenwert die einzelnen Handlungsfelder innerhalb
des gesamten Strukturfondseinsatzes haben sollten, ist aus theoretischer Sicht nur sehr
schwer zu beantworten. Bereits in den vorangegangenen Förderperioden wurde die finanzielle Gewichtung der Schwerpunkte/Prioritätsachsen und das Verhältnis von EFRE und ESF
innerhalb der Strukturfonds auf Basis von heuristischen Ansätzen festgelegt, bei dem die
empirische Bedarfssituation bzw. -schätzungen unter den verschiedenen Entscheidungskriterien die hauptsächliche Rolle gespielt haben. Vor diesem Hintergrund wurde bereits in der
aktuellen Förderperiode das Gewicht der Infrastrukturförderung reduziert, während die Förderung von F&E und Innovationen und die Verbesserung des Humankapitals an Bedeutung
338
gewonnen haben. In Anbetracht der erzielten Fortschritte und des mittlerweile erreichten Niveaus in der unternehmerischen Kapitalausstattung hat die zentrale Rolle der Investitionsförderung beim Einsatz der Strukturfonds im Laufe der Jahre abgenommen. Unter sonst
gleichen Rahmenbedingungen würde vieles dafür sprechen, die strategischen Anpassungen
in den vergangenen Förderperioden auch in den nächsten Jahren fortzuschreiben.
Allerdings können die Aufgaben, die aus künftigen Herausforderungen wie dem demografischen Wandel oder dem Klimaschutz resultieren, bei der Ableitung der Förderstrategie zum
gegenwärtigen Zeitpunkt kaum berücksichtigt werden. Denn je nachdem inwieweit diese
Fragen in das Zielsystem der Strukturfonds einfließen, können sich eine Reihe von neuen
Bedarfslagen ergeben, die derzeit kaum abzuschätzen sind. Beispielsweise würde, falls das
Ziel einer Erhöhung der Energieeffizienz innerhalb der Strukturfonds stärker verankert werden würde, die notwendige Forcierung des ökologischen Umbaus des unternehmerischen
und öffentlichen Kapitalstocks sicherlich auch zu einer anderen Bewertung ihres finanziellen
Gewichts führen. Ähnliche Überlegungen können für den demografischen Wandel angestellt
werden. Während der allgemeine Bevölkerungsrückgang tendenziell für eine sinkende Bedeutung der Infrastrukturförderung spricht, gewinnen Fragen des altersgerechten Umbaus
städtischer Infrastrukturen im Zuge der demografischen Entwicklung an Bedeutung. Insbesondere die Entwicklung der Humanressourcen und Maßnahmenbereiche der Weiterbildung
und des Lebenslangen Lernens werden durch den demografischen Wandel akzentuiert.
Grundsätzlich sollten sich aber die Mittel aus den Strukturfonds auf die nachhaltige Stärkung
der Wachstumskräfte fokussieren, um die Fortsetzung des Konvergenzprozesses als dem
primären Ziel der Kohäsionspolitik zu fördern.
Die Investitionsförderung hat für die Kapitalintensivierung, die kontinuierliche Annäherung
der ostdeutschen Produktivität an das westdeutsche Niveau und den Prozess der ReIndustrialisierung eine wesentliche Rolle gespielt. Die Anteile von Industrie und produktionsnahen Dienstleistungen bei Wertschöpfung und Erwerbstätigkeit liegen in Ostdeutschland
aber immer noch hinter den westdeutschen Vergleichswerten. Gemessen an der Zahl der
Erwerbsfähigen besteht nach wie vor ein deutlicher Kapitalmangel in den neuen Ländern. In
den zentralen Bereichen der Exportbasis bleibt eine höhere Investitionsquote in Ostdeutschland als in Westdeutschland daher wirtschaftspolitisch wünschenswert. Demzufolge sollte
die Investitionsförderung eine wesentliche Säule im Rahmen der Regionalpolitik durch die
EU-Strukturfonds bleiben. Angesichts des – auch wegen der intensiven Förderung in der
Vergangenheit – mittlerweile weit vorangeschrittenen Konvergenzprozesses der ostdeutschen Industrie erscheint eine, die regionalen Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit berücksichtigende, differenzierte Fortsetzung der Investitionsförderung weiterhin
notwendig. Grundsätzlich gilt aber, dass der Ausbau und die Modernisierung des Kapitalstocks in der Industrie Ostdeutschlands nunmehr weit fortgeschritten sind. Bei der Beurteilung des finanziellen Gewichts der Investitionsförderung innerhalb der Strukturfonds sollte,
neben den regionalen Notwendigkeiten, das Auslaufen der Investitionszulage ab 2013 berücksichtigt werden, da hierdurch der finanzielle Umfang der Investitionsförderung eingeschränkt wird.
Auf Grund der hohen Bedeutung von Forschung und Entwicklung, die die Entstehung und
Diffusion von Wissen für den gesamtwirtschaftlichen Wachstumsprozess besitzt, sind mehr
Investitionen in Wissen und Innovation eine der vier Schlüsselprioritäten für die Umsetzung
der Lissabon-Strategie. Die ökonomische Forschung legt nahe, dass mit Innovationen positive technologische Externalitäten für die Gesellschaft verbunden sind – der gesellschaftliche
„Return on Investment“ übersteigt den privaten. Die Förderung von F&E und Innovationen
339
sollte konsequenterweise auch in Zukunft eine besondere Rolle im Rahmen der Strukturfondsförderung für die Fortsetzung des Konvergenzprozesses in Ostdeutschland spielen.
Bei den Überlegungen zum Stellenwert der Förderung sollte aber die generell hohe Förderintensität der FuE-aktiven ostdeutschen Unternehmen und ihre Absorptionsfähigkeit berücksichtigt werden. Zudem sollte bei der Förderung ein stärkeres Augenmerk auf den Innovationserfolg und die rasche Überleitung der FuE-Projekte in die Markeinführung gelegt wird.
Hier könnten sich für die EU-Strukturfonds neue Ansatzpunkte ergeben.
Neben der direkten Förderung von Unternehmen sollten auch Investitionen in die wirtschaftsnahe Forschungsinfrastruktur zentraler Bestandteil der Strukturfondsförderung bleiben. Die FuE-Förderung durch die Strukturfonds sollte weiterhin dazu genutzt werden, öffentliche Forschungseinrichtungen international wettbewerbsfähig zu machen und die „Antennenfunktion“ dieser Einrichtungen für die regionale Wirtschaft zu nutzen. Mit Blick auf die
strukturelle Ausrichtung der Forschungsinfrastruktur muss die F&E-Politik eine schwierige
Gratwanderung vornehmen, bei der sie sich entlang von bestehenden traditionellen Technologiefeldern („komparative Stärken“) in den Regionen ausrichtet, ohne das Aufkommen von
jüngeren Technologien mit vermeintlichen Wettbewerbsnachteilen auszuschließen. Es
spricht viel dafür, bei diesem Weg eine enge Vernetzung zwischen der Wirtschaft und der
Wissenschaft anzustreben. Generell sollte bei der Steuerung und Implementierung der öffentlichen Forschungsinfrastruktur verstärkt auf „bottom-up“ und weniger auf „top-down“Ansätze gesetzt werden. Der teils im Rahmen der F&E-Politik eingeschlagene Weg hier verstärkt neue und wettbewerbsorientierte Instrumente einzusetzen, ist daher zu begrüßen.
Die Entwicklung der Humanressourcen stellt im Licht der demographischen Entwicklung eine
große Herausforderung für Ostdeutschland dar. In den nächsten Jahren treten stark besetzte Jahrgänge mit hohen Anteilen von Gut- und Hochqualifizierten aus dem Erwerbsleben
aus, die von den schwach besetzten Jahrgängen, die die Erwerbstätigkeit beginnen, quantitativ nicht in vollem Maße ersetzt werden. Zwar bleibt auch Westdeutschland von solchen
Entwicklungen nicht verschont, sie greifen dort aber erst merklich später. Verschärfend wirkt
sich aus, dass Ostdeutschland in der jungen Generation zum Teil schlechtere Werte in der
Humanressourcenausstattung aufweist (höherer Anteil der Schulabgänger ohne Abschluss,
geringere Studienberechtigtenquote, ungünstiger Studienanfängersaldo). Es besteht die Gefahr, dass die Humanressourcen zum Engpass für Wachstum und Beschäftigung in Ostdeutschland werden.
Der Einsatz des Europäischen Sozialfonds in den Jahren nach 2013 sollte sich daher auf die
systematische Förderung der Humanressourcen konzentrieren. Instrumente der Arbeitsmarktpolitik im Engeren sollten hingegen nachrangige Bedeutung haben. Dies bedeutet keine Verabschiedung von den sozialpolitischen Aufgaben des ESF. Effektive „Investitionen in
die Köpfe“ fördern Wachstum und Beschäftigung wie die soziale Inklusion. Dies gilt zumal
dann, wenn es mit Hilfe der Strukturfonds gelingt, die Ungleichheiten in den Bildungschancen zu reduzieren.
Von besonderer Bedeutung für den Europäischen Sozialfonds in Ostdeutschland nach 2013
wird die Entwicklung des Humankapitals der jungen Generation sein. Die Förderung besserer Schulerfolge und leistungsfähigerer Schulen, die in der laufenden Förderperiode erstmals
für den deutschen ESF eine größere Rolle spielt, könnte zukünftig noch an Bedeutung gewinnen. Dasselbe gilt für die Unterstützung der universitären Bildung bzw. des Humankapitals in Forschung und Entwicklung.
340
Die Förderung der Berufsausbildung verliert bei stark sinkenden Schulabgängerzahlen und
drohender „Bewerberknappheit“ auf dem Ausbildungsmarkt schon im Zeitraum 2007 bis
2013 an Bedeutung. Aber auch zukünftig bleiben wichtige Aufgaben bei der Unterstützung
des Übergangs von der Schule in die Berufsausbildung erhalten (Berufswahl/Berufsorientierung). Insgesamt wird es nach 2013 noch stärker darauf ankommen, durch effektivere Fördermaßnahmen Bildungsreserven zu heben und hierzu die Personen zu erreichen, die an
Schule und Berufsausbildung zu scheitern drohen.
Im Zeichen des demographischen Wandels steigt der Stellenwert von Weiterbildung und Lebenslangem Lernen. Die Finanzierung der Weiterbildung von Beschäftigten ist allerdings im
Wesentlichen die Aufgabe der Unternehmen und der Beschäftigten selbst und nicht des
Staates. Größerer Weiterbildungsbedarf der Unternehmen muss nicht mehr Förderbedarf
bedeuten. Es ist davon auszugehen, dass sich Unternehmen, die Fachkräfteengpässe spüren, auch ohne Förderung verstärkt in der Weiterbildung engagieren werden. Bedarf für die
ESF-Förderung nach 2013 ist vor allem in der Verbesserung von Strukturen und Systemen
zu sehen, durch die eine systematischere und effektivere Weiterbildung ermöglicht wird (Beratung, Verzahnung von Weiterbildungsplanung und Personalmanagement, Zertifizierung,
Innovation etc.). In Ostdeutschland mit seiner kleinbetrieblich geprägten Unternehmensstruktur haben solche Ansätze besondere Bedeutung. 172 Hinzu könnten Maßnahmen zur Erhöhung der Weiterbildungsbeteiligung von bislang zu wenig erreichten Zielgruppen treten.
Die Lage der Frauen auf dem Arbeitsmarkt hat sich relativ betrachtet in den letzten zehn
Jahren verbessert. Dennoch bestehen nach wie vor merkliche Ungleichheiten. Teilzeitarbeit
und familienbedingtes Ausscheiden aus dem Erwerbsleben konzentrieren sich stark bei den
Frauen, trotz immer besserer Qualifikationen haben Frauen nach wie vor schlechtere Aufstiegschancen. Die Beseitigung dieser Ungleichheiten hat angesichts von zurückgehender
Erwerbsbevölkerung und drohendem Fachkräftemangel besondere Bedeutung. Die Förderung der Vereinbarkeit von Arbeit und Privatleben und die Unterstützung des beruflichen
Aufstiegs von Frauen werden daher auch zukünftig ein wichtiges Einsatzfeld für den ESF
sein.
Die nach wie vor stark überdurchschnittliche Arbeitslosigkeit führt für viele Ostdeutsche zu
großen wirtschaftlichen und sozialen Problemen. Die vor allem bei langer Arbeitslosigkeitsdauer einsetzende Entwertung des Humankapitals kann zudem zu einem Hemmnis für die
Regionalentwicklung werden. In welchem Maße Ostdeutschland auch nach 2013 noch in
besonderem Maße von Arbeitslosigkeit betroffen sein wird, kann aktuell nur schwer abgeschätzt werden. Generell ist darauf zu verweisen, dass Erhalt und Verbesserung der Qualifikation von Arbeitslosen die primäre Aufgabe der nationalen Arbeitsmarktpolitik nach SGB III
und SGB II und nicht der EU-Strukturfondsförderung ist. Aufgaben des ESF sind damit auch
zukünftiger weniger bei der allgemeinen Förderung von Arbeitslosen als bei der Förderung
von Personen zu sehen, bei denen Arbeitslosigkeit mit weiteren sozialen und individuellen
Problemen einhergeht (Bekämpfung bestehender oder drohender sozialer Ausgrenzung).
Die infrastrukturelle Ausstattung hat sich in den ostdeutschen Ländern in der vergangenen
Förderperiode weiter deutlich verbessert. Gleichwohl gibt es in einzelnen Teilbereichen weiterhin Ausstattungslücken bzw. Modernisierungsbdedarf.
172 Siehe auch Ragnitz, J. (2009).
341
Die Empfehlungen zur zukünftigen Förderung gehen bei der wirtschaftsnahen Infrastruktur in
die Richtung, bei der Gewerbeflächenentwicklung stärker als bisher eine Fokussierung auf
Vorhaben mit überregionalem Charakter im Sinne der Wachstums- und Innovationsziele
vorzunehmen und den Bedarfsnachweis zu erhöhen. Die Anpassung der Ausstattung beruflicher Aus- und Weiterbildungsinfrastrukturen an die technologische Entwicklung ist demgegenüber eine laufende Aufgabe und Herausforderung und somit ein unverzichtbarer Bestandteil einer umfassenden Innovationspolitik.
aber mit wenigen Ausnahmen von teilweise erheblichen Schrumpfungsprozessen betroffen
und müssen immer mehr Aufgaben für das ländliche Umland übernehmen. Die städtischen
Infrastrukturen sollten künftig als „integrierte lokale Entwicklungsstrategien“ bedarfsgerecht
weiter gefördert werden. Dabei sollten in Abstimmung mit nationalen Programmen im Rahmen der Strukturfondsförderung stärker als bisher Initiativen mit einem wirtschaftlichen Bezug unterstützt werden. Eine besondere Rolle spielt bei zukünftigen Strategien dabei das
Stadt-/Umlandverhältnis.
