Band 53 Zivilschutz-Forschung Neue Folge

Transcription

ZivilschutzForschung
Schriftenreihe der Schutzkommission beim Bundesminister des Innern
Herausgegeben vom Bundesverwaltungsamt – Zentralstelle für Zivilschutz –
im Auftrag des Bundesministeriums des Innern
Neue Folge Band
53
Professor Dr. Lars Clausen
Zivilschutz-Forschung NF
Schwachstellenanalyse aus
Anlass der Havarie der PALLAS
53
ISSN 0343-5164
ZIVILSCHUTZFORSCHUNG
Neue Folge Band 53
ZivilschutzForschung
Neue Folge Band
53
Professor Dr. Lars Clausen
Schwachstellenanalyse aus
Anlass der Havarie der PALLAS
Bericht,
der Ministerpräsidentin
des Landes Schleswig-Holstein
am 4. Mai 1999 erstattet
ISSN 0343-5164
Herausgeber: Bundesverwaltungsamt – Zentralstelle für Zivilschutz –
Deutschherrenstraße 93-95, 53177 Bonn
Telefon: (0 18 88) 3 58-0
Telefax: (0 18 88) 3 58-58 03
Internet: www.bundesverwaltungsamt.de
Die Arbeit gibt die Meinung des Autors wieder. Sie stellt keine Äußerung des
Herausgebers dar und ist auch nicht als solche auszulegen.
© 2003 Bundesverwaltungsamt – Zentralstelle für Zivilschutz – Bonn
Satz und Druck: Gotha Druck & Verpackung GmbH & Co.KG, Wechmar
Inhaltsverzeichnis
Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Zwei Abbildungen der havarierten PALLAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Schwachstellenanalyse aus Anlass der Havarie der PALLAS
Univ.-Prof. Dr. Lars Clausen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
A. Auftrag
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
B. Ansatz, Methoden und Quellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
B.1
Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
B.2
Methode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
B.3
Quellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
C. Schwachstellenanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
C.1
Fehlerarten – soziale Tatbestände – Zeitrechnungen . . . . . . . . . . 20
C.1.1
Fehlerarten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
C.1.2
Soziale Tatbestände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
C.1.3
Zeitrechnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
C.2
C.2.1
C.2.2
C.2.2.1
C.2.2.2
C.2.3
C.2.4
C.2.5
C.2.6
C.2.7
C.2.7.1
C.2.7.2
C.2.7.2.1
Langfristiger Aufbau von Schwachstellen:
Institutionelle Problemlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Die festländische Orientierung Deutschlands . . . . . . . . . . . . . . 22
Schwachstelle 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Strukturelle Gefahren wirtschaftlicher Seenutzung . . . . . . . . . . . 25
Strukturwandel des Seeverkehrs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Schwachstelle 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Strukturwandel der Bergung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Schwachstelle 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Neue naturschutzpolitische Prioritäten in Schleswig-Holstein . . 29
Schwachstelle 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Schwachstelle 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Neue Führung in Schleswig-Holstein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Schwachstelle 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Nachhinkende Information und Verzug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Schwachstelle 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Voreilende Meldung und Symbolisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Schwachstelle 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Andauernde Strukturprobleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Die ökonomische Strukturkrise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Schwachstelle 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Führungsdualismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Zentraler Meldekopf und Einsatzleitgruppe . . . . . . . . . . . . . . . . 38
5
C.2.7.2.2
C.2.7.2.3
C.3
C.3.1
C.3.2
C.3.2.1
C.3.2.2
C.3.2.3
C.3.2.4
C.3.2.5
C.3.2.6
C.3.2.6.1
C.3.2.6.2
C.3.2.7
C.3.3
C.3.3.1
C.3.3.2
C.3.3.3
Einsatzleitgruppe und Land Schleswig-Holstein . . . . . . . . . . . . 40
Schwachstelle 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Umwelt- und Innenministerium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Kurzfristiger Aufbau von Schwachstellen:
Operative Problemlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Der Havariebeginn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Schwachstelle 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Vor der Strandung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
Latenzphase: Problemumfang, -abbruch, -wandel . . . . . . . . . . . 48
Schaubild 1: Vergleichbare Havarien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
Schaubild 2: Havarien mit Katastrophenpotenzial . . . . . . . . . . . 49
Schiffsbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Feuer an Bord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Tabelle: Brandmeldungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Schwachstelle 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Schwachstelle 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
Schwachstelle 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Seenotrettung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Treiben ohne Mannschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Schwachstelle 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Lösch- und Schleppversuche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Ressourcenmängel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Schwachstelle 16 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Kooperationsmängel in Folge von Planungsmängeln . . . . . . . . . 62
Schwachstelle 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Schwachstelle 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Schwachstelle 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Schaubild 3: Hubschrauberkapazität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
Verdriftung zum Küstenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
Nach der Strandung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Rollenfindung der ELG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Schwachstelle 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Verölung der Seevögel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
Die Greenpeace-Intervention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
C.4
Eine Schwachstelle im Entstehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
Schwachstelle 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
C.5
Pessimismus? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
D.
Empfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
6
Anlagen
Anlage 1
Internationale und nationale Sicherheitskonzepte zum Schutz vor
Meeresverschmutzungen
Dipl.-Ing. Carsten-Söhnke Wibel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
1.
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
Internationale Sicherheitskonzepte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Vereinigtes Königreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
Niederlande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
Dänemark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
2.
Für die BR Deutschland geltende multiund bilaterale
Schutzübereinkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
Bonn-Übereinkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
Helsinki-Übereinkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
EU-Grundlagenvorschlag für die Kooperation bei unfallbedingter
Meeresverschmutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
NethGer-Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
DenGer-Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
3.
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
Nationale Sicherheitskonzepte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Rechtliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Deutsches Systemkonzept zur Öl- und Schadstoffbekämpfung . . . . . 103
Deutsche Küstenwache . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Verkehrssicherheitssystem Deutsche Küste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Interministerielle Arbeitsgruppe Unfallmanagement in
Küstengewässern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Küstenwachkonzept des NV Nordfriesland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen
Abbildung 1 Organisationsschema Notfallmanagement Frankreich . . . . . . . 85
Abbildung 2 Organisationsstruktur bei Ölunfällen in britischen
Gewässern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Abbildung 3 Organigramm der US-Küstenwache . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Abbildung 4 Organigramm eines Standard-Einsatzleitungssystems . . . . . . . 92
Abbildung 5 Eskortschlepper LOOP RESPONDER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
Abbildung 6 Schematischer Überblick von ETVs im Bereich des
Bonn-Übereinkommens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
Abbildung 7 Schematischer Überblick der NethGer-Zonen . . . . . . . . . . . . . 97
Abbildung 8 Schematischer Überblick der DenGer-Zonen . . . . . . . . . . . . . 98
Abbildung 9 Organigramm der ELG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Abbildung 10 Vorgehensweise der Einsatzleitgruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
Abbildung 11 Organigramm des deutschen Notfallmanagementes . . . . . . . . 104
Abbildung 12 Organisationsschema der deutschen Küstenwache . . . . . . . . . 106
Tabelle 1 Verteilung der Bekämpfungskosten nach Verwaltungsabkommen . 105
7
Anlage 2
Die meteorologischen, navigatorischen und seemännischen Umstände
bei der Havarie des Motorschiffes „PALLAS” im Oktober 1998
Kapt. Thomas Reincke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
1. Das Wettergeschehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
1.1 Wind . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
1.2 Die Windverhältnisse vor der nordfriesischen Küste im
Oktober/November . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
1.3 Seegang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
1.4 Die Seegangsverhältnisse vor der nordfriesischen Küste im
Oktober/November . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
2.
Tideverhältnisse und Strömungen vor den nordfriesischen Inseln . . 119
3.
Die Großwetterlage zur Zeit des PALLAS-Unfalls . . . . . . . . . . . . . . . 122
4. Nautische Besonderheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
4.1 Die Ansteuerung von Esbjerg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
4.2 Das Seegebiet südwestlich von Amrum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
5. Grundsätzliches aus der Seemannschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
5.1 Ankern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
Quellenangaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1 Kurve der Relation der Windstärke in Beaufort
zum Winddruck in kg/m2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
Abbildung 2 Übersichtskarte der Seegebiete A bis O . . . . . . . . . . . . . . . . 116
Abbildung 3 Beziehung zwischen Windstärke und Wellenhöhe . . . . . . . . 117
Abbildung 4 Mittlere Wellenhöhen von Windsee und Dünung im
Dezember . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
Abbildung 5 Einteilung der Seegebiete für die Wettervorhersagen . . . . . . 124
Abbildung 6 Vergleich der Wettervorhersagen des Deutschen
Wetterdienstes mit den Stationsmeldungen von Helgoland . . 125
Abbildung 7 Die Fanö-Bucht mit der Ansteuerung von Esbjerg, Ausschnitt
aus der Seekarte D 50, Hafenprospekt von Esbjerg . . . . . . . 127
Abbildung 8 Das Seegebiet um Amrum, Ausschnitt aus der
Seekarte Nr. D 50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
Abbildung 9 Karte mit Driftweg und Positionen der PALLAS . . . . . . . . . . 132
Abbildung 10 Karte mit Driftweg der PALLAS und Wetterbedingungen . . . . 133
Abbildung 11 Karte mit Driftweg der PALLAS und Ereignissen . . . . . . . . . . 134
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1 Beaufort-Skala mit Windgeschwindigkeiten und
Auswirkungen an Land und auf See . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Tabelle 2 Hoch- und Niedrigwasser auf Helgoland und Amrum . . . . . . . 120
Tabelle 3 Wettermeldungen und –vorhersagen, herausgegeben vom
Deutschen Wetterdienst, Hamburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Tabelle 4 Chronologische Darstellung der Ereignisse, Positionen und der
dazugehörigen Nummern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
8
Anlage 3
Gutachten zu seerechtlichen Fragen aus Anlass der Havarie der „PALLAS“
Priv.-Doz. Dr. Doris König . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
A. Teil 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
1. Welche Kompetenzen hat der Küstenstaat, vor dessen Küste
ein Frachtschiff brennt, nach internationalem Seerecht? . . . . . . . . . 136
1.1 Meereszonen nach dem allgemeinen Seevölkerrecht . . . . . . . . . . . . . . 136
1.2 Kompetenzen des Küstenstaates im Falle eines Unglücksfalls
in den einzelnen Meereszonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
1.3 Internationale Übereinkommen über eine Zusammenarbeit mehrerer
Küstenstaaten zur Verhütung von Meeresverschmutzungen . . . . . . . . . 140
2. Wie bzw. durch wen werden die Kompetenzen des Küstenstaates
in der Bundesrepublik Deutschland ausgeübt? . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
2.1 Zuständigkeiten des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
2.2 Zuständigkeiten der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
2.3 Die Vereinbarung zwischen dem Bund und den Küstenländern
über die Bekämpfung von Meeresverschmutzungen vom 27.4.1995 . . . . 148
3. Wer haftet bzw. wer zahlt für die Bergungsmaßnahmen? . . . . . . . . 151
3.1 Die Haftung des Schiffseigners/Reeders . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
3.2. Haftung des Bundes als Eigentümer der Seewasserstraßen? . . . . . . . . . 154
B. Teil2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
1. Zulässigkeit sanktionenbewehrter Meldepflichten? . . . . . . . . . . . . . 155
1.1 Regelungs- und Durchsetzungskompetenzen der Küstenstaaten
auf dem Gebiet des Umweltschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
1.2 Kontrollbefugnisse der Hafenstaaten (Hafenstaatskontrolle) . . . . . . . . . 157
1.3 Obligatorische Schiffsmeldesysteme/Aufbau von
Schiffsdatenbanken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
2.
Rechtliche Rahmenbedingungen der ELG-Vereinbarung von 1995 . 161
Anlage 4
Synchronoptische Übersicht
Katastrophenforschungsstelle, Universität Kiel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Anlage 5
Auszug aus der Niederschrift „PALLAS“-Untersuchungsausschuss
der 24. (12. öffentliche) Sitzung des Schleswig-Holsteinischen
Landtages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
Anlage 6
Abkürzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
Anlage 7
Quellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
Nachwort des Berichterstatters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
9
Vorwort
Am 25. Oktober 1998 begann mit einer unscheinbaren Brandmeldung ein
Ereignis, das für Wochen und Monate die Schlagzeilen der Medien bestimmen
und Einsatzkräfte und Verwaltungen in Dänemark und Deutschland beschäftigen
sollte.
Die Havarie des Holzfrachters PALLAS entfaltete eine Palette von Problemen auf
verschiedenen Ebenen. Die Beurteilung und Bewertung der Informationslage, die
Entwicklung von alternativen Handlungsmöglichkeiten, die Absprachen mit
Beteiligten über Landes- und Staatsgrenzen hinweg unter Berücksichtigung
diverser, teils wenig bekannter Rechtslagen führten zu öffentlichen Diskussionen.
Die Regierung des Landes Schleswig-Holstein beauftragte noch im Dezember
1998 Herrn Prof. Dr. Lars Clausen, den Leiter der Katastrophenforschungsstelle
der Universität Kiel, mit der Erstellung einer Schwachstellenanalyse. Diese liegt
hiermit auch als Buch einer fachkundigen Leserschaft vor. Auf der Grundlage
verschiedener Gespräche und Gutachten werden insgesamt 21 Problemstellen im
Ablauf des Ereignisses herausgearbeitet.
Die Art und Weise, in der Prof. Clausen seine Erkenntnisse darstellt, macht den
Bericht geradezu zu einem Lehrbuch für Stabs- und Führungsarbeit. Die
Probleme sind mit Sicherheit in anderen Situationen und Übungen vergleichbar
aufgetreten. Sie sollten daher einer breiteren Öffentlichkeit zugänglich gemacht
werden.
Eine weitere Erkenntnis ist die Notwendigkeit einer zentralen Abstimmung bei
Ereignissen, die Landesgrenzen überschreiten. Verschiedene Verwaltungsstrukturen und Zuständigkeiten stellen sich dem Willen zur Kooperation in den
Weg. Zur Überwindung dieser Schwierigkeiten besteht Handlungsbedarf.
Die Zentralstelle für Zivilschutz des Bundesverwaltungsamtes unterstützt die
Schritte zur Aufarbeitung des Problemkreises „großflächige Gefährdungslagen“
im Rahmen ihrer Aufgaben.
Wolfgang Weber
Leiter Zentralstelle für Zivilschutz
im Bundesverwaltungsamt
10
Postkartenmotiv Nr. 0060 © Photo Quedens, Amrum
verkleinert
Postkartenmotiv Nr. 0059 © Photo Quedens, Amrum
verkleinert
Beide am 15.12.1998 in der Buchhandlung Quedens
auf Amrum erworben.
11
12
Schwachstellenanalyse
aus Anlass der Havarie der PALLAS
Bericht,
der Ministerpräsidentin des Landes Schleswig-Holstein
am 4. Mai 1999 erstattet
Prof. Dr. Lars Clausen
Katastrophenforschungsstelle – Christian-Albrechts-Universität zu Kiel
13
A. Auftrag
Der Auftrag der Landesregierung des Landes Schleswig-Holstein vom
2. Dezember 1998 ging dem Beauftragten, Univ.-Prof. Dr. Lars Clausen, am
gleichen Tage zu und lautete:
„[D]ie Havarie der Pallas hat im Hinblick auf das Unfallmanagement zahlreiche
Fragen aufgeworfen. Die Landesregierung hat sich deshalb sowohl für die
Einrichtung einer unabhängigen Expertenkommission auf Bund-Länder-Ebene
als auch für eine eigene Schwachstellenanalyse ausgesprochen. Aufgrund Ihrer
Erfahrungen als Leiter der Katastrophenforschungsstelle möchte ich Ihnen hiermit den Auftrag erteilen, für die Landesregierung eine umfassende Schwachstellenanalyse durchzuführen und der Landesregierung hierzu einen Bericht
vorzulegen.
Der Berichtsauftrag enthält die umfassende Analyse der Abläufe und das
Aufzeigen der Schwachstellen in organisatorischer und technischer Hinsicht einschließlich eventueller Kausalzusammenhänge für mögliche Fehlentwicklungen.
Der Bericht sollte der Ministerpräsidentin unter Beachtung der Ferienzeiten
spätestens Ende April 1999 vorgelegt werden. Dabei sollte das Aufarbeitungsverfahren so transparent wie möglich gestaltet werden.“
Die Abgabe des Berichtes wurde sodann auf den 4. Mai 1999, 17 Uhr, präzisiert.
Nach Aufnahme der Arbeit wurden noch weitere Gremien mit einschlägigen Aufgaben betraut: (1) Am 24.11.1998 einigten sich die Ressorts der schleswigholsteinischen Landesregierung, die Problemstellung der Interministeriellen
Arbeitsgruppe „Unfallmanagement in Küstengewässern“ auf die Schadstoffbekämpfung auszudehnen (vgl. Entscheidungspapier 1999). Sodann wurde (2)
am 21.12.1998 im Rahmen der Haushaltsberatungen die Konstitution des „Untersuchungsausschusses zur Aufklärung von Fragen, die im Zusammenhang mit der
Havarie und Strandung des Holzfrachters ‚PALLAS‘ sowie deren Folgen vor
beziehungsweise an der Nordseeküste stehen“ des Schleswig-Holsteinischen
Landtags abgeschlossen (vgl. UA 1999). Des weiteren trat (3) am 26.01.1999 die
„Arbeitsgruppe ,Pallas‘ “ des Ministeriums für Umwelt, Natur und Forsten und
des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein zusammen (vgl.
Manöverkritik 1999). Ferner konstituierte sich (4) am 10.02.1999 auf ihrer ersten
Sitzung die „Unabhängige Expertenkommission ,Havarie Pallas‘ “ des Bundesministers für Verkehr, Bau und Wohnungswesen. Auf die laufenden gesetzlichen
Vorermittlungen (5) des Seeamtes Kiel1 und (6) der Staatsanwaltschaft beim
Landgericht Kiel, gestützt auf die umfassenden Vorarbeiten der Wasserschutzpolizei in Husum (vgl. Vorgang „Pallas“ 1998), ist zu verweisen. Überall
war man unserer Aufgabe aufgeschlossen, so dass wir trotz der Kürze der uns
bemessenen Frist hier zahlreiche Quellen dank des Fleißes anderer erschließen
konnten.
1
Es fällte seinen Spruch nach Abgabe dieses Berichtes am 20.08.19999 in Cuxhaven.
14
Am 18. Januar 1999 wurde ein erster [einziger] „Zwischenbericht“ (1ZB)
gegeben. Bereits dort war für die eigene operative Ebene fest zu halten: „Eine
Schwachstellenuntersuchung im Auftrag der Schleswig-Holsteinischen
Landesregierung erstreckt sich nicht auf Schwachstellen anderer Bundesländer
oder Nordsee-Anrainerstaaten; deren Handlungen erscheinen hier nur als Lagevorgaben.“ Unbeschadet dessen wurde die Analyse umfassend angelegt; jedoch
nicht die Darstellung. Das heißt: Das Meer wurde abgefischt, die kleinen Fische
zurück geworfen.
Der Bericht wird hiermit vorgelegt.
Seine Verantwortung liegt ausschließlich beim Berichterstatter.
B. Ansatz, Methoden und Quellen
B.1 Ansatz
Der Ansatz der zum Bericht führenden Untersuchung war generell an einer
„umfassenden Schwachstellenanalyse“ orientiert und behielt im Auge, dass „die
Havarie der Pallas im Hinblick auf das Unfallmanagement zahlreiche Fragen
aufgeworfen“ habe. In der Sache ging es also um ein Gutachten, das primär nicht
an Schuldzuweisungen, sondern an Lehren für die Zukunft zu denken hatte. Der
Untersuchungsansatz umfasste mithin auch solche Schwachstellen, die dank der
Havarie kenntlich geworden sind, ohne deren Folgen notwendig verschlimmert zu
haben. Nicht zu vernachlässigen waren begriffsnotwendig und problembezogen
auch Stärken.
Eine „umfassende Analyse der Abläufe und das Aufzeigen der Schwachstellen in
organisatorischer und technischer Hinsicht einschließlich eventueller Kausalzusammenhänge für mögliche Fehlentwicklungen“ griff über eine katastrophenund selbst über eine organisationssoziologische Fragestellung hinaus.2 Sie zielte
des Genaueren nicht nur auf politische und administrative, sondern in bedeutendem Umfang auch auf nautische, meteorologische, technische, kaufmännische
und rechtliche Bereiche; im Juristischen sind dabei zumal die durchaus heterogenen Felder des See- und Völkerrechts und des Internationalen Privatrechts einschlägig.
Die Frage war auch nicht nur: „Was war schwach?“ Sie war genauer: „Wie
wurde gehandelt, und welche Handlungen verrieten Schwächen?“ Dem
Soziologen kommt zugute, dass er immer davon ausgehen muss, dass
Handlungen nur deshalb sozial wirken, weil sie sozial aufgefasst worden sind.
2
Ursprünglich war auf Kabinettsebene eine kopfreichere Kommission ins Auge gefasst
worden. Nun war allenfalls nützlich, dass die europäische Katastrophensoziologie zuerst in
der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel institutionell betrieben worden ist und sachlich
wie persönlich seit 1971 nationale und internationale empirische Erfahrungen der Zusammenarbeit mit Naturwissenschaft, Technik, Verwaltung und Katastrophenschutz gewonnen
hat.
15
Jede Auffassungaber ist tendenziell strittig. Auch wenn der Soziologe in einzelnen Fächern keinesfalls der bessere Fachmann ist, kann er doch beurteilen, was
der Fall ist, wenn handelnde Fachleute kollidieren. Ebenso, wenn Laien es tun. Es
sind allerdings komplexe Begründungen zu untersuchen. Wären sie einfacher,
bräuchte man den Soziologen nicht.
Gründe haben Gründe, sie schließen sich zu Kausalketten zusammen. Erschwerend kommt hinzu, dass ein soziales Ereignis, wie die Havarie der PALLAS,
vielförmig zusammen hängende Ursachen hat. Diese wirken auch nicht gleichzeitig. Kausalketten sind demgemäß nicht leicht zu entknoten. Sie lassen sich
unterschiedlich weit zurück verfolgen; dies ist jeweils von der Aufgabe der
Untersuchung abhängig. Die „umfassende Analyse der Abläufe und das Aufzeigen der Schwachstellen in organisatorischer und technischer Hinsicht einschließlich eventueller Kausalzusammenhänge für mögliche Fehlentwicklungen“
ist eine solche Aufgabe. Also reichen die zu prüfenden Kausalketten zwar über
den Zeitpunkt zurück, als die erste Notmeldung aufgefangen wurde, jedoch nicht
beliebig weit.
In notwendiger Vereinfachung geht dieses Gutachten seine Aufgabe mit
pointierenden Hervorhebungen an. (Bereits der Begriff einer „Kausalkette“ ist so
eine Pointierung.) Es gliedert sich also (mit Max Weber) im Folgenden nach
„idealtypischen“ Begriffen. So spricht es von langfristigen „Stadien“ (,die
Figuren werden aufgestellt‘, d. h. vor dem PALLAS-Brand) und kürzerfristigen
„Phasen“ (,das Spiel läuft‘, bis zur Strandung, nach der Strandung) (vgl. Clausen/
Dombrowsky 1983).
Der Komplexität der Aufgabe angemessen, ist „Schwachstelle“ ein umgangsdeutsches Wort.3
B.2 Methoden
Methoden des Vorgehens waren Expertengespräche, Befragung, Beobachtung
und Dokumentenanalyse.
Gültigkeit und Verlässlichkeit der Urteile sind zumal dadurch begrenzt,
(1) dass nicht alle Quellen angeboten, aufgefunden oder ausgeschöpft wurden;
(2) dass (im Effekt lückenhafte) Erinnerungen oder Notate der Beteiligten unterschiedlich lange noch nicht einzubeziehen vermochten, dass die Havarie der
PALLAS sehr bedeutsam werden würde; (3) dass Stellungnahmen unabsichtliche
(ja sogar absichtliche) Einfärbungen, Auslassungen oder Fehlbehauptungen enthalten mochten – organisations-, politik- und berufssoziologisch kein unvertrauter Einfluss: in der Gesellschaft kollidieren auch Fachleute.
3
Der Terminus „Schwachstelle“ lenkt, bei prekären Fragestellungen nicht untypisch, die
Aufmerksamkeit vom Sozialen eher ab, zum scheinbar neutralen Technischen. Seine
ursprüngliche Beziehung zur Truppenaufstellung (Grimm 1899:2154) ist verblasst.
16
B.3 Quellen
Als Quellen liegen diesem Gutachten zu Grunde
(1) befragende Gespräche mit i. w. S. Betroffenen (zumal mit Vertreterinnen und
Vertretern der Exekutive auf Bundes-, Landes-, Kreis- und Kommunalebene,
sowie der Verwaltungen, mit hauptund ehrenamtlichen Helferinnen und Helfern,
mit nautischen, juristischen und ökologischen Fachleuten aus Praxis, Medien und
Wissenschaft und nicht zuletzt mit Bewohnerinnen und Bewohnern der betroffenen Inseln), d. h. im Einzelnen mit:
Bastian, Olaf, Dr., Landrat des Kreises Nordfriesland
Becker, Rudolf, Kapitän, Schifffahrts-Sachverständiger, Hamburg
Berg, Henriette, Staatssekretärin, Ministerium für Umwelt, Natur und
Forsten, Kiel
Berger, Ingo, Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, Bereich
Wasserschutzpolizei
Brüggemann, Gerhard, Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein
Cornelius, Jörn-Peter, Leitender Kreisverwaltungsdirektor, Kreis
Dithmarschen
Dannenberg, Prof. Dipl.-Ing. FHS Kiel, Fachbereich Maschinenwesen,
Institut für Schiffbau, Kiel
Düster, Petra, Baurätin, Dipl.- Ing., Einsatzleitgruppe, Cuxhaven
Farrenkopf, Dieter, Oberbranddirektor, Berufsfeuerwehr Hamburg
Gärtner, Klaus, Staatssekretär, Staatskanzlei, Kiel
Gudat, Ulrich, Ministerialdirigent, Innenministerium, Kiel
Hansen, Heinz-Werner, Amtswehrführer, Amrum, Nebel-Süddorf
Hellwinkel, Olaf, Vorsitzender, Nautischer Verein Nordfriesland e.V.,
Neukirchen
Hinz, Jochen, Regierungsdirektor, Vorsitzender des Seeamtes Kiel
Hüper, Rainer, Staatsanwalt, Landgericht Kiel
Jahn, Manfred, Unabhängige Expertenkommission „Havarie Pallas“,
Geschäftsstelle, Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie,
Hamburg
Jakobs, August, Kapitän, Nautischer Verein Nordfriesland e.V., Amrum,
Steenodde
Janning, Jörg, Dipl.-Chemiker, Einsatzleitgruppe, Cuxhaven
Jungclaus, Jürgen, Amtsvorsteher, Amt Amrum, Nebel
Kesting, Dieter, Ministerialdirigent, Ministerium für Umwelt, Natur und
Forsten, Kiel
Kiosz, Margret, Dipl.-Vw., Journalistin, Amrum
Klimant, Jörn, Dr., Landrat des Kreises Dithmarschen, Heide
Knoop, Hans Gerd, Leiter der Geschäftsstelle, GAUSS Gesellschaft für
Angewandten Umweltschutz und Sicherheit im Seeverkehr, Bremen
van der Kolk, Josette, Vogelpflegestation, Amrum, Wittdün
Köhler, Horst, Leiter der Pressestelle der Berufsfeuerwehr Hamburg
König, Doris, Priv.-Doz. Dr., Walther-Schücking-Institut für
Internationales Recht, Universität Kiel
Kruse, Wolfgang, Amtsleiter, Ordnungsamt Kreis Dithmarschen
17
März, Rudolf, Vorsitzender der Arbeitsgemeinschaft der Leiter der
Berufsfeuerwehren in Schleswig-Holstein, Flensburg
Möller, Hans-Joachim, Kapitän, Öffentlich bestellter und vereidigter nautisch/technischer Sachverständiger und Schiffsbesichtiger, Bremerhaven
Quedens, Georg, Naturschutzbeauftragter, Amrum, Norddorf
Rechenbach, Peer, Dipl.-Ing., Lt. Branddirektor, Hamburg
Roth, Heinz Georg, Bürgermeister, Wyk auf Föhr
Rudolph, Oliver, Tierhuus Insel Föhr e. V., Wyk auf Föhr
Scheffel, Bernd, Ministerialrat, Einsatzleitgruppe, Cuxhaven
Schell, Uwe, Vorsitzender, Einsatzleitgruppe Cuxhaven, und
Ministerialrat, Ministerium für Umwelt, Natur und Forsten, Kiel
Schlichting, Peter, Dr.-Ing., Einsatzleitgruppe, Cuxhaven
Schmitz, Walter, Dr. Dipl.-Chem., Einsatzleitgruppe, Cuxhaven
Schroh, Klaus, Regierungsdirektor, Kapitän, Einsatzleitgruppe, Cuxhaven
Schult, Carsten, Jäger, Amrum, Norddorf
Simonis, Heide, Ministerpräsidentin, Kiel
Spengler, Dirk-Uwe, OBR, Einsatzleitgruppe, Cuxhaven
Steenblock, Rainder, Stellv. Ministerpräsident und Minister für Umwelt
Natur und Forsten, Kiel
Stoek, Wolfgang, Kapitän, Amrum, Wittdün
Voss, Henning, Bauoberrat Dipl.-Ing./M.Sc., Sonderstelle der
Küstenländer zur Bekämpfung von Meeresverschmutzungen, Cuxhaven
Walter, Gerd, Minister für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten,
Kiel
Wegener, Hartmut, Staatssekretär, Innenministerium, Kiel
Wibel, Carsten-Söhnke, Dipl.-Ing., GAUSS Gesellschaft für
Angewandten Umweltschutz und Sicherheit im Seeverkehr, Bremen
Wienholdt, Dietmar, Ministerium für Umwelt, Natur und Forsten, Kiel
Wienholtz, Ekkehard, Dr., Innenminister, Kiel
Wohlleben, Hugo, SR, Dipl.-Ing., Einsatzleitgruppe, Cuxhaven
Wolfrum, Rüdiger, Prof. Dr., Max-Planck-Institut für Internationales
Privatrecht, Heidelberg
Wollny, Erhard, Ministerialrat, Staatskanzlei, Kiel
Zacher, Karl-Otto, Branddirektor, Leiter, Zentraler Meldekopf Cuxhaven
(2) Beobachtungen (von Arbeitssitzungen auf schleswig-holsteinischer
Staatssekretärebene in Kiel und Hamburg, der Einsatzleitgruppe in Cuxhaven,
der öffentlichen Sitzungen des „Pallas“-Untersuchungsausschusses des
Schleswig-Holsteinischen Landtags);
(3) drei eigens erstellte Gutachten, ein organisatorisches, ein nautisch-meteorologisches und ein juristisches (Anlagen 1 bis 3, erstellt von Dipl.-Ing. CarstenSöhnke Wibel, Kapt. Thomas Reincke und Priv.-Doz’in Dr. Doris König),
(4) Literatur (Anlage 7), im einzelnen: gedruckte Literatur (Abteilungen
Monographien und Periodika), graue Literatur, ungedruckte Quellen
(Einsatztagebücher, Briefwechsel, Eingaben, Resolutionen, Akten und Übersichten anderer Institutionen und Personen, Internetabfragen);
18
(5) eine eigene, mit Ereignissen an Land synchronisierte Ablaufdarstellung der
Havarie (Anlage 4);
(6) Übersichten und Tabellen.
Die ungedruckten Quellen können, obwohl sie oft die aufschlussreichsten sind,
hier nicht noch als Anlage erscheinen. Was zu nennen wäre, liegt dem Auftraggeber auch vor. Ich nenne besonders die „Manöverkritik 1999“ (s. Anlage 7).
Den Gesprächs- und Briefpartnerinnen und -partnern – zumal der schleswig-holsteinischen Exekutive und Verwaltung – ist für reibungslose und angenehme Zusammenarbeit und Bereitwilligkeit, für manche unsere Fragen erratende
Vorabhilfe und für ihre Geduld sehr zu danken. Nicht zuletzt dankt der Berichterstatter dem stellvertretenden Leiter der Katastrophenforschungsstelle der
Universität Kiel, Herrn Dr. Wolf R. Dombrowsky; er hat – neben den zu würdigenden Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der KFS und des Institutes für
Soziologie der Christian-Albrechts-Universität – einen gerüttelten Anteil der
Arbeit in allen ihren Phasen getragen.
C. Schwachstellenanalyse
„Da müsste man uns erst einmal eine Ausbildung geben, was
ein Königsroller und was eine Panamaklüse ist. Das weiß ich
jetzt neuerdings.“
Thomas Gillert (UA 1999-10:101)
Vorab:
Der Brand eines unauffälligen Holzfrachters, weithin sichtbar und gut abbildbar,
zieht sich mit vergeblichen Bergeversuchen hin. Aus dem endlich gestrandeten
Wrack tritt Öl aus, das nicht durch seine Menge, sondern durch seine Drift
Tausende von Vögeln zwischen Amrum und Föhr umbringt. In der Öffentlichkeit
gehen die Wellen hoch, die Schwachstellenanalyse hier ist jedoch im Ergebnis
unspektakulär: 21 mehr oder minder schwache Stellen lassen sich ermitteln.
Eine Schwachstellenanalyse ist eine Analyse zum Erkennen organisatorischer
Probleme. Diese zeigt sie auf, sie bearbeitet sie noch nicht. Sie bewertet die
Bedeutung von Teilen für ein Ganzes. So entspricht sie einer Lagebeurteilung,
greift aber als eine systematisierende Gesamtanalyse weiter aus als alle
Einzelanalysen und umfasst auch das Abwägen von Kosten/Lasten und Leistungen, Risiken und Chancen.
Diese Schwachstellenanalyse (C) trennt – nach notwendigen Vorerläuterungen
(C.1) – im Folgenden lang- von kurzfristigen Prozessen ab (soziologisch:
„Stadien“ von „Phasen“), in der Sprache der Organisationen unterscheidet sie
19
„strukturelle“ von „operativen Fehlern“ (C.2, C.3). Eine kommende
Schwachstelle (C.4) und eine Schlussbemerkung (C.5) folgen.
C.1 Fehlerarten – soziale Tatbestände – Zeitrechnungen
C.1.1 Fehlerarten
Es gibt Fehler auf struktureller Ebene. In strukturorientierter Darstellung sind
fatale Ergebnisse von solchen Entscheidungen zu erwägen, die zwar alle Beteiligte je und je in ihrem Wirkungskreis (in ihrer „Institution“) tadellos getroffen
haben mögen, wo aber die Wirkungskreise seit Längerem dergestalt zugeschnitten waren, dass die Kollision all dieser Entscheidungen mit hoher
Wahrscheinlichkeit Misserfolge zeitigt.4 Solche Effekte sind in modernen
Schadensfällen gang und gäbe. Sie sind gerade nicht irgend einem ,falschen‘
Einzelurteil klar zurechenbar. Man muss sie dem Effekt einer Kollision zurechnen.
Gerade strukturelle Fehler fallen in unserem Zusammenhang auf. Die Jagd
nach Schwachstellen wurde also nicht notwendig zur Jagd nach ‚Schuldigen‘. Die
Behebung solcher Fehler kann je und je eine strukturelle (großorganisatorische,
„institutionelle“) oder, hilfsweise, nur eine punktuelle Aufgabe sein.
Sodann waren Fehler auf der operativen Ebene zu untersuchen, durchaus klar
zurechenbare Handlungen, also die ablauforganisatorisch erkennbaren, die situativen Fehlentscheide oder Fehlunterlassungen. Das wären beim einfachen
Tatsachenurteil z. B. Kunstfehler eines Kapitäns oder Bergers; beim fehlgreifenden Abwägen von Widersprüchlichem (Löschen oder Ölabwehr?) verriet
sich womöglich Urteilsschwäche. Es kann ferner sein, dass Schwachstellen ermittelt werden, die diesmal durch gute Entscheidungsstrukturen oder gute operative Entscheidungen (Anordnungen, Durchführungen) kompensiert worden sind.
Dazu etwas Grundsätzliches. Es ist permanent die Aufgabe führender
Stellen, Widersprüchliches abzuwägen und dann zu handeln. Jeder Kompromiss
dabei hat dann ambivalente Züge: Er ist einheitlicher Wille und doch nicht aus
einem Guss. Er bleibt immer kritisierbar, weil abgewogen werden musste. Diese
Ambivalenz ist unausweichlich. Sie ist eine niemals ganz zu stopfende
Fehlerquelle, und sie ist politisch zu meistern. Ambivalenz als solche ist noch
keine Schwachstelle, oder die ganze Welt des Sozialen ist eine.
Ungeachtet einer z. B. seeamtlichen oder gar strafrechtlichen Würdigung
ist voraus zu sagen, dass in schwierigen Situationen schleichende Ambivalenzen
schlagend werden und Fehlentscheide forcieren werden. Eine „Havarie“ ist solch
eine schwierige Situation. Fehlentscheide können also durchaus Schwachstellen
vermuten lassen, sie müssen es aber nicht: Denn ein Fehler vermeidendes
Nichthandeln kann eine schlimmere Schwachstelle verraten. Bei Katastrophen
sind Fehlentscheide in einigem Umfang normal.
Grundsätzlich können auch starke Stellen herauskommen und werden als
mit erfragte Resultate auch im Bericht mitberücksichtigt.
4
Techniker nennen dies gerne „systemische Fehler“.
20
C.1.2 Soziale Tatbestände
Dies alles vermag freilich nur kraft einer begrüßenswert großen Menge Fakten an
den Tag gebracht werden, wir zollen der Suchleistung Anderer hier nochmals
Dank. Aber Fakten („soziale Tatbestände“) sind ihrerseits nichts Einfaches: Ihre
Interpretation setzt neue Fakten.
In soziologischer Analyse wohlbekannt ist, dass (erste) FehlerZuschreibungen früh wirksam werden und die Schadensbekämpfung selbst
hilfreich oder störend beeinflussen. Lob bestärkt bereits abgesteckte Kurse, Tadel
verunsichert. Beides kann richtig sein, beides falsch.
Nun irritiert in der Katastrophe nichts mehr als Verunsicherung.
Gefürchtet wird die Verschwierigung durch sofort einsetzende Beschuldigungen,
von innen und von außen, d. h. durch Betroffene, durch Vorgesetzte und
Mitwirkende. Vor allem aber wirkten im Falle der PALLAS früh und scharf die
Medien. Derlei führt generell auch dazu, dass die öffentliche Darstellung von
Entscheidungen oder Abwarten vermieden wird (Vorwurf: „Arkanpolitik“),
gelegentlich aber auch, dass das Eine oder das Andere öffentlich auffallend
dargestellt wird (Vorwurf: „Show“). Diese Rückwirkung (soziologisch: ein
„reflexiver Mechanismus“) verspiegelt Fakten oder zersetzt gar Informationen
und macht demgemäß die Tatsachenerhebung schwer. Der Journalist Michael
Frank (1999) pointierte es (angesichts der Berichterstattung über die Lawinen des
Februars 1999 im Tiroler Paznauntal) mit zwei Sätzen: „Jedem qualifizierten
Reporter gehört produktive Skepsis zur Natur. Die Beschuldigungssüchtigen aber
verderben die Szene auch für eine korrekte Berichterstattung.“
Mit solcherart ,Informationszersetzung‘ war auch die Katastrophenforschungsstelle im Falle der PALLAS zuweilen konfrontiert. Dieser Bericht hatte
also zwischen Fehlinformationen (gefärbten oder falschen Tatsachendarstellungen) und fehlsteuernder Informationssuche (falschen oder gar Fehler vermehrenden Suchstrategien) zu unterscheiden, wenn er Anderer – und eigene –
Fehlermöglichkeiten begutachtet.
C.1.3 Zeitrechnungen
Alle an der Havarie beteiligten Akteure fertigten Chronologien. Dazu zählen auch
Log- und Einsatztagebücher, Einsatzberichte, Tätigkeitsnachweise, kurz:
sämtliche zeitlich organisierten Darstellungen von Ereignissen, Abläufen und
Maßnahmen. Zahlreiche Veröffentlichungen, auch in den Medien, aber auch
Reden und offizielle Darstellungen wurden auf diese Weise organisiert. Die
dadurch zustandegekommenen Chronologien stimmen in den meisten Daten
überein, in vielem weichen sie aber auch in nicht unerheblichem Maße voneinander ab. Manche Abweichungen gehen auf die Verwendung und spätere
Vermischung von UTC- und MEZ-Zeiten (womöglich auch OEZ-Zeiten) zurück:
Dänemark verwendet grundsätzlich UTC, Deutschland richtete sich seit dem
25.10.1998, 2:00 Uhr, also seit knapp 15 Stunden vor der ersten Brandmeldung,
nach der MEZ, davor nach der (schon eine Stunde weiter gerückten) OEZ
(= „Sommerzeit“). Manche Vermischungen erwecken den Verdacht der
Manipulation, auch Beschönigungen sind nicht auszuschließen.
21
Dem Gutachten liegen zwölf Zeittafeln zu Grunde, nämlich
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
des Ministeriums für Umwelt, Natur und Forsten, Kiel (Meldeprotokolle
26.10.1998-13.12.1998),
in der Landtagsrede des Ministers für Umwelt, Natur und Forsten des
Landes Schleswig-Holstein zum Dringlichkeitsantrag der Fraktionen SPD,
CDU, Bündnis 90/Die Grünen, F.D.P. und der Abgeordneten Anke
Sporendonk (SSW) (veröff. am 12.11. 1998),
des Staatlichen Umweltamtes Schleswig, Dienststelle Husum,
Einsatzleitung Ölbekämpfung zu Wettervorhersagen und
Driftberechnungen,
des Landesamtes für den Nationalpark Schleswig-Holsteinisches
Wattenmeer zum Sachstand Ölopfer (verölte Vögel), den
Tierbeständen und den Vogelfunden,
des Wasserschutzpolizeireviers Husum (Driftkarte und Schiffspositionen
sowie zusammen gefasste Aufzeichnungen und Ablaufprotokolle mit
Erläuterungen und Anmerkungen für Sonntag, 25. Oktober 1998, und
Montag, 26. Oktober 1998, Dienstag, 27. Oktober 1998, Mittwoch,
28. Oktober 1998, Donnerstag, 29. Oktober bis Sonnabend, 31. Oktober
1998, Sonntag, 1. November, bis Freitag, 6. November 1998),
des Bundesministeriums für Verkehr-, Bau- und Wohnungswesen
(Zwischenbericht „Havarie des Frachters Pallas in der Nordsee.
Bergung, Schadensbegrenzung und Bekämpfung der Ölverschmutzung“),
des Wasser- und Schifffahrtsamtes Cuxhaven vom 25.10.1998-02.03.1999,
des Nautischen Vereins,
der GAUSS, Gesellschaft für Angewandten Umweltschutz und Sicherheit
im Seeverkehr, Bremen, Stand 27.01.1999
der „Schiffahrt International“ 1/1999:14-18,
des „Stern“ Nr. 46, 05.11.1998:24-31 und
der Katastrophenforschungsstelle der Universität Kiel.
C.2 Langfristiger Aufbau von Schwachstellen: Institutionelle Problemlagen
Zunächst ist auf Handlungsschwächen einzugehen, die langfristig herzuleiten
sind, die also meistens als Folgewirkungen anderswohin orientierter Strukturentscheidungen oder -entwicklungen aufgetreten sind. Solche Schwächen zu
beheben, bedarf im Zweifel geduldiger und hartnäckiger Anstrengungen mit
Augenmaß, d. h. der Politik. Denn sie sind strukturell verfestigt. Strukturelle
Fehler treten institutionalisiert auf. Selbst wo Namen genannt werden, ist dieser
Teil C.2 also institutionellen Problemlagen gewidmet, es geht gerade in ihm um
soziologisch, noch nicht um ad personam ermittelte Schwachstellen. Aus ihrer
Begründung ergibt sich, warum die Wissenschaft es leichter als z. B. die Politik
hat, sie zu benennen und im Teil D dann dazu Empfehlungen zu geben.
C.2.1 Die festländische Orientierung Deutschlands
Sozialhistorisch ist die Bundesrepublik Deutschland schlecht auf Gefahren der
Meeresnutzung vorbereitet. Sie ist von ihrer Rahmen-Gesetzgebung und Verwal22
tung her ein Binnenstaat. Küstenprobleme sind für sie Randprobleme, trotz
Fischerei und Schiffbau, trotz Küstenschutz und Weißer Industrie. Ihr einschlägiges Regelwerk ist anderen Regelwerken von Fall zu Fall angestückelt. Dies
gefährdet in Krisen ihre Reaktionsfähigkeit.
In Europa muss das nicht so sein. Historisch war hier die Küstenschifffahrt im
Frieden effizienter und gefahrärmer als der Landtransport, daher beginnt die
antik-europäische wie die frühneuzeitlich-europäische Geschichte mit Handelsrepubliken. Jedoch bewirkte nach dem Niedergang der Hanse und dem Westfälischen Frieden 1648 die Binnenlandorientierung der deutschen Territorialherrschaften, dass die deutsche Politik fortbestehende friedensmäßige maritime Probleme aus den Augen verlor – sogar noch zufolge der etwa 1900-1916 wirksamen
Flottenbegeisterung, deren militärischer Charakter völlig überwog. Mit dem
Ausgang des Ersten Weltkrieges büßten die Freien Hansestädte als die Protagonistinnen deutscher maritimer Orientierung ihren Charakter eines kaufmännischen und republikanischen Orientierungsmusters für das Reich ein, endgültig dann seit 1933.
In Folge des in der internationalen Heuerkonkurrenz begründeten Verschwindens des deutschen Seemannsberufes, dann auch in Folge der massiven
Ausflaggungen der deutschen Kauffahrteiflotte verflogen maritime Probleme
seit den 60er Jahren aus dem (west)deutschen öffentlichen Bewusstsein, namentlich aus dem politischen Bewusstsein der Drei Gewalten – anders als die Sorgen
der durchaus parallel schrumpfenden Landwirtschaft. Diese wurde durch ihr
deutsches, dann europäisches Wählerpotenzial von der ebenfalls binnenlandorientierten Europäischen Union präsent gehalten. In dieser Zeit vermehrten
neuartige Havarierisiken und Umweltgefahren die alten und in Vergessenheit
geratenden maritimen Probleme, namentlich in Folge des (jahrelang durch die
Sperrung des Suezkanals noch aktivierten) Supertankerbaus für die steigende
Energienachfrage vieler europäischer Volkswirtschaften.
Das Grundgesetz hatte bereits 1949 eine in der Sache ungünstige Regelung getroffen, die auch nicht mehr gebessert, sondern durch höchstrichterliche Rechtsprechung sogar noch verfestigt worden ist:
Nur (a) die strompolizeilichen und (b) die schifffahrtspolizeilichen
Aufgaben wurden dem Bund (i. R. der konkurrierenden Gesetzgebung, Art. 74
Abs. 1 Nr. 21 GG) übertragen, hingegen (c) alle übrigen Kompetenzen zur
Gefahrenabwehr und zur Beseitigung bereits eingetretener Störungen den
Ländern, d. h. den Küstenländern Bremen, Hamburg, Niedersachsen, SchleswigHolstein und seit 1990 Mecklenburg-Vorpommern.
Das heißt, mit landläufigen Begriffen: Der Bund baut (a) als Verkehrswege
seine „Seewasserstraßen“ neu und aus und unterhält sie (gem. WaStrG). Auf einer
solchen befand sich die PALLAS. Er birgt oder beseitigt also auch gefährliche oder
störende Schiffe oder Wracks. „Strompolizei“ bezeichnet diese seine rein
wegerechtliche Kompetenz. – Der Bund regelt zum andern (b) auch den Verkehr
auf diesen Seewasserstraßen, die Beschaffenheit von Schiffen, die Unfallverhütung u. dergl. (gem. SeeAufgG, SeeSchstrO); er ist auch für den Feuerschutz zuständig, aber bereits hier nur eingeschränkt, nämlich ausschließlich für
den „verkehrssichernden Feuerschutz“. „Schifffahrtspolizei“ bezeichnet diese
23
seine rein verkehrsrechtliche Kompetenz, sie wird von der (ins Bundesverkehrsministerium fallenden) Wasser- und Schifffahrtsverwaltung wahrgenommen.
Doch hat das Ministerium gewisse Vollzugsaufgaben auch auf Bundesgrenzschutz und Zoll übertragen. – Bereits bei dem (von der Sache her als „einheitliche
Aufgabe“ erscheinenden) Feuerschutz obliegt jedoch (c) der Schutz von Leib und
Leben, Tieren und Sachwerten (kurz: von anderen Rechtsgütern als der Verkehrssicherung) gerade nicht dem Bund, sondern den einzelnen Bundesländern.
Wieder landläufig gesprochen: Was an Gefahren die Wege und den Verkehr nicht
direkt beeinträchtigt, wohl aber z.B. die Vegetation und die Tierwelt, das ist
Aufgabe der Länder, also auch Verschmutzungen von Meer, Küstengewässern
und Stränden. In Schleswig-Holstein ist (gem. LWG i. V. m. dem LVwG) für Gewässer generell das Ministerium für Umwelt, Natur und Forsten (MUNF) zuständig; in gefährlichen eiligen Fällen zunächst die Wasserschutzpolizei des
Landes; was Watten und Küsten, auch Fischereischutz angeht: das Ministerium
für ländliche Räume, Landwirtschaft, Ernährung und Tourismus (also hier das
Amt für ländliche Räume in Husum); was jedoch allgemeines Ordnungs- und
Polizeirecht betrifft: die Gemeinden, hier zumal Amrums, Föhrs und Sylts.
Zerwürfnisse unter den beteiligten Stellen sind vorherzusagen. Dabei ist
immer zu unterscheiden, ob eine Stelle als „zuständige“ handelt (vgl. den
Zweifel, ob das Amt für ländliche Räume oder die im Falle der PALLAS wichtig
gewordene ELG, die „Einsatzleitgruppe“, die KIEL dirigiere, so UA 19998[Niklas]: 54), oder ob eine Stelle „im Wege der Amtshilfe“ tätig wird. Beides
kann zu Konflikten führen, entweder, weil bei Einheit der Problemstellung die
Zuständigkeit sehr artifiziell geteilt erscheint (z. B. der „verkehrssichernde“ vom
„frachtsichernden Feuerschutz“), oder weil zweifelhaft ist, ob ein
Rechtskonstrukt wie die ELG überhaupt amtshilfefähig ist (s. u.). Bereits die
Definitionen der Institutionen weichen voneinander ab: Ein „Senkgewitter“
verursacht bei der Bundeswehr ein Flugverbot (UA 1999-8[Lang]: 38) – wieso
soll eine ELG das wissen, einschätzen und voraussehen? Wer ist wem dienstlich,
aus Amtshöflichkeit oder kraft Sacheinsicht zur Information verpflichtet, sollte er
Bestätigung erwarten, kann späterhin regelmäßige Information durch ihn antizipiert werden? Unter diesen Umständen ist es erstaunlich, wie viel Zusammenarbeit unauffällig und effizient erfolgte. Dies ist auch angesichts etlicher Einzelkonflikte, die zu behandeln sind, keines Falles zu missachten.
Die dem gegenüber bereits genannte Einheitlichkeit der Aufgaben hat
z. B. zu jeweiligen (damals vier) Bund-Küstenland-Vereinbarungen (also hier zu
einer zwischen dem damaligen Bundesverkehrsministerium und dem Land
Schleswig-Holstein) geführt, die allesamt durch das „Küstenprotokoll“ von 1982
ergänzt wurden. Fernerhin ist 1975, aus Sorge vor folgenreichen Tankerunfällen,
auf Basis eines besonderen Verwaltungsabkommens über die Bekämpfung von
Ölverschmutzungen, abgeschlossen zwischen dem Bund und damals vier
Küstenländern, auch die „Einsatzleitgruppe“ (ELG) gebildet worden, auf die
noch mehrfach eingegangen wird. Diese ist kein Bundes- und kein Landesorgan,
sondern eine Schöpfung eigenen Rechtscharakters, gebildet aufgrund eines der
koordinationsrechtlichen Verwaltungsverträge, wie sie die Bundesrepublik in
etlichen und sehr verschiedenartigen Fällen kennt, wo die Einheitlichkeit einer
Aufgabe einer unzuträglichen Bund-Länder-Kompetenzspaltung für diese Aufgabe gegenüber steht (vgl. die Kultusministerkonferenz).
24
Mit den Worten des als „Anlage 3“ angefügten seerechtlichen Gutachtens
von Doris König: „Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Zuständigkeitsregelungen äußerst komplex ausgestaltet sind.“ (S. 147, vgl. UA 199910[Nöll]:5-15.)
Schwachstelle 1 ist die Weise der grundgesetzlichen Aufteilung der seerechtlichen
Kompetenzen des Küstenstaates Deutschland auf Bund und Länder: Sie hat eine
Kette von ad-hoc-Regelungen begünstigt, deren jede praktisch begründbar war,
die insgesamt aber ebenda neue institutionelle Konflikte wahrscheinlich machen,
wo sie am gefährlichsten sind: wo Katastrophen näher rücken. Also kollidierte
zumal die ELG mit mehreren Instanzen.
Hinzu zu fügen ist: Obwohl ein meerumschlungenes Land und obwohl die (ehemals Freie) Hansestadt Lübeck mit umfassend, hat Schleswig-Holstein dem Bund
gegenüber keine auffällig günstigere maritime Sonderentwicklung durchgemacht. Achtet man speziell auf seine maritimen Umweltprobleme im Frieden,
so erschienen nach 1945 das Räumen von Minen und Betonnen von Wracks
gegenüber den dem Luftkrieg geschuldeten Schäden an Land als mindere Aufgaben. 1957 der Tankerfriedhof in der Geltunger Bucht blieb Episode. Die mangelnde Öffentlichkeit der mit der Schiffsgröße und den Lademengen unversehens
wachsenden Umweltprobleme hatte zeitversetzt eine politische, dann behördliche
Orientierung auf binnenländische Umweltfragen zur Folge. Nach 1990 wirkten
die Sparzwänge der öffentlichen Haushalte dämpfend (s. u. C.2.7.1).
1998 gab es in keinem schleswig-holsteinischen Ministerium (übrigens
auch in keinem hamburgischen Senatsamt) mehr eine eigens als seerechtsbezogen ausgewiesene Planstelle. Vorhersagbar war zwar noch für eine Weile,
dass in den Behörden Experten im nautischen oder im juristischen oder im
Ingenieurs-Bereich anzutreffen seien, sowie, dass sie wegen ihrer remanent vorhandenen Professionalität in ihrem beruflichen Feld noch sachkundig, problembewusst und artikulationsfähig seien. Doch änderten sich mit ,landgestützten‘
neuen Problemen auch ihre Aufgabenfelder, worin sie im Fall der PALLAS-Havarie
zu handeln hatten. Mit den Worten des „Entscheidungspapiers“ der Interministeriellen Arbeitsgruppe Unfallmanagement in Küstengewässern, Kiel, vom
21.01.1999 (Bl. 7): „Das begrenzte maritime Verständnis manifestiert sich [..] in
der Fehleinschätzung der Risiken, die untrennbar mit der Seeschifffahrt für ein
Küstenland verbunden sind [...].“
C.2.2 Strukturelle Gefahren wirtschaftlicher Seenutzung
„Strukturelle Gefahren“ sind solche, die aus institutionellen Verflechtungen her
rühren. (Wenn mehrere Institutionen ihre eigenen Interessen optimal verfolgen,
kann das Resultat dennoch für alle gefährlich sein – ein Beispiel ist der „Markt“.)
Seit 1945 die militärische Seenutzung nachließ, haben strukturelle Gefahren der
friedlichen Seenutzung oft unvermerkt zugenommen.
So ist im Allgemeinen auf Folgendes hinzuweisen:
25
C.2.2.1 Strukturwandel des Seeverkehrs
Der Strukturwandel des Seeverkehrs hat die kaufmännischen Interessenlagen
verändert: zumal durch die Konkurrenz des Luftverkehrs ist die Frachtschifffahrt
auf Massengüter konzentriert. Zu deren Betreibung traten an die Stelle alter
nationaler Großunternehmen mit kartellartigen Verflechtungen („Konferenzen“)
und bewährten Formen gegenseitiger Abstimmung mit den Nationalstaaten
größere und transnationale Zusammenschlüsse.
Zugleich änderte sich die Bauart der bereederten Schiffe; sie wurden größer und
bei extremen Wetterbedingungen nicht mehr so manövrierfähig (z.B. Containerfrachter, Großtanker, Eisenbahnfähren); auch Frachter mit vordem unbedenklicher Ladung (wie der Holzfrachter PALLAS) wurden ihrer höheren Ladekapazität und Größe wegen durch ihre Treibstofftanks und ihr Hydrauliköl jetzt umweltgefährlich; andere Frachten (Öl, neuartige Chemikalien) konzentrierten Risiken
in sehr viel bedeutenderem Ausmaß. Es gab gewerblich seewärts entsorgten Müll
(„Verklappungen“). Atomenergiebetriebene Schiffe (freilich zumeist solche der
Kriegsmarinen) erhöhten die A-Gefahr.
Die gestiegenen Risiken veränderten die betriebswirtschaftliche Wagnispolitik: Rechtlich wurden z. B. einzelne Schiffe einer Muttergesellschaft je von
einer Betreiber-Tochtergesellschaft bereedert, die man notfalls in Konkurs
fallen lassen konnte; Parten- und Einzelreeder griffen zu vergleichbaren
Konstruktionen. Die PALLAS hatte einen „Reeder“ in Italien und eine „Eigentümerin“ in Monrovia5 (s. u. C.3.2.2). Die Risiken wurden immer schlechter bis
zur vollen Höhe versicherbar; bei unbeschränkter Haftung (wie in den USA)
waren sie zumal nicht mehr rückversicherbar (UA-1999[Nöll]: 22); die PALLAS
war bei einer am 05.02.1999 vorliegenden Schadenshöhe von 14.000.000 DM nur
bis zur Höhe von 3.300.000 DM versichert (http://... 22.03.99).6 Unter solchen
Umständen behalten sich Reeder auch in Katastrophenfällen viele Optionen
lange vor. Die ELG fühlte sich hier genötigt, Verzögerungen in Kauf zu nehmen
(Schell 1999: 2, UA 1999-20: 49f.). Inzwischen gewann die Reederei Zeit,
Vermögenswerte um zu disponieren.
Durch die transnationale Unternehmenskonzentration war ohnehin ein
kollateraler neuer Reedertyp für besondere Risikofahrten entstanden, mit angemessen zeitverzuglosem Engagement und Desengagement. Der Reeder hatte
neben der PALLAS nur noch ein Schiff und verkaufte es alsbald (s. u. C.3.2.2).
Auch der Umfang der Schiffssicherheit wurde disponibel. Es änderte sich
demgemäß das Verhältnis zwischen solcherart Reedern und den größer werdenden Werften: Vom Stapellauf über Umbauten zum gegenwärtigen Stand entstanden Wissenslücken über bauliche Eigenheiten der Schiffe. Der Konkurrenzkampf um die Heuern führte dazu, dass oft nur noch das qualifizierte nautische
und Maschinenpersonal aus Ländern mit anerkannten Ausbildungsgängen
stammte (zunehmend aus Reihen der nach 1990 arbeitslos gewordenen
Fachkräfte Osteuropas), während die übrige Besatzung aus Niedrigheuerländern
5
6
Nach deutschem Recht – § 484 HGB – war diese Firma die „Reederin“.
Wäre die BRD allen [internationalen] Abkommen beigetreten, hätte sie auch nur max.
8 Mill. DM Schadensersatz bekommen, so UA 1999-10 [Nöll]: 20.
26
der Dritten Welt kamen. Die Schiffe wurden also schwieriger zu führen. Weltweit
litt die Kapitänsgewalt darunter, dass das Telekommunikationswesen dem Reeder
sehr viel leichter einzugreifen erlaubte und die Beantwortung offizieller Anfragen
aus den Küstenstaaten (hier Dänemarks und Deutschlands) zu verzögern und zu
steuern geeignet war. Ferner wird auch die Kieler Seeamtsuntersuchung auf
Schwierigkeiten stoßen, wenn von der nach Jütland geretteten Mannschaft, nachdem der Letzte das Krankenhaus verlassen hat, nur noch der in Stettin wohnhafte
Kapitän vorladbar scheint.
Schwachstelle 2 ist, dass der reedernde Counterpart der Behörden bei Havarien
erwartbar oft nicht mehr eine große und ihrem Goodwill verpflichtete Firma ist,
die auf das Abwettern von Gefahrlagen eingestellt ist, sondern es sind viel
kurzfristiger orientierte, im Effekt mangels konstruktiven Mitwirkungsinteresses
eher die Gefahren erhöhende Unternehmen: Also verlor sowohl die ELG mit dem
Reeder Zeit, als sich auch bei der PALLAS Koordinationsprobleme vermehrten. In
dieser Zeit konnte der Reeder Aktiva veräußern, auf die die BRD als Gläubigerin
hätte zugreifen können.
Generell gilt angesichts der Schwachstelle 1, dass ein auf Improvisationen hingelenktes Krisen- und Katastrophenmanagement der ELG hier gehandicapt ist,
selbst wenn seit 1994 (auf Grund des „Seerechtsübereinkommens“ der Vereinten
Nationen vom 10. Dezember 1982) grundsätzlich ein starkes Durchgriffsrecht
des deutschen Staates in Folge einer Havarie besteht, ohne dass Kapitän, Reeder
oder Flaggenstaat konsultiert werden müssten (vgl. Anlage 3: 139 f.).
C.2.2.2 Strukturwandel der Bergung
Auch auf behördlicher Seite haben sich längerfristige Änderungen ergeben. Seit
man nicht mehr um einen „gesegneten Strand“ (wie der Folklore nach ehedem die
Inselfriesen) betet, hat sich das Seenotrettungswesen in einen Personenrettungsteil7 und in einen Sachrettungsteil zerlegt.
Bei der PALLAS ging es um das Schiff, die Mannschaft war vor Esbjerg
abgeborgen worden. Die Bergung von Schiff und Ladung hat nicht nur auf der
Nordsee harte konkurrenzwirtschaftliche Züge. Schleppen, Leichtern, auch Entsorgen obliegt darauf spezialisierten Unternehmungen und verlangt Kapitänen
und Mannschaften persönliche Härte und körperlichen Mut ab. Das Bergevertragswesen ist relativ disponibel oder offen, es bewegt sich zwischen (a) nationalen Gesetzgebungen (abermals sehr komplex ausgestaltet, s. Anlage 3: 154 ff.),
(b) internationalen Konventionen (in Deutschland gilt noch das „Internationale
Übereinkommen [...] über die Hilfleistung und Bergung in Seenot“ von 1910,
auch ist die speziell deutsch-dänische von der deutsch-niederländischen
Rechtslage unterschieden) und (c) international üblich vorgelegten Standardvereinbarungen (svw. allgemeinen Geschäftsbedingungen); hier einschlägig ist
die LOF 95 (Lloyd’s Open Form; sie beruht freilich auf dem „Internationalen
7
Hier überwiegen bei der Luftnotrettung die Regierungen, z.B. mittels der SAR-Einheiten
der Bundesmarine, und bei der Seenotrettung Non-Governmental Organizations, wie die
DGzRS – vgl. UA 1999-8[Lang]: 28+32.
27
Übereinkommen von 1989 über Bergung“, das die BRD noch nicht ratifiziert
hat). Generell erbringt nur die erfolgreiche Bergung einen Bergelohn („no cure
no pay“), doch werden nach dem Übereinkommen von 1989 auch vergebliche
Mühen zur Umweltrettung unter Kautelen entlohnt.
Grundsätzlich gilt: Wer birgt, ist immer auf Jagd. Tatsächlich lohnen sich
informelle Absprachen (schwarze Kartelle) zwischen den Bergeunternehmen,
und da im Notfall eine im öffentlichen Beschaffungswesen regelmäßig vorzunehmende Ausschreibung untunlich ist, hingegen unter wenigen Angeboten entschieden werden muss, ist eine ad hoc zusammengesetzte Beamtengruppe wie die
ELG notorisch einer starken Angebotsseite ausgesetzt. Wer Bergung anbietet,
kann auch den Reeder gegen die Beamten ausspielen. Er setzt Schiffe ein, wie er
es für richtig hält, im Falle der PALLAS keine Bergungsschlepper, sondern
Mehrzweckschiffe (vgl. UA 1999-8[Niklas]: 47+63, UA 1999-10[Zacher]: 58 f.).
Das o. a. „Seerechtsübereinkommen“ der Vereinten Nationen hilft der ELG seit
1994 vielleicht gegen Reeder, nicht aber gegen Berger (vgl. Schell 1999: 2).
Ferner ist eine Einsatzleitgruppe dem Berger gegenüber dann in einer
schwachen Verhandlungsposition, wenn sie keinen eigenen und eigens geschulten
Beobachtungsposten (geschweige denn einen eigenen Exekutiv-Bevollmächtigten) dauernd am Ort des Einsatzes hat. (Im konkreten Fall verfügte die
Firma des Sachverständigen auch über Sachverstand vor Ort, auf der BARBARA.)
Er könnte selber ein Urteil über die Einzelvorschläge gewinnen, die mit der
voraus zu setzenden Schwierigkeit des Bergevorganges auftauchen. Sonst bleibt
als nächster und stärkst engagierter Interpret neuer Bedarfe an Anstrengungen
und Kosten der Berger selbst. Er birgt, er weiß es am besten. Aber, was er folgert,
muss kontrolliert werden. Die ELG hatte eine solche ihr allein verantwortliche
Instanz nicht aufzubieten und musste sich von Fall zu Fall durch eigene
Mitglieder ins Bild setzen. Andere Behörden zu beauftragen, würfe ein sehr
schwieriges öffentlich-rechtliches Problem auf („Organleihe“ o. ä. Konstrukte
sind nicht zu Gunsten einer Vertragsschöpfung wie der ELG anwendbar), das zur
Schwachstelle 1 zurück lenkt. Vorherzusagen wären hier jedenfalls Kollisionen
der Verantwortung - einmal von dem soziologischen Satz Niklas Luhmanns
abgesehen: „Wer zwei Herren hat, hat keinen.“ Beispielhaft ist hier der Streit um
Löschen oder Ölbekämpfung, der zu einem Zerwürfnis zwischen dem Kapitän
der KIEL, der die ELG hatte entscheiden lassen, mit dem ihm vorgesetzten Amt
für ländliche Räume in Husum führte.
Einsatzleitungen brauchen hier spezifischen Sachverstand. Ein guter
Nautiker allein genügt nicht, zusätzliche Bergeerfahrungen sind sehr viel rarer.
Die Zugriffsmöglichkeiten der ELG waren gut, weil überall direkt (UA 199920[Schell]: 41), und sie holte sich sofort fachlichen Rat. Das wirft aber das neue
Problem auf, ob sie diesem zu stark ausgeliefert gewesen sei. Ein Sachverständiger wird hier nicht leichtfertig sein, eine eigene Reputation steht auf dem
Prüfstand. Im Falle der PALLAS-Havarie wurden der KFS gegenüber ausdrücklich
günstige Urteile gefällt. Soweit ermittelbar, gingen Entscheidungsverzögerungen
von ihm nicht aus. Eigener Beobachtung nach aber nimmt ein solcher Gutachter
jedenfalls in einer solchen ELG eine ausnehmend starke Position ein; immer
wieder wird auf ihn gehört, gibt sein Rat den Ausschlag, werden die Auskünfte,
die er selber, durch eine Vertrauensperson am Ort der Bergung, am Handy (also
praktisch vertraulich) gewinnt, als authentisch akzeptiert.
28
Schwachstelle 3 ist, dass der bergende Counterpart der unter scharfem
Handlungsdruck stehenden Behörden bei Havarien erwartbar oft ein
(teil)monopolistisch agierender Preismaximierer ist: Ein dauerpräsentes, ihr
allein verantwortliches selbständiges Sachurteil, ggf. sogar eine Vollmacht vor
Ort, gingen der ELG ab, so dass sie das Controlling unter Handicap aufrecht halten musste und gelegentlich nicht konnte.
C.2.3 Neue naturschutzpolitische Prioritäten in Schleswig-Holstein
Sozialgeschichtlich antwortet das Land Schleswig-Holstein seit den 70er Jahren,
während derer ökologische Fragen öffentlich und veröffentlicht immer bedeutsamer geworden sind, auf solche Herausforderungen der Politik mit einem politischen Aufgabenwandel. Dieser Aufgabenwandel bedeutete für Exekutive und
Verwaltung neue Arbeitsfelder, Zuständigkeiten und Ressortzuschnitte. Die
Folgen dieses Strukturwandels – politiksoziologisch beurteilt: das Ende alter Verhaltenssicherheiten und der Beginn ungewohnter sozialer Konflikte – konnten
und können beide nicht umhin, die Reaktionsfähigkeit in Krisen zu gefährden.
Diese Folgen sind nicht nur auf unterster Ebene (grob ausgedrückt, bei den ,Katastrophennehmern‘), sondern prinzipiell auch auf der Ebene des Landeskabinetts,
auf der Ebene der Ministerien und auf der Ebene der diesen nachgeordneten
Ämter anzusprechen.
Obwohl er sich auf Bundesebene längerfristig abgezeichnet hatte, wurde
der schleswig-holsteinische Wandel erst 1988, mit dem Regierungswechsel von
der CDU zur SPD, durch den damit verbundenen prononcierten Neuzuschnitt des
Umweltressorts manifest.
Bis dahin hatte sich die Naturschutzpolitik, durch den Ressortplan erleichtert, ausgiebig und nicht ohne Wohlwollen mit der Landwirtschaft und den
die Landwirtschaft vertretenden Gebietskörperschaften (Landkreisen, Gemeinden) und Verbänden abgestimmt und Anregungen gerne hereingewonnen. Das
Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege i. d. F. von 1982 und das
Nationalparkgesetz von 1985 waren demgemäß noch relativ wenig kontrovers
vorbereitet worden. Eine neue Naturschutzpolitik nach erklärtermaßen neuen
Grundsätzen bedeutete jedoch für zahlreiche herkömmliche Organisationen, die
lange schon mit der säkularen Krise des Rückganges des Primären Sektors zu
kämpfen gehabt hatten, so etwas wie die Kündigung eines „unausgesprochenen
Mantelvertrages“. Man entzog ihnen eine fast selbstverständliche Grundlage des
politischen Alltagsgeschäftes und ihren regionalen Führungseliten eine Quelle
der Macht. 1997 haben die flächendeckenden Podiumskämpfe des MUNF mit
diesen Eliten bei den Anhörungen zum Landschaftsprogramm (gemäß
Landesnaturschutzgesetz von 1993) die Stimmung nicht verbessern können.
Allgemein („mental“) hatte der ,lange Abschied‘ von Landwirtschaft und
Küstenfischerei ohnehin zu erhöhten Empfindlichkeiten geführt, d. h. zu einer
bereits von den (die landwirtschaftliche Wählerschaft bewusst pflegenden)
Kabinetten Lemke, Stoltenberg, Barschel und Schwarz nicht leicht auszubalancierenden Kritik der Nordseeanlieger gegen die Exekutive, denn Landesregierungen konnten den säkularen Trend nicht umkehren. In Dithmarschen und
Nordfriesland saßen seit alters selbstbewusste (genossenschaftlich denkende,
wohlhabende, wohlbeschulte) Bauernschaften (mit eigenen Deichgrafen, auf
29
Marschböden und Haubargen, als „Lateinbauern“): Ihr Abstieg von ehemals
sprichwörtlicher Höhe war besonders merklich. Aversionen gegen ,Kiel‘ (das
„Westküstensyndrom“) sind nicht unverständlich. 1996 wurde der umfänglich
abwägende „Synthesebericht“ („Ökosystemforschung Wattenmeer“) nach
unseren Erkundungen dort vielenorts als Oktroy empfunden.
Noch verständlicher werden die Aversionen, denkt man an die steigende
Arbeitslosenzahl der 90er Jahre, einmal in den Gemeinden an der Küste direkt,
doch auch bei ihrer Urlauberklientel, die seit 1993 spürbar sparsamer geworden
war, also an die schrumpfenden Einnahmen aus dem mühsam ausgebauten
Quartären Sektor der zumal strandgestützten Freizeitindustrie, endlich an die
sinkenden Steuereinnahmen der öffentlichen Haushalte, denen die versteckten
und offenen Subventionen immer schwerer fielen.
Schwere, jedoch diffuse Struktursorgen bewirken nicht nur leichte Kränkbarkeit,
sondern auch Suchbewegungen sozialer Phantasie, auf der Ausschau nach
Symbolen. Deren Ausmaß ist schwer zu ermitteln, ohne Gewicht sind sie nicht:
Auf ein Fackelzeichen wie das der PALLAS wurde gleichsam auch gewartet.
Schwachstelle 4 ist der langfristige regionalwirtschaftliche Niedergang der
Westküste, auch der Nordfriesischen Inseln: Er hat in der ganzen Region die breit
gestreute und medienwirksame Kritiklust gegenüber fernen höheren Dienststellen
und Instanzen befeuert. Also fand sich hier für die (noch zu erörternde) neuartige
Mediennachfrage ein sehr praktikables Angebot.
Umweltpolitisch ergibt sich und parteipolitisch wirkte sich aus, dass das neue
Kabinett Engholm 1988 jedenfalls schwierig zu vereinbarende Ziele haben
musste: nach innen zugleich (a1) ministerielle Entkrustung bei (a2) gesteigerter
Problemlösungs-Härte, nach außen zugleich (b1) überparteiliche Integration bei
(b2) zielbewusster Durchsetzung. Nicht untypisch ist, dass die Abwägung dieser
Widersprüchlichkeiten sich in die Person des Ressortleiters verlagern ließ, als der
Ministerpräsident einen nicht parteigebundenen Zoologen der Landesuniversität
– Prof. Dr. Berndt Heydemann – zum Minister berief.
Womöglich unabhängig vom Sieg der bisherigen Oppositionspartei SPD
wirkte ein weiterer bedeutsamer Strukturwandel in der gesamten alten
Bundesrepublik: die Verlegung alter Naturschutz- und neuer ,grüner‘ Kompetenzen aus den herkömmlichen Landwirtschaftsministerien in die neuen
Umweltministerien. Denn seit 1949 waren die Landwirtschaftsministerien (nicht
ganz unähnlich alten Flüchtlings- und neuen Frauenministerien) Ministerien
unter verhältnismäßig starkem Lobbydruck und -einfluss gewesen. Im
Kollisionsfall zwischen Landwirtschaft und Naturschutz war dieser herkömmlich
schwächer gewesen. Seine in diesen Abwägungen erfahrenen Fachleute mussten
nun einerseits alte (wenngleich eher ungünstige, so doch eingefahrene und in
Krisensituationen eingespielte) Routinen, das heißt institutionelle Waffenstillstände, beenden und anderseits mit neuen (wenngleich kräftigeren, so doch
ungewohnten und in gemeinsamen Krisen noch wenig geprüften) Bundesgenossen zusammen wirken. Wendet man sich an die Öffentlichkeit, so treten hier
auch (ältere) ordnungspolitische und (neuere) konsensuelle Stile nebeneinander auf.
Mit internen Dissensen ist schon deswegen zu rechnen, weil (wie nach
30
langjähriger Regierung einer Partei unvermeidlich) 1988 ein bedeutendes Stühle
Rücken in der Ministerialbürokratie und den ihnen nachgeordneten Ämtern initiiert wurde, wobei ein neu zugeschnittenes Ministerium wie das jetzige für Umwelt, Natur und Forsten den heftigsten Wechsel und nicht nur freiwillige
Personalzuweisungen zu verarbeiten hatte.
Der Transformationsdruck in der Verwaltung stand in Wechselwirkung mit einer
neuen Exekutive, die dadurch ihrerseits unter Transformationsdruck geriet.
Die erste neue Leitung des Hauses kam, wie angesprochen, politisch und
verwaltungsmäßig als Seiteneinsteiger aus dem wissenschaftlichen Milieu einer
Mathematisch-Naturwissenschaftlichen Fakultät. Dort kann man sich i. d. R. institutionell darauf verlassen, dass, wer sich für ein Vorgehen oder eine Erklärung
entscheidet, das Für und Wider sorgfältig geprüft hat. Auch umfängliche
Ableitungen werden gelesen und kontrolliert, dann aber, wenn sie triftig sind,
ruhig gebilligt; sie werden jedenfalls nicht auspalavert. Als Professor belehre man
(notfalls geduldig). Die „Gesprächs“-Form gilt bei der Stofffülle nicht als die
effektivste Lehre; man hört eher nur ,pädagogisch‘ zu, wenn Studenten etwas einwenden oder anregen: Man kennt das schon, und man könnte es schärfer formulieren, und man weiß schon, was es wiegt. Auf „Anhörungen“ als politische
Taktik ist man nicht eingestellt, zudem, wenn man selber landeskundig ist.
Typisch dafür, dass dieser Stil als Problem empfunden wurde, war uns der im Zusammenhang mit dem „Synthesebericht“ 1996 ebenfalls erhobene Vorwurf eines
„erziehungsdiktatorischen Modells“. Dieser Stil kennt die beamtischen und
berufspolitischen Rücksichtsformen nicht, deswegen kann er unabhängig davon
,stören‘, dass in der Sache ohnehin und jedenfalls drastischere umweltpolitische
Schritte gewollt wurden und werden.
Die Grundlagen für einen Nationalpark sind seither an der Westküste strittig, antizipatorisch zugespitzt durch die für Herbst 1999 geplante Novellierung
des Nationalparkgesetzes (vgl. Stahl 20.02.1999a).
Die Umstellungs-Beeinträchtigung konnte sich nur verschärfen, als 1996
eine betont oppositionell-ökologisch und zugleich führungsmisstrauisch-egalitär
motivierte Partei („Bündnis 90 / Die Grünen“) ein (beiden Partnerinnen auf
Landesebene noch ungewohntes) Bündnis mit der SPD schloss und ins zweite
Kabinett Simonis eintrat. Gerade sie hatte zwar ökologisch kundige Gefahrenantizipationen und immissions-, wege- und verkehrsrechtlich kundige Reformvorstellungen in ihren Reihen. Dieses Problembewusstsein war jedoch prioritär
binnenlandbezogen (Atomenergie oder Braunkohle? Brücke oder Tunnel?
Schiene oder Autobahn?) und weniger maritim. Als Die Grünen jedoch das (auch
schwieriger Sachabwägungen und Führungsentscheidungen bedürftige)
Ministerium für Umwelt, Natur und Forsten besetzten, war eine nicht unbedeutende und erst noch geduldig zu überbrückende soziale Distanz mit entsprechend
sparsamen Vorverständnissen zwischen Ministerialspitze und Apparat voraus zu
sagen. Diese Überbrückungen waren noch im Zustand der Eingewöhnung, als die
PALLAS in Brand geriet.
Zudem hatten sich Die Grünen (wie alle anderen im Bundestag vertretenen Parteien) langher dem im Innenministerium ressortierenden Katastrophenschutz wenig aufgeschlossen gezeigt – unmittelbare Führungserfahrungen in
K-Fällen waren nicht allen ihren Experten notwendig Routine.
31
Mithin kam es zu einer verunsichernden Wechselwirkung zwischen
– (a) der Tatsache, dass ein infolge neuer Prioritäten wichtiger werdendes und neu
zusammen geführtes Ministerium eine Transformationskrise durchlief und durchläuft, die namentlich in Notfällen Reaktionsschwächen geradezu programmiert,
und dass es also sorgfältiger organisiert werden muss, als es ein klassisches
Ressort mit eingespielten Abläufen auch für Notfälle nötig hätte, und
– (b) der anderen Tatsache, dass, wer ein so gehandicaptes Ministerium übernimmt (ob parteiunabhängiger Minister mit Organisationserfahrungen aus der
innovativen Wissenschaft oder Partei mit Organisationserfahrungen aus der innovativen Opposition) selber eine Transformationskrise hat, weil er sich nach einem
Erfolg (nach einem ,Sieg‘) auf eine neue Aufgabe (,den Frieden‘) hin organisieren
muss. Die Grünen mussten gerade Handlungsstrategien ändern, deren etliche sie
an die Spitze des Ministeriums geführt hatten. Beide Seiten fragten sich, rank and
file: „Was ändere ich? Was behalte ich bei?“
Schwachstelle 5 ist die mangelnde Antizipation der Folgen eines Politikwandels,
genauer eines Politikerfolges der Ökologie: Es war eine instabile Wechselwirkung
zweier Instabilitäten entstanden, nämlich derjenigen eines ökologisch aufgewerteten Ministeriums und derjenigen einer ökologiepolitisch erfolgreichen
Partei, jeweils in Transformation. Also wirkte das Ministerium für Umwelt, Natur
und Forsten nicht unisono nach außen.
Mit strukturell vergleichbaren Problemen ist hier nicht nur in Kiel, sondern auch
auf der unteren Verwaltungsebene zu rechnen, bis hinein in alte und neu zugeschnittene Dezernate der beiden Landkreise Nordfriesland und Dithmarschen.
Doch ist dort die Instabilität viel geringer. Denn es finden sich oft praktische
Erfahrungen bei Fachleuten oder Respektspersonen (soziologisch: bei „Personen
als Institutionen“).
Bereits hier, stärker aber noch auf Gemeindeebene können die dichteren
sozialen Netzwerke, die zahlreichen gemeindlichen (soziologisch: die „gemeinschaftlichen“) Querverbindungen und Vertrauensverhältnisse rasche Zusammenarbeit erwirken und die vergleichbaren Probleme der „Instabilität durch Transformation“ effektiv lindern (gelegentlich auch besonders erschweren, denn auch
Feindseligkeiten werden hier sehr persönlich genommen).
Aufs Ganze gesehen ist aber die vielfältige Vertrautheit und Kooperation
bei der landseitigen Schadensbekämpfung sehr erfolgreich gewesen, erleichtert
dadurch, dass die Aufgaben an den Stränden nicht die schwerst denkbaren waren.
Dörfliche Nähe sorgt vor allem auf den Inseln (noch) dafür, dass ehrenamtliche
Helferinnen und Helfer unter den Augen aller wirken und entsprechend zugriffen, und dass, wer eine ehrenamtliche Funktion übernommen hat, sich stets
ansprechbar hielt. Zum Beispiel auf Amrum und Föhr war dies auffällig. Anderseits fielen dort die Zerwürfnisse zwischen Naturschützern und Tierschützern
auf, die über die sachlichen Streitpunkte („man muss ein veröltes Tier auch abtun
können“ gegen „wir waschen jeden Vogel“) hinaus zu gehen schienen. Symbolische Interaktionen (z.B. das Abkippen von Kadavern an auffälliger Stelle) sind
kränkend gemeint und kränken gut, auch dies ein „gemeinschaftlicher“ Effekt.
Da die Aufgaben aber zahlreich genug waren, haben diese Zerwürfnisse nicht
deutlich geschadet.
32
Ein starker Punkt ist – bei freilich nicht äußerster Beanspruchung – die küstenseitige Ölabwehr auf örtlicher Ebene, mit ihren dank geringer sozialer Distanz
wirksamen freiwilligen und ehrenamtlichen Zügen.
C.2.4 Neue Führung in Schleswig-Holstein
Als der neue Minister Rainder Steenblock Stellvertretender Ministerpräsident
unter einer Ministerpräsidentin aus den Reihen des größeren Koalitionspartners
wurde, war eine nicht unbedeutende und erst noch geduldig zu überbrückende
soziale Distanz mit entsprechend sparsamen Vorverständnissen im
Landeskabinett (s. im Folgenden) und zwischen konkurrierenden Ressorts (s. u.
C.2.7.2.3) voraus zu sehen. Der Zwang zu koalieren war für die größere Partnerin
SPD selbst ein Krisenzeichen: Sie hatte keine eigene Mehrheit mehr erringen
können. Unterschiedliche Handlungsvorstellungen im Kabinett, an sich
alltäglich, aber bei einer jungen Koalition stärker verunsichernd, ließen sich
öffentlich gegeneinander ausspielen.
In solchem Ringen um öffentliche Legitimität dürfte nichts spektakulär
missglücken, jedoch die PALLAS-Havarie hatte das Zeug dafür: In den Erwartungen des Publikums baute dieser herum irrende Brander das soziale Muster
(„Pattern“) einer symbolischen Führungs-Position auf, deren Vakanz aufzufallen
begann. Ein guter Ruf als ein Anführer (soziologisch: „Charisma“) ebenso wie
ein schlechter (soziologisch: „Stigma“) konnten leicht vergeben werden, sie
schwebten gleichsam auf der Suche danach, wo sie sich niederlassen sollten.
Das musste eine energische politische Führungsspitze jedenfalls sehen,
und es musste sie in diesem Falle desto stärker alarmieren. Durch die Schwachstellen 1 und 2 gekennzeichnet, bot sich einer Kritik (neben der frisch gebildete
ELG in Cuxhaven) vor allem das federführende Ministerium (MUNF) als zu
unauffällig führend an. Jedoch aus noch darzulegenden Gründen war die Havarie
in letzterem keine prioritäre ,Chefsache‘ (s. u. C.2.7.2.3). Drohte die öffentliche
Gesamt-Reputation einer Regierung zu leiden, so war eine einzelne Ressortspitze
zwar kritisierbar, solange dies intern blieb; standen aber mehrere Ressorts in
Konkurrenz (abermals: s. C.2.7.2.3), so konnte dies schlecht unter Wenigen
bleiben. Ein Kolloquialismus aus dem arbeitenden Kabinett vom 10. November,
der vom „endlich in die Puschen kommen“, wurde genüsslich kolportiert. War
man alsdann dessen eingedenk, dass sich sehr viel als Streit auslegen lässt? So
wurden zeitlich parallele, jedoch getrennte Routen und Gesprächskreise von
Ministerpräsidentin und Umweltminister am 15.11. auf den Inseln als Uneinigkeit interpretiert (vgl. auch Höver 18.11.1998). Die Medienwirksamkeit einer
solchen Konfliktfigur machte dann den Konflikt ernsthafter, baute ihn zu einem
stets aktivierbaren Interpretationsmuster (Pattern) um: Die politische Spitze
musste sich der Ministerialspitze als zu ungeduldig darstellen, diese jener als zu
uneinsichtig.
Schwachstelle 6 ist, dass das gesamte Landeskabinett unter ihm unerwarteten
symbolischen Druck geriet: Während einer (sachlich weniger als medial erheblichen) sich recht lange hinziehenden kleineren Havarie sollte es ,Führungs‘Stärke zeigen, und die symbolischen Interpretationen aller Handlungen
belasteten seine Zusammenarbeit.
33
Infolge dessen wurde eine sachliche Abwägung, wie die, ob eine Ölsperre sich
lohne (die Einschlängelung der PALLAS durch die KIEL), in der (grob skizziert) der
Minister und die lokalen Funktionsträger einerseits mit der ELG und einem Teil
seines Hauses anderseits uneins waren, öffentlich im herausgebildeten Muster
interpretierbar: Als er sich dafür entschied, erschien der Entscheid als ein Test von
Führungsstärke – als aber der Insel-Elite merklich wurde, dass seine Bürokratie
(im Hinblick auf die Autonomie der ELG erklärlich, aber für die Umstehenden:
,sein eignes Haus‘) erfolgreich auf schriftlicher Anweisung bestand, wurde dies
sogleich symbolisch interpretiert: „Sein Wort genügt seinen eignen Leuten
nicht.“ Die Frage dann, ob sich die Einschlängelung zwischen dem 15. und dem
23.11. tatsächlich gelohnt habe (s. UA 1999-8[Niklas]: 48, 51, 54 + 49, auch
A/MUNF 74 f. + 80, anders UA 1999-20[Schell]: 38-41, 46f.), ein unter den
Bedingungen sonst hinnehmbarer Zweifelsfall, gewann jetzt Gewicht in einem
sozialen Konflikt. Wer führen soll, wo „Führung“ auch darzustellen ist und schon
deshalb (und aus Sachgründen ohnehin) nicht gleich ,Siege‘ zeitigen kann,
erscheint gelegentlich schwach, und das Stigma der Schwäche landete beim Fachminister.
C.2.5 Nachhinkende Information und Verzug
Für das nächste Problem lässt sich an der Kehrseite gemeindlicher
Handlungsfähigkeit anknüpfen:
Die Kehrseite dieses positiven „Gemeinschafts“-Effektes der raschen Verbreitung
von Hilferufen oder Meldungen, ist die Anfälligkeit für Gerüchte. (Vgl. bereits
das eher kuriose vom 13.11.98, Touristen am Strand klagten über Atem- und
Magenbeschwerden – A/MUNF: 69.) Eine gerade an der Nordseeküste auffällig
gute Quelle für den Klatsch ist auch, dass viele Fachleute und Praktiker die
Funktelefonate der Schiffe und Dienststellen auf den offenen Kanälen unterhaltungshalber abhören, interpretieren und erörtern. Faktenmangel bestärkt
Gerüchte.
Auf die Öffentlichkeitsarbeit wird gleich noch eingegangen. Aber auch
Grundsätzliches fehlte im Bereich zweier Ministerien und wurde durch den
„Küstenklatsch“ gerade nicht behoben:
So erscheint es (a) im Bereich des Innenresorts bedenklich, dass örtliche
Funktionsträger mit den Folgen des Fortfalls des bundesweiten Warnwesens (der
seit dem Zivilschutzneuordnungsgesetz von 1992 bestehende „Warnlücke“, vgl.
Gefahrenbericht 1996) unvertraut waren (UA 1999-16[Olufs]: 45+47). Auch auf
Kreisebene wird nach unserem Eindruck die hoch komplexe Schutzrechtslage
gelegentlich nicht durchschaut. Hier hätte es bereits im Vorlauf einer
informationspolitischen Obacht bedurft; spätestens seit 1997. Das ist in dem
Zusammenhang besonders wichtig, dass die Landräte untere Katastrophenschutzbehörde sind und den „Katastrophenfall“ ausrufen können. Angesichts dieser
Rechtslage zeichnete sich hier ein (ohnehin latenter) Konflikt zwischen Unten
(Kreis) und Oben (Ministerium) um „K-Fall“ oder „nicht-K-Fall“ ab.
Angesichts dessen hat das schleswig-holsteinische Landeskatastrophenschutzgesetz von 1995 (spezifiziert durch Landesverordnung von 1996) das
34
praktische und das politische Pro und Contra abgewogen und (anders als bei den
hamburgischen Bezirksämtern) die Schlüsselrolle unten belassen. Die somit entstehenden Schwierigkeiten haben jedoch nicht entfernt das Gewicht der o. a.
Schwachstelle 1, zumal da der Landrat in Heide bei der PALLAS-Havarie zu Recht
darauf verzichtete, den „Katastrophenfall“ auszurufen. Sie wiegen aber mehr,
wenn zwischen den Ministerien Uneinigkeit bestehen sollte (C.2.7.2.3).
Noch stärker erwiesen sich (b) der top-down- und der bottom-up-Weg
beim Ministerium für Natur, Umwelt und Forsten gefährdet. In der Fläche
mangelt ihm ein eigener behördlicher Unterbau, auch dann am Wrack der PALLAS.
Sogar gute Kontakte zu freien (hier: dem Naturschutz und der Ökologie
verpflichteten) Organisationen können eigene Urteilskraft vor Ort nicht ersetzen.
Zumal dann nicht, wenn die freien Organisationen zu den örtlichen Autoritäten in
kritischer Distanz stehen, oder wenn die das Ministerium führende Partei im ländlichen Bereich eine schwache Klientel hat (wie hier das vorwiegend städtisch, gar
universitätsstädtisch fundierte „Bündnis 90 / Die Grünen“). Dass das MUNF
nach anfänglicher Kritik örtliche Ansprechpartner auf die Inseln entsandte,
machte (trotz Mangels realer Vollmachten) einen sehr günstigen Effekt.
Anderseits fällt auf, dass sich das Ministerium mit einer Anregung, „eine
Bürgermeisterdienstbesprechung oder eine Informationsveranstaltung für die
Bürgermeister der betroffenen Inseln“ durch den Kreis einzuberufen, abgelehnt
sah (A/MUNF: 25, UA 1999-18[Kesting]: 65 f.), welcher Vorgang dortorts gar
nicht mehr erinnerlich war (UA 1999-16[Bastian]: 9).
Schwachstelle 7: Die katastrophenschutzrechtliche Lage riss vor Ort eine Informationslücke auf, die latent und manifest gefährlich ist. Wer immer oben für die
Katastrophenabwehr federführend ist, braucht auf den untersten Ebene genau
ihm zuarbeitende Verantwortliche als „Auge und Mund“. Dieses informationelle
Problem war während der PALLAS-Havarie der Improvisationskraft überlassen
und wurde fallweise, aber nicht durchweg gut gelöst.
C.2.6 Voreilende Meldung und Symbolisierung
Auffällig und die ganze kommende Zeit über erschien die Havarie teils eigendynamisch, teils rückgekoppelt, teils sogar initiativ als mediale Inszenierung
(soziologisch: im Rahmen „symbolischer Interaktion“), und also als symbolische
Repräsentation. Doch von was? Die Meldungen sollten alarmierend sein und
liefen möglichen Ereignissen voraus. Da wurde eine Nachfrage nach
Interpretationen geweckt.
Dies geht auf einen Aspekt zurück, der mit der elektronischen Revolution
noch an Bedeutung gewinnt und jedenfalls grundlegend diskutiert werden muss:
Großschadensereignisse (aber auch Kriege und andere Extremereignisse) geraten
zunehmend in eine virtuelle Dimension aus Bebilderungen und Deutungen, die
sich der empirischen Überprüfung entziehen oder ihr bewusst entzogen werden
(vgl. Weischenberg 1993), die zugleich aber absichtsvoll in tradierten Erzählkontexten hoher Identifikationsdichte (als „Abenteuer“) vermittelt werden und
damit emotionalisieren (vgl. Löffelholz 1993). Dies gilt nicht nur für die Überlagerung des „Kataströphchen“ der PALLAS (so Drieschner 1998) durch Bilder
verölter und qualvoll sterbender Tiere, sondern auch für das „Reframing“ von
35
politischen Entscheidungssituationen (etwa einer Auseinandersetzung in einem
Kabinett) zu persönlichen Beziehungen (einschlägig hier Marks, Szenen einer
Ehe, Focus, Nr. 48, 23.11.1998: 54). Im militärischen Bereich sind daraus Konsequenzen gezogen worden, die einer demokratischen Gesellschaft zu schaden
geeignet sind: die strenge Nachrichtenkontrolle. Informationen zurück zu halten,
soll aber ein unmittelbares Problem umgehen: Wie lässt sich eine Situation sachlich handhaben, wenn zugleich hohe Anreize gegeben sind, diese Situation sachfremden Interessen dienlich zu machen? Mängel, dann Misserfolge der
Öffentlichkeitsarbeit der Landesregierung wurzeln auch an dieser Stelle. Verbirgt
sich hier eine Schwachstelle?
In der Öffentlichkeit ist die PALLAS-Havarie heftig diskutiert worden. Viele
maßgebliche Akteure wurden in den Medien, aber auch von Kollegen, Fachleuten, Verbänden, Organisationen, Politikerinnen und Politikern, in der
Boulevardpresse oder in Teilöffentlichkeiten kritisiert, was dann im obigen Sinne
Energien band und gelegentlich auch zu Maßnahmen provozierte, die nicht unbedingt sachdienlich waren.
Gleichwohl aber wurden sie als Reaktion auf Kritik zur politischen, verbandlichen oder ideologischen Repräsentation als geboten erachtet und als symbolische Handlungen sozial wirksam. Auf diese Weise wurde aus der Havarie
eines Schiffes eine öffentliche Inszenierung, an der sehr viele Interessen und
Interessierte teilhatten. Die Havarie wurde zur „Katastrophe“ befördert und so
instrumentalisiert, ein Vorgang, den die internationale Katastrophen- und Krisenforschung seit langem kennt. Sie wurde zumal zu einer „Droh- und Strafkatastrophe“ umgemünzt, zur Warnung vor Bedrohlicherem, insbesondere vor
einer möglichen Tankerkatastrophe in der Deutschen Bucht, und als Strafe für
eine Versündigung an der Natur, am Wattenmeer. Dergestalt entwickelte sich hier
aus der Havarie der PALLAS eine symbolische Interaktion mit einer eigenen
Dynamik. Hinter all dem begann die Havarie ihre tatsächliche Bedeutung
einzubüßen, zusammen mit etlichen Grundlagen rationalen Entscheidens.
Sehr schnell auch differenzierte sich die symbolische Repräsentation nach innen
und außen aus. Ihre Dynamik wurde zu einer eigenständigen Wirkkraft, so
beispielsweise, wenn sich die Mitglieder der ELG durch fachliche und politische
Kritik der Presse beängstigend entanonymisiert sahen, oder wenn sich Politiker
von Journalisten schneller, manchmal sogar besser informiert fühlten, als von
ihren eigenen Fachleuten oder ihrer Administration, so zumal, wenn sich ein
Fachminister herausgefordert fühlte, fachlich umstrittene Maßnahmen anzuberaumen, um einer andrängenden Öffentlichkeit und den auch durch sie
alarmierten Inselbewohnern Entschiedenheit und Entschlusskraft zu demonstrieren (vgl. u. C.2.4).
Muster symbolischer Akte erbrachte die Angst vor dem Wegbleiben der
Urlauber. Die sinkenden Umsatzzahlen seit rund 1993 waren in der Tat geeignet
gewesen, zu beunruhigen (s.u. C.2.7.1). Hans-Georg Roth, Bürgermeister von
Wyk auf Föhr, alarmiert durch das frühwarnende Zahlenwerk einer besonders
modern organisierten Gemeindeverwaltung, erklärte den Tourismus auf seiner
Insel als „zusammengebrochen“ und die Existenzgrundlage der Bevölkerung für
gefährdet; plakativ forderte er von Bonn mehr Geld für die Tourismuswerbung
36
(Kieler Nachrichten, 10.12.1998). Auf dem von Journalisten stärkst frequentierten Amrum, wo man anfangs sehr gezielt über eine Öko-Katastrophe
geklagt hatte (vgl. Albes/Metzner 1998), fühlte man sich alsbald vom Presseecho
betäubt und erschreckt und reagierte darauf noch auffälliger: Es kam angesichts
zweier Bildpostkarten eines eingesessenen Buchhändlers zu einem sehr symbolischen Lokalskandal. Sie zeigten die gestrandete PALLAS und erregten die
Gemüter derart, dass er sie aus seinem Sortiment nehmen sollte (vgl. Abb. S.11).
Man geißelte die Amoral solcher Verwertung, man fürchtete Besichtigungsfahrten zum Wrack und konnte gar nicht mehr abwägen, ob das nun gut oder
schlecht für den Tourismus sei.
Also ist zu fragen: Wie geht man mit symbolstarkem Ungemach um? Wie wägt
man jetzt Kalamitäten ab und findet die kleinste? Längst hätte man aufmerken
können: Weltweit finden sich Schadens-Orte, die ,ihre‘ Katastrophe optimal
bewältigt und in ihre Geschichte und Entwicklung integriert haben. Bestes
Beispiel ist der US-Bundesstaat Washington, dessen Städte und Gemeinden
(Counties) den Ausbruch des Mount St. Helen zu einer touristischen Attraktion
und zu einem Exempel gemacht haben, von dem bis heute gelernt wird. Dies
nicht nur im Sinne von Selbst- und Katastrophenschutz, sondern auch im Sinne
einer präventiven und begleitenden Krisen- und Risiko-Kommunikation: Wie
sollten sich Touristen in einem vulkangefährdeten Gebiet verhalten, worauf sollte
man achten, wen verständigen? Auch für die Nordseeinseln stellen sich solche
und ähnliche Fragen. Die PALLAS-Havarie war nicht der erste Schaden, der das
Tourismusgeschäft berührt. Besorgte Fragen und Stornierungen gab es zur Algenblüte, zum Robbensterben, zur „Giftbeutel-Affäre“ („Apron Plus“) – aus allem
hätte sich lernen lassen.
Schwachstelle 8 ist, dass eine Region mit einem Außendarstellungsproblem wie
die Westküste kein Konzept hatte, einen populären Unglücksfall so darzustellen,
dass der Quartäre (= Freizeit-)Sektor minimal geschädigt wurde: Statt dessen
wurde gefährlich lamentiert.
In gewisser Weise ähnelt die Gespaltenheit der Reaktionen auf den Inseln der an
Land, die Gereiztheit gegenüber dem Herunterspielen, die Betroffenheit
gegenüber der Routine. Indes Insulaner noch nach der Bundeswehr, jedenfalls
nach Heerscharen von Helfern vom Festland riefen, war die Verölung der Ufer
unter energischer Anspannung eigener Kräfte innerhalb kurzer Zeit bewältigt.
Um einerseits eine Beobachtung zuzuspitzen: Man mochte angesichts
einer Bilderflut, die um jede tote Ente zu trauern aufrief, die PALLAS-Havarie
kaum mehr „Havarie“ nennen, sie schon gar nicht als „Kataströphchen“ verspotten.
Anderseits, um dem Katastrophenschutz geläufige Sorgen einmal zuzuspitzen:
Niemand weiß genau, wieviel Öl durch Bohrinseln, Pipeline-Lecks, Tanker und
Frachter allein in die Nordsee geraten; jährlich werden Millionen Tonnen
Abwässer, Abfälle, Abraum, werden Chemikalien und Schwermetalle in die Weltmeere eingeleitet; dutzende von militärischen Atomreaktoren, einige davon mit
U-Booten in die Karasee versenkt, und zivile Reaktorabfälle sowie radioaktiver
Schrott kommen hinzu. Derlei verschwand phasenweise hinter dem Blow-up der
PALLAS-Virtualisierung. Solche Intermezzi spielen mit Bildern von Katastrophen,
37
rücken reale Gefahren aus dem Blickfeld und entpolitisieren das Politische. Insofern ist die PALLAS-Havarie ein unabgeschlossenes Lehrstück in politischer Kultur.
C.2.7 Andauernde Strukturprobleme
Einige Probleme sind weder für eine Havarie noch für ein Küstenland,
geschweige denn eigens für Schleswig-Holstein typisch.
C.2.7.1 Die ökonomische Strukturkrise
Obwohl es bereits starker Koordination bedurfte (deutscher Fall, Schwachstelle 1), kam auf nationaler Seite die volkswirtschaftliche Gesamtlage hinzu.
Rechtlich zwar hat die ELG keinen Haushalt und keine Haushaltsrestriktionen
(UA 1999-20: 34f.), aber dennoch schlug die Mittelknappheit auf die öffentlichen
Haushalte durch.
An dieser Stelle ist darauf hin zu weisen, dass nicht nur die Frage zu
prüfen war, ob bundeseigene Schiffe (MELLUM und NEUWERK) in der Tat herangezogen worden waren, um teurere Charterschiffe (die OCEANIC) zu sparen (dazu
s. u. C.3.2.6.2), sondern dass überhaupt das Motiv, beider Konkurrenz habe die
Schwierigkeiten mit der PALLAS-Havarie vermehrt, so früh und nachhaltig
aufkommen konnte und den Untersuchungsausschuss des schleswig-holsteinischen Landtages sehr beschäftigen musste. Es wird begrüßt, wenn in den
Behörden sparsam gedacht wird. Es fällt auf, wenn es kritisiert wird, und in einem
Maße, dass es geeignet ist, andere Sachverhalte (Schwächen) zu verdecken. Wenn
ein Argument sich derart auf einen sozialen Tatbestand als „Sündenbock“
konzentrieren kann, hat die Sparsamkeit eine starke latente Besorgnis unterschätzt, Katastrophen erleben zu müssen.
Schwachstelle 9 ist, dass die Haushaltssparpolitik eine latente Katastrophenfurcht verletzt hat und daher im Bereich des seeseitigen Lösch-, Berge- und
Entsorgungswesens die Träger der Sparpolitik entlegitimiert: Also konnten sich
Unzufriedenheiten mit dem Handlungsablauf in dem vielfach aufgenommenen
Vorwurf kristallisieren, man habe die OCEANIC draußen gelassen, um sie künftig
nicht mehr chartern zu müssen.
C.2.7.2 Führungsdualismen
Der Führungsdualismus zwischen Bund und Ländern (vgl. Schwachstelle 1)
wurde auf einen Strukturkonflikt zwischen Einsatzleitgruppe und Küstenland
verlagert. Er blieb nicht der einzige. Drei weitere sind anzusprechen: zwischen
ZMK und ELG, zwischen ELG und Schleswig-Holstein und zwischen dessen
Umwelt- und Innenministerium.
C.2.7.2.1 Zentraler Meldekopf und Einsatzleitgruppe
Am 25.10.1998 erfuhr der Zentrale Meldekopf (ZMK) in Cuxhaven erstmals
durch die Deutsche Gesellschaft zur Rettung Schiffbrüchiger, ein Holzfrachter
namens PALLAS brenne, am 26.10. realisierte er kurz nach 7 Uhr, die Mannschaft
38
sei nach Dänemark gerettet, das Schiff aber triebe auf Sylt zu, nun müsse er tätig
werden.8 Am 28.10. vermutete er, dass es zu einer Ölverschmutzung kommen
werde und aktivierte die „ELG“.
Havarien mit Schadstoffaustritt sind in der stark befahrenen Nordsee häufig. Die
Bundesregierung registrierte in den vergangenen zehn Jahren 122 Havarien und
Gewässerverschmutzungen. Allein in Wilhelmshaven werden jährlich 35 Mio.
Tonnen Öl umgeschlagen; 80.000 Schiffe nehmen Kurs auf die Deutsche Bucht.
Um den daraus erwachsenden Risiken begegnen zu können, schlossen
Bund und Küstenländer 1995 die Vereinbarung über die Bekämpfung von
Meeresverschmutzungen, durch die die Bekämpfung von seeseitigen Schadstoffeinträgen unter Führung des Bundes und des jeweils betroffenen Küstenlandes gewährleistet werden soll. Die Koordination der Abwehrmaßnahmen
obliegt dabei dem Zentralen Meldekopf (ZMK) im Wasser- und Schifffahrtsamt
in Cuxhaven, der gemeinsamen Einsatzleitgruppe (ELG), die aus je einem Beauftragten des Bundes und der Küstenländer zusammengesetzt ist und den
Sonderstellen des Bundes (SMB) und der Küstenländer (SLM) zur Unterstützung
der ELG.
Wie immer, wenn eine Verantwortung übergeht, gibt es zwei Einbruchsstellen für
strukturelle Fehler: (a) Erfolgt ein notwendiger Übergang einschlägiger
Aufgaben, und dann rechtzeitig, oder unterbleibt ein nicht notwendiger Übergang? (b) Gehen – speziell bei einem ELG-Fall – genau alle Aufgaben über, oder
gibt es darüber einen offenen oder versteckten Dissens?
(a) Am 28.10., nachts gegen halb Elf, also anderthalb Tage, bevor das
Schiff vor Amrum fest lag, wurden in einer Person (in der ihres Leiters) die
Sonderstelle des Bundes zur Bekämpfung von Meeresverschmutzungen (SBM)
in Cuxhaven und die möglicherweise zu aktivierende Einsatzleitgruppe (ELG)
gewahrschaut. (Alsbaldige Weitermeldung nach Schleswig-Holstein erfolgte, es
wurde mit dem Umweltministerium als „ruhender ELG-Fall“ rubrifiziert, lt.
A/MUNF: 5.) Nach Meldung des Ölaustritts (am 30.10., morgens 9:15) reisten
die Mitglieder der ELG aus den Ländern und Freien Städten an und traten mittags um Eins in Cuxhaven zusammen (UA 1999-20[Schell]: 33). Mit dem
Beschluss der ELG, dies sei ein Fall für sie (sofort um 9:15 Uhr noch am Telefon
von der Abt. Wasserwirtschaft des schleswig-holsteinischen Umweltministeriums
und der Sonderstelle der Länder zur Bekämpfung von Meeresverschmutzungen
lt. A/MUNF: 8 „einvernehmlich beschlossen“ [juristisch korrekter wohl:
„abgesprochen“], ab 13:00 jedenfalls von der ELG selbst ratifiziert, A/MUNF:
14), war die Verantwortung des Wasser- und Schifffahrtamtes Cuxhaven (als
dessen Teil der ZMK tätig war, und das insoweit auch für das entsprechende Amt
in Tönning amtete) auf die ELG übergegangen. Ein bedenklicher Zeitverzug ist
hier nicht erkennbar.
(b) „Das war der Punkt, wo die WSV [...] als Alleinverantwortlicher ausgestiegen ist und die Verantwortung für die weitere Behandlung der ,Pallas‘ auf
8
Dem war eine nicht bearbeitete Meldung sieben Stunden vorangegangen; doch gehört
diese mögliche Schwachstelle samt den vergeblichen Abwehrversuchen der Folgegefahren in den Teil C.3.2.3.
39
die Einsatzleitungsgruppe übergegangen ist“ (UA 1999-10[Zacher]: 44). Gerade
das Letztere wurde uns vom Leiter im ZMK am 15.12. ebenso nachdrücklich
bestätigt, wie der Leiter der ELG gleichen Tags im Gruppengespräch ausdrücklich darauf hingewiesen hatte, die ELG befasse sich zuständigerweise nur
mit Verschmutzungen, für Anderes bliebe der ZMK zuständig. Vorhaltungen sind
hier gelegentlich untunlich, und so gelang es uns nicht, einen Fall zu erfolgern,
für den dieser - wie den Untersuchern schien: nicht zufällige – Hiatus aufrecht erhalten wurde. Beamtentypische Vorsicht zur Abschiebung allseits noch unbekannter Risiken? Vielleicht findet eine gründlichere Untersuchung hier eine
mögliche Schwachstelle.
C.2.7.2.2 Einsatzleitgruppe und Land Schleswig-Holstein
Die besonders zum Handeln berufene Instanz, die Einsatzleitgruppe in
Cuxhaven, war für Krisenfälle ausgelegt und keine ständige Einrichtung. Sie
hatte gerade nicht den Unterbau eines Landes, sie war praktisch organlos. Dabei
waren ihre Aufgaben hochkomplex (vgl. Schwachstelle 1). Zudem stand sie in
realer Handlungskonkurrenz mit Schleswig-Holstein, das auf allen Ebenen
handlungsfähig und -willig war. Es war zu fragen, ob das weitere Schwächen
erbracht habe.
In aller Kürze:
(a) Als Tag und Nacht für operative Entscheidungen zuständige
Einsatzleitung musste die ELG in Schichten arbeiten. Ihr Personal aus Bund und
fünf Küstenländern war also kopfreich und musste sich dennoch sehr gut kennen.
Ihre Besetzung mit Fachleuten aus Bund und Küstenländern sorgte zwar dafür,
dass sie einander als Kolleginnen und Kollegen aus parallelen Ressorts nicht
unvertraut waren. Aber es erzwang Improvisationen: Zum Beispiel wurde die
später als sehr wichtig zu erkennende Öffentlichkeitsarbeit ad hoc zugeteilt
– ungeachtet dessen, wie gut sie dann gelöst wurde, ist dies Verfahren sehr
riskant, zumal, wenn dafür gar keine Fachkraft eingeplant und vorhanden ist. Ein
so großer Kreis muss also einander regelmäßig und in geeigneter, also in Manöverform besser kennen lernen. Solche Manöver waren trotz vor allem aus
Hamburg mehrfach vorgebrachter Anregung nicht erfolgt (generell dazu: Geenen
1990).
(b) Bürodienst, Pressearbeit, Beratung mussten aus dem Boden gestampft
werden. Zum Bürodienst kam dem Berichterstatter nichts zu Ohren,
Basispersonal stand in Cuxhaven zur Verfügung. Die Pressearbeit konnte nicht
auf eine Fachkraft übertragen werden. Bei Beratung ist es dann besonders riskant
und potenziell kostensteigernd, wenn die ELG am Unfallort keine ständige
sachkundige Repräsentation hatte, sondern von Fall zu Fall auf Autopsie (etwa
vom Hubschrauber aus) angewiesen blieb (vgl. die Schwachstelle 7). Unbeachtlich, ob dies zu Fehlentscheidungen geführt hat, kombiniert mit einer weiteren
Schwäche führte es zu einer viel beachteten Kontroverse der ELG.
(c) Denn es war eine weitere Schwäche, dass auch Kompetenzabgrenzungen improvisiert werden mussten. Beispiel einer unvorhergesehenen Kollision
40
war diejenige zwischen dem Regierungspräsidium in Lüneburg9 und der ELG
über die Führung der Cuxhavener Seefeuerwehr; sie führte zu Auseinandersetzungen mit dieser, nach unserem Urteil (auch) sichtbar daran, dass sich die
ELG, beraten durch das MUNF, ihre Brandberatungskompetenz dann bei der
Bundesmarine suchte (vgl. UA 1999-10[Gillert]: 89f.; indirekt UA 199918[Kesting]: 68; 1999-20 [Schell]: 49-52), was dort selber Skrupel machte
(UA 1999-14[Körner]: 7f.); und als diese ursprüngliche Kollision schon längst
unaktuell geworden war, wirkte sie u. U. in das Verhältnis Landesinnenministerium/Landesumweltministerium hinein und öffentlichkeitswirksam in den
Streit zwischen Feuerwehren und ELG um die richtige Einsatztaktik (vgl. Vermerk 1998, Vermerk 1999, UA 1999-20: 37 f., generell s. u. C.3.2.6.2).
(d) Die Länderbeauftragten waren abgeordnet, aber ihre Arbeit in den
Ministerien blieb ihnen – zumindest tendenziell – liegen; das setzte sie (und die
entsendenden, ohnehin außergewöhnlich geforderten Ministerialabteilungen)
unter besonderen Koordinations- und Arbeitsdruck. Sie selbst reisten zu und ab
und konnten am Ort der ELG nicht dauerhaft präsent sein, um notfalls einzuspringen.
(e) Ihr Arbeitsplatz in Cuxhaven hatte sehr improvisierte Züge. Zu wenig
Telefonleitungen führten hinaus, Presseanfragen blockierten sie und beeinträchtigten die Behördenkommunikation. Der Raumzuschnitt ließ zu wünschen
übrig. Die nicht ganz ungünstige Isolation im Hafengelände hatte die Kehrseite,
dass warmes Essen, Catering überhaupt, zum Problem wurde (vgl. UA 199920[Schell]: 42-44). Jedes Manöver hätte darauf aufmerksam gemacht. Es ist hart
genug, dass der direkte Einsatz bei Sturm und Seegang erfolgt; Leitungsarbeit ist
keine Abenteuersafari.
Solche Manöver hätten von den Ländern veranstaltet werden müssen. Zumal das
dienstälteste ELG-Mitglied aus Hamburg, hatte zu Hause bereits jahrelang darauf
gedrungen. Heikel auszusprechen: Es wäre also auch zu üben gewesen, wie man
Länder zu Gunsten einer Katastropheneinsatzleitung entmachtet. Dafür hatte sich
keine Länderinstanz erwärmen können.
Schwachstelle 10 ist, dass die Einsatzleitgruppe (ELG) im Bereich Katastrophenmanagement eine einzige große Improvisation war. Wo sie in ihrer originären
Aufgabe, der Ölschadenbekämpfung, tätig wurde, zeigte sich der Unterschied.
Trotz ihrer tüchtigen Leistungen dabei, angesichts der Schwere möglicher
Aufgaben ist dies auf jeden Fall ein bedenklicher Befund. Überdies waren keine
Stabsrahmenübungen, geschweige denn Manöver durchgeführt worden.
„Tüchtige Leistungen“? In diesem Zusammenhang ist die Kieler Kritik an der
ELG zu erörtern.
9
Die Bezirksregierung Lüneburg hatte am 27.10.1998 überhaupt das erste Mal das Land
Schleswig-Holstein (nämlich via ZMK das Amt für Katastrophenschutz im Landesinnenministeium) mit der Bitte um die Benennung eines Nothafens für die brennende
PALLAS konfrontiert; Cuxhaven wurde ins Auge gefasst (UA 1999-20[Preugschat]: 54,
UA 1999-18[Wienholtz]5).
41
(a) Man geht wohl nicht fehl in der Annahme, dass Auftrag und Eingriffsmöglichkeit der ELG auf der Kabinettsebene der beteiligten Küstenländer, geschweige
denn im seit Oktober 1998 neuen Bundeskabinett in Bonn unvertraut waren; also
auch in Schleswig-Holstein. Für die Öffentlichkeit (die Medien und ihr
Publikum) war das Auftreten der ELG desgleichen ein absolutes Novum. Ohne
öffentliche Reputation (und ungeachtet ihrer tatsächlichen Erfolge oder Misserfolge) schien sie also auch öffentlich leichter kritisierbar, sobald sich eine
ungünstige Entwicklung merklich machte.
Obwohl gerade die ELG als ungewohnte Rechtsfigur einer Beamtenexekutive (vgl. o. C.2.1) zunächst gegen unmittelbaren Außendruck gut geschützt
scheint, könnte Kritik aus der Exekutive oder der Verwaltung die Einzelnen sie
stärker und auf längere Frist beunruhigt haben, vor allem, wenn sie aus dem eigenen Entsendungsland kam. Deswegen nicht unverständlich, dass die diesmal
öffentliche Kritik der Ministerpräsidentin doch nicht ohne Eindruck blieb (vgl. o.
ELG 19.11.98).
Obgleich diese Kritik Viele stark beschäftigt hat, war aber eine Einsatzbeeinträchtigung dadurch nicht festzustellen, auch keine besondere Schwachstelle.
(b) Es ist jedoch auf eine stets voraus zu setzende andere Konstellation zu verweisen. Selbstverständlich agiert jedes Mitglied der ELG unter den Augen des es
entsendenden Fachressorts, in dem es später wieder arbeiten wird. Die
Selbständigkeit der ELG als eines Gremiums stellt örtliche Ressortinteressen
nicht ohne Weiteres still. Ein Mitglied der ELG – im konkreten Falle war dies routinemäßig gerade ihr schleswig-holsteinischer Vorsitzender – ist in jedem Fall
potenziell in einer etwas delikaten Lage.10 Er muss in der ELG einen heimatlichen
Standpunkt (mag er sich nun auf Kabinettsebene, in der Spitze seines
Ministeriums oder an der Spitze seiner entsendenden Abteilung gebildet haben)
vortragen, anderseits ist er nicht weisungsgebunden. Ein solcher Weisungsversuch wurde auch nicht unternommen (UA 1999-20[Schell]: 34). Vielmehr ist
es seine Pflicht, auf Grund eigenen Urteils konsensual mit zu entscheiden. Er
bildet sein Urteil problemnah. Er könnte zwar satzungsgemäß einen Standpunkt
seines Landes als ELG-Beschluss durchsetzen11, aber er könnte auch nicht umhin,
in solch einem auf vertrauensvolle Kooperation angewiesenem Gremium ein
eignes Urteil, auch wenn abweichend, zu verstehen zu geben – was in der
Beamtenrolle nicht anginge, wo es heißt: „Ich habe hier ein Amt und keine
Meinung.“
Soziologisch ist dies ein Interrollenkonflikt mit einem Kosteneffekt. Die
generelle Kostenentscheidung sieht einen vorab beschlossenen Aufteilungsschlüssel vor (auf Schleswig-Holstein fallen dann 15%); zu 100% aber zahlt ein
Land, dass einen ELG-Beschluss gegen die ELG-Mehrheit durchsetzt. Viel
10
Grundsätzlich ist sich die ELG der möglichen Kollision zwischen Vorsitz und Vertretung
eines gerade jetzt be-troffenen Küstenlandes bewusst; man entschied sich in diesem Fall
gleich zu Anfang praktisch kollegial, in der Tendenz zugunsten der eigenen Souveränität,
als man es beim Vorsitz von Uwe Schell beließ. Vgl. UA 1999-20 [Schell]31 f.
11
Dies stößt an die Grenzen dessen, was zu regeln sich ein „koordinationsrechtlicher
Verwaltungsvertrag“ (vgl. Anlage 3; 98) anheischig machen darf.
42
kommt jetzt darauf an, wie die ELG das Urteil des Kollegen selbst einschätzt, ob
sie also sein Urteil zu ihrem eigenen macht, ebendas macht es für ihn delikat.
Ließe er entgegen häuslichem Auftrag seinen Konsens mit einer skeptischen
Mehrheit erkennen, so träfe die ELG eine Kostenentscheidung gegen sein Land
potenziell leichteren Herzens. Solches Dilemma scheint bei der Beurteilung der
Kostentragung für die Einschlängelung der PALLAS aktuell geworden zu sein.
Dass die Ausbringung und der Erfolg der Ölsperre angezweifelt blieben, und dass
der angesprochene Interrollenkonflikt vorliegt und auch merkbar war, erbrachte
operativ jedoch noch keine deutliche Schwachstelle.
Generell tendierte die ELG dem Anscheine nach nicht dazu, ein besonders
betroffenes Land in seiner Problemsicht zu desavouieren, auch wenn es alle
anderen Geld kostete.
C.2.7.2.3 Umwelt- und Innenministerium
Der Konflikt eines jeden Innenministeriums mit dort ressortierendem Katastrophenschutz mit einem Fachministerium, das eines seiner Kernprobleme federführend zu bearbeiten bestrebt sein muss, ist normal. Das ist in der Organisation
des Öffentlichen Dienstes angelegt: Wo in einer Krise der Dissens schwächen
könnte, überwiegt nach Einbringung unterschiedlicher und jeweils hochrangiger
Argumente die Kraft des dann gefundenen Konsenses – die Ressortrennung dient
der Selbstkontrolle einer rationalen Bürokratie, der Dienstweg (mit Einigungsdruck auf ihre Spitzen) dient ihrer Solidarität. Dies macht eine rationale
Bürokratie erwünschtermaßen relativ unempfindlich gegen Druck von außen,
belohnt aber unerwünschtermaßen nicht die Initiative der oder des Einzelnen
unten in der Hierarchie.
Im Havariegeschehen der PALLAS zeichnete sich eine besondere Ausformung des
Konfliktes zweier Häuser ab und ist auftragsgemäß anzusprechen. In nuce trafen
fachliche auf sachliche Ansprüche der Zuständigkeit. Erbrachte dies eine besondere Schwäche?12
Im für diesen Fall der Umweltgefährdung – fachlich angebracht – federführenden
Ministerium für Umwelt, Natur und Forsten oblag die Verantwortung primär der
Abteilung X4 („Wasserwirtschaft“), deren Spitze (zugleich kommissarischer Vertreter der Staatssekretärin) sich der Aufgabe (als unter „Katastrophen“-Niveau
bleibend) völlig gewachsen sah. Führungserfahrung, Sach- und Feldkunde, jederzeitige persönliche Erreichbarkeit und Handlungsfähigkeit lagen vor. Zudem war
enge Zusammenarbeit mit der ELG gewährleistet, da deren Vorsitzender
gleichzeitig in der Abteilung X4 (als X43) für (u. a.) den „Schutz oberirdischer
Gewässer einschl. Meeresumweltschutz“ zuständig war. Die Hausspitze
(Staatssekretärin, Minister) blieb unterrichtet, ihr Eingreifen schien jedoch nicht
ohne weiteres vonnöten; auch nach deren Urteil. Medienorientierte Politik eines
12
Fernere Standpunktdifferenzen oder –nähen zwischen Häusern waren gelegentlich merklich (Staatskanzlei vs. Innenministerium, MUNF & MLR auf unterer Ebene), bedürfen
aber als sowohl sachtypisch wie einsatzmäßig unhinderlich keiner besonderen
Erörterung.
43
Fachressorts wurde nicht im Geringsten angestrebt; dies traf durchaus die
Einstellung des Ministers gegen jeden „Katastrophentourismus“ auf die bedrohten Inseln, auch als das öffentliche Interesse zunahm. Die PALLAS wurde also
dezidiert keine „Chefsache“. Dennoch trug die Hausspitze die Problemsicht
ihrer Abteilung auch als eigene auf Kabinettsebene mit, als sich, ganz konkludent,
diese Abteilung (a) wiederholt gegen die Einsetzung eines interministeriellen
Leitungsstabes und gegen die Nutzung der Krisenzentrale im Lagezentrum
des Innenministeriums, also jenseits der Förde, wandte und (b) keine sonderlichen Präsenzdarstellungen im Feld der Public Relations anregte.13 Am
10. November entschied das Kabinett dann im Wesentlichen entgegen diesen
Standpunkten.
Real war das Umweltministerium mit Punkt (a) zum Landesinnenministerium im Dissens gewesen, welches eine Katastrophenschutzpraxis aus einem
Guss, also die Federführung regelmäßig bei sich selbst, d. h. diesmal wenigstens
einen Schritt darauf zu anzielte (kraft erkennbarer Bewährung seiner vorhandenen, seit den WINTEX-CIMEX-Manövern vorgehaltenen Kommunikationsressourcen). Sachlich liegt dies nahe, da das Ministerium obere Katastrophenschutzbehörde (über der Ebene der Landkreise und Kreisfreien Städte als unterer
Katastrophenschutzbehörde) ist. Dies wurde im Landesinnenministerium sehr
grundsätzlich gesehen und nicht von einer einzelnen Abteilung, sondern als
„Chefsache“ vom Minister und nachdrücklich vom Staatssekretär vertreten.
Es führte relativ früh zu direkten einwirkungsbestrebten Kontakten mit
dem Umweltministerium (vgl. UA 1999-22[Preugschat]: 55-69, UA 199918[Wienholtz]: 15f.).
Solange jetzt der Umweltminister nicht allseits sichtbar auf Chefebene
gleichgezogen hatte, musste er auf dieser Konfliktlinie zwischen Oben (im konkurrierenden Ministerium) und Unten (bei sich) als eher reagierend als agierend
und also als schwächer erscheinen, als ihm recht sein konnte. Und dies gerade
dann, wenn er die Einstellung des dritten Mannes in seinem Hause als fast ideal
für einen Beamten hatte beurteilen dürfen: (a) tatkräftig und (b) nicht von den
Medien eingeschüchtert. Je länger er aber jetzt gezögert hatte, (a) so symbolisch
wie real zu führen, desto geeigneter war dies gewesen, (b) eine der öffentlichen
Meinung aufgeschlossene Regierungsspitze (die Ministerpräsidentin und im
Verfolg die Staatskanzlei) zu beunruhigen und in die Initiative zu treiben
(s. o. C.2.4).
Diese Aura der Unempfindlichkeit im Umweltministerium kam, als die
PALLAS brannte und brannte, auf der Walstatt der Medien deren Suche nach Versäumnissen und Sündenböcken entgegen, beflügelte sie vielleicht. Unüblich ist
das nicht.
Ein letzter Führungsdualismus leitet aus den strukturellen in die operativen
Probleme hinüber und wird dort behandelt: Zwei Rettungsschwerpunkte in zwei
Nachbarstaaten.
13
Die dann sehr kompetent arbeitende Pressestelle des Ministeriums erwies sich als personell für eine solche Lage nicht ausgelegt und wurde physisch bis zur Erschöpfung
beansprucht.
44
C.3 Kurzfristiger Aufbau von Schwachstellen: Operative Problemlagen
Vorab:
Wie zunächst zu erwarten, wird hier zunächst der Ablauf der Havarie selbst,
d. h. seit der ersten Feuermeldung am 25. Oktober 1998, in problembezogener
Kürze, mithin (mit Max Weber) in einer „idealtypischen“ Pointierung vorgelegt.
Besondere Hinweise sind eingearbeitet. Eine ausführliche Übersicht entnimmt
sich der Anlage 4.
Der Ablauf der Havarie wurde grob in die Anfangsphase (C.3.1), sodann
in zwei Teile vor (C.3.2) und nach (C.3.3) der Strandung vor Amrum unterteilt.
Eine solche Unterteilung liegt nicht etwa nur praktisch nahe. Sondern jede Phase
weist spezifisch systematisierbare sachliche, administrative, organisatorische und
kommunikative Besonderheiten auf.
C.3.1 Der Havariebeginn
Als die wesentlichen Züge der ersten Phase bis zum Treiben der PALLAS ohne
Mannschaft erscheinen die Abläufe in dänischer Regie.
Dazu gehört die Aufnahme ihres Notrufs, die Kommunikation über Lotsendienste
und mit dem Hafen Esbjerg, der SAR-Einsatz zum Abbergen der Mannschaft mit
dänischen und deutschen Dienststellen und Einsatzkräften (SAR-Hubschrauber;
SRK), endlich die (Erst)-Erfassung der Notsituation der PALLAS durch deutsche
Dienststellen. Diese Phase erscheint für den Ablauf der Havarie von großer
Bedeutung, weil sich an den Schnittstellen deutscher zu dänischen Dienststellen
und dänischen Einsatzkräften erste Schwachstellen zeigen könnten: Wie wurde
der „Fall PALLAS“ übergeben, wie aufgenommen, von wem und mit welcher
Einschätzung und Dringlichkeit? Wer meldete an wen wann weiter, und wer leitete welche Maßnahmen ein? Hätte man ihn nicht gemeinsam regeln müssen?
Dabei wurde es wichtig, dass die dänische Seite angesichts beschränkter
Rettungskapazitäten zuerst die Mannschaft abbarg und sich dann am Ende ihrer
Möglichkeiten sah, so dass Personen- und Sachrettung auseinander fielen. Die
Maschinen der PALLAS liefen noch, das Ruder lag an, doch war sie sich selbst
überlassen. Der (im übrigen noch zu erörternde) Stand der Meldungen beim
Cuxhavener Zentralen Meldekopf (ZMK) erlaubte diesem jedoch nicht, sofort
anschließend einzugreifen. Dies geriet zu einem sehr auffallenden Interregnum.
Der Havarieablauf bis zur Strandung veränderte unter solchen Umständen mehrmals sein Erscheinungsbild und damit möglicherweise auch die Grundlagen, auf
der weitere Lageeinschätzungen und Entscheidungen getroffen wurden.
Die Havarie begann als Brand auf See, den Kapitän und Mannschaft zu
bekämpfen suchten. Dass er außer Kontrolle geraten werde, war für die
beteiligten Kommunikationspartner erst nicht absehbar, vor allem wegen der
beruhigenden Zwischenmeldungen, dann stellte er sich als gänzlich andere
Problemlage: Zuerst als „Problemschiff“, das unter erschwerten Bedingungen
(keine Seekarten, schwere See, Lotsen-, sodann auch Schleppererfordernis) einen
Hafen anlaufen will und solcherart ein Fahrtproblem und anschließend sofort ein
Hafenproblem samt aller Weiterungen (Brandbekämpfung, Entsorgen, Haftung)
45
generiert; sodann sehr schnell als „SAR-Fall“, der über das Brandproblem vollkommene Priorität gewinnt und die gleichwohl sich unentrinnbar fortentwickelnden Folgeprobleme dieses Brandes (Verdriftung, Bergen und Schleppen) der
Wahrnehmung und Aufmerksamkeit entzieht.
Wer genau sollte alles im Auge behalten?
Nach Einschätzung des Berichterstatters sollte dieser Frage und ihrem Kontext
mit Blick auf Ausbildung und Einsatzstrategie intensiv nachgegangen werden.
Man kann diesen Kontext nicht leicht als Schwachstelle fokussieren, doch
erscheint deutlich, dass synthetische Aufmerksamkeit und nachhakende
Wachsamkeit abbricht, wenn nicht ganz und gar mangelt. Gerade bei Dienststellen, die es gewohnt sind, zuvörderst auf Zuständigkeit zu achten und eher
koordinierende und Aufgaben verteilende Tätigkeiten zu verrichten, lässt sich
beobachten, dass ein ergebnisorientiertes (synthetisches) Interesse eher als
unangemessen (unprofessionell) und zudringlich gilt – auch aus Sicht von
Vorgesetzten und den für die faktische Einsatzleitung tatsächlich zuständigen
Institutionen. Man orientiert sich arbeitsteilig und bürokratieangemessen im
Sinne ressortmäßiger Aufgabenstellung und folglich beschränkt man sich auf
,seinen‘ Part. Alles andere obliegt den Akteuren vor Ort und ihren Koordinatoren.
Sind dann noch entfernte Andere, z. B. ,Dänemark‘ zuständig, so reicht es vollkommen hin, nachgeordnete Zuführungsaufgaben zu koordinieren und sich
ansonsten „keinen Kopf zu machen“.
Eine ähnliche Aufmerksamkeitsreduktion bewirkt häufig auch ,Kleinkram‘,
also das Abarbeiten weniger bedeutender Ereignisse bis Bagatellfälle, ggf. nach
Routineprinzipien wie „first in first out“ oder „last in first out“. Im Gefolge
schleicht sich dann Negligence ein.
Wenn zudem noch besonders viele Dienste, Einsatzkräfte und Zuständigkeiten beteiligt sind, wird desto eher Wert darauf gelegt, das eigene Nest sauber zu
halten, „die anderen machen zu lassen“ und einen „Fall für erledigt zu halten“. Es
erscheint daher nicht realitätsfremd, dass das Ereignis PALLAS anfangs in genau
diesem Sinne als entfernte Fremdzuständigkeit und als Bagatelle gedeutet wurde.
Der lütte Holzfrachter war nicht mehr als ein (O-Ton) „Wurstwagen“, auf dem ein
Brand ausgebrochen ist, und der anscheinend mit Bordmitteln gelöscht werden
kann.
Zudem verlief anfangs die Kommunikation zur PALLAS aus Richtung
Dänemark; daher erwartete man Weiteres; deutsche Einsatzkräfte und
Dienststellen waren eher routinemäßig informiert und auf „stand by“, denn selbständig nachhakende Akteure. Dies dürfte insbesondere für die Weiterverarbeitung eingehender Meldungen durch den ZMK gelten, der erstmals von
MRCC Bremen am 25.10. um 17:31 Uhr wegen eines KüWaZ-Fahrzeugs im
Bereich angefragt und kurz danach, um 17:36 Uhr entwarnt wurde: „Feuer unter
Kontrolle. Unterstützung KüWaZ nicht mehr erforderlich“. Ohne daraus an dieser
Stelle Schlüsse zu ziehen, sei angefügt, dass von der ersten Seenotmeldung an das
RCC Denmark bis zur dringenden Notmeldung knapp drei Stunden und bis zum
Absetzen der Mayday-Meldung nochmals viereinhalb, insgesamt also mehr als
sieben Stunden vergingen, und dass es sogar bis zum frühen Morgen des folgenden Tages dauerte, bis der ZMK neuerlich mit der PALLAS befasst wurde. (Eine
46
genaue Chronologie findet sich in den nachfolgenden Abschnitten sowohl
kommentiert und interpretiert als auch im tabellarischen Zusammenhang in
Anlage 4.)
Dies ist typisch: Kein Ablauf schlägt „plötzlich“, schon gar nicht „unerwartet“ in
einen der dann als Unfall, Störfall oder Katastrophe bezeichneten „Fall“ um.
Vielmehr lässt sich immer und überall eine Übergangsphase identifizieren, die
noch keineswegs festgelegt ist. Geeignete Korrekturen könnten im Laufe dieser
Phase in einen kontrollierten, gewollten Zustand zurückführen (vgl. Dombrowsky
1995). Am besten lässt sich diese Phase als „Latenzphase“ beschreiben, in der
sich bei genauerem Zusehen Merkmale identifizieren lassen, die relativ präzise
Indikatoren für Frühwarnung und Korrekturmöglichkeit darstellen (vgl.
Dombrowsky 1983). Im Falle der PALLAS-Havarie lässt sich zeigen, dass sich eine
solche Latenzphase gar nicht spürbar herausbildete. Ihre auf „Brandfall“ hinaus
laufende Anfangsbildung endete schnell durch eine entsprechende Entwarnung
auf Seiten des ZMK; dann durch eine Problem-Redefinition auf dänischer Seite
nunmehr als aufkommendes Hafenproblem (wodurch eine andersartige Latenzphase neu begann); sodann weit rapider als SAR-Problem, das als solches erst
wieder zu einem Kooperationsproblem auch auf deutscher Seite wurde.
Die scheinbar erfolgreiche Feuerlöschung ließ das Brandproblem vollkommen in den Hintergrund treten. Zum Hauptproblem avancierte der Rettungsfall für SAR-Kräfte. Die Dramatik, eine ganze Mannschaft mit begrenzten Luftrettungsmitteln – der dänische Hubschrauber fiel dann wegen eines Hydraulikdefektes aus – aus Lebensgefahr und unter Lebensgefahr für die Retter abbergen
zu müssen, überspielte, dass das Schiff außergewöhnlich heftig brannte
(Meilereffekt: Temperaturen teilweise um 1000°C) und führungslos treiben
werde, sobald die Mannschaft abgeborgen worden sei.
Aus Sicht des Berichterstatters geht es nicht um Schuldzuweisung aus
seinem Untersuchungsrahmen hinaus oder um die Umbuchung heimischer
Schwachstellen auf Konten außerhalb des Landes. Vielmehr geht es um eine
Tatsache der Gefahreneinschätzung, die im Rahmen von Einsatzbegleitforschung
empirisch belegt ist und eine immer auftretende, aber immer neuartig mögliche
Schwachstelle benennt. Ob ein Ereignis unter- oder überschätzt, ernst oder auf
die leichte Schulter genommen wird, ob man glaubt, es allein bewältigen zu können, oder ob Meldungen und Hilfeersuchen für inkompetent, ängstlich, handlungsschwach oder derlei gehalten werden, prägt den gesamten weiteren Ablauf
sowie das „setting“, auf das hin dann anschließend gehandelt werden muss. Viele
Maßnahmen nach einem schlechten Start dienen allein dem Zweck der Korrektur
früher Fehler und binden Energien, die ansonsten anderweitig effizienter eingesetzt werden könnten.
Schwachstelle 11 ist, dass die entscheidenden Weichenstellungen des operativen
Katastrophenmanagements in den ersten Stunden während und nach Eintritt
eines Ereignisses erfolgen müssen: Hier schwankte die Zuständigkeit zwischen
den Nachbarstaaten Dänemark und Deutschland und konnte nicht gemeinsam
ausgeübt werden.
47
C.3.2 Vor der Strandung
C.3.2.1 Latenzphase: Problemumfang, -abbruch, -wandel
Weit unterhalb ihrer allgemeinen, politischen Bedeutung war die PALLAS-Havarie
nur ein minder schwerer Seeunfall. Ob unter anderen gesellschaftlichen
Rahmenbedingungen und Einstellungen vergleichbare Untergangsszenarien
gemalt und dementsprechend Millionen aufgewendet worden wären, lässt sich
nicht beantworten, wohl aber fragen. In den vergangenen zwanzig Jahren hat es
zahlreiche Seeunfälle mit Ölaustritten gegeben, von denen keiner ein annähernd
hohes Aufmerksamkeitsniveau fand. Dies gilt selbst für den von Medien und
Öffentlichkeit stark beachteten Fall „Apron Plus 50 DS“ vom 21.01.1994, bei
dem die SHERBRO einen Container mit ca. 15.000 Chemikalienbeuteln dieses
Pflanzenschutzmittels verlor.
Dazu das Schaubild 1:
Schaubild 1: Vergleichbare Havarien
48
Weitere Havarie-Ereignisse gefährlicherer Art fanden während und nach der
PALLAS-Havarie statt. Eine Auswahl gibt das folgende Schaubild 2 wieder; es verdeutlicht, dass weder Kollisionen noch Hafenunfälle noch Beschädigungen an
Rumpf und Aufbauten Ausnahmeerscheinungen sind. Eine umfassendere Listung
findet sich im „Mecklenburg’schen Nachlass“ von Pastor Pörksen im Altonaer
Museum und in der von Georg Queden zusammengestellten Chronik „Strandungsfälle auf und um Amrum“.
Vielfach stellen hier die Inventare der Havaristen ,zündfähige‘ Potenziale
für nennenswerte Großschäden oder gar Katastrophen bereit. Dies gilt insbesondere für die Kollision des mit Aluminium beladenen Frachters MARIE BOUANGE
mit dem Tanker ZIRCONE in der PALLAS-Größenordnung, der Öl- und Chemieprodukte geladen hatte; weit mehr noch für die Kollision des mit Kohlendioxyd
beladenen norwegischen Flüssiggastankers HYDROGAS II (1744 BRT) mit dem
deutschen Frachter JUMPER auf dem Nord-Ostsee-Kanal bei Suchsdorf. (Auf das
Risikopotenzial des Nord-Ostsee-Kanals hat der Berichterstatter seit Jahrzehnten
hingewiesen.)
Schaubild 2: Havarien mit Katastrophenpotenzial
Es wundert also nicht sehr, wie leicht die trotz (eines Todesfalles insgesamt
erfolgreiche) Abbergung der Mannschaft und ihre Verbringung nach Esbjerg in
medizinische Versorgung als neuerliche Entwarnung genommen werden konnte
und das führungslos treibende, brennende Schiff noch immer nicht als potenzielles ökologisches Risiko gewahr werden ließ, sondern in neuer ProblemEinkleidung jetzt wieder als Brandfall.
49
Mit ihm bedeutete das Schiff eine doppelte Herausforderung bei einem
gemeinsamen Ziel: Bergung eines Sachwertes. Noch galt die PALLAS nicht als
Wrack; die ALEX GORDON besaß sogar einen Bergekontrakt des Versicherers, der
durchaus Einfluss auf die Beurteilung der Lage und die Erwägung der Mittel
hatte. Hier lässt sich die neue Bildung einer Latenzphase identifizieren, die
ökonomische und bergungsrechtliche Obertöne transportierte.
Denn auf operativ-technischer Ebene verhinderte die Hitzeentwicklung
ein geeignetes Nähern, ein Längsseitsgehen vollkommen. Schleppen ohne
Löschen war unmöglich, Löschen ohne Schleppen jedoch auch: Man musste das
Schiff so in Wind und See bringen, dass die Brücke nutzbar wurde und blieb. Hier
startet eine Latenzphase, die von nautischen, meteorologischen und technischen
Merkmalen bestimmt war. Eine Gesamtsicht, eine Zusammenführung aller
Latenzmerkmale fand jedoch nicht statt, dazu fehlte ein krisenerprobtes
Management, das Indikatoren hätte erfassen, bewerten und in Beziehung setzen
können. (Siehe dazu dann C.3.2.5: Schwachstelle 15.)
Die gerade in diesem Zusammenhang bald einsetzende veröffentlichte,
öffentliche und Fach-Diskussion vermochte sich gleichfalls nicht aus den
Umklammerungen solcher isolierter Einzelprobleme und deren Latenzen zu
lösen. Insbesondere die Feuerwehren haben ohne Blick auf den
Gesamtzusammenhang ihre Problemlösungskapazität in den Mittelpunkt gestellt
und kritisiert, dass nicht anders und besser gelöscht worden sei. Dabei ist oftmals
übersehen worden, dass die Brandbekämpfung im Hafen grundlegend anderen
Bedingungen und Erfordernissen unterliegt als auf Schiffen auf See. Auch wurde
übersehen, dass es bei der PALLAS um eine beinahe dilemmatisch verbandelte
Problematik aus Kühlen-Annähern-Schleppen-Löschen/Bergen ging und nicht
primär um Löschen.
Auch andere Kritiken, so z. B. dass keine „erfahrene Mannschaft abgewinscht“
worden sei, die das Brandschott der PALLAS hätte fluten und das manövrierfähige
Schiff hätte übernehmen können (Rechenbach und Farrenkopf im Zuge
gutachterlicher Befragung, nachdrücklicher in den Medien), zeugt von einer
tendenziell egozentrischen Sichtweise, die vielen Beteiligten und Kritisierenden
zu Eigen war. Doch, was hier seitens der Feuerwehren z. B. der ELG vorgeworfen wurde, nämlich die Engstirnigkeit, nicht vorher Fachleute gefragt zu haben,
fällt auf die Kritisierenden zurück. Auch sie haben die gleichfalls mitwirkenden
Fachleute übergangen und nicht bedacht, dass die vor Ort befindlichen Kapitäne
allesamt erfahren waren, sowohl, was die Wetter- und Seebedingungen anbelangt,
als auch, was die Angriffsmöglichkeiten für Maßnahmen angeht. Gerade weil
aufgrund der extremen Hitzebedingungen eine Annäherung an die PALLAS nur
schwer möglich war, bedurfte es vorgängiger Kühlung und einer komplexen
Zuarbeit, vor allem der Luftverlastung, um auf das Schiff zu gelangen und um