In Zukunft sollte sich die Förderung der Verkehrsinfrastruktur aufgrund des erreichten Ausbaustandes auf Vorhaben zur Unterstützung von überregionalen Anbindungen (Schiene,
Straße) konzentrieren, soweit diesbezüglich noch Engpässe vorliegen. Ein besonderer Fokus sollte auf der Integration und Verknüpfung der Verkehrsträger liegen. Auf der regionalen
Ebene sollte die Förderstrategie überdacht werden und eine Konzentration auf womöglich
noch bestehende Engpässe mit klarem Wirtschaftsbezug in Erwägung gezogen werden.
Für die künftige Ausrichtung umweltorientierter Interventionen im Rahmen des EFRE ist die
mittlerweile erreichte Ausstattung der ostdeutschen Bundesländer mit entsprechenden Verund Entsorgungsinfrastrukturen in Betracht zu ziehen. Für eine Förderung von Ver- und Entsorgungsinfrastrukturinvestitionen im Abwasser, Trinkwasser- oder Abfallbereich dürften
deshalb im Rahmen der zukünftigen Förderpolitik der EU-Strukturfonds keine großen Handlungsnotwendigkeiten mehr bestehen.
Treibhausgasreduktion) ergeben. Im Rahmen eines strukturpolitischen Programms anzustreben wäre dabei vor allem die Förderung innovativer Maßnahmen zur Erreichung klimaund energiepolitischer Ziele bei gleichzeitigen unternehmerischen Innovations- und Effizienzgewinnen.
ANHANG
Der Anhang enthält die detaillierten Ergebnisse für die in den Kapiteln 5 bis Kapitel 7 ausgewiesenen Resultate zu den gesamtwirtschaftlichen Wirkungen der Interventionen mit den
EU-Strukturfonds in Ostdeutschland. Die Ergebnisse werden für die drei verschiedenen
Szenarien ausgewiesen, nämlich
•
Die Förderperiode von 2000 bis 2006
•
Die Förderperiode von 2000 bis 2006 und 2007 bis 2013 und
•
Die Förderperiode die neben den beiden vorgenannten auch noch Interventionen im
Zeitraum von 2014 bis 2020 einschließt.
Die folgenden Tabellen zeigen die Wirkungen auf eine Reihe von ökonomischen Aggregaten, zunächst für die Gesamtwirtschaft und anschließend für die Sektoren des HERMINModells.
Legende: Gesamtwirtschaftliche Ergebnisse
GECSFRAP:
GDPM:
L:
UR:
CONS:
I:
NTSVR:
YC:
CumMult:
Strukturfondsinterventionen, EU-Finanzmittel und nationale Kofinanzierung
als Anteil in Prozent vom BIP
Reales BIP
Erwerbstätige, insgesamt
Arbeitslosenquote
Reale Konsumnachfrage der Haushalte
Nettohandelsbilanz, in Prozent des BIP
Unternehmensgewinne
Kumulierter Multiplikator
GDPFC:
L:
I:
LPROD:
WNA:
PGDPFC:
Reales gesamtwirtschaftliches BIP zu Faktorkosten
Erwerbstätige, insgesamt
Gesamtwirtschaftliche Arbeitsproduktivität
Durchschnittlicher Jahreslohn, ohne Landwirtschaft
Preisdeflator des BIP zu Faktorkosten
343
Legende: Sektorspezifische Ergebnisse
OT:
LT:
IT:
LPRT:
WT:
POT:
Reales BIP in der Industrie
Erwerbstätigkeit in der Industrie
Bruttoninvestitionen in der Industrie
Arbeitsproduktivität in der Industrie
Durchschnittlicher Jahreslohn in der Industrie
Preisdeflator des BIP der Industrie
OM:
LM:
IM:
LPRM:
WM:
POM:
Reales BIP im Dienstleistungsbereich
Erwerbstätigkeit im Dienstleistungsbereich
Bruttoninvestitionen im Dienstleistungsbereich
Arbeitsproduktivität im Dienstleistungsbereich
Durchschnittlicher Jahreslohn im Dienstleistungsbereich
Preisdeflator des BIP im Dienstleistungsbereich
OB:
LB:
IB:
LPRB:
WB:
POB:
Reales BIP im Dienstleistungsbereich
Erwerbstätigkeit im Dienstleistungsbereich
Bruttoninvestitionen im Dienstleistungsbereich
Arbeitsproduktivität im Dienstleistungsbereich
Durchschnittlicher Jahreslohn im Dienstleistungsbereich
Preisdeflator des BIP im Dienstleistungsbereich
Run 1:
“With-Strukturfonds”-Simulation
Run 2:
“Without-Strukturfonds”-Simulation
Run1%Run2:
Prozentuale Änderung zwischen Run2 relativ zu Run1
Run1-Run2:
Differenz zwischen Run1 and Run2
Alle ausgewiesenen Schätzwerte sind mit dem Standard-Set an Parameter für die
Spilloverelastizitäten ermittelt, vgl. dazu Kapitel 5.5.
A.1 DETAILERGEBNISSE: FÖRDERPERIODE VON 2000 BIS 2006
Tabelle A.1:
Zusammenfassung zu den Wirkungen auf die wesentlichen gesamtwirtschaftlichen Aggregate, Förderperiode 2000-6
Year
GECSFRAP
GDPM
L
L
UR
CONS
I
NTSVR
YC
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1-Run2
Run1-Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1-Run2
Run1%Run2
CumMult
1999
2000
2001
2002
2003
2004
0,00
0,33
1,07
1,17
1,13
1,34
0,00
0,30
1,07
1,34
1,43
1,74
0,00
0,32
1,13
1,40
1,46
1,74
0,00
23,66
83,70
101,80
104,72
124,86
0,00
-0,26
-0,87
-0,99
-1,00
-1,20
0,00
0,25
0,89
1,12
1,19
1,45
0,00
0,65
2,57
3,38
3,47
4,17
0,00
-0,07
-0,23
-0,23
-0,16
-0,21
0,00
0,24
0,90
1,16
1,31
1,58
0,00
0,91
0,98
1,05
1,12
1,17
2005
2006
2007
2008
2009
1,38
1,26
1,13
0,88
0,01
1,88
1,79
1,70
1,48
0,54
1,84
1,69
1,57
1,31
0,29
131,42
122,02
112,12
93,55
21,08
-1,23
-1,10
-1,00
-0,79
0,02
1,56
1,49
1,40
1,20
0,38
4,42
4,12
3,86
3,08
0,38
-0,22
-0,22
-0,16
-0,06
0,24
1,69
1,61
1,55
1,37
0,62
1,21
1,24
1,28
1,31
1,37
2010
2011
2012
0,00
0,00
0,00
0,51
0,49
0,47
0,27
0,26
0,25
19,12
18,35
17,57
-0,06
-0,04
-0,03
0,35
0,34
0,33
0,34
0,32
0,31
0,24
0,23
0,22
0,60
0,57
0,55
1,42
1,47
1,52
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,45
0,44
0,42
0,41
0,40
0,38
0,37
0,36
0,24
0,23
0,22
0,21
0,20
0,20
0,19
0,18
16,87
16,22
15,62
15,06
14,54
14,06
13,60
13,18
-0,02
-0,01
-0,01
0,00
0,01
0,01
0,02
0,02
0,32
0,31
0,30
0,30
0,29
0,28
0,27
0,27
0,30
0,28
0,27
0,26
0,25
0,24
0,23
0,22
0,21
0,20
0,19
0,18
0,17
0,16
0,16
0,15
0,53
0,51
0,50
0,48
0,46
0,45
0,44
0,42
1,57
1,61
1,65
1,70
1,74
1,78
1,82
1,85
Tabelle A.2:
Weitere gesamtwirtschaftliche Wirkungen, Förderperiode 2000-6
Year
GDPFC
L
I
LPROD
WNA
PGDFC
Run2%Run1
Run2%Run1
Run2%Run1
Run2%Run1
Run2%Run1
Run2%Run1
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
0,30
0,32
0,65
-0,02
0,04
0,00
2001
1,07
1,13
2,57
-0,07
0,15
0,01
2002
1,34
1,40
3,38
-0,07
0,20
0,00
2003
1,43
1,46
3,47
-0,04
0,22
0,01
2004
1,74
1,74
4,17
0,00
0,29
0,01
2005
1,88
1,84
4,42
0,04
0,34
0,03
2006
1,79
1,69
4,12
0,09
0,36
0,04
2007
1,70
1,57
3,86
0,13
0,36
0,04
2008
1,48
1,31
3,08
0,17
0,32
0,04
2009
0,54
0,29
0,38
0,25
0,16
0,02
2010
0,51
0,27
0,34
0,24
0,15
0,01
2011
0,49
0,26
0,32
0,23
0,15
0,01
2012
0,47
0,25
0,31
0,23
0,14
0,01
2013
0,45
0,24
0,30
0,22
0,13
0,01
2014
0,44
0,23
0,28
0,21
0,13
0,01
2015
0,42
0,22
0,27
0,21
0,12
0,01
2016
0,41
0,21
0,26
0,20
0,12
0,01
2017
0,40
0,20
0,25
0,19
0,11
0,01
2018
0,38
0,20
0,24
0,19
0,11
0,01
2019
0,37
0,19
0,23
0,18
0,11
0,01
2020
0,36
0,18
0,22
0,18
0,10
0,01
346
Tabelle A.3:
Sektorale Wirkungen, Förderperiode 2000-6: Industrie
Year
OT
LT
IT
LPRT
WT
POT
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
0,01
0,00
1,69
0,01
0,00
0,00
2001
0,07
0,02
5,31
0,05
0,01
0,00
2002
0,18
0,06
7,32
0,12
0,02
0,00
2003
0,34
0,11
7,62
0,23
0,04
0,00
2004
0,56
0,18
7,78
0,38
0,07
0,00
2005
0,70
0,23
8,78
0,47
0,09
0,00
2006
0,83
0,29
7,62
0,54
0,10
0,00
2007
0,93
0,32
7,45
0,61
0,11
0,00
2008
0,99
0,34
6,28
0,65
0,12
0,00
2009
0,95
0,33
0,66
0,62
0,11
0,00
2010
0,91
0,32
0,58
0,59
0,11
0,00
2011
0,87
0,31
0,56
0,56
0,10
0,00
2012
0,83
0,30
0,54
0,54
0,10
0,00
2013
0,80
0,29
0,51
0,52
0,09
0,00
2014
0,77
0,28
0,49
0,49
0,09
0,00
2015
0,74
0,27
0,48
0,47
0,09
0,00
2016
0,71
0,26
0,46
0,45
0,08
0,00
2017
0,68
0,25
0,44
0,44
0,08
0,00
2018
0,66
0,24
0,42
0,42
0,08
0,00
2019
0,63
0,23
0,41
0,40
0,07
0,00
2020
0,61
0,23
0,39
0,39
0,07
0,00
347
Tabelle A.4:
Sektorale Wirkungen, Förderperiode 2000-6: Dienstleistungen
Year
OM
LM
IM
LPRM
WM
POM
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
0,38
0,37
0,42
0,00
0,00
0,00
2001
1,36
1,36
1,88
0,00
0,01
0,00
2002
1,71
1,70
2,71
0,01
0,02
0,01
2003
1,82
1,76
2,98
0,06
0,04
0,01
2004
2,25
2,09
3,72
0,16
0,07
0,07
2005
2,42
2,23
3,88
0,19
0,09
0,10
2006
2,31
2,08
3,66
0,24
0,10
0,13
2007
2,19
1,95
3,46
0,25
0,11
0,14
2008
1,87
1,62
2,89
0,25
0,12
0,13
2009
0,58
0,39
0,74
0,19
0,12
0,09
2010
0,53
0,35
0,67
0,18
0,11
0,07
2011
0,51
0,34
0,65
0,17
0,11
0,07
2012
0,49
0,33
0,62
0,16
0,10
0,06
2013
0,47
0,31
0,59
0,16
0,10
0,06
2014
0,45
0,30
0,57
0,15
0,09
0,06
2015
0,43
0,29
0,54
0,15
0,09
0,06
2016
0,42
0,28
0,52
0,14
0,09
0,06
2017
0,40
0,27
0,50
0,14
0,08
0,05
2018
0,39
0,26
0,48
0,13
0,08
0,05
2019
0,38
0,25
0,46
0,13
0,08
0,05
2020
0,36
0,24
0,45
0,12
0,07
0,05
348
Tabelle A.5:
Sektorale Wirkungen, Förderperiode 2000-6: Baugewerbe
Year
OB
LB
IB
LPRB
WB
POB
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
1,06
1,00
1,30
0,06
0,00
-0,03
2001
4,16
3,91
6,09
0,26
0,01
-0,15
2002
5,13
5,20
8,62
0,07
0,02
-0,11
2003
5,52
5,66
8,52
0,15
0,04
-0,13
2004
6,72
6,73
10,24
0,02
0,07
0,14
2005
7,48
7,28
11,46
0,21
0,09
0,00
2006
6,22
6,38
9,99
0,17
0,10
0,04
2007
5,88
6,04
9,70
0,17
0,11
0,26
2008
4,64
4,77
7,58
0,13
0,12
0,25
2009
0,52
0,54
0,98
0,01
0,12
0,19
2010
0,45
0,46
0,87
0,01
0,11
0,12
2011
0,43
0,44
0,83
0,01
0,11
0,11
2012
0,41
0,42
0,79
0,01
0,10
0,11
2013
0,40
0,41
0,75
0,01
0,10
0,10
2014
0,38
0,39
0,72
0,01
0,09
0,10
2015
0,36
0,37
0,69
0,01
0,09
0,10
2016
0,35
0,36
0,66
0,01
0,09
0,09
2017
0,33
0,34
0,63
0,01
0,08
0,09
2018
0,32
0,33
0,60
0,01
0,08
0,08
2019
0,31
0,32
0,57
0,01
0,08
0,08
2020
0,30
0,30
0,55
0,01
0,07
0,08
A.2 DETAILERGEBNISSE: FÖRDERPERIODE VON 2000 BIS 2006 UND 2007 BIS 2013
Tabelle A.6: Wirkungen auf die wesentlichen gesamtwirtschaftlichn Aggregate, Förderperiode 2000-13
Year
GECSFRAP
GDPM
L
L
UR
CONS
I
NTSVR
YC
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1-Run2
Run1-Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1-Run2
Run1%Run2
CumMult
1999
2000
2001
2002
2003
2004
0,00
0,33
1,07
1,17
1,13
1,34
0,00
0,30
1,07
1,34
1,43
1,74
0,00
0,32
1,13
1,40
1,46
1,74
0,00
23,66
83,70
101,80
104,72
124,86
0,00
-0,26
-0,87
-0,99
-1,00
-1,20
0,00
0,25
0,89
1,12
1,19
1,45
0,00
0,65
2,57
3,38
3,47
4,17
0,00
-0,07
-0,23
-0,23
-0,16
-0,21
0,00
0,24
0,90
1,16
1,31
1,58
0,00
0,91
0,98
1,05
1,12
1,17
2005
2006
2007
2008
2009
1,38
1,26
1,34
1,56
0,73
1,88
1,79
1,94
2,24
1,41
1,84
1,69
1,82
2,11
1,19
131,42
122,02
129,66
150,78
84,98
-1,23
-1,10
-1,20
-1,41
-0,62
1,56
1,49
1,60
1,86
1,13
4,42
4,12
4,52
5,18
2,70
-0,22
-0,22
-0,23
-0,27
0,02
1,69
1,61
1,74
2,00
1,34
1,21
1,24
1,27
1,30
1,34