explorieren zu können, ob der von der Feuerwehr so lautstark propagierte
Königsweg überhaupt hätte realisiert werden können.
Gar nicht in aller Diskussion, am allerwenigsten in den veröffentlichten, ist über
Fürsorgepflicht und Eigensicherung gesprochen worden. Gute Führung heißt
auch, seine Mannschaften und Einsatzkräfte vor Gefahren zu bewahren, vor
50
allem, wenn nur noch minder bedeutende Sachwerte zu retten sind. Die Frage,
warum für einen beinahe schon ausgeglühten und damit nur noch schrottwerten
Frachter Menschen und Gerät riskiert werden sollten, wurde in der gesamten
nachfolgenden, öffentlichen Diskussion nicht gestellt. Gerade, weil im Zuge der
PALLAS-Havarie Rettungskräfte, etwa der sehr mutige erste Offizier der OCEANIC,
verletzt worden sind und nicht wenige ihr Leben riskierten, stünde es Manchen
wohl an, dessen gewärtig zu werden, wann konstruktive, auch notwendige Kritik
in eine Selbstinszenierung (schlimmeren Falls: in eine uneinlösbare
Besserwisserei) überzugehen droht. Den an der Küste oftmals wiederholten Satz,
dass ‚die besten Kapitäne immer die an Land sind‘, hat die PALLAS nachdrücklich
genug bestätigt.
Hätten sich Motivationen, Entscheidungen und Kooperationen verändert, wenn es
schon frühzeitig und dringlich um höherwertige Vergleichsgüter gegangen wäre,
eben um das Wattenmeer? Die Frage nach der Risiko- und Opferbereitschaft stellt
sich abermals, wenn auch aus anderer Perspektive, in Folge eines
Wahrnehmungs- und eines Einschätzungsproblems: Kalkulierten die beteiligten
Akteure zum Zeitpunkt ihrer Schleppversuche ihre Risikobereitschaft in Relation
zu einem aufgegebenen, schrottwerten Frachter oder in Relation zu einer (von
ihnen dann voraus gesehenen) Öko-Katastrophe?
Eine solche zugespitzte Frage kann kein Ersatz für die tatsächlichen Motive und
Entscheidungsfindungsprozesse vor Ort sein, wohl aber das „setting“ des
Entscheidens erhellen und ein besseres Urteil über die kollektive
Risikobereitschaft von Einsatzkräften und Mannschaften erlauben. Über derartige Fragekonzepte vermittelt sich, ob Menschen ,alles‘ geben, ob sie alle alltäglichen Querelen suspendieren, auch, ob höchste Konzentration und Wachheit
entstehen, kraft derer jeder für jeden aufmerkt, denkt und handelt. Katastrophen
konnten diese Solidarität und Kollektivität induzieren; von ihnen schwärmen,
wenn sie dann erst einmal zurück liegen, Einsatzkräfte wie Gerettete ihr Leben
lang. Sie werden zu großen Notgemeinschaften überhöht, ,in der sich Jeder auf
Jeden verlassen konnte‘. Dies hat die PALLAS zu keiner Zeit und nicht ansatzweise
bewirkt. Vielmehr scheint ihre Havarie für die meisten Akteure eine günstige
Gelegenheit gewesen zu sein, eigene Schäfchen ins Trockene zu bringen. Auch
die Tatsache, dass nicht einmal Greenpeace aus der PALLAS eine Kampagne
machen konnte, bestärkt die Vermutung, dass hier wirklich nur ein „Wurstwagen“
umfiel, an dem sich ein Jeder auf seine Weise gütlich tun wollte. Ein Fall, an dem
eine ganze Gesellschaft erschauerte, war es gerade nicht. So bezeugt es am Ende,
vielleicht, einen unterschwelligen Problemrealismus, wenn der Fall oft auf die
leichte Schulter genommen wurde.
Auch im Detail zeigten sich Abläufe und Interaktionen, die wenig in
Richtung einer Solidargemeinschaft in Gefahr gingen. Der erhebbare Vorwurf,
kein Kapitän vor Ort habe das Kommando (das OSC – und damit die Verantwortung) kenntlich übernommen, deutet gerade an, dass es keinem Beteiligten
wirklich um alles ging. Will man das zum Vorwurf machen, so lässt dies verkennen, dass jedes Schiff aus einer Zwangsgemeinschaft von Riskierten und Riskierenden besteht, die nur überleben, wenn jeder Riskierende damit nicht alle
anderen zu Riskierten macht. Ein Seeoffizier könnte andere Schiffe und deren
51
komplette Mannschaften riskieren, die Handelsschifffahrts-Kapitäne querab der
PALLAS konnten (und wollten) dies nicht einmal für ihr eigenes Schiff. Somit
stellte sich der Havarieverlauf als ein Abwägungsprozess zwischen Schiff-undMannschaft auf der einen Seite und eben nur dem Wert des Frachters auf der
anderen Seite dar.
Unter den gegebenen Bedingungen dürfte die brennende PALLAS als eine
handwerkliche Herausforderung erschienen sein, die von den unterschiedlichen
Fachleuten aus ihrer Sicht interpretiert wurde: von den Schleppern als
Verbindungs- und Zugproblem, von den Feuerwehrleuten als Lösch- und
Rauchgasproblem, von den Bergern als Kühl- und Zugangsproblem und vor
allem immer um kontextuelle Abwägungen, um Zuständigkeiten, um Kompetenzen, um Konkurrenzen und Dominanz.
Allerdings änderte sich mit dem beschleunigten Wandel der äußeren
Bedingungen und dem Verdriften der PALLAS in Richtung Küste das „setting“
abermals. Zum einen stieg der Zeitdruck, zum anderen wirkten zunehmend
größere Kräfte (Seegang, Windstärke). Mit jedem weiteren Rückschlag für die
ergriffenen Maßnahmen setzte ein Prozess ein, der in der Stressforschung als
Flaschenhals-Effekt bekannt ist: Die Chancen nehmen beschleunigt ab, die Zeit
für Alternativen ebenso. Erst unter diesem äußeren Zwang der sich verschlechternden Bedingungen und abnehmenden Chancen wurde es für die handelnden Akteure ernster. Denn zunehmend gerieten ihre Handlungen unter
öffentliche Beobachtung und politisch-öffentlichen Druck.
C.3.2.2 Schiffsbedingungen
Zum Schiff:
Der Frachter PALLAS war 1971 von der finnischen Werft Rauma Repola für
eine finnische Reederei gebaut worden. Das Schiff der Klasse 100-A-1.1 war für
Eisfahrt in der westlichen Ostsee verstärkt und verfügte über die
schwedisch/finnische Eisklasse IA, die der Klasse E3 des Germanischen Lloyd
entspricht (vgl. Germanischer Lloyd 1986, Abschnitt 15, und Germanischer
Lloyd 1999, Abschnitt 2C, Kap. 3). Die Eisklasse besagt nichts über den Zustand
des Schiffes zur Zeit der Havarie, sondern bestenfalls etwas über seine konstruktive Beschaffenheit. Nach späteren Umbauten war das Schiff 147,25 m lang und
hatte 7997 BRT (bzw. 9909 tdw).
Es fuhr unter der Flagge der Bahamas, mit der IMO-Nr. 7039206.
Zur Zeit der Havarie stand die PALLAS unter sicherheitstechnischer
Aufsicht der italienischen Klassifikationsgesellschaft Registro Italiano (RINA),
die Mitglied im internationalen Zusammenschluss der anerkannten Klassifikationsgesellschaften ist. Klassifikationsgesellschaften überprüfen auch
sämtliche Schiffe, die in sogenannten offenen Schiffsregistern (redensartlich:
„Billigflaggen“) eingetragen sind; daher hängt der Sicherheitsstandard eines
Schiffes nicht von der Flagge, sondern von der Reederei und dem Urteil der
Klassifikationsgesellschaft ab. Die geltenden Sicherheitsstandards sind ihrerseits
in internationalen Schiffssicherheitsverträgen niedergelegt, und diese werden
durch die IMO (die International Maritime Organization, eine Sonder52
organisation der Vereinten Nationen mit Sitz in London) ständig weiterentwickelt. Große offene Register wie die von Liberia, den Bahamas, Antigua,
Barbuda oder Singapur weisen nach Aussage des Verbandes Deutscher Reeder
durchaus einen hohen Sicherheitsstandard auf (sogenannte „Weiße Liste“); diese
Flaggen, so die Reeder, werden insbesondere gewählt, um die Lohnkosten gering
zu halten, oft auch aus steuerlichen Gründen, nicht aber, um technische Standards
zu unterlaufen.
Die Einhaltung sicherheitstechnischer Auflagen wird durch die Flaggenstaaten und zumal durch Kontrollen der Hafenstaaten überprüft. In Europa
existieren dafür einheitliche Regelungen. Die Hafenstaaten überprüfen zudem die
Qualitätsstandards der internationalen Besatzungen. Ausgeübt wird die Kontrolle
im Routinefall durch die Hafenbehörden. Diese sind weniger strikt, wenn die
Häfen stark untereinander konkurrieren.
Zur Ladung:
Die PALLAS hatte in den schwedischen Häfen Sundsvall, Holmsund,
Harnösand, Gefle und Hudiksvall rund 10.000 m3 Paketholz für Casablanca,
Marokko, und vier Mittelmeerhäfen geladen. In den Laderäumen befanden sich
rund 7.600 m3 Holz, auf Deck, auf den Luken 3-6 befanden sich rund 2.400 m3.
Auf Grund einer Schiffsverlängerung hatte sich die Lukennummerierung geändert: Aus der früheren Luke 5 war Luke 4a geworden, und die Luken 4 und 4a
gehörten nunmehr zu einem durchgehenden Laderaum mit Zwischendeck ohne
Querschotten. Diese Umnummerierung führte während der Lösch- und
Bergearbeiten zu anfänglichen Missverständnissen, vor allem natürlich, weil
nicht sofort aktuelle Schiffspläne zur Hand waren.
Die PALLAS verließ den Ostseehafen Hudiksvall als letzten Ladehafen am
22.10.1998 gegen 01:40, mit Kurs auf das dänische Kalundborg, um dort zu
bunkern. Dies verließ sie am 23.10.1998 via Kattegat und Skagerak, mit Kurs auf
die Nordsee. Die Bunkerbestände waren nunmehr (abgerundet):
130 m3 Dieselkraftstoff
650 m3 Schweröl IFO 180
15 m3 Schmier-, Hydraulik- und Altöle im
Maschinenbereich.
Insgesamt sollen sich rund 800 m3 Öle an Bord befunden haben.
Zur Mannschaft:
Auf der PALLAS war der Kapitän aus Polen, die 15-köpfige Besatzung im
übrigen polnischer, jugoslawischer, bulgarischer und philippinischer Nationalität
und via Recruiting Agents in Warschau, Bijela (Montenegro), Warna bzw. Manila
angeheuert. Ohne dass deren seemänische und technische Leistungen bezweifelt
werden müssen, warf das möglicherweise mentale und sprachliche Verständigungsprobleme mit ihrer eignen Schiffsleitung auf; doch wissen wir davon nichts.
Gleichwohl setzte bereits hier die öffentliche Inszenierung ein: Über
„Billigflagge“ und „Billiglohn-Mannschaft“ bis hin zu früheren Havarien, auch
an der Schleuse zum Nord-Ostsee-Kanal, wurde der Eindruck erweckt, mit einer
53
solchen Mannschaft seien solche Unglücke unvermeidbar. Der Gutachter fand
dafür keinerlei Bestätigung, hält aber eine Wirkung solcher Inszenierung auf die
Bewältigung des Gesamtablaufs durch Dritte für möglich.
Zum Schiffsherrn:
Die PALLAS wurde von der Bogazzi Servizi Navali S.R.L. in Viareggio
(Italien) betrieben (gemanaged), diese erscheint in den Unterlagen oft als
„Reeder“. Als Eigentümerin (nach deutschem Handelsrecht also „Reeder“, § 484
HGB) firmierte die Connington Shipping Co., Monrovia, Liberia. Das
Innenverhältnis beider Gesellschaften ist nicht bekannt. Hinter letzterer stehen
(vermutungsweise) bislang unbekannte europäische Beteiligungsgesellschaften.
Hier schließt eine betriebswirtschaftliche Überlegung an: Legale Möglichkeiten
der Steuerersparnis begünstigen u. a. die Gründung von Gesellschaften, deren
Kapitaleignern die Zuweisung von Bilanzverlusten mehr als ein satzungsgemäßer
Geschäftszweck am Herzen liegt; so gesehen, wurde die Aufwands- und
Ertragsveranschlagung der PALLAS möglicherweise auch durch europäische
Steuergesetzgebung beeinflusst.
Grundsätzlich hat der Reeder die Kosten einer Havarie zu tragen. Nach dem
Seeaufgabengesetz kann bei Havarien im Küstenmeer (Zwölfmeilenzone) und
auf hoher See (im Einklang mit dem Internationalen Seerechtsübereinkommen)
die Schifffahrtsverwaltung Bergungs- und Hilfsmaßnahmen anordnen. Nach
deutschem Verwaltungsrecht besteht dafür ein Kostenerstattungsanspruch der
öffentlichen Hand gegenüber der Reederei. Das Bergungsrecht ist in einem
Übereinkommen der IMO aus dem Jahr 1989 geregelt. Es ist 1994 in Kraft
getreten, aber von Deutschland nicht ratifiziert worden.
Auch die Haftung des Reeders richtet sich nach deutschem Recht. Es sieht
eine verschuldensunabhängige Haftung für Schäden aus der Verschmutzung von
Gewässern vor. Haftpflichtversichert war die PALLAS bei der Firma Ocean Club
in Brüssel. Die Haftung ist allerdings generell begrenzt und richtet sich nach der
Größe des Schiffes. Rechtliche Grundlage dafür ist das Abkommen über die
Beschränkung der Haftung für Seeforderungen aus dem Jahr 1976, dem
Deutschland als Vertragspartei angehört. Durch Zusatzprotokoll ist die Haftungshöchstsumme 1996 verdoppelt worden, doch hat Deutschland dieses Protokoll
nicht ratifiziert. Die Havarie der PALLAS führte zu entsprechenden Initiativen: Der
schleswig-holsteinische Umweltminister Steenblock forderte die Bundesregierung auf, das Bergungsabkommen und das Haftungsprotokoll zu ratifizieren
(Kieler Nachrichten, 20.03.1999: 7), die Bundesländer Schleswig-Holstein,
Hamburg und Niedersachsen brachten eine gemeinsame Bundesratsinitiative zur
Verbesserung der Haftung von Reedern bei Schiffsunfällen ein.
Der liberianischen Firma Connington Shipping Company gehörte laut
Internationalem Schiffsregister in London neben der PALLAS noch die ARIEL, die
an die Kette hätte gelegt werden können, um die PALLAS-Eigner haftbar zu
machen. Der 147 m lange Frachter war 1970 von der dänischen Helsingör-Werft
gebaut worden. Die ARIEL soll Ende 1998 für 518.000 US-$ an ein indisches
Abwrackunternehmen verkauft worden sein (s. Kieler Nachrichten, 23.12.1998).
Gegen eine Flucht des Reeders aus den Sachwerten spräche, dass für die gestrandete PALLAS die 1981 in Rostock gebaute, 6263 BRT große SUPERTRAMP gekauft
worden sein soll, um künftig unter dem Namen BALTIC TRADER und der Flagge
54
von St. Vincent und den Grenadinen auf der PALLAS-Route von Schweden nach
Nordafrika Holz zu transportieren. Für unauffällige Selbstversenkungen ist dies
ohnehin keine anstrebenswerte Route: hohe Überwachungsstandards bei den
Küstenstaaten, keine Piraterie.
Die PALLAS wies somit keinen vorab erschließbaren Standard auf, der Attribute
wie Seelenverkäufer, Schrottdampfer, Totenschiff oder Ähnliches rechtfertigte.
C.3.2.3 Feuer an Bord
Am Sonntag, den 25.10.1998, ca. 60 sm westlich von Esbjerg, auf der Position
54° 13,7’ Nord, 06° 25,9’ Ost, etwa zwischen 14 und 15 Uhr, will der
2. Offizier der PALLAS Rauch aus den Luken 4a und 5 bemerkt haben. Nach
Rücksprache mit dem Kapitän seien dann die Feuerklappen und die Schotten zu
den Laderäumen geschlossen, die CO2-Löschanlage und zusätzliche Löscheinrichtungen mittels Wasser betätigt worden.
Die darauf folgenden Maßnahmen und Ereignisse sind in Tabellenform (Anlagen
2 und 4) organisiert, vor allem, um die Angaben in MEZ und UTC vergleichbar
und im Überblick nachvollziehbar zu machen.
Generell nämlich ist die uneinheitliche und maßstäblich zumeist nicht
kenntlich gemachte Zeitverwendung zu kritisieren. Die dänischen Protokolle
basieren überwiegend auf UTC ([~]Greenwich Time), deutsche Dienststellen
verwenden überwiegend, aber nicht einheitlich MEZ. Gelegentlich kommt es zu
irreführenden Durchmischungen, die sich über Zitationen und Bezugnahmen
fortsetzen, gelegentlich kommt es dadurch aber auch zu Zeitzusammenhängen,
die weniger problematisch scheinen, als sie real waren. Immerhin rückt die wechselnde Verwendung von UTC und MEZ, je nach Reihenfolge, Lücken wohlwollend zusammen. Dies geschah, Absichten werden nicht unterstellt, im
Zwischenbericht des Bundesministeriums für Verkehr-, Bau- und Wohnungswesen: „Havarie des Frachters ,Pallas‘ in der Nordsee. Bergung, Schadensbegrenzung und Bekämpfung der Ölverschmutzung“, Ausschussdrucksache Nr. 2,
wo auf Seite 2 für den 26.10. der folgende Vorgang wiedergegeben wird:
7:15 Uhr Lagebericht durch MRCC Denmark an ZMK
7:32 Uhr Einsatzorder durch Leiter des ZMK für MELLUM
Dabei ist 7:15 UTC, 7:32 dagegen MEZ, so dass der Eindruck entsteht, es
sei innerhalb von 15 Minuten reagiert worden. Tatsächlich ist MEZ = UTC + 1 h,
so dass die UTC-Zeit 08:15 MEZ entspricht, was dann zu der eigentümlichen
Tatsache führt, dass der ZMK die Einsatzorder für die MELLUM (07:32 MEZ)
rund 45 Minuten vor Eintreffen des dänischen Lageberichtes gegeben hat.14
14
Nachträglicher Hinweis: Die „Eigentümlichkeit“ erklärte sich am 10.05.99 vor dem
Parlamentarischen Untersuchungsausschuss. Noch vor der verbuchten 8:15-MEZMeldung am 26.10. waren im KüWaZ Nordsee um 0:50 und 5:00 Uhr Telefonate aufgelaufen, wurden jedoch Tags darauf bei der Zusammenführung vierer Protokollarten auf
interne Weisung hin nicht ins Protokoll aufgenommen (UA 1999-24[Lüder]: 47).
55
Zur Vermeidung weiterer, auf der Vermischung der Zeitmaße beruhenden
Fehldeutungen ist versucht worden, im Weiteren ausschließlich MEZ-Angaben zu
verwenden. Da jedoch oftmals in den herangezogenen Quellen eindeutige
Angaben über das Zeitmaß fehlen, sind Fehler dann nicht ausschließbar, wenn (a)
kein Abgleich mit anderen, verfizierten Quellen und /oder (b) keine Verifikation
über die Quelle selbst herbeigeführt werden konnte.
Die Brandbekämpfungsversuche auf der PALLAS erscheinen im Rückschluss über
die Meldungen der beteiligten Akteure erfolgreich:
Tabelle: Brandmeldungen
Drei Uhrzeiten aus dieser Tabelle sind von Bedeutung:
Erstens der Übergang einer privat-wirtschaftlichen Notlage in eine
öffentliche Angelegenheit. Ab 16:40 am 25.10.1998 nimmt die Havarie der
PALLAS ihren Anfang als Notfall, auf den mit institutionell definierten Verfahren,
von Organisationen und Staat, reagiert werden musste. Im vorliegenden Falle
wurden von der PALLAS dänische Dienststellen angesprochen. Die Frage, auf
welcher genauen Position die PALLAS zur Zeit des Brandausbruchs und der
Meldung von 16:40 lag, zielt auf rechtliche Aspekte und im Konfliktfall auf
Zuständigkeiten (vgl. Anlage 3).
Die zweite bedeutsame Uhrzeit ist 17:05 h. Zu dieser Zeit wird das
Flottenkommando Glücksburg (RCC) als erste deutsche Dienststelle offiziell
über den Brand der PALLAS informiert. Seitdem wurde auch hier „öffentlich“,
gleichfalls mit institutionell definierten Verfahren reagiert. Zu ihnen gehören
Melde- und Informationspflichten.
Eine strukturell angelegte Schwachstelle ergibt sich aus diesen nur lose
gekoppelten oder gar unverbundenen ,Systemen‘ – seien es Institutionen,
Organisationen, Körperschaften oder staatliche Dienststellen und Ressorts. Sie
wirkt sich radikal schädlich aus, insbesondere wenn sie als Begründung dafür ins
Feld geführt werden, man habe erst mit Eingang einer offiziellen, auf dem ,richtigen‘ Dienstwege und von dafür ,zuständigen‘ Ansprechpartnern übermittelten,
möglichst nochmals autorisierten Meldung Kenntnis von der Wirklichkeit
bekommen können. Der ZMK reagierte auf diese Weise, als er darauf verwies,
offiziell einen Lagebericht (erst) am 26.10. um 08:15 (07:15 UTC) vom MRCC
Denmark erhalten zu haben. (Ganz ,offiziell‘ hätte die Meldung vom RCC
Glücksburg kommen müssen! Vgl. auch UA 1999-22[Hellwinkel]: 85.) Tatsächlich hatte die DGzRS-Leitstelle bereits um 00:28 RCC DK, MRCC Bremen
und den ZMK informiert, ebenso hat der ZMK die Einsatzorder für die MELLUM
noch vor dem Eingang dieser ,offiziellen‘ Meldung, nämlich um 7:32, gegeben.
56
Handelte es sich dabei dann um eine ,inoffizielle‘ Vorsichts-/Vorsorgemaßnahme
oder ist offiziell auf inoffizielle Informationen reagiert worden? Tatsache bleibt,
dass mit größerem Engagement über einen Zeitraum von mehr als 6 Stunden
umsichtiger, vorbereiteter und vorausschauender hätte reagiert und agiert werden
können, sofern die sich anbahnende Gefahr erkannt worden wäre.
Karl-Otto Zacher, Amtsvorstand beim Wasser- und Schifffahrtsamt
Cuxhaven, machte im Interview in Cuxhaven am 15.12.1998 wie auch vor dem
PALLAS-Untersuchungsausschuss am 22.02.1999 deutlich, dass in der Praxis
nicht eigeninitiativ agiert wird, wenn keine Tätigkeitsanforderungen eingehen:
„ ... dann tun wir auch nichts. ... kein Anlass, besondere Unruhe zu haben ... “
(UA 1999-10[Zacher]: 32). In Sachen PALLAS sei man erst „in die Puschen
gekommen“ (UA 1999-10[Zacher]: 55), nachdem der MRCC Bremen um 05:05
mitgeteilt habe, dass die Mannschaft von der brennenden PALLAS abgeborgen und
somit eine Drift in Richtung Sylt absehbar geworden sei. Gleichwohl verbieten
sich auch hier vorschnelle Beschuldigungen. Eine vorausschauende Abfrage nach
zukünftigen Ereignissen störte nicht nur jeden sinnvollen Arbeitsablauf, sondern
wäre in sich bedenklich. Hätte man nach der Meldung „Feuer unter Kontrolle“ in
regelmäßigen Intervallen fragen sollen: „Und brennt es inzwischen wieder?“
Umgekehrt wird dagegen gleichwohl eine Schwachstelle sichtbar:
Schwachstelle 12: Bei den komplizierten Kooperationsnotwendigkeiten geraten
Einzelfälle aus dem Blick der später für sie wieder zuständigen Stellen. Es mangelt an (auch routinemäßigen) Meldungen über den Fortgang einer Sache.
Die dritte bedeutsame Uhrzeit markiert 17:31, die Kommunikation zwischen dem
MRCC Bremen und dem Küstenwachzentrum Nordsee (KüWaZ), in deren Verlauf nach einem KüWaZ-Fahrzeug in der Region der PALLAS gefragt wurde.
Wenige Minuten später beendete die Meldung „Feuer unter Kontrolle“ diese
Kommunikation und damit den Kontakt. Im Prinzip war damit auch das KüWaz
von der PALLAS-Havarie unterrichtet, doch zeigt sich bei genauerer Betrachtung,
dass der Brand auf der PALLAS nur der begründende „Erzählkontext“ war, innerhalb dessen es erst Sinn macht, nach einem KüWaz-Schiff in einer bestimmten
Region zu fragen: Das KüWaZ wird nach einem Schiff gefragt, weil man dies aus
einem bestimmten Grunde wissen möchte. Dieser Grund ist nicht als Ereignis,
sondern nur als Begründung für die Anfrage relevant. Indem das KüWaz die
Frage verneinte, war die Angelegenheit beendet, die PALLAS aus dem Sinn. Als
zusätzlich noch die entwarnende Meldung „Feuer unter Kontrolle“ einging, war
man von jeder weiteren Aufmerksamkeit guten Gewissens entbunden. Auch hier
zeigt sich die negative Wirkung ungekoppelter, kaum oder nicht vernetzter
Systeme und damit insgesamt die Schwachstelle 13 (s. u.).
Für den gesamten Zusammenhang ergibt sich neben dem Problem informationeller Koppelung, Rückkoppelung und Lagesynchronisation ein schwerwiegender Dokumentationsmangel: Zwar ermöglichen die erratischen Protokollierungen
aller ungekoppelten Systeme eine Darstellung „auf eigene Faust“, was im
Nachhinein hilfreich sein kann, wenn Abläufe der Analyse entzogen werden sollen.
Dies lässt sich durchaus bis hin zur Möglichkeit zur Vertuschung, Beschönigung und Verantwortungsabwälzung, harmloser: zur Unrekonstruierbarkeit
57
fortentwickeln. Schon anhand der Tatsache, dass wichtige zusammenhängende
Daten nicht im Zusammenhang protokolliert, sondern erst im Nachhinein allein
über Zeitschienen zusammengefügt werden mussten (z. B. Wetter, Seegang,
Pegel, Schiffspositionen), zeigt die negative Wirkung dieser Dokumentationslücke. Die PALLAS-Havarie erbrachte dafür Anhaltspunkte, das Gutachten von
Thomas Reincke (Anlage 2) zeigt die Schwierigkeiten der nachträglichen
Analyse.
Schwachstelle 13: Es wird ad hoc dokumentiert und Vorgänge werden dadurch
trotz je einzelner Gewissenhaftigkeit unrekonstruierbar. Das gefährdet auch
Ansprüche der öffentlichen Hand gegen Dritte.
Das Kieler Seeamt (Az.: DI 16/98), die Wasserschutzpolizei Husum sowie die
Staatsanwaltschaft Kiel (Az.: 594 AR 67/98) befassen sich mit den Ursachen der
Havarie und des Brandes. Ferner liegt von Kapitän Maciej Stepien eine
Seeprotest-Erklärung vor, in der „in groben Zügen zu den Vorgängen Stellung“
genommen wird (Kieler Nachrichten, 16.12.1998). Stepien kann zwar zu einer
Vernehmung geladen werden, die Möglichkeit zu einer zwingenden Vorladung
gibt es für ausländische Seeleute jedoch nicht. Zudem wäre die Ermittlung der
Brandursache Aufgabe der Behörden der Bahamas, da die PALLAS unter
deren Flagge fuhr und die Havarie in internationalen Gewässern ihren Anfang
nahm.
Die Seeprotest-Erklärung beleuchtet, wie sehr der Zeugenschwund gegen
die Interessen des Staates arbeitet.
Verschiedene Experten haben sogar geargwöhnt, es könne sich um
Brandstiftung (mit Todesfolge, also Schwerkriminalität) gehandelt haben (so
auch der Sachverständige Becker im Interview). Wenngleich diese Erörterung
nicht Gegenstand des Gutachtens ist, kommt der Frage zumindest strategische
Bedeutung zu, weil bei Brandstiftung bestimmte zeitliche Zusammenhänge in
einem anderen Licht gesehen werden müssten. Dies gilt insbesondere für
die Brandausbreitung bis hin zur Durchzündung der Ladung auf Deck und
einer damit in Verbindung stehenden nachhaltigen Brandwirkung, durch die
eine Beweisaufnahme und -sicherung schwerer, vielleicht sogar unmöglich
wird.
Eine weitere Dokumentationslücke erbringt hier das nur rudimentäre Verfahren
der Beweissicherung, die eine Vernehmung der Beteiligten betrifft (hier: von
Kapitän und Mannschaft in Dänemark); es sollte die Möglichkeit der Aussageerzwingung oder wenigstens der Einschränkung der Freizügigkeit einbeziehen. Der Zeugenschwund verstärkte sonst die Abhängigkeit, streckenweise
sogar Nachrangigkeit staatlicher Entscheidungen vom undurchsichtigen, aber
haftungsrelevanten Entscheidungsfindungsprozess zwischen Kapitänen, Reedern
und Versicherern. Auch betrifft es die Kette von Abwälzungsrisiken, wie sie die
PALLAS insbesondere nach ihrer Aufgabe vor Augen führte.
Wie wichtig in diesen Zusammenhängen kontextuelle Ermittlungen sind,
zeigten die kriminalpolizeilichen und seeamtlichen Untersuchungen des Untergangs des Kutters TUKKA am 29. April 1995 auf der Elbe, die inzwischen
eine Brandstiftung und einen vorgetäuschten Todesfall nachweisen konnten
58
(vgl. Kieler Nachrichten, Nr. 61, 13. 03. 1999: 6: „Unglücks-,Opfer‘ nach fünf
Jahren aufgetaucht“). Versicherungsabschlüsse, wirtschaftliche Lage und
geschäftliche Probleme des Eigners führten frühzeitig zu Zweifeln am
Unglückshergang. Im Falle der PALLAS sind Einblicke in die kontextuellen
Zusammenhänge viel schwerer oder gar nicht möglich.
Schwachstelle 14: Es mangelt ein internationales Abkommen zur Zeugensicherung.
C.3.2.4 Seenotrettung
Gegen 1:10 trifft ein SAR-Hubschrauber (FrgtKpt Christian Dienst, Marinefliegergeschwader 5) von Helgoland bei der PALLAS ein. Ein dänischer SARHubschrauber aus Skrydstrup ist bereits vor Ort. Der dänische Seenotrettungskreuzer NORDSØEN liegt ca. 500 m neben der PALLAS; auf Grund der großen
Hitzeentwicklung ist keine weitere Annäherung möglich. Teile der Decksladung
sind brennend über Bord gegangen.
Die Besatzung der PALLAS, darunter der verletzte Kapitän, treibt dazwischen, teils schwimmend teils auf Rettungsinseln. Bei den Rettungsmaßnahmen
verliert der philippinische Koch Emiliano Castro das Leben; er kommt zwischen
Bordwand und Rettungsboot und stirbt an Herzversagen.
Das Hydrauliksystem des dänischen Hubschraubers wird beschädigt, so
dass er für weitere Rettungsflüge ausfällt. Als Letzter wird gegen 4:30 der
Steuermann Ted Pawlowski von Bord geborgen.
Alle wurden nach Esbjerg ins Krankenhaus geflogen. Keine Schwachstelle.
C.3.2.5 Treiben ohne Mannschaft
Nach dem Abbergen der Mannschaft trieb die PALLAS mit laufender Maschine
ohne nennenswerten Vortrieb in einem Spiralkurs.
Die Lotsentreppe war von der Mannschaft ausgebracht worden, sie befand sich
im Bereich der brennenden Luke 2, so dass mit beschädigten Befestigungstauen
gerechnet werden musste. Durch die Ausbringung von Sturmleiter und
Manntauen war die PALLAS gleichwohl zugänglich. Alle Maßnahmen erscheinen
umsichtig und lagegerecht. Da durch den Brand mit dem Ausfall der Hilfsaggregate und der Nichtbegehbarkeit des Maschinenraumes gerechnet werden
musste, bot allein das Laufenlassen der Maschine die Chance, das Schiff für eine
Enter-Mannschaft manövrierfähig zu halten. Die Strandung des Hamburger
Frachters VIKARTINDUR vor der Westküste Islands am 5. März 1997 kann als
Gegenbeispiel genommen werden: Dort hatte der Kapitän Hauptmaschine,
Hilfsdiesel und Nebenaggregate abgestellt und so die Strandung unabwendbar
gemacht.
Zahlreiche Spekulationen rankten sich um die Frage, warum der Kapitän
die PALLAS nicht geflutet habe, um (a) den Brand zu ersticken oder sogar (b) sie
selber zu versenken. Aus Sicht des Berichterstatters scheint es geboten, hier auf
die seeamtlichen und kriminalpolizeilichen Ermittlungen zu warten. Inwieweit
59
die beschriebenen Maßnahmen der Besatzung als Beleg dafür genommen werden
können, dass man aus Sicht des Reeders und/oder des Kapitäns die PALLAS noch
für bergewürdig hielt, lässt sich nicht beurteilen. Zahlreiche Kapitäne an Land
favorisierten jedenfalls die Versenkvariante: Man hätte, wie in Frankreich
möglich, die Marine heranziehen und die PALLAS durch Beschuss oder Torpedoeinsatz versenken sollen. Auf eine solche Möglichkeit verwies der Schifffahrtssachverständige Rudolf Becker im Interview. Die französische Marine hat bereits
von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, ebenso die US-Marine mit dem
Beschuss und der Torpedierung der NEW CARISSA durch den Zerstörer DAVID
R. RAY und ein U-Boot (vgl. „Schiffeversenken mit U-Boot-Torpedo“, Welt am
Sonntag, Nr. 11, 14.03.1999: 16).
Gegen ein Versenken in der Deutschen Bucht wurde verschiedentlich
eingewandt, dass dadurch die ökologischen Gefahren nicht beseitigt und eine
Verölung geradezu herbei geführt werde (so z. B. Karl-Otto Zacher im Interview
am 15.12.98). Aus gutachterlicher Sicht ist dazu anzumerken, dass es hier einer
Güterabwägung bedarf. Die von der PALLAS ingesamt gebunkerte Ölmenge von
rund 800 m3 liegt deutlich unter der jährlich allein durch Tankspülung und
Normalbetrieb in die Nordsee eingeleiteten Ölmenge. Ob und inwieweit eine
Ölschadenbekämpfung im Umfeld eines versenkten Schiffes hätte leichter, einfacher und möglicherweise auch billiger durchgeführt werden können, als im
PALLAS-Fall geschehen, sollte von Fachleuten bewertet werden. Dies, um für
zukünftige Fälle szenarische Antizipationen alternativer Bekämpfungsansätze zu
entwickeln.
Bereits hier zeichnet sich eine zu überwindende Schwäche ab:
Schwachstelle 15: Das sequentiell-reaktive Management überwiegt bei Weitem
das vorausschauend konzipierend-aktive. Eine der Kosten-Leistungs-Schätzung
entsprechende Kosten-Lasten-Schätzung hat keine Grundlagen.
C.3.2.6 Lösch- und Schleppversuche
C.3.2.6.1 Ressourcenmängel
Der enge Zusammenhang von Kühlen, Entern und Schleppen ist bereits dargelegt
worden.
Die Hitzeentwicklung der offen brennenden PALLAS machte für diesen
Zeitraum und eine notwendige Abkühlphase jede Annäherung unmöglich.
MELLUM und NEUWERK leisteten hier wirkungsvolle Arbeit; der Sache nach handelte es sich um einen Kühleinsatz, auch wenn in den Protokollen und
Anhörungen immer wieder von Löscheinsatz gesprochen wurde. Auch der Seenotrettungskreuzer WILHELM KAISEN wirkte mit.
Das zentrale Problem der gesamten Kühl-, Lösch- und Schleppphase
bestand in der Tatsache, dass die PALLAS führerlos trieb. Vor allem die OCEANIC
ist von ihrer Mannschaftsstärke her nicht dafür vorgesehen, Personal auf einen
Havaristen zu verbringen, um überhaupt eine Schleppverbindung herstellen zu
können. In der Regel schleppt und birgt die OCEANIC bemannte Havaristen. Auch
die Bundesschiffe verfügen über keine freistellbaren Besatzungsmitglieder; alle
Positionen sind einmalig besetzt.
60
Die personelle Knappheit ist seit langem bekannt. Bereits die TankerÜbung 1994, bei der ein Schleppverbund mit einem toten Schiff geübt worden
war, hatte diese Problematik zum zentralen Thema gemacht; sie wiederholte sich
im Übungsbericht der MELLUM. Die Firma Bugsier hatte seinerzeit eine 17-köpfige Besatzung für notwendig erachtet. Ihre Regelbesatzung ist 12 + 1.
Inzwischen, als direkte Auswirkung der PALLAS-Havarie, wurde die Besatzung
um vier Positionen aufgestockt, so dass zukünftig Personal für das Absetzen auf
toten Schiffen möglich sein sollte.
Im Falle der PALLAS stellte sich genau dieser Engpass als Schwachstelle
heraus – nicht, weil real Personal fehlte, sondern weil die zentralen Ergebnisse
dieser auf die PALLAS-Havarie passenden 1994er Übung nicht präsent waren. Der
Mangel an Kenntnis, wenn man so will, ein Mangel an transferfähiger Expertise,
ließ Schiffe beordern, die gegenüber einem toten Havaristen standardmäßig
unterbesetzt waren. Die Beorderung der Schiffe hätte also gleichzeitig eine
Beorderung abwinschbarer Zusatzkräfte erfordert, damit beide zeitgleich an der
PALLAS einträfen.
Auch ein Problem warf die Bauart der beorderten Schiffe auf.
Die NEUWERK, ursprünglich der Ersatz für einen auszumusternden
Tonnenleger, wäre als solcher ein reines Bundesschiff gewesen, das der Bund
allein zu finanzieren gehabt hätte. Als Mehrzweckschiff, das auch Aufgaben der
Länder (z.B. des Küsten- und Gewässerschutzes) wahrnehmen konnte und wahrnahm, erlaubte es, sich in die nicht unerheblichen Kosten zu teilen. Dies ist überhaupt nicht grundsätzlich zu kritisieren (Grundsatz der Sparsamkeit), sollte aber
zu einer genauen Bewertung der Einsetzbarkeit führen. Bei speziellen Einsätzen
sind Einschränkungen zu gewärtigen, die selbst riskant werden können. Dazu
gehören die Manövrierfähigkeit beim Schleppen sowie Art und Größe der Aufbauten bei großen Auslenkwinkeln des Schleppdrahtes. Die vom Reeder der
PALLAS beauftragten Schiffe ALEX GORDON und ENGLISHMAN hatten ein offenes
Heck, was sie aber wiederum für achterliche Brecher empfindlich machte. Auch
hier wissen Fachleute mehr und Genaueres. Dies gilt auch für die Beurteilung der
anderen beteiligten Schiffe, zunächst für den späten Einsatz der OCEANIC (die hier
nur genannt wird, ihr Einsatz fokussiert viele unten zu erörternde Probleme),
sodann für den späten Einsatz der KIEL, die, vom Tiefgang, von der Manövrierfähigkeit und von der Löschleistung her optimal, hätte früher beordert werden
können; Gründe für diese Verspätung ließen sich nicht rekonstruieren.
In diesen Kontext gehört auch die Frage, ob durch den ZMK eine
Schlepporder in Richtung Helgoland gegeben wurde und wie diese Zielstellung
überhaupt zustande kam? Der Hintergrund dieser Frage zielt abermals nicht auf
eine nachträgliche Besserwisserei, sondern auf die Struktur der Entscheidungsfindung und der Generierung und Abwägung von alternativen Problemlösungen.
Unterstellt man, dass sowohl die MELLUM als auch die NEUWERK bauartbedingte
Schwierigkeiten bei Schleppmanövern quer zum Wind (und einem dadurch
bewirkten Auslenken der PALLAS) haben, dann wäre ein Verschleppen in den
Wind Richtung offene See möglicherweise angemessener gewesen, vielleicht
hätte es dadurch auch geringerer Zugkräfte bedurft, was wiederum eine längere
Reißfestigkeit der Propylentrosse bewirkt haben könnte. Sind derartige Über61
legungen angestellt, mit Fachleuten diskutiert, auf Alternativen hin überprüft
worden? Nach gutachterlichem Kenntnisstand nicht.
Dass es einiger Anstrengungen bedufte, um die Pläne der PALLAS (nach ihrem
Umbau wirklich aktuelle Schiffspläne) zu erhalten, markiert ein weiteres Problem
der Rubrik „Ressourcenmangel“ (vgl. dazu die Kritik von Korvettenkapitän
Andreas Körner – s. u.; gegenteilig der Sachverständige Kapitän Hans-Joachim
Möller im Interview). Ohne genaue Pläne und ohne Ausrüstungsleitzahlen, aus
denen sich Angaben über bordeigene Geschirre, auch Anker, über Zugänge,
Luken, Elektrik, Hydraulik und Maschinen ablesen lassen, erzwingt man zusätzliche riskante Erkundungen durch die Einsatzkräfte. Auch hier fehlt es an
vorgängigen Ressourcenvorhaltungen, wie sie in anderen Bereichen, vor allem in
der Luftfahrt, seit langem üblich sind.
Im konkreten Falle seilte schließlich ein SAR-Hubschrauber aus
Helgoland vier – angesichts der Wetterverhältnisse lobenswert kühne – Mannschaftsmitglieder der MEERKATZE auf die PALLAS ab. Beim Versuch, das Schleppgeschirr zu vertäuen, brach die Königsrolle der PALLAS; die abrutschende
Stahltrosse geriet in eine Schraube der NEUWERK, so dass deren Manövrierfähigkeit und Zugkraft stark eingeschränkt wurden. Sie musste zum Klarieren
nach Helgoland abdrehen.
Schwachstelle 16: Die deutschen Schiffe (ob bundeseigen oder gechartert) waren
personell unterbesetzt und (schiffbaulich oder den Einheiten nach) für die
schwierigen Probleme, die die brennende PALLAS aufwarf, nicht diversifiziert
genug.
C.3.2.6.2 Kooperationsmängel in Folge von Planungsmängeln
Die Versuche, den Brand auf der PALLAS unter Kontrolle zu bringen, standen
frühzeitig in heftiger Kritik. Hier könnte sich eine Schwachstelle bei der Ratsuche
abzeichnen.
Sicher ist bislang nicht einmal die Gesamtdauer der Brandausbreitung. Da keine
bestätigten Aussagen des PALLAS-Kapitäns vorliegen, lässt sich über den Beginn
des Brandes im Laderaum nichts sagen. Nach derzeit verfügbaren Informationen
wurden erstmals am 25.10.1998 gegen 14:30 Anzeichen für einen Brand im Laderaum bemerkt. Um 17:40 erfolgte dann die Dringlichkeitsmeldung der PALLAS
(PAN PAN-Meldung). Diese Lage übernahm man, jetzt musste ein Konzept her.
Der Leiter der Feuerwehr Cuxhaven, Thomas Gillert, bemängelte die
erfolgten Löschversuche grundsätzlich. Nach seiner Auffassung habe gar kein
durchdachtes Löschkonzept existiert. Gillerts Vorstellung lässt sich auf drei
Punkte zusammenfassen: (a) Man habe versäumt, rechtzeitig eine Feuerwehrgruppe auf der PALLAS abzusetzen, die (b) den Brand hätte mit Schaum
bekämpfen und (c) die PALLAS manövrierfähig halten können. Dadurch wäre eine
Verdriftung bis zur Strandung ausgeschlossen, ein Aufschwimmen von Schweröl
auf Löschwasser vermieden und von vornherein eine Verseuchung der Watten
verhindert worden. Zudem hätte sich, entgegen der Auffassung des MUNF, der
Löschschaum unproblematisch entsorgen lassen. (Vgl. UA 1999-10.)
62
Korvettenkapitän Andreas Körner kritisierte vor dem Untersuchungsausschuss ebenfalls die Brandbekämpfungsmaßnahmen. Nach seiner Aussage
wunderte er sich, als „Fachmann für das schnelle Löschen von Bränden auf
Kriegsschiffen, nicht jedoch von großen Ladungen auf Handelsschiffen“ heran
gezogen worden zu sein. Er vermisste eine geeignete Kooperation zwischen ELG
und Experten für Brände auf zivilen Schiffen. Zudem bemängelte er, dass ihm
noch am 09.11.98, also rund zwei Wochen nach Brandausbruch, von der ELG
keine Bau- und Ladepläne der PALLAS vorgelegt worden seien. (Kieler
Nachrichten, Nr. 57, 09.03.1999: 5: „PALLAS wäre beinahe vor Sylt gestrandet“;
im Übrigen UA 1999-14.)
Schwachstellen lassen sich vermuten, auch wenn nicht unterstellt werden
soll, dass die ELG bestehende Alarm- und Meldewege, z.B. in Richtung Feuerwehr
Cuxhaven, auch in Richtung Berufsfeuerwehr Hamburg auf Grund vorangegangener Verstimmungen (s. o. C.2.7.2.2) brach liegen ließ. In Gesprächen mit ELGMitglieder, insbesondere mit ihrem Vorsitzenden, wurde darauf verwiesen, dass
über den ELG-Vertreter Hamburgs ein Kontakt zur Berufsfeuerwehr Hamburg
gesucht worden sei, aber ohne Echo. Auf die Alarmierung der FW Cuxhaven habe
man verzichtet, weil nach Einschätzung der ELG kein Löschangriff erforderlich
war, sondern eine schnelle und wirksame Kühlung, um die PALLAS überhaupt in
Schlepp nehmen zu können. Eine solche Einschätzung erscheint dem
Berichterstatter im Kontext der Lage plausibel und sinnvoll. Bei gegebenen
äußeren Bedingungen (Wetter, See, Wind) und Brandbedingungen (offenes Feuer
auf Deck, Temperaturen bis 1000°C unter Deck) erschien ein Löschen
unmöglich. Die vorhandenen Monitore konnten weder in geeignete Reichweite
noch in einen wirkungsvollen Angriffswinkel gebracht werden. Ebenso rieten
Fachleuten davon ab, das Schiff zu fluten, wenn man nicht seine Stabilität und
Schleppbarkeit gefährden wolle.
Letzten Endes sind diese Einschätzungen aber nur von Sachverständigen
zu beurteilen; dies ist nicht der Kompetenzbereich des Berichterstatters, sondern
ggf. des Seeamtes Kiel. Dennoch wird über die vielfach vorgetragene Kritik eine
Schwachstelle sichtbar:
Schwachstelle 17: Der Führungsprozess hat zumindest im Feuerwehrbereich
erreichbare Expertise nicht diskursiv einbezogen, um hier Alternativlösungen zu
entwickeln und für rasche operative Umstellungen vorzubereiten.
Im Nachhinein offensichtlich, hat es die ELG verabsäumt (vielleicht durch die
improvisatorischen Züge ihres Zusammentritts darüber hinweg getäuscht), etliche
bestehende Alarm- und Meldewege systematisch und mit dem Willen zur kollegialen Abstimmung in Fachfragen zu aktivieren. Ein gutes KatastrophenManagement eruiert selbstverständlich mehrere Lösungswege und bewertet sie
sowohl über eine Ziel- als auch über eine Mitteloptimierung. Die Zielbestimmung, die PALLAS in den Windschatten Helgolands schleppen zu wollen,
wäre in keiner Weise beeinträchtigt worden, hätte man parallel und zugleich eine
Feuerwehr-Mannschaft auf die PALLAS luftverlastet.
Doch auch generell erscheint der Prozess der Erfassung, Bewertung und Meldung
von Schäden suboptimal.
63
Ein zentraler, vor allem öffentlich immer wieder diskutierter Kritikpunkt
war in diesem Zusammenhang der Einsatz der OCEANIC. Er soll, so
Medienberichte, aus Konkurrenz- und Finanzierungsgründen verzögert worden
sein. Ihr Kapitän Michael Pohl gibt in seinem Bericht für den „PALLASUntersuchungsausschuss“ (UA 1999-20) an, am 27.10.98 morgens um 7:17 auf
Station vor Helgoland alarmiert worden zu sein. Gegen 9:00 habe man den
Schleppverband (PALLAS-MELLUM) erreicht und begonnen, die Lage für eine
Brandbekämpfung, zu der man beauftragt worden war, zu erkunden.
Zu Recht betont Pohl die Bedeutung der Erkundungsphase (er spricht von
„eruieren“, UA 1999-20[Pohl]: 6). Im Gegensatz zu Rettungseinsätzen an Land,
bei denen vom Grundsatz ausgegangen wird, dass der Erste vor Ort führt und
nach Eintreffen von Fachdiensten einweist und übergibt, operiert ein Schiff
herkömmlich als autonome Einheit, ohne Unterstellung unter andere Beteiligte
(vgl. Welke 1997). Die Gründe sind schiffs- und lagebedingt vertretbar; beides
erfordert eine kontinuierliche, situative Anpassung. Ein On-Scene Command
stellt sich nicht ad hoc und von selbst her, es bedarf der Prozeduren und eingespielter, geübter Verfahren, insbesondere für die Funkführung, aber auch für die
Handhabung von Gerät und Geschirren. Den Aussagen Kapitän Pohls ist leicht
entnehmbar, welche Unterschiede zwischen den beteiligten Schiffen, ihren
Geschirren und deren Dimensionen bestanden. Unter solchen Bedingungen wird
niemand wagen, ein On-Scene Command in eigener Ermächtigung zu übernehmen, schon gar nicht die OCEANIC, die auf Grund ihres Chartervertrages nicht einmal berechtigt schien, Informationen anzufordern (vgl. UA 1999-20[Pohl]: 14).
Bezeichnend für die Vor-Ort-Lage ist auch, dass Kapitän Pohl von der
Existenz eines Bergevertrages der ALEX GORDON nur en passant erfahren haben
will, während seines Gespräches mit deren Kapitän über zusätzliche Schleppmaßnahmen am 27.10.98, nachdem gegen 12:30 die Schleppverbindung zur MELLUM
gebrochen war und neue Lösungen erforderlich wurden. De facto hat Kapt. Pohl
eine Art On-Scene Coordination übernommen, indem er anderen Kapitänen Vorschläge unterbreitete, vor allem der MELLUM, in einem Fall auch der MEERKATZE.
Gleichwohl handelte es sich dabei nie um commands, sondern wie Pohl es ausdrückte, um Handeln „in seemännischer Einigkeit“ (UA 1999-20[Pohl]: 19); dem
widersprach der Kapitän der NEUWERK, der vor dem Untersuchungsausschuss
aussagte, er habe das OSC inne gehabt (UA 1999-22[Körner]: 6). Die ALEX
GORDON dagegen war Konkurrentin der OCEANIC und somit „wenig auskunftsfreudig“ (UA 1999-20[Pohl]: 20), als „Prise“ suchender Berger wohl auch nicht
in ein command einbindbar. Dass dies auch umgekehrt gelten mag, sollte man zumindest in Erwägung ziehen: Die OCEANIC hatte der ALEX GORDON unmittelbar
vorher vor den westfriesischen Inseln den Schleppauftrag für die RUBY XL vor
der Nase weg geschnappt.
Eine Schwachstelle zeigt sich hier gleichwohl. Auch sie ist figurativ und situativ
zu analysieren. Die figurative Seite ergibt sich aus der bereits anfangs (C.2.2.2)
erörterten Tatsache, dass in einem relativ eng umgrenzten Seeraum (Nord- und
Ostsee) nur noch wenige Berge- und Schleppunternehmen ihr Auskommen finden. Sie konkurrieren um Havaristen, zugleich aber sind sie als Seefahrer
aufeinander angewiesen. Die Konkurrenz erheischt Einzelkämpfertum, gelegentlich auch rüdes Durchsetzen, der Respekt vor der See erheischt Solidarität
64
und seemännische Tugenden. Daraus ergibt sich leicht eine distanzierte Nähe, wie
sie für die Bergung der PALLAS charakteristisch gewesen zu sein schien: Man
beäugte einander respektvoll, ohne sich wirklich in die Karten schauen zu lassen.
Man umkreiste einander, ohne wirklich den Kopf aus der Deckung zu nehmen.
Situativ führte dies zu Eigentümlichkeiten, die nicht logisch, wohl aber psychologisch in Entwicklung eingespielter Ablauffiguren (soziologisch: „Figurationen“)
erklärlich sind: So weist Kapt. Pohl einerseits selbstbewusst auf sein Know-how
und seine erfahrene Mannschaft hin, auch, dass er durchaus dem ZMK
Vorschläge machen würde, wenn er dies fachlich für geboten hielte, andererseits
aber unterbreitet er gerade den wesentlichsten Vorschlag, ein wirkungsvolles OnScene Command zu installieren, nicht, weil er stillschweigend davon ausgegangen sei, dass die MELLUM, „als Schiff unseres Auftraggebers, der unsere
Einsatzorder vergibt – das ist das WSA Cuxhaven –, selbstverständlich der OnScene Commander ist und wir sowieso – wie in allen Fällen – nur in beratender
Position tätig sind. Das heißt, wir können nur Vorschläge machen. Wir haben
keine Weisungsbefugnisse ...“ (UA 1999-20[Pohl]: 21).
Die OCEANIC war ein Charter-Schiff, das auf Anforderung und nach
Auftrag operiert, insofern war sie im speziellen Fall ohnehin Konkurrentin der
ALEX GORDON. Gegenüber den Bundesschiffen MELLUM und NEUWERK war sie
dies auf Grund vertraglicher Regelungen: Nach der „Vereinbarung über die
Zusammenarbeit bei Schiffsunfällen (Schleppereinsatz)“ zwischen der
Bundesrepublik Deutschland (vertreten durch die WSD) und den in Frage kommenden Schlepper- und Bergefirmen (Bugsier Hamburg, P. W. Wessels Emden,
Unterweser Reederei Bremen, Hapag-Lloyd Transport & Service Bremerhaven,
Otto Wulf Cuxhaven, Fairplay Schleppdampfschiffsreederei Hamburg, Kieler
Verkehrsaktiengesellschaft Kiel) übernehmen die Bundesschiffe keine regulären,
kommerziellen Schleppaufgaben (Seeschleppungen), sondern nur Notschleppungen (emergencies). Folglich sind die Besatzungen der kommerziellen
Schlepper häufiger im Einsatz und mithin erfahrener. Dies ist den beteiligten
Kapitänen und Mannschaften vollkommen bewusst. Es gibt eine Rangordnung
nach Kenntnis, die sich sowohl bei Übungen (z. B. bei der Tankerübung 1994) als
auch im täglichen Umgang zeigt: Man fragt die Profis.
Diese erfahrungsbasierte Überlegenheit zeigte sich auch während der
PALLAS-Havarie. Viele Vorschläge gingen vom Kapitän der OCEANIC aus, auch ist
er, z.B. von der MELLUM, um Rat gefragt worden. Die widersprüchlichen
Aussagen darüber, wer in welcher Phase das command on-scene innehatte, dürfte
in dieser nautischen Konkurrenz begründet liegen. Pohl und seine OCEANIC waren
(umgangssprachlich) der ,Leitwolf‘, doch konnte ,das Rudel‘ nicht folgen, weil
situativ der Spitzenmann der Funktionselite nicht der Machthaber war.
Schwachstelle 18: Grundsätzlich ist die Regulierung und Installation eines OnScene Command nicht gelungen.
Zwar verwiesen die Seenotkreuzer-Kapitäne Jörg Bünting (HERMANN HELMS) und
Claus Pichlo (WILHELM KAISEN) darauf, dass bei Bergungsfällen, im Gegensatz zu
Seenotfällen (bei dem die NORDSØEN das OSC inne hatte), nicht automatisch allen
beteiligten Schiffen mitgeteilt werde, wer der Befehlshaber vor Ort auf See ist,
doch untermauert diese Einschränkung eher den zukünftigen Regelungsbedarf.
65
Jenseits der ungeklärten Kommandostruktur besteht zwischen den
Bundesschiffen und den anderen Schiffen, allen voran der OCEANIC, seit langem
ein latenter Konflikt, der gleichfalls Bestandteil der medialen Inszenierung war
und innerhalb der symbolischen Repräsentation der PALLAS-Havarie genüsslich
ausgespielt wurde. Sowohl vor dem Untersuchungsausschuss als auch in den
Medien warfen die beteiligten Kapitäne einander Kommunikations- und
Koordinationsprobleme vor (vgl. Kieler Nachrichten, Nr. 51 vom 02.03.1999: 5:
„Kein Draht zur Meerkatze“). Spiegel-TV und anschließend der Spiegel (Nr. 47,
16.11.1998: 22) zitierten aus einem internen Schriftwechsel zwischen Kapitän
Pohl und seinem Arbeitgeber, der Firma Bugsier, in dem Pohl den Verdacht
äußerte, schon länger gegenüber den bundeseigenen Schiffen benachteiligt zu
werden. Ganz offensichtlich ordnete Pohl sowohl die Verbringung der RUBY XL
elbaufwärts bis Bützfleth bei Stade als auch das angeordnete Anlaufen von
Helgoland in diese Wahrnehmung ein. Ob es wirklich eine Benachteiligung war,
lässt sich aus den Ereignissen um die PALLAS-Havarie nicht ableiten.
Zur näheren Beurteilung: Die OCEANIC schleppte am 26.10.98 die RUBY
XL von deren Havarieposition vor der niederländischen Küste nach Bützfleth.
Dieser Einsatz dauerte bis ca. 18:00, danach meldete sie sich beim ZMK „klar“
und wurde nach Helgoland beordert. Sie ging dort gegen 23:00 in Position. Am
27.10. um 7:17 erhielt sie telefonisch die Einsatzorder, lief gegen 7:30 aus und
erreichte die PALLAS gegen 9:30.
Hypothetisch hätte die OCEANIC wesentlich früher bei der PALLAS eintreffen können: (a) wenn sie von Bützfleth direkt zur PALLAS und nicht erst nach
Helgoland gefahren wäre und
(b) wenn sie die RUBY XL bereits querab
Cuxhaven an einen anderen Schlepper abgegeben und von dort zur PALLAS
gefahren wäre. Nach Schätzung von Kapitän Pohl hätte man im Fall (a) zwischen
2 und 3 Uhr in der Nacht des 27. Oktober, im Fall (b) sogar bereits zwischen
18 und 19 Uhr des 26. Oktober eingreifen können.
Fall (a) wäre sogar mit einem (unter den schweren Wetter- und
Seebedingungen dieser Tage besonders willkommenen) „Wetterloch“ zusammen
gefallen, das nach Einschätzung des OCEANIC-Kapitäns ideal für das Verholen
eines Schleppdrahtes gewesen wäre: Vor allem aber hätte man unter geringerem
Zeitdruck gestanden. Das wetterbedingte Zeitfenster ist durch meteorologische
Daten bestätigt, alle anderen Einschätzungen sind umstritten, insbesondere die
Ansicht, man hätte sogleich bei Ankunft eine Schleppverbindung herstellen können. Dies war nach Aussagen von Pohl von einer Verlastung von Personal,
Material und Gerät auf die PALLAS abhängig. Die dafür nötige Flugkapazität
erwies sich als Engpass, womöglich auch als Schwachstelle.
Fall (b) ist noch schwerer zu beurteilen und zu entscheiden. Die Bergung
der RUBY XL verlangte den Bergern auf Grund des sehr starken Sturms und der
schweren See viel ab; der Frachter gierte so stark aus, dass in der Elbmündung
Hilfsschlepper vonnöten waren. Auch die NEUWERK hatte daher die OCEANIC bis
zum Vormittag des 26.10. begleitet; in Höhe des Feuerschiffs ELBE drehte sie um
9:36 Uhr in Richtung PALLAS ab. Dabei und dadurch erfuhr man auf der OCEANIC
überhaupt von der Havarie eines brennenden Schiffes. Nach Einschätzung von
Kapitän Pohl nun hätte man die RUBY XL bereits auf dieser Höhe abgeben können. Anders das Urteil beim ZMK (UA 1999-10[Zacher]) und die Einschätzung
des Berichterstatters: Es bestand kein zwingender Grund, einen funktionierenden
66
Schleppverband unter riskanten Bedingungen aufzugeben, da die PALLAS weder
auf Grund ihrer Größe noch auf Grund der zum Zeitpunkt der Entscheidung
herrschenden Einsatzbedingungen für die MELLUM eine unlösbare Aufgabe
darstellte. Dies ist auch von Kapitän Pohl bestätigt worden (UA 1999-20[Pohl]:
16).
Fragwürdig werden an dieser Stelle die folgenden Zusammenhänge:
Welche Verlaufsentwicklung war zu dieser Zeit, am 26.10. gegen Mittag, absehbar und im weiteren antizipierbar? Gab es eine Driftkarte samt Driftprognose?
Gab es Wettervorhersagen? Vor allem aber: Gab es aus den verfügbaren Daten
und ihren Kontexten Lageentwicklungsszenarien im Verfolg bewerteter Hauptparameter? Was sollte passieren, wenn sich die Windrichtung, die Windstärke,
das Wetter änderte? Was, wenn die Schleppversuche der bereits eingesetzten
Schiffe scheiterten? Woher dann zusätzliche Kapazitäten nehmen? Stehen sie zur
Verfügung, und wenn: Wo? In welcher Güte, Stärke und Ausstattung?
Die Fragen deuten mitsamt der OCEANIC-Problematik auf ein wichtiges
Manko:
Schwachstelle 19: Ein antizipatorisches Assessment der eingeleiteten Maßnahmen und ihrer möglichen Alternativen, damit eine Einschätzung der Verfügbarkeit, Kenntnis, Mobilisierbarkeit und Einsetzbarkeit von Ressourcen, lässt sich
bestenfalls ansatzweise, nicht aber systematisch und durchgängig erkennen.
Dies soll noch generell und in Einzelzügen erläutert werden:
Generell:
Die Mehrzahl der operativen Maßnahmen erfolgte sequenziell, kaum
iterativ und schon gar nicht rekursiv. Die meisten Maßnahmen wurden zwar überlegt diskutiert, dann beschlossen und zur Ausführung gebracht. Für die Dauer der
Ausführung verschwanden sie aber gleichsam in einer Black Box, aus der sie erst
wieder auftauchten, wenn sie neue Folgen gezeitigt hatten, Erfolg oder
Misserfolg, und als solche neuerlich Maßnahmen erforderten. Aus diesem „UndDann-Und-Dann-Und-Dann“ ergibt sich nichts anderes als ein reaktives Ad-hocHandeln, aber kein souveränes Management, das sich konsequenter „fail-safe“Strategien bedient: Wenn A nicht funktioniert, ist längst B vorbereitet, sollte auch
B nicht greifen, wird C abgerufen. Statt voraus zu setzen, dass schief geht, was
schief gehen kann, also anstatt frühzeitig für Alternativen zu sorgen und geeignete fail-safe-Kapazitäten zu alarmieren, womöglich auch schon zum Einsatz
zu bringen, wurde zumeist auf das Nächsteintreffende mit dem Nächstliegenden
geantwortet. Ereignisse stapelten sich und das oberste wurde abgearbeitet; ein
vorausschauendes, konzeptionelles Gesamtkonzept fehlte.
In Einzelzügen noch:
Als die PALLAS am 25.10.1998 gegen 18:20 auf Position 55° 15,4’ Nord,
05° 55,5’ Ost ihre dringende Notmeldung absetzte und kurz darauf die Lotsenstation Esbjerg die Übersendung eines Lotsen auf Grund der Wetterlage für nicht
möglich erklärte, setzte die Kommunikation mit dem dänischen Schleppunternehmen Svitzer ein, das dem Kapitän der PALLAS eine weitere Fehlanzeige
beibrachte: In der Region stehe momentan kein Schlepper zur Verfügung. Dies
67
war ebenso zutreffend wie irreführend (vgl. UA 1999-22[Zahalka]: 43f.).
Tatsächlich befand sich der deutsche Schlepper BUGSIER 17 in der Region, der
jedoch, zusammen mit der HAVILA CHAMPION unter Vertrag stand. Beide sollten
eine Bohrinsel verschleppen. Nach der „Vereinbarung über die Zusammenarbeit
bei Schiffsunfällen (Schleppereinsatz)“ zwischen der Bundesrepublik
Deutschland und einschlägigen Schlepper- und Bergefirmen hätte umstandslos
eine Ersatzvornahme anberaumt werden können. Die Pfahlzugleistung von
HAVILA CHAMPION, ein Ankerziehschlepper (120 t Pfahlzug), wäre für den
PALLAS-Einsatz ausreichend gewesen. Auch die BUGSIER 17 (31 t Pfahlzug) hätte
sich bei einem Notfall ggf. nutzen lassen. Von der Existenz beider Schiffe wusste
man im ZMK nichts (vgl. UA 1999-10[Zacher]: 48), auch fühlte man sich nicht
zuständig, da „die Dänen“ ja im Einsatz und angesprochen waren.
Vor Holland stand zudem die WAKER zur Verfügung15, die zwar ins Dock
hatte gehen sollen, aber bei der Abbergung der RUBY XL am 25.10.1998 in den
frühen Morgenstunden dennoch zugegen war. Gleichwohl ist die WAKER nicht
gefragt worden, ob sie der PALLAS zu Hilfe kommen könne. Ebenso wenig ist
Schaubild 3: Hubschrauberkapazität
Quelle:
15
Arbeitskreis Unfallmanagement des Deutschen Nautischen Vereins / Fa. Wiking Helicopter, Hamburg
Vgl. S. 88f.
68
späterhin daran gedacht worden, dass für die WAKER ausgebildetes und trainiertes
Personal zur Verfügung stand, das man per Hubschrauber hätte einfliegen können,
um jene zusätzliche Mannschaft bereitzustellen, deren es bei der Absetzung eines
Bergegeschirrs auf die PALLAS bedurfte, und über die die OCEANIC eben nicht verfügte.
Analoges gilt für die Bereitstellung von Hubschrauberkapazität. Gerade
der akute Mangel an Hubschrauberkapazität hat die Schlepp- und Bergearbeiten
massiv beeinträchtigt, möglicherweise auch verzögert. Schaubild 3 belegt, dass
ausreichende Verlastungskapazitäten, Besatzungen und Nachteinsatz-Tauglichkeit verfügbar, aber offensichtlich nicht bekannt waren:
C.3.2.7 Verdriftung zum Küstenbereich
Aus Sicht des Berichterstatters ist die Frage nach der Absehbarkeit einer
Verdriftung in Richtung Küste von Bedeutung. Sie ließ, wie es Karl-Otto Zacher
formulierte, „in die Puschen“ kommen (UA 1999-10: 55). Handelte es sich vorher
um spezifische Problemlagen für einschlägige Fachleute auf See, so wandelte
sich das Szenarium nunmehr zu einer für sensible Küstenbewohner ,dräuenden
Katastrophe‘, insbesondere für die Insulaner und hier wiederum für die Sylter.
Manche Medienberichte greifen genau diesen Aspekt auf: „Pallas wäre beinahe
vor Sylt gestrandet“ (Kieler Nachrichten, Nr. 57, 09.03.1999: 5).
Die sich abzeichnende Bedrohung von Küste und Wattenmeer ging mit
einer Zunahme der Medienberichte und dort einer zunehmend kritischen
Bewertung des bisherigen Lösch- und Bergeverlaufes einher. Aus dem
Seemannsgarn mit einer starken Betonung der Mensch-gegen-Meer-Dramatik
wurde eine Warn- und Droh-Katastrophe mit einer starken Betonung der
Versagens- und Zerstörungs-Dramatik.
Im Zuge der Küstendriftung ist die Phase der Ankerung von Bedeutung. Die
Entscheidung, auf den an Bord der PALLAS endlich vorgefundenen und intakten
Schleppdraht zu vertrauen und die Backbord-Ankerkette zu kappen, wurde mit
verschlechterten Wetterbedingungen begründet. Der Anker könne die PALLAS
nicht mehr auf Position halten. Eine über den Bericht des abgewinschten Helfers
– dessen Mut und Einsatz ausdrücklich zu würdigen ist – hinaus gehende, zusätzliche Untersuchung der offenbar schlechteren Möglichkeit, den zweiten, den
Steuerbordanker zu werfen, fand nicht statt, hätte aber, zusammen mit einer
längerfristigen Wetterprognose, vielleicht eine andere Entscheidung herbeigeführt. (Dass diese zweite Ankerkette gängig zu machen gewesen wäre, bewies der
Steuerbordanker-Abwurf am 28.10., nachdem der Schleppdraht gebrochen war.)
Kapt. Pohl rechtfertigte die Entscheidung zum Abbrennen der Backbord-Ankerkette mit dem Hinweis darauf, dass eine Stabilisierung der PALLAS durch
Ausgleichzug zum Anker äußerst riskant, vielleicht sogar unmöglich gewesen sei
und man aufgrund der Wetterverschlechterung und der sich abzeichnenden
Verdriftung alternativlos gewesen sei. Diese Einschätzung ist weithin strittig.
War die Verdriftung so stark? Nach derzeitiger gutachterlicher Kenntnis
fehlten zur Zeit dieser Entscheidung exakte, aktuelle und prognostizierte
Daten über Windrichtung und -stärke, Pegelstände und Wellenhöhen. Handelte es
sich dabei allein um eine fachliche Tatsachenentscheidung vor Ort, wäre nichts
69
dagegen einzuwenden. Da jedoch der gesamte Entscheidungs- und Führungsprozess strukturelle Mängel und daraus entstehende scheinbare „Sachzwänge“
bewirkte, wird das Augenmerk auf die Mangelhaftigkeit dieses Prozesses gelenkt.
Zu den zahlreichen Versuchen aller beteiligten Schiffe, die PALLAS in
Schlepp zu bekommen, wird nicht im Einzelnen Stellung genommen. Dies ist im
Sinne der Fragestellung nicht relevant. Die meisten Entscheidungen waren situative, lagebezogene Sachentscheidungen in der Verantwortung der beteiligten
Kapitäne. Die Landesregierung wollte vom Berichterstatter nicht deren
Führungszeugnisse. Wenn man aus dem Seeamt kommt, wird man klüger sein.
Übergeordnete Aspekte sind hingegen angesprochen worden.
C.3.3 Nach der Strandung
Nach dem Bruch der Schleppverbindung am 28.10. gegen 15:00 bei Orkanböen,
Windstärken bis 12 bft und Wellen bis 9 m verdriftete die PALLAS sehr schnell
über die 10-Meter-Tiefenlinie in Richtung Küste. Im Zuge eines Überfluges
wurde der Austritt von etwa 500 Litern Hydrauliköl aus dem durch Hitzewirkung
abgeknickten Deckskran festgestellt. Dies begründete am 28.10. den „ELG-Fall“.
Sie wurde über SBM und SLM informiert; die Gefahr einer Ölverschmutzung
war nunmehr akut.
In den frühen Morgenstunden des Donnerstag, 29. Oktober, läuft dann die PALLAS
im nordfriesischen Wattenmeer, rund 6 sm südwestlich von Amrum, im Bereich
Rütergat auf Grund.
Weitere Schleppversuche scheiterten aufgrund der Wetterbedingungen und der
Flachheit der Sandbank. Nach Drehversuchen bildete sich mittschiffs der Knick,
dann Riss, wo jetzt die PALLAS aufliegt und – durchaus auch bei stillem Wetter
möglich – zerbrechen wird, so dass Bug- und Heckteil in die seither sich stark
vertiefenden Kolke rutschen werden.
C.3.3.1 Rollenfindung der ELG
Die Hauptprobleme der Einsatzleitgruppe lagen im strukturellen Bereich
(s. C.2.1, C.2.7.1, C.2.7.2); ein operatives Problem – der Kooperationsmangel –
betraf auch den ZMK und wurde bereits unter C.3.2.6.2 behandelt. Hier geht es
um ihre Außenrolle.
Die Einsatzleitgruppe war sich über ihre Ressourcen im Groben klar:
Für die seeseitige Ölbekämpfung stehen der bundeseigene Ölbekämpfungskatamaran WESTENSEE und das Mehrzweckschiff MELLUM zur
Verfügung. In den Flachgewässern kann zudem der Ölbekämpfungskatamaran
KNECHTSAND aus Niedersachsen und das zum Ölbekämpfungsschiff umgerüstete
schleswig-holsteinische Landungsboot NORDERHEVER des Amtes für Ländliche
Räume in Husum zugezogen werden.
Die landseitige Ölabwehr im Falle der PALLAS-Havarie leitete und koordinierte zunächst das Staatliche Umweltamt Schleswig nach den Vorgaben von
ELG und MUNF, wobei dies enge Kooperation mit den Gemeinden und deren
70
Feuerwehren sucht, die die Strandbegehungen und Reinigungen vornehmen.
Ebenso beteiligt sind das Technische Hilfswerk (THW) und andere freiwillige
Helfer (vgl. Gronau 1999). Zum daran anschließenden Konflikt um die
Einrichtung eines ebenfalls um Koordination und Leitung bemühten
Interministeriellen Leitungsstabes wurde bereits Stellung genommen (s. o.
C.2.7.2.3).
Das Problem der hoheitlichen Einbindung ihres Handelns war der ELG gleichfalls geläufig, auch als sehr komplex (s. o. C.2.7.2.1 und C.2.7.2.2 und weiterhin).
Aber sie stand Reeder und Berger auch fiskalisch bzw. (wenn ihre
„Fiskus“-Qualität staatsrechtlich zu verneinen wäre:) kaufmännisch gegenüber.
Zu dieser Konstellation fiel auf:
Unabhängig von der jetzt begründeten Zuständigkeit der ELG wurde die
PALLAS im Auftrag des Reeders mit dem Ziel weiterer Bergungsmaßnahmen
durch die niederländische Berge- und Entsorgungsfirma Wijsmuller inspiziert.
Die Einsätze der ALEX GORDON und der MELLUM am 02. und 03.11. müssen in
diese Zielstellung eingeordnet werden, zumal da ihnen die ELG ausdrücklich
zugestimmt hatte. Der Austritt weiteren Öls, etwa 500 Liter, führte zu weiteren
öffentlichen Reaktionen und zu politischem Handlungsdruck. Nach dem 05.11.
veränderte sich die Lage aufgrund des Scheiterns aller Versuche der ALEX
GORDON und der ENGLISHMAN, die durch setzte und dabei beschädigt wurde. Am
06.11. wurde ein Knick im Rumpf der PALLAS festgestellt, um 18:00 erklärte der
Reeder das Schiff zum Wrack. Nunmehr verlangte die ELG vom Reeder bis zum
07.11., 15:00 Uhr, ein Konzept für die Brandbekämpfung und Ölentsorgung.
Diese Frist hielt er nicht ein und bekam eine Nachfrist bis zum 08.11., 11:00 Uhr,
eingeräumt, in der auf Grund der anstehenden Springflut optimale (nicht
notwendig gute) Bedingungen für ein Freikommen herrschten. Ob hier der
Reeder bewusst auf Zeit gespielt hat, ist für den Urteils-Kontext unerheblich.
Nach Ablauf der Nachfrist erklärte er jedenfalls, nicht rechtzeitig hinreichend
Expertise und Angebote erhalten zu haben und somit keine entsprechenden
Beauftragungen vornehmen könne. Damit oblagen der ELG die Entscheidungen
über das weitere Vorgehen.
In diesem Bereich liegen widersprüchliche Aussagen und Interviews vor.
Dem ergründend nachzugehen, ist müßig, doch zu erwähnen nötig: Die frühe
Mitwirkung von Reeder- und Versicherungsagenten, auch die zögerliche, oftmals
sogar wohlwollend scheinende Position der federführenden, leitenden Stellen und
Ressorts gegenüber den privatwirtschaftlichen Interessen der Reederei verweist
auf eine faktische Einflussdifferenz zu Ungunsten des öffentlichen Interesses.
Wer, wie der Berichterstatter, solch ein parteiisches Wohlwollen ausschließt, muss
folgern, dass man juristisch der Angelegenheit nicht recht gewachsen war,
sowohl auf der materiellen als auch auf der organisatorischen (verhandlerischen)
Ebene.
Schwachstelle 20: Die Rechtslage und die aus ihr ableitbare Sanktionsmacht war
den Beteiligten zu keinem Zeitpunkt transparent.
Trotz ihrer Handicaps, trotz auch einiger kritisierter Vorgehensweisen, hat die
ELG dann tüchtige Arbeit geleistet.
71
C.3.3.2 Verölung der Seevögel
Nach der Strandung der PALLAS und späterhin nach dem Riss in der Bordwand
waren Ölaustritte unvermeidlich. Das Überwachungsflugzeug DO 228 meldete
kontinuierlich die Lage.
Die Suche nach der ersten von der PALLAS verursachten Ölemission erwies sich
als schwierig. In den Meldeprotokollen des WSA Cuxhaven wird unter dem
01.11., 13:10, eine Meldung verzeichnet, die vorläufig die PALLAS als
Verursacher einer GVU (Gewässerverunreinigung) fest hält, die nicht aus schwerem Öl, nicht aus Schiffsmaschinenöl besteht, sondern vermutlich aus Hydrauliköl aus dem durch Hitze abgeschmorten Kran. Am 02.11., um 14:25, meldet der
Überflug GVU in Höhe der Aufbauten an der Steuerbordseite in einer Breite von
15 m, als dunkle Flecken sichtbar. Um 18:22 werden beim Überflug rund 460 l
Öl gemeldet; die beorderte WESTENSEE kann wegen der Dunkelheit nicht effizient
eingreifen. Das Öl vertreibt südlich. Driftmodellrechnungen werden berechnet.
Am 03.11. um 09:56 zeigte sich ein Ölaustritt auf eine Länge von 8 km, voran auf
Amrum (vgl. Sonderstelle der Küstenländer zur Bekämpfung von
Meeresverschmutzung, 5. ELG-Bericht vom 06./07.11.; 6. ELG-Bericht vom
10.11.; 7. ELG-Bericht vom 12.11.). Die weiteren Meldungen ähnelten einander:
Ölfahnen unterschiedlichen Ausmaßes (so beispielsweise am 11.11. von ca. 4 km
Länge und 80 m Breite südwestwärts der PALLAS) treiben in Richtung Land. Mit
jeder folgenden Flut stieg die Wahrscheinlichkeit von Ölanspülungen.
Für die ELG stellte sich zunehmend die Frage nach der „Bekämpfungswürdigkeit“, ein Begriff, der ein Abschätzungs- und Bewertungsproblem benennt: Von welcher Menge an muss man tätig werden? Die ELG hat nach Lage
und Kenntnisstand angemessen reagiert.
Weniger angemessen erscheinen im Nachhinein die Reaktionen in den von Ölanschwemmungen betroffenen Gebieten. Zwar führte eine ungünstige
Wetterkonstellation zu einer verdichteten Öldrift in die ökologisch anfällige
Schutzzone I um Norderaue, wo tatsächlich die meisten Seevögel betroffen
waren, doch muss zugleich festgestellt werden, dass es sich zu keiner Zeit um das
Risiko einer „ökologische Katastrophe“ handelte.
Dennoch liegt in der potenziellen Möglichkeit einer solchen Katastrophe
die mediale Wirksamkeit der PALLAS-Havarie begründet. Jeder verölte Seevogel
bewies, dass sie eintreten könne. Deshalb repräsentierte die Quantität aller verölten Kreaturen die Qualität der Gefährdung der Natur, gewann die Bilanz getöter
Vögel Beweisqualität und die Reinigung verölter Lebewesen sakrale Züge.
Zwischen Natur- und Umweltschützern brachen alsbald alte Fronten auf, desgleichen zwischen engagierten Tierreinigern und Gegnern solcher
Reinigungsmethoden. Das Nationalparkamt Schleswig-Holsteinisches
Wattenmeer veröffentlichte Listen „aktueller Vogel- und Robbenbestände im
Havariegebiet“, die ins Militante reichenden Tierschützer bezweifelten alle
Angaben. Im Dezember kursierten extreme Schätzungen über getötete Seevögel:
Mehr als 20.000 Tiere seien qualvoll verendet; das Umweltministerium gab
Anweisung, genau zu zählen und Buch zu führen.
72
Kegelrobben und Seehunde befanden sich zur Zeit der Havarie nur in
geringer Anzahl im betroffenen Gebiet. Das Landesamt für den Nationalpark
veröffentlichte regelmäßig Zahlen über verölte und getötete Tiere.
Eine Schwachstelle im Sinne des Gutachtens lässt sich insgesamt nicht finden.
Für den Bestand der betroffenen Arten waren die Verölungen nicht relevant.
Damit ist nicht die Verölung gerechtfertigt, schon gar nicht das Leiden der
Kreatur. Andererseits aber rechtfertigt dieses Leiden auch nicht seine
Instrumentalisierung für ganz andere Ziele. Auch hier hätte sich die Havarie als
politisches Lehrstück erweisen können, wäre eine angemessene Öffentlichkeitsarbeit gelungen.
C.3.3.3 Die Greenpeace-Intervention
Am 05.03.1999 wurden die Ölbergungsarbeiten auf der PALLAS nach einer dreiwöchigen Unterbrechung wieder aufgenommen.
Voran gegangen war:
Am 10.01.1999 hatte die Firma Wijsmuller ihre Arbeiten eingestellt und
das Bergegerät (die Bergeplattform BARBARA) abgezogen, auf Grund der
Mengenangaben der Bergefirma hatte die ELG dieses verfügt. Am 13.02.1999
sollte das Landungsboot SARDINE die verbliebenen Restöle abbergen.
Die Umweltschutzorganisation Greenpeace hatte jedoch die Richtigkeit
der Mengenangaben angezweifelt. Bereits am 09.02. hatte ein Videoteam der
Organisation Ölrückstände auf der PALLAS gefilmt und auf Mengen zwischen
6 und 7 m3 geschlossen. Um der SARDINE zuvor zu kommen, enterten am 12.02.
zwölf Greenpeace-Aktivisten die PALLAS, um zum Einen per Hand Ölrückstände
abzuschöpfen und um zum Anderen an der Brücke ein Transparent mit der Aufschrift anzubringen: „Ihr habt noch nicht fertig!“ In einer Pressekonferenz erklärte Greenpeace, dass nunmehr erwiesenermaßen noch weit mehr Restöl an
Bord sei als die offiziell eingeräumten 3 m3.
So sehr die Greenpeace-Aktion selbst als Teil medialer Inszenierung und
symbolischer Repräsentation verstanden werden darf (vgl. Die Welt, 13.02.1999:
44; Kieler Nachrichten, 20.02.1999: 7), legt sie doch die behandelte
Schwachstellen 3 und 15 frei, die sowohl die Konstruktion der ELG als auch
einen generellen Aspekt von Katastrophen-Management betrifft: Wie kann ein
von externer Expertise und arbeitsteiliger Leistungserstellung abhängiges
staatliches Gremium ein „controlling“ gewährleisten, das Qualitäts- und Kosten-/
Lasten-Kontrolle sicher stellt? Gerade die von Greenpeace geäußerte Vermutung,
es werde aus unlauteren Motiven mit manipulierten Angaben operiert, um (a) die
Beendigung der Bergemaßnahmen rechtfertigen zu können, (b) eine ökologische
Unbedenklichkeit begründen und (c) den Nachweis erbringen zu können, das
technisch Mögliche geleistet zu haben, verweist genau auf diesen Legitimitätsbezug zurück. In der Tat stellte die positive Beantwortung dieser drei Punkte die
Rechtfertigung dafür dar, den ELG-Fall und damit weitere kostspielige
Maßnahmen einstellen zu können.
73
Nach Bunkerplan der PALLAS befanden sich zum Zeitpunkt der Havarie rund 800
m3 Öle an Bord, überwiegend Schweröl (rd. 650 m3). Eindeutig bemessbare
Angaben über die durch den Brand verbrannten sowie ausgegasten Ölmengen
sind nicht möglich, sie können nur geschätzt werden (Quelle: ELG). Dies gilt
ebenso für die Brennstoffverbräuche nach der Bunkerung, wobei sich diese
Mengen jedoch recht exakt abschätzen lassen:
I. Brennstoffverbräuche
30 m3
Verbrannt
40 m3
Ausgegast
45 m3
Die havariebedingten Ölaustritte lassen sich noch schwerer abschätzen, da die
Menge des im Meer abgesunkenen bzw. dispergierten Öls nach Temperatur,
Sonneneinstrahlung, Wellenstärke, Strömung und Beschaffenheit der
Untergründe schwankt:
II. An Stränden aufgenommen
02 m3
von Schiffen aufgenommen
31 m3
Abgesunken
55 m3
Verdunstet
90 m3
III.Insgesamt aus I. und II.
393 m3
Bis zum 15.12.1998 waren durch durch die BARBARA insgesamt
304 m3
Ölbestandteile entladen und entsorgt worden, so dass sich (im Dezember 1998)
noch rund
90 m3
Öle in der PALLAS befanden.
Die BARBARA hatte noch bis zum 09.01.1999 gearbeitet. Die danach mit
der Beseitigung der Restöle beauftragte SARDINE nahm bereits ab dem 29.01. ÖlWasser-Gemisch in beachtlicher Menge auf (14 m3). Auch der ELG-Bericht Nr.
44 vom 16.02.1999 vermerkte noch beachtliche Ölansammlungen im
Maschinenraum und den Laderäumen 4 und 5. Man rechnete insgesamt mit einer
Restmenge von 11,6 t reinen Öls unter Zugrundelegung des Analyseergebnisses
der Firma ASCALIA, die den Ölanteil im Öl-Wasser-Gemisch auf 57,9% veranschlagte. Ein Nachsickern von Restölen in dieser Größenordnung war von der
ELG nicht erwartet worden. Man erklärte es mit dem beginnenden Auseinanderbrechen, der zunehmenden Schräglage der PALLAS und dem vermehrten Einströmen von Meereswasser, wodurch Hohlräume und Leitungen durchgespült
worden und unter Druck geraten seien.
Aus Sicht der Berichterstattung kann die operative Kritik an der ELG in diesem
Punkte nicht geteilt werden. Angesichts der nur schwer abschätzbaren Ölanteile
an den Gemischen und Austritten während des gesamten Havarieverlaufs
bewegten sich die Mengenangaben in tolerablen Grenzen. Auch dem schleswigholsteinischen Umweltminister sollte zugebilligt werden, sich auf die
Ermittlungen seiner Fachleute verlassen zu dürfen.
C.4 Eine Schwachstelle im Entstehen
Überblickt man die bis jetzt ermittelten Schwachstellen, misshagt doch, dass sie
sich weder nach dem Ausmaß der jeweils sich verratenden Schwäche noch nach
dem Ausmaß von deren Bedrohlichkeit aufreihen lassen, geschweige denn in ein
74
völlig geordnetes System fügen. Das wäre anders, wäre Europa ein soziologisch
völlig ordenbares System und nicht vielmehr ein Sternenstrom sozialer Konflikte,
deren Ausweitung oder Begrenzung, Linderung oder Verschärfung von keinem
einzelnen oder korporativen Akteur so gewollt wird, wie sie sich je und je zeigen.
Da die KFS auch Regierungsmitglieder interviewt hat, konnte uns auffallen, dass
die Perspektive auf die Europäische Union, ja auf weiter greifende europäische
Einungen nicht bedeuten muss, dass sich in einer besser geordneten Internationalität auch solche Probleme besser bearbeiten ließen, wie sie die Havarie der
PALLAS aufwarf. Im Gegenteil ist zu fürchten, dass das europäische Flickwerk und
Anbausystem der ad-hoc-Organisationen auf höherer Ebene die Probleme vermehren wird, die wir als typisch für den deutschen Föderalismus anzumerken
genötigt waren. Dazu vgl. das Gutachten von Carsten-Söhnke Wibel (Anlage 1).
Schwachstelle 21 ist, dass sich die zur Auswahl stehenden Kooperationswege und
-vermeidungen variabler und damit die Reagibilität und Effizienz angesichts von
Notfällen verringern werden, sobald die EU in diesem Feld zu eigenen
Regelungen kommt.
Dies müsste freilich nicht sein, und einige Kooperationsnetze, in denen
Schleswig-Holstein bereits nachhaltig wirkt, könnten sich zunutze machen, dass
meergestützte Problemlagen nicht im Fokus europäischer parlamentarischer
Kämpfe stehen. Gemeint sind die baltischen Initiativen, die in unserem
Zusammenhang Erfahrungen dafür abwerfen, dass mehrere europäische
Küstenländer durchaus gemeinsam vorgehen könnten. In unserem Falle wären
das die Anrainer der Ostsee und der Nordsee. Sie könnten früh ein ihnen gemeinsames, durchdachtes Informations- und Handlungsgefüge zimmern und europapolitisch durchsetzen, das kleinere Havarien wie die der PALLAS als ernsthafte
Manöverfälle für solche Seeunfälle behandeln kann, die höhere Besorgnis erregen.
C.5 Pessimismus?
Viele Gespräche ließen anklingen, dass größere, ,wirkliche‘ Katastrophen mit
diesen Institutionen sowieso nicht bemeistert werden können. Richtig ist, dass
größere Schadensfälle möglich, in Relation zum Schiffsaufkommen sogar wahrscheinlich sind (vgl. DTV 1993).
Falsch ist jedoch die Annahme, dass sich mit anderen Institutionen,
Verfahren und Regularien eine bessere Schadensbekämpfung gleichsam von
selbst ergäbe. Richtig ist vielmehr, dass „Katastrophe“ im Handlungssinne, aus
Sicht der Handelnden, dadurch gegeben ist, dass das zu Behandelnde mit keiner
verfügbaren Routine (a) verzugslos, (b) umfassend und (c) in Erkenntnis der real
wirkenden Gründe unter Kontrolle zu bekommen oder in seinem Ablauf so korrigiert werden kann, dass es sich sofort in einem intendierten Sinne beeinflussen
lässt. „Katastrophe“ ist insofern Kontrollverlust und temporäre Unfähigkeit zur
Korrektur hin auf die Zurückgewinnung von Kontrolle. Dies schließt, unabhängig
von jeder Institution und ihren Regularien, von Verfahren und Ressourcen
unumgehbar eine Phase ein, in der sich die Handelnden selbst organisieren
müssen, um zu begreifen, warum sie die Kontrolle verloren haben oder sie mit
75
bislang eingespielten Routinen nicht umstandslos zurückgewinnen können.
Selbstverständlich sind gewisse Verfahren, Institutionen und Regularien
geeigneter als andere, um korrekturfähig zu bleiben, zu werden und Kontrolle
zurückzugewinnen. Gleichwohl gibt es grundsätzlich keine Garantie, Korrekturfähigkeit und Kontrolle nicht zu verlieren.
Gegen Überraschung helfen Ausbildung und Training, gegen die
Fehleinschätzung umfassender Bedrohungen Übungen und Manöver, gegen das
übereilte Benennen von Sündenböcken, also gegen die Verkennung der real wirkenden Gründe, helfen eine parlamentarische Kontrolle und eine kundige
öffentliche Meinung. So gesehen lässt sich die Havarie der PALLAS als Vollübung
unter realen Bedingungen interpretieren.
D. Empfehlungen
Die Schwachstellen-Befunde taten uns nicht den Gefallen, der Ordnung unserer
Analyse zu folgen. Die Empfehlungen vernetzen die Probleme wieder auf eine
neue Art. Um den Text des Berichtes übersichtlich zu halten, folgen diese
Empfehlungen dennoch den Schwachstellen in der Reihenfolge ihres Auftretens.
Schwachstelle 1 ist die Weise der grundgesetzlichen Aufteilung der
seerechtlichen Kompetenzen des Küstenstaates Deutschland auf Bund und
Länder: Sie hat eine Kette von ad-hoc-Regelungen begünstigt, deren jede praktisch begründbar war, die insgesamt aber ebenda neue institutionelle Konflikte
wahrscheinlich machen, wo sie am gefährlichsten sind: wo Katastrophen näher
rücken. Also kollidierte zumal die ELG mit mehreren Instanzen.
Dies wird sich in Zukunft noch vervielfältigen, wenn immer mehr
nationale und internationale Regelungen auf ein sich stürmisch entwickelndes
Europarecht treffen werden. Es sollte schnell angefasst werden. Vorauszusehen ist
auch, dass im deutschen parlamentarischen System dem Bundesrat eine besondere Bedeutung zukommen wird.
Empfehlung 1
ist, die Materie aus der Länder- in die Bundesgesetzgebung zu überführen.
Hilfsweise ist auf Empfehlungen 10 und 21 zu verweisen.
Schwachstelle 2 ist, dass der reedernde Counterpart der Behörden bei Havarien
erwartbar oft nicht mehr eine große und ihrem Goodwill verpflichtete Firma ist,
die auf das Abwettern von Gefahrlagen eingestellt ist, sondern es sind viel
kurzfristiger orientierte, im Effekt mangels konstruktiven Mitwirkungsinteresses
eher die Gefahren erhöhende Unternehmen: Also verlor sowohl die ELG mit dem
Reeder Zeit, als sich auch bei der PALLAS Koordinationsprobleme vermehrten. In
dieser Zeit konnte der Reeder Aktiva veräußern, auf die die BRD als Gläubigerin
hätte zugreifen können.
In Gefahrenlagen ist die staatliche Autorität, alle Maßnahmen zu bestimmen (zu treffen oder zuzulassen), eindeutig auszusprechen und auszuüben; die
Unterrichtung der Betroffenen muss selbstverständlich sein.
76
Empfehlung 2
Die ELG muss nicht nur rechtliche Schritte einleiten können, sie braucht auch
einen Gerichtsstand, der für alle ELG-Fälle zuständig ist. Als internationales
Zentrum der Seerechtsprechung wird dafür Hamburg vorgeschlagen. Auf
Empfehlung 20 wird verwiesen.
Schwachstelle 3 ist, dass der bergende Counterpart der unter scharfem
Handlungsdruck stehenden Behörden bei Havarien erwartbar oft ein (teil)monopolistisch agierender Preismaximierer ist: Ein dauerpräsentes, ihr allein verantwortliches selbständiges Sachurteil, ggf. sogar eine Vollmacht vor Ort, gingen der
ELG ab, so dass sie das Controlling unter Handicap aufrecht halten musste und
gelegentlich nicht konnte.
Die Einsatzleitung wird immer Sachverständige brauchen, sie werden faktisch eine starke Rolle spielen. Einerlei, ob dies fördert oder hemmt, es wird
immer von der Einsatzleitung zu verantworten sein. Womöglich wird man, wie im
Falle der PALLAS, darauf angewiesen sein, dass sein Angestellter „Auge und
Mund“ der Einsatzleitung vor Ort ist. Demnach:
Empfehlung 3
Ein der Einsatzleitung allein verantwortlicher Sachverständiger ist vor Ort bei
der „Einsatzstation“ (s. u. Empfehlung 4) zu planen und in Manöver einzubinden.
Schwachstelle 4 ist der langfristige regionalwirtschaftliche Niedergang der
Westküste, auch der Nordfriesischen Inseln: Er hat in der ganzen Region die breit
gestreute und medienwirksame Kritiklust gegenüber fernen höheren Dienststellen und Instanzen befeuert. Also fand sich hier für die neuartige Mediennachfrage ein sehr praktikables Angebot.
Es ist trivial, hier den regionalwirtschaftlichen Neuaufstieg zu empfehlen.
Jedoch:
Empfehlung 4
ist, am Gefahrenort unverzüglich eine Arbeitsstelle („Einsatzstation“) einzurichten, der namentlich eine funktionierende und anderswo keine Lücken aufreißende „Informations- und Pressestelle“ für Bevölkerung, lokale Institutionen
und Presse anzugliedern ist (Empfehlung 7). Die Arbeit dieser GefahrenabwehrStation ist manövermäßig mit zu trainieren. Empfehlungen 3 und 8 sind zu
berücksichtigen.
Schwachstelle 5 ist die mangelnde Antizipation der Folgen eines Politikwandels,
genauer eines Politikerfolges der Ökologie: Es war eine instabile Wechselwirkung
zweier Instabilitäten entstanden, nämlich derjenigen eines ökologisch aufgewerteten Ministeriums und derjenigen einer ökologiepolitisch erfolgreichen
Partei, jeweils in Transformation. Also wirkte das Ministerium für Umwelt, Natur
und Forsten nicht unisono nach außen.
Es geht also um Konsolidierung, nicht um Krisenmanagement. Die
Stärken eines Umweltministeriums sind seine langfristigen Strukturpolitiken.
Eine Katastrophenschutzpolitik sollte also an dieser Stelle unbedingt die
77
Warnkapazität einschließen, nicht aber notwendig eine eigene Schnelleingriffsverwaltung vorhalten. Vorhandene Kapazitäten (auch anderer Häuser) sollten einbezogen werden.
Empfehlung 5
ist ein Kabinettserlass, der die technische Einsatzleitung in Kiel vereinheitlicht,
schnell einberufbar macht und ggf. im Vorhinein für unterschiedliche
Gefahrenlagen unterschiedliche Federführungen vorsieht.
Schwachstelle 6 ist, dass das gesamte Landeskabinett unter ihm unerwarteten
symbolischen Druck geriet: Während einer (sachlich weniger als medial erheblichen) sich recht lange hinziehenden kleineren Havarie sollte es ,Führungs‘Stärke zeigen, und die symbolischen Interpretationen aller Handlungen belastete
seine Zusammenarbeit.
Es ist trivial, hier die Darstellung von Einhelligkeit oder Führungsstärke
zu empfehlen. Jedoch:
Empfehlung 6
Der Kabinettserlass nach Empfehlung 5 sollte auch vorab die ressort-, rang- und
zeitmäßig abzustimmende Präsenz von Kabinettsmitgliedern und Verwaltungsspitzen vor Ort ansprechen und damit Missdeutungen vorbauen. Auch sollte ein
Kabinett sich nicht zu gut sein, als ganzes zu üben.
Schwachstelle 7: Die katastrophenschutzrechtliche Lage riss vor Ort eine Informationslücke auf, die latent und manifest gefährlich ist. Wer immer oben für die
Katastrophenabwehr federführend ist, braucht auf den untersten Ebene genau ihm
zuarbeitende Verantwortliche als „Auge und Mund“. Dieses informationelle Problem war während der PALLAS-Havarie der Improvisationskraft überlassen und
wurde fallweise, aber nicht durchweg gut gelöst.
Es geht jetzt nicht um Anordnungen vor Ort, sondern um Informationen.
Wer Katastrophen bekämpft, muss im fremden Land der Katastrophengefahr
vertreten sein, wie ein Staat auch im bedrohlichen Ausland durch eine Botschaft.
Empfehlung 7
Am Gefahrenort sind die Urteile der Betroffenen und die Mitteilungen der
Einsatzleitung institutionell aufzunehmen und weiterzuleiten, d. h. organisatorisch ist dafür bei der Einsatzstation (gemäß Empfehlung 4) eine Pressestelle
vorzusehen.
Schwachstelle 8 ist, dass eine Region mit einem Außendarstellungsproblem wie
die Westküste kein Konzept hatte, einen populären Unglücksfall so darzustellen,
dass der Quartäre (= Freizeit)-Sektor minimal geschädigt wurde: Statt dessen
wurde gefährlich lamentiert.
Alleingänge betroffener Gemeinden können einfallsreich, aber doch insgesamt eher bedenklich sein. Amtsleiterbesprechungen, aber auch andere Quervernetzungen (Handelskammern, Bädervereine) in geeigneter Form sind zwar
aktivierbar und dann auch nützlich. Aber ad-hoc-Lösungen ist zu widerraten.
Imagepolitik ist Markenpolitik.
78
Empfehlung 8
Gemeinden mit vergleichbaren Problemen im Quartären Sektor (Freizeitwirtschaft) sollten Gemeinschaftswerbung betreiben und dabei auf langfristige
Markenpflege achten. In diesem Zusammenhang sind vorbedachte Reaktionen
auf vorhersagbare Unfälle (wie die PALLAS-Havarie) ebenso wie eine sofortige P.
R.-Beratung einzuplanen.
Schwachstelle 9 ist, dass die Haushaltssparpolitik eine latente Katastrophenfurcht
verletzt hat und daher im Bereich des seeseitigen Lösch-, Berge- und
Entsorgungswesens die Träger der Sparpolitik entlegitimiert: Also konnten sich
Unzufriedenheiten mit dem Handlungsablauf in dem vielfach aufgenommenen
Vorwurf kristallisieren, man habe die OCEANIC draußen gelassen, um sie künftig
nicht mehr chartern zu müssen.
Hier ist zwar bereits gehandelt worden, doch bedarf es einer langfristigen
Regelung aus einem Guss, ganz ungeachtet dessen, ob die Kapazitäten der
Nachbarstaaten (der Niederlande, Dänemarks, Schwedens, Polens) ausgebaut
sind; erst eine Nord-/Ostsee-Regelung, die späterhin eine der EU sein müsste,
könnte hier eine stärkere Arbeitsteilung durch Kapazitätsspezialisierung rechtfertigen.
Empfehlung 9
Der Bund hat jedenfalls eine angemessene Kapazität für Patrouillieren, Suchen,
Retten, Bergen (Leichtern, Schleppen), Brand und Gift Bekämpfen vorzuhalten,
vorzugsweise durch eigene Schiffe, Mannschaften und Trainingsmöglichkeiten.
Schwachstelle 10 ist, dass die Einsatzleitgruppe (ELG) im Bereich Katastrophenmanagement eine einzige große Improvisation war. Wo sie in ihrer originären
Aufgabe, der Ölschadenbekämpfung, tätig wurde, zeigte sich der Unterschied.
Trotz ihrer tüchtigen Leistungen dabei, angesichts der Schwere möglicher
Aufgaben ist dies auf jeden Fall ein bedenklicher Befund. Überdies waren keine
Stabsrahmenübungen, geschweige denn Manöver durchgeführt worden.
Hier ist etwas ausdrücklich als „hilfsweise“ zu empfehlen: Solange sich
keine einheitliche Lösung gemäß Empfehlung 1 abzeichnet, ist die ELG beizubehalten, jedoch auch neu zu organisieren. Auf kaltem Wege entscheidet sie ohnehin, obwohl sie keinen eigenen Souverän vertritt, also muss hier die Klarheit der
Kompetenz gesteigert werden.
Empfehlung 10
Eine reformierte Einsatzleitgruppe beurteile und entscheide auch künftig. Sie übe
vor allem die operative Einsatzleitung aus. Ihr operativer Teil sei von
Kostenproblemen entlastet. Ein auf die Kostenzuschreibung spezialisierter ELGTeil folge weiterhin einem Bund-Länder-Schlüssel, ist aber in drei Hinsichten
freier zu stellen: im Hinblick (a) auf die Rechnungsprüfung (durch den Bundesrechnungshof, z. B. durch ausdrücklichen Verzicht auf Ausschreibungen), (b) auf
die Kostentragung, wobei eine versicherungsmäßige Kostenperiodisierung
vorzuziehen wäre, (c) auf die Prioritäten: Schützen ist wichtiger als Sparen.
Schwachstelle 11 ist, dass die entscheidenden Weichenstellungen des operativen
Katastrophenmanagements in den ersten Stunden während und nach Eintritt eines
79
Ereignisses erfolgen müssen: Hier schwankte die Zuständigkeit zwischen den
Nachbarstaaten Dänemark und Deutschland und konnte nicht gemeinsam ausgeübt werden.
Nirgends sind die Beteiligten so sehr wie hier in der Hand der Zufälle – was,
wenn derjenige schlafen geht, der weiß, dass er tüchtig war, und niemand
beobachtet, was er treiben lässt?
Empfehlung 11
Durch internationale Abkommen sind Meldewege zu installieren. Der Meldeumfang ergibt sich aus den Empfehlungen 12 und 16, die einschlägigen Länder
aus Empfehlung 14; Empfehlung 21 verweist auf den darüber hinaus anzustrebenden europarechtlichen Rahmen.
Schwachstelle 12: Bei den komplizierten Kooperationsnotwendigkeiten geraten
Einzelfälle aus dem Blick der später für sie wieder zuständigen Stellen. Es mangelt an (auch routinemäßigen) Meldungen über den Fortgang einer Sache.
Im Bereich Luftverkehr finden sich hilfreiche Fingerzeige. Dort werden
Flugbewegungen aufgenommen, geplottet und übergeben. Notfälle werden für
begonnen und beendet erklärt, alle Beteiligten erhalten regelmäßige
Lageberichte.
Empfehlung 12
Solange ein Ereignis nicht offiziell von der kommandoführenden Stelle für beendet erklärt wird, müssen mit einem wohl bedachten Verteiler in Intervallen
Statusreports kommuniziert werden.
Schwachstelle 13: Es wird ad hoc dokumentiert und Vorgänge werden dadurch
trotz je einzelner Gewissenhaftigkeit unrekonstruierbar. Das gefährdet auch
Ansprüche der öffentlichen Hand gegen Dritte.
Es erscheint als schwerer Mangel, dass keine einheitlichen, verbindlichen
(Beweiskraft) Dokumentationen für alle Beteiligten vorgeschrieben sind. Solange
die Bundesrepublik hier keine Dokumentationsverordnung bindend erlassen könnte, sollte (vorgeschlagen:) die ELG sie entwerfen. Die Schiffstagebuchverordnung gibt hier einen Anhalt.
Empfehlung 13
Eine einheitliche Havarietagebuch-VO sollte erlassen werden; sofern Empfehlung 1 nicht greift, sollte die ELG sie jedenfalls musterhaft entwickeln. Ihre
generelle Anwendung erleichtere die Arbeit aller untersuchenden Instanzen, auch
die wissenschaftliche Analyse.
Schwachstelle 14: Es mangelt ein internationales Abkommen zur Zeugensicherung.
Zahlreiche Nationalstaaten sind denkbar, in die Gerettete zunächst gelangen könnten: die Niederlande, Belgien, Frankreich, Großbritannien, Norwegen,
Dänemark, Schweden, Polen (um spezielle Rechtsgebiete wie die Kanal- oder die
Åland-Inseln dahin gestellt sein zu lassen). Aus gutachterlicher Sicht und sozio80
logischer Erfahrung muss die Frage aufgeworfen werden, wie sich zukünftig das
bei der PALLAS-Havarie abzeichnende Ungleichgewicht zwischen zumal ReederInteressen und öffentlichem Interesse anders tarieren lässt.
Empfehlung 14
Internationale Abkommen mit den anderen Küstenstaaten an Nord- und Ostsee
sind zu suchen, nach denen die Möglichkeit, auf Zeugen zuzugreifen, denen
innerhalb Deutschlands angeglichen wird.
Schwachstelle 15: Das sequentiell-reaktive Management überwiegt bei Weitem
das voraus schauend konzipierend-aktive. Eine der Kosten-Leistungs-Schätzung
entsprechende Kosten-Lasten-Schätzung hat keine Grundlagen.
D. h., das „Und-dann-Und-dann“-Management muss überwunden und
durch ein voraus schauendes, fail-safe-basiertes Management auf Grundlage von
ausbildungsrelevanten Szenarien abgelöst werden. Dazu gehört auch das Training
eines Assessments möglicher Schäden, um auf „kleinst mögliches Übel“ und
„kosteneffektivste Lösung“ hin optimieren zu lernen.
Empfehlung 15
Stabsrahmenübungen und Manöver für große Schadensfälle sollten Rat aus dem
Bereich (hier:) von Katastrophensoziologie und Innovationsmanagement suchen;
entsprechende soziologische und betriebswirtschaftliche Begleituntersuchungen
sind mit zu planen.
Schwachstelle 16: Die deutschen Schiffe (ob bundeseigen oder gechartert) waren
personell unterbesetzt und (schiffbaulich oder den Einheiten nach) für die schwierigen Probleme, die die brennende PALLAS aufwarf, nicht diversifiziert genug.
Vor allem müssen personelle und sachliche Lücken durch eine sehr gute
Bewirtschaftung der bestehenden Reserven möglichst ausgeglichen werden. Es
mangelt ein „just-in-time“-Management. Die beorderbaren Ressourcen müssen
so präzise beurteilt werden können, dass je nach Lage der Dinge eine hohe
Wahrscheinlichkeit für eine angemessene Mittelwahl zur Erreichung definierter
Ziele gegeben ist.
Empfehlung 16
Die Mannschaften müssen aufgestockt werden. Materialmäßig ist auf
Empfehlung 9 zu verweisen. Die Statusreports nach Empfehlung 12 müssen in
geeigneter Form und Verteilung mit diesen dauerhaft fortgeschrieben
Mitteilungen vorhandener Kapazitäten verbunden werden.
Schwachstelle 17: Der Führungsprozess hat zumindest im Feuerwehrbereich
erreichbare Expertise nicht diskursiv einbezogen, um hier Alternativlösungen zu
entwickeln und für rasche operative Umstellungen vorzubereiten.
Unseres Urteils hatte dies viel mit anfänglichen Verstimmungen zu tun,
aber auch damit, dass es in den Küstenländern einen so unterschiedlichen
Verwaltungsaufbau gibt: Schleswig-Holstein kennt „Kreise“ und „Ministerien“,
Hamburg sehr viel unselbständigere „Bezirke“ und stärkere „Senatsämter“,
Niedersachsen sieht zwischen Oben und Unten noch die „Regierungsbezirke“
81
vor. Verstimmungen behebt man durch Treffen mit Aussprachen. Die Landesverfassungen wird man einander nicht schnell angleichen können.
Empfehlung 17
Das Land sollte in für franke Diskussion geeigneter Form eine Veranstaltung mit
Vertretern aller beteiligten Dienststellen unter dem Thema „Lehren aus der
PALLAS-Havarie“ durchführen oder durchführen lassen.
Schwachstelle 18: Grundsätzlich ist die Regulierung und Installation eines OnScene Command nicht gelungen.
Es war dies eine der bedenklichsten Schwachstellen, obwohl vielleicht
durch persönlichen Einsatz Vieler teils behoben, teils verdeckt.
Empfehlung 18
Es muss eine eindeutige Regelung des „on-scene command“ geben, sie ist manövermäßig zu üben, und sie ist sofort von der technischen Einsatzleitung zu treffen.
Solange sie noch nicht vorliegt, ist der Kapitän der ersten eintreffenden staatlichen
Einheit „On-Scene Commander/Coordinator“, bis er diese Leitungsaufgabe (ggf.
auf Aufforderung) ausdrücklich abgibt. Die Reform der Einsatzleitgruppe
(Empfehlung 10) enthalte zwingend auch Regelungen zum OSC.
Schwachstelle 19: Ein antizipatorisches Assessment der eingeleiteten Maßnahmen
und ihrer möglichen Alternativen, damit eine Einschätzung der Verfügbarkeit,
Kenntnis, Mobilisierbarkeit und Einsetzbarkeit von Ressourcen, lässt sich besten
Falls ansatzweise, nicht aber systematisch und durchgängig erkennen.
Dies ist eine nur sehr schwer behebbare Schwachstelle, weil hier de lege
ferenda nur das Wenigste zu machen ist. Es geht darum, aus dem öffentlichen
Dienst (und sei es auch nur für eine ,Beamten-Exekutive‘ wie die ELG) eine
genuine, auf „policy“ erweiterte operative Führung in katastrophen-verdächtigen
und katastrophalen Notlagen zu generieren. Hier sollte man nach allen
Erfahrungen nicht glauben, man brauche seine Beamten nur (,wehrpsychologisch‘) durchzutesten, dann habe man schon das Personal. Im Grunde bedarf es
hier einer konzeptuellen Katastrophenschutzpolitik. Bei der folgenden
Empfehlung ist darauf zu achten, dass der Berichterstatter teilweise pro domo
spricht.
Empfehlung 19
Auf Bundesebene sollte Katastrophenmanagement erforscht werden (Vorschlag:
durch die Schutzkommission beim Minister des Innern, Ausschuss VI „Verhalten
in Belastungssituationen“), es sollte in Anbindung an eine Hochschule als
Aufbaustudium gelehrt (Vorschlag: die Christian-Albrechts-Universität zu Kiel)
und in Zusammenarbeit mit dem Technischen Hilfswerk und anderen
Organisation durch Praktika geübt werden.
Schwachstelle 20: Die Rechtslage und die aus ihr ableitbare Sanktionsmacht war
den Beteiligten zu keinem Zeitpunkt transparent.
Das bedeutet nicht nur, dass seerechtliche und international-privatrechtliche Materien schlecht durchschaubar blieben, es mangelte auch ein hart
82
verhandelnder Anwalt der ELG. So schwer es fällt, einem der raren Beamtengremien, in denen die Juristen selten sind, so etwas vorzuschlagen:
Empfehlung 20
Die ELG braucht einen einschlägig kundigen Syndikus.
Schwachstelle 21 ist, dass sich die zur Auswahl stehenden Kooperationswege und
-vermeidungen variabler und damit die Reagibilität und Effizienz angesichts von
Notfällen sich verringern werden, sobald die EU in diesem Feld zu eigenen
Regelungen kommt.
Eine frühe legislatorische Initiative könnte hier lohnen. Immerhin ist
Europa immer auf der Suche nach Materien, die sich europäisch gut regeln
lassen, ohne sofort umstritten zu sein. Die Regelung müsste umfassend sein,
dürfte aber die (latent miteinander konkurrierenden) Häfen nicht hafenpolizeilich
zu laxen Kontrollen verführen. Die Küstenanrainer von Nord- und Ostsee
müssten zu einigen sein. Hier sind die Möglichkeiten Kiels nicht schlecht, es hat
durch seine Mare-Balticum-Politik Erfahrungen in der Kooperation mehrerer
Küstenländer.
Empfehlung 21
Schleswig-Holstein ergreife die europarechtliche Initiative. Es steuere eine
gemeinsame Regelung für Nord- und Ostsee an, die (1) einen gemeinsamen
(virtuell einheitlichen, örtlich gerne dezentralen) europäischen Meldekopf vorsieht, dem (2) jedes Schiff, das sich in diese Randmeere begibt (etwa den Bereich
des „Kapitäns auf Kleiner Fahrt“), eine Standardmeldung im für vergleichbare
Fälle nützlichen Umfang abzusetzen hat (zumal Namen, Reeder, Baupläne,
Mannschaft, Fracht, Versicherer). (3) Ein Versäumnis, sie abzusetzen, verschließt
ihm alle Häfen der Meere. (4) Stellt sich in einem Hafen eine Fehlangabe heraus,
so hat das Schiff eine sogleich fällige Haftungssumme vorzuschießen (Schiff und
Ladung haften dafür). (5) Eine europäische Küstenwache wird eingerichtet; hilfsweise eine deutsche, mit hochrangiger Leitung. (6) Eine europäische Leitstelle
(vorzugsweise auf Kommissar-Ebene) wird eingerichtet, und deren Regelung
umfasse auch die oben für Deutschland vorgeschlagenen Materien
(Empfehlungen 2-4, 7, 10-16, 18, 20).
83
Anlage 1
zum Bericht
„Schwachstellenanalyse aus Anlass der Havarie der PALLAS“
vom 4. Mai 1999
Dipl.-Ing. Carsten-Söhnke Wibel
GAUSS Gesellschaft für Angewandten Umweltschutz und Sicherheit
im Seeverkehr
Bremen
Internationale und nationale
Sicherheitskonzepte
zum Schutz vor Meeresverschmutzungen
84
1 Internationale Sicherheitskonzepte
1.1 Frankreich
1978 strandete vor der Bretagne der Tanker AMOCO CADIZ, 230.000 t Rohöl flossen
ins Meer. U. a. unter dem Eindruck dieser Havarie wurde von der französischen
Regierung ein Sicherheitskonzept eingeführt, das bei einer drohenden Gefahr für
die Küste die Handlungsvollmacht über die verschiedenen Behörden (Zoll,
Fischereiaufsicht, Marine, Gendarmerie usw.) auf den zuständigen Marinepräfekten überträgt. Die französische Küste ist in insgesamt drei Abschnitte
eingeteilt, die einem einzigen Marinepräfekten unterstehen. Der Marinepräfekt
hat als Vertreter des Premierministers die Vollmacht, sämtlichen Behörden
Anweisungen zu erteilen, um die Sicherheit und Leichtigkeit des Seeverkehrs zu
gewährleisten.
Der Marinepräfekt kann bei Gefahr im Verzuge, z.B. im Falle einer Havarie, die
Schiffsführung bzw. Reederei eines Schiffes ultimativ auffordern,
Gegenmaßnahmen einzuleiten. Nach Ablauf des Ultimatums kann er dann die
Bergung des Havaristen – zu Lasten des Schiffes – anordnen. Für die
Durchführung der Anordnung stehen zwei durch die Marine gecharterte zivile
Bergungsschlepper mit jeweils 160 t Pfahlzug zur Verfügung. Darüber hinaus
besteht die Möglichkeit des Einsatzes einer „Eingreiftruppe“, die sich auf
Anweisung des Marinepräfekten per Helikopter an Bord begibt, um dort die
Umsetzung der Anordnungen durchzusetzen. Der Einsatz dieser Eingreiftruppe
wurde in den letzten Jahren in zwei Fällen angeordnet.
Abbildung 1 Organisationsschema Notfallmanagement Frankreich
Nach Auskunft französischer Behördenvertreter hat sich dieses Sicherheitskonzept in mehreren Fällen bewährti.
1
Labescat, Jean, Les Abeilles International, mündl. Bericht auf der 2. Salvage Conferenz,
März 1999, London
85
1.2 Vereinigtes Königreich
Nach der Strandung des Tankers BRAER mit 85.000 t Rohöl vor den ShetlandInseln wurde 1993/94 von der britischen Regierung eine Untersuchungskommission unter der Leitung von Lord Donaldson eingerichtet. In ihrem
Untersuchungsbericht empfahl die Kommission insgesamt 103 Maßnahmen, um
die Sicherheit der Küste zu verbessern. Diese Vorschläge umfassten u. a. die
Ratifizierung verschiedener internationaler Schifffahrtsgesetze, die verstärkte
Einflussnahme auf die IMO zur Erhöhung der Sicherheitsstandards, Ausweisung
von Marine Environmental High Risk Areas (MEHRA) sowie die Verstärkung
der vorhandenen Einsatzkräfte durch geeignete Schlepper. Die britische
Regierung setzte die Empfehlungen größten Teils um. Eine detailierte
Umsetzungsrecherche konnte im Bearbeitungszeitraum nicht durch geführt werden.
Die Strandung des Tankers SEA EMPRESS 1996 vor Milford Haven in einem
Gebiet, das in der Donaldson-Studie als MEHRA ausgewiesen worden ist, war
nach Einschätzung des Kommissionsvorsitzenden auch darauf zurückzuführen,
dass ein zufällig zur Verfügung stehender (chinesischer) Bergungsschlepper auf
Grund von Kommunikationsproblemen nicht eingesetzt werden konnte. Nicht
zuletzt durch diese Havarie wurden die Umsetzungsprozess der DonaldsonVorschläge beschleunigt2.
Im Kapitel 20 ihres Berichtes „Dealing with emergencies – emergency towing
and salvage“ schlug die Untersuchungskommission vor, zunächst die Straße von
Dover und die Nordwestspitze Schottlands durch starke Bergungsschlepper zu
schützen. Diese Maßnahme sollte dann auf die Westansteuerung des Ärmelkanals
erweitert werden, bevor die Lücken (gaps) zwischen diesen Gebieten „in a sensible, pragmatic and cost-effective fashion“ geschlossen werden3.
Der britischen Küstenwache standen seit 1995 zwei bzw. drei gecharterte
Schlepper im Winterhalbjahr zur Verfügung. Derzeit wird von der zuständigen
Ministerin über eine ganzjährige Bereitstellung von Schleppern nachgedacht. Die
Schlepper sollen in Dover, Falmouth und Stornoway stationiert werden4.
Im Oktober 1998 wurde im Zuständigkeitsbereich des britischen Verkehrsministeriums die Maritime and Coastguard Agency (MCA) gebildet. Sie ist ein
Zusammenschluss aus der bis dahin voneinander getrennten Coastguard und der
Marine Safety Agency.
2
N.N.: After Donaldson – translation to reality, Begleitband zum Seminar des Nautical
Institute (South West Branch), Plymouth, 1995
3
N.N.: SAFER SHIPS, CLEANER SEAS, Report of Lord Donaldson’s Inquiry into the
prevention of pollution from merchant shipping, London, Mai 1994
4
N.N.: Tug cover for UK, aus Seaways, Mai 1998
86
Abbildung 2: Organisationsstruktur bei Ölunfällen in britischen Gewässern5
In einem durch die britische Regierung ausgearbeiteten National Contingency
Plan werden die Vorgehensweise und Organisationsstrukturen bei einem (Öl- und
Schadstoff-) Unfall fest gelegt. Erste Anwendungserfahrungen bei der Havarie
der SEA EMPRESS haben Schwachstellen des Plans aufgezeigt, die durch einen
Bericht von Lord Donaldson dargestellt wurden. Dieser Untersuchungsbericht
enthält u. a. 26 Verbesserungsvorschläge6. Es ist davon aus zu gehen, dass diese
Erfahrungen in die Überarbeitung der Planung unmittelbar und unverzüglich einfließen werden7.
Seit dem 1. Januar 1999 hat die MCA außerdem einen rund um die Uhr bereit stehenden contact-point eingerichtet, der u. a. Informationen zu Ölunfällen und
Beschwerden von Seeleuten zu Sicherheitsbedingungen an Bord ihrer Schiffe
aufnimmt und weitergibt.
5
Storey, Maurice: Work of the Maritime and Coastguard agency Vortrag des MCA-Leiters
auf der International Marine Salvage Conference, London, 17. März 1999
6
N.N.: Department of the Environment,Transport and the Regions – Command and
Control: Report of Lord Donaldson’s Review of Salvage and Intervention and their
Command and Control, London, 15. März 1999
7
Aussagen von Verkehrsministerin G. Jackson in ihrem Grußwort, von Lord Donaldson,
Maurice Storey (Leiter MCA) während der öffentlichen Diskussion sowie persönliche
Gespräche mit verschiedenen Vertretern der MCA und britischer Behörden während der
International Marine Salvage Conference, London, 17. März 1999
87
1.3 Niederlande
In den Niederlanden untersteht dem Ministry of Transport, Public Works and
Water Management die Wasser- und Schifffahrtsbehörde (Rijkswaterstaat); die
Küstenwache gehört zum Bereich des Verteidigungsministeriums.
Rijkswaterstaat ist u. a. für den Wasserhaushalt und die Unterhaltung des niederländischen Straßen- und Wasserstraßennetzes zuständig. Die Behörde betreibt als
oberste niederländische Wasserbehörde u. a. Tonnenleger, Inspektionsfahrzeuge
sowie die Fahrzeuge für Reinigungsmaßnahmen.
Die Aufgaben der Küstenwache sind ebenfalls sehr vielseitig. Die niederländische Küstenwache ist seit ihrer Neustrukturierung im Juni 1995 zuständig für:
• Überwachung und Koordination des nationalen und internationalen
Seenotfunkdienstes,
• Koordinierung und Einleitung von Such- und Rettungsmaßnahmen
(SAR) auf See,
• Vermeidung und Verminderung von Schiffsunfällen und Havarien,
• Beaufsichtigung der Schifffahrt,
• Überwachung der Seefischerei,
• Verhinderung von illegalen Einwanderungen.
Die niederländische Küste ist durch das hohe Verkehrsaufkommen und der sehr
sensiblen Umwelt in hohem Maß gefährdet. Im Juli 1995 ergriff die niederländische Regierung eine zusätzliche Schutzmaßnahme, indem sie von einem
Reedereikonsortium den Schlepper WAKER charterte und der Küstenwache die
operative Kontrolle über das Schiff gab. Der Chartervertrag für die WAKER wurde
nach einer erfolgreichen Versuchsphase am 1. Januar 1998 um weitere fünf Jahre
verlängert8.
1.4 Dänemark
Das dänische Umweltministerium hat die im Zusammenhang mit der Öl- und
Schadstoffunfallbekämpfung auf See und an der Küstenlinie stehenden Aufgaben
(contingency functions) auf ihre Umweltschutzagentur (Danish Environmental
Protection Agency, EPA) delegiert. Die lokalen Behörden sind für die
Bekämpfungsmaßnahmen in den Häfen zuständig.
EPA schafft die notwendige Bekämpfungsorganisation und entscheidet über die
Art und den Umfang der Maßnahmen bei einem Schadstoff- oder Ölunfall.
Gleichzeitig ist die EPA für die Durchführung der Maßnahmen verantwortlich.
Das Maritime Rescue Coordination Centre (MRCC) in Aarhus ist die
Einrichtung, die Unfallmeldungen erhält, weiter leitet (national contact point)
und die Bekämpfungsmaßnahmen koordiniert.
8
Van der Meer, G.J., Capt.: Casualty response in the Netherlands part of the north sea,
Vortrag anlässlich der GAUSS-Fachtagung „Wie sicher ist die deutsche Bucht?“, Bremen,
Januar 1998
88
Bei der Durchführung von Maßnahmen stehen der EPA neben ihren eigenen
Schiffen auch die (Luft- und See-) Fahrzeuge der Marine, der
Schifffahrtsverwaltung (royal danish administration of navigation and hydrography) und privater Betreiber (Bergungsreedereien, Fluggesellschaften etc.) zur
Verfügung.
Nach eigenen Angaben hat die EPA bislang weder bewertet, welche potentielle
Schäden für die Umwelt möglich sind, noch wurden bislang Risikoanalysen
durchgeführt. Auch gibt es keine Planung für den Schutz von empfindlichen
Gebieten (sensitive resources). Immerhin wurden ökologisch sensible Gebiete
kartographiert und geeignete Ölbekämpfungsmaßnahmen beschrieben9.
1.5. USA
In den USA ist die Küstenwache für die Sicherheit auf See, maritimen
Umweltschutz, Abnahme von Prüfungen, Wasserwirtschaft, Navigationszeichen
und SAR-Aufgaben zuständig. Mit 88.000 Aktiven, zu denen auch Neben- und
Ehrenamtliche, Reservisten und zivile Beschäftigte gehören, ist diese „fünfte
Teilstreitkraft“ – im Gegensatz zum Heer, Luftwaffe, Marine und
Marineinfanterie – dem Geschäftsbereich des Verkehrsministers (Department of
Transport) zugeordnet. Die US-Küstenwache ist mit ihren nahezu 500 Schiffen,
Booten und Luftfahrzeugen die weltweit größte Küstenwache.
Abbildung 3 Organigramm der US-Küstenwache
9
N.N: The Bonn Agreement Counter Pollution Manual, offizielles Arbeitspapier der
Partner des Bonn-Übereinkommen i. d. F. vom 23.12.98, Stand 1999
89
1989 verursachte die Havarie des Tankers EXXON VALDEZ durch das Auslaufen
von 37.000 t Rohöl eine Ölkatastrophe im Prince William Sound, Alaska, USA.
Als politische Folge dieser Havarie wurde vom amerikanischen Kongress der Oil
Pollution Act ’90 (OPA ’90) verabschiedet, der weitreichende Konsequenzen für
das gesamte Sicherheitskonzept der USA hatte. Auf Grund dieses Gesetzes wurde
die Vorbereitung und Durchführung von Ölbekämpfungsmaßnahmen umfassend
geändert. OPA’90 knüpft ein Netz von Maßnahmen, das die Bereiche Prävention,
Bekämpfung, Haftung und Entschädigung umfasst. Im einzelnen sind dies:
• Festschreibung neuer schiffbaulicher Standards (Doppelhülle),
• Festlegung von Qualifikationsanforderungen und Besatzungsstärken,
• verpflichtende Vorsorgeplanungen,
• Ausbau der Bekämpfungskapazitäten,
• Erweiterung der Weisungsbefugnis (der Coast Guard),
• deutliche Erhöhung des Strafmaßes,
• Auflage eines neuen Forschungs- und Entwicklungsprogrammes,
• deutliche Ausweitung des Haftungsumfangs
(certificate of financial responsibility),
• signifikante Erhöhung der finanziellen Gewährleistungspflichten.10
Die Umsetzung von OPA ’90 erfolgt im Rahmen eines National Contingency
Plan, der Gesetzeskraft hat. Dadurch wurden mehrere Maßnahmen konzipiert
und umgesetzt:
Der National Contingency Plan verstärkte die Nationalen Bemühungen um einen
schonenderen Umgang mit der Umwelt mit folgenden Zielen:
1. Safety of human life must be given top priority during every
response action.
2. Stabilizing the situation to preclude the event from worsening is
the next priority.
3. The response must use all necessary containment and removal tactics
in coordinated manner to ensure a timely, effective response that
minimizes adverse impact on the environment.
Mit der Ausarbeitung eines umfangreichen Handbuches für die Bekämpfung von
Ölunfällen wurden einheitliche Rahmenbedingungen und Vorgehensweisen
geschaffen. Auf über 128 Seiten wird ausführlich dargestellt, wie bei einem Ölunfall zu verfahren ist. Das Handbuch enthält neben Checklisten auch konkrete
Handlungsanweisen und eindeutige Organisationsstrukturen (siehe Abbildung 4)
für die Einsatzkräfte11.
10
Brusseau, J.P. Capt.: Wildlife protection in oil spill response: a federal on-scene coordinator’s perspective“, Vortrag anlässlich der Veranstaltung „What have we learned since the
Nakhoda spill?“ Tokio, Dezember 1997
11
N.N.: Oil spill field operations guide, Washington, 1998
90
Durch die Einführung von lokalen und regionalen Naturschutzbeauftragten (natural resource trustees) werden bereits bei der Planung von Ölbekämpfungsmaßnahmen die Belange des Naturschutzes berücksichtigt. Die Naturschutzbeauftragten arbeiten bei einem Ölunfall mit, unterstützen die Einsatzleitung bei
ihren Entscheidungen und gewährleisten auf diese Weise die Berücksichtigung
des Naturschutzes.
Landesweit wurden von sogenannten Area Committees unter der Leitung von
Regierungsbeauftragten Bekämpfungspläne (Area Contingency Plan, ACP)
aufgestellt. An diesen Arbeitsgruppen wurden neben den zuständigen Behörden
und deren Vertretern die Industrie, Handel und Gewerbe, akademische
Einrichtungen und andere um Unterstützung gebeten, die bei einem Ölunfall
Bekämpfungsmittel, -material, -personal und -wissen zur Verfügung stellen
könn(t)en. Im Rahmen der Bekämpfungspläne wurden u. a. Maßnahmen vorbereitet, um den organisierten, zielgerichteten und sicheren Einsatz von
Freiwilligen zu ermöglichen.
Gerade die Erstellung der ACPs ist nach den amerikanischen Erfahrungen eine
sehr zeitraubende Arbeit, da viele – teilweise völlig entgegengesetzte – Interessen
zu berücksichtigen sind. Der Vorteil für die Einsatzleitung ist dabei eindeutig der,
dass sie auf diese Weise von den zur Verfügung stehenden Mitteln (resources) von
den Menschen erfahren, die sie täglich einsetzen.
Ergebnis von OPA ’90 ist zusätzlich, dass die Zuständigkeits- und
Anweisungsbefugnisse der Einsatzleiter (federal on-scene coordinator, FOSC)
erweitert wurden. Daher kann der FOSC nach eigenem Ermessen sämtliche
nationalen (federal), bundesstaatlichen (state) und privaten Bekämpfungsmaßnahmen dirigieren und überwachen. Üblicherweise ist der FOSC ein Vertreter
der US-Coastguard, Hafenkapitän o. ä., so dass er als Insider in seiner Arbeit mit
den Belangen der Schifffahrt und Häfen tagtäglich zu tun hat und in verschiedene
informelle Gruppen eingebunden ist.
Ein durch OPA ’90 eingerichteter Ölhaftungsfond mit einem gesonderten, nur für
Notfälle ausgewiesenem Etat steht dem FOSC direkt zur Verfügung. So kann er
ohne bürokratische Hemmnisse auf die notwendigen Mittel, um alle erforderlichen Maßnahmen durchzuführen, zugreifen.
Die durch OPA ’90 initiierten erhöhten Anforderungen an die Sicherheitseinrichtungen in amerikanischen Gewässern führten zur (Weiter-) Entwicklung
eines Schiffstyps, den sog. Eskortschleppern. Diese Spezialschlepper begleiten
Schiffe, um bei einer Manövrierunfähigkeit o. ä. unverzüglich eingreifen zu
können und sind mit Schleppwinden, hohem Pfahlzug und Einrichtungen zur
Feuer- und Ölbekämpfung ausgestattet.
Erster speziell für Eskortaufgaben in amerikanischen Gewässern gebauter
Schlepper war die 1992 in Dienst gestellte LOOP RESPONDER. Der Bau weiterer
Eskortschlepper folgte. So nahm im Januar 1999 der Eskortschlepper NANUQ
(46,6 m Länge, 95,5 t Pfahlzug) für Alaskas Prince Williams Sound, dem
91
92
Abbildung 4 Organigramm eines Standard-Einsatzleitungssystems11
Schauplatz der Havarie der EXXON VALDEZ, seine Arbeit auf. Ein weiterer, baugleicher Eskortschlepper soll unter dem Namen TAN’ERLIQ im April 1999
abgeliefert und ebenfalls im Prince Williams Sound eingesetzt werden12.
Abbildung 5 Eskortschlepper LOOP RESPONDER
Ergebnis von OPA ’90 ist nach amerikanischer Einschätzung ein umfassendes
Vorsorge- und Reaktionskonzept zur Vermeidung, Verminderung und
Bekämpfung von Ölunfällen. Möglich war diese Entwicklung aber nur dadurch,
dass die Regierung auf den überaus starken Druck der Öffentlichkeit nach der
EXXON-VALDEZ-Havarie reagierte und dieser Aufgabe höchste Dringlichkeit
(national priority) gegeben hat13.
2 Für die Bundesrepublik Deutschland geltende multiund bilaterale Schutzübereinkommen
2.1 Bonn-Übereinkommen
In der ersten Fassung dieses 1969 in Kraft getretenen, von allen NordseeAnrainern ratifizierten Übereinkommens13 wurde die Zusammenarbeit der
Vertragsstaaten bei der Bekämpfung einer Ölverschmutzung geregelt. 1983
wurde das Bonn-Übereinkommen durch die EG und die acht Vertragsstaaten
überarbeitet. Die derzeit gültige Fassung bezieht auch andere Schadstoffe wie
z. B. flüssige Chemikalien in Bulk und verpackte Schadstoffe mit ein14.
12
N.N.: Mighty NANUQ heads north to Alaska, International Tug & Salvage Heft 1/99
Übereinkommen zur Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Verschmutzung der
Nordsee durch Öl, BGBl. 1969 II, S. 2066 ff.
14
Übereinkommen vom 13. September 1983 zur Zusammenarbeit bei der Bekämpfung
der Verschmutzung der Nordsee durch Öl und andere Schadstoffe, (BGBL. 1990 II,
S. 71 S. 71) i. d. F. der Änderungen vom 22. September 1989 (BGBL. 1995 II,
S. 181)
13
93
Vertragsstaaten des Bonn-Übereinkommen sind:
• das Königreich Belgien,
• das Königreich Dänemark,
• die Bundesrepublik Deutschland,
• die Französische Republik,
• das Königreich der Niederlande,
• das Königreich Norwegen,
• das Königreich Schweden,
• das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, und
• die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft.
Im Rahmen der regelmäßig stattfindenden Treffen der Vertragsparteien wurde
1994 eine Arbeitsgruppe eingerichtet, die sich 1994/95 mit Fragen von
Notschleppkapazitäten befasste (siehe 2.1.1).
2.1.1 ETOW
Als Folge der Forderung der Donaldson-Studie an die britische Regierung, in
ihren Hoheitsgewässern für die Bereitstellung adequater Schleppkapazität zu sorgen, wurde 1994 von den Vertragspartnern des Bonn-Übereinkommens (siehe
2.1) eine ad hoc working group on emergency towing (ETOW) gebildet.
Abbildung 6: Schematischer Überblick von ETVs im Bereich des Bonn-Übereinkommens
94
ETOW definierte in ihrem Abschlussbericht ein emergency towing vessel wie
folgt:
„An Emergency Towing Vessel (ETV) can be an ocean going salvage tug
(SALVTUG), an anchor handling tug supply vessel (AHTSV) or any other
suitable vessel with sufficient bollard pull, specially provided for emergency towing“15.
Die Arbeitsgruppe kam u. a. zu dem Ergebnis, dass die Regierungen der
Vertragsparteien zu entscheiden haben, ob, auf welche Weise und in welchem
Umfang sie Notschleppkapazitäten in Form von privaten oder staatlichen
Schiffen zur Risikominderung bereitstellen. In Zukunft soll die ETOW
Vorschläge für eine Zusammenarbeit beim Einsatz von ETVs erarbeiten.
Außerdem soll ETOW über die weitere Entwicklung berichten.
2.2 Helsinki-Übereinkommen
Das im Mai 1980 in Kraft getretene „Übereinkommen vom 22. März 1974 über
den Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebietes“16 regelt in seiner Anlage VI die
Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Meeresverschmutzung.
Das Helsinki-Übereinkommen befasst sich – im Gegensatz zum BonnÜbereinkommen – nicht nur mit der Öl- und Schadstoffunfall-Bekämpfung, sondern schließt auch
• die Ermächtigung zum Erlass von Vorschriften über einige besonders
gefährliche Stoffe (Anlage I),
• die Umweltverschmutzung durch Flugzeuge (Anlage II),
• die Umweltverschmutzung von Land aus (Anlage II und III) und
• Dumping (Anlage V)
mit ein. Bei den Bekämpfungs- und Verhütungsmaßnahmen gegen Verschmutzung werden sämtliche Unfallarten auf der Grundlage von MARPOL behandelt17.
2.3 EU-Grundlagenvorschlag für die Kooperation bei unfallbedingter
Meeresverschmutzung
Mit der Verabschiedung der „Entschließung des Rates zur Erstellung eines
Aktionsprogramms der Europäischen Gemeinschaften auf dem Gebiet der
Überwachung und Verringerung der Ölverschmutzung des Meeres“18 verfügt die
15
N.N.: Abschlussbericht ETOW aus dem Bericht des 7. Treffen der Vertragspartner des
Bonn-Übereinkommen (BONN 95/11/1-E, Anhang 8), Bournemouth, 1995
16
Übereinkommen vom 22. März 1974 über den Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebietes, BGBL. 1979 II, S. 1229
17
Brenk, Volker, Dipl.-Ing.: Materialsammlung Meeresumweltschutz im Seeverkehr, Umweltbundesamt, Berlin, 1990
18
Entschließung des Rates zur Erstellung eines Aktionsprogramms der Europäischen
Gemeinschaften auf dem Gebiet der Überwachung und Verringerung der Ölverschmutzung des Meeres Abl. C 162 vom 8.7.1978, S. 1, Brüssel, 1978
95
EU nach eigener Einschätzung über Maßnahmen gegen die unfallbedingte
Meeresverschmutzung19. Diese Maßnahmen konzentrieren sich auf folgende
Bereiche:
• Informationsaustausch,
• Ausbildung,
• Pilotprojekte,
• Task-Force,
• internationale Zusammenarbeit.
Schrittweise wurde seit 1981 ein Informationssystem aufgebaut, das zukünftig
durch den Einsatz eines modernen Datenverarbeitungssystems weiter verbessert
und vereinfacht werden soll. Dazu will die EU auch das Internet nutzen.
Nach der Havarie der Fähre HERALD OF FREE ENTERPRISE wurde 1987 auf Antrag
Belgiens eine aus Sachverständigen bestehende Task-Force gebildet. Bei
Notfällen kann diese Task-Force den bei Meeresverschmutzungen zum Einsatz
kommenden Stellen unverzüglich praktische Hilfe geben. Bei der Havarie des
Tankers SEA EMPRESS 1996 vor Wales wurde erstmalig ein Sachverständiger der
Task-Force angefordert. Diese Maßnahme wurde von den britischen Behörden
sehr positiv bewertet.
Durch gemeinsame Ausbildungsmaßnahmen der nationalen Behörden auf EUEbene wird zum einen die Einsatzfähigkeit der nationalen Behörden verbessert.
Zusätzlich wird die praktische Zusammenarbeit zwischen den einzelnen
Mitgliedern und ihren Behörden gefördert.
In Pilotprojekten werden konkrete Maßnahmen zur biologischen Regenerierung
und die Erstellung und Veröffentlichung eines Referenzleitfadens zur
Quantifizierung und Bewertung des Ausmaßes einer Küstenverschmutzung
gefördert. Dazu gehört u. a. auch die Sanierung der durch die Tanker AGEAN SEA,
BRAER und SEA EMPRESS verschmutzten Küsten.
2.3.1 European Environmental Coast Guard
Eine Initiative des EU-Parlamentes arbeitet seit 1992 mit Unterstützung des EUForschungsdirektorates an einem Konzept einer European Environmental Coast
Guard (EECG). Die Initiative verfolgt einen präventiven Ansatz und fordert u. a.
stärkere Aktivitäten der EU-Staaten auf dem Gebiet der Unfallvermeidung und
-verhinderung, der Zusammenarbeit und der Information.
19
Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über eine gemeinschaftliche Grundlage für
die Kooperation auf dem Gebiet der unfallbedingten Meeresverschmutzung, KOM (98)
769 endg.; Ratsdokument 5087/99, Bundesratsdrucksache 35/99 vom 20.01.1999, Bonn,
1999
96
Unterstützt werden die Überlegungen des EU-Parlamentes von der Alliance of
Maritime Regional Interests in Europe (AMRIE), einer 1993 von EUParlamentariern gegründete Initiative20.
2.4 NethGer-Plan
Durch die Ausarbeitung des Netherlands-German joint maritime contingency
plan on combatting oil and other harmful substances (NethGer-Plan) wurde die
bilaterale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Öl- und Schadstoffunfallbekämpfung zwischen beiden Staaten geregelt. Grundlage für den NethGer-Plan
ist das Bonn-Übereinkommen.
Abbildung 7: Schematischer Überblick der NethGer-Zonen
20
N.N.: From European Concepts Of Maritime Safety To The Establishment Of A European
Environmental Coast Guard, Abschlussbericht (PE 184.196/rev.) des Europäischen Parlament, Scientific an Technological Options Assessment (STOA), Directorate General for
Research, Brüssel, Oktober 1994
97
NethGer unterscheidet – wie auch DenGer (siehe 2.5) – in den Zuständigkeitsbereich des Plans (exterior Zone) und eine Zone für den Soforteinsatz (quick
response zone). Im Einvernehmen zwischen den Behörden beider Länder kann
NethGer auch dann angewendet werden, wenn die eingetretene oder drohende
Verschmutzung außerhalb des räumlichen Geltungsbereiches liegt21.
2.5 DenGer-Plan
Der Danish-German joint maritime contingency plan on oil combatting (DenGerPlan) gilt sowohl für die Deutsche Bucht wie auch für die westliche Ostsee.
DenGer versteht sich als Konkretisierung der Bonn- und Helsinki-Übereinkommen, lässt aber deren Bestimmungen unberührt. Der Plan will keine
Rechtspflichten errichten, sondern ist eine formalisierte Kooperationsabsprache
zwischen den beiden Partnern.
Abbildung 8 Schematischer Überblick der DenGer-Zonen
21
Deutsch-niederländischer Arlarm- und Einsatzplan für die gemeinsame Bekämpfung von
Meeresverschmutzungen durch Öl und andere Schadstoffe (NETHGER-PLAN), unterzeichnet im Dezember 1991, Bonn 1991
98
DenGer unterscheidet in zwei Arten von Gebieten:
• Exterior Zone, in der gemeinsame Bekämpfungsmaßnahmen in
Abhängigkeit von Wind- und Stromrichtung, Dicke und Ausmaß des
Ölteppichs und dem Gefährdungspotential für die Küste durchgeführt
werden,
• Quick Response Zone, in der normalerweise immer gemeinsame
Bekämpfungsmaßnahmen erfolgen.
Der DenGer-Plan gilt in der Ostsee in den Hoheitsgewässern beider Staaten,
nördlich bis in Höhe von (54° 57’ N), und östlich bis zwischen den Leuchttürmen
von Dornbusch und Mön. Für die Nordsee wurde eine Begrenzung auf das
Seegebiet zwischen Ringköping (56° 20’ N) im Norden, Friedrichskoog (54° 00’
N) im Süden und Texel (05° 00’ E) im Westen vereinbart.
Als Quick Response Zone sind in der Ostsee die Flensburger Förde, Geltinger
Bucht und die Bucht von Sonderburg definiert, östlich begrenzt durch die
gedachte Linie zwischen dem Leuchtturm Gammel Pol und Schleimünde. In der
Nordsee reicht die Quick Response Zone im Norden bis etwa 50 km nördlich des
Hafen von Esbjerg (55° 50’ N), im Süden bis auf die Höhe von Husum (54° 30’
N) und im Westen bis zur Höhe von Borkum (06° 30’ E)22.
Gemeinsame Bekämpfungsmaßnahmen erfolgen – mit Ausnahme der
Flensburger Förde – nur auf ausdrückliche Anforderung des Partners in dessen
Hoheitsgewässern. In den beiden Quick Response Zonen hat jeder Partner das
Recht, unmittelbar nachdem er Kenntnis von einer Ölverschmutzung erhalten hat,
seine vor Ort vorhandenen Einsatzkräfte sofort mit der Ölbekämpfung beginnen
zu lassen.
3 Nationale Sicherheitskonzepte
3.1 Rechtliche Grundlagen
3.1.1 Seeaufgabengesetz
§1 Seeaufgabengesetz: Dem Bund obliegen auf dem Gebiet der Seeschifffahrt:
[....]
2.
die Abwehr von Gefahren für die Sicherheit [...] des Seeverkehrs sowie
die Verhütung von der Seeschifffahrt ausgehenden Gefahren
(Schifffahrtspolizei) [....]
3.
seewärts der Begrenzung des Küstenmeeres [...]
a)
[.....]
b)
die Abwehr von Gefahren [.....]23
c)
[.....]
22
Danish-German Joint Maritime Contingency Plan on Combatting Oil and Other Harmful
Substances (DenGer-Plan), unterzeichnet im Februar 1993, Bonn 1993
23
Gesetz über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Seeschifffahrt Neufassung
vom 18.09.1998 (BGBl. I, S. 2986), Bonn 1998
99
3.1.2 Verwaltungsabkommen
Bund und Küstenländer begannen bereits 1975 mit dem Abschluss eines
Verwaltungsabkommen damit, die Grundlagen für Maßnahmen zur
Unfallvorsorge auf See und an der Küste zu schaffen. Das Verwaltungsabkommen
regelt die Organisations- und Aufgabenverteilung sowie die Finanzierung von
Unfallvorsorge und -bekämpfung (siehe Tabelle 1, S. 105).
3.1.3 Vereinbarung über die Zusammenarbeit bei Schiffsunfällen
(Schleppereinsatz)
Zwischen dem Bund und den deutschen Schleppreedereien wurde 1983 eine
Vereinbarung über die Zusammenarbeit bei Schiffsunfällen (Schleppereinsatz)
abgeschlossen. In dieser Vereinbarung verpflichten sich Partner, gegenseitig
Listen über Fahrzeuge und Gerät auszutauschen, welches bei einer Bergung oder
Hilfeleistung zum Einsatz kommen würde. Außerdem sprechen die Partner die
Aufstellung eines gemeinsamen Meldeplans, der Ansprechpartner, deren
Ereichbarkeit und das Meldeverfahren ab. Darüber hinaus sollen gemeinsame
Planübung sowie gegenseitige Beratung erfolgen.
In dieser Vereinbarung wurde ebenfalls festgelegt, dass die Partner beim
„erforderlich werdenden Einsatz von Schlepp- und/oder Bergungskapazität vor
Ersatzvornahme durch das zuständige WSA alle Anstrengungen unternehmen
werden, dass die erforderliche Hilfeleistung auf freiwilliger Basis (Havarist /
Bergungsfirma) zustande kommt. Hierbei wird von folgender Prioritätsfolge ausgegangen:
1. Hilfeleistung auf Grund eigener Initiative des Havaristen.
2. Hilfeleistung zwischen Havarist und Schlepper auf Grund
schifffahrtspolizeilicher Verfügung der zuständigen WSA.
3. Vertrag zwischen dem zuständigen WSA und dem Schlepper im
Rahmen der Ersatzvornahme gegenüber dem Havaristen ..... .24
Mit der 1994 erfolgten Aktualisierung der Vereinbarung wurde diese Absprache
geändert. Nunmehr heißt es in der Vereinbarung: „Die Firmen werden alle
Anstrengungen unternehmen, dass die erforderliche Leistung auf freiwilliger
Basis (Havarist / Firma) zu Stande kommt. Das WSA wird die Firma in diesem
Bestreben bestens unterstützen. Es hat nach pflichtgemäßem Ermessen darüber
zu entscheiden, ob es zur Abwehr einer unmittelbar bevor stehenden Gefahr oder
zur Beseitigung einer bereits eingetretenen Störung ein Einschreiten für geboten
hält, z. B. durch schifffahrtspolizeiliche Verfügung an den Havaristen, Schlepper
anzunehmen.“25
24
Vereinbarung über die Zusammenarbeit bei Schiffsunfällen (Schleppereinsatz), zwischen
BR Deutschland und deutschen Schleppreedereien vom 26. Mai 1983
25
Vereinbarung über die Zusammenarbeit bei Schiffsunfällen (Schleppereinsatz), zwischen
BR Deutschland und deutschen Schleppreedereien vom 26. Mai 1983 in der Fassung vom
2. Dezember 1994
100
Aus dieser Vereinbarung kann daher nicht abgeleitet werden, dass die Fahrzeuge
der WSA keine Bergungsaufträge übernehmen dürfen. Der Bund beschränkt sich
jedoch auf den Einsatz in Notfällen und wird nicht als Bergungsunternehmen
tätig. Mit der Bereitstellung von Notschleppkapazität durch den Bund „soll ein
potentieller Havarist ggf. solange in kontrollierter Verdriftung zur Vermeidung
eines Strandens gehalten werden, bis die private Bergungs und Schlepperwirtschaft die weitere Abarbeitung übernehmen kann.“26
Abbildung 9 Organigramm der ELG
26
Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage „Sicherheit in der Deutschen Bucht
III“, BT-Drucksache 13/9970 vom 20. Februar 1998, Bonn, 1998
101
Unter der Federführung des BMBF wurde ein – von Bund und Ländern gemeinsam finanziertes – rechnergestütztes Unfallmanagementsystem (REMUS)
entwickelt, das eine Datenvernetzung der für die Schiffssicherheit verantwortlichen Behörden vorsieht. REMUS soll im Datenverbund den schifffahrtspolizeilichen Behörden, den Katastrophenstäben Nord- und Ostsee, den