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
0,68
0,79
0,80
0,73
0,64
0,50
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,38
1,53
1,57
1,52
1,45
1,32
0,74
0,72
0,69
0,67
0,65
0,63
0,61
0,59
0,57
0,56
0,54
0,52
0,51
0,49
0,48
1,14
1,29
1,32
1,25
1,17
1,01
0,39
0,37
0,36
0,34
0,33
0,32
0,31
0,30
0,29
0,28
0,27
0,26
0,26
0,25
0,24
81,61
92,29
94,12
89,40
83,26
72,16
27,57
26,44
25,54
24,67
23,86
23,09
22,37
21,69
21,05
20,44
19,87
19,33
18,81
18,32
17,86
-0,67
-0,78
-0,77
-0,71
-0,64
-0,50
0,02
-0,03
-0,01
0,00
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,05
0,06
0,07
0,07
0,08
0,09
1,10
1,23
1,27
1,22
1,16
1,04
0,53
0,52
0,50
0,49
0,48
0,46
0,45
0,44
0,43
0,42
0,41
0,40
0,39
0,38
0,37
2,57
2,96
3,01
2,81
2,57
2,14
0,48
0,46
0,44
0,42
0,41
0,39
0,38
0,36
0,35
0,33
0,32
0,31
0,30
0,29
0,28
0,05
0,02
0,02
0,05
0,08
0,14
0,32
0,31
0,30
0,29
0,28
0,26
0,25
0,24
0,23
0,22
0,22
0,21
0,20
0,19
0,18
1,33
1,45
1,48
1,45
1,40
1,30
0,86
0,84
0,81
0,79
0,76
0,73
0,71
0,69
0,67
0,65
0,63
0,61
0,59
0,57
0,55
1,38
1,41
1,44
1,48
1,51
1,55
1,59
1,64
1,69
1,73
1,77
1,81
1,85
1,89
1,93
1,96
2,00
2,03
2,07
2,10
2,13
Tabelle A.7:
Year
GDPFC
L
I
LPROD
WNA
PGDFC
Run2%Run1
Run2%Run1
Run2%Run1
Run2%Run1
Run2%Run1
Run2%Run1
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
0,30
0,32
0,65
-0,02
0,04
0,00
2001
1,07
1,13
2,57
-0,07
0,15
0,01
2002
1,34
1,40
3,38
-0,07
0,20
0,00
2003
1,43
1,46
3,47
-0,04
0,22
-0,02
2004
1,74
1,74
4,17
0,00
0,29
0,01
2005
1,88
1,84
4,42
0,04
0,34
0,03
2006
1,79
1,69
4,12
0,09
0,36
0,04
2007
1,94
1,82
4,52
0,12
0,40
0,06
2008
2,24
2,11
5,18
0,13
0,46
0,07
2009
1,41
1,19
2,70
0,22
0,32
0,06
2010
1,38
1,14
2,57
0,24
0,32
0,06
2011
1,53
1,29
2,96
0,24
0,35
0,07
2012
1,57
1,32
3,01
0,25
0,36
0,08
2013
1,52
1,25
2,81
0,27
0,35
0,08
2014
1,45
1,17
2,57
0,29
0,34
0,08
2015
1,32
1,01
2,14
0,31
0,32
0,08
2016
0,74
0,39
0,48
0,36
0,21
0,06
2017
0,72
0,37
0,46
0,35
0,21
0,05
2018
0,69
0,36
0,44
0,34
0,20
0,05
2019
0,67
0,34
0,42
0,33
0,19
0,05
2020
0,65
0,33
0,41
0,32
0,18
0,05
2021
0,63
0,32
0,39
0,31
0,18
0,05
2022
0,61
0,31
0,38
0,30
0,17
0,05
2023
0,59
0,30
0,36
0,29
0,16
0,05
2024
0,57
0,29
0,35
0,29
0,16
0,05
2025
0,56
0,28
0,33
0,28
0,15
0,05
2026
0,54
0,27
0,32
0,27
0,15
0,05
2027
0,52
0,26
0,31
0,26
0,14
0,05
2028
0,51
0,26
0,30
0,25
0,13
0,05
2029
0,49
0,25
0,29
0,25
0,13
0,04
2030
0,48
0,24
0,28
0,24
0,13
0,04
351
Tabelle A.8:
Year
OT
LT
IT
LPRT
WT
POT
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
0,01
0,00
1,69
0,01
0,00
0,00
2001
0,07
0,02
5,31
0,05
0,01
0,00
2002
0,18
0,06
7,32
0,12
0,02
0,00
2003
0,34
0,11
7,62
0,23
0,04
0,00
2004
0,56
0,18
7,78
0,38
0,07
0,00
2005
0,70
0,23
8,78
0,47
0,09
0,00
2006
0,83
0,29
7,62
0,54
0,10
0,00
2007
0,95
0,33
8,74
0,62
0,11
0,00
2008
1,09
0,38
10,65
0,72
0,13
0,00
2009
1,13
0,39
5,47
0,74
0,14
0,00
2010
1,17
0,41
5,22
0,76
0,14
0,00
2011
1,21
0,42
6,03
0,79
0,14
0,00
2012
1,26
0,44
6,14
0,82
0,15
0,00
2013
1,29
0,46
5,74
0,84
0,15
0,00
2014
1,32
0,47
5,23
0,86
0,16
0,00
2015
1,33
0,47
4,34
0,86
0,16
0,00
2016
1,28
0,45
0,83
0,83
0,15
0,00
2017
1,23
0,44
0,79
0,79
0,14
0,00
2018
1,18
0,42
0,76
0,76
0,14
0,00
2019
1,14
0,41
0,73
0,73
0,13
0,00
2020
1,09
0,40
0,71
0,70
0,13
0,00
2021
1,05
0,38
0,68
0,67
0,12
0,00
2022
1,01
0,37
0,65
0,64
0,12
0,00
2023
0,98
0,36
0,63
0,62
0,11
0,00
2024
0,94
0,35
0,61
0,59
0,11
0,00
2025
0,91
0,34
0,58
0,57
0,10
0,00
2026
0,88
0,33
0,56
0,55
0,10
0,00
2027
0,84
0,32
0,54
0,53
0,10
0,00
2028
0,81
0,31
0,52
0,51
0,09
0,00
2029
0,79
0,30
0,50
0,49
0,09
0,00
2030
0,76
0,29
0,48
0,47
0,09
0,00
352
Tabelle A.9:
Year
OM
LM
IM
LPRM
WM
POM
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
0,38
0,37
0,42
0,00
0,00
0,00
2001
1,36
1,36
1,88
0,00
0,01
0,00
2002
1,71
1,70
2,71
0,01
0,02
0,00
2003
1,82
1,76
2,98
0,06
0,04
0,02
2004
2,25
2,09
3,72
0,16
0,07
0,10
2005
2,42
2,23
3,88
0,19
0,09
0,14
2006
2,31
2,08
3,66
0,24
0,10
0,18
2007
2,51
2,24
3,98
0,27
0,12
0,21
2008
2,90
2,60
4,60
0,31
0,13
0,24
2009
1,75
1,49
2,66
0,27
0,14
0,23
2010
1,70
1,43
2,56
0,27
0,14
0,22
2011
1,90
1,61
2,88
0,29
0,15
0,23
2012
1,94
1,65
2,94
0,30
0,15
0,24
2013
1,87
1,57
2,80
0,30
0,16
0,24
2014
1,76
1,46
2,62
0,30
0,16
0,25
2015
1,57
1,27
2,29
0,30
0,16
0,24
2016
0,77
0,51
0,96
0,25
0,15
0,21
2017
0,74
0,49
0,92
0,24
0,15
0,20
2018
0,71
0,47
0,88
0,24
0,14
0,19
2019
0,68
0,46
0,85
0,23
0,14
0,18
2020
0,66
0,44
0,82
0,22
0,13
0,18
2021
0,64
0,43
0,78
0,21
0,13
0,17
2022
0,61
0,41
0,75
0,20
0,12
0,16
2023
0,59
0,40
0,73
0,19
0,12
0,16
2024
0,57
0,39
0,70
0,19
0,11
0,15
2025
0,55
0,37
0,67
0,18
0,11
0,15
2026
0,53
0,36
0,65
0,17
0,10
0,14
2027
0,52
0,35
0,62
0,17
0,10
0,14
2028
0,50
0,34
0,60
0,16
0,10
0,13
2029
0,48
0,33
0,58
0,16
0,09
0,13
2030
0,47
0,32
0,56
0,15
0,09
0,12
353
Tabelle A.10:
Year
OB
LB
IB
LPRB
WB
POB
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
1,06
1,00
1,30
0,06
0,00
-0,03
2001
4,16
3,91
6,09
0,26
0,01
-0,15
2002
5,13
5,20
8,62
-0,07
0,02
-0,11
2003
5,52
5,66
8,52
-0,15
0,04
0,13
2004
6,72
6,73
10,24
-0,02
0,07
0,14
2005
7,48
7,28
11,46
0,21
0,09
0,00
2006
6,22
6,38
9,99
-0,17
0,10
0,04
2007
6,89
7,08
11,34
-0,20
0,12
0,28
2008
7,85
8,06
12,71
-0,23
0,13
0,32
2009
4,05
4,16
6,64
-0,11
0,14
0,30
2010
3,85
3,95
6,31
-0,11
0,14
0,24
2011
4,43
4,55
7,23
-0,12
0,15
0,24
2012
4,50
4,62
7,33
-0,13
0,15
0,26
2013
4,20
4,31
6,84
-0,12
0,16
0,26
2014
3,82
3,92
6,22
-0,11
0,16
0,26
2015
3,17
3,25
5,18
-0,09
0,16
0,24
2016
0,64
0,66
1,20
-0,02
0,15
0,20
2017
0,61
0,63
1,14
-0,02
0,15
0,16
2018
0,59
0,60
1,09
-0,01
0,14
0,15
2019
0,56
0,58
1,04
-0,01
0,14
0,15
2020
0,54
0,55
0,99
-0,01
0,13
0,14
2021
0,52
0,53
0,95
-0,01
0,13
0,13
2022
0,50
0,51
0,91
-0,01
0,12
0,13
2023
0,48
0,49
0,87
-0,01
0,12
0,12
2024
0,46
0,47
0,83
-0,01
0,11
0,12
2025
0,44
0,45
0,79
-0,01
0,11
0,11
2026
0,42
0,43
0,75
-0,01
0,10
0,11
2027
0,40
0,41
0,72
-0,01
0,10
0,11
2028
0,39
0,39
0,68
-0,01
0,10
0,10
2029
0,37
0,38
0,65
-0,01
0,09
0,10
2030
0,35
0,36
0,62
-0,01
0,09
0,09
A.3 DETAILERGEBNISSE: FÖRDERPERIODE VON 2000 BIS 2006, 2007 BIS 2013 UND 2014 BIS 2022
Tabelle A.11: Wirkungen auf die wesentlichen gesamtwirtschaftlichn Aggregate, Förderperiode 2000-22
Year
GECSFRAP
GDPM
L
L
UR
CONS
I
NTSVR
YC
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1-Run2
Run1-Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1-Run2
Run1%Run2
CumMult
1999
2000
2001
2002
2003
2004
0,00
0,33
1,07
1,17
1,13
1,34
0,00
0,30
1,07
1,34
1,43
1,74
0,00
0,32
1,13
1,40
1,46
1,74
0,00
23,66
83,70
101,80
104,72
124,86
0,00
-0,26
-0,87
-0,99
-1,00
-1,20
0,00
0,25
0,89
1,12
1,19
1,45
0,00
0,65
2,57
3,38
3,47
4,17
0,00
-0,07
-0,23
-0,23
-0,16
-0,21
0,00
0,24
0,90
1,16
1,31
1,58
0,00
0,91
0,98
1,05
1,12
1,17
2005
2006
2007
2008
2009
1,38
1,26
1,34
1,56
0,73
1,88
1,79
1,94
2,24
1,41
1,84
1,69
1,82
2,11
1,19
131,42
122,02
129,66
150,78
84,98
-1,23
-1,10
-1,20
-1,41
-0,62
1,56
1,49
1,60
1,86
1,13
4,42
4,12
4,52
5,18
2,70
-0,22
-0,22
-0,23
-0,27
0,02
1,69
1,61
1,74
2,00
1,34
1,21
1,24
1,27
1,30
1,34
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
0,68
0,79
0,80
0,73
0,81
1,05
0,58
0,54
0,63
0,63
0,58
0,51
0,40
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,38
1,53
1,57
1,52
1,65
1,95
1,46
1,44
1,56
1,58
1,54
1,47
1,36
0,88
0,86
0,83
0,80
0,78
0,75
0,73
0,71
1,14
1,29
1,32
1,25
1,37
1,68
1,13
1,10
1,22
1,24
1,18
1,11
0,97
0,45
0,44
0,42
0,41
0,39
0,38
0,37
0,36
81,61
92,29
94,12
89,40
97,95
120,08
81,06
78,79
87,56
88,94
84,85
79,59
70,16
32,65
31,56
30,62
29,70
28,84
28,02
27,25
26,51
-0,67
-0,78
-0,77
-0,71
-0,81
-1,05
-0,54
-0,57
-0,66
-0,65
-0,59
-0,52
-0,41
0,05
0,01
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
0,08
1,10
1,23
1,27
1,22
1,33
1,60
1,16
1,14
1,25
1,27
1,23
1,18
1,07
0,65
0,63
0,62
0,60
0,58
0,57
0,55
0,54
2,57
2,96
3,01
2,81
3,12
3,91
2,43
2,33
2,65
2,68
2,51
2,29
1,93
0,55
0,53
0,50
0,48
0,47
0,45
0,43
0,41
0,05
0,02
0,02
0,05
0,02
-0,06
0,12
0,14
0,10
0,10
0,13
0,15
0,20
0,36
0,35
0,34
0,32
0,31
0,30
0,28
0,27
1,33
1,45
1,48
1,45
1,55
1,79
1,42
1,41
1,50
1,52
1,49
1,44
1,36
1,02
0,99
0,96
0,93
0,90
0,87
0,84
0,81
1,38
1,41
1,44
1,48
1,51
1,53
1,56
1,60
1,63
1,66
1,69
1,72
1,75
1,80
1,84
1,88
1,92
1,96
2,00
2,04
2,07
Tabelle A.12:
Year
GDPFC
L
I
LPROD
WNA
PGDFC
Run2%Run1
Run2%Run1
Run2%Run1
Run2%Run1
Run2%Run1
Run2%Run1
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
0,30
0,32
0,65
-0,02
0,04
0,00
2001
1,07
1,13
2,57
-0,07
0,15
-0,01
2002
1,34
1,40
3,38
-0,07
0,20
0,00
2003
1,43
1,46
3,47
-0,04
0,22
0,01
2004
1,74
1,74
4,17
0,00
0,29
-0,01
2005
1,88
1,84
4,42
0,04
0,34
-0,03
2006
1,79
1,69
4,12
0,09
0,36
-0,04
2007
1,94
1,82
4,52
0,12
0,40
-0,05
2008
2,24
2,11
5,18
0,13
0,46
-0,06
2009
1,41
1,19
2,70
0,22
0,32
-0,05
2010
1,38
1,14
2,57
0,24
0,32
-0,04
2011
1,53
1,29
2,96
0,24
0,35
-0,05
2012
1,57
1,32
3,01
0,25
0,36
-0,06
2013
1,52
1,25
2,81
0,27
0,35
-0,06
2014
1,65
1,37
3,12
0,28
0,37
-0,07
2015
1,95
1,68
3,91
0,27
0,43
-0,08
2016
1,46
1,13
2,43
0,33
0,35
-0,07
2017
1,44
1,10
2,33
0,34
0,34
-0,07
2018
1,56
1,22
2,65
0,34
0,36
-0,07
2019
1,58
1,24
2,68
0,34
0,37
-0,08
2020
1,54
1,18
2,51
0,36
0,36
-0,08
2021
1,47
1,11
2,29
0,37
0,35
-0,08
2022
1,36
0,97
1,93
0,39
0,33
-0,07
2023
0,88
0,45
0,55
0,44
0,24
-0,04
2024
0,86
0,44
0,53
0,42
0,23
-0,04
2025
0,83
0,42
0,50
0,41
0,22
-0,04
2026
0,80
0,41
0,48
0,40
0,21
-0,04
2027
0,78
0,39
0,47
0,39
0,21
-0,04
2028
0,75
0,38
0,45
0,37
0,20
-0,03
2029
0,73
0,37
0,43
0,36
0,19
-0,03
2030
0,71
0,36
0,41
0,35
0,18
-0,03
0,00
356
Tabelle A.13:
Year
OT
LT
IT
LPRT
WT
POT
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
0,01
0,00
1,69
0,01
0,00
0,00
2001
0,07
0,02
5,31
0,05
0,01
0,00
2002
0,18
0,06
7,32
0,12
0,02
0,00
2003
0,34
0,11
7,62
0,23
0,04
0,00
2004
0,56
0,18
7,78
0,38
0,07
0,00
2005
0,70
0,23
8,78
0,47
0,09
0,00
2006
0,83
0,29
7,62
0,54
0,10
0,00
2007
0,95
0,33
8,74
0,62
0,11
0,00
2008
1,09
0,38
10,65
0,72
0,13
0,00
2009
1,13
0,39
5,47
0,74
0,14
0,00
2010
1,17
0,41
5,22
0,76
0,14
0,00
2011
1,21
0,42
6,03
0,79
0,14
0,00
2012
1,26
0,44
6,14
0,82
0,15
0,00
2013
1,29
0,46
5,74
0,84
0,15
0,00
2014
1,34
0,47
6,38
0,87
0,16
0,00
2015
1,41
0,50
8,09
0,92
0,17
0,00
2016
1,43
0,50
4,94
0,93
0,17
0,00
2017
1,44
0,51
4,76
0,93
0,17
0,00
2018
1,46
0,52
5,44
0,95
0,17
0,00
2019
1,48
0,53
5,53
0,96
0,18
0,00
2020
1,50
0,53
5,18
0,97
0,18
0,00
2021
1,51
0,54
4,73
0,97
0,18
0,00
2022
1,50
0,54
3,96
0,97
0,18
0,00
2023
1,44
0,52
0,94
0,93
0,17
0,00
2024
1,39
0,50
0,90
0,89
0,16
0,00
2025
1,34
0,49
0,87
0,85
0,16
0,00
2026
1,29
0,47
0,83
0,82
0,15
0,00
2027
1,24
0,46
0,80
0,79
0,14
0,00
2028
1,20
0,44
0,77
0,76
0,14
0,00
2029
1,15
0,43
0,74
0,72
0,13
0,00
2030
1,11
0,42
0,71
0,70
0,13
0,00
357
Tabelle A.14:
Year
OM
LM
IM
LPRM
WM
POM
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
0,38
0,37
0,42
0,00
0,00
0,00
2001
1,36
1,36
1,88
0,00
0,01
0,00
2002
1,71
1,70
2,71
0,01
0,02
0,01
2003
1,82
1,76
2,98
0,06
0,04
-0,01
2004
2,25
2,09
3,72
0,16
0,07
-0,07
2005
2,42
2,23
3,88
0,19
0,09
-0,10
2006
2,31
2,08
3,66
0,24
0,10
-0,13
2007
2,51
2,24
3,98
0,27
0,12
-0,15
2008
2,90
2,60
4,60
0,31
0,13
-0,17
2009
1,75
1,49
2,66
0,27
0,14
-0,14
2010
1,70
1,43
2,56
0,27
0,14
-0,13
2011
1,90
1,61
2,88
0,29
0,15
-0,14
2012
1,94
1,65
2,94
0,30
0,15
-0,15
2013
1,87
1,57
2,80
0,30
0,16
-0,15
2014
2,03
1,71
3,06
0,32
0,16
-0,15
2015
2,43
2,09
3,71
0,35
0,17
-0,17
2016
1,75
1,43
2,56
0,32
0,17
-0,16
2017
1,71
1,39
2,49
0,32
0,17
-0,15
2018
1,87
1,54
2,74
0,33
0,18
-0,16
2019
1,89
1,56
2,77
0,34
0,18
-0,16
2020
1,82
1,49
2,64
0,34
0,18
-0,16
2021
1,73
1,40
2,48
0,34
0,18
-0,16
2022
1,56
1,24
2,20
0,33
0,18
-0,15
2023
0,89
0,61
1,10
0,29
0,17
-0,13
2024
0,86
0,58
1,06
0,28
0,17
-0,11
2025
0,83
0,56
1,02
0,27
0,16
-0,11
2026
0,80
0,54
0,98
0,26
0,15
-0,11
2027
0,77
0,53
0,94
0,25
0,15
-0,10
2028
0,75
0,51
0,90
0,24
0,14
-0,10
2029
0,72
0,49
0,87
0,23
0,14
-0,10
2030
0,70
0,48
0,83
0,22
0,14
-0,09
358
Tabelle A.15:
Year
OB
LB
IB
LPRB
WB
POB
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
Run1%Run2
1999
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2000
1,06
1,00
1,30
0,06
0,00
-0,03
2001
4,16
3,91
6,09
0,26
0,01
-0,15
2002
5,13
5,20
8,62
-0,07
0,02
-0,11
2003
5,52
5,66
8,52
-0,15
0,04
0,13
2004
6,72
6,73
10,24
-0,02
0,07
0,14
2005
7,48
7,28
11,46
0,21
0,09
0,00
2006
6,22
6,38
9,99
-0,17
0,10
0,04
2007
6,89
7,08
11,34
-0,20
0,12
0,28
2008
7,85
8,06
12,71
-0,23
0,13
0,32
2009
4,05
4,16
6,64
-0,11
0,14
0,30
2010
3,85
3,95
6,31
-0,11
0,14
0,24
2011
4,43
4,55
7,23
-0,12
0,15
0,24
2012
4,50
4,62
7,33
-0,13
0,15
0,26
2013
4,20
4,31
6,84
-0,12
0,16
0,26
2014
4,65
4,77
7,53
-0,13
0,16
0,27
2015
5,85
6,01
9,41
-0,17
0,17
0,30
2016
3,59
3,68
5,83
-0,10
0,17
0,29
2017
3,44
3,53
5,58
-0,10
0,17
0,26
2018
3,90
4,01
6,29
-0,11
0,18
0,26
2019
3,94
4,04
6,32
-0,11
0,18
0,27
2020
3,67
3,77
5,88
-0,10
0,18
0,27
2021
3,34
3,43
5,35
-0,09
0,18
0,26
2022
2,79
2,86
4,48
-0,07
0,18
0,25
2023
0,72
0,74
1,31
-0,02
0,17
0,22
2024
0,69
0,71
1,24
-0,02
0,17
0,18
2025
0,66
0,68
1,18
-0,02
0,16
0,17
2026
0,63
0,65
1,13
-0,02
0,15
0,16
2027
0,61
0,62
1,07
-0,01
0,15
0,16
2028
0,58
0,59
1,02
-0,01
0,14
0,15
2029
0,55
0,57
0,97
-0,01
0,14
0,14
2030
0,53
0,54
0,92
-0,01
0,13
0,14
A.4 MODELL-LISTING
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
-------------------------------------------------------------------------------
HERMIN (HGE5)
A FIVE-SECTOR MODEL OF THE ECONOMY OF EAST GERMANY
GEFRA/EMDS
------------------------------------------------------------------------------This listing contains the HGE5 HERMIN model equations as used by the WINSOLVE
software. The code describes exactly how the COHESION policy impact
evaluation system is implemented, and is further described in accompanying
Working Papers. Explanations of the underlying justification for the HERMIN
model is provided in textbooks of modern macroeconomic theory and empirical
economics at the level of Mankiw (2005), and in Carlin and Soskice (2005).
------------------------------------------------------------------------------Definition of sectoral notation for disaggregation of production bloc of the
HERMIN-5 country/regional models of the COHESION system
(T)
=
Manufacturing (including mining and quarrying)
(NACE CODES: Section C + D + E)
(B)
=
Building and construction
(NACE CODES: Section F)
(M)
=
Market services (includes trade & repair, hotels & restaurants,
transport, storage & communication, financial intermediation,
real estate, renting & business activities, other community, social
& personal services)
(NACE CODES: Section H + I + J + K + O + P)
(A)
=
Agriculture (includes forestry, hunting & fishing)
(NACE CODES: Section A + B)
(G)
=
Non-market Services (public administration and defence, health
and social work, and education)
(NACE CODES: Section L + M + N + Q)
-----------------------------------------------------------------------------The following spillover parameters are imposed (with values based on
-international literature) and not estimated using specific recipient
-country data. Numerical values are entered as exogenous variables in
-the relevant WINSOLVE simulation batch LOG files
------------------------------------------------------------------------------"ETA" denotes a spillover elasticity, with the following qualifiers, where
default values of the elasticities are shown in brackets
Manufacturing output
--------------------
360
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
ETATQI = Output spillover - Infrastructure
ETATQH = Output spillover - Human capital
ETATQR = Output spillover - Research and Development
(0.20)
(0.20)
(0.05)
Manufacturing productivity
-------------------------ETATPI = Labour productivity spillover - Infrastructure
ETATPH = Labour productivity spillover - Human capital
ETATPR = Labour productivity spillover – R&D
(0.10)
(0.10)
(0.05)
Market services output
-------------------ETAMQI = Output spillover - Infrastructure (0.05)
ETAMQH = Output spillover - Human capital (0.05)
ETAMQR = Output spillover - R&D
(0.01)
Market services productivity
---------------------------ETAMPI = Labour productivity spillover - infrastructure
ETAMPH = Labour productivity spillover - human capital
ETAMPR = Labour productivity spillover - R&D
(0.05)
(0.05)
(0.025)
Set other key SF parameters, as exogenous variables
--------------------------------------------------OVERHD = ESF training overhead (default set at 30% of wage expenditure)
TMUP
= Fraction of manufacturing wage paid to ESF trainees (30%)
TRATIO = ESF trainee/instructor ratio (default set at 15:1)
----------------------------------------------------------------------------Allocation of Structural and Cohesion Fund investment expenditure.
----------------------------------------------------------------------------Starting with the annual total allocation of EC aid (GECSFEC_E) in millions
of current euro, there is a sequence of steps to handle the source of funding
and to allocate it to the various economic categories of investment:
@ Step 1: EC funding data input
@ -----@
@
@
@
@
Enter EC annual expenditure contribution for the statutory period (e.g.,
2007-2013 in the case of NSRF 2007-2013), in current euro as data (GECSFEC_E).
If the "n+2" rule is invoked, then enter data for the extended period (e.g.,
2007-2015 in the case of NSRF 2007-2013). The data entries are made in the
appropriate WINSOLVE batch LOG file
@ Step 2: Currency conversion
@ -----@ Convert GECSFEC_E to local currency (GECSFEC), using an appropriate euro
@ exchange rate (EEEUR, units of local currency per euro). No action needed
@ for euro-zone countries and regions, other than a simple redefinition statement
GECSFEC = GECSFEC_E ;
361
@ Step 3: Domestic public co-finance
@ -----@ Derive the implied domestic public (DP) co-finance contribution (GECSFDP),
@ using an assumed domestic public co-finance ratio (RDPCOFIN percent), where
@ this is defined as follows:
@
RDPCOFIN=100*GECSFDP/(GECSFEC+GECSFDP)
GECSFDP = (RDPCOFIN/(100-RDPCOFIN)) * GECSFEC;
@ Step 4: Private co-finance
@ -----@ Derive the implied domestic private (PR) co-finance contribution (GECSFPR),
@ using an assumed domestic private co-finance ratio (RPRCOFIN percent), where
@ this is defined as follows:
@
RPRCOFIN=100*GECSFPR/(GECSFEC+GECSFDP)
@ Note that the sum of EC and DP finance is taken as the base for calculating
@ the domestic private co-finance ratio. If one wishes to ignore private
@ co-finance, set RPRCOFIN (above) to zero.
GECSFPR = (RPRCOFIN/100) * (GECSFEC+GECSFDP);
@ Step 5: Total (EC+DP+PR) finance
@ -----@ Define total (EC+DP+PR) cohesion policy expenditure in local currency (GECSF)
GECSF = GECSFEC + GECSFDP + GECSFPR;
@
@
@
@
Step 6:
-----Disaggregate finance into the three main SF economic categories using
NSRF, NDP or OPs, where
@ XX=EC (Community), DP (Domestic Public) and PR (Domestic Private).
@ Physical infrastructure
------------ (IGVCSFXX)
@ Human Resources
-------------------- (GTRSFXX)
@ Direct Aid to the Productive Sector --- (TRIXX),
@ The percentage shares going to Physical Infrastructure (PI) are RIGVCSFX,
@ where X=E (Community), D (Domestic Public) and P (Domestic Private). Usually
@ these shares are identical across E, D and P.
IGVCSFEC = (RIGVCSFE/100) * GECSFEC ;
IGVCSFDP = (RIGVCSFD/100) * GECSFDP ;
IGVCSFPR = (RIGVCSFP/100) * GECSFPR ;
@ Total expenditure on physical infrastructure (IGVCSF)
IGVCSF=IGVCSFEC+IGVCSFDP+IGVCSFPR;
@ The percentage shares going to Human Resources (HR) are RGTRSFX.
@ these shares are identical across E, D and P.
GTRSFEC
GTRSFDP
GTRSFPR
= (RGTRSFE/100) * GECSFEC ;
= (RGTRSFD/100) * GECSFDP ;
= (RGTRSFP/100) * GECSFPR ;
Usually
362
@ Total expenditure on human resources (GTRSF)
GTRSF=GTRSFEC+GTRSFDP+GTRSFPR;
@ Residual expenditure is allocated to Direct Aid to the Productive Sector (APS).
TRIEC = GECSFEC - (IGVCSFEC+GTRSFEC) ;
TRIDP = GECSFDP - (IGVCSFDP+GTRSFDP) ;
TRIPR = GECSFPR - (IGVCSFPR+GTRSFPR) ;
@ Total expenditure on aid to productive sectors (TRI)
TRI=TRIEC+TRIDP+TRIPR;
@
@
@
@
Step 7:
-----Disaggregate Direct Aid to the Productive Sector (APS) into its sectoral
allocations to Manufacturing (T). Market Services (M) and Agriculture (A).