Wasserwirtschaftsbehörden der Küstenländer, der DGzRS und sämtlichen anderen Organisationen zur Verfügung stehen. Auf diese Weise soll es möglich sein,
dass alle Beteiligten bei Öl- und Schadstoffunfällen auf See ständig aktuelle
Daten über
• Schiff und Schiffsladung,
• Wasserverhältnisse,
• Witterung,
• Driftprognosen,
• Sensitivität des betroffenen Wattenmeeres,
• vorhandene Leichterkapazitäten, und
• einsatzbereite Bekämpfungskapazitäten
erhalten und sich über den Fortschritt der Bekämpfungsmaßnahmen informieren
können. Teil des Unfallmanagements ist auch die Überwachung und Messung des
Öl- und Schadstoffaustritts durch speziell ausgestattete Flugzeuge, die von der
Bundesmarine betrieben werden.
Abbildung 10 Vorgehensweise der Einsatzleitgruppe
102
3.2 Deutsches Systemkonzept zur Öl- und Schadstoffbekämpfung
Das erste Systemkonzept über Ölbekämpfungsmaßnahmen auf See wurde 1980
zusammen gestellt. In diesem Systemkonzept wurde der Schwerpunkt für
Beschaffungen auf die Bekämpfung von Ölverschmutzungen im freien Seeraum
gelegt. Grund dafür war, dass geeignete Techniken und Geräte für die
Bekämpfung von Land aus nicht zur Verfügung standen. Außerdem sollten die
Verschmutzungen am Entstehungsort beseitigt bzw. bekämpft werden.
1990 wurde beschlossen, das Systemkonzept „Maßnahmen zur Bekämpfung von
Ölverschmutzungen auf dem Wasser“ fortzuschreiben. „Die Hauptgründe für
diese Fortschreibung waren:
– Berücksichtigung der seit 1980 bei Ölunfällen und Übungen
gewonnenen Erfahrungen,
– Einbeziehung der seit 1980 herausgegebenen Studien, Forschungs- und
Erfahrungsberichte im nationalen und internationalen Bereich,
– Überprüfung des Gefährdungspotentials unter Berücksichtigung der
veränderten Verkehrsstruktur,
– Vorsorgemaßnahmen zur Bekämpfung anderer Schadstoffe als Öl und
– Einbeziehung der Küste Mecklenburg-Vorpommerns.
Die Durchführung der Arbeit wurde federführend den Sonderstellen des Bundes
bzw. der Küstenländer „Ölunfälle See/Küste“ und dem Umweltbundesamt Berlin
übertragen.27
Den Beteiligten an der Fortschreibung war deutlich, dass „Ölunfälle, die eine
Größenordnung von 30.000 t überschreiten, .... auch unter sehr günstigen
Umständen nicht mehr erfolgreich zu bekämpfen“ sind, wobei ein Ölunfall dieser
Größenordnung „in der Deutschen Bucht etwa alle 100 Jahre zu erwarten“ ist.
Anhand von statistischen Modellen wurde errechnet, dass vor der deutschen
Nordseeküste etwa alle 6 Jahre eine Ölverschmutzung von einigen hundert
Tonnen zu erwarten ist27.
In einem umfangreichen Forschungs- und Entwicklungsprogramm wurden durch
das Bundesministerium für Forschung und Technologie neue Erkenntnisse und
Entwicklungen gefördert. Im Zeitraum 1984 bis 1987 wurden mit etwa 60 Mio.
DM in den Bereichen
• Eingrenzung von Ölverschmutzungen,
• Entfernung von Ölverschmutzungen,
• Biologische/sonstige Maßnahmen zur Ölbekämpfung,
• Entsorgung/Aufbereitung ölhaltiger Rückstände,
• Überwachung von Ölverschmutzungen
27
Bluhm, B., Brenk, V., Schroh, K.: Fortschreibung des Systemkonzeptes über Maßnahmen
zur Bekämpfung von Öl und anderen Schadstoffen auf dem Wasser im Bereich der
Bundesrepublik Deutschland, herausgegeben vom Umweltbundesamt sowie den Sonderstellen des Bundes bzw. der Küstenländer „Ölunfälle See / Küste“ vom April 1994
103
beinahe 70 Einzelvorhaben gefördert28. Für den Zeitraum 1979 bis 1985 wurden
durch das Bundesministerium für Verkehr und die vier Umweltschutzministerien
der (alten) Küstenländer für die Beschaffung von Ölbekämpfungsschiffen und
Geräte Mittel in der Größenordnung von 100 Mio. DM, für ein Nachfolgeprogramm von 1986 bis 1994 Investitions- und Betriebsmittel in der Größenordnung von 90 Mio. DM bereit gestellt27.
Abbildung 11
Organigramm des deutschen Notfallmanagements
Im organisatorischen Bereich stehen in Deutschland für die Bekämpfung von Ölund Schadstoffunfällen auf Wasser folgende Einrichtungen und Strukturen zur
Verfügung:
• eine Einsatzleitgruppe (ELG) als gemeinsames Entscheidungsgremium
bei akuten Ölunfällen,
• ein Zentraler Meldekopf (ZMK) für die Entgegennahme und
Weiterleitung von Meldungen im nationalen und internationalen
Bereich,
• eine Sonderstelle des Bundes und eine gemeinsame Sonderstelle der
Küstenländer zur Durchführung der in den jeweiligen
Verwaltungszuständigkeiten liegenden Aufgaben.29
Diese Einrichtungen und Strukturen wurden durch ein Verwaltungsabkommen
(siehe 3.1.2) zur Bekämpfung größerer Meeresverschmutzungen zwischen Bund
und Küstenländern geschaffen. Ziel des Verwaltungsabkommen war und ist es,
bei einem Öl- oder Schadstoffunfall den unverzüglichen Einsatz aller vorhandenen Bekämpfungskapazitäten zu gewährleisten, wobei Fragen der Eigentums28
N.N.: Umweltschutztechnik – Bekämpfung der Meeresverschmutzungen, insbesondere
von Öl, Übersicht der abgeschlossenen und laufenden FE-Vorhaben des Bundesministers
für Forschung und Technologie (Stand: Herbst 1987), Bonn, 1987
29
Bericht der Bundesregierung über die Vorsorge und Bekämpfung von Ölunfällen vor den
deutschen Küsten“, Bundesdrucksache 12/8359 vom 04.08.1994, Bonn, 1994
104
verhältnisse, der Zuständigkeit und der Kosten zurückgestellt werden sollen. Als
Einsatzschwellenwert für das Greifen des Verwaltungsabkommen gelten
„außergewöhnliche und weiträumige Ölverschmutzungen von Stränden und
Ufern“ (siehe Abbildung 9).
In der ersten Fassung des Verwaltungsabkommens wurden die Bekämpfungseinrichtungen noch durch einen sogenannten Ölausschuss See/Küste beraten.
Dieses Sachverständigengremium, an dem neben weiteren Behörden auch Dritte
beteiligt waren, wurde mit der Erweiterung des Verwaltungsabkommens auf
andere Schadstoffe (als Öl) aufgelöst. Die Einbeziehung Dritter als Berater und/
oder Sachverständiger ist seitdem vom Verwaltungsabkommen nicht mehr ausdrücklich vorgesehen. Die Praxis zeigt, dass die Bekämpfungsstellen weiterhin
bei Bedarf zusätzliche Sachverständige hinzuziehen können und bei konkreten
Problemen dieses auch tun30.
Der ZMK ist eine rund um die Uhr besetzte zentrale nationale und internationale
Meldestelle der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes. Meldungen über
drohende oder eingetretene Schiffsunfälle werden vom ZMK gesammelt und an
die Abkommenspartner weiter geleitet. Erreicht eine Meeresverschmutzung den
im Abkommen festgelegten Schwellenwert, übernimmt der ZMK auch das
Alarmierungsverfahren.
Die ELG ist das gemeinsame Entscheidungsgremium bei einem Öl- oder
Schadstoffunfall und setzt sich aus den Vertretern der Ministerien und
Senatsbehörden der Abkommenspartner zusammen. Sie entscheidet über den
Einsatz der von den Partnern gemeinsam beschafften Einrichtungen und Geräte
und über die Kostenübernahme durch die Partner, die sich auf einen
Kostenschlüssel zur Verteilung geeinigt haben:
Tabelle 1 Verteilung der Bekämpfungskosten nach Verwaltungsabkommen
30
Schell, Uwe: Aussage als Auskunftsperson (Vorsitzender der ELG bei der PALLASHavarie) vor dem Untersuchungsausschuss des schleswig-holsteinischen Landtags am
29. März 1999, Kiel 1999
105
Die Sonderstellen zur Bekämpfung der Meeresverschmutzung sind technische
Einrichtungen, die insbesondere zur Beschaffung und Verwaltung der Schiffe und
Geräte sowie zur Weiterentwicklung von Unfallbekämpfungsstrategien und zur
fachlichen Beratung der Partner eingerichtet wurden. Im Ernstfall sind die
Sonderstellen bevollmächtigt, den sofortigen Einsatz von Schiffen, Flugzeugen
sowie Bekämpfungsmaßnahmen zu veranlassen, bevor die ELG zusammen
tritt.
3.3 Deutsche Küstenwache
Am 30. Juni 1994 wurde offiziell nach nur zwei Jahren Vorbereitungszeit die
Deutsche Küstenwache eingerichtet. Eine interministerielle Arbeitsgruppe unter
Federführung des Bundesverkehrsministeriums und Beteiligung des Innen-, des
Finanz-, des Umwelt- und des Landwirtschaftsministeriums erarbeitete das
Zusammenarbeitskonzept. Unter dem Dach der Küstenwache sollen die bisher
eigenständigen Einheiten der Schifffahrtspolizei, des Zolls und des
Bundesgrenzschutzes sowie der Fischereiaufsicht zusammen arbeiten, um die
Sicherheit an der Küste zu verbessern (siehe Abbildung 12). Politische Vorgabe
war dabei, „etwas Neues zu schaffen, ohne das Alte zu verändern, und keine
Kosten zu verursachen.“31 Dazu wurde versucht, durch Koordinationsgespräche
Abbildung 12 Organisationsschema der deutschen Küstenwache
31
Leemreijze, G., Kapt.: Deutsche Küstenwache – Ein Schritt zu mehr Sicherheit HANSA
7/94, Hamburg, 1994
106
der Vollzugskräfte auf Leitungsebene und regelmäßige Gespräche der
Wasserschutzpolizeien sowie durch das An- und Abmelden der ein- und auslaufenden Boote bei der zuständigen Einsatzkoordinierungsstelle Reibungsverluste zu vermeiden und eine effizientere Aufgabenerfüllung zu gewährleisten.
Die Einsätze der Küstenwache werden in zwei Zentralen koordiniert. Die
Küstenwachzentrale Nordsee wurde in der Revierzentrale beim Wasser- und
Schifffahrtsamt Cuxhaven, die Küstenwachzentrale Ostsee beim Bundesgrenzschutz See in Neustadt (Holstein) eingerichtet. Der Küstenwache stehen etwa
30 Boote und mehrere seegängige (Bundesgrenzschutz-) Hubschrauber zur Verfügung.
Der durch das Grundgesetz vorgeschriebene Föderalismus verbietet eine
Einschränkung oder Aufgabe der Polizeihoheit der Länder. Aus diesem Grund
sind die Wasserschutzpolizeien (WSPs) nicht Teil der Küstenwache, sondern
bilden parallele Strukturen. Eine Zusammenarbeit der WSPs untereinander und
mit der Küstenwache beschränkt sich auf regionale Schnittstellen und konkrete
Einzelfälle.
3.4 Verkehrssicherheitssystem Deutsche Küste
„Das Verkehrssicherungssystem Deutsche Küste setzt vorrangig auf
Prävention.“ 32 In den Revierzentralen wird eine weiträumige Radarüberwachung
des Schiffsverkehrs durchgeführt, die – ergänzt durch die Einführung eines
verbindlichen Meldesystems in der Deutschen Bucht – die Sicherheit und
Leichtigkeit des Schiffsverkehres in der inneren Deutschen Bucht erhöhen soll.
Die Fahrzeuge im Zuständigkeitsbereich der Revierzentrale werden zielverfolgt,
die Radardatenverarbeitung weist ihnen automatisch Kennzeichen zu und gibt
bei Bedarf zusätzlich Informationen, z. B. Annäherungswarnungen, Kurs,
Geschwindigkeit und beliebige Vorausvektoren. Durch den Nautiker vom Dienst
(NvD) der Revierzentrale wird der Schiffsverkehr mit aktuellen Informationen,
Vorschläge für eine Vermeidung von riskanten Situationen und Hinweise auf
Kollisionsgefahren unterstützt, im Bedarfsfall greift der NvD über UKWSprechfunk mit schifffahrtspolizeilichen Anordnungen an die Schiffsführungen
ein.
Durch ein Gutachten der Firma ERNO Raumfahrttechnik waren 1994 vor dem
Hintergrund des Fortschritts der Navigationstechnik Verbesserungsvorschläge
gemacht worden, deren Hauptvorschlag das engere Zusammenwirken der
Lotsdienste mit den Revierzentralen und ein Probebetrieb mit einer
Landradarberatung für bestimmte Schiffe war33.
32
Hinz, C., MinDir.: Wie sicher und umweltfreundlich ist das Transportsystem
Seeschifffahrt, Vortrag auf der „Konferenz zur Schiffssicherheit“, Kiel, März 1995
33
N.N.: Verkehrssicherungssystem Deutsche Küste im Jahre 2000 (VSDK 2000),
Gutachten von der Deutsche Aerospace / ERNO Raumfahrttechnik, erstellt für das
Bundesministerium für Verkehr, Referat See 15, Bremen, Januar 1994
107
3.5 Interministerielle Arbeitsgruppe Unfallmanagement in Küstengewässern
Der Deutsche Nautische Verein wandte sich im August 1997 an die verantwortlichen Bundesminister sowie die Innenminister und -senatoren der
Küstenländer, um auf die Folgen der aus seiner Sicht unsachgemäßen und
verzögerten Abarbeitung von Schiffsunfällen aufmerksam zu machen. Auf
Initiative des Innenministers Schleswig-Holsteins wurde Anfang 1998 eine interministerielle Arbeitsgruppe Unfallmanagement in Küstengewässern eingerichtet.
An dieser Arbeitsgruppe sind Vertreter folgender Behörden und Einrichtungen
beteiligt:
• Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes,
• Küstenwache des Bundes,
• Bundeswehr,
• Bundeswehrverwaltung,
• Deutsche Gesellschaft zur Rettung Schiffbrüchiger,
• Forum Leitende Notärzte,
• DNV,
• sowie die schleswig-holsteinischen Ministerien für
– Wirtschaft, Technologie und Verkehr,
– ländliche Räume, Landwirtschaft, Ernährung und Tourismus,
– Arbeit, Soziales und Gesundheit,
– Umwelt, Natur und Forsten,
– Inneres.
Auftrag der interministeriellen Arbeitsgruppe war, „Organisationsstrukturen für
ein funktionsfähiges Strukturmodell zu entwickeln, das geeignet ist, den Folgen
von Schiffshavarien in den schleswig-holsteinischen Küstengewässern
angemessen zu begegnen und den Passagieren und Schiffsbesatzungen, insbesondere von Fähren und Ro/Ro-Schiffen, wirkungsvoll zu helfen. In der
ursprünglichen Aufgabenstellung wurde ausdrücklich die Schadstoffbekämpfung
ausgenommen, weil die hier bestehenden Strukturen als effektiv und handlungsfähig eingeschätzt worden sind.“34 Nach der PALLAS-Havarie im Oktober/
November 1998 wurde die Aufgabenstellung kurzfristig um den Bereich der
Schadstoffbekämpfung erweitert.
In einem am 18. Dezember 1998 vorgelegten Konzeptpapier wurde das Ergebnis
der Beratungen zusammen gefasst. Kernforderung der Interministeriellen
34
Konzeptpapier der Interministerielle Arbeitsgruppe „Unfallmanagement in Küstengewässern“, vorgelegt am 18.12.1998
108
Arbeitsgruppe ist die Einrichtung einer entscheidungsfähigen „monokratisch ausgebildeten Führungsstruktur“. Begründet wird diese Forderung mit der Vielzahl
der in den Küstengewässern bestehenden Zuständigkeiten. Die Arbeitsgruppe
schlägt zur Einrichtung einer solchen Struktur den Abschluss einer Vereinbarung
zwischen dem Bund und den Küstenländern vor, die den Handlungsspielraum der
Entscheider innerhalb einer solchen Führungsstruktur regelt.
3.6 Küstenwachkonzept des NV Nordfriesland
Durch den Nautischen Verein Nordfriesland wurde im Januar 1999 die Forderung
nach einer „Küstenwache neuer Art“ aufgestellt. Der NV fordert insbesondere die
Aufhebung der bislang praktizierten Trennung von Schifffahrtspolizei und
Vollzug, Vermeidung und Bekämpfung von Schiffsunfällen sowie die
Bekämpfung der (unfallbedingten) Verschmutzung. Unterschieden wird in drei
unterschiedlich weit reichende Lösungen.
1. Optimale Lösung :
Schaffung einer einheitlichen Küstenwache, wobei Bundes- und
Landeskräfte mit Schiffen und Luftfahrzeugen einschließlich der SARHubschrauber, den DO 228-Ölfliegern und den Ölbekämpfungsschiffen der Marine in ihr aufgehen. Die Länder geben Kompetenzen zu
Gunsten des Bundes auf. Es gibt nur ein Küstenwachzentrum mit
voller Anordnungsbefugnis gegenüber allen Schiffen und
Luftfahrzeugen. Die Küstenwache wird dem Geschäftsbereich des
Bundesverkehrsministers zugeordnet, da der Schwerpunkt im schifffahrtspolizeilichen Bereich und nicht im Vollzug liegt. Ein
Landesvertreter (für alle Küstenländer) hat im KüWaZ ständig anwesend zu sein.
2. Föderative Lösung:
Schaffung einer einheitlichen Küstenwache des Bundes (wie in der
optimalen Lösung) mit Schiffen und Luftfahrzeugen im Geschäftsbereich des Bundesverkehrsministers. Im Hinblick auf die föderative
Struktur Deutschlands verbleiben die Landeskräfte unter Landeshoheit. Schaffung eines gemeinsamen Küstenwachzentrums für
Bundes- und Landeskräfte mit operativer Anordnungsbefugnis
gegenüber allen Schiffen und Luftfahrzeugen einschließlich gemeinsamer Streifenplanung. Die Landesbehörden, zu denen die Kräfte
gehören, haben während der Streife oder im Einsatz nur eingeschränkte Verfügungsgewalt über die Einheiten. Ein Landesvertreter (für alle
Küstenländer) hat im KüWaZ ständig anwesend zu sein. Die
Kennzeichnung der Bediensteten und Fahrzeuge muss bis auf die
Wappen einheitlich sein. Nach außen wirkt die föderative
Küstenwache wie eine Organisation.
3. Sofort- und Übergangslösung:
Die Strukturen werden vorerst beibehalten. Schaffung eines gemeinsamen Küstenwachzentrums für Bundes- und Landeskräfte mit opera109
tiver Anordnungsbefugnis gegenüber den für Einsatz- und
Streifenaufgaben zugewiesenen Schiffen und Luftfahrzeugen einschließlich gemeinsamer Streifenplanung. Die Behörden, zu denen die
Kräfte gehören, haben während der Streife oder im Einsatz nur
eingeschränkte Verfügungsgewalt über die Einheiten. Ein Landesvertreter (für alle Küstenländer) hat im KüWaZ ständig anwesend zu
sein. Hinsichtlich der Kennzeichnung gilt die föderative Lösung.
Der NV Nordfriesland schlägt vor, die Sofortlösung im Rahmen eines
Verwaltungsübereinkommens zwischen dem Bund und den Küstenländern umgehend umzusetzen35.
35
Pressemitteilung des NV Nordfriesland vom Februar 1999
110
Anlage 2
zum Bericht
vom 4. Mai 1999
Kapt. Thomas Reincke
GAUSS Gesellschaft für Angewandten Umweltschutz und Sicherheit
im Seeverkehr
Bremen
Die meteorologischen, navigatorischen und
seemännischen Umstände
bei der Havarie des Motorschiffes „PALLAS“
im Oktober 1998
111
1 Das Wettergeschehen
1.1 Wind
Der Wind wird nach der Richtung benannt, aus der er kommt: SW-Wind ist also
aus Südwest wehender Wind.
Die geschätzte Windstärke wird meist nach der in 12 Abschnitte eingeteilten
BEAUFORT-Skala angegeben. Außerdem gibt es Angaben in Knoten (1 kn. =
1 sm/h = 1,852 km/h) und in m/s. Starkwind sind Windstärken ab der Stärke 6
Bft., von stürmischem Wind bzw. Sturm spricht man ab Stärke 8 Bft., während
die Orkanstärke bei 11 Beaufort erreicht wird.
Interessant erscheint im Zusammenhang mit der PALLAS-Havarie der in der
letzten Spalte der auf der folgenden Seite abgedruckten Tabelle angegebene ungefähre Winddruck, der zusammen mit den vorherrschenden Strömungen und dem
Seegang das sogenannte „Gehen“ des Ankers verursacht hat (s. a. unter „Grundsätzliches aus der Seemannschaft“). Die PALLAS misst in der Breite 20 m und hat
mit ihren Aufbauten, Kränen und Masten in abgeladenem Zustand eine Höhe von
etwa 25 Metern über der Wasserlinie. Von vorne gesehen ergibt sich daraus etwa
eine projizierte Fläche von 500 m2. Aus den Werten, die der Abbildung 1 und der
Tabelle 1 entnommen werden können, ergibt sich, dass bereits ein stürmischer
Wind der Stärke 8 auf dieser Fläche einen ungefähren Druck von 14 Tonnen
ausübt.
Abbildung 1 Kurve der Relation der Windstärke in Beaufort zum Winddruck in kg/m2
112
113
Tabelle 1 Beaufort - Skala mit Windgeschwindigkeiten und Auswirkungen an Land und auf See
1.2 Die Windverhältnisse vor der nordfriesischen Küste im Oktober/November
Die höchsten Windgeschwindigkeiten und die größte Sturmhäufigkeit werden in
der deutschen Bucht in den Monaten November und Dezember erreicht, wobei
ein lokales Minimum mit gemittelten 16 kn im November vor der nordfriesischen
Küste liegt. Das Maximum misst man mit 20 kn in der zentralen Nordsee auf
einer Breite von 54° bis 55° Nord.
Bei gleicher Windstärke erzeugen kältere Luftmassen bei gleicher
Windgeschwindigkeit einen stärkeren Seegang, als warme Luftmassen. Diese
Erscheinung kann in ihrer Wirkung bis zu 2 Beaufort mehr als zu erwarten betragen.
Für die Monate Oktober/November werden in dem BSH Nordseehandbuch,
östlicher Teil für das nordfriesische Seegebiet folgende Angaben gemacht:
Häufigkeiten von Windstärkegruppen im südlichen und nördlichen Teil
des Gebietes
Orkan 12 Bft.
0,00 bis 0,01 %
schwerer Sturm, 10 bis 11 Bft.
0,15 bis 0,60 %
Sturm, 8 bis 9 Bft.
04,9 bis 07,2 %
Starkwind, 6 bis 7 Bft.
20,8 bis 26,6 %
Echte Orkane treten hier also nur äußerst selten auf, und wenn, dann in dem
Zeitraum zwischen Oktober bis Februar.
1.3 Seegang
Man unterscheidet grundsätzlich zwei Arten von Seegang:
– Die sogenannte Windsee sind Wellen, die direkt durch den
vorherrschenden Wind hervor gerufen werden.
– Als Dünung bezeichnet man Wellen, die entweder vom Wind in einem
mehr oder weniger entfernten Seegebiet hervorgerufen wurden und aus
ihrem Ursprungsgebiet herausgelaufen sind, oder aber
Nachschwingungen einer Windsee am Ort, nachdem der verursachende
Wind abgeflaut ist.
Beide Erscheinungen können sich überlagern, so dass es dabei zu erheblich
höheren Einzelwellen kommen kann, als der derzeitigen Windstärke zugerechnet
werden. Es kann durch diese sogenannten Interferenzen auch in freiem Seeraum
bereits bei niedrigen Windstärken zu brechenden Wellen kommen.
Ab Wassertiefen, die die Hälfte der Wellenlänge oder weniger betragen – etwa vor
Küsten oder über Untiefen –, beginnen sich die Wellen aufzusteilen und zu
brechen. Diese Erscheinung begründet sich auf der gestörten Zirkulationsbewegung innerhalb der Welle – sie bekommt „Grundberührung“. Man bezeichnet diese Art der Wellen als Grundsee.
114
1.4 Die Seegangsverhältnisse vor der nordfriesischen Küste im
Oktober/November
Für die Ausbildung von charakteristischen Windseen sind sowohl eine hinreichend lange Windwirkstrecke, der sog. Fetch, als auch eine genügend lange
Windwirkdauer Voraussetzung. Zusätzlich ist eine ausreichende Wassertiefe
nötig. Für die Bildung der ausgereiften Windsee der Windstärke 8 Bft. von 6,5 m
Höhe gibt das Seehandbuch des BSH eine Wirkdauer von mindestens 50 Stunden
und einen Fetch von mindestens 1100 sm an.
Da zumindest die ausreichende Wirkstrecke und auch die Wassertiefe von etwa
250 m in dem Seegebiet vor den nordfriesischen Inseln nicht gegeben sind,
werden hier für die Windstärke 8 Bft. lediglich maximale Wellenhöhen von 4 bis
4,5 m angegeben. Eines der Minima der durchschnittlichen Wellenhöhen in der
Nordsee liegt nach dem Handbuch im Seegebiet vor der nordfriesischen Küste
(s. Abb. 4). Resultierend aus den in diesen Monaten auftretenden höheren
Windstärken, wird der höchste Seegang hier mit Höhen von 9–10 Metern in den
Monaten Oktober bis Februar angetroffen.
115
Abbildung 2: Übersichtskarte der Seegebiete A bis O
Übersichtskarte mit Stationen und Lage der Seegebiete A bis O
116
Abbildung 3: Beziehung zwischen Windstärke und Wellenhöhe
Beziehung zwischen Windstärke und Wellenhöhe der Windsee
in verschiedenen Seegebieten der Nordsee
117
Abbildung 4 Mittlere Wellenhöhen von Windsee und Dünung im Dezember
Mittlere Wellenhöhe in m sowie Wellenhöhe der Windsee (schwarze Pfeile) und der Dünung
(graue Pfeile), Dezember
118
2 Tideverhältnisse und Strömungen vor den nordfriesischen Inseln
Der Mond trat am 28.10.98 um 12.46 Uhr in sein letztes Viertel. Durch die
Springverspätung von etwa 3 Tagen für die Deutsche Bucht bedeutet dies, dass
hier am 31.10.98 mittags das Stadium der Nipptide herrschte. Hochwasser laufen
aufgrund dieser Erscheinung nicht so hoch auf und Niedrigwasser fallen nicht so
tief, wie zu Zeiten von Springtiden. Die Höhen der Gezeiten unterscheiden sich
für Amrum im Spring- und Nippstadium normalerweise um ca. 0,5 Meter.
(s. Tabelle 2)
Strömungen werden im Gegensatz zu Windrichtungen in den Richtungen
angegeben, in die sie setzen: die Angabe 315°, 0,8 kn bedeutet, dass der Strom in
nordwestliche Richtung mit der Geschwindigkeit von 0,8 kn oder 1,5 km/h fließt.
Bei ruhigen Wetterverhältnissen setzen die Gezeitenströme vor den nordfriesischen Inseln mit Geschwindigkeiten von maximal 0,8 kn, wobei jedoch in den
Gebieten der Seegatten und Sandbänke – etwa südlich von Amrum – mit
Geschwindigkeiten von bis zu 3 kn zu rechnen ist. Die Strömungsrichtungen hängen direkt von der Tide ab, drehen sich im freien Seeraum in deren Verlauf gegen
den Uhrzeigersinn und variieren dabei in ihrer Geschwindigkeit zwischen 0 und
ihrem Maximalwert.
Durch starke Winde von entsprechender Wirkdauer und Wirkstrecke werden die
tideabhängigen Strömungen durch vom Wind beeinflusste Strömungen bis hin zu
ihrer Umkehrung überlagert. Dadurch kann es vorkommen, dass eine
Niedrigwasserhöhe höher gemessen wird, als das unter normalen Bedingungen
auflaufende Hochwasser.
119
120
Diese Verhältnisse herrschten vor, als die PALLAS vor den nordfriesischen Inseln
trieb. Ihre Driftrichtung wurde also neben dem starken bis stürmischen Wind aus
südwestlichen- bis nordwestlichen Richtung zusätzlich durch die im Mittel ostwärts gerichtet Strömung in südliche, und im Bereich vor den Sänden südwestlich von Amrum in östliche Richtung beeinflusst (s. Abbildungen 9–11). Bei den
in der Karte dargestellten Driftrichtungen sind die folgenden Einflüsse nicht
außer Acht zu lassen:
• Zwischen den Positionen 1 und 4 (s. Liste mit den Positionsnummern, Tabelle 4)
lief die PALLAS mit eigenem Antrieb Richtung Esbjerg.
• Die PALLAS ist ausgerüstet mit einem sog. Verstellpropeller. Das bedeutet, dass
die Geschwindigkeit des Schiffes bei gleichbleibender Antriebsmaschinendrehzahl durch die Verdrehung der einzelnen Propellerflügel auf einen mehr
oder weniger großen Anstellwinkel geregelt werden kann. Auch eine
Umkehrung der Schubkraft von „Voraus“ auf „Zurück“ ist möglich. Das Schiff
wurde am 26.10.98 zwischen etwa 00:30 und 03:40 Uhr von seiner Besatzung
verlassen. Die Steigung der Propellerflügel war auf „Null“ gestellt, d. h.,
obwohl die Antriebsmaschine lief, leistete der Propeller zumindest theoretisch
keinen Schub. Eine Einstellung des Propellers auf genau Nullschub ist allerdings in der Praxis nicht erreichbar. Es kann deshalb eine Beeinflussung der
Driftrichtung nicht ausgeschlossen werden. Die Antriebsmaschine wird aus
dem sog. Tagestank mit Treibstoff versorgt. Die Maschine hat nach den vorliegenden Informationen noch mindestens bis zu 26.10. um ca. 11:00 Uhr
gelaufen.
• Es ist nicht bekannt, wie das Ruderblatt gestanden hat, als das Schiff von
seiner Besatzung aufgegeben wurde. Auch die Beeinflussung der Driftrichtung
durch das Ruder ist sicher, kann aber im Nachhinein kaum beurteilt werden.
• Zwischen den Positionen 8 und 16 (s. Tabelle 4 und Driftkarten 9–11) sind
4 mehr oder weniger lange Schleppversuche unternommen worden. Damit
entsprechen die in der Karte eingezeichneten Driftlinien nicht dem realen Weg
der PALLAS, sondern bilden die Resultierenden aus den verschiedenen Kursen.
Auffällig ist bei der Verschleppung der PALLAS durch die MELLUM bei den
Positionen 9 und 10 vom 26.10. ab etwa 19:00 Uhr, dass hier der Wind zunächst
von W 6 auf SSW 4 abgeflaut hat. Zusammen mit anderen Einflüssen, deren
Bedeutung für das Ereignis jedoch von dieser Stelle aus nicht beurteilt werden
kann, führte das anschließende Auffrischen des Windes auf 7 Bft. mit gemeldeten Regenböen von 25 m/s (10 Bft.) und Wellenhöhen von 2–4 Metern vermutlich zum Bruch der Verbindung.
Der Winddruck nahm dabei von etwa 6 kg/m2 auf ca. 50 kg/m2 zu, was einer
Steigerung von ca. 850% entspricht. Gleichzeitig drehte der Wind von W auf
SSW, so dass er zunächst von Steuerbord kam, der Schleppzug später jedoch auf
seinem geplanten Weg nach Helgoland gegen ihn andampfen musste. Es erhöhte
sich nicht nur die absolute, sondern auch die relative Windgeschwindigkeit, was
in dem Windstärkenbereich eine Erhöhung des Winddrucks von ca. 5 kg/m2 zur
Folge hat. Hinzu kam, dass sich durch die Winddrehung auch die Richtung des
121
einkommenden Seeganges von „von querab“ auf „von vorne“ änderte und es
dabei zur Bildung von Kreuzseen gekommen sein kann. Hierdurch wurde die
Schleppleine neben dem (erhöhten) permanenten Zug außerdem durch ruckartige
Bewegungen belastet. Am 27.10. um 11:20 Uhr brach die Schleppverbindung.
3 Die Großwetterlage zur Zeit des PALLAS - Unfalls
Zum Zeitpunkt der PALLAS-Havarie stellte sich die Großwetterlage über der
deutschen Bucht wie folgt dar:
Zwischen dem 25.10. und dem 30.10.98 zogen insgesamt 3 wetterbestimmende
Tiefdruckgebiete über die Nordsee hinweg (s. a. Tabelle 3):
– Am 25.10. um 04:00 Uhr GZ (gesetzliche Zeit, UTC + 1 Stunde) wurde ein
Orkantief mit 963 hPa (Hekto-PASCAL) dicht östlich von Schottland
gemeldet. Es zog bis zum 27.10. über das Skagerrak nach Südschweden. Der
Wind drehte im Verlauf seines Durchzugs von südlichen auf westliche und
später auf nordwestliche Richtungen und sollte nach den Vorhersagen des
Deutschen Wetterdienstes in der Stärke von 7 auf 10 Bft. zunehmen. Die
Stationen Helgoland und List auf Sylt meldeten jedoch über den gesamten
Zeitraum Windstärken von nicht mehr als 7 Bft. Es ist allerdings zu berücksichtigen, dass es während des gesamten Zeitraumes lokal immer wieder zu
Schauern mit starken Böen gekommen ist, die nach Berichten der Besatzungen
der hilfeleistenden Schiffe bis zu 30 m/s oder 11 Bft. betragen haben.
– Am 26.10. um 04:00 befand sich ein Sturmtief mit 994 hPa bei Nordschottland. Es vertiefte sich bis mittags auf 987 hPa, zog dabei in das östliche
Skagerrak und bildete einen Trog im Englischen Kanal aus. Es füllte sich bis
zum 27.10. auf 987 hPa auf und verlagerte sich weiter nach Nordosten.
– Das 3. Tiefdruckgebiet lag am 27.10. mittags mit 961 hPa westlich der FaröerInseln. Es zog zu den Shetlands und vertiefte sich dabei noch leicht auf
959 hPa. Anschließend füllte es sich auf und nahm seinen weg über
Südnorwegen und Mittelschweden nach Finnland. Bereits am 28.10. um 04.00
Uhr war die Bildung eines zu dem 3. Tief zugehörigen Troges mit 978 hPa auf
dem Nordatlantik auf etwa 57° Nord und 20° West zu erkennen. Er zog über
Irland und Holland bis zur westlichen Ostsee/ Belte und Sund (993 hPa), von
wo aus er sich am 30.10. über die Elbmündung (1000 hPa) bis Belgien (1010
hPa) und Nordfrankreich (1020 hPa) erstreckte. Er bewirkte in der Deutschen
Bucht Westwind der Stärke 7 am 28. und 29.10, der am 30. leicht rechtdrehte
und auf 6 Bft. abnahm (Meldungen von Helgoland).
122
123
Hinweis:
Die Vorhersagen und Aussichten gelten entsprechend der Uhrzeit des Wetterberichtes, d. h.
Wetterbericht 04:00
⇒
Voraussage bis „heute 1900“, Aussichten bis „morgen 0700“
Wetterbericht 12:30
⇒
Voraussage bis „morgen 0100“, Aussichten bis „morgen 1300“
Tabelle 3 Wettermeldungen und -vorhersagen
herausgegeben vom Deutschen Wetterdienst, Hamburg
Abbildung 5 Einteilung der Seegebiete für die Wettervorhersagen
Hinweis:
Die Vorhersagen und Aussichten gelten entsprechend der Uhrzeit des Wetterberichtes, d. h.
Wetterbericht 04:00
Voraussage bis „heute 1900“, Aussichten bis „morgen 0700“
Wetterbericht 12:30
Voraussage bis „morgen 0100“, Aussichten bis „morgen 1300“
124
Abbildung 6 Vergleich der Wettervorhersagen des Deutschen Wetterdienstes mit den
Stationsmeldungen von Helgoland
Meldungen des Deutschen Wetterdienstes, Aussichten für die Deutsche Bucht
125
4 Nautische Besonderheiten
Generell ist in nautischer Hinsicht der freie Seeraum vor der nordfriesischen und
südjütischen Westküste wenig problematisch. Untiefen, wie etwa die AmrumBank mit 7–9 Metern Wassertiefe, oder Wracks sind selten, dann jedoch durch
Tonnen gekennzeichnet und in den Seekarten eingezeichnet. Zu beachten ist das
Luftschießübungsgebiet, welches sich bis zu einem Küstenabstand von ca. 7 sm
von der Nordspitze von Sylt bis auf die Breite der Küste der Eiderstedt-Halbinsel
erstreckt. Auch nördlich der Insel Rømø ist ein Schießgebiet ausgewiesen.
Ab einem Küstenabstand von 12 sm ist für Schiffe der Größe der PALLAS durchweg eine ausreichende Wassertiefe vorhanden. Problematisch sind allerdings die
Ansteuerungen zu den Insel- und Festlandshäfen der Westküste. Sie erfordern
besondere Vorsicht, da die wenigen und oft weit entfernten Landmarken nicht
immer rechtzeitig in Sicht kommen. Ortsbestimmungen mit Hilfe des
Radargerätes sind nicht besonders günstig. Solange man die Ansteuerungstonnen
nicht mit Sicherheit auf dem Radarschirm erkennen kann, ist es nicht ratsam, nur
mit Hilfe des Radars in die Fahrwasser einzulaufen, da die Küste in den meisten
Fällen erst weiter einwärts verwertbare Echos ergibt.
Schwere westliche oder nordwestliche Stürme und dadurch hervorgerufene
Sturmfluten führen meistens zu erheblichen Veränderungen der Tiefen auf den
Barren und in den Einfahrten zu den Fahrwassern. Permanenten Veränderungen
unterliegen zudem die Positionen der Sände und Bänke.
Ortsunkundigen wird je nach Schiffsart und -größe die Annahme eines Lotsen
dringend empfohlen bzw. vorgeschrieben.
4.1 Die Ansteuerung von Esbjerg
Die Fanø-Bucht bildet das Ansteuerungsgebiet der nach Esbjerg führenden
Baggerrinne Grådyb sowie der Rinnen Knudedyb und Juvredyb, die über die
Sandbänke zwischen Fanø und Rømø führen (s. Kartenausschnitt und Plan in
Abbildung 7). Mit Wassertiefen von 10 Metern und einer Breite von ca. 200
Metern kann das Grådyb-Fahrwasser auch durch seine gute Betonnung und
Befeuerung von Schiffen mittlerer Größe mit einem maximalen Tiefgang von
9,5 m sicher benutzt werden. Die Küste der Fanø-Bucht ist sonst flach, sandig und
einförmig. Nur wenige Landmarken fallen von See aus auf.
Die Gezeitenströme in der Bucht laufen in die Hauptrichtungen SSO und NNW
und erreichen unter normalen meteorologischen Bedingungen Geschwindigkeiten von etwa 1 Knoten. Stürmische Winde, die von Süd über West auf Nordwest drehen, können Stromgeschwindigkeiten von bis zu 3 Knoten hervorrufen.
Größeren Schiffen wird dringend angeraten, bei der Einfahrt zur Baggerrinne
einen Lotsen an Bord zu nehmen, da sie häufigen Änderungen unterworfen ist,
u. U. auftretende Strömungen stark stören können und zeitweilig lebhafter
Schiffsverkehr herrscht.
126
Gegen NW-liche Winde geschützte Ankerplätze befinden sich auf der Nordseite
des Fahrwassers hinter der Insel Skallingen.
Abbildung 7
Die Fanø-Bucht mit der Ansteuerung von Esbjerg
Quelle: Ausschnitt aus der Seekarte D 50, Hafenprospekt von Esbjerg
4.2 Das Seegebiet südwestlich von Amrum
(s. Kartenausschnitt in Abbildung 8)
Da die Ansteuerung nach Amrum, die kleineren Schiffen durch mehrere
Fahrwasser möglich ist, zwischen gefährlichen Sänden hindurch führt, ist für
Ortsunkundige unbedingt Lotsenhilfe erforderlich. Keines der Fahrwasser führt
genug Wasser, damit ein Schiff von der Größe der PALLAS mit ihren 7,5 m
Tiefgang es befahren könnte. Sowohl dem nördlicheren Rütergatt als auch dem
südlich davon gelegenen Schmaltief sind Barren vorgelagert, die nicht mehr als
6-7 Meter Wasser über sich haben.
127
Durch den teilweise steil ansteigenden Meeresgrund bilden sich in dieser Zone
bei starken westlichen Winden gefährliche Grundseen.
Abbildung 8
Das Seegebiet um Amrum
Quelle: Ausschnitt aus der Seekarte Nr. D 50
128
5 Grundsätzliches aus der Seemannschaft
5.1 Ankern
Das Ankergeschirr eines Schiffes besteht in der Regel neben der Ankerwinde aus
2 Haupt- und einem Reserveanker, sowie den beiden mit den Hauptankern verbundenen Stegketten. Die Anker haben jeweils ein Gewicht, das bei Schiffen der
Größenordnung der PALLAS etwa einem Promille des Schiffsgewichtes
entsprechen muss. Die Ketten sind jeweils 10–12 Schäkel lang (1 Schäkel, auch
Kettenlänge genannt, entspricht 25 Metern). Das Gewicht einer einzelnen Kette
muss etwa 2–3 Promille des Schiffsgewichtes betragen.
Die Haltekraft entwickelt das Ankergeschirr durch den Anker selbst zusammen
mit einer genügend lang ausgesteckten Kette. Als ausreichend lang rechnet man
je nach Beschaffenheit des Ankergrund (Meeresbodens) das drei- bis vierfache
der Wassertiefe „zu Wasser“, d. h. dass sich die entsprechende Markierung auf
der Kette auf der Wasseroberfläche befinden muss. Die Strecke Wasseroberfläche–Ankerwinde ist dieser Länge hinzuzurechnen. Die Kette wirkt hierbei
durch ihr Durchhängen einerseits als Dämpfer, und verhindert andererseits durch
den flach auslaufenden Winkel zum Meeresboden ein Ausbrechen des Ankers aus
dem Grund. Bei ungünstigen Voraussetzungen, etwa schlecht haltender
Ankergrund und/oder widrige Wetterverhältnisse, ist entsprechend mehr Kette
aus zu stecken, wobei im Falle der PALLAS die Begrenzung lediglich durch die
Gesamtlänge der Kette gegeben war. Eine räumliche Begrenzung bestand
zunächst nicht.
Der Meeresboden im Seegebiet vor der Küste der nordfriesischen Inseln besteht
aus feinem Sand. Diese Art Ankergrund bereitet den an Bord der PALLAS verwendeten Patentankern keine Probleme beim Eingraben, so dass sie recht schnell,
nachdem Zug auf sie ausgeübt wird, eine gute Haltekraft entwickeln.
Wie bereits oben angesprochen, hielt der am 28.10.98 geworfene Anker nicht und
„ging“ über Grund, d. h. der Anker konnte das Schiff nicht auf der gewünschten
Position halten und wurde über den Meeresgrund geschleift. Es wurden trotz der
relativ geringen Wassertiefe von ca. 15 Metern 6 Kettenlängen ausgesteckt, was
dem Zehnfachen der Wassertiefe entspricht, und damit mehr als ausreichend war.
Ein weiteres Ausstecken von Kette hätte die Haltekraft nur unwesentlich erhöht.
Der zweite Anker, der die PALLAS vermutlich auf ihrer Position gehalten hätte,
stand zu diesem Zeitpunkt nicht mehr zur Verfügung, da man seine Kette bereits
kurz vorher hatte durch brennen müssen, um die PALLAS schleppen zu können.
Elektrische Energie stand zu diesem Zeitpunkt nicht mehr zur Verfügung. Ein
Aufhieven (Einholen mittels Ankerwinde) des ersten Ankers war dadurch nicht
möglich, so dass er aufgegeben werden musste.
129
Grundsätzlich boten sich die folgenden Möglichkeiten, die PALLAS vor der
Strandung zu bewahren:
– sie mit einem oder mehreren Schleppern in geschützte Gewässer zu
schleppen,
– sie mit einem oder mehreren Schleppern auf Position zu halten,
– sie vor einen oder beide Anker zu legen,
– sie vor einen oder beide Anker zu legen und zusätzlich für den Fall, dass
der/die Anker nicht halten, ein oder mehrere Schlepper anzuspannen, um
sie auf Position zu halten.
Wie bekannt, hat man sich für die erste Möglichkeit entschieden.
Quellenangaben
Schiffsführung, Band 1, 7. Auflage, Müller-Krauß, Springer Verlag, Berlin/
Heidelberg/New York, 1970
Dampfermanöver, Kapitän Friedrich Woerdemann, Verlag Mittler & Sohn,
Darmstadt, 1952
Nordsee-Handbuch, östlicher Teil, Nr. 2006, 16. Auflage, Bundesamt für
Seeschifffahrt und Hydrographie, Hamburg 1989
Wetterführer, Heinrich Prügel, See-Selbstverlag Wilhelm Koch, Hamburg,
1973
Technische Navigation, Wetterkunde und Meeresströmungen, 10. Auflage,
Dr. H. Meldau, Bremen, 1929
Gezeitentafeln für das Jahr 1998, Europäische Gewässer, Nr. 2115,
Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie, Hamburg/Rostock, 1997
Atlas der Gezeitenströme in der Deutschen Bucht, Nr. 2348, Bundesamt für
Seeschifffahrt und Hydrographie, Hamburg, 1992
Seekarte Nr. D 50, Deutsche Bucht, 5. Ausgabe, Deutsches Hydrographisches
Institut, Hamburg, 1970
Hafenprospekt des Hafens von Esbjerg, Esbjerg, 1997
130
Tabelle 4: Chronologische Darstellung der Ereignisse und Positionen mit deren Nummern
131
Abbildung 9 Karte mit Driftweg und Positionen der PALLAS
Pos. 16
29/10/98
04.15
132
Abbildung 10 Karte mit Driftweg der PALLAS und Wetterbedingungen
133
Abbildung 11 Karte mit Driftweg der PALLAS und Ereignissen
134
Anlage 3
zum Bericht
vom 4. Mai 1999
Privatdozentin Dr. Doris König
Walther-Schücking-Institut für Internationales Recht
Christian-Albrechts-Universität zu Kiel
Gutachten zu seerechtlichen Fragen
aus Anlass der Havarie der PALLAS
135
Dem Gutachten liegen die folgenden beiden Fragen zu Grunde:
A. Wie ist die Rechtslage, wenn ein Schiff wie die PALLAS vor der Küste
brennt, d. h. wer darf ab wann, wieweit ein- und durchgreifen, zumal
welche deutsche Stelle; wer haftet; wer zahlt zumal?
B. Was wäre an rechtlichen Schritten involviert, wenn
1. eine Regelung vorgeschlagen wird, die eine (nachdrücklich) sanktionen
bewehrte Selbstauskunft aller in Nord- und Ostsee einfahrenden Schiffe
(Eigner, Flagge, Reeder, Fracht, Baupläne, Herkunft, Ziel) an einen zen
tralen Meldekopf oder an dezentrale datenvernetzte Meldeköpfe zu
erzwingen geeignet ist
2. der Vorschlag gemacht wird, die jetzige ELG auf Dauerbetrieb zu stellen
und ihr prekäres, halb staatenbundähnliches rechtliches Fundament zu
ersetzen, ohne die Kostensolidarität zwischen (Küsten-) Ländern und
Bund zu beenden?
A. Teil 1:
1.
Ausführungen zu Frage 1
Welche Kompetenzen hat der Küstenstaat, vor dessen Küste
ein Frachtschiff brennt, nach internationalem Seerecht?
1.1 Meereszonen nach dem allgemeinen Seevölkerrecht
Das Meer, aus physikalischer Sicht eine räumliche Einheit, wird auf der
Grundlage des Seevölkerrechts in verschiedene Meereszonen eingeteilt, in denen
die Küstenstaaten unterschiedliche Regelungs- und Durchsetzungskompetenzen
in Anspruch nehmen können. Sowohl nach den Bestimmungen des
Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 19821 (im
folgenden: SRÜ), das am 16. November 1994 in Kraft getreten ist, als auch nach
dem Völkergewohnheitsrecht, das sich seit Mitte der siebziger Jahre herausgebildet hat, unterscheidet das Völkerrecht – von der Küste aus gesehen – folgende
Meereszonen:
- die inneren Gewässer (maritime Eigengewässer),
- das Küstenmeer,
- die Anschlusszone,
- die ausschließliche Wirtschaftszone,
- die Hohe See
Zu den inneren Gewässern zählen alle Frisch- und Salzwassergebiete, die zwischen dem Festland und der Basislinie des Küstenmeers2 liegen. Sie umfassen
insbesondere Häfen, Buchten und Fjorde, Flussmündungen und das Wattenmeer.
1
2
BGBl. 1994 II, 1799.
Die Basislinie wird entweder durch die Niedrigwasserlinie ( = normale Basislinie, Art. 5
SRÜ) oder durch die Verbindung bestimmter Punkte durch gerade Linien ( = gerade
Basislinien, Art. 7 SRÜ) gebildet. Die Bundesrepublik Deutschland verwendet - wie die
meisten anderen Staaten - ein gemischtes System der Basislinien. Die Basislinie bildet
die seewärtige Grenze der inneren Gewässer.
136
Die inneren Gewässer sind Teil des küstenstaatlichen Staats- bzw. Hoheitsgebiets;
wie das Landgebiet unterliegen sie grundsätzlich der uneingeschränkten territorialen Souveränität des Küstenstaates.
Das Küstenmeer darf sowohl nach Völkergewohnheitsrecht als auch gemäß
Art. 3 SRÜ von den Basislinien aus gemessen eine Breite von maximal 12 Seemeilen haben. Hinsichtlich der Breite des Küstenmeeres ist die Praxis der Staaten
uneinheitlich. Die Bundesrepublik Deutschland hat ihr Küstenmeer mit Wirkung
vom 1.1.1995 von 3 auf 12 sm ausgedehnt.3 Das Küstenmeer wird nicht nur von
der Küste des Festlandes aus bemessen; vielmehr haben vorgelagerte Inseln
jeweils ein eigenes Küstenmeer (Art. 121 Abs. 2 SRÜ). Das Küstenmeer unterfällt – wie die inneren Gewässer – der territorialen Souveränität des Küstenstaates, ist also Teil seines Staatsgebietes. Es handelt sich beim Küstenmeer
allerdings – anders als bei den inneren Gewässern – um eine Meereszone, in der
sich die nationalen Interessen des Küstenstaates und die internationalen
Interessen, d. h. die Interessen anderer Staaten, an freier Durchfahrt gegenüber
stehen. Denn die Küstenmeere sind unentbehrliche Durchgangsstraßen für
Handel und Schifffahrt aller Staaten. Deswegen gilt für das Küstenmeer ein
besonderes Rechtsregime, das zwar die Sonderinteressen des Küstenstaates
anerkennt, seine Souveränität und damit seine Regelungs- und Durchsetzungskompetenzen aber im Interesse der internationalen Schifffahrt einschränkt.4 Die
territoriale Souveränität des Küstenstaates wird vor allem durch das Recht aller
Staaten auf friedliche Durchfahrt (right of innocent passage) beschränkt. Der
Küstenstaat darf folglich keine Regelungen treffen und gegenüber fremden
Schiffen durchsetzen, die die friedliche Durchfahrt unmöglich machen.
Die Anschlusszone ist eine an das Küstenmeer angrenzende Zone, in der der
Küstenstaat Kontrollen durchführen darf, um Verstöße gegen seine Zoll-,
Einreise- oder Gesundheitsgesetze in seinem Hoheitsgebiet oder seinem
Küstenmeer zu verhindern oder zu ahnden. Sie darf eine Breite von 24 sm – von
den Basislinien aus gemessen – nicht überschreiten (Art. 33 SRÜ).
Die ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) umfasst das jenseits des
Küstenmeeres gelegene Meeresgebiet. Sie darf eine Breite von 200 sm –
gemessen von der Basislinie – nicht überschreiten (Art. 55, 57 SRÜ). In der ausschließlichen Wirtschaftszone sind den Küstenstaaten bestimmte souveräne
Rechte und Hoheitsbefugnisse zuerkannt worden. Die wichtigsten Rechte und
Regelungsbefugnisse beziehen sich auf die Fischerei, die Ausbeutung der mineralischen Ressourcen, die wissenschaftliche Meeresforschung und den Schutz
und die Bewahrung der marinen Umwelt. Der Küstenstaat muss bei der
Ausübung seiner Rechte die Rechte anderer Staaten, insbesondere die
Schifffahrtsfreiheit, gebührend berücksichtigen (Art. 56 Abs. 2 SRÜ). Die
3
Beschluss der Bundesregierung vom 19.10.1994 zur Ausweitung des Küstenmeers und
zur Errichtung einer Ausschließlichen Wirtschaftszone; Bekanntmachung der
Bundesregierung über die Ausweitung des deutschen Küstenmeers in: BGBl. 1994 I,
3428.
4
Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Bd. I/1 (1989), § 68, 428 ff.
137
Bundesrepublik Deutschland beansprucht mit Wirkung vom 1.1.1995 eine ausschließliche Wirtschaftzone.5
Die Hohe See umfasst alle Meeresgebiete, die nicht zu den bisher genannten
Gewässern eines Staates gehören (Art. 86 SRÜ). Sie unterliegt dem Prinzip der
Freiheit der Hohen See, das insbesondere die Schifffahrtsfreiheit, die Freiheit des
Überflugs, die Fischereifreiheit und die Freiheit der wissenschaftlichen
Forschung erfasst (Art. 87 SRÜ). Zuständig für die Regelung und Durchsetzung
von Rechtsvorschriften auf Hoher See ist im Regelfall allein der Flaggenstaat.
Nur in besonders geregelten Ausnahmefällen dürfen andere Staaten, vor allem
Küsten- und Hafenstaaten, gegenüber fremden Schiffen tätig werden (Art. 92
Abs. 1 SRÜ).
1.2 Kompetenzen des Küstenstaates im Falle eines Unglücksfalls
in den einzelnen Meereszonen
1.2.1 Innere Gewässer und Küstenmeer
Kraft seiner territorialen Souveränität kann der Küstenstaat fremden Schiffen
grundsätzlich den Zugang zu seinen inneren Gewässern, insbesondere das
Einlaufen in seine Häfen, verwehren (solange er nicht anderslautende vertragliche Verpflichtungen eingegangen ist) oder zumindest von bestimmten
Voraussetzungen abhängig machen. Die Bundesrepublik Deutschland hat von
letzterer Befugnis mit dem Erlass der „Verordnung über das Anlaufen der inneren
Gewässer der Bundesrepublik Deutschland aus Seegebieten seewärts der Grenze
des deutschen Küstenmeeres und das Auslaufen (Anlaufbedingungsverordnung)“
vom 23.8.19946 Gebrauch gemacht. Diese Verordnung diente vorrangig
der Umsetzung der Richtlinie 93/75/EWG des Rates vom 13.9.1993
über Mindestanforderungen an Schiffe, die Seehäfen der Gemeinschaft anlaufen
oder aus ihnen auslaufen und gefährliche oder umweltschädliche Güter
befördern7.
In Fällen von Seenot und höherer Gewalt gelten Besonderheiten: Fremden
Schiffen, die sich in Seenot (distress) befinden, sei es auf Grund einer extremen
Wetterlage oder sei es wegen eines Aktes höherer Gewalt, darf der Zugang zu den
inneren Gewässern oder Häfen des Küstenstaates nicht verweigert werden. Ob es
sich hierbei um einen (rechtsverbindlichen) Grundsatz des Völkergewohnheitsrechts8 oder ein – nicht rechtlich durchsetzbares – Prinzip der
Völkercourtoisie9 handelt, ist umstritten. Es ist außerdem fraglich, ob dieses
Prinzip heute angesichts der technischen Entwicklung und der damit verbundenen erhöhten Gefahren noch uneingeschränkt fortbesteht. So gibt es in der
Staatenpraxis Anhaltspunkte dafür, dass der Küstenstaat den Zugang zu seinen
5
Beschluss der Bundesregierung vom 25.11.1994, veröffentlicht in: BGBl. 1994 II, 3770.
BGBl. 1994 I, 2246.
7
ABl. EG L 247 v. 5.10.1993, S. 19.
8
So R. Lagoni, Stichwort: Internal Waters, Seagoing Vessels in, in: R. Bernhardt (Hrsg.),
Encyclopedia of Public International Law (EPIL), Bd. II (1995), 1040 f.
9
So W. Graf Vitzthum/S. Talmon, Alles fließt – Kulturgüterschutz und innere Gewässer im
Neuen Seerecht (1998), 103 f.
6
138
Häfen auch im Falle von Seenot verweigern darf, wenn das Einlaufen des Schiffes
zu einer nuklearen Gefährdung führen könnte. Von einer solchen ernsthaften nuklearen Gefährdung abgesehen, findet das Prinzip aber auch heute noch
Anwendung. Einem infolge eines Brandes in Seenot geratenen Schiff das
Einlaufen in den nächst gelegenen Hafen zu verweigern, dürfte demnach im
Regelfall völkerrechtswidrig sein, zumindest aber als Missachtung der Courtoisie
einen unfreundlichen Akt darstellen.
Da auch das Küstenmeer der territorialen Souveränität des Küstenstaates unterfällt, bewegt sich ein Schiff, das ein fremdes Küstenmeer durchfährt, auf dem
Gebiet eines anderen Staates. Es muss daher dessen Gesetze beachten. Im
Seerechtsübereinkommen von 1982 sind die Regelungskompetenzen des
Küstenstaates gegenüber der früheren Rechtslage nicht unbeträchtlich erweitert
worden. Er kann auf folgenden Gebieten Regelungen erlassen (Art. 21 Abs. 1 lit.
a - h SRÜ):
- Sicherheit der Schifffahrt und Regelung des Seeverkehrs
- Schutz der Seezeichen und Navigationseinrichtungen und anderer
Einrichtungen oder Anlagen
- Schutz von Kabeln und Rohrleitungen
- Erhaltung der lebenden Ressourcen des Meeres
- Verhütung von Verstößen gegen die Fischereigesetze und diesbezüglichen sonsitgen Vorschriften des Küstenstaates
- Schutz der Umwelt des Küstenstaats und Verhütung, Verringerung und
Überwachung ihrer Verschmutzung
- wissenschaftliche Meeresforschung und hydrographische
Vermessungen
- Verhütung von Verstößen gegen die Zoll- und sonstigen Finanzgesetze,
Einreise- oder Gesundheitsgesetze und diesbezügliche sonstige
Vorschriften des Küstenstaats
Der Küstenstaat ist ferner berechtigt, die Einhaltung dieser Vorschriften zu
überwachen und gegenüber durchfahrenden Schiffen die Polizeigewalt
auszuüben.10 Daraus folgt, dass er im Falle einer drohenden Verschmutzung der
Meeresumwelt infolge einer Havarie, eines Feuers an Bord eines Schiffes o. ä.
unverzüglich geeignete Maßnahmen zur Gefahrenabwehr ergreifen kann. Hierzu
bedarf es weder der Konsultation des Flaggenstaates noch derjenigen des
Kapitäns oder des Reeders.11
10
11
Dahm/Delbrück/Wolfrum (Fn. 4), § 68, 432 f., m.w.N.
Siehe dazu unten S. 154 f.
139
1.2.2 Ausschließliche Wirtschaftszone und Hohe See
In der ausschließlichen Wirtschaftszone und auf der Hohen See steht dem
Küstenstaat im Falle eines Schiffsunglücks ein sog. Interventionsrecht zu, um
eine drohende erhebliche Verschmutzung seines Küstenmeeres, seiner inneren
Gewässer und seiner Küstenregion zu verhindern. In Reaktion auf die Vorfälle bei
der Strandung des Tankers „TORREY CANYON“ vor der britischen Küste wurde
1969 das „Internationale Übereinkommen über Maßnahmen auf Hoher See bei
Ölverschmutzungsunfällen“12 geschlossen. Es berechtigt den Küstenstaat, im
Falle eines Seeunfalls auf Hoher See die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen,
um der unmittelbaren ernsten Gefahr einer Verschmutzung der See durch Öl zu
begegnen, die aller Wahrscheinlichkeit nach schwerwiegende schädliche
Auswirkungen haben wird (Art. 1 Abs. 1). Die Maßnahmen müssen in einem
angemessenen Verhältnis zum tatsächlich eingetretenen oder drohenden Schaden
stehen. Sind sie unverhältnismäßig, so ist der Küstenstaat dem Flaggenstaat
gegenüber schadenersatzpflichtig (Art. 5, 6). Bevor der Küstenstaat tätig wird,
muss er die anderen durch das Schiffsunglück betroffenen Staaten, insbesondere
den Flaggenstaat, konsultieren und die beabsichtigten Maßnahmen den betroffenen Personen, insbesondere dem Reeder, notifizieren; die von ihnen vorgebrachten Ausführungen hat er bei seiner Entscheidungsfindung zu berücksichtigen
(Art. 3 lit. a und b). Nur in Fällen äußerster Dringlichkeit kann von Notifikation
und Konsultation abgesehen werden (Art. 3 lit. d). Mit diesem Übereinkommen
wurde das bereits gewohnheitsrechtlich anerkannte, in seinen Auswirkungen aber
unklare Selbsthilferecht der Küstenstaaten erstmals kodifiziert und näher ausgestaltet. Das Interventionsübereinkommen ist am 2.11.1973 durch ein
„Protokoll über Maßnahmen auf Hoher See bei Verschmutzungsunfällen durch
andere Stoffe als Öl“13 ergänzt worden. Das Interventionsrecht ist eine der wenigen Ausnahmen von der Regel, dass ein Schiff auf Hoher See allein der
Hoheitsgewalt des Flaggenstaates untersteht. Es ist in Art. 221 SRÜ für alle
Meeresgebiete außerhalb des Küstenmeeres anerkannt worden. Allerdings kann
es nur gegenüber Handelsschiffen ausgeübt werden, nicht aber gegenüber
Kriegsschiffen oder anderen Schiffen, die wegen der Erfüllung hoheitlicher
Aufgaben des Flaggenstaates immun sind.
1.3. Internationale Übereinkommen über eine Zusammenarbeit
mehrerer Küstenstaaten zur Verhütung von Meeresverschmutzungen
Gemäß Art. 192 SRÜ sind alle Vertragsstaaten verpflichtet, die Meeresumwelt zu
schützen und zu bewahren. In Art. 194 Abs. 1 SRÜ wird diese allgemeine
Verpflichtung näher dahingehend ausgeführt, dass die Staaten zur Erreichung
dieses Zwecks, einzeln oder gemeinsam, alle erforderlichen Maßnahmen
ergreifen; dazu sollen sie – und hier gibt es eine wichtige Einschränkung – die
geeignetsten ihnen zur Verfügung stehenden Mittel entsprechend ihren Möglich12
13
Text in: BGBl. 1975 II, 137; in Kraft seit dem 6.5.1975.
BGBl. 1985 II, 593.
140
keiten einsetzen und sich bemühen, ihre Politik aufeinander abzustimmen. Zu den
Maßnahmen gehören gemäß Art. 194 Abs. 3 lit b SRÜ insbesondere solche, die
erforderlich sind, um Unfälle zu verhüten und Notfällen zu begegnen. Gemäß
Art. 195 SRÜ sind die einzelnen Staaten verpflichtet, beim Ergreifen der
Maßnahmen zur Verhütung, Verringerung und Überwachung von Meeresverschmutzungen so zu handeln, „dass sie Schäden oder Gefahren weder unmittelbar noch mittelbar von einem Gebiet in ein anderes verlagern oder eine Art der
Verschmutzung in eine andere umwandeln“. Art. 198 SRÜ enthält die Verpflichtung jedes Vertragsstaates, im Falle einer drohenden oder bereits eingetretenen
Meeresverschmutzung alle anderen betroffenen Staaten sowie die Internationale
Schifffahrtsorganisation (IMO) sofort zu benachrichtigen. Darüber hinaus haben
sich die betroffenen Vertragsstaaten gemäß Art. 199 SRÜ dazu verpflichtet, in
einem solchen Fall so weit wie möglich untereinander und mit der IMO zusammen zu arbeiten, um die Auswirkungen einer solchen Verschmutzung zu beseitigen und Schäden zu verhüten oder auf ein Mindestmaß zu beschränken. Die
Anliegerstaaten bestimmter Meeresgebiete erarbeiten zu diesem Zweck
Notfallpläne, um solchen Ereignissen/Unglücksfällen zu begegnen. Es gibt
inzwischen mehrere internationale Übereinkommen, in denen diese eher allgemein gehaltenen Verpflichtungen zur Zusammenarbeit bei der Bekämpfung
von Meeresverschmutzungen näher konkretisiert werden.
Schon lange vor Inkrafttreten des Seerechtsübereinkommens haben Belgien,
Dänemark, Frankreich, Deutschland, die Niederlande, Norwegen, Schweden und
Großbritannien sowie die EWG das „Übereinkommen zur Zusammenarbeit bei
der Bekämpfung der Verschmutzung der Nordsee durch Öl und andere
Schadstoffe“ vom 13.9.1983 (sog. Bonn-Übereinkommen)14 geschlossen. Dieses
Übereinkommen löste mit seinem Inkrafttreten im Jahre 1989 das am 9.6.1969 in
Bonn beschlossene Übereinkommen zur Zusammenarbeit bei der Bekämpfung
von Ölverschmutzungen in der Nordsee15 ab. Das Bonn-Übereinkommen ist
anwendbar, „wenn die Verschmutzung oder drohende Verschmutzung der See
durch Öl ... im Nordseegebiet ... eine ernste und unmittelbar bevorstehende
Gefahr für die Küste oder damit zusammenhängende Interessen einzelner oder
mehrerer Vertragsstaaten darstellt“ (Art. 1). In dem Übereinkommen ist im
einzelnen die Überwachungs-, Benachrichtigungs- und Hilfeleistungspflichten
der Vertragsstaaten nieder gelegt. Durch einen Beschluss der Vertragsstaaten vom
22.9.198916 ist der Anwendungsbereich des Bonn-Übereinkommens auf die im
Nordseebereich durchgeführte Überwachung zur Feststellung von Meeresverschmutzungen und zur Verhinderung von Verstößen gegen die entsprechenden
Vorschriften erweitert worden. Ähnliche – wenn auch nicht so ausführlich
geregelte – Verpflichtungen zu Benachrichtigung und Zusammenarbeit im Falle
von „Verschmutzungsereignissen“ enthält das Übereinkommen von 1992 über
den Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebiets (Helsinki-Übereinkommen)17 in
Art. 13 und 14 für die Ostsee.
14
BGBl. 1990 II, 71.
BGBl. 1969 II, 2066.
16
BGBl. 1995 II, 180.
17
BGBl. 1994 II, 1355, 1397.
15
141
Ferner ist in diesem Zusammenhang das weltweit anwendbare „Internationale
Übereinkommen von 1990 über Vorsorge, Bekämpfung und Zusammenarbeit auf
dem Gebiet der Ölverschmutzung“ vom 30.11.1990 (OPRC-Übereinkommen)18
zu nennen. Es regelt, ähnlich wie das Bonn-Übereinkommen für die Nordsee, den
Austausch von Informationen über die den einzelnen Staaten zur Verfügung
stehenden Mittel zur Bekämpfung von Ölverschmutzungsereignissen,
Benachrichtigungs- und Meldepflichten sowie die Verpflichtung zur Aufstellung
von Vorsorgeplänen für Ölverschmutzungen. Gemäß Art. 3 OPRC-Übereinkommen müssen alle Schiffe, die die Flagge eines Vertragsstaates führen, einen bordeigenen Notfallplan für Ölverschmutzungen mit führen. Das Mitführen dieses
Notfallplanes kann im Rahmen der Hafenstaatskontrolle von den zuständigen
Behörden der Vertragsstaaten kontrolliert werden, in deren Häfen ein Schiff einläuft. Gemäß Art. 6 Abs. 1 verpflichtet sich jede Vertragspartei, ein innerstaatliches System für die sofortige und wirksame Bekämpfung von Ölverschmutzungsereignissen zu schaffen und einen innerstaatlichen Vorsorgeplan für
Vorsorge- und Bekämpfungsmaßnahmen aufzustellen. Gemäß Art. 6 Abs. 2 hält
jede Vertragspartei im Rahmen ihrer Möglichkeiten entweder allein oder in
Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten einen Grundbestand an dezentral
gelagertem Gerät und den dazugehörigen Einsatzplänen, entsprechende Übungsund Ausbildungsprogramme, detaillierte Pläne und Nachrichtenmittel sowie
einen Mechanismus zur Koordinierung der Bekämpfungsmaßnahmen vor. In Art.
7 ist die Zusammenarbeit der Vertragsstaaten geregelt. Auf Ersuchen einer Partei
verpflichtet sich die ersuchte Partei, im Rahmen ihrer Möglichkeiten sowie der
Verfügbarkeit geeigneter Einsatzkräfte und -mittel Hilfe zu leisten und technisches Gerät zur Verfügung zu stellen. In einem Anhang zu dem OPRCÜbereinkommen ist die Erstattung der dabei entstehenden Kosten geregelt.
2. Wie bzw. durch wen werden die Kompetenzen des Küstenstaates
in der Bundesrepublik Deutschland ausgeübt?
Da die Bundesrepublik Deutschland ein Bundesstaat ist, in dem dem Bund
lediglich die im Grundgesetz festgeschriebenen Regelungs- und Durchsetzungskompetenzen zustehen, gestaltet sich die Wahrnehmung der völkerrechtlich zulässigen Kompetenzen schwieriger als in anderen Staaten. Es ist zwischen
den Zuständigkeiten des Bundes und denjenigen der Länder zu unterscheiden.
2.1 Zuständigkeiten des Bundes
Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG steht dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung in bezug auf „die Hochsee- und Küstenschifffahrt sowie die Seezeichen,
die Binnenschifffahrt, den Wetterdienst, die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen“ zu. Diese Gesetzgebungskompetenz lässt sich in eine wegerechtliche und eine verkehrsrechtliche
unterteilen.19
18
BGBl. 1994 II, 3799; Dänemark und Deutschland sind Vertragsparteien dieses Übereinkommens.
19
Dazu ausführlich S. Petersen, Deutsches Küstenrecht (1989), 155 ff., 172 ff.
142
2.1.1 Wegerechtliche Gesetzgebungskompetenz
Räumlich ist die Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf „die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen“
beschränkt. Nur erstere sind im Rahmen dieses Gutachtens von Interesse. Der
Bundesgesetzgeber hat, da das Grundgesetz selbst keine Definition vorgibt, den
Begriff der „Seewasserstraße“ in § 1 Abs. 2 S. 1 des Bundeswasserstraßengesetzes (WaStrG) i.d.F. vom 1.7.199020 definiert als „die Flächen zwischen der Küstenlinie bei mittlerem Hochwasser oder der seewärtigen
Begrenzung der Binnenwasserstraßen und der seewärtigen Begrenzung des
Küstenmeeres“. Hervorzuheben ist, dass die mit dieser Definition erfasste
Wasserfläche über das „Küstenmeer“ im Sinne des SRÜ hinausgeht, dessen landseitige Grenze nicht durch die Küstenlinie bei mittlerem Hochwasser, sondern
entweder durch die Niedrigwasserlinie (Art. 5 SRÜ) oder durch gerade
Basislinien (Art. 6 SRÜ) gebildet wird. Der Begriff der „Seewasserstraße“
bezieht also die nach Seevölkerrecht als „innere Gewässer“ bezeichneten maritimen Eigengewässer mit ein.21 Sachlich ist die Gesetzgebungskompetenz des
Bundes auf die Verkehrswegefunktion der Bundeswasserstraßen begrenzt, d.h.
der Bund darf nur solche Regelungen treffen, die sich auf die Wasserstraßen als
Verkehrswege beziehen. Hierzu zählen insbesondere Vorschriften zum Neu- und
Ausbau sowie zum Betrieb und zur Unterhaltung der Bundeswasserstraßen. In
Wahrnehmung einer Annexkompetenz kann der Bund darüber hinaus
Ordnungsvorschriften erlassen, „um die Bundeswasserstraßen in einem für die
Schifffahrt erforderlichen Zustand zu erhalten (Strompolizei)“.22 Regelungen zur
Reinhaltung der Gewässer sind ihm dagegen verwehrt.23 Diese wasserwirtschaftliche Aufgabe fällt in den Bereich des Wasserhaushalts, für den der
Bund gemäß Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG lediglich eine Rahmenkompetenz besitzt.
2.1.2 Verkehrsrechtliche Gesetzgebungskompetenz
Die verkehrsrechtliche Regelungskompetenz des Bundes umfasst die
Hochseeschifffahrt, die Küstenschifffahrt und die Binnenschifffahrt. Sie bezieht
sich nicht auf den Verkehrsweg als solchen, sondern auf die darauf stattfindende
Schifffahrt. Diese Regelungsbefugnis erfasst also den Schiffsverkehr; dazu
zählen z.B. Regelungen zur Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des
Verkehrs, zur technischen Beschaffenheit, Ausrüstung und Bemannung von
Schiffen und zur Verhütung von Unfällen. Als wichtige Regelungen sind etwa die
20
BGBl. 1990 I, 1819.
Die landseitige Grenze der inneren Gewässer, also das tatsächliche Ende des Festlandes,
wird nicht durch das Völkerrecht, sondern das nationale Recht festgelegt. In der Bundesrepublik Deutschland steht diese Kompetenz den Küstenländern zu. In SchleswigHolstein bestimmt sich die Grenze an der Ostsee nach der Linie des mittleren
Wasserstandes, an der Nordsee nach der Linie des mittleren Tidehochwasserstandes
(§ 95 Abs. 1 iVm § 89 Abs. 3 LWG).
22
§ 24 Abs. 1 WaStrG.
23
BVerfGE 15, 1 (9 ff.): Das BVerfG hat demzufolge das Gesetz des Bundes zur
Reinhaltung der Bundeswasserstraßen vom 17.8.1960 mangels Gesetzgebungskompetenz
des Bundes für nichtig erklärt.
21
143
Seeschifffahrtsstraßen-Ordnung (SeeSchstrO) und das „Gesetz über die
Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Seeschifffahrt“ (Seeaufgabengesetz –
SeeAufgG)24 zu nennen. Die verkehrsrechtliche Regelungskompetenz umfasst
auch Regelungen zur Abwehr von Gefahren für die Sicherheit und Leichtigkeit
des Verkehrs sowie die Verhütung von der Seeschifffahrt ausgehender Gefahren
(Schifffahrtspolizei) und schädlicher Umwelteinwirkungen (§ 1 Nr. 2 SeeAufgG).
In bezug auf den Meeresumweltschutz darf der Bund Regelungen zur Verhütung
von Meeresverschmutzungen durch Schiffe, etwa durch das Ablassen von Öl oder
das Einbringen von Abfällen, Abwässern oder anderen schädlichen Substanzen,
erlassen. Dagegen fallen andere Umweltschutzvorschriften, die nicht mit dem
Schiffsbetrieb zusammenhängen, nicht in die verkehrsrechtliche Regelungskompetenz des Bundes.
2.1.3 Vollzugskompetenzen des Bundes
In Abweichung von dem in Art. 83 GG normierten Regelfall, dass die Länder die
Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, fällt die Verwaltung der
Bundeswasserstraßen und der Schifffahrt gemäß Art. 87 Abs. 1 S. 1, 89 GG in den
Bereich der bundeseigenen Verwaltung. Zu diesem Zweck hat der Bund die
Wasser- und Schifffahrtsverwaltung eingerichtet.
Im Bereich der Gefahrenabwehr nimmt der Bund strompolizeiliche (= wegerechtliche) und schifffahrtspolizeiliche (=verkehrsrechtliche) Aufgaben wahr. Mit den
Begriffen „Strompolizei“ und „Schifffahrtspolizei“ sind unterschiedliche sachliche Kompetenzkreise verbunden.25 Strompolizeiliche Maßnahmen haben ihre
Grundlage in §§ 24 ff. WaStrG. Unter anderem zählt dazu gemäß § 30 WaStrG
die Beseitigung von Schifffahrtshindernissen, die etwa durch hilflos treibende,
gestrandete oder gesunkene Schiffe gebildet werden und die Sicherheit und
Leichtigkeit des Verkehrs auf einer Bundeswasserstraße beeinträchtigen. Die