@ APS to Manufacturing (Percentage shares = RTRITX). Usually these shares are
@ identical across E, D and P.
TRITEC = (RTRITE/100) * TRIEC ;
TRITDP = (RTRITD/100) * TRIDP ;
TRITPR = (RTRITP/100) * TRIPR ;
@ Total APS to manufacturing (TRIT)
TRIT = TRITEC+TRITDP+TRITPR;
@ APS to Market services (Percentage shares = RTRIMX). Usually these shares are
@ identical across E, D and P.
TRIMEC = (RTRIME/100) * TRIEC ;
TRIMDP = (RTRIMD/100) * TRIDP ;
TRIMPR = (RTRIMP/100) * TRIPR ;
@ Total APS to market services (TRIM)
TRIM = TRIMEC+TRIMDP+TRIMPR;
@ APS to Agriculture sector (defined as the residual: may be zero):
TRIAEC = TRIEC - TRITEC - TRIMEC ;
TRIADP = TRIDP - TRITDP - TRIMDP ;
TRIAPR = TRIPR - TRITPR - TRIMPR ;
@ Total APS to Agriculture (TRIA)
TRIA = TRIAEC+TRIADP+TRIAPR;
@
@
@
@
@
@
@
@
Step 8:
-----Disaggregate total APS into two main economic categories; R&D and other
direct aid. The percentage share of TRI (=TRIEC+TRIDP+TRIPR) going to R&D
is defined as RRDTCSF. RRDTCSF is then used to calculate total expenditure
from APS going to fund R&D (TRIRD). The accumulation of the constant
price version of TRIRD (i.e., RTRIRD) is used later to derive a measure
of a "stock" of R&D (KRTRIRD)
TRIRD = (RRDTCSF/100) * TRI;
363
@
@
@
@
@
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- [I] Production: the supply side of HERMIN ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
@
@
@
@
@
@
@
*P
*P
*P
----------------------------------------- The manufacturing sector (T)
----------------------------------------OW is a weighted measure of former FRG output (EUFRGIP), rest
of OECD output (ROECDIP) and CEE output (CEEIP) and represents
a trade-weighted measure of world activity in the model.
Trading partners and weights are country and region specific.
AOWT1 = 0.80;
AOWT2 = 0.10;
AOWT3 = 0.10;
OW=exp( AOWT1*log(EUFRGIP)+AOWT2*log(ROECDIP)+AOWT3*LOG(CEEIP) );
@
@
@
@
@
@
@
@
Infrastructure, human capital and R&D externalities are included as
options in the modification of OW. OWX is the transformed measure of
world output. Note that in the baseline CSF simulation the ratios
KGINFR, KTRNR and KRTRIRDR are set at unity.
KGINFR
= Increase in stock of physical infrastructure (relative to baseline)
KTRNR
= Increase in stock of trained labour (relative to baseline)
KRTRIRDR = Increase in stock of R&D (relative to baseline)
OWX=OW
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
*P
*P
*P
*P
*
*
*
(KGINFR)^(DETATQI*ETATQI)
(KTRNR)^(DETATQH*ETATQH)
(KRTRIRDR)^(DETATQR*ETATQR) ;
Weighted domestic absorption (FDOT) reflects the manufacturing output
content of a unit change in any of the four components of domestic
demand. The components used include are the following:
CONS
RGENW
IBCTOT
IMETOT
:
:
:
:
Private consumption
Non-wage public consumption
Construction investment
Investment in machinery and equipment
Exports are not included in FDOT (i.e., it is not weighted "final" demand).
Effective world output (OWX) is directly incorporated into the output (OT)
equation (see below). The weights (AIOT*) are derived from the aggregate
East German input/output tables.
AIOTC
AIOTG
AIOTBC
AIOTME
=
=
=
=
0.22935;
0.14214;
0.12168;
0.51857;
FDOT=AIOTC*CONS + AIOTG*RGENW + AIOTBC*(IBCTOT)+AIOTME*IMETOT
@
@
@
@
;
GDP produced in the manufacturing sector (OT) is determined by an
augmented export-base model, driven by weighted external demand
emanating mainly from the former FRG, the OECD and the CEE area
(proxied by OWX), and a time trend convergence term (TOT).
*P AOT1
=
6.06725 ;
{
}
364
*P AOT2
=
.013532;
{
}
*A
OT=OWX * exp( AOT1+AOT2*TOT
@
@
@
@
@
@
@
@
);
Investment demand (IT) and labour demand (LT) are derived by cost
minimization, using a semi putty-clay CES production function
with constant returns to scale. ERFPT is the expected relative factor
price ratio and T represents time.
Bradley & Fanning, 1984 (ESRI Paper 115) gives derivations of the factor
demand equations (pp.309-312). Technical progress is assumed to be
Hicks-neutral.
@ The CES parameters that characterize manufacturing (T) are derived
@ by calibration with historical data.
*P
*P
*P
*P
AT
SIGT
LAMT
DELT
= 15.71600 ;
= 0.5 ;
= 0.051412 ;
= 0.62569 ;
{
{
{
{
9.22534
0.5 (imposed)
0.075262
0.42469
}
}
}
}
@ Infrastructure and R&D have a total factor productivity externality effect
@ in the production function. Human capital is embodied in labour and the
@ returns to increases in human capital are internalised.
@ Scale parameter, augmented by spillover mechanisms (ATX)
ATX=AT * (KGINFR)^(DETATPI*ETATPI)
* (KRTRIRDR)^(DETATPR*ETATPR);
@ Investment demand (IT) is the first part of the joint factor demand system.
*A
IT = OT * exp( -log(ATX)
+ SIGT/(1-SIGT)*log(1-DELT)
- LAMT*TT
(DELT/(1-DELT))^SIGT*ERFPT^(1-SIGT)+1.0 )
)
+ TRITRL ;
@ TRITRL (real) is the Keynesian (implementation) impact of aid to the
@ productive sector provided to boost T-sector investment. It is treated
@ as an exogenous addition to manufacturing investment.
TRITRL=TRIT/PIT ;
@
@
@
@
The manufacturing capital stock (KT) is accumulated using the perpetual
inventory formula, assuming a DEPTRAT per cent rate of depreciation
( 0 < DEPTRAT < 1) and using the investment series (IT) derived from the
factor demand system.
KT=IT+(1-DEPTRAT)*KT(-1);
@
@
@
@
Note two ways to determine KT0. The second equation included in the model
permits the definition of a baseline (no-CP) KT0 equal to the actual KT.
This baseline can be exogenised in with-CP simulations, using the first
equation option.
KT0=KT0;
KT0=KT;
365
@ KTR is the ratio of the post-CP to the pre-CP capital stock
@ in the T sector. It is only different from unity in with-CP simulations.
KTR=(KT/KT0) ;
@ Labour demand (LT) is the second part of the joint factor demand system.
@
@
@
@
The effective input of labour is LT * KTRNR^(DETATPH*ETATPH), where
KTRNR is a training stock ratio dependent on CP training expenditures
This is equivalent to augmenting the labour-embodied technical progress
term, LAMLT
*A
LT = OT
*
exp( -(DETATPH*ETATPH)*log(KTRNR)
-log(ATX)
+ SIGT/(1-SIGT)*log(DELT)
- LAMT*TT
(DELT/(1-DELT))^(-SIGT)*ERFPT^(SIGT-1) + 1.0 ));
@ Split LT into employees (LTEMP) and self-employed (LTSEMP)
LTSEMP = SETRAT*LT;
LTEMP = LT - LTSEMP;
@ The deflator of manufacturing added-value (POT) is determined by the price
@ in the former FRG (POT_F).
*A
POT=POT(-1)*(POT_F/POT_F(-1));
@ Inflation rate (POTDOT.
POTDOT=100*(POT/POT(-1)-1);
@ Manufacturing productivity (LPRT) is defined as GDP arising in the sector
@ (OT) per unit of labour (LT).
LPRT=OT/LT;
@ Option 1 for wage determination (default DUMWT=1):
@ Average annual earnings in manufacturing (WT) are determined by
@ reference to the rate in the former FRG. The relationship includes
@ a regional Philips curve (AWT12) and a trend convergence term (AWT13).
*P AWT11 =
*P AWT12 =
*P AWT13 =
-.251677 ;
-0.01 ;
-.00125846 ;
{ -0.331052
}
{ -0.02 (imposed) }
{ 0.00167126
}
*A
WT=WT_F * exp( AWT11+AWT12*(URP/UR_F)+AWT13*TWT );
@ Option 2 for wage determination (DUMWT=2):
@ Average annual earnings in manufacturing (WT) denominated in
@ consumption prices (PCONS) are determined real productivity (LPRT),
@ with an imposed regional Philips curve (UR/UR_F).
*P AWT21 =
2.75613
;
{ 2.91319
}
366
*P AWT22 =
*P AWT23 =
.180733 ;
0.0 ;
{ 0.101031 }
{ 0.0
}
*A
WT=PCONS * exp( AWT21+AWT22*log(LPRT)+AWT23*URP/UR_F );
@ The rate of wage inflation (WTDOT) is defined
WTDOT=100*(WT/WT(-1)-1);
@
@
@
@
The cost of capital in manufacturing (PKT) is determined by the investment
price (PIT) and a "real" rate of interest (RRSA). This simple formulation
is used as a starting point (see Brechling, Investment and Employment Decisions,
1975, pp. 7-17).
PKT=PIT*((1-RGTRKT)/(1-RGTYC))*(DEPTRAT+RRSA/100);
@ RFPT is the relative factor price (labour (WT) relative to capital (PKT)).
RFPT=WT/PKT;
@ Expectations for the relative factor price are assumed to be
@ backward-looking.
ERFPT = (RFPT+0.75*RFPT(-1))/(1+0.75);
@ The unit labour cost in manufacturing (ULCT) is defined as the manufacturing
@ wage bill (YWT) per unit of real added-value in manufacturing (OT).
ULCT=YWT/OT;
@ Real unit labour costs (RULCT) are defined by deflating nominal unit labour
@ costs (ULCT) by the output deflator (POT). It is equivalent to labour's
@ share of added-value (LSHRT)
RULCT = ULCT/POT;
@ The value of T-sector GDP (OTV) is calculated from the price (POT) and the
@ volume (OT).
OTV=POT*OT;
@ The manufacturing wage bill (YWT) is the product of numbers of employees
@ (LTEMP) and the wage rate (WT).
YWT=LTEMP*WT;
@ Labour share of added-value in manufacturing (LSHRT) is the wage bill (YWT)
@ expressed as a percentage of the value of output (OTV).
LSHRT= 100 * YWT/OTV;
@ Profits in the T-sector (YCT) are derived residually by subtracting the
@ wage bill (YWT) from added-value in the T-sector (OTV). Note that profits
@ are assumed to be retained in the domestic economy and not repatriated.
YCT=OTV-YWT;
@ Profits taken out of East Germany by externally owned firms (YCTREP)
@ are asumed to be a constant fraction (KYCTREP, set at 0.20) of total
@ profits in manufacturing (YCT)
367
YCTREP = KYCTREP * YCT ;
@
@
@
@
@
@
@
@
@
*P
*P
*P
*P
-----------------------------------------------------MARKET SERVICES SECTOR (M)
-----------------------------------------------------The weighted domestic demand measure (FDOM) reflects the M-sector output
content of a unit change in any of the components of domestic demand.
The components used are the same as for manufacturing (T) above, i.e.,
private consumption (CONS), non-wage public consumption (RGENW), housing
and other construction investment (IBC), and investment in machinery and
equipment (IME). The weights (AIOM*) are derived from input/output tables.
AIOMC
AIOMG
AIOMB
AIOMM
=
=
=
=
0.6;
0.6;
0.5;
0.5;
FDOM=AIOMC*CONS + AIOMG*RGENW + AIOMB*(IBCTOT)+AIOMM*IMETOT;
@ GDP arising in the MS-sector (OM) is determined by weighted domestic demand
@ (FDOM), world demand (proxied by OWX), cost pressures (real unit labour
@ costs) and a time trend to capture residual factors (TOM).
@
@
@
@
@
Infrastructure, human capital and R&D spillovers are included as options in
the modification of OM. Note that in the baseline NSRF simulation the ratios
KGINFR, KTRNR and KRTRIRDR are set to unity. Spillovers in the M-sector are
more problematic than in the T-sector, and the default elasticities in OM
are always assumed to be lower than in OT, based on the international literature.
@ KGINFR = Increase in stock of physical infrastructure (relative to baseline)
@ KTRNR
= Increase in stock of trained labour (relative to baseline)
@ KRTRIRDR= Increase in stock of R&D (relative to baseline)
*P
*P
*P
*P
*P
AOM1
AOM2
AOM3
AOM4
AOM5
= -.596630 ;
= 1.0 ; {Elasticity of OM wrt
= 0.0
; {Elasticity of OM
= 0.0
; {Elasticity of OM
= .021086 ;
{Autonomous time
FDOM}
wrt OWM}
wrt RULCM}
trend}
*M
log(OM) = ( AOM1 + (DETAMQI*ETAMQI)*log(KGINFR)
+ (DETAMQH*ETAMQH)*log(KTRNR)
+ (DETAMQR*ETAMQR)*log(KRTRIRDR)
+ AOM2*log(FDOM)
+ AOM3*log(OWX)
+ AOM4*log(RULCM)
+ AOM5*TOM );
@
@
@
@
Investment (IM) and labour demand (LM) are derived using cost minimization,
using a semi putty-clay CES production function with constant returns to
scale. ERFPM is the expected relative factor price ratio and TM is time.
Technical progress is assumed to be Hicks-neutral.
@ CES production function parameters (AM, SIGM, LAMM and DELM)
*P
*P
*P
*P
AM
SIGM
LAMM
DELM
=
=
=
=
20.90108
0.50000
0.0067350
0.53322
;
;
;
;
{Scale parameter}
{Elasticity of substitution: 0 < SIGM < 1}
{Rate of Hicks-neutral technical progress}
{Weight for capital input}
368
@ There is a total factor productivity externality, due to infrastructure
@ and R&D, as in the T-sector (see above).
@ Scale parameter, augmented by spillover mechanisms (AMX)
AMX = AM * (KGINFR)^(DETAMPI*ETAMPI)
* (KRTRIRDR)^(DETAMPR*ETAMPR) ;
@ Investment demand (IM) is the first part of the joint factor demand system.
*A
IM=OM*exp(-log(AMX) - LAMM*TM
+ SIGM/(1-SIGM)*log(1-DELM)
(DELM/(1-DELM))^SIGM*ERFPM^(1-SIGM)+ 1.0))
+ TRIMRL ;
@ TRIMRL (real) is the Keynesian (implementation) impact of Aid to the
@ Productive sector provided to boost M-sector investment.
TRIMRL=TRIM/PIM ;
@ The capital stock (KM) is accumulated from investment flows (IM) using the
@ perpetual inventory formula, with a depreciation rate of DEPMRAT per cent
@ ( 0 < DEPMRAT < 1).
KM=IM+(1-DEPMRAT)*KM(-1);
@
@
@
@
Note two ways to determine KM0. The second equation included in the model
permits the definition of a baseline (no-NSRF) KM0 equal to the actual KM.
This baseline can be exogenised in with-SF simulations, using the first
equation option.
KM0=KM0;
KM0=KM;
@ KMR defines the increase in the M-sector capital stock (KM) relative to an
@ ex-ante baseline (KM0)
KMR=(KM/KM0) ;
@ Labour demand (LM) is the second part of the joint factor demand system.
@ The effective input of labour is LM * KTRNR^(DETAMPH*ETAMPH). This is
@ equivalent to changing the labour-embodied technical progress term, LAMM
*A
LM=OM*exp(-(DETAMPH*ETAMPH)*log(KTRNR)-log(AMX)- LAMM*TM
+ SIGM/(1-SIGM)*log(DELM)
(DELM/(1-DELM))^(-SIGM)*ERFPM^(SIGM-1) + 1.0 ))
;
@ Split total employment between self-employed (LMSEMP) and employees (LMEMP)
LMSEMP=SEMRAT*LM;
LMEMP=LM-LMSEMP;
@ The M-sector output price deflator (POM) is determined as a mark-up on
@ unit labour costs (ULCM). Note the one-year lag in cost mark-up and the
@ imposition of price homogeneity.
369
*P APOM1
*P APOM2
=
=
.466151 ;
.688732 ;
{SR elasticity of POM wrt ULCM}
*M
log(POM) = ( APOM1+APOM2*log(ULCM)+(1-APOM2)*LOG(ULCM(-1)) );
POMDOT = 100*(POM/POM(-1)-1);
@ Labour productivity (LRPM) is defined as the ratio of output (OM) to
@ employment (LM).
LPRM=OM/LM;
LPRMDOT=100*(LPRM/LPRM(-1)-1);
@
@
@
@
@
@
@
@
The "Scandinavian" model assumption of homogeneous labour markets is
invoked to equate G-sector wage inflation (WM/WM(-1)) to wage inflation in
manufacturing (WT/WT(-1)). This is imposed as an identity, but must be
checked to ensure that it is consistent with observed data. See note on
WT above for background research. The medium-term orientation of the model
focuses on the competitiveness constraint on WT. WM may destabilise wage
bargaining in the short term, but the exposed sector is very likely to
constrain M-sector wage setting in the longer term.
@ For background research on the Scandinavian model, see Lindbeck (ed.),
@ Inflation and Employment in Open Economies, 1979.
*A
WM = WM(-1)* (WT/WT(-1)) ;
@ The annual inflation rate (WMDOT) is defined.
WMDOT=100*(WM/WM(-1)-1);
@ The cost of capital (PKM) is determined by the investment price (PIM) and
@ an average "real" interest rate (RRSA) (see remarks above on PKT). It is
@ assumed that all sectors face a common, positive real interest rate (RRSA).
PKM=PIM*(DEPMRAT+RRSA/100);
@ RFPM is the relative factor price ratio (labour (WM) to capital (PKM))
RFPM=WM/PKM;
@ Expectations of relative factor prices (ERFPM) are formed by a simple one@ period autoregressive moving average.
ERFPM = (RFPM+0.75*RFPM(-1))/(1+0.75);
@ Unit labour cost (ULCM) is derived from the wage bill (YWM) divided
@ by real output (OM)
ULCM=YWM/OM;
@ Real unit labour costs (RULCM) are defined by deflating nominal unit labour
@ costs (ULCM) by the output deflator (POM). It is equivalent to labour's
@ share of added-value (LSHRM)
RULCM = ULCM/POM;
@ The value of M-sector GDP (OMV) is determined as the product of the
370
@ price (POM) and real output (OM).
OMV=POM*OM;
@ The M-sector wage bill (YWM) is the product of employment (LM) and the
@ wage rate (WM).
YWM=LMEMP*WM;
@ Labour's share of added value in the M-sector (LSHRM) is calculated
@ from the wage bill (YWM) and the value of output (OMV).
LSHRM=100*YWM/OMV;
@ Profits in the M-sector (YCM) are derived by subtracting the wage bill
@ (YWM) from the value of M-sector GDP (OMV). Unlike manufacturing, it
@ is assumed that all services profits are retained domestically.
YCM=OMV-YWM;
@
@
@
------------------------------------------------------------The building & construction sector (B)
-------------------------------------------------------------
@ GDP in the B-sector (OB) is determined by total B&C-type investment
@ (IBCTOT) and real unit labour costs (ULCB/PCONS).
*P
*P
*P
*P
AOB1
AOB2
AOB3
AOB4
=
=
=
=
-.799337;
1.0;
{
0.0;
-.010358;
{ 3.50639 }
0.522055 }
{ -0.425879 }
{ -0.425879 }
*A
OB = exp( AOB1+AOB2*log(IBCTOT)+AOB3*log(ULCB/PCONS)+AOB4*TOB );
@
@
@
@
Investment (IB) and labour demand (LB) are derived using cost
minimization, using a semi putty-clay CES production function
with constant returns to scale, as in the T-sector (see above).
ERFPB is the expected relative factor price ratio and T is time.
@ The CES parameters that characterize B&C (B) are
@ derived by calibration to the data.
*P
*P
*P
*P
AB
SIGB
LAMB
DELB
=
=
=
=
28.21583 ;
0.8 ;
0.00014368;
0.98635 ;
{ 30.91577
{ 0.8
{ -0.010204
{ 0.99166
}
}
}
}
@ Investment demand (IB) is the first part of the joint factor demand system.
*A
IB =
OB * exp( -log(AB)
+ SIGB/(1-SIGB)*log(1-DELB)
- LAMB*TB
(DELB/(1-DELB))^SIGB*ERFPB^(1-SIGB)+ 1.0 ) ) ;
@ The capital stock (KB) is accumulated from investment flows (IB) using the
371
@ perpetual inventory formula, with a depreciation rate of DEPBRAT per cent.
KB=IB+(1-DEPBRAT)*KB(-1);
@ Labour demand (LB) is the second part of the joint factor demand system.
*A
LB = OB
*
exp( -log(AB)
+ SIGB/(1-SIGB)*log(DELB)
- LAMB*TB
(DELB/(1-DELB))^(-SIGB)*ERFPB^(SIGB-1) + 1.0 ))
;
@ Split LB into employees (LBEMP) and self-employed (LBSEMP)
LBSEMP = SEBRAT*LB;
LBEMP = LB - LBSEMP;
@ The B-sector output price deflator (POB) is determined as a
@ mark-up on unit labour costs (ULCB). Note the one-year lag
@ and the imposition of price homogeneity.
*P APOB1 =
*P APOB2 =
.386303 ;
.428481 ;
{ 0.247205 }
{ 0.541950 }
*A
POB=exp( APOB1+APOB2*log(ULCB)+(1-APOB2)*log(ULCB(-1))
);
@ Labour productivity (LRPB) is defined as the ratio of output (OB) to
@ employment (LB).
LPRB=OB/LB;
@
@
@
@
@
@
@
@
The Scandinavian model assumption of sectorally homogeneous labour markets
is invoked to equate B-sector wage inflation (WB/WB(-1)) to wage inflation
in manufacturing (WT/WT(-1)). This is imposed as an identity, but is a
crucial behavioural assumption. Its validity must be checked to ensure that
it is consistent with the actual data for each country.
For background research on the Scandinavian model, see Lindbeck (ed.),
Inflation and Employment in Open Economies, 1979.
*A
WB = WB(-1) * (WT/WT(-1)) ;
@ The annual inflation rate (WBDOT) is defined.
WBDOT=100*(WB/WB(-1)-1);
@ The cost of capital (PKB) is determined by the investment price (PIB) and
@ an average "real" interest rate (RRSA) (see remarks above on PKT).
PKB=PIB*(DEPBRAT + RRSA/100);
@ RFPB is the relative factor price (labour (WB) to capital (PKB))
@ to the cost of capital (PKB).
RFPB=WB/PKB;
@ Expectations of relative factor prices (ERFPB) are formed by a simple
@ one-period backward-looking moving average.
372
ERFPB = (RFPB+0.75*RFPB(-1))/(1+0.75);
@ Unit labour cost (ULCB) is derived from the wage bill (YWB) divided
@ by real output (OB)
ULCB=YWB/OB;
@ The value of B-sector GDP (OBV) is determined as the product of the
@ price (POB) and real output (OB).
OBV=POB*OB ;
@ The B-sector wage bill (YWB) is the product of numbers of employees
@ (LBEMP) and the wage rate (WB).
YWB=LBEMP*WB;
@ Labour's share of added value in the B-sector (LSHRB) is calculated
@ from the wage bill (YWB) and the value of output (OBV).
LSHRB=100*YWB/OBV;
@ Profits in the B-sector (YCB) are derived by subtracting the wage bill
@ (YWB) from the value of B-sector GDP (OBV)
YCB=OBV-YWB;
@
@
@
@
@
@
@
@
---------------------------------------------The agricultural sector (A)
--------------------------------------------No attempt is made in this version of HERMIN to construct a behavioural
model of the agriculture sector. However, we separate out the key
components of agriculture from the rest of the private non-agriculture
sector (i.e., manufacturing and market services). A series of simple
time trends is used to endogenise these components.
@ Agricultural GDP (OA) is determined from a time-trended labour
@ productivity relationship (TOA).
*P AOA1 =
*P AOA2 =
2.88569 ;
.027671 ;
{ 2.94339 }
{ 0.046914 }
*A
OA = LA * exp(AOA1+AOA2*TOA);
@ Numbers engaged in agriculture (employees and self employed) (LA)
@ are modelled as an exponential time trend (TLA).
*P ALA1
*P ALA2
=
=
5.67873 ;
-.031904 ;
{ 3.72355
}
{ -0.00687055 }
*A
LA=exp(ALA1+ALA2*TLA);
@ Split LA into employees (LAEMP) and self-employed (LASEMP)
LASEMP = SEARAT*LA;
LAEMP = LA - LASEMP;
373
@ The capital intensity of agricultural output (KA/OA) is modelled as
@ an exponential time trend (TKA). Take care when projecting out-of-sample.
*P AKA1
*P AKA2
= .525610
= .056944
;
;
{Trend "increase" in capital intensity in agriculture}
*M
log(KA) = log(OA) + ( AKA1+AKA2*TKA );
@ TRIARL (real) is the Keynesian (implementation) impact of Aid to
@ Productive Sector provided to boost A-sector investment.
TRIARL=TRIA/PIA ;
@ Agricultural investment (IA) is recovered by inverting the perpetual
@ inventory formula used to define the capital stock (KA), where DEPARAT
@ is the assumed depreciation rate.
IA =KA-(1-DEPARAT)*KA(-1) + TRIARL ;
@ Labour productivity (LRPA) is defined as the ratio of output (OA) to
@ employment (LA).
LPRA=OA/LA;
LPRADOT=100*(LPRA/LPRA(-1)-1);
@
@
@
@
@
The "Scandinavian" model assumption of homogeneous labour markets is
invoked to equate A-sector wage inflation (WA/WA(-1)) to wage inflation in
manufacturing (WT/WT(-1)). This is imposed as an identity, but must be
checked to ensure that it is consistent with observed data. See note on
WM above for background research.
*A
WA = WA(-1) * (WT/WT(-1)) ;
WADOT = 100*(WA/WA(-1)-1);
@ Wage income in the A-sector (YWA) is the product of LAEMP and WA.
YWA = LAEMP*WA;
@ The value of GDP arising in the A-sector (OAV) is calculated as the product
@ of the deflator (POA) and the volume (OA).
OAV=POA*OA;
@ Labour's share of added value in the A-sector (LSHRA) is calculated
@ from the wage bill (YWA) and the value of output (OAV).
LSHRA=100*(YWA/OAV);
@ Non-wage income arising in agriculture (YCA) is defined as
@ output (OAV) less wage income (YWA).
YCA=OAV-YWA;
374
@
@
@
---------------------------------------------------Non-market services sector (G)
----------------------------------------------------
@ The value of GDP arising in the G-sector (OGV) is measured
@ mainly by wage inputs (YWG) but also includes a (small) non-wage
@ element (OGNWV).
OGV = YWG + OGNWV;
@
@
@
@
The value of the non-wage element of G-sector output (OGNWV)
is indexed to the deflator of output (POG) and (exogenous) real
non-wage consumption (OGNW). The non-wage element of SFWAG, the
non-overhead CSF SF expenditures, is added to non-wage element of OGV
OGNWV=POG*OGNW + OVERHD*SFWAG ;
@ Real G-sector GDP (OG) is calculated by deflating nominal GDP (OGV)
@ by the sectoral output price (POG).
OG = OGV/POG;
@
@
@
@
@
The "Scandinavian" model assumption of homogeneous labour markets
is invoked to equate G-sector wage inflation (WG/WG(-1)) to
wage inflation in manufacturing (WT/WT(-1)). This is imposed as
an identity, but must be checked to ensure that it is consistent
with observed data. See note on WM above for background research.
*A
WG = WG(-1) * (WT/WT(-1)) ;
WGDOT = 100*(WG/WG(-1)-1);
@ The inflation rate of the deflator of G-sector output (POG/POG(-1))
@ is equated to G-sector wage inflation (WG/WG(-1)), since they are
@ essentially the same entity.
*A
POG = POG(-1) *
(WG/WG(-1));
@ The G-sector wage bill (YWG) is the product of employment (LG) and the
@ wage rate (WG).
@ SF instructors are assumed to be in YWG wage bill
YWG=LG*WG + LINS*WM ;
@
@
@
---------------------------------------------Demographics and labour supply
----------------------------------------------
@ Youth population (NJUV), is modelled as an exponential growth process,
*P
ANJUV1 = -.043272 ;
{"Natural" growth rate of NJUV: zero if NJUVDUM=0}
*A
NJUV = NJUV(-1) + (ANJUV1*NJUVDUM)*NJUV(-1);
@ "Working" age population (NWORK), is modelled as an exponential growth
@ process, corrected for international (working-age) net out-migration (NM).
*P ANWORK1 = .000843512 ;
{"Natural" growth rate of NWORK: zero if NWORKDUM=0}
375
*A
NWORK = NWORK(-1) + (ANWORK1*NWORKDUM)*NWORK(-1) - NM;
@ Post-working age population (NELD), is modelled as an exponential growth
@ process.
*P ANELD1 = .028108 ;
{"Natural" growth rate of NELD: zero if NELDDUM=0}
*A
NELD = NELD(-1) + (ANELD1*NELDDUM)*NELD(-1);
@ Definition of total population (N).
N = NJUV+NWORK+NELD;
@ The dependent population (NDEP) is defined as the sum of the youth
@ population (NJUV) and the post-working age population (NELD)
NDEP=NJUV+NELD;
@ Net E <-> West migration is modelled in Harris-Todaro fashion as
@ a function of the relative ST/G expected wage. Commuting flows
@ (COMM) are left exogenous at present.