Beseitigungspflicht obliegt in erster Linie dem gemäß § 25 WaStrG Verantwortlichen, also demjenigen, der die Gefahr oder Störung verursacht hat
(Handlungsstörer), oder demjenigen, der Eigentümer der störenden Sache ist.
Handelt es sich bei dem Hindernis um ein Schiff oder ein Wrack, so sind neben
dem Kapitän vor Ort der Schiffseigentümer bzw. der Betreiber des Schiffes
(Reeder, Charterer, Ausrüster) für die Beseitigung verantwortlich, und zwar auch
dann, wenn der polizeiwidrige Zustand durch Naturgewalten oder durch sonstige
zufällige Ereignisse entstanden ist. Die Verantwortlichen können sich zur
Erfüllung ihrer Pflicht eines Bergers bedienen. Kann das Hindernis von den
Verantwortlichen allerdings nicht oder jedenfalls nicht rechtzeitig oder nicht
wirksam beseitigt werden, so kann die zuständige Wasser- und Schifffahrtbehörde, wenn ein sofortiges Einschreiten erforderlich ist, gemäß § 30 Abs. 1 S. 1
WaStrG die notwendigen Maßnahmen selbst durchführen und ihnen die dabei
entstandenen Kosten auferlegen (Ersatzvornahme im Wege des Sofortvollzuges).
24
25
BGBl. 1994 I, 2803.
E. Beckert/G. Breuer, Öffentliches Seerecht (1991), 86, Rz. 242.
144
Allerdings ist die Haftung des Eigentümers bzw. Betreibers eines Seeschiffes für
die Beseitigungskosten gemäß § 30 Abs. 12 WaStrG unter Verweis auf § 486 Abs.
1 HGB und das dort in Bezug genommene Haftungsbeschränkungsübereinkommen vom 19.11.197626 auf eine Haftungshöchstsumme beschränkt, die sich
nach dem Schiffsraum bemisst. Hervor zu heben ist, dass der erkennbare Beginn
der Beseitigungsmaßnahmen gemäß § 30 Abs. 2 S. 1 WaStrG automatisch ein für
jedermann – also auch für den Schiffseigner/Reeder und seine Beauftragten –
geltendes Beseitigungsverbot in Kraft setzt. Es begründet die Pflicht, jegliche
Beseitigungsmaßnahmen von anderer Seite zu unterlassen.27 Etwas anderes gilt
nur, wenn das zuständige Wasser- und Schifffahrtsamt solchen Maßnahmen von
dritter Seite zustimmt. Strompolizeiliche Maßnahmen können entweder von den
Wasser- und Schifffahrtsbehörden selbst oder – im Wege der Auftragsverwaltung
gemäß Art. 85 iVm Art. 89 Abs. 2 S. 3 GG – von der Wasserschutzpolizei der
Länder durchgesetzt werden.28
Gemäß § 35 Abs. 2 WaStrG ist der Bund auf den Seewasserstraßen und den
angrenzenden Mündungstrichtern der Binnenwasserstraßen für den Feuerschutz
zuständig, soweit es darum geht, eine Behinderung des Schiffsverkehrs zu verhindern (verkehrssichernder Feuerschutz). Der Schutz anderer Rechtsgüter – wie
etwa Leib und Leben, Sachwerte etc. – obliegt dagegen den Ländern und
Gemeinden im Rahmen ihrer allgemeinen Aufgabe der Gefahrenabwehr.29 Da die
Feuerbekämpfung vor Ort aber als einheitliche Aufgabe wahrgenommen werden
muss, bedarf es hierzu gemäß § 35 Abs. 2 WaStrG einer Vereinbarung zwischen
dem Bund und den betroffenen Küstenländern.
Im Rahmen seiner verkehrsrechtlichen Kompetenzen nimmt der Bund die
Aufgaben der Schifffahrtspolizei wahr. Gemäß § 1 Nr. 2 SeeAufgG geht es um
„die Abwehr von Gefahren für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie
die Verhütung von der Seeschifffahrt aus gehender Gefahren und schädlicher
Umwelteinwirkungen ... auf den Seewasserstraßen ...“. Die Vollzugsgewalt des
Bundes bezieht sich räumlich nicht nur auf die Seewasserstraßen, d.h. die
deutschen Hoheitsgewässer, sondern auch auf die Hohe See (§ 1 Nr. 3b
SeeAufgG). Die Durchsetzungsbefugnisse gegenüber Schiffen fremder Flagge
sind allerdings nach Maßgabe des Seerechtsübereinkommens begrenzt. Sachlich
sind die Befugnisse des Bundes auf die Abwehr von Gefahren beschränkt, die aus
dem Schiffsverkehr resultieren. Wegen dieser sachlichen Beschränkung stellte
sich die Rechtsfrage, ob der Bund im Rahmen seiner schifffahrtspolizeilichen
Befugnisse auch für die Beseitigung von Ölverschmutzungen auf den Bundeswasserstraßen zuständig sei, die vom Schiffsverkehr herrührten. In einer
Entscheidung aus dem Jahre 1985 vertrat das Bundesverwaltungsgericht zunächst
die Ansicht, dass die Beseitigung einer Ölverschmutzung, die prima facie von
einem Schiff stammte, eine Aufgabe der Schifffahrtspolizei sei.30 Diese Rechtsprechung hat das Gericht allerdings im Jahre 1990 aufgegeben. Es entschied
26
BGBl. 1986 II, 786.
A. Friesecke, Bundeswasserstraßengesetz, Kommentar (3. Aufl. 1994), § 30, Rz. 9, 10.
28
Beckert/Breuer (Fn. 25), 90, Rz. 252.
29
Friesecke (Fn. 27), § 35, Rz. 3.
30
BVerwG, NJW 1986, 2524.
27
145
nunmehr, dass die Beseitigung von Ölverschmutzungen selbst dann, wenn sie von
der Schifffahrt ausgingen, nicht zu den schifffahrtspolizeilichen Aufgaben des
Bundes gehöre. Begründet wurde diese Auffassung mit der sachlichen
Beschränkung der Bundeskompetenzen gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG auf die
Verkehrsfunktion der Bundeswasserstraßen. Die Aufgabe der Schifffahrtspolizei
umfasst nach der Ansicht des Gerichts zwar die Verhütung von Gefahren für die
Qualität der Gewässer, wenn diese von dem Betrieb von Schiffen herrühren.
Solchen Gefahren kann der Bund durch „Anforderungen an die technische
Beschaffenheit der Schiffe, ihre Ausrüstung, ihren Betrieb und die Vorsorge
gegen Störungen“ und eine entsprechende Überwachung begegnen. Seine
Aufgabe endet aber dort, „wo es nicht mehr um Anforderungen an die Schiffe und
deren Betrieb zur Verhütung von Gefahren für die Reinheit des Wassers geht“.31
Ist das Wasser bereits verunreinigt, hat sich also die zu verhütende Gefahr verwirklicht, so fällt die Aufgabe der Beseitigung in die allgemeine wasserpolizeiliche Zuständigkeit der Länder.
Handelt es sich um schifffahrtspolizeiliche Aufgabe des Bundes, so können die
zuständigen Behörden Maßnahmen gegen den Störer richten. Störer ist gemäß
§3a Abs. 1 SeeAufgG einmal der Verursacher der Störung oder Gefahr, zum anderen
gemäß § 3a Abs. 2 SeeAufgG der Eigentümer der Sache, von der die Störung oder
Gefahr ausgeht. Ist die rechtzeitige oder wirksame Beseitigung der Störung oder
Gefahr durch den Störer nicht möglich, so kann der Bund gemäß §3b SeeAufgG
selbst oder durch einen Beauftragten, z.B. ein privates Bergungsunternehmen, die
erforderlichen Maßnahmen ergreifen. Für die dabei entstandenen Kosten ist der
Störer ersatzpflichtig. Der Eigentümer kann sich gemäß §3a Abs. 2 S. 3 SeeAufgG
seiner Verantwortlichkeit und damit seiner Kostentragungspflicht nicht dadurch
entziehen, dass er das Eigentum an der Sache aufgibt.
Die schifffahrtspolizeilichen Aufgaben werden – ebenso wie die strompolizeilichen Aufgaben – von den Behörden der bundeseigenen Wasser- und
Schifffahrtsverwaltung (WSV) wahr genommen. Um diese Aufgaben wirksam
erfüllen zu können, bedarf es schon im Hinblick auf den begrenzten Schiffspark
der WSV einer engen Zusammenarbeit mit den Wasserschutzpolizeien der
Küstenländer. Deshalb hat der Bundesminister für Verkehr (BMV) mit jedem der
– damals – vier Küstenländer eine „Vereinbarung über die Ausübung der
schifffahrtspolizeilichen Vollzugsaufgaben“32 abgeschlossen, die durch das sog.
„Küstenprotokoll“ aus dem Jahre 1982 ergänzt wurde.33 Sind allerdings schifffahrtspolizeiliche Maßnahmen seewärts der Hoheitsgewässer – also etwa in der
ausschließlichen Wirtschaftszone und auf Hoher See – vorzunehmen, so dürfen
die Wasserschutzpolizeien der Länder nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei
Gefahr im Verzug, tätig werden. Denn diese Meeresgebiete gehören nicht mehr
zum Hoheitsgebiet des jeweiligen Küstenlandes und werden deshalb von dem
landesrechtlich umgrenzten Tätigkeitsbereich der Wasserschutzpolizeien nicht
31
BVerwGE 87, 181 (185).
VerkBl. 1985, 1285.
33
In Schleswig-Holstein ist das Küstenprotokoll am 1.2.1985 in Kraft getreten
(GVBl. 1984, 247).
34
Beckert/Breuer (Fn. 25), 296 ff. (299, Rz. 820).
32
146
umfasst.34 Deshalb hat der BMV von der in § 3 Abs. 2 SeeAufgG enthaltenen
Ermächtigung Gebrauch gemacht, Vollzugsaufgaben auf den Bundesgrenzschutz
und die Zollverwaltung zu übertragen.35 Für die Fischereiaufsicht, die gemäß § 1
Nr. 3c SeeaufgG ebenfalls zu den schifffahrtspolizeilichen Aufgaben gehört, ist
gemäß § 6 des Seefischereigesetzes sowohl im Küstenmeer als auch auf den seewärtigen Gewässern der Bundesminister für Landwirtschaft zuständig.
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Zuständigkeitsregelungen
äußerst komplex ausgestaltet worden sind.
2.2 Zuständigkeiten der Länder
Da die Gesetzgebungs- und Vollzugskompetenzen des Bundes sachlich auf die
Verkehrsfunktion der Bundeswasserstraßen beschränkt sind, unterfallen alle übrigen Kompetenzen zur Gefahrenabwehr und zur Beseitigung einer bereits eingetretenen Störung, also etwa einer Meeresverschmutzung durch aus gelaufenes Öl,
dem Zuständigkeitsbereich der Länder. Dies gilt für Verschmutzungen in den
Küstengewässern, die der Gebietshoheit des jeweiligen Küstenlandes unterfallen,
ebenso wie für Verschmutzungen der Strände. Die Abwehr von Gefahren in den
Küstengewässern obliegt gemäß § 110 Abs. 2 des Landeswassergesetzes (LWG)
den Landesordnungsbehörden. Landesordnungsbehörden sind gemäß § 164 Abs.
1 Nr. 1 des Landesverwaltungsgesetzes (LVwG) die Ministerinnen und Minister
in ihrem jeweiligen Geschäftsbereich. Die Bewirtschaftung und Reinhaltung der
Gewässer fällt gemäß § 105 Nr. 1 LWG in den Geschäftsbereich des Ministeriums
für Umwelt, Natur und Forsten. Auf der Grundlage des allgemeinen Polizei- und
Ordnungsrechts kann außerdem die Wasserschutzpolizei in Eilfällen selbst oder
durch einen Beauftragten die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um die
Gefahr einer Verschmutzung abzuwehren. Handelt es sich um eine gegenwärtige,
also eine sich mit hoher Wahrscheinlichkeit realisierende Gefahr, die nicht anders
abgewehrt werden kann, so bedarf es hierzu gemäß § 230 Abs. 1 LVwG keiner
vorherigen polizeilichen Verfügung an den Störer (Sofortvollzug). Die dabei entstandenen Kosten hat gemäß § 230 Abs. 3 iVm § 238 Abs. 1 LVwG der Störer,
im Falle eines brennenden Schiffes, also der Schiffseigner bzw. der Betreiber des
Schiffes zu tragen. Dieser Verpflichtung kann er sich gemäß § 219 Abs. 3 LVwG
nicht dadurch entziehen, dass er das Eigentum an dem Schiff oder dem Wrack
aufgibt.
Für die Abwehr von Gefahren für die Küste, insbesondere die Watten und
Strände, sind gemäß § 110 Abs. 1 iVm § 106 Abs. 3 LWG die unteren Küstenschutzbehörden – für die Küste Amrums und Föhrs also das Amt für ländliche
Räume in Husum – zuständig. Sie unterstehen der Fach- und Rechtsaufsicht des
Ministeriums für ländliche Räume, Landwirtschaft, Ernährung und Tourismus
(§ 106 Abs. 1 S. 1 LWG). Soweit es nicht um die Belange des Küstenschutzes,
sondern um Gefahrenabwehr nach dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht
geht, sind daneben die örtlichen Ordnungsbehörden, also die Bürgermeister und
Bürgermeisterinnen der betroffenen Gemeinden, zuständig.
35
Verordnung zur Übertragung von Aufgaben auf dem Gebiet der Seeschifffahrt zur Ausübung auf den Bundesgrenzschutz und die Zollverwaltung vom 23.6.1982;
Text in: BGBl. 1982 I, 733.
147
Vor diesem rechtlichen Hintergrund lässt sich folgendes feststellen: Sollte sich
die „PALLAS“ anfangs noch außerhalb des deutschen Küstenmeeres, also in der
AWZ, befunden haben, so wären für Gefahrenabwehrmaßnahmen gemäß § 1
Abs. 3 lit. a und b SeeAufgG allein die Wasser- und Schifffahrtsbehörden des
Bundes zuständig gewesen. Rechtsgrundlage für sofortige – schifffahrtspolizeiliche – Maßnahmen ist § 2 Abs. 1 S. 2 iVm § 3 b (Ersatzvornahme auf
Kosten des Verantwortlichen) SeeAufgG. Das (spätere) Schleppen der auf die
Küste zutreibenden „PALLAS“ im Küstenmeer stellt sich in erster Linie als eine
strompolizeiliche Maßnahme dar. Vorrangiges Ziel dieser Maßnahme war es, das
hilflos treibende, brennende Schiff so schnell wie möglich aus der Seewasserstraße zu entfernen und in einen Hafen zu bringen, um ein Stranden in den
flachen Gewässern vor den nordfriesischen Inseln zu verhindern. Rechtsgrundlage hierfür bilden §§ 24 Abs. 1, 30 Abs. 1 WaStrG. Was das Abpumpen des
in den Tanks und auch in den Laderäumen vorhandenen Bunkeröls betrifft, fällt
die rechtliche Einordnung schwerer. Einerseits waren diese – äußerst kostspieligen – Maßnahmen erforderlich, um eine spätere Beseitigung des Wracks
überhaupt zu ermöglichen. Deshalb könnte man sie ebenfalls als strompolizeiliche Maßnahmen ansehen. Andererseits dürfte das vorrangige Ziel dieser
Maßnahmen die Verhütung einer Verschmutzung der umliegenden Gewässer und
Strände gewesen sein. Die Reinhaltung der Küstengewässer und Strände fällt aber
wiederum in den Zuständigkeitsbereich der Länder, hier also des Landes
Schleswig-Holstein. Die rechtliche Einordnung der Maßnahmen ist insbesondere
im Hinblick darauf wichtig, wer die Kosten für die jeweiligen Maßnahmen zu tragen hat und wer Kostenersatzansprüche gegen den Schiffseigner/Reeder geltend
machen kann. Um diese Problematik zu entschärfen, haben Bund und
Küstenländer eine Vereinbarung getroffen, die eine Zusammmenarbeit im
Bereich der Bekämpfung von Meeresverschmutzungen regelt.
2.3. Die Vereinbarung zwischen dem Bund und den Küstenländern
über die Bekämpfung von Meeresverschmutzungen vom 27.4.1995
Wie die bisherigen Ausführungen deutlich gemacht haben, sind die Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern im Falle einer drohenden oder bereits eingetretenen Meeresverschmutzung nicht immer klar voneinander abzugrenzen.
Folglich kann es zu Überschneidungen und Unstimmigkeiten kommen. Um dies
zu vermeiden, sind Bund und Länder bei der Wahrnehmung ihrer jeweiligen
Aufgaben auf eine enge Zusammenarbeit angewiesen. Deshalb haben der Bund
und die – damals – vier Küstenlander 1975 ein Verwaltungsabkommen über die
Bekämpfung von Ölverschmutzungen (im folgenden: BLV) geschlossen. Dieses
wurde durch die o.a. Vereinbarung zwischen dem Bund und den nunmehr fünf
Küstenländern vom 27.4.199536 abgelöst. Eine solche Vereinbarung ist rechtlich
als sog. koordinationsrechtlicher Verwaltungsvertrag zu kategorisieren.37
Koordinationsrechtliche Verwaltungsverträge sind grundsätzlich zulässig,
solange die Vertragspartner die Grenze der ihnen gesetzlich eingeräumten
36
37
VerkBl. 1995, 382.
H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht (11 . Aufl., 1997 ), § 14, Rz. 12.
148
Kompetenzen nicht überschreiten. Bei der Bekämpfung von Meeresverschmutzungen verfügt der Bund auf den Bundeswasserstraßen, wie bereits
erörtert, über die strom- und schifffahrtspolizeilichen Befugnisse, während die
Länder Kompetenzen im Bereich des Gewässerschutzes und der allgemeinen
Gefahrenabwehr (Wasserschutzpolizei) innehaben. Da also beiden
Vertragspartnern, dem Bund und den Küstenländern, jeweils ein Teil der
Kompetenzen zusteht, die für die Bekämpfung von Meeresverschmutzungen
erforderlich sind, ist ein Verwaltungsvertrag über eine Zusammenarbeit in diesem
Bereich zulässig und sinnvoll.
Auf Grund der Vereinbarung bilden der Bund und die fünf Küstenländer ein sog.
Einsatzleitgruppe (ELG), die sich aus einem Beauftragten des Bundes und je
einem Beauftragten der Länder zusammensetzt. Die Aufgabe der ELG besteht in
der Lenkung gemeinsamer Einsatzmaßnahmen (§ 5 Abs. 1 und 2 BLV) zur
Bekämpfung einer Meeresverschmutzung. Erste Anlaufstelle für Meldungen über
ein Schiffsunglück, das zu Verschmutzungen von Gewässern, Ufern und Stränden
führen kann oder bereits geführt hat, ist der Zentrale Meldekopf (ZMK) in
Cuxhaven, den der Bund zur Verfügung stellt. Dieser überprüft die Meldungen,
ggfs. indem er Schiffe/Flugzeuge zum Unglücksort schickt, und entscheidet dann
darüber, ob die Umwelt so erheblich geschädigt werden könnte, dass gemeinsame
Maßnahmen erforderlich werden. Hält der ZMK gemeinsame Maßnahmen für
erforderlich, so leitet er die Meldungen an den ELG-Beauftragten des Bundes
weiter (§ 4 Abs. 4 BLV). Dieser entscheidet im Einvernehmen mit den ELGBeauftragten der Länder, ob tatsächlich ein ELG-Fall vorliegt und deshalb die
ELG einzuberufen ist. Verlangt der ELG-Beauftragte des von der Verschmutzung
bedrohten Küstenlandes die Einberufung, so muss diese zusammen treten (§ 5
Abs. 6 S. 2 BLV). Die ELG entscheidet anhand bestimmter Kriterien, die in der
ELG-Richtlinie (Stand: 30.5.1996) unter Ziffer 8 aufgeführt sind, darüber, ob und
welche Maßnahmen zu treffen sind. Die Entscheidungen werden in der Regel
einvernehmlich getroffen. Stimmenthaltung steht dem Einvernehmen nicht entgegen. Kommt eine einvernehmliche Entscheidung nicht zu Stande, so setzt sich
der ELG-Beauftragte des Küstenlandes durch, dessen Gebiet von der
Verschmutzung am meisten betroffen ist (§ 5 Abs. 7 BLV). Die Entscheidungen
betreffen insbesondere den Einsatz von gemeinsam beschafftem Gerät und
Material in den jeweiligen Zuständigkeitsbereichen der Partner sowie die
Anforderung internationaler Hilfsleistungen und von Hilfsleistungen durch
andere Einrichtungen und Einsatzkräfte wie z. B. Technisches Hilfswerk,
Bundeswehr, Fachberater oder Firmen. Außerdem obliegt es der ELG, zuständige
Stellen wie Behörden des Bundes, der Länder und der Kommunen oder
Versicherungen und Verbände zu unterrichten und ggf. zu beteiligen (Ziff. 5
Abs.1 ELG-Richtlinie). Zur Wahrnehmung der in der Vereinbarung vorgesehenen
Aufgaben bilden der Bund und die Länder neben der ELG jeweils eine
Sonderstelle. Diese beiden Sonderstellen sind u. a. dafür zuständig, bei der
Vorbereitung und Durchführung der von der ELG angeordneten Maßnahmen mit
zu wirken (§ 9 Abs. 2 Nr. 4 BLV).
Bis zum Zusammentreten der ELG haben die Leiter der beiden Sonderstellen die
Aufgaben der ELG wahrzunehmen. Sie führen innerhalb ihres jeweiligen
149
Zuständigkeitsbereichs die erforderlichen vorbereitenden Arbeiten durch.
Darüber hinaus können sie Maßnahmen zur weiteren Erkundung des
Schadensumfanges sowie vorbereitende Maßnahmen zur Schadensbekämpfung
anordnen. Ihnen kommt also bei der Entscheidung über unaufschiebbare
Maßnahmen in den ersten Stunden nach Eingang einer Schadensmeldung eine
besondere Bedeutung zu. Sie sollen ihre Entscheidungen – ebenso wie die ELG
selbst – einvernehmlich treffen (Ziff. 7 Abs. 4 ELG-Richtlinie). Federführend ist
der Leiter derjenigen Sonderstelle, in deren Zuständigkeitsbereich der
Schadensfall eintritt, die Sonderstelle des Bundes also für die Hohe See und die
Seeschifffahrtsstraßen und die Sonderstelle der Länder für den übrigen Bereich,
insbesondere für die Küstengewässer, Ufer und Strände (Ziff. 7 Abs. 6 ELGRichtlinie). Damit ist im Falle fehlenden Einvernehmens letztlich die Stimme des
Leiters der federführenden Sonderstelle ausschlaggebend. Hervor zu heben ist,
dass auch dann, wenn es sich nach Schwere und Umfang der drohenden oder
bereits eingetretenen Verschmutzung um einen ELG-Fall handelt, die Behörden
des Bundes und des jeweils betroffenen Küstenlandes für die Vornahme sofortiger
Vollzugsmaßnahmen zur Gefahrenabwehr zuständig bleiben (§ 5 Abs. 11 BLV).
Das bedeutet, dass die zuständige Wasser- und Schifffahrtsbehörde des Bundes in
Ausübung ihrer strom- und schifffahrtspolizeilichen Befugnisse Schlepp- und
Bergungsmaßnahmen mit eigenen oder gecharterten Schiffen im Wege der
Ersatzvornahmen, d. h. auf Kosten der Verantwortlichen, durchführen kann. Auch
die für die Gefahrenabwehr in den Küstengewässern zuständigen Behörden der
Länder, insbesondere die in Eilfällen zuständige Wasserschutzpolizei (§ 168 Abs. 1
Nr. 3 LVwG iVm § 6 Abs. 1 PolizeiorganisationsG) und der Minister für Umwelt,
Natur und Forsten als Landesordnungsbehörde im Bereich des Gewässerschutzes
(§ 164 Abs. 1 Nr. 1 LVwG iVm § 110 Abs. 2 LWG), können zur Abwehr oder
Beseitigung einer Meeresverschmutzung Sofortmaßnahmen auf Kosten der
Verantwortlichen ergreifen. Ist die ELG zusammengetreten und hat sie den
Schadensfall zum ELG-Fall erklärt, so entscheidet sie nachträglich auch über
solche Maßnahmen, die die Behörden des Bundes und/oder des betroffenen
Küstenlandes zur unmittelbaren Gefahrenabwehr bereits veranlasst haben (Ziff. 9
Abs. 2 ELG-Richtlinie). Werden diese Maßnahmen von der ELG nachträglich
akzeptiert, so gilt für sie die in § 10 BLV vereinbarte Regelung über die
Kostentragung.
Die Kosten der von der ELG angeordneten oder nachträglich akzeptierten
Maßnahmen werden, soweit die Kosten nicht von dritter Seite – also insbesondere
von den für die Gefahr oder Störung Verantwortlichen – erstattet werden, zu 50%
vom Bund und zu 50% von den Küstenländern getragen. Schleswig-Holsteins
Anteil am Kostenanteil der Küstenländer beträgt 15% (§ 10 Abs. 3 Nr. 4, Abs. 4
BLV). Für den Fall, dass eine Kostenerstattung von seiten der Verantwortlichen
gesetzlich vorgesehen ist, enthält die Vereinbarung ebenfalls eine Regelung. Die
Küstenländer haben den Bund ermächtigt, solche Ansprüche gegen Dritte auch in
ihrem Namen geltend zu machen und ggfs. gerichtlich durchzusetzen.
Prozesskosten und Erstattungen werden anteilig nach dem o. a. Kostenschlüssel
aufgeteilt (§ 10 Abs. 7 BLV).
150
3. Wer haftet bzw. wer zahlt für die Bergungsmaßnahmen?
3.1 Die Haftung des Schiffseigners/Reeders
Wie bereits erörtert, sind der Schiffseigner bzw. der Reeder, d.h. derjenige, der
das Schiff im Rahmen eines Seefahrtsunternehmens betreibt,38 für die
Beseitigung der von dem Schiff ausgehenden Gefahr für den Schiffsverkehr und
die Meeresumwelt und auch für die Beseitigung des Wracks polizeilich verantwortlich. Ergreifen die zuständigen Behörden des Küstenstaates nicht selbst
unaufschiebbare Sofortmaßnahmen zur Gefahrenabwehr oder überlassen sie dem
Verantwortlichen später weitere Maßnahmen, so kann letzterer ein
Bergungsunternehmen seiner Wahl beauftragen. Diesem hat er – allerdings nur
im Erfolgsfall (no cure no pay) – den Bergelohn zu zahlen. Im deutschen Recht
sind Bergung und Hilfsleistung in Seenot in §§ 740 ff HGB geregelt. Diese
Vorschriften basieren auf dem „Internationalen Übereinkommen zur einheitlichen Feststellung von Regeln über die Hilfsleistung und Bergung in Seenot“
vom 23.9.191039. Der in der Praxis verwendeten Standardvereinbarung Lloyd’s
Open Form (LOF) 95 liegen aber bereits die Bestimmungen des „Internationalen
Übereinkommens von 1989 über Bergung“ vom 28.4.198940 zu Grunde, das 1996
in Kraft getreten ist. Es führt zwar das Prinzip „no cure no pay“ fort, sieht jedoch
zum Schutz der Meeresumwelt eine besondere Vergütung für die Verhütung von
Umweltschäden vor (Art. 14) . Die Sondervergütung steht dem Berger auch dann
zu, wenn die Bergungsmaßnahmen zwar hinsichtlich des Schiffes und der zu
bergenden Güter erfolglos waren, jedoch ein Umweltschaden verhindert oder
begrenzt werden konnte. Selbst in dem Fall, in dem Letzteres nicht gelungen,
zumindest aber versucht worden ist, hat der Berger einen Anspruch auf
Aufwendungsersatz.41 Die Bundesrepublik Deutschland hat das Bergungsübereinkommen von 1989 bisher nicht ratifiziert.
Haben die Behörden des Küstenstaates selbst oder durch einen Beauftragten
Bergemaßnahmen durchgeführt, so haben sie gegen den Schiffseigner/Reeder
einen Anspruch auf Ersatz der dabei entstandenen Kosten (§§ 28 Abs. 3, 30 Abs.
12 WaStrG; § 3 b Abs. 2 SeeAufgG; §§ 230 Abs. 1, 238 Abs. 1 LVwG). Die
38
Nach der Legaldefinition in § 484 HGB bezeichnet der Begriff „Reeder“ den Eigentümer
eines ihm zum Erwerbe durch die Seefahrt dienenden Schiffes. In der Umgangssprache
wird mit dem Begriff „Reeder“ ein Schifffahrtsunternehmer bezeichnet (der nicht notwendig Eigentümer der von ihm eingesetzten Schiffe sein muss). Daneben gibt es den
Begriff des sog. „Vertragsreeders“ (managing owner oder ship’s husband); dieser betreibt
das Schiff als Vertreter des Eigentümers, also in fremdem Namen. Davon zu unterscheiden ist der Begriff des „Ausrüsters“ (Charterer), der gemäß § 510 HGB ein ihm nicht
gehörendes Schiff zum Erwerb durch die Seefahrt auf eigene Rechnung verwendet;
Dritten gegenüber tritt der Ausrüster als Reeder auf. Vgl. dazu R. Herber, Seehandelsrecht
(1999), 129 ff.; H.-J. Puttfarken, Seehandelsrecht (1997), 216 ff.
39
RGBl. 1913, 66, 84.
40
Dazu ausführlich K. U. Bahnsen, Internationales Übereinkommen von 1989 über
Bergung (1997); Deutschland hat dieses Übereinkommen bisher nicht ratifiziert.
41
Vgl. dazu Puttfarken (Fn. 38), 316 f., Rz. 743-745; Herber (Fn. 38), 399 f.; Bahnsen
(Fn. 40), 200 ff.
151
Haftung des Schiffseigners/Reeders für Seeforderungen ist allerdings gemäß
§ 486 Abs. 1 BGB unter Verweis auf das Übereinkommen vom 19.11.1976 über
die Beschränkung der Haftung für Seeforderungen42 (im folgenden HBÜ)
beschränkt. Der Begriff der „Seeforderung“ umfasst „ungeachtet des Grundes der
Haftung“ u. a. „Ansprüche aus der Hebung, Beseitigung, Vernichtung oder
Unschädlichmachung eines gesunkenen, havarierten, gestrandeten oder verlassenen Schiffes ... “ (Art. 2 Abs. 1 lit. d HBÜ) sowie „Ansprüche aus der
Beseitigung, Vernichtung oder Unschädlichmachung der Ladung des Schiffes“
(Art. 2 Abs. 1 lit. e HBÜ). Darunter fallen nicht nur privatrechtliche Ansprüche
aus Deliktshaftung, sondern auch öffentlich-rechtliche Ersatzansprüche des
Bundes oder eines Landes, deren Behörden Maßnahmen zur Wrackbeseitigung
ergriffen haben.43 Eine entsprechende ausdrückliche Regelung hierzu enthält, wie
bereits erwähnt,44 § 30 WaStrG. Die Behörde kann sich gemäß § 30 Abs. 3 bis 7
WaStrG, wenn die Verantwortlichen die Kosten nicht zuvor erstatten, im Wege der
Verwaltungsvollstreckung aus den geborgenen Gegenständen befriedigen. Neben
dieser dinglichen Haftung besteht gemäß § 30 Abs. 12 Nr. 2 WaStrG eine persönliche Haftung des Schiffseigentümers/Reeders. Auf diese persönliche Haftung
sind gemäß § 30 Abs. 12 S. 3 WaStrG die Vorschriften der §§ 486 bis 487e HGB
über die Haftungsbeschränkung für Reeder anwendbar.
Der Reeder kann entweder – gegenüber allen Gläubigern aus einem bestimmten
Schadensfall – durch Einleitung eines Seerechtlichen Verteilungsverfahrens oder
– gegenüber einem einzelnen Gläubiger – durch Einrede im Prozess seine
Haftung auf bestimmte, von der Schiffsgröße abhängige Beträge beschränken
(§ 487e HGB). Für die genannten öffentlichrechtlichen Ersatzansprüche gilt
gemäß § 487 Abs. 1 HGB nicht der normale – zwischen allen Gläubigern
aufzuteilende –, sondern ein gesonderter Haftungshöchstbetrag. D.h., es ist ein
eigener – bei Vorliegen anderer Sachschäden zusätzlicher – Haftungshöchstbetrag
zu bilden, der nur für Ansprüche aus Wrackbeseitigung (Art. 2 Abs. 1 lit. d und e
HBÜ) zur Verfügung steht.45 Diese Privilegierung des Staates gegenüber anderen
Gläubigern steht im Einklang mit Art. 18 Abs. 1 HBÜ, der den Vertragsstaaten
die Möglichkeit eröffnet, im Wege des Vorbehalts die Haftungsbeschränkung bei
den genannten Ersatzansprüchen sogar vollständig auszuschließen.
Soweit es um den Ersatz von Ölverschmutzungsschäden geht, gilt folgendes:
Rechtsgrundlage für eine Haftung des Schiffseigners/Reeders für
Gewässerschaden könnte § 22 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) sein. Gemäß
§ 22 Abs. 2 S. 1 WHG ist der Inhaber einer Anlage, die u. a. bestimmt ist, Stoffe
zu lagern oder zu befördern, zum Schadenersatz verpflichtet, wenn diese Stoffe
in das Gewässer gelangen. Zu den Gewässern im Sinne des WHG zählt seit Erlass
des 3. Gesetzes zur Änderung des WHG vom 15.8.196746 auch das Küstenmeer.
Die Haftung für Gewässerschäden ist unabhängig vom Verschulden des Inhabers
42
BGBl. 1986 II, 786.
Herber (Fn. 38), 183 f.; Puttfarken (Fn. 38), 355, Rz. 848.
44
Siehe oben S. 144.
45
Herber (Fn. 38), 213.
46
BGBl. 1967 I, 909.
43
152
der Anlage; es handelt es sich also um eine Gefährdungshaftung. Schiffe sind
„Anlagen“ im Sinne des § 22 Abs. 2 WHG, sofern sie für die Beförderung
wassergefährdender Stoffe bestimmt sind.47 Hierunter fällt die PALLAS als
Holzfrachter nicht. In der rechtswissenschaftlichen Literatur ist allerdings
umstritten, ob dann, wenn bei anderen Schiffen eine Verschmutzung durch
ausgelaufenes Bunkeröl eintritt, die Haftung gemäß § 22 WHG eingreift. Dies
setzt voraus, dass die Treibstofftanks eines Schiffes „Anlagen“ im Sinne des § 22
Abs. 2 WHG wären. Während eine solche extensive Auslegung vereinzelt befürwortet wird,48 lehnt die herrschende Meinung im Schrifttum die Anwendbarkeit
des § 22 WHG auf den genannten Fall ab.49 Selbst wenn man einen Schadensersatzanspruch bejaht, unterliegt dieser ebenfalls der Haftungsbeschränkung nach
dem HBÜ.50 Dies folgt aus § 486 Abs. 3 HGB, dem zufolge auf Ölverschmutzungsschäden, für die das Ölhaftungsübereinkommen nicht gilt,51 die
Bestimmungen des HBÜ entsprechend anwendbar sind.
Das Recht zur Haftungsbeschränkung entfällt gemäß Art. 4 HBÜ, wenn der
Haftpflichtige den Schaden vorsätzlich oder „leichtfertig und in dem Bewusstsein“ herbeigeführt hat, „dass ein solcher Schaden mit Wahrscheinlichkeit eintreten werde“. Die Umstände, die auf Vorsatz oder bewusste grobe Fahrlässigkeit
schließen lassen, müssen vom Anspruchsberechtigten nachgewiesen werden.
Die Haftung für Sachschäden ist in 4 Stufen gestaffelt und richtet sich nach dem
Rauminhalt des Schiffes (Art. 6 Abs. 1 lit. b HBÜ). Rechnungseinheit ist das
Sonderziehungsrecht (SZR) des Internationalen Währungsfonds (Art. 8 Abs. 1
HBÜ). Die Umrechnung in die Landeswährung erfolgt entweder im Zeitpunkt der
Errichtung des Haftungsfonds oder, wenn ein Fonds nicht errichtet wird, im
Zeitpunkt der Zahlung. Für ein Schiff bis zu 500 BRT sind einheitliche 167.000
SZR festgesetzt. Für größere Schiffe gibt es zusätzlich zu diesem Sockelbetrag
167 SZR für jede Tonne von 501 bis 30 000 BRT. In einem Protokoll zum
Haftungsbeschränkungsübereinkommen aus dem Jahre 199652 sind die
Höchstbeträge erheblich (um das 2,4fache) nach oben gesetzt worden. Dieses
Protokoll ist aber bisher nicht in Kraft getreten, weil die hierfür erforderlichen 10
Ratifikationen (Art. 11 Abs. 1 des Protokolls) noch nicht vorliegen.
47
BGHZ 76, 35 (39).
Herber (Fn. 38), 187.
49
Edye, Die Haftung des Reeders für Dritt- und Umweltschäden beim Seetransport gefährlicher Güter (1993), 83, Fn. 21 m. w. N.
50
Herber (Fn. 38), 187, 214.
51
Das Internationale Übereinkommen vom 29.11.1969 über die zivilrechtliche Haftung für
Ölverschmutzungsschäden (BGBl. 1975 II, 301), das ebenfalls eine Haftungsbeschränkung vorsieht, ist nur auf Ölverschmutzungsschäden anwendbar, die durch
Tankerunfälle verursacht werden. Zur Zeit wird im Rechtsausschuss der IMO über ein
dem Ölhaftungsübereinkommen vergleichbares Abkommen über die Haftung für
Verschmutzungsschäden durch Bunkeröl verhandelt.
52
Abgedruckt in: Transportrecht 1997, 462 ff.
48
153
3.2 Haftung des Bundes als Eigentümer der Seewasserstraßen?
Die Frage nach der Zustandshaftung des Bundes als Eigentümer der
Bundeswasserstraßen stellt sich, wenn die Länder auf Grund ihrer allgemeinen
ordnungsrechtlichen Zuständigkeit Maßnahmen zur Verhinderung oder
Beseitigung einer Gewässerverunreinigung ergriffen haben. Im Kern geht
es darum, ob das betreffende Land die dafür angefallenen Kosten vom Bund
einfordern kann. Gemäß Art. 89 Abs. 1 GG ist der Bund Eigentümer der bisherigen Reichswasserstraßen. Es ist nicht ganz eindeutig, welche Wasserstraßen
(Binnen- und Seewasserstraßen) von dem Begriff „bisherige Reichswasserstraßen“ erfasst werden. Was die Seewasserstraßen betrifft, ist die Streitfrage
zwischen Bund und Küstenländern praktisch durch einen Kompromiss mit Erlass
des Bundeswasserstraßengesetzes beigelegt worden. Es enthält in § 1 Abs. 2 die
o. a. Definition der „Seewasserstraße“ und geht in § 1 Abs. 3 davon aus, dass der
Bund Eigentümer ist. Im Gegenzug dazu sind den Ländern unentgeltliche
Nutzungsrechte eingeräumt worden; ferner erwerben sie das Eigentum an durch
Landgewinnung oder die Errichtung von Hafenanlagen gewonnenen Land- und
Hafenflächen.53 Umstritten ist die Frage, ob und wann der Bund auf Grund dieser
Eigentümerstellung im Rahmen der ordnungsrechtlichen Zustandshaftung von
den Ländern als Kostenpflichtiger in Anspruch genommen werden kann. Gemäß
§ 219 Abs. 4 LVwG, der die Zustandshaftung regelt, gehen – wie auch in anderen
Bundesländern – andere gesetzliche Regelungen vor. Einerseits wird aus dieser
Subsidiaritätsklausel der Schluss gezogen, dass die Zustandshaftung im Falle
öffentlicher Gewässer nicht eingreift, weil die gesetzliche Widmung (die die
Bundeswasserstraßen für den Gemeingebrauch bestimmt) die privatrechtliche
Sachherrschaft des Gewässereigentümers weitgehend beseitigt und der ordnungsgemäße Zustand des Gewässers außerdem durch das (landesrechtliche)
Wasserrecht gewährleistet ist.54 Ferner hat das OVG Lüneburg auf der Grundlage
des niedersächsischen Ordnungsrechts darüber entschieden, dass der Bund im
Falle einer Ersatzvornahme durch das Land für die Kosten nicht in Anspruch
genommen werden könne, weil das Land eine entsprechende ordnungsbehördliche Verfügung gegen den Bund nicht mit Zwangsmitteln hätte durchsetzen
können.55 Andererseits vertritt das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung,
dass dem Land ein Anspruch auf Aufwendungsersatz gegen den Bund aus dem
Gesichtspunkt der Zustandshaftung zustehen kann, wenn die für die
Gefahrenabwehr zuständigen Landesbehörden in Wahrnehmung ihrer
Eilkompetenz Maßnahmen zur Beseitigung auf dem Wasser treibender Öllachen
ergriffen haben.56 Dies gilt allerdings nur für Öl, das auf dem Wasser schwimmt
und mithin seine Form laufend verändert. Denn auf Grund seiner Flüchtigkeit
53
Vgl. dazu im einzelnen G. Hoog, in: I. von Münch/Ph. Kunig, Grundgesetzkommentar
(3. Aufl. 1996), Art. 89, Rz. 14, 17 f.
54
Friesecke (Fn. 27), Einleitung, Rz. 22 d m.w.N.
55
OVG Lüneburg, ZfW (Zeitschrift für Wasserrecht) 1993, 48 (49 f.) = VerkBl. 1992, 435 f.
56
BVerwG 87, 181 (186 f.); die Zustandshaftung wird abgelehnt von Petersen (Fn.), 549 f.;
A. Friesecke, Die ordnungsrechtliche Zustandshaftung als Instrument der Reinhaltung der
Bundeswasserstraßen, VerwArch 1992, 565 ff. (575 f.); H. Faber, Anmerkung zu dem
Urteil des BVerwG vom 30.11.1990 (E 87, 181), JZ 1993, 948 (950).
154
fehlt ihm die Eigenschaft als bewegliche Sache; deshalb ist das – an sich gemäß
§ 219 Abs. 4 LVwG vorrangige – Abfallrecht nicht anwendbar.57 Demgegenüber
fallen feste Ölablagerungen etwa im Bereich des Wattenmeeres und der Strände
unter den Abfallbegriff im Sinne von § 3 Abs. 1, 2 des Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetzes (KrW-/AbfG). Die Besitzer von Abfällen, die einer Beseitigung
zugeführt werden sollen, sind nicht selbst zur Abfallbeseitigung, sondern nur zur
Überlassung des Abfalls an die nach dem jeweiligen Landesrecht zur Entsorgung
verpflichteten Körperschaften (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger)58
verpflichtet (§ 13 Abs. 1 S. 2 KrW-/AbfG). Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Jahre 1984, in der
es um die Kosten für die Beseitigung von Fischkadavern ging, nachdem es zu
einem Fischsterben in der Weser gekommen war.59 Nach Auffassung des Gerichts
war der Bund als Eigentümer der Bundeswassertraße und damit als „Abfallbesitzer“ nicht verpflichtet, den zuständigen Landesbehörden über die bloße
Duldung der Beseitigung hinaus den „aufgedrängten“ Abfall zu überlassen. Das
Einsammeln der Fischkadaver oblag den zuständigen Landesbehörden bzw.
Kommunen. Überträgt man diese Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall, so war
es nicht Aufgabe des Bundes, sondern der Abfallentsorgungsbehörden des Landes
Schleswig-Holstein, ölverschmutzte Sände und Vogelkadaver einzusammeln. Die
Kosten hierfür können dem Bund nicht in Rechnung gestellt werden. Es wäre allenfalls möglich, hierfür Gebühren zu erheben. Die abfallrechtlichen Sonderregelungen schließen also eine Ersatzvornahme nach dem allgemeinen Ordnungsrecht und den Kostenersatz auf Grund der ordnungsrechtlichen Zustandshaftung aus.
Ein Anspruch des Landes Schleswig-Holstein gegen den Bund als Eigentümer
der Seewasserstraßen auf Kostenersatz auf der Grundlage der ordnungsrechtlichen Zustandshaftung ist ohnehin nur zulässig, soweit es um die
Kosten für Maßnahmen geht, die nicht auf Anordnung der ELG erfolgt sind und
in den Anwendungsbereich der entsprechenden Vereinbarung über die Bekämpfung von Meeresverschmutzungen fallen.
B. Teil 2: Ausführungen zu Frage 2
1. Zulässigkeit sanktionenbewehrter Meldepflichten?
1.1 Regelungs- und Durchsetzungskompetenzen der Küstenstaaten
auf dem Gebiet des Umweltschutzes
Das Seerechtsübereinkommen von 1982 räumt den Küstenstaaten im Vergleich
zu den vorherigen Genfer Seerechtskonventionen von 1958 weitreichende
Kompetenzen zum Schutz der Meeresumwelt ein. Diese werden allerdings mit
zunehmender Entfernung von der Küste schwächer, während der Schifffahrtsfreiheit umgekehrt mehr Gewicht beigemessen wird.
57
BVerwG, NJW 1986, 2524 (2525) mit Verweis auf OVG Hamburg, DÖV 1983, 1016;
a.A. Friesecke (Fn. 56), 571 f.; Faber (Fn. 56), 949 f.
58
Gemäß § 3 Abs. 1 des Landesabfallwirtschaftsgesetzes (LAbfWG) i.d.F. vom 27.10.1998
sind öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Kreis und kreisfreien Städte.
59
BVerwG, NJW 1984, 817.
155
1.1.1 Die küstenstaatlichen Regelungs- und Durchsetzungskompetenzen
im Küstenmeer
Der Küstenstaat kann gemäß Art. 21 Abs. 1 lit. f SRÜ Gesetze zum Schutz der
Umwelt des Küstenstaates und zur Verhütung, Verringerung und Überwachung
ihrer Verschmutzung erlassen. Gemäß Art. 21 Abs. 2 SRÜ dürfen sich diese
Vorschriften nicht auf den Entwurf, den Bau, die Bemannung oder die Ausrüstung
von fremden Schiffen erstrecken, sofern sie über die allgemein anerkannten internationalen Regeln hinausgehen. Diese Regeln finden sich insbesondere in den
großen IMO-Konventionen, z.B. im Internationalen Übereinkommen zur
Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe von 1973/78 (MARPOL
73/78), dem Internationalen Übereinkommen zum Schutz des menschlichen
Lebens auf See von 1960 und 1974/78 (SOLAS), dem Freibordabkommen von
1966 oder dem Internationalen Übereinkommen über Normen für die Ausbildung,
die Erteilung von Befähigungszeugnissen und den Wachdienst von Seeleuten von
1978 (STCW). Grund für diese Einschränkung ist die Sicherung einer möglichst
ungehinderten Schifffahrt, die insbesondere für den Handel über See unverzichtbar ist. Von dieser ausdrücklich genannten Einschränkung abgesehen, kann er
allerdings strengere Anforderungen stellen, als sie in internationalen Übereinkommen vorgesehen sind. Dabei dürfen seine Umweltschutzvorschriften die friedliche
Durchfahrt fremder Schiffe durch das Küstenmeer jedoch nicht behindern.
Insbesondere darf der Küstenstaat bei der Anwendung seiner Rechtsvorschriften
fremden Schiffen keine Auflagen machen, die im Ergebnis eine Verweigerung
oder Beeinträchtigung der Ausübung des Rechts der friedlichen Durchfahrt
bewirken (Art. 24 Abs. 1 lit. a SRÜ). Er darf aber die zur Durchsetzung seiner
Vorschriften erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um eine nicht-friedliche
Durchfahrt zu verhindern (Art. 25 Abs. 1 SRÜ). Die Durchfahrt ist gemäß Art. 19
Abs. 2 lit. h SRÜ u. a. dann nicht-friedlich, wenn das Schiff vorsätzlich eine
schwere Meeresverschmutzung herbeiführt. In diesem schwerwiegenden Fall
kann der Küstenstaat – abgesehen von den oben bereits dargestellten Interventionsrechten im Falle eines Schiffsunglücks – aus Gründen des Umweltschutzes die friedliche Durchfahrt sofort mit Zwangsgewalt unterbrechen und das
fremde Schiff u.U. in einen seiner Häfen eskortieren. Ansonsten kann er nur dann,
wenn das fremde Schiff nach einem „einfachen“ Verstoß gegen Umweltschutzvorschriften im Küstenmeer freiwillig einen seiner Häfen oder
Umschlagplätze anläuft, ein gerichtliches Verfahren einleiten und Zuwiderhandlungen bestrafen (Art. 220 Abs. 1 SRÜ). Befindet sich das Schiff dagegen
auf der Durchfahrt durch sein Küstenmeer, so darf er bei einem „einfachen“
Verstoß nur eingreifen, wenn ihm eindeutige Gründe für die Annahme einer
Zuwiderhandlung vorliegen. In diesem Fall hat er das Recht, das betreffende
Schiff anzuhalten und an Bord eine Inspektion vorzunehmen. Reicht die
Beweislage aus, so kann er ein gerichtliches Verfahren einleiten und zu diesem
Zweck das Schiff in einen seiner Häfen abführen und beschlagnahmen (Art. 220
Abs. 2 SRÜ). Dabei muss er die in Art. 223 bis 233 SRÜ enthaltenen Schutzbestimmungen (safeguards) für das fremde Schiff und seine Besatzung beachten.60
60
Vgl. dazu im einzelnen D. König, Durchsetzung internationaler Bestands- und Umweltschutzvorschriften auf Hoher See im Interesse der Staatengemeinschaft (1989), 160 ff. m. w. N.
156
1.1.2 Die küstenstaatlichen Regelungs- und Durchsetzungskompetenzen
in der ausschließlichen Wirtschaftszone
In der ausschließlichen Wirtschaftszone ist die Regelungskompetenz des
Küstenstaates gemäß Art. 211 Abs. 5 SRÜ insgesamt starken Bindungen an internationale Regelungen unterworfen. Denn er kann nur solche Vorschriften
erlassen, die den allgemein anerkannten internationalen Regelungen und
Standards entsprechen und ihnen Wirksamkeit verleihen. D.h., er darf nicht über
die genannten Vorschriften hinausgehen und strengere Anforderungen stellen.
Auf diese Weise soll im Interesse einer freien Schifffahrt sichergestellt werden,
dass fremde Schiffe in der Wirtschaftszone keinen strengeren als den international üblichen Standards unterliegen. Etwas anderes gilt allerdings gemäß Art. 211
Abs. 6 SRÜ in sog. Sondergebieten (special areas), die auf Grund ihrer
ozeanographischen und ökologischen Verhältnisse, der Nutzung oder dem Schutz
ihrer Ressourcen oder der besonderen Art des Schiffsverkehrs in diesem Gebiet
besondere Maßnahmen erfordern. Bevor der Küstenstaat aber strengere als die
international üblichen Vorschriften erlassen darf, muss das Sondergebiet von der
IMO als solches anerkannt werden. Ist das Gebiet anerkannt, so darf er das
Einleiten von Schadstoffen und das Fahrverhalten besonders strengen nationalen
Regelungen unterwerfen, die aber erst nach Zustimmung der IMO für fremde
Schiffe in Kraft treten.61
Bei Verstößen gegen Umweltschutzvorschriften in der AWZ sind die
Durchsetzungsbefugnisse des Küstenstaates zum einen nach der Art der
Verschmutzung und zum anderen nach der Schwere des drohenden oder bereits
eingetretenen Schadens gestaffelt. Bei Zuwiderhandlungen hat der Küstenstaat
gemäß Art. 220 Abs. 3 SRÜ einen Auskunftsanspruch, wenn sich das fremde
Schiff noch auf der Durchfahrt in seiner AWZ befindet. Dieser
Auskunftsanspruch ist darauf gerichtet, das Schiff zu identifizieren und Angaben
bzgl. seines Heimathafens, des nächsten und des letzten Anlaufhafens sowie in
bezug auf die mutmaßliche Rechtsverletzung zu erhalten. Nach Erhalt der
erforderlichen Angaben kann der Küstenstaat beim Flaggenstaat eine Überprüfung beantragen. Weiter gehende Maßnahmen wie eine Inspektion oder gar die
Einleitung eines eigenen gerichtlichen Verfahrens und die Beschlagnahme des
Schiffes kann er dagegen nur ergreifen, wenn die Zuwiderhandlung schwere
Schäden oder zumindest die Gefahr schwerer Schäden für seine Küste oder die
Ressourcen in seinem Küstenmeer oder seiner AWZ verursacht (Art. 220 Abs. 5
und 6 SRÜ).62
1.2 Kontrollbefugnisse der Hafenstaaten (Hafenstaatskontrolle)
Art. 218 und 219 SRÜ regeln die Befugnisse der Staaten, deren Häfen oder
Umschlagplätze ein Schiff freiwillig anläuft. Während Art. 218 SRÜ sich auf
– im vorliegenden Fall nicht relevante – Zuwiderhandlungen gegen Einleitungsvorschriften (insb. nach MARPOL 73/78) bezieht, regelt Art. 219 die
61
62
Dazu im einzelnen König (Fn. 60), 158 f. m. w. N.
Dazu im einzelnen König (Fn. 60), 162 f. m. w. N.
157
Befugnisse des Hafenstaates in bezug auf die Schiffssicherheit. Er hat gemäß Art.
219 SRÜ die Möglichkeit, bei mangelnder Seetüchtigkeit eines Schiffes
Maßnahmen zu ergeifen, um eine Meeresverschmutzung zu verhindern. Er darf
das Schiff entweder am Auslaufen hindern oder kann, wenn eine Reparatur der
Mängel vor Ort nicht möglich ist, die Weiterfahrt zum nächstgelegenen
Reparaturhafen gestatten. Die Regelungen im SRÜ zur Hafenstaatskontrolle sind
aber lediglich punktuell. Was der Hafenstaat im einzelnen kontrollieren darf, um
Sicherheitsmängel festzustellen, ergibt sich erst aus diversen IMO-Konventionen.
Dazu zählen Abkommen wie SOLAS 1974/78, das Freibordabkommen von 1966,
die Internationalen Regeln zur Verhütung von Zusammenstößen auf See (COLREG 1972), STCW 1978 (das 1995 vollständig revidiert wurde) und das
Übereinkommen Nr. 147 der ILO (International Labour Organization) über
Mindestnormen auf Handelsschiffen von 1976. Nach diesen Abkommen
beschränkt sich die Kontrolle des Hafenstaates im Regelfall darauf, zu überprüfen, ob das Schiff gültige Sicherheitszertifikate mit sich führt. Erst wenn klare
Anhaltspunkte dafür vorhanden sind, dass der Zustand des Schiffes mit den
Angaben der Zertifikate nicht übereinstimmt, kann der Hafenstaat eine
Untersuchung des Schiffes vornehmen und das Schiff ggf. bis zur Behebung der
Mängel am Auslaufen hindern. Verstöße gegen die genannten Vorschriften kann
er nicht selbst ahnden, weil es allein in die Zuständigkeit des Flaggenstaates fällt,
die Einhaltung der Sicherheitsvorschriften durchzusetzen. Hierzu sind die
Flaggenstaaten gemäß Art. 94 SRÜ verpflichtet. Früher haben die Hafenstaaten
von ihren – ohnehin beschränkten – Kontrollbefugnissen nur zögernd Gebrauch
gemacht, um keine wirtschaftlichen Nachteile zu erleiden. Seit Anfang der
achtziger Jahre hat sich die Situation gebessert. Die Schifffahrtsbehörden der EGStaaten (mit Ausnahme Luxemburgs), Finnlands, Norwegens und Schwedens
schlossen 1982 die Pariser Vereinbarung zur Hafenstaatskontrolle (Memorandum
of Understanding = Paris MOU 1982)63, dass eine Verstärkung und Koordinierung
der einzelstaatlichen Kontrolltätigkeiten vorsieht. Die wichtigsten Bestimmungen
umfassen Anzahl und Auswahl der zu kontrollierenden Schiffe, die Art und Weise
der Inspektionen mit dem Ziel einer Harmonisierung und der zu treffenden
Maßnahmen bei der Feststellung von Mängeln. Die Vertragsparteien haben sich
verpflichtet, innerhalb von 3 Jahren 25% aller Handelsschiffe unter fremder
Flagge, die die Häfen im Vertragsgebiet anlaufen, zu kontrollieren. Von eminenter Bedeutung ist der Aufbau eines gemeinsamen Informationssystems (Annex
IV), des „Centre Administratif des Affaires Maritimes“ (CAAM) in Saint-Malo.
Die zuständigen Schifffahrtsbehörden der Vertragsstaaten übermitteln dem
CAAM täglich Berichte über die von ihnen durchgeführten Inspektionen. So werden unnötige Doppelkontrollen vermieden. Das Paris MOU hat den Hafenstaten
in anderen Regionen als Vorbild gedient. Inzwischen gibt es 5 weitere regionale
Hafenstaatsvereinbarungen in Lateinamerika, Asien (Pazifischer und Indischer
Ozean), der Karibik und rund um das Mittelmeer.
63
BGBl. 1982 II, 586.
158
1.3 Obligatorische Schiffsmeldesysteme/Aufbau von Schiffsdatenbanken
Im Mai 1994 wurde das Kapitel V (Safety of navigation) des SOLASÜbereinkommens in Regel 8-164 dahingehend ergänzt, dass Küstenstaaten mit
Zustimmung der IMO vor ihren Küsten obligatorische Schiffsmeldesysteme
(mandatory ship reporting systems) einrichten können. Diese müssen nach
Maßgabe der von der IMO erarbeiteten Richtlinien und Kriterien beschlossen und
eingerichtet werden. Ist ein Schiffsmeldesystem von der IMO anerkannt und
beschlossen worden, so sind die Kapitäne der Schiffe aller IMO-Mitglieder
verpflichtet, der zuständigen Behörde des Küstenstaates alle verlangten Angaben
zu Schiff, Ladung und Reiseroute zu melden. Bei der Durchsetzung dieser
Vorschriften hat der Küstenstaat das Völkerrecht und insbesondere die
Regelungen des SRÜ zu beachten. Die Regierung jedes Vertragsstaates des
SOLAS-Abkommens kann die Errichtung eines Schiffsmeldesystems einleiten
und der IMO einen entsprechenden Vorschlag zur Anerkennung und
Beschlussfassung vorlegen. Für die Meldungen hat die IMO Standardmeldeformate und -verfahren sowie Richtlinien über die Meldung von
Ereignissen mit gefährlichen Gütern, Schadstoffen und/oder meeresverunreinigenden Stoffen ausgearbeitet.65 Sind zwei oder mehrere Regierungen an einem
gemeinsamen Schiffsmeldesystem interessiert, so sollen sie Vorschläge für ein
koordiniertes System vorlegen, die auch anderen Regierungen in der betreffenden
Region bekannt gegeben werden sollen.
Diese Vorgaben gelten insbesondere für den Bereich der ausschließlichen
Wirtschaftszone, in der das Interesse anderer Staaten an einer möglichst ungehinderten Schifffahrtsfreiheit und das Interesse des Küstenstaates an dem Schutz
der Meeresumwelt und der Verhütung und Bekämpfung von Meeresverschmutzungen aufeinander treffen. Die Anerkennung von Schiffsmeldesystemen – gleiches gilt für Verkehrsführungssysteme (ship routing systems) – durch die IMO soll sicherstellen, dass die Schifffahrt keinen anderen als
den von der IMO ausgearbeiteten und ihren Mitgliedern akzeptierten
Verpflichtungen unterworfen und damit nicht übermäßigen Belastungen ausgesetzt wird. Im Küstenmeer und in den inneren Gewässern können Küstenstaaten
nationale Schiffsmeldesysteme einrichten und Verstöße hiergegen ahnden. Auch
in diesem Fall werden sie „ermutigt“, im Interesse der Schifffahrt die Vorgaben
der IMO zu berücksichtigen. Die Bundesrepublik Deutschland hat, wie bereits
erwähnt,66 in der Anlaufbedingungsverordnung Meldepflichten für Schiffe statuiert, die gefährliche oder umweltschädliche Güter als Massengut oder in verpackter Form befördern und deutsche Häfen anlaufen oder aus ihnen auslaufen
(Ziff. 2.1 Anhang zu § 1 Abs. 1 AnlBV). Diese detaillierte Meldepflicht gilt auch
für Kapitäne von Schiffen, die deutsche innere Gewässer anlaufen oder aus ihnen
64
BGBl. 1995 II, Anlagenband zu Nr. 35, 14 f. ; die Änderung ist zum 1.1.1996 in Kraft
getreten.
65
Resolution A.851(20) vom 27.11.1997. Die IMO-Vorgaben sind in Anhang 1 der
Anlaufbedingungsverordnung (BGBl. 1994 I, 2246, 2251 ff.) in das deutsche Recht eingefügt worden.
66
Siehe oben S. 138.
159
auslaufen, wenn sie von einem Seeunfall betroffen werden, der zu
Verschmutzungsschäden an der deutschen Küste führen könnte. Ist die Meldung
unvollständig oder nicht erhältlich oder ist das Schiff verlassen, so trifft diese
Verpflichtung den „Ausrüster“ des Schiffes, d.h. den Eigentümer, Charterer,
Reeder oder Schiffsmakler (Ziff 2.3 Anhang zu § 1 Abs. 1 AnlBV). Diese
Verpflichtung bezieht sich bisher allerdings nur auf Schiffe, die deutsche Häfen
anlaufen oder aus ihnen auslaufen. D. h., Schiffe, die nur durch das Küstenmeer
oder die ausschließliche Wirtschaftszone durchfahren, werden nicht erfasst.
Sollte in Zukunft ein Schiffsmeldesystem für die ausschließliche Wirtschaftszone
vor der deutschen Nordseeküste eingerichtet werden, so können Verstöße dagegen vom Küstenstaat nur nach den gemäß Art. 220 Abs. 3 und 5 bis 8 SRÜ festgelegten Beschränkungen seiner Durchsetzungsbefugnisse verfolgt werden.
Sanktionen wegen eines Verstoßes gegen Meldepflichten sind also im Regelfall
nur dann durchzusetzen, wenn das Schiff später einen deutschen Hafen anläuft.
Dabei sind die in Art. 223 bis 233 SRÜ niedergelegten Schutzbestimmungen
einzuhalten. D. h., das Schiff darf nur in der in Art. 226 SRÜ vorgeschriebenen
Weise überprüft werden und muss sofort freigegeben werden, wenn eine Kaution
hinterlegt wird. Verstöße verjähren in 3 Jahren (Art. 228 Abs. 2 SRÜ); es dürfen
in der Regel auch nur Geldstrafen verhängt werden (Art. 230 SRÜ). Aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des schuldangemessenen Strafens folgt zudem,
dass die Geldbuße bzw. Geldstrafe in einem angemessenen Verhältnis zur
Schwere des Verstoßes und der Schuld des Täters stehen muss. Gesichtspunkte
der Abschreckung (Generalprävention) können zwar in die Bemessung einfließen, dürfen aber nicht zur Unverhältnismäßigkeit einer Geldbuße bzw. -strafe
führen.
Wenn es darum geht, einen schnellen Zugriff auf möglichst detaillierte
Informationen über ein Schiff zu erhalten, ist die Diskussion in der IMO über den
Aufbau eines weltweiten Schiffsinformationssystems (International Ship
Information Data Base = ISID) von Interesse. Die dahinter stehende Idee ist es,
in einer einzigen Datenbank bei der IMO die Daten zu möglichst vielen
Seeschiffen (ca 50.000) zu sammeln, die meistens ohnehin bereits bei
Klassifizierungsgesellschaften, Versicherungen, Charterern u. a. vorhanden, den
Schifffahrtsbehörden, der IMO und interessierten Kreisen aber bisher aus
Gründen der Vertraulichkeit nicht zugänglich sind. Mit Hilfe von ISID sollte es
möglich werden, Substandard-Schiffe, Substandard-Reedereien und „schlechte“
Flaggenstaaten zu identifizieren. Zudem sollten bestimmte Gefahrenzonen identifiziert werden können, in denen sich Schiffsunfälle und/oder
Meeresverschmutzungen häufen.67 In diese Datenbank sollten auch die
Ergebnisse von Hafenstaatskontrollen eingestellt werden. Leider ist das Projekt
Ende 1997 aus finanziellen Gründen vorläufig gescheitert.68
67
68
IMO News 3/1995, XI f.
IMO News 4/1997, 32 f.
160
2. Rechtliche Rahmenbedingungen der ELG-Vereinbarung von 1995
Wie den Ausführungen zu Frage 1 zu entnehmen ist, ist die ELG-Vereinbarung
angesichts der Gemengelage von Kompetenzen des Bundes und der Länder bei
der Bekämpfung von Meeresverschmutzungen grundsätzlich sinnvoll. Dass die
Regelungen z.T. schwerfällig und kompliziert erscheinen, ist die Folge des von
der Verfassung vorgegebenen bundesstaatlichen Kompetenzgefüges. Theoretisch
erschiene es am effektivsten, nach amerikanischem Vorbild eine Küstenwache
aufzubauen, die eine Art Bundespolizei zur See und für alle Überwachungs- und
Gefahrenabwehrmaßnahmen auf Hoher See, in der AWZ und im Küstenmeer
zuständig wäre. Diese Lösung scheitert aber bereits am Grundgesetz (von den
finanziellen Fragen ganz abgesehen). Denn in die Verwaltungskompetenz des
Bundes fallen lediglich die in Art. 87 Abs. 1 S. 1, 89 GG aufgeführten wege- und
verkehrsrechtlichen Zuständigkeiten, die nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungs- und des Bundesverwaltungsgerichts eng auszulegen sind.
Nach dem Grundgesetz (Art. 30 und 83 GG) ist ebenfalls ausgeschlossen, dass
Bundesbehörden sozusagen stellvertretend für die Länder deren Zuständigkeiten
wahrnehmen.69 Demgegenüber können Bundesbehörden, wenn dies gesetzlich
geregelt ist, zur Erfüllung ihrer Aufgaben entweder andere Bundesbehörden oder
Landesbehörden im Wege der sog. Organleihe heranziehen. So ist z.B. in § 3
Abs. 2 SeeAufgG vorgesehen, dass das Bundesministerium für Verkehr den
Bundesgrenzschutz und die Zollverwaltung sowie die Wasserschutzpolizeien der
Länder mit der Erfüllung seiner Aufgaben nach dem SeeAufgG, also insbesondere mit der Wahrnehmung schifffahrtspolizeilicher Befugnisse, beauftragen
kann. Wollte man also die Küstenwache einheitlich in die Hand des Bundes
geben, müsste zuvor das Grundgesetz geändert werden. Hierzu bedürfte es gemäß
Art. 79 Abs. 2 GG einer Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat. Dies
würde allerdings nur die Zuständigkeit für die Bekämpfung von Ölverschmutzungen auf See betreffen. Eine enge Zusammenarbeit zwischen Bund und
Küstenländern und eine entsprechende Vereinbarung wäre trotzdem notwendig,
weil die Länder nach wie vor für die Maßnahmen zum Schutz der Ufer und
Strände und die Beseitigung dortiger Verschmutzungen zuständig blieben.
Gegen die Schaffung einer dauerhaften ELG-Einrichtung spricht aus rechtlicher
Sicht nichts. Hier dürften die Probleme eher im Bereich der Personalausstattung
und der Finanzierung liegen. Eine Analyse der ELG-Vereinbarung unter der
Fragestellung jederzeitiger Handlungsfähigkeit ergibt, dass ihre Bestimmungen
hierfür weitgehend Sorge tragen. Der vom Bund bereitgestellte Zentrale
Meldekopf ist jederzeit dienstbereit. Das WSA Cuxhaven hat der ELG die
benötigten Einrichtungen zur Verfügung zu stellen, die im Krisenfall der
Fachaufsicht einer Person, nämlich des ELG-Beauftragten des Bundes, unterstehen (§ 4 Abs. 1 BLV). Die erste wegweisende Entscheidung, die sozusagen die
Weichen für das weitere Vorgehen stellt, liegt beim Leiter des ZMK. Er muss
nach Überprüfung der Schadensmeldung entscheiden, ob die – drohende –
Verschmutzung so gravierend ist, dass sie gemeinsame Maßnahmen erfordert
(§ 4 Abs. 4 BLV). Bejaht er dies, so muss er den ELG-Beauftragten des Bundes
69
BVerfGE 21, 312 (320 ff.).
161
benachrichtigen. Dieser wiederum muss sich unverzüglich mit den ELGBeauftragten der Länder in Verbindung setzen und gemeinsam mit ihnen
entscheiden, ob ein ELG-Fall vorliegt. Die ELG-Beauftragten von Bund und
Ländern müssen jederzeit dienstbereit sein (§ 4 Abs. 3 S.1 BLV). Aus rechtlicher
Sicht spräche nichts dagegen, die Entscheidung über die Einberufung der ELG
allein dem Beauftragten des Bundes und des von der Verschmutzung betroffenen
Küstenlandes zu überlassen. Gleiches gilt für die Entscheidung über die zu treffenden gemeinsamen Maßnahmen. Hier dürfte es eher eine politische Frage sein,
ob die nicht betroffenen Küstenländer bereit sind, die Kosten für Maßnahmen zu
tragen, über die sie nicht mit entschieden haben. Dies ist ohnehin für den besonderen Fall vorgesehen, dass eine einvernehmliche Entscheidung nicht zustande
kommt. Dann nämlich ist die Entscheidung des ELG-Beauftragten des am stärksten betroffenen Gebietes maßgebend (§ 4 Abs. 7 S. 3 BLV). Bis zum
Zusammentritt der ELG sind die Leiter der Sonderstellen des Bundes und der
Länder für vorbereitende Maßnahmen zur Schadensbekämpfung zuständig
(Ziff. 7 Abs. 4 ELG-Richtlinie). Aus rechtlicher Sicht ist es nicht erforderlich,
dass diese beiden jede Entscheidung einvernehmlich treffen müssen. Hier könnte
man die Entscheidungsbefugnis in die Hände derjenigen Sonderstelle legen,
deren Gebiet betroffen ist. Im übrigen hindert die ELG-Vereinbarung die
zuständigen Behörden nicht daran, in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich
Eilmaßnahmen zur sofortigen Gefahrenabwehr zu treffen (§ 5 Abs. 11 BLV).
Im Ergebnis ist also nach der gegenwärtigen Rechtslage eine Kooperationsvereinbarung zwischen Bund und Ländern erforderlich, um die notwendigen
Maßnahmen im jeweiligen Zuständigkeitsbereich aufeinander abstimmen zu können und gemeinsam die finanziellen Lasten dafür zu tragen. Im einzelnen lassen
sich die Entscheidungsabläufe sicher straffen bzw. anders gestalten. Im Grundsatz
wird man aber – abgesehen von der Möglichkeit einer Grundgesetzänderung – an
der föderalen Konstruktion der Zusammenarbeit festhalten müssen.
162
Anlage 4
zum Bericht
vom 4. Mai 1999
Katastrophenforschungsstelle
Synchronoptische Übersicht
163
164
-Deutes Seenotrettungszentrum
(MRCC Bremen) informiert ZMK
über Brand auf PALLAS
-MRCC Bremen meldet ZMK:
Feuer unter Kontrolle, Unterstützung
nicht nötig
-Bergung, der Besatzung ist
abgeschlossen
-Lagebericht MRCC DK an ZMK,
ZMK unterrichtet SBM; SBM
unterrichtet SLM
-Einsatzorder MELLUM durch ZMK
-Einsatzorder NEUWERK durch ZMK
-ZMK versucht erfolglos, Leute zum
Abwinschen zur Herstellung einer
Schleppverbindung zu bekommen
[???]
-MEERKATZE trifft bei PALLAS ein
-MELLUM u. NEUWERK bei PALLAS
-Kontaktaufnahme mit FW Cuxhafen
[von wem?]
-Beginn der Brandbekämpfung
(NEUWERK/MELLUM)
-Hubschrauber bringt 6 FW-Leute
auf Neuwerk
-Reeder teilt mit, dass ALEX GORDON
beauftragt ist, Pallas zu bergen
-Einsatz OCEANIC bei RUBY XL beendet
-NEUWERK versucht Schleppverbindung
herzustellen; Cuxhaven bereitet
Notliegeplatz vor
25.10. 17.31
18.00
18.30
17.05
16.35
14.56
14.10
14.45
14.50
07.32
09.40
11.10
07.15
26.10 04.00
17.36
Ereignisse
Datum Uhrzeit
starker Wind aus
W (6 Bft.);
3-4 m Wellengang
Wetterlage
Einsatzkräfte
Personen/Institutionen Kommentar
165
19.0023.00
17.26
13.34
09.29
12.23
08.19
07.13
01.30
21.45
23.00
27.10 nachts
00.35
19.57
19.35
Datum Uhrzeit
Wetterlage
-Schleppleine in Schraube der
NEUWERK geraten
-Schleppverbindung mit MELLUM (Kurs
Helgoland)
-OCEANIC einsatzbereit
-OCEANIC vor Helgoland
Sturm aus W
-Eintreffen ALEX GORDON
-Eintreffen WILHELM KAISEN; NEUWERK (8-9 Bft.); 8-9 m
wg. Schraubenschadens nach Helgoland Wellengang
-WILHELM KAISEN bricht Kühlung wg.
Wetter ab
-Einsatzorder OCEANIC durch ZMK zur
Brandbekämpfung
-ALEX GORDON wg. Wetters nicht
einsatzwillig
-Eintreffen OCEANIC
-Schleppverbindung mit MELLUM bricht;
ALEX GORDON will Schleppverbindung
herstellen
-Schleppverbindung mit ALEX GORDON
bricht
-weitere Versuche Schleppverbindungen
herzustellen sind gescheitert;
Mannschaftsmitglied NEUWERK
(per Hubschrauber auf PALLAS) kann
Backbord-Anker lassen
-Versuche, Schleppverbindung mit ALEX
GORDON herzustellen, scheitern
-Brandbekämpfung wird eingestellt [?]
Ereignisse
Einsatzkräfte
166
-MELLUM soll Schleppverbindung
herstellen
-SAR-Hubschrauber setzt 5 Männer auf
PALLAS ab, um Schleppverbindung herzustellen
-Schleppverbindung hergestellt
(Stahltrossen)
-Ankerkette Backbord gekappt
-Schleppverbindung gebrochen;
2. Anker wird gelassen, hält jedoch nur
kurze Zeit
-ZMK gibt Order, daß Backbord-Anker nur
mit seiner Genehmigung gekappt werden
darf (schon geschehen!)
-Position: 0,25 SM von der 10 m
Tiefenlinie
-ELG wird durch SBM u. SLM in
Bereitschaft versetzt
-PALLAS liegt auf Grund [Zeitangaben
sehr unterschiedlich]
-Eintreffen NEUWERK
5. Schleppversuch wg. Brandung
abgebrochen; Tiefgang der Helfer zu
groß
-Weisung an Helfer, Ölaustritt sofort
an SBM/SLM zu melden
Position: 5 Sm vor Amrum
niederl. Bergungsteam trifft in
Cuxhaven ein (vom Reeder beauftragt)
28.10 07.20
11.16
07.10
29.10. 01.45
22.25
21.38
15.30
14.33
15.00
14.03
11.22
Ereignisse
Datum Uhrzeit
Sturm (10 Bft.),
8 m Wellengang
(5m Wellengang?)
Orkanböen aus W
(8-12 Bft.) 9 m
Wellengang (nur
5 m Wellengang?)
Wetterlage
Brunet, Werner
(WSA-Sprecher)
OCEANIC,
Clasen, Norbert
ALEX GORDON,
(Bugsier-Reederei)
NEUWERK, 2 Kieler
Marinehubschrauber,
1 BGS-Hubschrauber
OCEANIC,
MEEKATZE,
ALEX GORDON;
MELLUM nach
Helgoland
NEUWERK nach
Cuxhafen,
Einsatzkräfte
167
Ereignisse
03.11.
ELG fordert Ölentsorgungskonzept
vom Reeder
30.10. vormittags -PALLAS verliert ca. 500 1
Hydrauliköl
09.15
-ELG übernimmt Zuständigkeit
13.00
-ELG tritt in Cuxhaven zusammen
-Innenministerium bietet Umweltmin.
Hilfe an
31.10. 11.27
-2 Inspektoren von Wijsmüller
auf der PALLAS
-Reederei sieht weitere Schleppversuche vor (bei Hochwasser
schwimmt PALLAS zeitweise auf)
-6. Schleppversuch (ALEX GORDON)
01.11. mittags
abgebrochen wg. Grundberührung der
PALLAS bei Ebbe(Crew kam zu spät an
Bord, da Hubschrauber wg. Nebels in
Cux. nicht starten konnte)
-WESTENSEE bei PALLAS
18.18
neuer Schleppversuch gescheitert
02.11.
(ALEX GORDON u. MELLUM)
460 Liter Bilgenöl ausgetreten
Datum Uhrzeit
3 m Wellengang
Sturm mit
Orkanböen
(10 Bft.),
8 m Wellengang
Sturm mit
Orkanböen
(10 Bft.),
8 m Wellengang
Wetterlage
Schlepperkapazität
DK’s ist zu gering
OCEANIC wurde zu
spät eingesetzt
Hans v. Wecheln
WESTENSEE kann
wg. Seegangs nicht (Schutzgemeinschaft
eingesetzt werden Deutsche Nordseeküste):
Küstenwachzentrum
Nordsee (Cuxhaven)
Ölbekämpfungskatamaran WESTENSEE
(kann wg. zu grossen Tiefgangs nicht
eingesetzt werden)
ALEX GORDON nach Steffen Schulz (dän.
Wittdün, damit Besat- Bergungsunternehmen
zung sich erholen
,Svitzer‘):
kann
OCEANIC nach Helgoland (unnütz wg. zu
großen Tiefgangs)
Einsatzkräfte
168
03.00
Ereignisse
-Reeder zieht ENGLISHMAN hinzu
-Eintreffen ENGLISHMAN
05.11.
-weitere erfolglose Schleppversuche
mittags
-PALLAS um 80° gedreht (ENGLISHMAN),
Bug ohne Grundberührung
06.11. 18.00
-PALLAS wird zum Wrack erklärt
(Beschädigung der Außenhaut im
Heckbereich)
ELG verlangt vom Reeder neues
Konzept zur Brandbekämpfung u. Ölentsorgung
Innenministerium bietet Umweltmin.
Hilfe an
07.11. vormittags 15 t. Schweröl ausgetreten
Öl auf Föhr u. Amrum (Feuerwehr:
Bekämpfung mit Eimer u. Schaufel),
erste tote Vögel
08.11.
Reeder gibt PALLAS auf
ELG übernimmt Verantwortung für die
Bergung, Schleppversuche werden eingestellt
3 Ölteppiche
04.11.
Datum Uhrzeit
Einsatzkräfte
Warum keine Ölbekämpfung am Wrack?
6 Windstärken aus NORDERHEVER legt Jungclaus (AmtsvorSW