REW = (WT*(100-UR))/(WT_F*(100-UR_F));
*P ANMRAT1 = -3.09237;
*P ANMRAT2 = 25.7290 ;
{ -3.24399 }
{ 13.7734 }
*A
NMRAT = ANMRAT1 + ANMRAT2*REW(-1)-(ANMRAT1+ANMRAT2)*REW(-2);
NM = (NMRAT/100) * LF(-1);
@ The labour force participation rate (LFPR) can be determined by the
@ unemployment rate (UR(-1)) - the discouraged worker effect and a
@ time trend (TLFPR). For the present it is a time trend.
*P ALFPR1
*P ALFPR2
= 71.0794 ;
{ 70.9244
}
= .431824 ; { 0.6179858 }
*A
LFPR=ALFPR1+ALFPR2*TLFPR;
@
@
@
@
The labour force (LF) is obtained in an identity from the participation
rate (LFPR) and the population of working age (NWORK). There is a
correction for CSF SF trainees who are taken out of the active labour
force (LF)
LF = (LFPR/100)*NWORK - TFRACT*SFTRAIN ;
@ The private non-agricultural employment (LPNA).
LPNA=LT+LM+LB;
@
@
@
@
Total non-agricultural employment (LNA) is the summation of
numbers employed in the T, N and G sectors. Note that the LINS
instructors/teachers, employed to service the SF training schemes,
are added to total employment.
LNA = LPNA+(LG+LINS) ;
376
@ Total employment (L) is the summation of numbers employed in the five sectors
@ T, N, B, A and G.
L = LNA+LA;
@
@
@
@
Unemployment is defined according to the ILO standard. The numbers
unemployed (U) are residually determined as the difference between
labour supply (LF) and labour demand (L), corrected for E <-> W
commuting (COMM).
U=LF-L+COMM;
@ The (percentage) unemployment rate (UR) is defined as the ratio of numbers
@ unemployed (U) to the labour force (LF).
UR=100*(U/LF);
@
@
@
@
@
@
@
@
URP is a modified measure of the unemployment rate, designed to permit
a distinction to be made between the actual rate of unemployment (UR)
and the manner in which NSRF-induced changes in unemployment influence
wage bargaining. If TFRACT is zero, all the new trainees are assumed to
have been long-term unemployed and have minimal impact on wage
bargaining. In this case there is little or no movement in URP. If
TFRACT is unity, all are assumed to be short-term unemployed and the
increase in SF trainees is fully reflected in URP.
URP=100*(LFPR/100*NWORK-TFRACT*SFTRAIN-L+COMM)/(LFPR/100*NWORK-TFRACT*SFTRAIN);
@ URBAR defines a moving average unemployment rate for use only in the
@ Phillips curve of the T-sector wage equation
URBAR = (URP+URP(-1))/2 ;
@ The real after-tax average annual earnings in manufacturing (RATWT)
@ is defined as the nominal wage (WT) corrected for direct taxation (RGTY),
@ and deflated by the consumption price (PCONS).
RATWT=WT*(1-RGTY)/PCONS;
@
@
@
@
@
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------[II] Absorption and the demand side of HERMIN
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
@ --- Determination of domestic absorption
@ Household consumption (CONS)
@ ---------------------------@ A simple Keynesian consumption function is specified. Consumers are
@ assumed to be backward-looking and completely liquidity constrained.
*P ACONS1
*P ACONS2
= 33524.8 ;
= 0.8;
{-3089.04 }
{ 0.8 imposed }
*A
CONS=ACONS1+ACONS2*YRPERD;
377
@ The value of household consumption (CONSV) is derived as the product of
@ the consumption deflator (PCONS) and the volume of consumption (CONS).
CONSV=PCONS*CONS;
@ Savings (SAV) are defined as nominal disposable income (YPERD) less
@ household consumption (CONSV).
SAV = YPERD - CONSV;
@ The personal savings ratio (SAVRAT) is defined as the ratio of savings
@ (SAV) to personal disposable income (YPERD).
SAVRAT = 100*SAV/YPERD;
@ Public consumption (G)
@ ---------------------@ The value of public consumption (GV) is determined by the wage bill (YWG)
@ plus a (small) non-wage nominal element (GENW).
GV=YWG+GENW;
@ The volume of total public consumption (G) is obtained by deflating GV by PG
G=(YWG+GENW)/PG ;
@ Basic non-wage public consumption is kept fixed in real terms.
@ The overhead element in the SF programme (OVERHD*SFWAG) is
@ counted as part of GENW (see OGNWV earlier)
GENW=PG*RGENW + OVERHD*SFWAG;
@ Investment (IV, I)
@ -----------------@ Total public sector investment includes CSF and non-CSF elements
IG = (IGV+ISMGV+IGVCSF) / PIG;
@ The value of investment in manufacturing (ITV) is the product of the
@ T-sector investment deflator (PIT) and real T-sector investment (IT).
ITV = PIT * IT;
@ The value of investment in market services (IMV) is the product of the
@ N-sector investment deflator (PIM) and real M-sector investment (IM).
IMV = PIM * IM;
@ The value of investment in B&C (IBV) is the product of the B-sector
@ investment deflator (PIB) and real B-sector investment (IB).
IBV = PIB * IB;
@ The value of investment in agriculture (IAV) is the product of the
@ A-sector investment deflator (PIA) and real A-sector investment (IA).
378
IAV = PIA * IA;
@ The value of investment in housing (IHV) is the product of the
@ housing investment deflator (PIH) and real housing investment (IH).
@ IH is exogenous in this version of the model.
IHV = PIH * IH;
@ Total real investment (I) is the sum of sectoral investment in the
@ T, N, B, A and G sectors.
I=(IT+IM+IB+IA+IG+IH);
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
Both public and private sector fixed investment
(IGINF and IOTH), which add to I, are now disaggregated into
building and construction (B&C) and machinery and equipment (M&E).
Such a breakdown is essential for the appropriate modelling of
weighted domestic demand measures such as FDOT and FDON.
The B&C element of investment has a much greater domestic output
content than for M&E, which is largely imported. An exogenous
fraction WIGME of public investment (IGINF) is assumed to be M&E
(i.e., IGINFME). Note that IGINF is defined later in the expenditure
side of the public sector accounts.
The M&E element of public investment (IGINFME) is assumed to be
a constant fraction (WIGME) of total public investment (IGINF).
IGINFME = WIGME * IGINF;
@ Public investment in B&C (IGINFB) is then residually calculated.
IGINFB = IGINF - IGINFME;
@ Private non-housing investment (IOTH) is residually calculated from total
@ non-housing investment (INH) and public investment (IGINF).
IOTH = (I-IH) - IGINF;
@ The M&E element of private investment (IOTHME) is assumed to be a constant
@ fraction (WIOME) of total private investment (IOTH).
IOTHME = WIOME * IOTH;
@ Private non-housing investment in B&C (IOTHB) is residually calculated.
IOTHB = IOTH - IOTHME;
@
@
@
@
@
The objective of the above calculations is to end up with a two-way split of
total non-housing investment (INH) into two components: B&C (IBCTOT) and M&E
(IMETOT). These can then be used in the weighted domestic demand variables
FDOT and FDON in the manufacturing and market service sector output
determination.
IBCTOT = IGINFB + IOTHB;
IMETOT = IGINFME + IOTHME;
@ The value of total investment (IV) is the sum of sectoral
@ investments in the T, N, B, A and G sectors.
IV=ITV+IMV+IBV+IAV+(IGV+ISMGV+IGVCSF)+IHV;
379
@ The deflator of total investment (PI) is calculated as the ratio of
@ the value (IV) to volume (I) of total investment.
PI=IV/I;
@ --- Expenditure and demand identities --@ GDP on an expenditure basis (GDPEV) is the sum of personal consumption
@ (CONSV), total investment (IV), public consumption (GV), and the net
@ trade surplus (NTSV). Note that stock changes are set to zero and ignored.
GDPEV=(CONSV+IV+GV)+NTSV;
GDPEV0=GDPEV0;
GDPEV0=GDPEV;
@ GDP on an expenditure basis, in real terms.
GDPE=(CONS+I+G)+NTS
;
@ The deflator of GDP on an expenditure basis (PGDPE).
PGDPE=GDPEV/GDPE;
@
@
@
@
@
The net trade surplus in real terms (NTS) is residually determined from
GDP on an output basis (GDPM, to be defined later), less consumption
(CONS + G) and investment (I), and includes inventory changes as well as
a statistical discrepancy (STATDIS) from the National Accounts,
where GDPE = GDPM + STATDIS
NTS=GDPM-(CONS+I+G)+STATDIS;
@ The net trade surplus in value terms (NTSV)
NTSV=GDPMV-(CONSV+IV+GV)+STATDISV;
@ --- Absorption price determination --@ All domestic absorption prices are determined in terms of the deflators of
@ their FRG equivalents.
@ Deflator of investment in manufacturing (PIT).
*A
PIT = PIT(-1) *(PI_F/PI_F(-1)) ;
@ Deflator of investment in market services (PIM).
*A
PIM = PIM(-1) *(PI_F/PI_F(-1)) ;
@ Deflator of investment in B&C sector (PIB).
*A
PIB = PIB(-1) *(PI_F/PI_F(-1)) ;
@ Deflator of investment in agriculture (PIA).
*A
380
PIA = PIA(-1) *(PI_F/PI_F(-1)) ;
@ The deflator of public investment (PIG).
*A
PIG = PIG(-1) *(PI_F/PI_F(-1)) ;
@ The deflator of housing investment (PIH).
*A
PIH = PIH(-1) *(PI_F/PI_F(-1)) ;
@ The deflator of personal consumption (PCONS).
*A
PCONS = PCONS(-1) *(PCONS_F/PCONS_F(-1)) ;
@ The inflation rate of the deflator of government consumption
@ (PG) is taken to be the same as for the deflator of public
@ sector GDP (POG).
*A
PG = PG(-1) * (POG/POG(-1)) ;
@ The deflator of the National Accounting item "adjustment for financial
@ services" (PYAFS) is linked to the GDP deflator (PGDPFC).
*A
PYAFS = PYAFS(-1) * (PGDPFC/PGDPFC(-1));
@
@
@
@
@
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------[III] Income distribution in HERMIN
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
@ ----------------------------------------------------@ ----- Public sector (revenue and expenditure) -----@ -----------------------------------------------------
@ ---------- Revenue -------------------@ ------------------@ --- Tax revenue --@ ------------------@
@
@
@
Indirect taxation (GTES, GTEO and GTEREST) is levied on real private
consumption (CONS) at exogenous implicit rates. Note that the implicit
rates (RGTES, RGTEO, RGTEREST) are nominal and need to be indxed for
projections out-of-sample. They can, of course, be exogenised.
GTES=RGTES*CONS;
*A
RGTES = RGTES(-1) * (PCONS/PCONS(-1)) ;
381
GTEO=RGTEO*CONS;
*A
RGTEO = RGTEO(-1) * (PCONS/PCONS(-1));
GTEREST=RGTEREST*CONS;
*A
RGTEREST = RGTEREST(-1) * (PCONS/PCONS(-1));
@ Value-added tax (GTEVAT). Note that the implicit VAT rate (RGTEVAT)
@ does not need to be indexed for projections.
GTEVAT=RGTEVAT*CONSV;
@ Total indirect taxes, collected in East Germny (GTE)
GTE = GTES+GTEO+GTEREST+GTEVAT;
@ Average implicit indirect tax rate (RGTE)
RGTE=GTE/CONS;
@ Real indirect taxes, for Factor Cost -> Market Price adjustment (GTRE)
GTRE = GTE/PCONS;
@ Direct taxes are levied on personal income (YW) at implicit rates.
@ Personal income tax (GTYP)
GTYP=RGTYP*YW;
@ Municipal income tax (GTYM)
GTYM=RGTYM*YW;
@ Total taxes on income (GTY)
GTY=GTYP+GTYM;
@ Corrected municipal income tax (GTYM)
GTYMC=RGTYMC*YW;
@ Employees social security contributions (GTYSIA)
GTYSIA=RGTYSIA*YW;
@ Employers social security contributions (GTYSIU)
GTYSIU=RGTYSIU*YW;
@ Total social security contributions (GTYSIT)
GTYSIT= GTYSIA+GTYSIU;
@ TINC, the net indirect tax rate, influences the consumption deflator. It
@ is defined as the difference between the indirect tax rate (RGTE) and
@ the subsidy rate (RGSUB).
TINC = RGTE-RGSUB;
382
@ Corporation tax (GTYC) is levied on lagged profits (YC) at rate RGTYC.
GTYC=RGTYC*YC(-1);
@ Total income tax collected in East GHermany (GTYTOT)
GTYTOT = GTYP+GTYM+GTYC;
@ Total tax revenue (collected in East Germany) - GTTOT
GTTOT=GTE+GTYTOT+GTYSIT;
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
----------------------------------------------------------------------Income of public sector in East Germany (TGR)
Note
in a
from
in a
that the "income" of the East German aggregate public sector is exogenous
single regional model, and is unrelated to tax revenue derived
the citizens of the region. However, this would become endogenous
system of linked models for the whole of Germany.
Note: Autonomous East German aggregate revenue for Federal Government,
via the Laenderfinanzausgleigh mechanism
AGRFA = 0.995*GTTOTC_G*(N/NCORR_G) + 0.5*GTYMC;
------------------------------------------------------------------------
TGR = AGRFA+AGRFED+AGRK+AGRTR;
@ CSF budgetary calculations --------------------------------------@ The variable CSFTRNEC represents the total EU injection of CSF aid.
CSFTRNEC=(GTRSFEC+IGVCSFEC+TRITEC+TRIMEC+TRIAEC);
@ The variable CSFTRNDP represents the total German co-finance.
CSFTRNDP=(GTRSFDP+IGVCSFDP+TRITDP+TRIMDP+TRIADP);
@ The variable CSFECR represents the total EU CSF aid as percentage of GDPEV.
CSFECR=100*(CSFTRNEC/GDPEV);
@ The variable CSFDPR represents German co-finance as a percentage of GDPEV.
CSFDPR=100*(CSFTRNDP/GDPEV);
@
@
@
@
From a public accounts viewpoint, the EU CSF aid is represented as a
capital inflow from abroad (CSFTRNEC feeding into GREV).
From an aggregate East German public accounts viewpoint, the German co-finance
is represented as a capital inflow from the Federal Republic to East Germany
@ ---------------------------@ --- Public expenditure --@ ---------------------------@ Subsidies (GSUB) are kept as a fixed proportion (RGSUB) of the value
@ of non-agricultural GDP at factor cost (OTV+OMV+OAV).
383
GSUB=RGSUB*(OTV+OMV+OBV+OAV);
@ Real subsidies (for Factor Cost -> Market Price adjustment)
GSRUB = GSUB/PGDPFC;
@ Income transfers to the unemployed (GTRU) are related to an average
@ payment rate per year (RGTRU) and numbers unemployed (U).
GTRUMPL=RGTRUMPL*U ;
@ The (average) replacement ratio (REPR) is defined as the average
@ unemployment transfer rate (RGTRU) relative to average annual earnings
@ in the non-agricultural sector (WNA).
REPR=RGTRUMPL/WNA;
@ A category of social welfare transfers (GTRSOCW) is related to an
@ avergae payment rate per person, per year (RGTRSOCW).
GTRSOCW=N*RGTRSOCW;
@ Total transfers paid via the Federal system to East Germany (GTRFEDST)
GTRFEDST = GTRUMPL+GTRSOCW ;
@ Social transfers paid by S-A government to S-A inhabitants (GTRST)
GTRST=N*RGTRST ;
@ Total current tranfers paid to S-A inhabitants (by Fed. and S-A government)
@ (excludes debt interest (GTRRD) and capital transfers (GTRKT)
GTR = GTRFEDST+GTRST;
@
@
@
@
Public capital transfers (GTRKT) are related to an exogenous transfer
rate (RGTRKT) and the value of T-sector investment (ITV). These are
mainly investment incentives and should logically appear in the user
cost of capital formula (PKT).
GTRKT=RGTRKT*ITV;
@ Total purely East German budgetary public expenditure. This is what
@ will enter the expenditure side of the East German regional
@ deficit (DEF)
TGE = GV + IGV + GTRST + GTRRD + GTRKT ;
@ ----------------------------------------------------@
ESF (Social Fund) Structural Funds
@ ----------------------------------------------------@ The injection of EU funding for training (GTRSFEC) is accompanied by
@ a national counterpart (GTRSFDP)
GTRSF=GTRSFEC+GTRSFDP;
@ Total (EU+domestic) CSF expenditure on training (GTRSF) is used to derive
@ the number of implied new trainees (SFTRAIN), assuming a trainee/instructor
@ ratio (TRATIO), an "overhead" cost ratio (OVERHD), and average annual
384
@ payment rates to trainees (WTRAIN) and instructors (WM).
@
@ GTRSF = (SFTRAIN*WTRAIN+LINS*WM)*(1+OVERHD)
@
@ and the identity is solved for SFTRAIN below.
Thus,
SFTRAIN = (GTRSF/(1.0+OVERHD)) / (WTRAIN+WM/TRATIO);
@ The wage element of the Social Fund expenditures are defined as SFWAG.
SFWAG=SFTRAIN*WTRAIN+LINS*WM;
@ The number of instructors to be employed is related to the number of new
@ SF trainees (SFTRAIN), assuming a trainee/instructor ratio of TRATIO.
LINS = SFTRAIN/TRATIO;
@ The average annual payment to a trainee is a fraction of the average annual
@ earnings in the T-sector.
WTRAIN=TMUP*WT;
@
@
@
@
KTRAIN (the stock of trained workers in the private sector of the economy),
is only used in the baseline pre-simulation to determine the initial human
capital stock. In later simulations, this initial stock appears as the
exogenous variable KTRAIN0 (Refer Appendix 1, ESRI (2002)).
@ For an explanation of how KTRAIN is calculated, refer to ESRI (2002). The
@ characteristics of the first, second and third level education systems are
@ taken as those of Germany as a whole.
*P
*P
*P
*P
YPLS
YHS
YNUT
YUT
=
=
=
=
10
3
2
6
;
;
;
;
*P
*P
*P
*P
FPLS
FHS
FNUT
FUT
=
=
=
=
0.16
0.62
0.10
0.13
;
;
;
;
*P
*P
*P
*P
DPLS
DHS
DNUT
DUT
=
=
=
=
0.0
1.0
1.0
1.0
;
;
;
;
KTRAIN=(YPLS*FPLS*DPLS+YHS*FHS*DHS+YNUT*FNUT*DNUT+YUT*FUT*DUT)*LF;
KTRAIN0=KTRAIN0;
KTRAIN0=KTRAIN;
@ SF trainees are accumulated with a notional "depreciation" rate of 5%.
KSFTRAIN=SFTRAIN+(1-0.05)*KSFTRAIN(-1);
@
@
@
@
The equation for KTRNR calculates the new (increased) ratio of trained
workers (relative to the baseline) that arises as a result of the
CSF-funded training schemes. Positive externalities are associated with
increases in this ratio relative to an ex-ante baseline (KTRAINO).
KTRNR=(KTRAIN0+KSFTRAIN)/KTRAIN0;
@ ------------ End of ESF section
------------------------------------
385
@ ---------------------------------------------------------@
ERDF (Regional Development) Structural Funds
@ ---------------------------------------------------------@
@
@
@
@
@
The injection of EU funding for infrastructure (IGVCSFEC) is accompanied
by a national public counterpart (IGVCSFDP) and a private sector amount
(IGVCSFPR). We attribute the small private element to a notional public
sector expenditure (IGVCSF) for the purposes of infrastructure accumulation,
but exclude it from public CSF capital expenditure (GEKCSF) below).
IGVCSF=IGVCSFEC+IGVCSFDP+IGVCSFPR;
@ Total public infrastructural investment (IGINFV) includes domestic non-CSF
@ (IGV) and the purely CSF expenditures (IGVCSF).
IGINFV=IGV+ISMGV+IGVCSF;
@ Real infrastructural investment (IGINF) is defined by deflating nominal
@ investment (IGINFV) by the public investment deflator (PIG).
IGINF = IGINFV/PIG;
@ Infrastructural investment is accumulated into a notional stock (KGINF)
@ by a perpetual inventory formula, assuming a 2% depreciation rate.
KGINF = IGINF + (1-0.02)*KGINF(-1);
KGINF0=KGINF0;
KGINF0=KGINF;
@ The new (augmented) stock of infrastructure (KGINF) is related to a baseline
@ ex-ante stock (KGINF0). Externalities are associated with increases in
@ this ratio.
KGINFR=(KGINF/KGINF0);
@ Public capital expenditure includes both domestic and EU-financed elements
@ of the CSF infrastructural projects and capital transfers to the productive
@ sectors as production/investment aids.
GEKCSF=(IGVCSF-IGVCSFPR)+(TRIT+TRIM+TRIA);
@ Total expenditure on the EU projects (EC, DP and PR) is GECSFT
GECSFT=IGVCSF+GTRSF+(TRIT+TRITPR)+(TRIM+TRIMPR)+(TRIA+TRIAPR);
@ Expenditure on the EU projects (EC, DP) is GECSFP
GECSFP=IGVCSFEC+IGVCSFDP+GTRSFEC+GTRSFDP+(TRIT)+(TRIM)+(TRIA);
@ Expenditure on the EU projects (EC) is GECSFE
GECSFE=IGVCSFEC+GTRSFEC+(TRITEC)+(TRIMEC)+(TRIAEC);
@ An approximate "real" version of GECSFT is GECSFTR
GECSFTR=GECSFT/PIG;
@ GECSFRAT is the ratio of total expenditure on structural
@ funds (EC, DP and PR) relative to ex-post GDPEV.
386
GECSFRAT=100*(GECSFT/GDPEV);
@ GECSFRAP is the ratio of public expenditure on structural
@ funds (EC, DP) relative to ex-post GDPEV.
GECSFRAP=100*(GECSFP/GDPEV);
@ GECSFRAE is the ratio of EU expenditure on structural
@ funds (EC) relative to ex-post GDPEV.
GECSFRAE=100*(GECSFE/GDPEV);
@ GECSFRA0 is the ratio of total structural fund
@ expenditure relative to ex-ante GDPEV (i.e., GDPEV0).
GECSFRA0=100*(GECSFT/GDPEV0);
@ -------------
End of ERDF section
----------------------------------
@ ----------------------------------------------------------------------------@ -------Incorporate Structural Funds: Aid to Productive Sectors ---------@ ----------------------------------------------------------------------------@
@
@
@
@
@
The APS (direct aid to productive sectors) injection of EU funding (TRIEC) is
accompanied by a national public counterpart (TRIDP) and a private sector
counterpart (TRIPR). Only part of total TRI consists of R&D expenditures
(i.e., TRIRD). We accumulate the real TRIRD expenditures (RTRIRD) deflating
by the consumption price) to obtain a stock of R&D (KRTRIRD). However, we
exclude TRIPR from public SF capital expenditure (GEKCSF) below.
@ Define total "real" R&D investment expenditures as the sum of real non-ROP
@ R&D investments (RRANDD) and additional ROP R&D investments (TRIRD/PCONS)
RTRIRD = RRANDD+TRIRD/PCONS;
@ R&D investment is accumulated into a notional stock (KRTRIRD) by a perpetual
@ inventory formula, assuming an 8% depreciation rate. Check sensitivity to
@ higher rates of "depreciation"
KRTRIRD = RTRIRD + (1-0.08)*KRTRIRD(-1);
KRTRIRD0= KRTRIRD0;
KRTRIRD0= KRTRIRD;
@ The new (augmented) stock of R&D (KRTRIRD) is related to a baseline ex-ante
@ stock (KRTRIRD0). Spillovers are associated with increases in this ratio
@ (KRTRIRDR).
KRTRIRDR=(KRTRIRD/KRTRIRD0);
@ ------------------------------------------------@ ------ End of Aid to productive sector section
@ -------------------------------------------------
@
@
@
@
Total public capital expenditure (GEK) includes non-CSF investment
(IGV+ISMGV), production/investment aids paid as capital transfers
to industry (GTRKT), and EC+DP CSF capital expenditures (GEKCSF).
Note that GEKCSF is not a charge on the aggregate East German budget.
387
GEK=(IGV+ISMGV)+GTRKT+GEKCSF;
@ Total public sector expenditure - Federal plus East German (GEXP).
@ Note, this is larger than TGE (defined above), and contains elements
@ that are funded directly by the Federal government.
GEXP = TGE +GTRFEDST + GEKCSF + GSUB ;
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
---------------------------------------------------------------------East German aggregate regional public sector deficit
The total regional public sector deficit (DEF) is defined as TGE-TGR.
DEFR is the regional deficit (DEF) expressed as a percentage of
regional GDPMV.
GETOTRAT and GREVTRAT are S-A public expenditure and tax revenue ratios
-----------------------------------------------------------------------
DEF=TGE-TGR ;
DEFR=100*DEF/GDPMV;
GETOTRAT=100*TGE/GDPMV;
GREVTRAT=100*TGR/GDPMV;
@ ------------------------------------------------------------------@ --------- Private and personal income determination --------------@ ------------------------------------------------------------------@ The adjustment for financial services (YAFS) is linked to GDP (GDPFCV)
@ via a time trend (TYAFS).
*P AYAFS1 =
*P AYAFS2 =
-3.08806 ;
-.024793 ;
{ -2.87701 }
{ -0.064998 }
*A
YAFS=(OTV+OMV+OBV+OAV+OGV)*exp( AYAFS1+AYAFS2*TYAFS );
@
@
@
@
@
The definition of gross domestic product at factor cost (GDPFCV)
aggregates the five sectoral added-value measures, and adjusts for
financial services (YAFS). Note that it is the definition of GDP
on the output side (i.e., GDPFCV) that is used to drive the income
side of the model.
GDPFCV= (OTV+OMV+OBV+OAV+OGV)-YAFS;
@ Definition of GDP at factor cost in real terms.
GDPFC=(OT+OM+OB+OA+OG)-YRAFS;
@ Growth rate of GDP at factor cost
GDPFCDOT = 100*(GDPFC/GDPFC(-1)-1);
@ Definition of the deflator of GDP at factor cost (PGDPFC).
PGDPFC=GDPFCV/GDPFC;
388
@ Definition of the adjustment for financial services in real terms (YRAFS).
@ The deflator (PYAFS) was defined in the section on prices above.
YRAFS=YAFS/PYAFS;
@ The net indirect tax adjustment (GTE-GSUB) to GDP at factor cost (GDPFCV)
@ is made to define GDP at market prices (GDPMV).
GDPMV=GDPFCV+(GTE-GSUB);
@ A "real" net indirect tax adjustment (GTRE-GSRUB) to real GDP at factor
@ cost is made to define real GDP at market prices (GDPM).
GDPM=GDPFC+(GTRE-GSRUB);
@ The deflator of GDP at market prices (PGDPM) is recovered from
@ an identity.
PGDPM=GDPMV/GDPM;
@
@
@
@
@
@
@
@
@
@
The net factor income from outside the region (YNF) adjustment is made
to the GDP of East Germany in order to define a type of regional GNP.
YFN is modelled as remittances by commuters (COMM*WT_F) less any
corporate profit outflows (YCTREP). Note that COMM is negative, since
there is net outward commuter flows. Thus, a net outward commuting
will generate a net inflow of factor income to East Germany
The magnitude of YFN is conjectural, since no firm data are available.
YFN can be a regional net inflow or a net outflow, depending on whether
commuter remittances are greater or less than profit outflows.
YFN = -COMM * WT_F
-
YCTREP;
@ Real net factor income from abroad (YRFN) is deflated using PGDPFC.
YRFN=YFN/PGDPFC;
@ GNPV is a proxy for gross "regional" product (analogous to gross national
@ product for a country).
GNPV=GDPMV+YFN;
@ Real GNP.
GNP=GDPM+YRFN;
@ The annual growth rate of GNP (GNPDOT).
GNPDOT = 100*(GNP/GNP(-1) - 1.0);
@ Per capita GNP is defined (GNPPC).
GNPPC = GNP/N;
@ The deflator of GNP is defined (PGNP).
PGNP=GNPV/GNP;
@ The following series of National Accounting identities lead to a
@ definition of personal disposable income (YPERD).
389
@ Net regional product at factor cost (NNPFCV).
NNPFCV=GDPFCV+YFN;
@ Private sector income (YP) adds in transfers (GTR), including ESF
@ transfers
YP=NNPFCV+GTR+(SFTRAIN*WTRAIN);
@ Corporate profits (YC) are derived residually.
YC=GDPFCV-YW+YAFS;
@ Undistributed (or retained) profits (YCU) are determined as a fraction of
@ total profits (YC). A 10% retention rate is assumed.
YCU=0.10*YC ;
@ Personal income (YPER) is obtained from private income (YP) less
@ retained profits (YCU), plus private transfers to persons (PRIVTR).
YPER=YP-YCU;
@ Personal disposable income (YPERD) nets off direct tax revenue (GTY+GTYM),
@ as well as employees' social insurance contributions (GTYSIA) from personal
@ income (YPER).
YPERD=YPER-(GTYP+GTYM+GTYSIA);
@ Real personal disposable income (YRPERD) deflates YPERD using the
@ consumption deflator (PCONS).
YRPERD=YPERD/PCONS;
@ Real personal disposable income per capita (YRPERDPC).
YRPERDPC = YRPERD/N;
@ Non-agricultural wage bill (YWNA) sums the wage bills in the T, N, B and
@ G-sectors.
YWNA=YWT+YWM+YWB+YWG;
@ Total (economy-wide) wage bill (YW) sums the wage bills in the
@ sectors (T, N, B, A and G).
YW=YWT+YWM+YWB+YWG+YWA;
@ Total income tax rate on employees (RGTY)
RGTY = (GTYP+GTYM+GTYSIA)/YW;
@ Non-agricultural employees (LNAEMP)
LNAEMP=LTEMP+LMEMP+LBEMP+LG;
@ Average annual earnings in the non-agriculture sector (WNA).
WNA=YWNA/LNAEMP;
@ Annual inflation rate of WNA (WNADOT).
390
WNADOT=100*(WNA/WNA(-1)-1);
@ Economy-wide productivity (LPROD)
LPROD=GDPFC/L ;
@ --- Regional balance of
trade
---
@ Balance of trade (NTSV) as a percentage of GDPMV (NTSVR).
NTSVR=100*NTSV/GDPMV;
391
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