steher, Amt Amrum):
Ölsperre im Priel
Norderaue
WESTENSEE, MELLUM
u. Knechtsand zur
Ölbekämpfung im
Einsatz, Ölüberwachungsflugzeug
der BW (DO 228);
180 Freiwillige auf
Amrum zur
Strandsäuberung
steifer Wind (7 Bft.),
5 m Wellengang
stürmischer Wind Norderoog in
Wittdün bereit zur
(8 Bft.),
5 m Wellengang Ölbekämpfung
Wetterlage
169
11.11. 04.30
10.11.
Wetterlage
-DO 228 sichtete Ölfahne 4 km x 80 Wetterberuhigung
m (driftet nach SW) Amrum: Küste
gesäubert (30 m3 Öl-Sandgemisch
gesammelt), Föhr: Säuberung hält an
(160 m3 Öl-Sand), Sylt: 2 m3 Öl-Sand
an Ostküste, Säuberung Westküste läuft
Krisenstab d. Innenministeriums eingeschaltet (regelt Helfereinsatz u.
Nachschub; gibt Lageberichte an
-ELG: S-H soll örtliche FW ansprechen;
bereits erfolgte (!!!) Kontaktaufnahme
zur FW HH braucht dann nicht fortgesetzt zu werden
-ELG vereinbart mit Fa. Wijsmüller
Konzept zur Brandbekämpfung
Innenministerium bietet Umweltmin.
Hilfe an
erste Pressetexte des Umweltministeriums
Fa. Wijsmüller bereitet
Brandbekämpfung vor
Steenblock auf Föhr u. Amrum (von
Ministerpräsidentin Simonis
geschickt)
Verschmutzung bei Norderoog
09.11. 12.05
23.00 [?]
Ereignisse
Datum Uhrzeit
OLAND,
NORDERHEVER,
HOOGE,
NORDEROOG,
KNECHTSAND u.
KIEL zur Ölbekämpfung im
Einsatz
THW, Freiw. FW,
BW, Amt f. ländl.
Räume unterstützen Ölbekämpfung
KIEL eingesetzt
Knechtsand,
Norderhever;
OLAND u. HOOGE
zur Ölbekämpfung
im Flachwasser
Einsatzkräfte
Warum wurder der
Reeder nicht bei erster
Grundberührung zur
Ölbekämpfung aufgefordert?
OCEANIC zu spät einSDN:
gesetzt
Steenblock (MUNF)
Bis mittags von den
Inseln keine Anforderung von Hilfskräften
Nickels Oluf
Hilfskräfte schon am
(Amtsvorsteher Föhr-Land): 8.11. angefordert
Reiner Dreeßen (Kreis keine Katastrophe,
BW-Einsatz nicht
Katastrophenstab d.
Kreise NF)
erforderlich
Jungclaus:
fordert Einsatz von BW
u. THW zur Säuberung
Olaf Bastian (Landrat schlechter InformationsNF):
fluss
Simonis:
PALLAS-Pläne zu spät
bereitgestellt
170
nachts
17.11.
16.11.
15.11. 10.23
abends
13.11. 14.00
14.11. nachts
12.11.
Datum Uhrzeit
Kieler FW an Bord d. PALLAS
WWF stellt Strafanzeige gegen
Unbekannt
zuständige Behörden)
Landesregierung informiert im Internet
BARBARA-Vertrag abgeschlossen
Vorarbeiten zur Brandbekämpfung
auf PALLAS
nur geringe Verschmutzungen der
Inselstrände
Reinigungsarbeiten abgeschlossen
Ladeluken PALLAS werden geflutet
BARBARA läuft aus Rotterdam aus
Steenblock auf Amrum
Ölsperre um PALLAS gelegt
(Anordnung Steenblock)
Simonis vor Ort
Landesregierung richtet Bürgertelefon
ein
Ereignisse
Wetterlage
Kieler FW unterstützt Brandbekämpfung
MPOSS bekämpft
Öl im Tütergatt
THW u. BW in
Bereitschaft
KIEL kühlt PALLAS,
THW-Kräfte zur
Strandreinigung
auf Amrum, Föhr
u. Sylt
Einsatzkräfte
Krisenstab d. Innenministeriums zu spät
genutzt
Löscharbeiten zu spät
begonnen
Heinz-Georg Roth
(Bürgermeister Wyk a.
F.):
SDN
Warum keine
Löscharbeiten rund
um die Uhr?
schlechte Kooperation zw. Bund u.
Land
Informationsfluss hat
sich verbessert
ZMK hat FW zu spät
alarmiert
Kritik an
Entscheidungsstrukturen der ELG
Michael Pohl (Kapitän ZMK vermeidet
OCEANIC):
OCEANIC-Einsatz
Jungclaus (Amtsvorsteher, Amt Amrum)
Per Rechenbach (FW,
Hamburg)
Simonis (MP, S-H)
Per Rechenbach (FW
Hamburg):
Christel HappachKasan (FDP):
171
Ereignisse
Feuer ist gelöscht
tägliche Pressekonferenzen des
Krisenstabes werden eingestellt; nur
noch schriftliche Infos
interministerieller Leitungsstab stellt
Tätigkeit ein
23.11.
ELG: Einsatzleitgruppe Cuxhaven
MRCC Bremen: Deutsches Seenotrettungszentrum
15.12.
Ölsperre um PALLAS gebrochen
BARBARA beginnt Öl abzupumpen
19.11. morgens
20.11.
22.11.
18.11. vormittags BARBARA trifft ein
Lichterkettenaktion „Feuerzeichen“
Datum Uhrzeit
Wetterlage
Einsatzkräfte
AG Nationalpark:
genug Helfer im
Einsatz gewesen
Herlich Marie Todsen- Steenblock hat erst
am 30.10. Fachleute
Reese (CDU):
eingeschaltet
Steenblock (MUNF): räumt schechte Informationspolitik ein/
Gespräche mit Innenm.
erst am 09.11.
Wienholz
Innenministerium
(Innenminister)
hätte Krise nicht
besser bewältigen
können
Anlage 5
zum Bericht
vom 4. Mai 1999
Auszug aus der Niederschrift
„PALLAS“-Untersuchungsausschuss
24. (12. öffentliche) Sitzung
am Montag, dem 10. Mai 1999, 10:00 Uhr
im Sitzungszimmer 142 des Landtages
172
Die PALLAS im Landtags-Untersuchungsausschuss
Vorabbemerkung außerhalb des folgenden Protokolls
Lars Clausen
Als katastrophensoziologischer Fachmann wurde der Verfasser auch vor den einschlägigen Untersuchungsausschuss des schleswig-holsteinischen Landtages
gerufen. (Näheres zu ihm im Abschnitt A des Haupttextes, sowie in der Bibliographie dazu, Anlage 7.)
Sachlich vermag dieses Dokument einer einschlägigen UntersuchungsausschussSitzung Manches besser zu beleuchten, Manches auch vertiefen, was im Haupttext dieses Bandes, dem „PALLAS“-Gutachten, angesprochen wurde. Dies natürlich mit der Maßgabe, dass ein solcher Ausschuss neben sachbezogenen immer
auch seine politischen Ziele hat – in Schleswig-Holstein regierte während der
Havariezeit und seither eine sozialdemokratisch-grüne Koalition, in der auf ihre
Fehler besonders aufmerksamen Opposition befanden sich CDU, F.D.P. und die
Südschleswigsche Wählervereinigung (als Vertreterin der dänisch- und friesischsprachigen Minderheiten).
Dem Kundigen mag auffallen, dass etliche Fragen nicht gestellt wurden.
Das hat zumeist zur Ursache, dass dieser Sitzungstermin seit Längerem festgestanden hatte, aber genau in die wenigen Tage fiel, in denen der Untersuchungsbericht zwar bereits der Ministerpräsidentin des Landes, Frau Heide
Simonis, übergeben worden war, in der er aber (da gerade in der Vervielfältigung)
den Kabinettsmitgliedern – und darin vor allem den vielfach angesprochenen
Landesministerien des Innern und für Umwelt – noch nicht vorliegen konnte. Mit
politischem Takt musste also der Ausschussvorsitzende zwischen Skylla und
Charybdis durchsteuern (und übrigens ich selber auch): Einerseits darf ein
Untersuchungsausschuss der Legislative nach Allem fragen, anderseits sollte ein
Bericht für die Exekutive wenigstens dem Auftraggeber Kabinett vorliegen, bevor
er in öffentlicher Sitzung dem schleswig-holsteinischen Volk vorgestellt würde.
Das Dokument hat also auch amüsante Züge.
Verständnisfehler beim Protokollieren sind im Folgenden in eckigen Klammern
behoben; sonst wurde nichts Inhaltliches ‚geglättet‘; einzig die Rechtschreibung
nach gegenwärtigem Stand eingerichtet.
Schleswig-Holsteinischer Landtag – „PALLAS“-Untersuchungsausschuss
24. (12. öffentliche) Sitzung am Montag, dem 10. Mai 1999
Anwesende Abgeordnete: Dr. Jürgen Hinz (SPD) Vorsitzender, Hermann Benker
(SPD), Günter Fleskes (SPD), Dr. Ulf von Hielmcrone (SPD), Birgit Küstner
(SPD) in Vertretung von Ingrid Franzen, Gerhard Poppendiecker (SPD), Heinz
Maurus (CDU) Stellv. Vorsitzender, Klaus Schlie (CDU), Frauke Tengler (CDU),
Herlich Marie Todsen-Reese (CDU), Karl-Martin Hentschel (BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN), Wolfgang Kubicki (F.D.P.), Abg. Anke Spoorendonk (SSW)
173
Vernehmung von Auskunftspersonen
Vorsitzender: Guten Morgen, meine sehr verehrten Damen und Herren! Guten
Morgen, Herr Professor Clausen! Ich eröffne die 24. Sitzung des
Parlamentarischen Untersuchungsausschusses; es ist unsere 12. öffentliche
Sitzung. – Wir treten in die öffentliche Beweiserhebung ein:
Vernehmung der Auskunftsperson Dr. Lars Michael Clausen
Herr Professor Clausen, Sie sind heute vor dem „PALLAS“-Untersuchungsausschuss als Auskunftsperson erschienen. Das Beweisthema, zu dem Sie sich
äußern sollen, ist Ihnen in der Ladung mitgeteilt worden. Ihre Aussagegenehmigung liegt uns vor. Wenn Sie sich als sachverständige Auskunftsperson
gutachterlich äußern, haben Sie Ihr Gutachten unparteiisch und nach bestem
Wissen und Gewissen zu erstatten. Bevor ich Sie zur Sache vernehme, muss ich
Sie vorher zur Person vernehmen. Ich bitte Sie, uns Ihren vollständigen Namen,
Ihr Alter, Ihren Wohnort und Ihren Beruf mitzuteilen. Bitte schön, Herr Professor
Clausen, Sie haben das Wort.
Clausen: Ich heiße Lars Michael Clausen, bin am 8.4.1935 geboren, ich wohne in
Hamburg-Rahlstedt, Wehlbrook 30, und ich bin Diplom-Kaufmann, Dr. sc. pol.,
arbeite jetzt als Professor der Soziologie an der Christian-Albrechts-Universität
und bin Leiter der Katastrophenforschungsstelle. Das ist mein Berufsfeld.
Vorsitzender: Danke schön. – Sie haben uns dankenswerterweise über Ihren
Mitarbeiter eine Reihe von wissenschaftlichen Unterlagen übersandt, aus denen
auch hervorgeht, was Sie wissenschaftlich gearbeitet haben. Ich habe da voller
Interesse biographische Details gelesen, daß Sie ja auch mit der studentischen
Unruhe an den Universitäten zu tun hatten und Ihr damaliges Wirken auch in
einen politischen Zusammenhang geriet; Stichwort: Zivilschutz.
Uns interessiert natürlich heute die Aktualität. Den Ausschussmitgliedern
ist das Schreiben der Ministerpräsidentin an mich bekannt, wonach morgen in
einer Woche der Bericht, den Sie im Auftrag der Landesregierung abgegeben
haben, verhandelt wird. Anschließend wird er dann dem Ausschuss zugänglich
und auch öffentlich werden.
Wir haben uns im Vorgespräch freundlich, höflich und angenehm darüber
verständigt, daß wir uns die kommenden zwei Stunden über Ihre Einschätzungen
allgemeiner Art unterhalten wollen. Ich hatte Sie auch gefragt: Gibt es angewandte Katastrophensoziologie? Kann Katastrophensoziologie überhaupt zu
etwas beitragen, was manche als Katastrophe, manche als Desaster, andere
wiederum als Unfälle, die normal sind und immer eintreten, bezeichnet haben?
Ich gehe im Einverständnis des ganzen Ausschusses davon aus, dass Sie
uns zunächst Ihre allgemeine Einschätzung schildern. Wenn wir noch Zeit haben,
können wir ja auch auf Anwendungen der Katastrophensoziologie im allgemeinen
noch zu sprechen kommen. - Professor Clausen, Sie haben das Wort.
Clausen: Recht vielen Dank. – Generell ist die Katastrophensoziologie ein besonderer Zweig dieser Wissenschaft Soziologie, die sich bekanntlich mit dem
174
sozialen Handeln der Menschen beschäftigt und damit, wie sehr sie sich, sobald
andere mitwirken, von ihren sonst gewünschten Verhaltens- und
Handlungsweisen entfernen; das heißt, Menschen in Gesellschaft handeln anders
als allein, und das ist unser Stoff.
Die Katastrophe selbst ist für uns auch ein sozialer Prozess. Ein Beben auf
Alpha Centauri, so schrecklich es ist, ist für uns nicht interessant
– Naturkatastrophen in dem Sinne sind es nicht –, sondern wir handeln davon, wie
Leute in Katastrophen sich bewegen. Im besonderen Falle ist es ganz gut bei uns
definierbar: Katastrophe ist ein ganz besonders krasser sozialer Wandel. Das
heißt, er ist besonders gründlich, er ist besonders schnell, und er ist
– umgangssprachlich – besonders entsetzlich. Das heißt, es gibt im Grunde sehr
viele Zuschreibungen, wer daran schuld sei, und einige davon sind ziemlich
magisch. Das unterscheidet eine Katastrophe von einem großen vorhersehbaren
einkalkulierten Schaden, wie etwa dem Untergang einer Flotte im Krieg, weil
man eine Schlacht verliert.
Das ist sozusagen ein abstraktes Wort, aber Sie wollen hier ja auch etwas
über die Arbeit hören und wie wir das gemacht haben. Speziell vom Ansatz her
kann man sagen: Die Landesregierung hatte mich gebeten, in sehr kurzer Zeit eine
umfassende Schwachstellenanalyse – das Wort „umfassend“ kam mehrfach vor –
herzustellen. Ich habe, vor allem weil zahlreiche Fragen zum Unfallmanagement
aufgeworfen worden seien, mich dem auch besonders gewidmet. Ich habe mir
auch klar gemacht, dass Schwachstellen auch da sein können, wo nichts passiert
ist. Das heißt, wo alle Leute gut damit fertig geworden sind, könnte sich trotzdem
eine Schwachstelle verraten. Das gibt es ja gelegentlich, dass Leute besser sind als
die Organisation. Im einzelnen Falle bedeutete das natürlich, dass uns auch klar
ist, dass man hier nautische, administrative, technische, kaufmännische, rechtliche
Bereiche hat; auf dem juristischen Feld ist ja einschlägig das dornige Feld des
Völkerrechts, des internationalen Privatrechts, des Seerechts und so weiter.
Das ist für die Katastrophensoziologen nicht besonders schlimm. Wir
Kieler sitzen in meiner Person in der Schutzkommission des Bundesinnenministers seit über einem Vierteljahrhundert – es ist grässlich, das zu sagen –, und
bei der Gelegenheit trifft man keine Soziologen, sondern man trifft Meteorologen
und Mediziner und Toxikologen und Tiefbauer wegen der Bunker, Meteorologen
wegen des Fallouts und lauter Naturwissenschaftler, Human- und Tiermediziner,
Ingenieurwissenschaftler, und nach einer Zeit des Fremdelns kann man mit
solchen Leuten ganz gut an konkreten Problemen arbeiten. Das ist unsere
Erfahrung. Insofern habe ich keine besondere Berührungsscheu gehabt, mit
Kapitänen oder mit Wasserbauingenieuren oder mit Brandschutzleuten zu reden.
Das ist so ein bisschen der Hintergrund, und man kann vielleicht noch ein
paar Kleinigkeiten sagen. Uns ist sehr bald aufgefallen, dass sich in der
„PALLAS“ zwei verschiedene Prozesse so zu sagen kulminiert haben. Es gibt eine
ganze Anzahl längerfristig zusammenhängender Ursachenketten, die eine ganze
Weile zurückreichen, eine davon bis in die Genese des Grundgesetzes hinein, das
in diesem Bereich unglücklich konstruiert ist; darüber vielleicht nachher noch ein
Wort, was das praktisch bedeutet. Zum anderen gibt es natürlich operationale
Felder, in denen man direkt die Fehler des Ablaufs macht, während wir vor allem
an den Fehlern interessiert waren, die man aus systemischen Gründen oder aus
strukturellen Gründen macht.
175
Was ist damit gemeint? Es gibt Fälle, wo jeder ganz vernünftig handelt,
wirklich nach der Kunst seines Amtes und seiner Profession, aber die Organisationen sind einander so zugeschnitten, dass sie einander stören, wenn jeder das
Richtige macht, und es entstehen Fehler. Das kann also auch passieren, und das
ist sogar unser täglich Brot in der Katastrophenforschung. Viele Katastrophen
entstehen dadurch, dass alle Leute eine Weile lang glauben, sie machen alles
richtig, und man kann ihnen auch keinen großen Vorwurf machen. Das haben wir
also durchstudiert; längere Stadien und kürzerfristige Phasen oder strukturelle
und operationale Schwachstellen wurden von uns untersucht.
Wie geht man dabei vor, und was sind die Grenzen? Vielleicht fängt man
mit den Grenzen an: Nicht alle Quellen wurden angeboten, nicht alle Quellen
wurden aufgefunden, aber es sind natürlich ausgezeichnete und, ich muss sagen,
großartige Vorleistungen von anderen Leuten erfolgt, auch von Ihnen übrigens;
ich muss mich bei Ihnen bedanken. Sie haben Sachen nachgefragt, die ein
Soziologe schlecht nachfragen kann, wenn man sie gesagt kriegt; Sie konnten die
Personen immer etwas länger grillen. Aber wir haben nicht alles gefunden,
obwohl man uns sehr viel und oft auch schon vorweg erratend, was wir brauchen,
angeboten hat. Wir sind also in der Verwaltung ausgezeichnet behandelt worden,
im Ministerium auch. Wir haben ja unsere Untersuchungen auch auf das Kabinett
erstreckt und haben Minister und Staatssekretäre befragt.
Wir haben natürlich damit zu kämpfen, dass nicht alle Leute am Anfang
wussten, das würde eine heiße Sache werden, und dass sie infolge dessen
ihre Notizen kurzgehalten haben und sich auch erst nachträglich sehr mühsam
wieder erinnerten, was eigentlich gewesen war. Dann gibt es natürlich absichtliche und unabsichtliche Einfärbungen und Fehlbehauptungen und so weiter. Das
ist aber in der Methodologie der Soziologen kein Problem, manchmal sogar
erleuchtend. Und natürlich hat der Gutachter auch detektivische Grenzen, so wie
wir alle.
Quellen: Über ein halbes Hundert Leute sind befragt worden, im weiteren
Sinne Betroffene, Vertreterinnen und Vertreter der Exekutive, der Verwaltung, auf
Bundesebene, Landesebene, Kreisebene, Gemeindeebene. Wir haben mit hauptund ehrenamtlichen Helferinnen und Helfern gesprochen, mit nautischen, juristischen, ökologischen Fachleuten aus der Praxis, aus den Medien, aus der
Wissenschaft und zum Teil mit den Bewohnern der betroffenen Inseln, also mit
der Basis. Dann haben wir eine Anzahl Beobachtungen machen können. Wir
haben zum Beispiel bei der ELG einfach die Arbeit beobachtet, und dann haben
wir uns von Kolleginnen und Kollegen vergleichend organisatorische, nautische
und seerechtliche Gutachten geben lassen, weil wir das nicht selber können, und
daraus haben wir natürlich für unseren eigenen Bericht furchtbar gespickt. Es gibt
Literatur, wenig gedruckte, viel graue und maßlos viel ungedruckte Literatur. Es
sind allein sechs Ordner Strafakten, die hier bei der Staatsanwaltschaft liegen,
beim Landgericht Kiel. Dann gibt es natürlich Einsatztagebücher, Briefwechsel,
Eingaben. Das ist ja bekannt: Es sind sehr viele Eingaben aus der Bevölkerung
oder von nautischen Fachleuten erfolgt. Weiter: Resolutionen, Akten, Übersichten
anderer Organisationen. Eine eigene Schwachstellenjagd ist ja vom Innen- und
vom Umweltministerium gemacht worden, und sie haben uns ihre Ergebnisse zur
Verfügung gestellt. Wir haben also ausgewertet, was wir konnten. Dann haben wir
das Internet angestrengt, und wir haben versucht, alles auszuarbeiten. – Das ist
176
sozusagen das Vorgehen gewesen. Wenn es dazu Fragen gibt, sage ich natürlich
gern noch ein Wort mehr.
Was kommt heraus? Ich habe von strukturellen Schwachstellen gesprochen
Na ja, im Groben gliedert sich das für mich noch auf. Der Bericht läuft ganz
anders. Der Bericht ist systematisch, wie man so etwas untersucht. Die
Schwachstellen tun uns aber nicht den Gefallen, so systematisch zu sein. Die
Schwachstellen häufen sich, und an anderen Stellen gibt es sie nicht. Die
Schwachstellenaufzählung sieht sozusagen nicht so schön glatt aus wie die
Ordnung des Berichtes; das werden Sie ja noch sehen. Aber wenn man den
Bericht gelesen hat, ist die dortige Ordnung auch sinnvoll.
Darüber, was wir hier machen, kann man ein Wort verlieren. Schwachstellen liegen im Bereich des Staates, der Politik, des Fiskus, der Wirtschaft, der
öffentlichen Meinung, man kann sagen, im strukturellen Bereich der
Öffentlichkeit: Staat, Politik, Fiskus, Wirtschaft, Öffentlichkeit. Im operationalen
Bereich kann man drei Dinge nennen: vor Ort, Ressourcen und zentrales
Katastrophenmanagement. Das sind die operationalen Gebiete.
Insgesamt sind wir der Meinung, dass der Landrat damals ganz richtig entschieden hat, dass das kein Katastrophenfall war. So weit kennen wir auch das
Katastrophenschutzrecht, wobei der gesetzliche Begriff der Katastrophe unserem
ja nicht entspricht. Das Gesetz neigt immer dazu und muss nach unseren
Erfahrungen auch dazu neigen, den Begriff der Katastrophe so zu fassen, dass
Katastrophe etwas ist, womit alle Behörden zusammen nicht fertig werden, was
nicht exakt das ist, was die Bevölkerung unter einer Katastrophe versteht. Ich
hoffe, dass das klar geworden ist. Es ist nicht Respektlosigkeit, wenn wir einen
anderen Begriff verwenden, sondern wir können mit anderen Begriffen analytisch
besser arbeiten. Außerdem haben wir ja nicht Schuldige gesucht. Wir haben auch
nicht – wie ein Seeamt – objektive Verursacher gesucht, sondern wir haben
Schwachstellen gesucht, und so meinen wir, dass es nicht nur nach dem juristischen, sondern eben auch nach dem soziologischen Sinn nicht eine Katastrophe
gewesen ist, sondern ein einziges großes reales Manöver. – Vielen Dank.
Vorsitzender: Danke schön. – Wir treten dann in die Fragerunde ein. Wer
beginnt? – Herr Maurus? – Nicht. Herr von Hielmcrone? – Nicht. – Bitte, Herr
Schlie.
Abg. Schlie: Herr Professor Clausen, können Sie uns vielleicht darstellen, worauf
sich dieser Bericht, den Sie jetzt erstellt haben, auch aus Ihrem eigenen
Erfahrungshorizont gründet? Haben Sie in anderen Fällen schon einmal
Szenarien untersucht, die sich mit solchen realen Unfällen beschäftigt haben, und
welcher Art waren diese Unfälle? Waren das auch Unfälle auf See – um das einfach einmal ein bisschen einordnen zu können?
Clausen: Ja, wir haben bisher eine ganze Anzahl von Sachen untersucht, übrigens
angefangen mit der Schneekatastrophe in Schleswig-Holstein. Darüber haben wir
1982 einen ziemlich umfangreichen Bericht gemacht. Wenn Sie nach den
konkreten Unfällen fragen – wir haben ja auch eine Menge Analytisches gemacht,
Zivilschutzvernetzung in Europa und solche Sachen, was ja mehr eine
Organisationsstudie ist –, so haben wir uns sehr stark mit Hochwassern
177
beschäftigt, vor allem in Thüringen und im Rhein-Mosel-Gebiet. Wir haben uns
mit Waldbränden beschäftigt, und wir haben uns auch sehr stark mit den
Problemen zum Beispiel in Ruanda beschäftigt, wo wir im vorletzten Jahr
Untersuchungen gemacht haben, und sind eigentlich immer dort tätig geworden,
wo man uns gefragt hat. Vor allem eben der Bundesinnenminister fragte uns gelegentlich nach Sachen, und die haben wir dann untersucht, und dabei waren keine
Schiffsunfälle. Außer dass ich hier schon ziemlich lange bin und ein wenig
Lehrveranstaltungen über „Maritime Soziologie“ gemacht habe, was mir sehr
geholfen hat – dafür muss man sich ja auch vorbereiten –, habe ich das also direkt
nicht gemacht. Ich habe aber bei Industrieunfällen eine ganze Menge gemacht.
Das ist überhaupt mein Ausgangspunkt. Mit Bergwerks- und Untertage-Unfällen
habe ich in diesem Bereich überhaupt angefangen zu arbeiten.
Abg. Schlie: Vielen Dank. – Das sind dann also alles wissenschaftlich-theoretische Untersuchungen analytischer Art auf der Grundlage der Soziologie gewesen,
die dann im Nachhinein bei diesen konkreten Dingen zu gewissen Konsequenzen,
Schlussfolgerungen Ihrerseits geführt haben. In welchen Fällen sind denn ganz
konkret Dinge, Erkenntnisse, die Sie in Ihren Berichten zu solchen Dingen
gemacht haben, dann auch in praktische Konsequenzen bei diesen von Ihnen
genannten Bereichen umgesetzt worden?
Clausen: Also, viel zu wenig! Wir jammern immer ausgesprochen, und es
geschieht daraus nichts. Das hat Gründe, über die ich gar nicht sprechen will.
Aber wir sind zum Beispiel im Anwendungsbereich sehr stark im Bereich der
Katastrophenmedizin, Organisation bei Massenunfällen, Flughafenunfällen,
Flugzeugunfällen, Abtransport-Geschichten, also Organisation, die man dort vor
Ort am besten machen sollte. Das, was bei Ihnen „On-Scene-Command“ ist,
muss man ja auch an Land machen. In diesen Bereichen haben wir eine ganze
Menge gemacht. Das findet sich schwach niedergeschlagen etwa in den vom
Bundesinnenministerium herausgegeben Büchern für Ärzte, mit denen sie für den
Katastropheneinsatz geschult werden. Da findet sich das, auch Soziologisches,
was Ärzte sozial für Fehler machen können, nach dem Motto: Kinder nicht
gleich von Eltern trennen, weil sie klein sind, und solche Dinge.
Abg. Schlie: Herr Professor Clausen, Sie hatten uns ja eine Reihe Ihrer wissenschaftstheoretischen Abhandlungen auch vorher zugeschickt, damit wir uns
ein Bild machen können, in welchen Bereichen Sie gearbeitet haben. Könnten Sie
die anderen Mitglieder der Kommission vielleicht einmal benennen und sagen,
welchen Erfahrungshintergrund die hatten?
Clausen: Nein, es gibt gar keine Kommission, die über mich hinausgeht. Das hat
das Kabinett damals beschlossen, und dann hat das Kabinett mit uns Fühlung
aufgenommen, mit der Katastrophenforschungsstelle, und dann haben wir gesagt:
eine richtige Kommission? – Damals war noch nicht abzusehen, wie viele
Parallelkommissionen da waren. – Großer Umfang? Alle Leute drin? Wie in
Düsseldorf beim Flughafenunfall? 800 000, elf Monate, fünf Leute? – Dann
haben sie gesagt – das ist wie in der Entwicklungsländersoziologie, wo ich
herkomme –: Das Ganze bitte mit weniger.
178
Also, man macht immer schöne Pläne, und dann sind die Ressourcen
beschränkt. Dann haben wir gesagt, wir können das noch solide machen, aber wir
werden auch Gutachten nach außen vergeben müssen, wir werden die Leute nicht
in der Kommission haben müssen, sondern werden sozusagen die Gutachter
finden müssen.
Dann ist die Sache auf mich gekommen, und ich verantworte sie – vielleicht als „local boy“. Wir sind lange Zeit die einzige Katastrophenforschungsstelle in Europa gewesen. Es gibt noch die Kollegen in Gorizia, in Görz, in Italien,
und dann muss man eben schon nach Columbus, Ohio, gehen. Da sitzen sie also
in Übersee.
Abg. Schlie: Ordne ich das richtig ein? Sie haben also mit Ihren wissenschaftlichen und studentischen Mitarbeitern – –
Clausen: Natürlich auch mit studentischen! – Entschuldigung, als Hilfskräfte
braucht man die ja.
Abg. Schlie: Ich habe nicht „Hilfskräfte“ gesagt. Ich habe „Mitarbeiter“ gesagt.
Clausen: Die Interviews, wenn Sie das meinen, haben ausgebildete
Wissenschaftler gemacht, während Zuträgerarbeiten Studentinnen und Studenten
machen. Die Katastrophenforschungsstelle hat immer Studenten in der
Forschung.
Abg. Schlie: Sie hatten uns vorhin mitgeteilt, dass Sie umfangreiche nautische
und seerechtliche Gutachten - ich habe es nicht mehr ganz in Erinnerung – haben
erstellen lassen. Ist das richtig?
Clausen: Ja.
Abg. Schlie: Finden die sich als Anlagen in Ihrem Bericht wieder?
Clausen: Ja, natürlich, die haben wir hinten dran gehängt.
Abg. Schlie: Und die sechs Strafaktenordner bei der Staatsanwaltschaft haben
Sie auch auswerten können?
Clausen: Ja.
Abg. Schlie: Vielen Dank.
Vorsitzender: Herr Hentschel, bitte.
Abg. Hentschel: Ich habe von Ihnen vernommen, dass es keine Katastrophe, sondern ein Manöver war. Was wollten Sie damit sagen? Es ist ja für uns nicht ganz
verständlich, weil Sie ja selber gesagt haben, es gibt eine Differenz zwischen den
umgangssprachlichen und den soziologischen Kategorien, und da ich selber nicht
soziologisch geschult bin, wäre ich Ihnen verbunden, wenn Sie versuchen würden,
das in umgangssprachlichen Begriffen darzustellen.
179
Clausen: Sie war nicht entsetzlich genug! Der „PALLAS“-Fall war für unsere
Begriffe nicht entsetzlich genug. Entschuldigung, dass ich das so sage,
umgangssprachlich gesehen. Er war unerwartet, insofern zu schnell. Er war in
gewissem Sinne sogar ein ziemlich gründlicher Unfall, weil er alles, was überhaupt in diesen Beziehungen laufen kann, betrifft. Zwei Staaten sind beschäftigt,
der Bund, die Länder, ein Gremium, das weder ein Bundes- noch ein Länderorgan
ist, die ELG, sehr viele Behörden. Ich kann darüber noch ein Wort verlieren, wie
kompliziert es ist. Es war also eine umfassende Sache, und es war auch eine
Sache, bei der viele Kreaturen haben daran glauben müssen. Es sind ja durch
diese Öldrift so furchtbar viele Vögel umgekommen. Für die ist es bestimmt eine
Katastrophe, aber es ist in dem Sinne keine, als es der Brand eines Frachters ist,
der Schwierigkeiten machte, sich nicht löschen ließ, wo durch ein großes
Medieninteresse eine Fackel über das Meer wandelt, bis alle Leute wirklich
alarmiert sind. Dann, nachdem man sich fragt: „Warum nimmt die keiner an die
Leine?“ – das ist Ihnen in Ihren Fragen ja auch so gegangen –, läuft sie auf vor
einer Insel, sie läuft auf – darüber muss man ein Wort sagen – an der Westküste,
die eine Region mit großen Schwierigkeiten ist, die auf solche Sachen hin – vergleichsweise auch auf andere dieser Art – vermutlich immer hoch gehen wird,
was immer auch dankbarer Stoff für die Medien ist. Und es ist für die Medien
interessant: Sie ist als mediales Ereignis sehr viel größer, wenngleich sehr lehrreich, denn als zentrales Ereignis. Deswegen sagte ich, sowohl juristisch als auch
soziologisch ist sie eigentlich nicht wuchtig genug und furchtbar genug gewesen.
Deswegen habe ich das gesagt, was natürlich sehr von der Anwendung her
kommt, die eben schon angesprochen war. Wir Soziologen werden in diesem Fall
ja um Ratschläge gefragt. Wir arbeiten zum einen in der Prophylaxe, das heißt,
wir versuchen, Katastrophen, die es noch gar nicht gibt, zu verhindern. Wir beraten bei der Durchführung des Katastrophenschutzes, und wir beraten, wie man
Lehren aus dergleichen zieht, also auch noch hinterher. Wir sind also vollkommen
gewohnt, etwas Derartiges zu machen, und eine der Sachen, die uns – vielleicht
habe ich das Wort nicht umsonst gewählt – vom Fachlichen her ausnehmend
gestört haben, ist, wie wenig Manöver in diesem Bereich gewesen sind. Zum
Beispiel die Einsatzleitgruppe hat nach unserer Meinung praktisch zuwenig
echt[e] Manöver gefahren, aber auch andere, und da habe ich gesagt: Alle sind
einmal gefordert gewesen, und man kann unglaublich viel daraus lernen.
Deswegen ist es ein Manöver gewesen, das, von den Beteiligten gut ausgewertet,
sehr fruchtbar sein kann. - Ich weiß nicht, kurze Frage, lange Antwort. Habe ich
es getroffen?
Abg. Hentschel: Es geht ja um zwei Dinge. Es geht einmal um die Dimension. Da
habe ich jetzt verstanden, dass es von der Dimension her keine Katastrophe ist.
Zum anderen geht es um die Logik des Ablaufs. Sie sagten, es ist eine besonders
schnelle Veränderung oder ein besonders schnelles Ereignis. Wenn ich es richtig
verstehe, ist eine Katastrophe in der Regel ja sozusagen etwas, was bei den normalen Ablaufplänen aus dem Ruder läuft. Ich bin ja kein Soziologe, aber als
Mathematiker würde ich sagen, es ist eine Singularität. Es läuft aus dem Ruder,
es ist nicht mehr der normale Verlauf einer Kurve, sondern plötzlich gibt es einen
Bruch an dieser Stelle. Da passiert im Ablauf etwas Besonderes. Ist das denn nun
qualitativ etwas anderes, vom Ablauf her, eine Katastrophe oder ein Manöver?
180
Clausen: Wir bezeichnen eine ganze Menge sozialer Ereignisse, die diesen
Charakter haben, so zum Beispiel das Überfahrenwerden eines Familienvaters an
der Kreuzung: viel zu früh, die Kinder sind noch klein. Das ist natürlich eine
Katastrophe für die Familie, aber für uns in diesem Sinne nicht; es ist schon für
den Unfallarzt keine mehr, ist schon für die Polizei keine mehr. Die Dimension
ist hier auch nicht umfangreich genug. Dabei verkennt man nicht die
Einzelheiten. Wenn ich in die Familiensoziologie hineingehe, dann treffe ich auf
ganz andere Katastrophen, die man auch so fassen kann.
Was den mathematischen Katastrophenbegriff betrifft, die Unstetigkeit oder die
Thomsche Katastrophentheorie, so haben wir uns damit mehrere Jahre
herumgeschlagen und stehen dabei, dass wir sie nicht brauchen können.
Abg. Hentschel: Gut, tut mir leid, dass wir Ihnen nicht helfen können! – Zu der
Frage der Schwachstellen: Können Sie uns denn heute schon etwas über die
Schwachstellen verraten, die Sie gefunden haben?
Clausen: Was wollen Sie hören?
Abg. Hentschel: Welche Schwachstellen haben Sie gefunden?
Vorsitzender: Ich glaube, das steht in dem Bericht, den wir morgen in einer Woche
bekommen. Herr Professor Clausen, ich bitte Sie, auf diese Frage heute nicht zu
antworten. Das geht nicht. (Abg. Kubicki: Dann laden wir ihn noch einmal!) –
Ja. – Sind Sie durch, Herr Hentschel?
Abg. Hentschel: Herr Vorsitzender, ich habe dazu jetzt eine Frage. Das heißt, dass
wir heute die konkreten Ergebnisse noch nicht behandeln?
Vorsitzender: Wir kennen das Auftragsergebnis noch nicht, weil das zunächst dem
Auftraggeber vorbehalten ist.
Abg. Hentschel: Weil es noch nicht vom Auftraggeber abgezeichnet ist.
Vorsitzender: Ja.
Abg. Hentschel: Das heißt, wir können dann im Grunde auch gar nichts
Konkretes weiter diskutieren, und dann halte ich es auch für sinnvoll, dass wir
Herrn Clausen noch einmal neu einladen.
Vorsitzender: Das müssen Sie dann entscheiden. Das kann ich nicht als
Vorsitzender entscheiden, welche Beweisanträge Sie stellen. – Wollen Sie dann
weiter fragen?
Abg. Hentschel: Nein, dann kann ich im Moment nicht weiter fragen.
Vorsitzender: Herr Kubicki!
Abg. Kubicki: Herr Vorsitzender, ich habe eine Verfahrensfrage; vielleicht kann
mir da Aufklärung gegeben werden.
181
Was hindert uns daran, konkrete Fragen zu stellen, und was hindert die
Auskunftsperson daran, konkret darauf zu antworten? Wir sind ein Untersuchungsausschuss. Wir sind nicht darauf angewiesen, dass irgend jemand eine
Willenserklärung abgibt. Er kann sagen, er will nicht. Dann müssen wir gucken,
ob er das darf oder nicht. Dann beraten wir uns. Oder er sagt, er will, und dann
haben wir keine Probleme. Deshalb denke ich, dass die Frage des Kollegen
Hentschel nicht nur berechtigt ist, sondern, wenn sie beantwortet wird, uns auch
weiterhilft; denn ich habe keine Lust, mich in diesem Gremium an den Zeitplan
von irgend jemandem sonst zu halten.
Abg. Benker: Zu dieser Verfahrensfrage würde ich gerne eine Ergänzung machen.
Es liegt tatsächlich in der Macht des Zeugen, zu sagen, ich darf das, oder zu
sagen, ich darf das nicht, und es liegt in der Macht des Ausschusses, das zu fragen, was wir wollen.
Abg. Hentschel: Wenn ich es richtig sehe, hat Herr Clausen ja auch eine
Aussagegenehmigung.
Vorsitzender: Sehr schön. – Herr Professor Clausen, Sie beurteilen, was Sie zum
heutigen Zeitpunkt antworten wollen. – Herr Hentschel, Sie fahren also fort.
Abg. Hentschel: Ich danke Herrn Kubicki für die Unterstützung. – Herr Professor
Clausen, können Sie dann vielleicht etwas zu der Frage sagen, welche
Schwachstellen Sie gefunden haben?
Clausen: Ja, ich habe Ihnen ja sozusagen eine grobe Gliederung vorgelesen. Es
gibt staatliche Schwachstellen, es gibt politische Schwachstellen, die sozusagen
in den politischen Apparaten liegen – Politik als Teil der Tätigkeit unserer
Gesellschaft –, es gibt welche im wirtschaftlichen Bereich, es gibt auch welche
im Bereich der öffentlichen Meinung, wenn man das sehr grob so sagen darf, und
es gibt fiskalische Fragen, wo also der Staat nicht als Hoheitsträger, sondern als
Fiskus handelt. – Ich hoffe, ich habe jetzt nichts vergessen.
Das sind langfristige Sachen. Sie sind mit dem Grundgesetz angelegt. Ein
Musterbeispiel ist vielleicht die Tatsache, die Ihnen ja durch Herrn Nöll
angedeutet worden ist, soweit ich unterrichtet bin; die Protokolle, die im Druck
erschienen sind, habe ich dankenswerter Weise schon lesen dürfen. – Die Frage,
wie das bei einem solchen Unfall zwischen den Beteiligten zu teilen ist, ist vom
Grundgesetz so entschieden worden, dass die strompolizeilichen und die
schifffahrtspolizeilichen Aufgaben – das ist auf dem Land das Wegerechtliche
und das Verkehrsrechtliche – beim Bund sind. Wegerecht heißt: Die Wege müssen
in Ordnung sein, die Wracks müssen weg. Man kann sie auch abschleppen. Die
Wege müssen anständig betonnt und ausgebaggert sein. Diese Wegeseite, das ist
also die Strompolizei. Die Verkehrspolizei sorgt dafür, dass die richtigen Schiffe
fahren, dass der Kapitän auch ein Kapitänspatent hat und das Schiff vielleicht
auch ein Rettungsboot. Das ist also diese Seite, dass Sie verkehrssichere Schiffe
wie verkehrssichere Automobile haben.
Dann gibt es allerdings auch noch andere Fragen, zum Beispiel die ganzen
immissionsrechtlichen Fragen. Die sind beim Land. Das ist nicht konkurrierende
182
Gesetzgebung; das ist definitiv beim Land. Nun merkt man beim Brandschutz
zum Beispiel, dass es sehr ekelhaft ist: Sie haben einen sogenannten verkehrssichernden Brandschutz, denn damit Sie ein Wrack wegschleppen können, müssen Sie das brennende Schiff ja kühlen oder löschen. Sie haben aber auch einen
emissionsschützenden Brandschutz; denken Sie daran, ob Sie mit Schaum
löschen oder nicht, weil der Schaum vielleicht schlimmer ist als das austretende
Gift. Da überlegen Sie sich, ob man das Zeug nicht einfach verbrennen lassen
soll; dann ist es weg. Diese Überlegungen stellt das Land an, wobei es nur seeseitig das Land macht; landseitig macht es der Kreis als Untere Katastrophenschutzbehörde und darunter selbstverständlich primär die Gemeinden. Sie haben
also bei einem Brandfall, was ja tatmäßig eine Sache ist, sozusagen ein Mann hinter dem Schlauch und vorne ein Feuerherd, mit Leichtigkeit den Bund drin, Sie
haben das Land drin, Sie haben eine Gemeinde drin, und den Bund haben Sie
womöglich noch durch verschiedene seiner Organe; er handelt ja durch den Zoll,
er handelt durch den Bundesgrenzschutz, und er handelt durch die Wasser- und
Schifffahrtsämter. Das spielt auch eine Rolle, aber wir haben da nicht alle
Schwachstellen untersucht. Die Zollhintergehung, die darin liegt, dass man angetriebenes Holz von der „PALLAS“ als Carport nutzt, die haben wir nicht mit drin.
Vorsitzender: Noch Fragen, Herr Hentschel?
Abg. Hentschel: Ich entnehme jetzt daraus, dass Sie in der Frage der
Behördenkoordination eine Schwachstelle sehen.
Clausen: Entschuldigung, das Grundgesetz ist die Schwachstelle.
Abg. Hentschel: Aber die Frage, die uns hier interessiert, ist ja: Wie hat sich das
konkret ausgewirkt, an welchen Punkten?
Clausen: Ja, es hat sich darin ausgewirkt – Ihnen ja im Grunde geläufig, denn das
haben Bund und Länder schon lange gemerkt –: Erst hat der Bund versucht, die
Sachen einfach ein bisschen kühl an sich zu ziehen. Dann hat es aber höchstrichterliche Rechtsprechungen gegeben, die haben gesagt, nein, nein, das
Grundgesetz meint das schon so, und da ist der Schnitt. Daraufhin haben Bund
und Länder eine Regelung gefunden. Sie haben zusammen die
„Einsatzleitgruppe“ [ELG] gegründet. Die Einsatzleitgruppe selbst ist kein
Bundesorgan, sie ist auch kein Länderorgan. Sie ist eigentlich ein Organ eines
Staatenbundes, den es nicht gibt. Das ist so ähnlich wie bei der Kultusministerkonferenz. Die Bundesrepublik hat einige Sachen, die sie nicht regeln kann, weil
sie so zu sagen falsch zugeschnitten ist – in manchen Sachen. Man hat also
Organe geschaffen, die eigentlich keine sind, die aber ein Staatenbund hätte, und
dazu gehört auch die ELG. Diese ELG – sie muss nicht in Cuxhaven sitzen – tritt
zusammen und kollidiert auf der Stelle mit Ländern. Eine ELG, die in
Niedersachsen sitzt und Feuerwehrleute aus Cuxhaven hat, kollidiert selbstverständlich mit dem Regierungspräsidenten in Lüneburg. Das hat auch Folgen.
Diese Tatsache, dass es so kollidiert, bedeutet, dass die Leute vor Ort, wenn sie
unsicher sind, zwei Herren haben, die sie anrufen können. Sie haben nominell nur
einen, aber das wissen sie oft nicht. Manchmal weiß kein Beteiligter, wer es
183
eigentlich ist. Wer aber zwei Herren hat, hat keinen. Das ist manchmal gar nicht
so schlimm, wenn die Leute vor Ort dann selber entscheiden, aber in der Tat
bedeutet es natürlich, dass das nicht günstig ist. Sie wollen hinterher auch herauskriegen, was gewesen ist und wo man was verbessern soll und was de lege ferenda
zu geschehen hat, und in dem Sinne sind also eine ganze Menge Schwierigkeiten
aufgetaucht, die die Arbeitszeit von guten Leuten gefressen haben.
Abg. Hentschel: Sie gehen davon aus, dass diese verschiedenen
Aufgabenteilungen im Verlaufe des „PALLAS“-Unglücks auch reale Konsequenzen
für die vor Ort stattfindenden Arbeiten gehabt haben?
Clausen: Das ist schon etwas schwieriger zu sagen. In einem ganz abstrakten
Sinne hat alles Konsequenzen, weil Ursachen gewöhnlich ihre Folgen haben. Ob
es irgendwo ernsthaft geschadet hat, was ja eigentlich die Frage ist, also operativ
geschadet hat – –
Abg. Hentschel: Ich will einmal anders fragen. Aus meiner Analyse heraus sind
die gravierendsten Probleme in den ersten zwei Tagen aufgetreten, als es darum
ging, welchen Schlepper man jetzt hin schickt, was jetzt passiert. Es war Sturm,
es war teilweise fast Orkan, es sind Seile gerissen und so weiter. Da ist einfach
unheimlich viel schiefgegangen, was aber auch nicht verwunderlich ist. Bei
Orkan ist es eben nicht so einfach, zu arbeiten, und der Zentrale Meldekopf in
Cuxhaven hat wahrscheinlich auch nicht immer genau die Sicht gehabt, was jetzt
vor Ort passiert. Da sind aber mehr Probleme aufgetreten als hinterher. Das ist
jedenfalls meine Analyse. In dieser Phase gab es aber im Grunde jemand
Zuständigen, nämlich den ZMK [Zentraler Meldekopf, Wasser- und Schifffahrtsdirektion, Cuxhaven].
Clausen: Ja.
Abg. Hentschel: Das heißt, wir haben die Hauptprobleme eher zu einem
Zeitpunkt gehabt, wo wenig Zeit war, wo aber eine Behörde zuständig war, als
hinterher.
Vorsitzender: Herr Hentschel, könnten Sie eine Frage stellen?
Abg. Hentschel: Taucht das bei Ihren Analysen so auf, und wie bewerten Sie das?
Clausen: Das ist richtig, aber der ZMK hatte zunächst einmal dieselben
Schwierigkeiten wie die ELG hinterher, denn er rannte ja auch gegen die
Länderinstanzen. Der ZMK ist ja eine Bundesinstanz, eine nichtselbständige
Dienststelle im Amt in Cuxhaven. Er kann automatisch mit Länderbehörden in
Kollision geraten. Er hat natürlich auch eine internationale Seite; er arbeitet ja
mit den Nachbarländern und mit den dortigen Institutionen zusammen, und die
Niederlande und Dänemark waren hier ja einschlägig, die Niederlande wegen
des Schlepperproblems. Dabei hat er natürlich Entscheidungen getroffen,
die vielleicht bei näherer Betrachtung eines Seeamtes dann irgendwann als
nicht das Gelbe vom Ei herauskommen könnten. Wir schließen das gar nicht
aus.
184
Aber solche Probleme führen in diesem frühen Stadium zu ganz anderen
Sachen. Es ist nicht so sehr, ob nun der Schlepper richtig beordert war und ob das
an Ort und Stelle richtig funktioniert hat. Das ist ja ein operationales Problem.
Das hat nichts mit diesen Teilungen zwischen Bund und Ländern zu tun, sondern
das Problem ist, dass es Einfindungsprobleme gibt, und es ist Ihnen ja nicht verborgen geblieben, dass sich die Feuerwehr wahnsinnig aufgeregt hat. Da würde
ich als Soziologe sagen, dass das mit einer Fortpflanzung von Streitigkeiten der
allerersten Zeit zu tun hat.
Wenn Sie vom Lande sind, kennen Sie das: Die Höfe sind verfeindet, wissen aber gar nicht mehr, warum sich die Großväter einmal wirklich gekracht
haben. Da gibt es dann eine institutionelle Reserve oder so etwas, und die pflanzt
sich durch den ganzen Fall hindurch. Das ist eine typische Schwachstelle, wo Sie
nicht sagen können, der ist schuld, sondern da ist am Anfang etwas falsch
gelaufen, und ein Teil davon liegt dann in der Unsicherheit der Vorgesetzten und
in der Unsicherheit der Dienstwege durch diesen Fall. Nachdem wir das
seerechtliche Gutachten gelesen haben, haben wir gesagt: Uns wird langsam klar,
dass zu der Zeit niemand so klug war wie dieses Gutachten, was seine Rechte und
Möglichkeiten anging, auch nicht die ELG, die aus lauter Fachleuten besteht.
Abg. Hentschel: Sie gehen also davon aus, dass dann, wenn es autoritärere
Strukturen gegeben hätte, also klarere Handlungsstrukturen, diese Animositäten
nicht so entstanden wären?
Clausen: Na ja, das geht auf eine grundsätzliche Frage. Diversifizierte Strukturen
sind gut im Frühstadium, im Warnstadium, weil man da nichts übersehen darf,
weil man nicht Aspekte eines Falles übersehen darf. Im Handlungsfall ist selbstverständlich eine Führungsorganisation, die hier teilweise gemangelt hat, sehr
nötig. Es haben ja vor Ihnen Kapitäne ausgesagt, von denen der eine sagte, ich
hatte das „On-Scene-Command“, und der andere sagte, das wusste ich ja gar
nicht. Das ist ja hier so gewesen. Dann ist da mit Sicherheit irgend etwas fehlgelaufen. Es kann ja sein, dass beide Kapitäne alles ganz richtig gemacht haben
– von diesem Gesichtspunkt aus –, aber dann ist da etwas falsch gelaufen.
Abg. Hentschel: Ich habe erst einmal keine Fragen mehr.
Abg. Kubicki: Ich werde natürlich mit großer Spannung lesen, was Sie
geschrieben haben, aber ich habe eine Frage an Sie und hoffe, dass Sie sie beantworten können.
Mir ist bei der gesamten Befragung aufgefallen, dass so etwas fehlt wie ein
Monitoring, eine Instanz, die sozusagen sowohl die Entscheider als auch die
Handelnden noch einmal rückkoppelt. Um das zu konkretisieren: Ich habe hier
häufig gehört, dass sich die ELG-Vertreter getroffen haben, und auf meine Frage,
mit welchen Aufträgen – um es einmal so zu formulieren – sie eigentlich dorthin
gefahren sind oder wo sie sich rückgekoppelt haben, wenn sie eine Entscheidung
getroffen haben, kriegte ich immer die Antwort, dass die das alles irgendwie
selber gemacht haben. Der Heilige Geist hat sich dann über sie gesetzt und hat
185
sie in die Lage versetzt, das konkret zu entscheiden. Es waren ja alles Fachleute.
Meine Frage ist: Bei einem solchen Ablauf - und es soll ja dankenswerterweise
niemals zu einer Katastrophe kommen – –
Clausen: Das habe ich akustisch nicht verstanden.
Abg. Kubicki: Es soll ja Gott sei Dank niemals zu einer Katastrophe kommen. –
Meine Frage ist nur: Ist nicht so etwas notwendig wie eine ständige
Rückkopplung von denen, die eigentlich im Ruheraum sitzen und das alles
überblicken und noch einmal nachdenken könnten?
Clausen: Sicherlich war die ELG organisatorisch nicht optimal gestellt. Sie hatte
einfach nicht genug Möglichkeiten. Ich meine das jetzt nicht personell. Da kann
man wirklich einiges Positive aufführen, etliches. Aber es fängt damit an, dass sie
einen Pressereferenten gebraucht hätte. Das heißt, sie war einfach nicht genug
diversifiziert. Sie hatte eigentlich keinen Unterbau. Es ist – Sie wissen es ja
auch – eine Beamtenexekutive. Das heißt, die Leute sind Beamte, aber sie sind als
solche nicht weisungsgebunden. Selbstverständlich sind sie Leute aus ihren
Häusern, und es gibt Dilemma-Fälle, Erwägensfälle, aber die hat man ja häufiger
im Leben. Doch sie sind im Grunde selbständig, und als eine solche selbständige
Behörde haben sie einen zu kleinen Unterbau gehabt. Deswegen sind wir ja auch
sehr stark auf „Manöver“ – – Dann wäre aufgefallen, dass es Unsinn ist, dass die
tagelang kein warmes Essen kriegen. Das muss nicht sein. Dies nur, um ein ganz
harmloses Beispiel zu nennen; das ist ja keine Abenteuersafari, sondern ein ernsthafter Stab, der viele Arbeitsmöglichkeiten braucht. Auch in anderen
Zusammenhängen fällt einem auf, dass man ihm noch mehr Kapazität gewünscht
hätte.
Auf der anderen Seite werden Sie doch häufiger finden, dass eine Gruppe
von Ingenieuren immer schneller zu Entscheidungen kommt als eine Gruppe
von Juristen. Entschuldigung, das braucht ja kein Schaden zu sein, und das
braucht keine Schande zu sein. Ich sage nur, es kann ein Schaden sein. Sie sind
in mancher Hinsicht schneller. Sie lassen sich nicht so leicht durch manches
aufhalten.
Abg. Kubicki: Das kann ich momentan nicht verifizieren!
Dr. Clausen: Entschuldigen Sie, ich weiß, dass ich zu einem Juristen spreche;
deswegen quasi entschuldigend.
Abg. Kubicki: Wie gesagt, ich kann es nicht verifizieren.
Vorsitzender: Frau Spoorendonk!
Abg. Spoorendonk: Ich habe eine Frage, weil vorhin das Stichwort
„Medienereignis“ fiel. Ich wüsste eigentlich gerne, inwiefern Sie sich in Ihrer
Untersuchung auch mit dieser Problematik befasst haben, und eigentlich auch,
wie Sie damit umgegangen sind. Man könnte vielleicht der Meinung sein, dass
wir es wirklich mit einem Medienereignis zu tun gehabt haben, das auch eine
186
Eigendynamik entwickelt hat, und dass das vielleicht auch ein wesentlicher
Grund für das ist, was wir hier jetzt alles ansprechen. Ich wüsste eigentlich gern
von Ihnen noch einmal eine Einschätzung dieser Problematik.
Clausen: Ja, aus mehreren Gründen war es sehr medienfähig. Es dauerte recht
lange, es war sehr hell. Es sprach nacheinander Dynamiken an wie „Mensch
gegen Natur“ und anschließend die Vogelwelt, also die Tierwelt, und es sprach die
Verölung der Küsten an. Das sind alles interessante Themen. Es war punktuell,
und es war gut zu recherchieren. Als großes Medienereignis musste es natürlich
auch unterschiedlich auf die Beteiligten wirken.
Ein starkes Medieninteresse ist vielleicht im technischen Sinne für Beamte
störend, zum Beispiel weil es ihre [Telefon-]Apparate blockiert, ist aber nicht so
sehr störend, weil Beamte – das ist vielleicht sogar ihr Vorteil – nicht mediengewandt sind. Es ist sehr störend für Politiker, natürlich, weil es eben sofort auch
eine politische Dimension kriegt: „Ist die politische Führung handlungsfähig?“
und dergleichen. Infolgedessen wirkt es auf das Handeln dieser verschiedenen
Akteure unterschiedlich, die fangen dann an, darauf zu reagieren, und daraufhin
wird die ganze Sache interessanter. Deswegen ist das selbstverständlich eine
legislativ-exekutive Frage geworden.
Nun waren wir auf den Inseln und haben uns dort erkundigt und haben
versucht heraus zu finden, was eigentlich die Inselreporter alles wussten, die ja
ein bisschen mehr wissen als die eingeflogenen, weil sie die Hintergrundgeschichten kennen. Da haben uns natürlich alle gesagt: Bei uns fragst du herum,
aber in Kiel fragst du nicht herum. – Dann haben wir natürlich auch die Politiker
nach ihren Einschätzungen gefragt; das war selbstverständlich. – Es war also
medial sehr viel einflussreicher, und wenn eine Sache wichtig genommen wird,
ist sie natürlich in ihren Auswirkungen auch wichtig. So arbeiten ja alle
Beteiligten.
Abg. Spoorendonk: Eine Zusatzbemerkung: Aber gehen Sie denn in Ihrer
Schlussfolgerung auch darauf ein, dass man zum Beispiel eine andere Art von
Informationspolitik betreiben muss?
Clausen: Ja, auf jeden Fall, auf verschiedenen Ebenen! Das ist nicht nur eine
Frage einer Landesregierung oder einer ELG, wie immer sie aussehen mag; das
ist auch eine Frage der betroffenen Gemeinden selbst.
Abg. Spoorendonk: Beziehen Sie sich dabei auch auf Erfahrungen aus dem
Ausland? Ich meine, es gibt ja Analysen, die sich gerade auch mit diesem Aspekt
befassen.
Clausen: Sehr, in den Vereinigten Staaten vor allem.
Vorsitzender: Herr Benker!
Abg. Benker: Ich habe eine Reihe von Fragen, zunächst einmal: Wenn Sie gesagt
haben, dass die mathematische Katastrophenlehre und -untersuchung für Sie
keine Rolle mehr spielt –
187
Clausen: Ja, die Katastrophentheorie, da gibt es so eine – –
Abg. Benker: – nein, ich will konkret eine Frage danach stellen – , dann stellt sich
für mich immer die Frage nach den Ressourcen; ich sage das einmal, weil Sie
auch die Katastrophenmedizin angesprochen haben. Bei zehn Verunfallten und
einem Arzt müssen Sie nach der Triage vorgehen, bei zehn Verletzten gleicher Art
und fünf Ärzten brauchen Sie das nicht. Wirkt sich das Gefühl, ausreichende
Ressourcen zur Verfügung zu haben, nicht tatsächlich auch auf die Handelnden
aus, dass ich also sehr viel souveräner handeln kann? Insofern spielt doch diese
mathematische Überlegung durchaus eine Rolle.
Dr. Clausen: Die mathematische Theorie ist, wenn ich es recht weiß, eigentlich
eine Frage der dreidimensionalen Schulgeometrie, Unstetigkeiten in dreidimensionalen Kurven, und wir haben immer probiert, das zu benutzen. Es wäre für
unsere Modelle zu schön gewesen, aber wir haben es nicht brauchen können.
Deswegen lässt sich das mathematisch wirklich nicht machen. Könnten Sie also
sozusagen unter Verzicht auf diese mathematische Anspielung Ihre Frage noch
einmal zuspitzen?
Abg. Benker: Der entscheidende Punkt ist der: Wenn ich das Gefühl habe, ausreichende Ressourcen zu haben, dann habe ich als Handelnder ein anderes, ein
souveräneres Gefühl, als wenn ich das Gefühl habe, nicht über ausreichende
Ressourcen zu verfügen. Insofern ist die Frage, wann Katastrophe oder nicht
Katastrophe, um auch das Gefühl zu bekommen, ausreichende Mittel zur
Verfügung gestellt zu bekommen, doch auch entscheidend für die Handelnden,
oder nicht?
Clausen: Wenn man die Einstellung hat, man habe genug Ressourcen, wird man
zögern, die Katastrophe zu konstatieren. Es wird einen also selbstsicherer
machen, und Selbstsicherheit ist in kritischen Lagen auch nachgefragt. Es kann
auch ein Irrtum sein. Das ist ja wieder eine objektive Frage, ob jemand wirklich
genug Ressourcen hat. Es gibt sehr oft – das kennen wir bei großen Unfällen, bei
Massenunfällen – das Gefühl, wir haben doch genug Krankenhausplätze, aber
wenn alle Wagen zum selben Krankenhaus fahren, dann hat man nicht genug
Krankenhausplätze. In diesem Sinne kann dieses Gefühl also auch täuschen.
– Hier gab es natürlich eine gewisse Knappheit vor allem im Bereich der
Schleppkapazitäten; das war ja von Ihnen auch angesprochen worden. Das ist
natürlich eine längerfristige Frage, und die hat allerdings nichts mit der
Grundgesetzfrage zu tun, sondern eher mit den längerfristigen Konjunktur- und
Haushaltsproblemen.
Abg. Benker: Zweite Frage: Sie sagten, viele Fehler entstehen, weil man glaubt,
man mache alles richtig.
Clausen: Es gibt solche Fälle leider, ja.
Abg. Benker: Dazu konkret: Liegt es daran, dass die Schnittmengen zu groß sind,
dass beide in gleichen Feldern liegen, liegt es daran, dass sie isoliert nebeneinan188
der arbeiten, oder liegt es daran, dass man es mosaikartig so weit aufteilt, dass
diese Handlungen dann zu solchen Fehlern führen?
Clausen: Alles, was Sie sagen, kann möglich sein. Es gibt Fälle, wo wir es
begrüßen, dass selbständig klug handelnde Leute einander zu Grunde richten.
Das ist zum Beispiel der „Markt“. In der Konkurrenz sollen die Schlechten unterliegen und pleite gehen, und die Guten sollen es packen. Jeder in seinem Betrieb
macht es, so gut er es kann, und ein Teil geht pleite. Das ist gewollt. Es gilt nicht
als Katastrophe, außer vielleicht für die Belegschaften.
In diesem Sinne gibt es sehr viele Kollisionsmöglichkeiten. Es gibt aber
auch die Kollisionsmöglichkeiten, die Sie vielleicht mehr im Auge haben, die
darin liegen, dass eine sehr günstige Einrichtung, nämlich die Aufteilung einer
Bürokratie in Fachlinien, also in ministeriale Zuständigkeiten, dazu führt, dass
komplexe Fälle früh aus dem Auge jedes Ressorts geraten. Das ist ja hier im Fall
der „PALLAS“ sehr interessant. Das heißt, jedes Ressort sieht sozusagen seine
Seite oder seinen Aspekt, aber kein Mensch sieht es insgesamt als ein Problem.
Das kann natürlich dazu führen, dass jeder seine Arbeit gut abarbeitet und dennoch insgesamt große Lücken entstehen.
Abg. Benker: Aber Katastrophenorganisation lebt doch im Grunde genommen
davon, so etwas wie „corporate identity“ für die Katastrophe zu entwickeln, nun
genau abseits von dieser Linienstruktur, die Sie gerade aufgezeigt haben. Warum
funktionierte das hier nicht?
Clausen: Es hat ja stellenweise sehr gut funktioniert. Eine ausgesprochene
Starkstelle ist ja auf den Inseln gewesen. Bei der landseitigen Ölabwehr hat das
sehr gut funktioniert. Die soziale Nähe ist die Kontrolle an sich, wie die
Soziologen sagen. Die Leute greifen schon zu, wenn alle hin gucken, und sie
schaffen es schon weg. Auf der Seite sind sie sehr gut gewesen. Es war auch nicht
das Schlimmste; es hätte wesentlich schlimmer kommen können, es hätte noch
mehr Öl auf den Strand kommen können. Aber was da war – und es war ja nicht
ganz wenig –, das haben sie doch sehr schön weg gekriegt. Da funktionieren
solche Sachen.
In anderen Fällen brauchen sie nicht zu funktionieren. Sie haben ja hier
über einige Streitigkeiten etwas gehört. Wenn ich mich recht erinnere, hat der
Kapitän der „Kiel“ [des Feuerlöschbootes] erzählt, wie er zwei Vorgesetzte hatte,
und wenn er dem einen gehorcht hat, hat er mit dem anderen Ärger gehabt. Das
ist ein ganz klassischer Fall.
Abg. Benker: Noch eine Frage, und zwar gerade zum Sozialverhalten, zur
Soziologie: Wenn Sie voraus setzen, dass alle im Einsatz ausreichend ausgebildet
sind, haben Sie auch Untersuchungen angestellt, ob, wenn es dann zur EchtzeitKatastrophe kommt, dieses Eingeübte funktioniert, oder von welchen Kriterien
wird beeinflusst, dass es dann nicht funktioniert?
Clausen: An Land haben wir das gemacht. Das ist also sehr unterschiedlich. Es
gibt Leute, die würden einen neuen Feuerwehrwagen heran fahren und dann die
Gebrauchsanweisung aufreißen, um zu sehen, wie er geht. Das ist ungefähr das
189
Schlimmste, was passieren kann. Wir haben also eine ganze Menge gemacht. Es
wird sehr ungern gemacht. Kritische Manöverbegleitung gilt als entmotivierend
und wird nicht geschätzt. Man muss das tatsächlich vorsehen, weil die für die
Manöver Verantwortlichen hinterher meistens ganz froh sind, dass alle Leute
überhaupt sehr viel getan haben, und in diesen Fällen eine kritische Einschätzung
von solchen Manövern relativ selten zum Tragen kommt. Es würde auch sehr
viele Menschen kränken, die ja ganz tüchtig sind. Im Realfall gibt es das noch
viel weniger. Da kann man immer nur hinterher untersuchen. Jemand, der neben
einer Katastrophe steht und zuguckt und alles aufschreibt – was wir manchmal
begrüßen würden –, der hat ja im praktischen Fall auch etwas sehr Herzloses. Da
ist man ja doch damit beschäftigt, Leute zu retten.
Abg. Benker: Aber haben Sie diese Untersuchungen auch in diesem speziellen
Fall der „PALLAS“ angestellt, dass es also zu Fehlreaktionen oder Fehlhandlungen
gekommen ist? Ich will das an einem Beispiel deutlich machen: Wenn jemand, der
top ausgebildet ist, der aber immer nur übt, im Entscheidungsfall dann erkennt,
dass er Klaustrophobie hat, also in dem engen Raum mit dem Qualm und so weiter – ich will das jetzt bewusst so überziehen –, dann nützt die ganze Ausbildung
nichts. Sind solche Untersuchungen und Überlegungen von Ihnen angestellt worden?
Clausen: Dass Leute schlechter funktioniert haben, als ihre Papierform war?
Abg. Benker: Ja, zum Beispiel.
Clausen: Da kann ich Ihnen, glaube ich, nicht sehr helfen. Fast alles, wo wir das
Gefühl hatten, da wäre etwas gewesen, war im ganz engen operationalen Bereich.
Da ist es sehr schwierig, die Entscheidungen zu beurteilen, nach dem Motto:
Warum war der Steuerbordanker zunächst nicht gängig, und nachher konnte er
doch geworfen werden? – Das sind Entscheidungen, die eigentlich unterhalb der
Ebene dessen sind, was wir, wie ich glaube, untersuchen mussten. Wenn irgend
jemand entscheidet, das geht nicht, und hinterher sagt er, es war aber ein Fehler,
es ging doch, dann ist das eine Sache, die also – Weder Sie noch die Landesregierung wollten wahrscheinlich die Verifizierung der Führungszeugnisse der
Beteiligten, und deswegen weiß ich das wirklich nicht.
Wir haben an einigen Stellen den Eindruck, dass einige Leute mehr
Erfahrung hatten als andere. Das liegt vor allem daran, dass das Bergegeschäft
sehr viel mühseliger ist und sehr viel mehr Fachkenntnisse verlangt als nur die
eines guten Nautikers, also eines guten Seemanns.
Abg. Benker: Wenn sich das aber auf eine einzelne Person fokussiert, weil Sie ja
nicht anders handeln können, wie bei einem Bohrgerät, wo einer vorne den
Bohrer bedient oder wo in diesem Fall die Schleppverbindung hergestellt wird,
dann ist es doch auch entscheidend, diese Belastungssituation zu untersuchen,
nämlich a) wenn es auf den Mann alleine ankommt oder b) wenn, was ich eingangs gefragt habe, Ressourcen weiterer Art – menschliche oder materielle – zur
Verfügung stehen.
190
Clausen: Wenn ein solcher Fall gewesen wäre, dass man sagt, es deutet alles
darauf hin, dass an einer Stelle eine Persönlichkeit sehr versagt hat, die nicht hätte
versagen dürfen – wir haben überall nachgeguckt, überall, wo Anklagen erhoben
sind, haben wir natürlich so hin geguckt. Wir wissen ja auch, was da so an
Anklagen läuft. Oft ist ja, wo Rauch ist, auch ein Feuer. Bloß, oft brennt als Feuer
etwas ganz anderes, als man denkt.
Abg. Benker: Eine letzte Frage, anknüpfend an das, was Frau Spoorendonk
gefragt hat, nämlich das mediale Ereignis. Nun haben alle, die dort unter
Umständen unter Aufbietung all ihres Könnens und all ihrer Kräfte tätig gewesen
sind, am nächsten Tag Nachrichten gehört, am nächsten Tag Zeitungen
gelesen. Das beeinflusst doch in irgendeiner Art und Weise. Haben Sie diese
Beeinflussung mit ausgewertet, positiv oder negativ? Gab es diese Beeinflussung?
Clausen: Einige Effekte dieser Beeinflussung sind zu merken. Ich meine, es ist im
Grunde ja unschädlich. Entschuldigung, als wir als Studenten demonstriert
haben, haben wir hinterher immer ins Fernsehen geguckt. So sind Beamte oder
Kapitäne nicht gebaut, wie wir damals waren; so eitel sind die nicht. Aber
wichtig, lebenswichtig ist der „feedback“ der Presse für Politiker. Da ist es natürlich auch zu merken, dass die reagieren und dass sie auf die Themenstellung, die
die Medien ihnen hinformulieren, reagieren, als ob es das Problem wäre, sogar
reagieren müssen. Manchmal nehmen sie unter der Hand das Thema so auf, wie
es ihnen gestellt wird, und drehen es wieder in die sachliche Richtung ab und versuchen, wieder zu dem zurückzukehren, was sie eigentlich für das Problem halten. Aber das ist ja ein ganz bekanntes Menuett.
Abg. Benker: Gut, ich will nicht auf die politische Ebene hinaus, sondern will tatsächlich auf die operative Ebene hinaus. Wenn ich als Kapitän jeden Tag höre,
dass hier nur Trollos zur See fahren, die eine Schleppverbindung nicht herstellen
können, dann lege ich mich irgendwann, weil ich die Frustrationsgrenze erreiche,
in meinen Chefsessel und sage, dann sollen doch die kommen, die das schreiben,
oder es sollen die kommen, die mich aus Kiel anweisen, und sollen die Verbindung herstellen. Haben Sie das untersucht, oder spielt das keine Rolle?
Clausen: Ach, auf See und im Einsatz sind Kapitäne miteinander ganz schön vorsichtig. Das liegt ein bisschen an der besonderen Situation, auch der besonderen
Selbständigkeit, kleine Einheiten bei schlechten Wetterbedingungen zu führen.
Sie haben ja immer die Sorge um die Leute. Sie wissen ja nicht, dass das ein
großer Fall sein wird. Sie sagen, jawohl, da brennt ein Ding, und es ist nicht viel
wert. Und soll ich Knochenbrüche riskieren? Der Erste Offizier der „Oceanic“ ist
ja echt dagegen gedonnert. Dieser körperliche Mut, der da verlangt wird, ist ja ein
ziemlich hoher Anspruch, und da wird ein Kapitän auf seine Leute achten. Da
sind die Medien nicht so interessant. Er hört vielleicht stärker auf die Meinung
seiner Kollegen an Land. Allerdings sind die an Land; die besten Kapitäne sind
immer an Land.
191
Vorsitzender: Frau Spoorendonk!
Abg. Spoorendonk: Ich habe noch eine Nachfrage, weil Sie jetzt mehrfach das
Grundgesetz als wesentliche strukturelle Schwachstelle angesprochen haben.
Wenn ich das richtig in Erinnerung habe, nannten Sie auch die ELG als Beispiel
dafür. Der Vorteil der ELG ist doch aber auch, dass das betroffene Land in so
einem Fall durch seinen ELG-Beauftragten durchweg auch informiert werden
kann, und auf diese Weise werden die unterschiedlichen Zuständigkeiten im
Verlauf eines solchen Szenarios doch auch zusammengeführt. Im Grunde genommen ist es doch auch eine Stärke, dass man das so koordinieren kann. Man
könnte dann vielleicht auch das erreichen, was Sie vorhin in bezug auf die Inseln
lobend erwähnt haben, wo man sich zuständig fühlte. Ich weiß nicht, haben Sie
dazu noch eine Einschätzung?
Clausen: Zunächst waren wir der Meinung: Die ELG ist ein derart kunstvolles
Gebilde, das kann gar nicht gut laufen. Hinterher haben wir fest gestellt, dass
einige Seiten ihrer Tätigkeit sehr anständig gemacht worden sind. Aber für einige
Seiten, vor allem langfristiges Katastrophenmanagement, hatten sie einfach nicht
genug Trainingsmöglichkeiten und so etwas. Sie griffen ja auf alles zu; sie waren
zum Beispiel Informationsträger, auch Informationsverteiler ins Land und
Aufnehmer von Länderinteressen. Es ist ganz pfiffig ausgedacht worden, auf
diese Grundgesetzlücke diese Stelle zu setzen. Das ist also in unseren Augen
nicht schon an sich verkehrt. Die Schwierigkeiten liegen darin, dass das Positive
darin, also zum Beispiel der Informationsfluss, und das andere Positive, nämlich
die Mittragung der Kosten nach einem festen Schlüssel, auch von Bund und
Ländern, die man überhaupt nicht übersehen darf – das ist eine der allerwichtigsten Sachen dabei –, dass also diese positiven Seiten natürlich damit erkauft werden, dass es ein eigentümliches Stück Beamtenexekutive mit allerlei – ich möchte
es vornehm ausdrücken – Rollenkonflikten der Beteiligten ist.
Vorsitzender: Herr Hentschel!
Abg. Hentschel: Ich wollte gerne noch einmal nach der unterschiedlichen
Rollenverteilung zwischen Einsatzleitung und Politik fragen. Ich habe einen
Artikel über den Donaldson-Report gefunden bezüglich des „Sea-Empress“Unglücks, und da wird ja gesagt, es muss eine zentrale Einsatzleitung geben, die
auch Erfahrung hat, die auch Fachwissen hat, die volle Verantwortlichkeit hat,
die nirgendwo rücksprechen muss, volle Rückendeckung von der Politik, also
auch keine Rückkopplung oder Gegenzeichnung oder so, sondern das muss wirklich wie beim Militär sein. Andererseits muss die Politik die Rückendeckung
geben, darf aber nicht ins operative Geschäft eingreifen. Das sind ja andere
Strukturen, die dort beschrieben werden, als sie hier existiert haben. Welche
Strukturen halten Sie denn für sinnvoller?
Clausen: Wenn Sie eine kalte Antwort haben möchten, dann meine ich, dass die
diesbezüglichen Zuständigkeiten in einer Hand vereinigt werden sollten. Das
wäre so, dass man sich in gewissem Umfang überlegen muss: Entweder kommt
das alles in die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes, dann könnte der Bund
es regeln und den Ländern die Möglichkeit geben, Zusatzregelungen je nach
ihren Küstenangelegenheiten zu machen; oder man müsste herunter auf die
192
Länder. Jedenfalls meine ich, dass von einem gewissen Zeitpunkt an akute Fälle
– – Die „PALLAS“ war natürlich ein akuter Fall, denn sie brannte; es war ja ein
wandelnder Meiler, der da über die See ging. Es war natürlich so, dass man bei
schlechtem Wetter sehr große Schwierigkeiten hat, auf so einem Schiff überhaupt
– – Man kann diese Sache ja nicht mit dem Lasso fangen, und dann zieht man sie
weg. Man muss ja an Bord sein. Da wäre natürlich eine zentrale Einsatzleitung,
eine technische Einsatzleitung aus einer Hand günstig gewesen.
Davon ist die Frage zu scheiden, ob sie sich schlecht ausgewirkt hat. Man
kann sagen, an dieser Stelle erkennen wir, das ist ganz unangenehm organisiert,
und da könnte noch viel passieren. Das kann man wirklich erkennen!
Wahrscheinlich brauchen Sie ein besseres „On-Scene-Command“. Das müsste
geregelt sein. Wo und wie, darüber haben wir auch sehr nachgedacht. Oder man
bräuchte eine Einsatzleitung, so oder so, aber im „PALLAS“-Fall, wenn da Fehler
gemacht worden sind, sind sie unter Umständen gar nicht da gemacht worden. In
der Tatsache eines Unglücks liegt ja auch, dass Sie am Ende nicht alles lückenlos
auf Leute aufteilen können. Es gibt sehr viele Sachen, da bleiben sozusagen bei
der Schuldzuschreibung große unverteilbare Reste, und das könnte bei der
„PALLAS“ auch so gewesen sein.
Abg. Hentschel: Ich komme zurück auf die Rollenverteilung zwischen der
Einsatzleitung, die in diesem Fall ja zunächst beim ZMK und dann bei der ELG
gelegen hat und am Schluss bei dem Ministerium in Schleswig-Holstein selber,
nachdem die ELG aufgelöst worden ist - das waren ja praktisch in der
Reihenfolge die Einsatzleitzentralen -, und der Politik auf der anderen Seite. In
diesem Fall gab es ja zwei zuständige Minister, zunächst der Verkehrsminister
beim Bund, Müntefering, der praktisch kaum aufgefallen ist.
Clausen: Die Ministeriumsspitze hat ja durch ihren Beauftragten in der ELG
wirken können.
Abg. Hentschel: Ja, aber ich sage jetzt, in der Öffentlichkeit, in der öffentlichen
Diskussion, in den Medien hat das keine Rolle gespielt. – Und dann gab es den
Umweltminister von Schleswig-Holstein, Rainder Steenblock, der dann
sozusagen die zentrale Rolle in der öffentlichen Darstellung gewonnen hat.
Clausen: Ja.
Abg. Hentschel: Was mich interessiert, ist eben, wie Sie dieses Rollenspiel
zwischen Einsatzleitung und Politik analysiert haben, welche Auswirkungen das
hat und wie das, was dann in der Reflexion dieser Ereignisse in der Öffentlichkeit
stattgefunden hat, im Verhältnis zu dem steht, was tatsächlich stattgefunden hat.
Das ist ja auch ein Thema, das uns hier beschäftigt, denn diesen Untersuchungsausschuss würde es ja nicht geben, wenn es nicht einen Minister gäbe,
der zentral in der Kritik steht.
Vorsitzender: Fragen Sie doch mehr.
Clausen: Ja, ganz gewiss kam heraus, dass so, wie sich in der Öffentlichkeit
manches darstellte, es nach unserem Eindruck nicht gewesen ist. Das ist aber ein
193
unsensationelles Ergebnis, denn in der Öffentlichkeit geht es immer etwas
holzschnittartig zu. Manchmal sieht die Öffentlichkeit auch gezielt an den
Hauptproblemen vorbei auf ein Problem, das vielleicht nicht da ist; das heißt,
man sieht schon den Rauch, aber man sieht nicht die Feuerquelle.
Abg. Hentschel: Können Sie das konkret auf diesen „PALLAS“-Fall hin noch einmal erläutern?
Clausen: Entschuldigen Sie, ich höre missmutiges Gebrummel, weil ich darüber
nachdenken muss, welchen Grad an Konkretion ich hier in der Kürze erreichen
kann, ohne selber wieder falsch zu liegen.
In der Öffentlichkeit war der Umweltminister in gewissem Maße der
schleswig-holsteinische Vertreter, der für den ganzen Kram zuständig war. Das
war ja schon rein sachlich nicht richtig. Die ELG hat bestimmen können, und
wenn er etwas bestimmte, dann konnte er es zwar noch, aber wenn die ELG es
nicht absegnete, dann war es eine Sache, die eben Schleswig-Holstein alleine
anging. Das ist ja auch so gewesen. Ferner hat man auch gedacht, er wäre
sozusagen auch der Verantwortliche für die landseitige Bekämpfung, die ja aber
gar nicht bei ihm lag; das war ja nur die seeseitige Bekämpfung. Die landseitige
Bekämpfung betraf ja auch die ordnungspolizeilichen Zuständigen zum Beispiel
der Gemeinden und dergleichen mehr. Man hat ihn also ein bisschen aufgebaut
und in der Öffentlichkeit – so hatten wir den Eindruck – zum Alleinverantwortlichen gemacht, und da die Sache nicht sehr gut lief, waren die
Folgerungen, die gezogen wurden, zum Teil sehr unbarmherzig. So wurde es in
der Öffentlichkeit gehandelt, aber so war es ja nicht wirklich. – Über die
konkreten Sachen sind Sie ja sehr gut orientiert, weil Sie die Haare inzwischen ja
schon alle gespalten haben.
Abg. Hentschel: Uns interessieren ja jetzt, wenn wir Sie als Soziologen fragen,
nicht unbedingt die konkreten Sachen, sondern wie Sie das bewerten, dass es dazu
gekommen ist. Das ist ja ein entscheidender Punkt.
Clausen: Wenn ein längerer spektakulärer Unfall läuft und sich die Leute alle fragen, warum kann er nicht richtig bekannt werden, dann wandelt sozusagen – –
dann haben die Leute das Gefühl, da müsste es doch eine Führungsperson geben,
und die gibt es nicht. Es wandelt sozusagen eine Leerstelle durch die Gegend, und
die Leute warten immer: Wer setzt sich auf diese Leerstelle? Es wandelt in der
Vorstellung der Leute sozusagen eine leere Führungsposition durch die Gegend,
und sie sind auch ganz bereit, dieser Führungsposition viel Gutes zuzuschreiben,
also hervor ragende Führungsqualitäten. Das heißt bei uns „Charisma“.
Miserable Führungsqualitäten heißen bei uns „Stigma“. Viele Menschen warten
richtig darauf, dass sich jemand in diese Führungsposition begibt, damit sie das
loswerden können, dieses gewollte Lob oder diesen forcierten Tadel. Wenn sich
jemand – freiwillig oder unfreiwillig – in diese Position versetzt sieht, dann
bekommt er die Folgen zu spüren. – Das war die generelle soziologische Aussage.
Abg. Hentschel: Danke.
194
Vorsitzender: Herr Maurus!
Stellv. Vorsitzender: Herr Professor Clausen, ich habe mich bisher zurückgehalten, weil ich zunächst Ihren Abschlussbericht lesen wollte, aber Ihre letzten
Folgerungen veranlassen mich jetzt doch, mich noch einmal in die Diskussion
einzubringen.
Ich weiß nicht, inwieweit und wie umfangreich Sie auch eine juristische
Prüfung in Ihrem Bericht mit berücksichtigt haben, aber es gab ja – Herrn Nöll
haben Sie vorhin zitiert – das DENGER-Abkommen, das sehr deutlich macht,
dass hier gemeinsame Verantwortungen zwischen den Vertragspartnern
Dänemark und Bundesrepublik Deutschland vorliegen, dass es sich um eine
Soforteinsatzzone handelt, in der gemeinsames Handeln geboten ist. Des weiteren
liegt uns die Beantwortung einer Kleinen Anfrage vor, gestellt durch den
Abgeordneten Koppelin, eine Antwort der Bundesregierung, aus der hervorgeht,
dass der Bund eine gemeinsame Verantwortung von Bund und Ländern dort sieht.
Zum dritten möchte ich aus der Aussage des Ministerialdirigenten Kesting vom
22.03.99 zitieren, der dort ausführt, nachdem er zunächst kurz die
Umweltverwaltung skizziert hat: „Diese Umweltämter“ – nämlich die, die dem
Umweltminister unterstehen – „sind nach dem Landeswassergesetz, den §§ 5,
108 und 110, zuständige Wasserbehörde für die Gewässer erster Ordnung. Zu
diesen Gewässern gehören auch die Küstengewässer, das heißt, das Meer
zwischen der Küstenlinie und der Hoheitsgrenze, der 12-Meilen-Zone. Sie sind
dort uneingeschränkt nach der Reform Wasserbehörde, ohne Genehmigungs-,
Zustimmungsvorbehalte vorgesetzter Behörden, und haben auf der Rechtsgrundlage der von mir zitierten Vorschriften alle Maßnahmen zu treffen, die für
die Gefahrenabwehr, insbesondere zur Abwehr von Verunreinigungen dieser
Gewässer, erforderlich sind.“ Daraus ist, so meine ich, eine Landeszuständigkeit
sehr wohl mit herzuleiten, und Sie sind vorher in Ihren Eingangsworten ja auch
darauf eingegangen, als Sie die schifffahrtspolizeilichen Maßnahmen kurz
dargestellt haben, die seeseitigen Zuständigkeiten weiter kurz dargestellt haben
und die landseitigen Zuständigkeiten; Sie hatten das am Beispiel der Feuerwehr
festgemacht. Von daher würde ich Ihre Aussage, die Sie hier getroffen haben, dass
also der Umweltminister hier nun durch die Medien in die Schlagzeilen gekommen ist und ihm Zuständigkeiten zugeschrieben wurden, so nicht stehen lassen
wollen.
Clausen: Das ist eine Vorhaltung.
Stellv. Vorsitzender: Sie dürfen gerne darauf eingehen.
Clausen: Ja, es ist immer ganz gut, wenn ein anderer die Worte wiederholt, die
man selbst gesagt hat, weil man dann erkennt, ob man klar gewesen ist.
Selbstverständlich sind die Länderzuständigkeiten und die Bundeszuständigkeiten an sich Flächendecker. Man braucht also, wenn man nicht sagt,
dass das praktisch unschädlich ist, keine ELG. Man hätte es auch einfach
ungeregelt lassen können; dann hätte man bei der Kooperation noch mehr
Schwierigkeiten gehabt. Insofern ist es, glaube ich, ganz korrekt, und da sind wir
auch nicht im Dissens, glaube ich: Was das Land nicht in der Zuständigkeit hat,
195
hat der Bund in der Zuständigkeit. Es reicht also insgesamt; es reicht bloß nicht
immer für gute organisatorische Arbeit. Das ist ja das Problem.
Nein, worüber ich sprach, das war ganz allgemein: dass sich im Falle eines
langen und spektakulären Unglücks sozusagen das Bedürfnis nach einer
Allzuständigkeit in den Medien erhebt oder auch in den Vorstellungen der
Rezipienten, der Leserinnen und Leser der Medien. Die wollen so etwas gerne
haben, und jetzt ist die Frage: Wer rückt im Gefühl der Leute in diese Position?
Das ist bei solchen länger hingehenden katastrophalen Lagen öfters so. Ich
nehme einmal ein Beispiel. Wir hatten eine Nicht-Katastrophe mit dem
Hochwasser an Neiße und Oder. Das war nur eine Katastrophe für Polen und
Tschechien, aber für uns war es keine. Es war aber eine schwierige Aufgabe, und
am Ende kam ein Umweltminister glänzend heraus. Es ist sehr die Frage, ob er
überhaupt das Sagen hatte, denn wenn ich recht unterrichtet bin, lag das operative Handeln sehr stark bei der Bundeswehr, dort an der Stelle. Die Leute hätten
auch den General genommen, aber sie nahmen in ihrer Vorstellung einen
Minister, so wie bei der Hamburger Flutkatastrophe; da hat einer diese Rolle
bewusst gewagt übernommen, das war Helmut Schmidt [damals Innensenator der
Freien und Hansestadt Hamburg], und das war politisch für ihn sehr erfolgreich.
In Wirklichkeit hatte er auch nicht so viel befohlen, wie es hinterher klang. Sehr
viele Leute haben einfach ihre Arbeit gemacht, und es ging, und Helmut Schmidt
musste gar nichts befehlen, weil es Fachleute waren. Dennoch hat er gesehen,
dass dort – . – Ich glaube, das kann man vielleicht auch als Politiksoziologe sagen:
Es gibt solche Positionen, die warten auf jemanden, der sie ausfüllt. Ein Kollege
von Ihnen, Herr Genscher, hat einmal gesagt, die Fragen warten auf die Leute, die
sie lösen, und sie irren in der Gegend herum, bis sie jemanden haben, der sie
nimmt. So laufen „Leerstellen“ – so nenne ich das – durch die Gegend, bis
jemand darauf sitzt, freiwillig oder unfreiwillig, und das wird – das habe ich
gemeint – auch hier voraus zu setzen sein. Bei Einzelfolgerungen für den von
Ihnen angesprochenen Minister für Umwelt, Natur und Forsten halte ich mich in
der Tat zurück. Es steht auch nicht ganz in meiner Aufgabe, alles zu durchleuchten, was da gelaufen ist. Ich bin auf der Suche nach richtigen Schwachstellen, und
ich meine, dass eine richtige Schwachstelle ja an einer Stelle vermutet worden ist,
die Sie zuletzt angesprochen haben, nämlich im deutsch-dänischen Bereich. Nun
waren auch Schwachstellen, die jenseits der Grenze liegen könnten, nicht meine
Aufgabe. Eine Schwachstelle, die woanders liegt, ist für mich nur eine
Lagevorgabe, und ich nehme einmal an, dass man mit den miesesten
Lagevorgaben arbeiten muss. Das Leben spielt einem die Sachen ja nicht optimal
zu, so dass man sie gleich ergreifen kann.
So haben wir auch untersucht. Wir haben wohl die Fragestellung mit einbezogen, ob Deutschland ein entsprechendes Abkommen mit Dänemark hat und
so weiter, aber der Untersuchungsauftrag war auf die diesseitigen Schwachstellen
bezogen, und wir haben also gesagt, alles andere ist eine Vorgabe – wie schlechtes Wetter –, es ist eine Vorgabe, und was geschieht dann? Ich habe auch eingesehen, dass es ganz vernünftig ist, so zu fragen.
196
Abg. Kubicki: Ich habe einige Einzelfragen. Die erste Frage: Herr Professor
Clausen, was veranlasst Sie zu der Annahme, dass die Vertreter der jeweiligen
Länder und des Bundes in der ELG weisungsungebunden seien?
Clausen: Einmal die ELG-Richtlinie.
Abg. Kubicki: Da steht das nicht drin!
Clausen: Nein, aber auch einige Aussagen, die hier getroffen worden sind. Der
schleswig-holsteinische Vertreter etwa hat mehrfach besondere Betonung darauf
gelegt, dass er keine Weisungen aus seinem Haus bekommen hat.
Abg. Kubicki: Ja, das ist eine faktische Feststellung. Sie haben es so hingestellt,
als sei es eine juristische Tatsache. Mir ist nicht ganz klar, woraus sich ergeben
soll, dass die Vertreter jeweils weisungsungebunden seien. Ob sie jeweils eine
Weisung erhalten haben, ist eine völlig andere Frage.
Clausen: Das halte ich für einen sehr schwerwiegenden Rollenkonflikt. Ich
meine, man gibt ja nicht seine Abteilung ab, wenn man in dieses Gremium eintritt.
Abg. Kubicki: Ich will nur darauf hinweisen, dass es ja auch in der ELGVereinbarung einen Konfliktlösungsmechanismus gibt. Wenn die verschiedenen
Vertreter der Länder entweder aus eigener innerer Überzeugung oder auf Grund
einer Weisung, weil sie nur Vertreter eines Landes sind, sich dort verhalten und zu
keiner Einstimmigkeit kommen, dann gibt es einen Konfliktlösungsmechanismus,
der lautet: Dann ist die Stimme des Landes maßgeblich, das am intensivsten
betroffen ist.
Clausen: Ja.
Abg. Kubicki: Jetzt kommt meine nächste Frage, weil die vorhin bei längerem
Nachdenken – ich brauche da immer ein bisschen länger; das gebe ich ja zu –
nicht beantwortet worden war. Setzt das nicht ein gewisses Monitoring voraus?
Setzt das nicht voraus, dass beispielsweise im Umweltministerium unseres Landes
mindestens eine weitere Person oder eine Gruppe sich selbst Gedanken darüber
machen muss, was sinnvoller Weise zu geschehen hat, damit der Vertreter des
Landes Schleswig-Holstein in der ELG auf entsprechende Weise auch seine
Stimme erheben kann? Denn sonst müssen die fünf, die da sitzen, auf den
Heiligen Geist warten, auf den „spirit“. Ich stelle mir das so vor: In der ELG
wird beraten. Ein Schiff brennt, es treibt auf die Küste zu. Einer sagt, jetzt müssen
wir 23 Hubschrauber bestellen, schon mal in Warteposition, weil wir möglicherweise Leute verladen müssen. Die anderen vier sagen: Das kommt überhaupt
nicht in Frage, das wird zu teuer, denn jede Wartestunde kostet richtig Geld. Jetzt
muss, so denke ich, derjenige, der von Schleswig-Holstein aus dort sitzt, hier
anrufen und sagen: Wollen wir das durchsetzen, oder wollen wir es nicht durchsetzen? – Wenn der das nicht tut, hängt das davon ab – –
197
Clausen: Dafür hat er selbstverständlich seinen Vorgesetzten und die
Fachabteilung. Das war ja in diesem Falle der dritte Mann im Ministerium, der
Stellvertreter der Staatssekretärin, und die einzelnen Befehlsgänge, ob er den
gefragt hat oder ob der ihm geraten hat – – Ich nehme einmal an, dass die
Fachleute aus den Abteilungen immer ganz gut wissen, was ihr Haus will.
Abg. Kubicki: Das ist jetzt eine Lagevorgabe, würden Sie sagen.
Clausen: Ja.
Abg. Kubicki: Sie nehmen das an.
Clausen: Ja, aber sie sind in der Lage, sich zum Beispiel einer Mehrheitsentscheidung zu beugen, ohne dass sie disziplinarisch dafür zur Verantwortung
gezogen werden können. Sie könnten ja sagen: Wir sind dran, wir haben das
Taturteil, am grünen Tisch ist falsch gedacht worden, ich bin dichter dran, ich bin
eben hinübergeflogen, ich gehe mit der Mehrheit. – Das kann man machen, und
das ist nicht strafbar. Ob es für die Karriere günstig ist, weiß ich nicht, aber es ist
jedenfalls rechtlich möglich. Sie haben mich danach ja gefragt, und das ist, wie
ich meine, die Selbständigkeit, die er hat. Sachlich werden sich natürlich alle
Beteiligten hüten, solche Rollenkonflikte hoch zu jagen; das ist nach meiner
Kenntnis der Verwaltung sehr ungewöhnlich, und als Verwaltungssoziologe gehe
ich nicht davon aus, dass man Beamte so ins Dilemma jagt.
Abg. Kubicki: Meine Frage galt der Schwachstellenanalyse, und der will ich mich
nähern. Meine Frage ist, ob nicht die Vermutung, man habe mit der Schaffung der
ELG auch Kompetenzen abgegeben und müsse sich deshalb nicht weiter kümmern, weil die ELG sich kümmere, eine falsche ist. Man hat keine Kompetenzen
abgegeben, sondern nur eine Art Clearing-Stelle geschaffen oder eine Art
Kommunikationssammelstelle oder Entscheidungsvorbereitungsstelle oder
Entscheidungsfindungsstelle. Aber es setzt doch nach wie vor voraus, dass man
hier oder in Hamburg oder in Niedersachsen oder in Bremen oder im Bund
jeweils immer weiß, was man will.
Clausen: Ja, aber jetzt soll ich sozusagen etwas über die Einsichten leitender
Beamter – –
Abg. Kubicki: Nein!
Clausen: Gott sieht ins Herz, nicht wahr?
Vorsitzender: Die Konstruktion der ELG steht hier zur Debatte.
Clausen: Ja, die ELG ist ein Zwitter. Sie ist nach meiner Meinung zweideutig
konstruiert, weil es anders gar nicht geht. Sie ist einerseits natürlich so konstruiert, dass der Sachverstand der Länder da zusammentrifft und ein Clearing – wie
Sie es ausdrückten – der Kosten schafft, und dass die Länder, die am meisten
Ärger haben, notfalls auch durchsetzen können, dass etwas geschieht. Die ELG
198
kann freilich sagen: Da sind wir so sehr dagegen, dass wir die Kosten nicht mittragen. - Man kann auch noch sagen, dass die ELG außerordentlich zurückhaltend
ist, ein Land schlecht zu behandeln. Das ist aber mehr eine soziologische
Erfahrung aus Protokollen und so weiter. Sie tragen eine Menge mit, sind also
relativ solidarisch, wenn ein Land sagt, das macht uns Zahnschmerzen, und das
wollen wir so. Die ELG ist dann nicht sehr geizig und nicht sehr spröde. Sie hat
auch keinen eigenen Haushalt, sie wirtschaftet auch nicht aus der eigenen Tasche;
sie muss es auch nicht. Insofern ist sie eigentlich als ein nachgiebiges Organ
konzipiert.
Andererseits ist sie nicht nur als reine Besprechungsrunde konstituiert. Sie
entscheidet, sie setzt sowohl hoheitsrechtliche Maßnahmen in Gang, also zum
Beispiel polizeiliche, wie übrigens auch fiskalische, weil sie Leute heuert. Sie
tritt kaufmännisch auf. Ich weiß allerdings nicht, weil sie ein Nicht-Staatsorgan
ist, ob sie überhaupt „Fiskus“ sein kann. Im staatsrechtlichen Sinne kann sie
weder das eine noch das andere sein. Aber sie ist kaufmännisch tätig. Sie ist
allerdings kein Formkaufmann. Es ist überhaupt die Frage, welche
Rechtskonstruktion sie hat, ob sie eine juristische Person in dem Sinne ist. Das ist
so schwierig, und man hat das nach meinem Dafürhalten optimal gelöst, indem
man das alles nicht geklärt hat. Indem man alles nicht geklärt hat, hat man es optimal gelöst! Es ist nicht günstig, das alles zu klären.
Abg. Kubicki: Es ist ja keine Zuständigkeitsübertragung erfolgt. Die
Zuständigkeiten bleiben ja erhalten, und die Ausführung bleibt auch jeweils – –
Clausen: Man muss durch die Besetzung der Leute wieder einholen, was man als
Unklarheit in die Konstruktion reinbaut, und so hat man auch gedacht. Man hat
gesagt: Wir nehmen keine Juristen herein, sondern nehmen Leute aus den
Fachabteilungen. – Entschuldigung, ich schaue wieder einen Juristen an.
Abg. Kubicki: Auch da stellt sich ja die Frage, welche der beteiligten Personen in
der ELG eigentlich für Bergung sachkundig war.
Clausen: Keiner!
Abg. Kubicki: Weil Sie sagten, man nimmt Fachleute hinein!
Clausen: Man sieht das sehr ingenieurmäßig und sehr naturwissenschaftlich. Man
sieht es nicht in dem Sinne der Öffentlichkeitswirkung.
Abg. Kubicki: Ich war gerade beim Begriff des Experten, den Sie daran festmachen, dass man Ingenieure hineinnimmt, keine Juristen, wobei Ingenieure
dann mit Sicherheit als Experten für Bergung oder Brandbekämpfung genauso
ungeeignet sind wie Juristen.
Clausen: Ich bin kein Juristenfeind, ich bin sogar der Meinung, dass sie in einigen Sachen juristischen Rat sehr hätte brauchen können.
Abg. Kubicki: Ja, auch Bergungsrat und Brandbekämpfungsrat, den sie ja nicht
hatte, also fachlichen Rat.
199
Clausen: In Einzelfällen ist das für mich gar nicht so nachvollziehbar, aber ich
meine, es ist schon so.
Abg. Kubicki: Eine letzte Frage, mehr soziologisch-psychologisch, weil mir die
Phänomene Helmut Schmidt oder Platzeck auch sehr bekannt sind: ob nicht auch
bei den Handelnden in einem Manöver oder in einer Katastrophe der Wunsch
nach Eingliederung in eine hierarchische Struktur vorhanden ist, weil das die
eigenen Handlungsmöglichkeiten unter Umständen erweitert, nach der Devise:
Ich habe immer noch jemanden, der mir im Zweifel in den Arm fallen würde, wenn
es falsch wäre. – Wenn sich also öffentlich oder wie auch immer eine solche
Führungsfigur anbietet, antizipieren die Personen, die in dem Manöver oder in
der Katastrophe selbst beteiligt sind, dann nicht die hierarchische Strukturierung,
und handeln sie deshalb nicht anders oder stringenter oder einfach besser? Denn
die Unsicherheit verschwindet.
Clausen: Ja, in Krisen ist es wegen dieser Unsicherheit gewöhnlich so, dass die
Leute es sehr honorieren, wenn jemand führt. Sie wären froh, wenn es so wäre.
Sie drängen sich unter Umständen gerade nicht auf, weil sie von ihrem
Arbeitsfeld her sagen: besser nicht. Es sind ja auch sehr viele Ressorts beteiligt,
und es ist eigentlich sehr typisch für Beamte, dass sie vom Ressort her denken;
das ist ja ihre große Stärke. Das heißt: Sie müssen alles auf dem Dienstweg nach
oben schieben. Aber die ELG ist in gewissem Sinne die Apotheose des ‚kleinen
Dienstwegs‘. Es läuft alles auf dieser Ebene ab. Das kann praktisch sein, aber es
ist eben furchtbar kompliziert; und unter schweren Beanspruchungen halten wir
es für bedenklich.
Abg. Hentschel: Danke schön. Wenn ich es richtig verstehe, ist es doch so, dass
die ELG entscheidet. Das heißt: Das, was die ELG tut, muss nicht von Kiel, von
den anderen Ländern oder vom Bund gegengezeichnet werden. Es gibt keine
Mitzeichnung – was ja für Beamte eigentlich typisch ist –, wenn es entsprechende
Institutionen gibt. Das heißt: Die ELG ist tatsächlich Entscheidungsinstanz ohne
Rücksprache. Das prägt doch sicherlich auch die Handlungsweise dieser
Institution. Halten Sie es für sinnvoll, dass sie entscheidet? Oder wäre es besser,
das würde alles in den Ministerien gegengezeichnet werden?
Clausen: Dann hätte man die ELG nicht einrichten müssen. Man hat ja den
Wunsch gehabt, eine gewisse zentrale Entscheidungsmöglichkeit durch eine
Konstruktion, die vielen Seiten gerecht werden sollte, herzustellen.
Infolgedessen: Entscheiden konnte sie.
Dass ein solches Gremium nicht rückfragt, ist ganz unwahrscheinlich. Das
ist ja auch eine Schwäche. Die Arbeit der Leute wird ja recht und schlecht zu
Hause liegengelassen. Das heißt: Die ELG hat einen großen Personalwechsel
oder einen nicht – – Na ja, sie arbeitet in Schichten. Und inzwischen schlafen die
Leute nicht etwa, sondern fahren nach Hause und machen ihre Arbeit. Das ist eine
sehr starke Beanspruchung. Das ist nicht optimal geregelt. Die Leute dürften nur
ausscheiden, weil sie Freischicht haben, aber nicht, weil noch eine andere Arbeit
da ist. Das hat man aber auch nicht alles regeln können. Und man hat es so
gemacht, wie man es macht. Man kann vielleicht sagen: Die ELG lebt davon, dass
200
die Leute sich nicht dienstlich – dass sie sich nicht in ein Dienstverhältnisstellen –, sondern dass sie sich kennen, wie man Kollegen aus einem Nachbarland kennt. Davon lebt sie etwas. Das ist auch nicht optimal.
Abg. Hentschel: Aber auf jeden Fall sind das keine erfahrenen Krisenmanager.
Das kann man feststellen.
Clausen: „Katastrophenmanagement“ haben sie nicht gelernt. Sie können diese
technischen Geschichten gut beurteilen. Das ist nicht das Problem – die haben
alle einmal in ihrer Jugend Tonnen verlegt – das ist auch übertrieben; das ist nur
bildlich gemeint. Das Problem ist nicht die Fachferne. Das Problem ist, dass das
Katastrophenmanagement ganz andere Anforderungen stellt, die sich oft nicht
ingenieurmäßig oder fachlich regeln lassen. Das ist etwas, was selbst Politikern
sehr schwer fällt.
Abg. Hentschel: Gut, dann habe ich noch eine Frage zum Katastrophenschutz
Schleswig-Holstein. Wir haben ja das Amt für Katastrophenschutz. Das ist ja so
konstruiert, dass es nur in Operation tritt, wenn eine Katastrophe eintritt. Nun ist
es so, dass seit 20 Jahren nie eine Katastrophe eingetreten ist. Was sagen Sie als
Soziologe oder Katastrophenforscher zu der Konstruktion eines Amtes, dass 20
Jahre lang nie den Ernstfall erlebt hat.
Clausen: Ja, das ist ein bisschen wie Bundeswehr, wenn man lange Frieden hat.
(Heiterkeit - Abg. Benker: Oder Feuerwehr, wenn es nicht brennt!) Bei der
Bundeswehr gibt es keine Alternative, beim Krisenmanagement gibt es sicherlich
Alternativen. Es gibt ja auch andere Krisen, die öfter auftreten. Herr Hentschel,
Sie nehmen dem Katastrophenforscher das Brot. (Heiterkeit) Die Katastrophengefahren sind eher wachsend. Wir leben in einer Gesellschaft, in der wir
vor allem Verbundkatastrophenmöglichkeiten schaffen. Das heißt: Wir verflechten die Gesellschaft und schaffen dadurch Risiken, die wir noch gar nicht kennen.
In diesem Sinne ist in dieser Gesellschaft sehr viel nicht gut organisiert.
Ich bin eigentlich ganz froh, dass – – Entschuldigen Sie, wenn ich es an
dieser Stelle sage: Ich bin sehr dankbar, dass es so einen Ausschuss wie diesen
gibt. Nach meinen Erfahrungen mit Legislativen kümmern sich Abgeordnete nie
um den Katastrophenschutz. Ich bin seit über 30 Jahren dabei; ich kenne den
Bund und das Land. Es ist sehr, sehr selten; und dass Sie so etwas machen, ist
etwas sehr Ausgefallenes. Bei uns leben die Katastrophenschutzämter absolut im
Windschatten der Aufmerksamkeit der Politik und entwickeln entsprechende
Haltungen. Ich sage fast schon zuviel.
Abg. Hentschel: Also es gibt ja Krisenmanagementzentralen, die regelmäßig
arbeiten, zum Beispiel die Feuerwehrzentrale von Hamburg. Die hat jeden Tag
Einsatzfälle, ist ständig operativ, hat ständig mit Krisen – ich sage jetzt nicht: mit
Katastrophen; aber mit kleinen Katastrophen - zu tun, ist also ständig in Arbeit.
Etwas Vergleichbares gibt es in Schleswig-Holstein nicht – vielleicht außer der
einen oder anderen Polizeizentrale. Aber das ist in Schleswig-Holstein ja alles
dezentral organisiert.
201
Vorsitzender: Stellen Sie doch bitte die Frage.
Abg. Hentschel: Die Frage, auf die ich hinaus will, ist, ob eine Krisenzentrale
nicht dann wirksamer ist, wenn sie ständig Einsatzerfahrung sammeln kann und
wenn sie so angeordnet ist, dass sie zumindest mit kleineren Krisen oder
Katastrophen ständig zu tun hat.
Clausen: Man kann die Katastrophen nicht bestellen. Was man nach meiner
Meinung machen kann, sind realistische Übungen. Daran mangelt es. Wir haben
einmal den Wert der CIMEX-Übungen für den Katastrophenschutz untersucht
und sind zu einem ganz traurigen Ergebnis gekommen. Das war, als es noch
WINTEX/CIMEX-Übungen durch die NATO gab. Damals wurde dafür ja auch
immer etwas vorgehalten. Dann haben wir gesagt: Es genügt nicht, technisch
vorzuhalten und ein paar gute oder fachkundige Leute zu haben. Es muss immer
wieder der Verbund geübt werden. Und das geschieht nicht. Nach meiner
Meinung muss man – – allerdings kostet das Geld, sonst machen Sie nur
Stabsrahmenübungen, und dann bescheinigt man sich unter Umständen leichter
Fehlerlosigkeit. Bei Stabsrahmenübungen sind die Möglichkeiten der wohlwollenden Erklärungen der Pannen viel größer. Wenn Sie nun Realübungen – wie die
Flughafenübung in Hamburg unlängst – machen und alles schief geht, dann
merkt man das. Da müsste nach meiner Meinung viel mehr geschehen. Aber das
ist – – Entschuldigen Sie, aber Sie sind seit langem der einzige
Parlamentarierausschuss, der sich ernsthaft mit Katastrophenschutzfragen
beschäftigt. Das ist sehr, sehr selten.
Vorsitzender: Herr Maurus vor Herrn Benker. Herr Benker ist einverstanden.
Stellv. Vorsitzender: Herr Professor Clausen, Sie sind eben noch einmal auf die
Zusammenarbeit Umweltministerium/ELG eingegangen und haben noch einmal
deutlich gemacht, dass der ELG-Beauftragte in dieser Einsatzleitgruppe unabhängig tätig wird und die Entscheidung dort im Einvernehmen mit den anderen
Ländern trifft. Ist Ihnen bekannt, dass die Landesregierung zur besseren
Zusammenarbeit mit der ELG dem ELG-Beauftragten sehr wohl zugearbeitet und
ihn unterstützt hat? Ich zitiere einmal aus einem Vermerk – X 436 vom
9. November 98 – „Bei ELG-Fällen, die eine Vielzahl besonders umfangreicher
Aufgaben notwendig werden lassen, kann der Abteilungsleiter 4 die MUNFLeitstelle einberufen. Die zentrale Aufgabe der Leitstelle liegt in der Beratung und
Unterstützung des ELG-Beauftragten. Dabei sind die notwendigen
Entscheidungen für die Einsatzleitgruppe vorzubereiten, getroffene
Entscheidungen in Anordnungen und Weisungen umzusetzen und ihre
Durchführung zu überwachen sowie die Koordinierung der Öffentlichkeitsarbeit
zu gewährleisten.“
Clausen: Gewiss. Die Zusammenarbeit des Landes ist ja auch effektiv erfolgt. Ich
weiß nicht – –
Stellv. Vorsitzender: Also war der ELG-Beauftragte – – Es entstand eben auf die
Frage von Herrn Hentschel hin der Eindruck, dass die ELG als vollständig eigenständiges Gremium unabhängig vom Land arbeiten würde.
202
Clausen: Ich glaube, man muss die Frage auf zwei Ebenen beantworten.
Letztlich – wenn es zum Schwur kommt und wenn man es sehr, sehr formaljuristisch fasst – meine ich, dass die ELG durch ihre Leute Entscheidungen
treffen kann.
Die Lebenswirklichkeit ist eine andere: So, wie sie zusammengesetzt ist,
lebt sie und hat sie ja auch – – Es genügt ja nicht, ein gutes Lageurteil zu haben;
sie muss ja auch die Bekämpfungsmöglichkeit ihres eigenen Landes einschätzen
können. Das wird natürlich dadurch gewährleistet, dass die Leute aus diesen
Abteilungen kommen. In der Realität – das ist eben die nicht streng juristische
Sache – wird es vielfältige, einfach schon durch Fachrat und Fachkenntnisse vermittelte Ratschläge geben. Ohne Zweifel wird Ihnen die juristische Zweiseitigkeit
im einzelnen deutlicher von den Beteiligten selbst dargelegt werden können.
Ich meine, dass gerade mit der Tatsache, dass es einerseits eine Gruppe mit
ganz starker faktischer, realer und auch in einem gewissen Sinne adäquater
Bindung an die Kämpfer ist, und dass man ihr andererseits die Möglichkeit
gegeben hat, für sich zu handeln, eine Spannung aufgebaut ist, die – ich wiederhole mich – gewollt ist. Man gibt ihnen eine etwas zweideutige Position, gerade
weil die Lage sonst nicht zu meistern ist, die vom Grundgesetz so unangenehm
zerteilt ist. Man kann nur hoffen, in einer kleinen Grauzone an der höchstrichterlichen Rechtsprechung vorbei zu schrammen, die immer wieder dazwischenfahren könnte.
Ich weiß nicht, ob die anwesenden Mitglieder der ELG diese ganze
Gemeinheit der Situation durchschaut haben. Das ist gar nicht nötig; aber sie ist
objektiv gegeben. Wenn ich mir einen Spaß machen würde und ein Rabulist wäre,
dann würde ich der ELG vor Gericht unendliche Schwierigkeiten machen
können, glaube ich. Aber ich halte das für absichtlich gewollt. Man hat sie in eine
etwas schwierige, abwägende Position gebracht, weil man diese Abwägung auf
Landesebene, die ja sonst in einem Krisenstab oder in einem Kabinett stattfinden könnte, eben in einem Bund-Länder-Organ wollte, das es so nicht
geben darf. Bund-Küstenländer ist keine Konstruktion, die bei uns zulässig ist.
(Abg. Kubicki: Staatsvertrag!) – Außer in einem Staatsvertrag. (Zuruf des
Abg. Kubicki) – Ja, aber man darf bei der Gelegenheit nicht mehr an Rechten
vergeben, als man [nach dem Grundgesetz] hat. (Abg. Kubicki: Das ist richtig!)
Vorsitzender: Herr Benker.
Abg. Benker: Ich will noch einmal auf Ihren Begriff der Stabsrahmenübung
eingehen, weil ich den Eindruck hatte, Sie würde[n] das ablehnen.
Clausen: Nein, ich halte das für das Zweitbeste.
Abg. Benker: Ja, das ist richtig. Aber habe ich Sie richtig verstanden, dass sie ga r
nicht gebraucht werden? Denn WINTEX war eine Stabsrahmenübung.
Clausen: Die letzte [in Schleswig-Holstein], ja.
Abg. Benker: Wenn Sie davon ausgehen, dass der Mitteleinsatz funktioniert, dann
könnten Stabsrahmenübungen durchaus auch im Katastrophenfall eine Rolle
spielen, oder nicht?
203
Clausen: Ja, sie können es, aber sie verlangen realistische Szenarios, die sehr
mühsam zu erarbeiten sind.
Abg. Benker: Okay.
Clausen: Auch eine gute Stabsrahmenübung in diesem Bereich dürfte in
Schleswig-Holstein höchstens im vierjährigen Abstand laufen.
Abg. Benker: Okay, gut. Zweite Frage zu der Forderung nach dem
Verantwortlichen in der Vorstellung der Leute. Das, was Sie eben zu den
Flutkatastrophen an der Oder mit dem Umweltminister in Brandenburg oder in
Hamburg mit Helmut Schmidt gesagt haben - ist das nur bei positiven Ereignissen
der Fall oder auch bei negativen? Braucht man immer einen Buhmann, und
braucht man auch einen hero? Wer sind die Leute? Sind es die Medien, sind es
die Mitarbeiter, die alle involviert sind, oder sind es die Leser? (Abg. Kubicki:
Wer?) – Die Medien, die Leser oder die Mitarbeiter?
Clausen: Die freiwilligen Helfer?
Abg. Benker: Die alle beteiligt sind, die sich irgendwo wiederfinden wollen.
Clausen: Die Nachfrage ist – entschuldigen Sie das Fachwort – ambivalent. Es
kann so herum laufen; es kann so sein. Ich sage einmal: Das „Charisma“ und das
„Stigma“ sind beide in der großen Lostrommel drin. Wohin es läuft, entscheidet
sich eher durch den faktischen Ablauf. Der Prozess, in dem Medien, Helfer und
ihr Publikum einander bestärken, eine Sache so zu sehen, ist eigentlich ein – – Es
geschieht nie das, was einer von den Dreien will, aber zusammen schaffen sie
etwas. (Heiterkeit der Abg. Todsen-Reese) Das, was geschieht, das passiert ja sehr
oft. Entschuldigen Sie das Gleichnis, aber denken Sie an die Ehe: Die Ehe ist
geschieden; es geschieht nie das, was einer von beiden will, sondern etwas
Drittes, das so keiner gewollt hat. Das geht auch in der Politik so. Kompromisse
sind etwas, das keiner gewollt hat, aber das geschieht und das gemacht wird. Das
Ergebnis ist als solches - entschuldigen Sie - sinnlos.
Sie können es nicht auf Motive – – Sie können die Bestandteile des Ergebnisses
auf Motive zurück rechnen. Das Ergebnis als ein Kompromiss hat nur den Sinn,
dass es ein Kompromiss ist. In diesem Sinne reden sich die Helfer und die Teile
der Bevölkerung, auf die die Medien hören, an die sie verkaufen und von denen
die Medien glauben, dass sie auf sie hören – das sind auch Leute in den Medien
und die Medien selbst – das ein. Manchmal werden dadurch Reputationen aufgebaut oder zerstört. Entschuldigen Sie, das ist notwendigerweise sehr abstrakt.
Vorsitzender: P rofessor Clausen, meine Frageliste hat sich erschöpft. Ihre
Antworten zeigten: Sie hätten uns sicherlich auch auf weitere Fragen noch
erschöpfende Mitteilungen gemacht. Wir werden morgen in einer Woche sehr
interessiert lesen, was Sie der Landesregierung in dieser Angelegenheit mitgeteilt
haben. Ich bedanke mich seitens des Ausschusses und wünsche Ihnen eine gute
Heimreise.
Dr. Clausen: Ich bedanke mich.
204
Anlage 6
zum Bericht
vom 04. Mai 1999
Abkürzungen
205
Vorbemerkung: An Ort und Stelle erklärte Abkürzungen erscheinen hier nicht.
1ZB
„1. Zwischenbericht an die Landesregierung von SchleswigHolstein zur Havarie der PALLAS“,
Lars Clausen, KFS, Kiel 18.01.1999
AGBF
AtK
AL
ALR
Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Berufsfeuerwehren in
Schleswig-Holstein
Amt für Katastrophenschutz, Kiel
Amtsleiter
Amt für ländliche Räume, Husum
BD
BG
BGBl
BGS
BMV
BMVBW
BMVg
BRD
BRT
BW
Branddirektor
Bundesgrenzschutzboot
Bundesgesetzblatt
Bundesgrenzschutz
Bundesministerium für Verkehr
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen
Bundesministerium für Verteidigung
Bundesrepublik Deutschland
Bruttoregistertonne(n)
Bundeswehr
CAU
DGzRS
DTV
DWD
Deutsche Gesellschaft zur Rettung Schiffbrüchiger e.V.
Deutsche Transportversicherer
Deutscher Wetterdienst
e. V.
ELG
EU
eingetragener Verein
Einsatzleitgruppe, Cuxhaven
Europäische Union
FE
FHS
FW
Fn
Forschung und Entwicklung
Fachhochschule
Feuerwehr
Fußnote
GG
GVU
Grundgesetz
Gewässerverunreinigung
Heli
HGB
Hg., Hrg.
Helikopter, Hubschrauber
Handelsgesetzbuch
Herausgeber
i. d. F.
IfS
IM
lMA
in der Fassung
Institut für Soziologie, Christian-Albrechts-Universität zu Kiel
Innenministerium, Kiel
Interministerielle Arbeitsgruppe, Kiel
206
K-Fall
KFS
Krista
KüWaZ
Katastrophenfall
Katastrophenforschungsstelle der
Krisenstab
Küstenwachzentrum Nordsee
LoF 95
LVwG
LWG
Lloyd’s open form [Standard-Bergungsvertrag]
Landesverwaltungsgesetz Schleswig-Holstein
Landeswassergesetz Schleswig-Holstein
m. w. N.
MEZ
MLR
MUNF
MWTV
mit weiteren Nachweisen
Mitteleuropäische Zeit
Ministerium für ländliche Räume, Landwirtschaft, Ernährung
und Tourismus, Kiel
Ministerium für Umwelt, Natur und Forsten, Kiel
Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr, Kiel
NV
Nautischer Verein
OEZ
OPA 90
OSC
Osteuropäische Zeit
Oil Pollution Act, USA 1990
on-scene command/coordination
RD
Ro/Ro
Regierungsdirektor
roll on/roll off
SAR
SBM
„Search and Rescue“
Sonderstelle des Bundes zur Bekämpfung von
Meeresverschmutzungen, Cuxhaven
Seeaufgabengesetz
Seeschifffahrtsstraßen-Ordnung
Sonderstelle der Länder zur Bekämpfung von
Meeresverschmutzungen, Cuxhaven
Staatliches Umweltamt (Itzehoe mit Außenstellen Lübeck;
Kiel; Schleswig)
SeeAufgG
SeeSchstrO
SLM
StUA
THW
TMS
Technisches Hilfswerk
Technische Marineschule, Neustadt i. H.
UA
UK
USA
UTC
„PALLAS“-Untersuchungsausschuss des
Schleswig-Holsteinischen Landtags
United Kingdom (Großbritannien und Nordirland)
United States of America
Universal Time Coordinated (Weltzeit)
WaStrG
WSA
WSD
Bundeswasserstraßengesetz
Wasser- und Schifffahrtsamt
Wasserschutzdirektion
ZMK
Zentraler Meldekopf im Wasser- und Schifffahrtsamt
Cuxhaven
207
Anlage 7
zum Bericht
vom 4. Mai 1999
Quellen
Katastrophenforschungsstelle
208
Bibliog raphie
Die zusätzlich herein gewonnenen Gutachten in den Anlagen 1 bis 3 führen
eigene Bibliographien. Meldungen der Tagespresse sind am Zitatort nachgewiesen und erscheinen hier nicht.
(1) Monog raphien
Clausen, L a rs, Krasser sozialer Wandel. Opladen (Leske + Budrich) 1994
Clausen, L a rs und Wolf R Dombrowsky, Einführung in die Soziologie der
Katastrophen. Bonn (Osang) 1983
Geenen, Elke, WINTEX-CIMEX 1989 in Schleswig-Holstein. Ergebnisse einer
katastrophensoziologischen Begleituntersuchung. KFS-Publikation 2. Kiel (KFS)
1990
Gibl, Manfred und Harry Braun, Feuerwehr im Hafen. Die Geschichte der
Hamburger Feuerlöschboote. Schriften des Deutschen Schiffahrtsmuseums, Bd.
28, hgg. v. D. EIlmers, W.-D. Hoheisel und G. Schlechtriem. Hamburg (Ernst
Kabel) 1991
Grimm, Jacob und Wilhelm Grimm, Deutsches Wörterbuch, Band 15 [9],
München (dtv) 1984 [1899]
Steinberg, Rudolf, Der ökologische Verfassungsstaat. Frankfurt am Main
(Suhrkamp) 1998
Welke, Ulrich, Der Kapitän. Die Erfindung einer Herrschaftsform, Münster
(Westfälisches Dampfboot) 1997
(2) Aufsätze und A rtikel
Albes, Andreas und Wolfgang Metzner, Der schwarze Tod. Gnadenschüsse am
Strand, Der Stern, 19.11.1998: (48)22-32
Bauer, Holge r, Alarmübung „Tankerunfall“, Bevölkerungsschutz-Magazin,
1996: (2)21
Boeken, Dorothee, Der Bund kämpft mit 33 Millionen Mark gegen Ölkatastrophen. „Amoco-Cadiz“-Katastrophe soll an deutschen Küsten unmöglich gemacht
werden, Zivilschutz-Magazin, 1983: (11 )18-22
Christiansen, Thomas, Alle auf einer Wellenlänge. Küstenwache mit Zoll,
Bundesgrenzschutz, Fischereiaufsicht und Wasserschutzpolizei, Kieler
Nachrichten, 03.06.1995: 5
Dombrowsky, Wolf R., Vom stage-model zum copability-profile, in: Clausen /
Dombrowsky 1983: 81-102
Dombrowsky, Wolf R., Zum Teufel mit dem Bindestrich. Zur Begründung der
Katastrophen-Soziologie in Deutschland durch Lars Clausen, in: Dombrowsky,
Wolf R. / Pasero, Ursula (Hgg.), Wissenschaft. Literatur. Katastrophe. Opladen
(Westdt. Verlag) 1995: 108-122
209
Drieschner, Fr ank, Das Kataströphchen. Im Watt gedeihen Legenden über
Ausmaß und Ursache der Ölpest, Die Zeit, 19.11.1998
Fr ank, Michael, Her mit den Versagern, Süddeutsche Zeitung, 02.03.1999: 17
DTV, Erhöhte Risiken durch alte Schiffe, Versicherungswirtschaft 1993: (3)208
G ronau, Michael, Die Pallas – Unglücksfall oder Katastrophe? Technisches
Hilfswerk 1999: (1)11
(Höve r, Peter) -höv, Der nächste Krach. Die „Pallas“ bringt Rot-Grün in
gefährliches Fahrwasser, Kieler Nachrichten, 18.11.1998
Klingmüller, E., Eine vermeidbare Tankerkatastrophe. Hintergründe zur Havarie
des Öltankers Brear, Versicherungswirtschaft 1993: (3)208-211
Kruggel, Christian, Ente in Öl – Bemerkungen zum Tierschutz, Die Ente.
Zeitung der Fachschaftsliste für die Uni-Kiel, Februar 1999: (16)2-3
Legband, Michael, Greenpeace: Noch sieben Tonnen Öl auf der „Pallas“, Die
Welt, 20.02.1999: 44
Löffelholz, M a rtin, Beschleunigung, Fiktionalisierung, Entertainisierung.
Krisen (in) der Informationsgesellschaft, S. 49-64 in: ders. (Hg.), Krieg als
Medienereignis. Grundlagen und Perspektiven der Krisenkommunikation.
Opladen (Westdt. Verlag) 1993
M a rks, N.N., Szenen einer Ehe, Focus, 48,23.11.1998: 54
(Stahl, U rs) – US, Buß berief Küstenschutzbeirat, Kieler Nachrichten, 20. 02.
1999a
(Stahl, U rs) – US, Steenblock steht das Öl bis zum Hals, Kieler Nachrichten,
20.02.1999b
Weischenberg, Siegfried, Zwischen Zensur und Verantwortung. Wie
Journalisten (Kriege) konstruieren, S. 65-80 in: Löffelholz, Martin (Hg.), Krieg
als Medienereignis. Grundlagen und Perspektiven der Krisenkommunikation.
Opladen (Westdt. Verlag) 1993
(o.V.), Auf den Ernstfall vorbereiten. Europäisches Sicherheitszentrum Duisburg
bietet breites Ausbildungsspektrum. Üben am naturgetreuen Tankschiff,
Bevölkerungsschutz-Magazin,, 1997: (3)24-26
(o.V. [Kö.]), Donaldson Report, Deutsche Seeschiffahrt, 1999 (3)
(o.V.), Pläne zur Ausweitung des Nationalparks Wattenmeer sind wieder im
Streit. Die Schutzzonen sollen durch Gesetz neu strukturiert werden. Der
Landtag. Kiel 1999: (2)3
(o.V.), Runterspielen. Versanden, vergessen! Es ist zu befürchten, dass die gleichen Lehren wie eh und je auch aus der PalIas-Katastrophe gezogen werden:
Keine, Rotkielchen, Kiel 1999: (1/2)5-6
(o.V.), „So was mach ich nicht noch mal mit“, Hamburger Abendblatt,
16.11.1998 [Interview mit der Ministerpräsidentin des Landes SchleswigHolstein]
210
(o.V). [mas.]), Trittin will die Nordsee für Billigschiffe sperren. Alle Parteien
fordern nach der „Pallas“-Havarie Konsequenzen/Steenblock: Wahlkampfveranstaltung, Frankfurter Allgemeine, 19.11.1998
(o.V. [bil]), Trittin will Nordsee für Billigschiffe sperren. Union fordert Rücktritt
des Kieler Umweltministers Rainder Steenblock, Süddeutsche Zeitung,
19.11.1998
(o.V.), Was geschah mit der „PalIas“? Schiffahrt International 1999: (1)14-18
(o.V.), Welchen Wert hat ein Vogel? Wie Nationalparkamt und
Naturschutzverbände ihr Ziel aus den Augen verloren: Den Schutz des
Wattenmeeres, Rotkielchen. Kiel 1999: (1/2)7-9
(3) Graue Literatur
Antrag 8.12.1998 m – Antrag der Abgeordneten [...] und der Fraktion der
CDU/CSU. Folgerungen aus der Havarie der „Pallas“ vor Amrum,
Bundestagsdrucksache 14/160, 08.12. 1998
Antrag 19.1.1999 – Antrag der Abgeordneten [...] und der Fraktion der SPD [...].
Optimierung des Sicherheits- und Notfallkonzeptes für Nord- und Ostsee.
Bundestagsdrucksache 14/281, 19.01.1999
Bundesministerium für Ve rkehr-, Bau- und Wohnungswesen, Havarie des
Frachter „Pallas“ in der Nordsee. Bergung, Schadensbegrenzung und
Bekämpfung der Ölverschmutzung, Zwischenbericht, Ausschussdrucksache Nr.
2, Bonn 1999
ELG-Richtlinie für die Einsatzleitgruppe (ELG) gemäß § 5 der Vereinbarung
zwischen Bund und Küstenländern über die Bekämpfung von
Meeresverschmutzungen von 1995 (ELG RL) (vom 22.05.1995), 30.05.1996
Entscheidungspapier der Interministeriellen Arbeitsgruppe Unfallmanagement
in Küstengewässern, Kiel, 1.01.1999.
Expertengruppe „Schadstoffunfallbekämpfung“, Erstellung von Regelungen
für die Sicherheits- und Schutzmaßnahmen auf Schadstoffunfallbekämpfungsschiffen (SUBS). Abschlussbericht, Dezember 1994
Gefa h renbericht – Mögliche Gefahren für die Bevölkerung bei
Großkatastrophen und im Verteidigungsfall [Erster Gefahrenbericht].
Schutzkommission beim Bundesminister des lnnern.. Bonn 1996
Germanischer LIoyd, Klassifikations- und Bauvorschriften Schifftechnik.
Klasssifikation und Besichtigungen. 1999
Germanischer Lloyd, Vorschriften für Klassifikation und Bau von stählernen
Seeschiffen, 1986
Heydemann, Berndt: Die Situation der Nord- und Ostsee sowie Maßnahmen zu
ihrem Schutz, Dokumentation, Regierungserklärung gehalten vor dem SchleswigHolsteinischen Landtag am 7. September 1988, Kiel (Presse- und lnformationsstelle der schleswig-holsteinischen Landesregierung) 1988
Schiffsunfälle. Bericht über eine Übung. Kiel (Der Innenminister des Landes
Schleswig-Holstein, Amt für Katastrophenschutz) 1992
211
Schwichtenberg, Helmu t und C a rsten-S. Wibel. Kein Schutz ab Windstärke 6!?
Ein Vorsorge-Konzept für die Deutsche Bucht, Hamburg (Seebetriebsrat der
Bugsier-, Reederei- & Bergungsgesellschaft m.b.H.) 1994
Stellungnahme der deutschen, dänischen und niederländischen Wattenmeerinseln zur Sicherheitslage in der deutschen Bucht[.] Fragen & Forderungen,
Borkum, 02.12.1998
Stock, M. u. a., Kernpunkte – Ökosystemforschung Wattenmeer. Synthesebericht:
Grundlagen für einen Nationalparkplan. Schriftenreihe des Nationalparks
Schleswig-Holsteinisches Wattenmeer, H. 9, Tönning 1996
Synthesebericht 1996 – Landesamt für den Nationalpark SchleswigHolsteinisches Wattenmeer (Hg.), Ökosystemforschung Wattenmeer: Synthesebericht. Grundlagen für einen Nationalparkplan, Schriftenreihe, H. 8, Heide 1996
UA 1999-6 [N.N.] – „Pallas“-Untersuchungsausschuss des SchleswigHolsteinischen Landtags, 6. Sitzung, Niederschrift des Stenographischen
Dienstes und des Ausschussdienstes [Aussagen von: Steenblock, Rainder,
Minister für Umwelt, Natur und Forsten, Kiel]
UA 1999-8 [N.N.] –„Pallas“-Untersuchungsausschuss des SchleswigHolsteinischen Landtags, 8. Sitzung, Niederschrift des Stenographischen
Dienstes und des Ausschussdienstes [Aussagen von: Fox, Udo Helge,
Seenotleitung Bremen; Lang, Roland, Korvettenkapitän. Such- und
Rettungsleitstelle Glücksburg; Niklas, Hans-Joachim, Kapitän, „Kiel“]
UA 1999-10 [N.N.] – „Pallas“-Untersuchungsausschuss des Schleswig-Holsteinischen Landtags, 10. Sitzung, Niederschrift des Stenographischen Dienstes und
des Ausschussdienstes [Aussagen von: Nöll, Hans-Heinrich, Dr., Geschäftsführer, Deutscher Verein für Internationales Seerecht; Zacher, Karl-Otto, Leiter,
Zentraler Meldekopf, Cuxhaven; Gillert, Thomas, Leiter, Feuerwehr Cuxhaven]
Dienstes und des Ausschussdienstes [Aussagen von: Gerdes, Walter, Kapitän,
„Meerkatze“; Bünting, Jörg, Kapitän, „Hermann Helms“; Pichlo, Claus, Kapitän,
„Wilhelm Kaisen“; Wibel, Carsten-Söhnke, GAUSS, Bremen]
Dienstes und des Ausschussdienstes [Aussagen von: Körner, Andreas,
Korvettenkaptän, Technische Marineschule Neustadt i. H.; Dickhoff, Hartwig,
Kapitän, „Mellum“; Petersen, Berthold, Vormann, „Eiswette“; Fischer, Kurt,
Kapitän, „Minden“]
Dienstes und des Ausschussdienstes [Aussagen von: Dr. Bastian, Olaf, Landrat,
Kreis Nordfriesland; Jungclaus, Jürgen, Amtsvorsteher, Amt Amrum; Olufs,
Nickels, Amtsvorsteher, Amt Föhr/Land]
Dienstes und des Ausschussdienstes, Tl. I+II [Aussagen (I) von: Dr. Wienholtz,
212
Ekkehard, Innenminister, Kiel; Gudat, Ulrich, Ministerialdirigent, Innenministerium, Kiel]; Aussage (II) von: Kesting, Dieter, Ministerialdirigent,
Ministerium für Umwelt, Natur und Forsten, Kiel]
Dienstes und des Ausschussdienstes [Aussagen von: Pohl, Michael, Kapitän,
„Oceanic“; Schell, Uwe, ELG, Cuxhaven/Kiel]
Dienstes und des Ausschussdienstes [Aussagen von: Körner, Gernot, Kapitän,
„Neuwerk“; Zahalka, Peter, Kapitän, Verein Bremer Seeversicherer e. V.;
P reugschat, Helmut, Leiter, Amt für Katastrophenschutz, Kiel; Hellwinkel, Olaf,
FKpt a. D., Nautischer Verein Nordfriesland]
{UA 1999-24 [N.N.]1 – „Pallas“-Untersuchungsausschuss des SchleswigHolsteinischen Landtags, 24. Sitzung, Niederschrift des Stenographischen
Dienstes und des Ausschussdienstes [Aussagen von: Dr. Clausen, Lars Michael,
Leiter der KFS der CAU; Köhler, Richard-Stephen, Küstenwachzentrum
Cuxhaven; Lüder, Jens Udo, BGS, Amt See; Kesting, Dieter, AL im MUNF
Schleswig-Holstein]}
(4) Ungedrucktes (Standort, wenn nicht anders vermerkt: KFS)
(1ZB) – Clausen, L a rs, 1. [einziger] Zwischenbericht an die Landesregierung
von Schleswig-Holstein zur Havarie der „Pallas“, Kiel 18.01.1999
Abschriften der Meldeprotokolle (MUNF) vom 26.10.1998-13.12.1988
[Einzelblattkopien, Lochheftung, eigennummeriert, Bl. 1-120, mit Ergänzungen
aus Tel.-Abrechnung, Bl. 8]
Antwort 1998 – Der Minister für Umwelt, Natur und Forsten, Anwort auf die
Kleine Anfrage der Abgeordneten Dr. Christel-Happach-Kasan (F.D.P.) betr.
ELG, o. O. u. D. [Kiel (Landtag) 11.12.1998, 5 Bll.]
Beschluss 1998 – 51. Umweltministerkonferenz, Schutz der Nord- und Ostsee
bei Schiffsunfällen [TOP 15], Beschluss, Stuttgart 19./20.11.1998 [2 Bll.]
ELG 19.11.1998 – Einsatzleitgruppe (ELG), Brief/Fax an die Ministerpräsidentin
des Landes Schleswig-Holstein, Cuxhaven,19.11.1998
ELG-Bericht 1998 [Nr.] – Einsatzleitgruppe (ELG) Bund/Küstenländer, ELG Lagezentrum Cuxhaven, Berichte 1-... , 30.10.1998 [s. „Vorgang ‚Pallas‘“, Ordner II]
{ELG-Bericht 19992 – Bericht der Einsatzleitgruppe für die Bekämpfung von
Meeresverschmutzungen (ELG) für den ELG-Fall „PALLAS“ vom Beginn des
ELG-Falles am 30.10.1998 bis zum 19.03.1999, [140 Bll., Eingang bei der KFS:
25.05.1999)}
Diese Quelle {...} war bis zum Abgabetermin der Berichtes noch nicht vorhanden und
erschien dort nicht; hier wurde sie als Anlage 5 eingefügt.
2
Diese Quelle {...} lag bis zum Abgabetermin der Berichtes noch nicht vor (und erschien
dort nicht), sondern erst am 25.05.1999; hier wird sie ihrer Bedeutung halber eingefügt
(vgl. Nachbemerkung).
1
213
Expertengruppe 1994 – Expertengruppe Schadstoffunfallbekämpfung,
Erstellung von Regelungen für Sicherheits- und Schutzmaßnahmen auf
Schadstoffunfallsbekämpfungsschiffen, Abschlussbericht, o. O. [Cuxhaven]
Dezember 1994
Hörnum 1999 – Gemeinde Hörnum/Sylt, Brief [Resolution] an die
Ministerpräsidentin des Landes Schleswig-Holstein und den Bundeskanzler der
Bundesrepublik Deutschland vom 07.01.1999
http://...22.02.99 – Ministerpräsidentin Heide Simonis vor dem Bundesrat: Die
Reeder-Haftung muß verbessert werden, in: http://intranet/prins/0502reederhaftung%5Fint. thm, Ablesung: 22.02.1999
Manöverkritik 1999 – Arbeitsgruppe „Pallas“ des Ministeriums für Umwelt,
Natur und Forsten und des lnnenministeriums, Kiel, Manöverkritik
[Ersteinladung 13.01.1999,329 Bll.]
Pörksen, NN, „Mecklenburg’scher Nachlass“ [Standort: Altonaer Museum,
Hamburg]
Queden, Georg, Strandungsfälle auf und um Amrum. [Chronik; Standort: Archiv
Queden, Amrum]
Schell 1999 – [Uwe] Schell, Brief an Lars Clausen, KFS, vom 26.01.1999, [3
Bll.]
Skow ronek 1999 – Aribert Skowronek, Brief an die Ministerpräsidentin des
Landes Schleswig-Holstein vom 1.1.1999, [4 B11.]
Sonderstelle 1999 – Sonderstelle der Küstenländer zur Bekämpfung von
Meeresverschmutzungen, ELG-Chronologie Havarie der MV „Pallas“, Cuxhaven
04.01.1999
Vermerk 1998 – Feuerwehr Hamburg, Vermerk, Brand des Frachtschiffes
„Pallas“ in der deutschen Bucht, hier: Einsatzabwicklung, Hamburg 16.11.1998
[4 Bll.]
Vermerk 1999 – Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Berufsfeuerwehren [gez.:
März], Vermerk Pallas [Flensburg, 22.2.1999, 1 B1.]
Verne, GuilIon, Die Befugnisse des Marinepräfekten, Bericht des Leiters der
Hauptverwaltung für Maritime Angelegenheiten, Stellvertreters des Beauftragten
der ,Maßnahme des Staates auf See’ vom 23. 07. 1995, CONFOFFGEN/06/06.95, [7 B11.]
Vorgang „Pallas“ 1998 – Vorgang „Pallas“, AZ.: 594 AR 67/98 STA Kiel,
(Ermittlungsakten 1998(-28.04.1999), Ordner I-VI, Standort: Staatsanwaltschaft
beim Landgericht Kiel]
Zusammenstellung 1999 – Zusammenstellung der größeren Schadstoffunfälle in
den Jahren 1981-1998 (ELG-Fälle), SLM-interne Übersicht, [MUNF] X 436,
[Kiel, 26.02.99, 2 Bll.]
214
Nachwo rt des Berichterstatters
Die Resultate dieses Berichtes sind andern Ortes darzustellen, besser nicht von
seinem Autor. Jedoch mag die Untersuchung über den Anlass hinaus einem
weiteren Kreis Interessierter dienen. Ich freue mich daher, dass die Schriftenreihe
„Zivilschutz-Forschung, Neue Folge“ der Schutzkommission beim Bundesminister des Innern sie aufnimmt. Es setzt dies ein fruchtbares Zusammenarbeiten mit dem Herausgeber fort, einst mit dem Bundesamt für Zivilschutz, nun
mit dem Bundesverwaltungsamt – Zentralstelle für Zivilschutz. Es erlaubt mir,
dankbar für Rat und Tat an den vieljährigen Redakteur dieser Reihe zu erinnern,
an den nun, leider, schon verstorbenen Carl Maier.
Es gehört sich nicht, einen solchen Bericht nach seiner Überreichung am 4. Mai
1999 an den Auftraggeber, das Land Schleswig-Holstein, noch zu ändern.
Immerhin war aber doch (am 05.05.1999) eine kurze Errata-Liste nachzureichen
gewesen, meist den Tücken der Textverarbeitung geschuldet. Deren
Richtigstellungen, samt einigen Behebungen sehr kleiner Fehler, inhaltlich
sämtlich irrelevant, sind hier eingearbeitet. Vier neue Fußnoten weisen sich als
nachträgliche aus. Schließlich sind zwei später erst zuhandene Quellen von deutlichem Belang im Anhang 7 (in der Bibliographie) in geschweiften Klammem { }
hinzu gefügt worden. Neu hinzu gekommen ist der Anhang 5, die einschlägige
Befragung des Verfassers im Untersuchungsausschuss des SchleswigHolsteinischen Landtags. Wer jetzt, darüber hinaus, eine aktuelle Einführung in
die Katastrophensoziologie sucht, sei auf den von Lars Clausen, Elke M. Geenen
und Elísio Macamo herausgegebenen Band „Entsetzliche soziale Prozesse“
(Münster 2003) verwiesen.
Kiel, den 3. Oktober 2003
Clausen
215
Zivilschutz-Fo rschung, Neue Folge
ISSN 0343-5164
Band 53
L. Clausen
Schwachstellenanalyse aus Anlass der Havarie
der PALLAS
2003, 219 Seiten, Broschur
Band 44
E. Pfenninger, D. Hauber
Medizinische Ve rsorgung beim Massenanfall
Ve rletzter bei Chemikalienfreisetzung
Band 52
49. und 50. Ja h restagung der Schutzkommission beim Bundesminister des Innern
– Vorträge –
Band 43
D, Ungerer, U. Morgenroth
Empirisch-psychologische Analyse des menschlichen Fehlverhaltens in Gefahrensituationen und seine verursachende und modifizierenden Bedingungen sowie von Möglichkeiten zur Reduktion des Fehlverhaltens
Band 51
W.R. Dombrowsky, J. Horenczuk, W. Streitz
E rstellung eines Schutzdatenatlasses
Band 50
R. Zech
Entgiftung von Organophosphaten durch
Phosphorylphosphatasen und Ethanolamin
Band 49
G. Matz, A. Schillings, P. Rechenbach
Task Fo rce für die Schnellanalytik bei großen
Chemieunfällen und Bränden
Band 48
Schutzkommission beim Bundesminister des
Innern
Zweiter Gefahrenbericht
Band 47
J. Rasche, A. Schmidt, S. Schneider,
S. Waldtmann
O rganisation der Ernährungsnotfallvo rsorge
Band 46
F. Gehbauer, S. Hirschberger, M. Markus
Methoden der Bergung Ve rschütteter aus zerstörten Gebäuden
Band 45
V. Held
Technologische Möglichkeiten einer möglichst
frühzeitigen Wa rnung der Bevölkerung
- Kurzfassung Technological Options for an Early Alert of
the Population
- Short Version 2001, 144 Seiten, Broschur
216
Band 42
45., 46. und 48. Ja h restagung der Schutzkommission beim Bundesminister des Innern
- Vorträge 2000, 344 Seiten, Broschur
Band 41
W. König, A. Drynda, B. König, R.Arnold,
P. Wachtler, M. Köller
Einfluss von Zytokinen und Lipidmediatoren
auf die Kontrolle und Regulation spezifischer
Infektabwehr bei Brandve rletzung
Band 40
F. Schuppe
Entwicklung von Dekontaminationsmitteln
und –verfahren bei Austritt von Industriechemikalien
Band 39
TÜV Energie und Umwelt GmbH
Optimierung des Schutzes vor luftgetragenen
Schadstoffen in Wohngebäuden
Band 38
W. Kaiser, M. Schindler
Rechnergestütztes Beratungssystem für das
Krisenmanagement bei chemischen Unfällen
(DISMA®)
Band 36
M. Weiss, B. Fischer, U. Plappert, T. M. Fliedner
Biologische Indikatoren für die Beurteilung
multifaktorieller Beanspruchung
Experimentelle, klinische und systemtechnische
Untersuchung
Band 35
K Amman, A.-N. Kausch, A. Pasternack,
J. Schlobohm, G. Bresser, P. Eulenburg
P raxisanfo rderungen an Atem- und Körperschutzausstattung zur Bekämpfung von
Chemieunfällen
Band 34
S. Bulheller, W. Heudorfer
Untersuchung der Wi rksamkeit von Selbstschutzausstattung bei Chemieunfällen
Band 33
J. Bernhardt, J. Haus, G. Hermann,
G. Lasnitschka, G. Mahr, A. Scharmann
Laserspektrometrischer Nachweis von Strontiumnukliden
Band 32
G. Müller
Kriterien für Evakuierungsempfehlungen bei
Chemikalienfreisetzungen
1998, 244 Seiten + Faltkarte, Broschur
Band 31
G. Schallehn und H. Brandis
Beiträge zur Isolierung und Identifizierung
von Clostridium sp. und Bacillus sp. sowie
zum Nachweis deren Toxine
Band 30
G. Matz
Untersuchung der Praxisanfo rderung an die
Analytik bei der Bekämpfung großer
Chemieunfälle
Band 29
D. Hesel, H. Kopp und U. Roller
Erfahrungen aus Abwehrmaßnahmen bei
chemischen Unfällen
Band 28
R. Zech
Wi rkungen von Organophosphaten
Band 27
G. Ruhrmann, M. Kohring
Staatliche Risikokommunikation bei Katastrophen
Informationspolitik und Akzeptanz
Band 26
Band 25
K. Buff, H. Greim
Abschätzung der gesundheitlichen Folgen von
G roßbränden
- Literaturstudie - Teilbereich Toxikologie
Band 24
42. Ja h restagung der Schutzkommission beim
Bundesminister des Innern
Vorträge
Band 23
K. Haberer, U. Böttcher
Das Verhalten von Umweltchemikalien in
Boden und Grundwasser
Band 22
B. Gloebel, C. Graf
Inko rporationsverminderung für radioaktive
Stoffe im Katastrophenfall
Band 21
Arbeiten aus dem Fachausschuß III:
Strahlenwirkungen - Diagnostik und
Therapie
Band 20
Arbeiten aus dem Fachausschuß V
I. - D. Henschler: Langzeitwirkungen phosphororganischer Verbindungen
II. - H. Becht: Die zellvermittelte typübergreifende Immunantwort nach Infektion mit dem
Influenzavirus
III. - F. Hoffmann, F. Vetterlein, G. Schmidt:
Die Bedeutung vasculärer Reaktionen beim
akuten Nierenversagen nach großen Weichteilverletzungen
(Crush-Niere)
Band 19
Radioaktive Strahlungen
I. - B. Kromer unter Mitarbeit von K.O.
Münnich,
W. Weiss und M. Zähringer:
Nuklidspezifische Kontaminationserfassung
II. - G. Hehn:
Datenaufbereitung für den Notfallschutz
Band 18
L. Clausen, W. R. Dombrowsky,
R. L. F. Strangmeier
Deutsche Regelsysteme
Ve rnetzungen und Integrationsdefizite bei der
E rstellung des öffentlichen Gutes Zivil- und
Katastrophenschutz in Europa
217
Band 17
41. Ja h restagung der Schutzkommission beim
Bundesminister des Innern
- Vorträge 1996,197 Seiten, Broschur
Band 16
F.E. Müller, W. König, M. Köller
Einfluß von Lipidmediatoren auf die
Pathophysiologie der Verbrennungskrankheit
Band 15
Beiträge zur dezentralen Trinkwasserve rsorgung in Notfällen
Teil II: K. Haberer und M. Drews
1. Einfache organische Analysenmethoden
2. Einfache Aufbereitungsverfahren
Band 14
Beiträge zu Strahlenschäden und Strahlenk rankheiten
I. - H. Schüßler: Strahleninduzierte Veränderungen an Säugetierzellen als Basis für die somatischen Strahlenschäden
II. - K.H. von Wangenheim, H.-P. Peterson,
L.E. Feinendegen:
Hämopoeseschaden, Therapieeffekte und
Erholung
III. - T.M. Fliedner, W. Nothdurft: Präklinische
Untersuchungen
zur Beschleunigung der Erholungsvorgänge in
der
Blutzellbildung nach Strahleneinwirkung durch
Beeinflussung von Regulationsmechanismen
IV. - G.B. Gerber: Radionuklid Transfer
Band 13
H. Mönig, W. Oehlert, M. Oehlert,
G. Konermann
Modifikation der Strahlenwirkung und ihre
Folgen für die Leber
Band 12
Biologische Dosimetrie
I.- H. Mönig, W. Pohlit, E. L. Sattler:
Einleitung: Dosisabschätzung mit Hilfe der
Biologischen Dosimetrie
II. – H. J. Egner et al.: Ermittlung der Strahlenexposition
aus Messungen an Retikulozyten
III. – H. Mönig, G. Konermann:
Strahlenbedingte Änderung
der Chemilumineszenz von Granulozyten als
biologischer Dosisindikator
IV. – P. Bidon et al.: Zellmembranänderungen als
biologische Dosisindikatoren. Strahleninduzierte
Membranänderung im subletalen Bereich.
Immunbindungsreaktionen an Lymphozyten
218
Band 11
vergriffen
Beiträge zur Katastrophenmedizin
Band 10
vergriffen
W. R. Dombrowsky
Bürge rkonzeptionierter Zivil- und Katastrophenschutz
Das Konzept einer Planungszelle Zivil- und
Katastrophenschutz
Band 9
vergriffen
Band 8
vergriffen
Beiträge zur dezentralen Trinkwasserve rsorgung in Notfällen
Teil I: K. Haberer und U. Stürzer
Band 7
E. Pfenninger und F. W. Ahnefeld
Das Schädel-Hirn-Tr auma
vergriffen
Band 6
vergriffen
O. Messerschmidt und A. Bitter
Neutronenschäden
Untersuchungen zur Pathophysiologie,
Diagnostik, P rophylaxe und Therapie
Band 5
vergriffen
R. E. Grillmaier und F. Kettenbaum
S t rahlenexposition durch Ingestion von
r adioaktiv kontaminiertem Trinkwasser
Band 4
vergriffen
W. R. Dombrowsky
Computereinsatz im Zivil- und Katastrophenschutz
Möglichkeiten und Grenzen
Band 3
vergriffen
B. Lommler, E. Pitt, A. Scharmann,
R. Simmer
Der Nachweis schneller Neutronen in der
Katastrophendosimetrie mit Hilfe von
Ausweisen aus Plastikmaterial
Band 2
vergriffen
G. Hehn
Gammastrahlung aus radioaktivem Niederschlag
Berechnung von Schutzfaktoren
Band 1
vergriffen
L. Clausen und W. R. Dombrowsky
Zur Akzeptanz staatlicher Informationspolitik
bei technischen Großunfällen und Katastrophen
Katastrophenmedizin - Leitfaden für die
ärztliche Ve rsorgung im Katastrophenfall
3. ergänzte Auflage 2003,
360 Seiten, Broschur
Broschüren und eine komplette Liste aller
bisher erschienenen und bereits vergriffenen
Bände können kostenlos bezogen werden bei:
Bundesverwaltungsamt
- Zentralstelle für Zivilschutz Deutschherrenstraße 93-95
53177 Bonn
219
220

Band 53 Zivilschutz-Forschung Neue Folge

Transcription

Similar documents

Umweltverbrechen multinationaler Konzerne

le droit allemand - Bibliothèque interuniversitaire Cujas

Peitzer Land Echo 06/ 2015 vom 24.06.2015

Ausgabe 1/2010 - Der Deutsche Olympische Sportbund

Years of the Bonn Agreemen Ans de l`Accord de

Das Titanic-Attentat

Ausnahmezustand Kalterer See

Hier downloaden - DIE LINKE. Wetterau

Prozessmanagement - Mölnlycke Health Care

SKKM „rechtliche und organisatorische Grundlagen“