Kooperationen von Stadt und Land Potenziale der Integrierten

Kooperationen von Stadt und Land
Potenziale der Integrierten Ländlichen Entwicklung
Bericht der Vorstudie – Teil A
Forschungsdesign und theoretische Annäherung
Forschungsprojekt im Auftrag der Bayerischen Verwaltung für Ländliche Entwicklung
2
Impressum
Technische Universität München
Dezember 2013
Lehrstuhl für Bodenordnung und Landentwicklung
Ingenieurfakultät Bau Geo Umwelt
Arcisstraße 21
80333 München
Tel.: 089 289 22534
www.bole.bgu.tum.de
Bearbeitung
Univ.-Prof. Dr.-Ing. EoE Holger Magel
Dipl.-Ing. Sebastian Büchs
Mit B.Sc. Nicole Hagspiel
Mit Laura Rehlen
Lehrstuhl für Nachhaltige Entwicklung von Stadt und Land
Fakultät für Architektur
Arcisstraße 21
80333 München
Tel.: 089 289 22486
www.land.ar.tum.de
Prof. Dipl. arch. ETH Mark Michaeli
3
Inhaltsverzeichnis
1
Stadt-Land-Kooperationen als Aufgabenfeld der Zukunft
4
2
Fragestellung und Vorgehensweisen im Forschungsprojekt
6
3
Bestehende Erkenntnisse zu Stadt-Land-Kooperationen
10
3.1
Kooperationsfelder
10
3.2
Räumlicher Umgriff
10
3.3
Organisations- und Kommunikationsstrukturen
11
3.4
Akteure
12
3.5
Erfolgsfaktoren und Hemmnisse
12
4
Die ILE als Kristallisationspunkt von Stadt-Land-Kooperationen
14
5
Arbeitshypothesen
17
6
Literatur
19
4
1 Stadt-Land-Kooperationen als Aufgabenfeld der Zukunft
Die Kooperation von städtischen und ländlichen Räumen nimmt in der bundesdeutschen Diskussion
eine zunehmend wichtige Rolle ein. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob die ILE und
die daraus entstehenden gemeindeübergreifenden Zusammenschlüsse grundsätzlich gut geeignet
sind, Kooperationen mit Städten einzugehen und mit dem Partner Stadt kollektive Gesamtinteressen
zu entwerfen. Es ist zu erwarten, dass die Zusammenarbeitsstrukturen interkommunaler Ebene hierzu
gute Voraussetzungen bieten.
Die Leipzig-Charta zur nachhaltigen Europäischen Stadt beschreibt innerhalb des Schwerpunkts
„Integrierte Stadtentwicklung“ die Notwendigkeit einer Stadtentwicklung, die über die Kernstadt hinausgeht: „Die lokale und stadtregionale Abstimmung muss gestärkt werden. Ziel ist eine gleichberechtigte Partnerschaft zwischen Stadt und Land. … Unsere Städte sollen Kristallisationspunkte der
stadtregionalen Entwicklung sein.“ (BMVBS 2007: 11).
Die verstärkte Aufmerksamkeit, die das Thema der Kooperationen in der räumlichen Entwicklung in
den letzten Jahren erfährt lässt sich nach Fürst et al. (2005: 531-533) insbesondere auf folgende Faktoren zurückführen:

Aufgaben der Daseinsvorsorge können auf kommunaler Ebene tendenziell immer weniger effektiv gelöst werden.

Begrenzte kommunale Ressourcen, die durch intraregionale Konkurrenz weiter geschwächt
werden

Regionalisierung der Wirtschafts- und Wohnungsmärkte
Zu ergänzen wären mögliche Wettbewerbsnachteile kleinerer Einheiten bei zunehmender nationaler
und internationaler Standortkonkurrenz sowie festgestellte Grenzen klassischer Top-DownInstrumente bei der Lösung anstehender Herausforderungen (vgl. hierzu auch REFINA 2009).
Als Reaktion auf diese Faktoren wurden gerade im ländlichen Raum verstärkt interkommunale Kooperationen zwischen mehreren Gemeinden bewusst gefördert, beispielsweise durch Integrierte
Ländliche Entwicklungen (vgl. hierzu Kapitel 4).
Die Entwicklung der Beziehungen zwischen Stadt und Land zeigte in den vergangenen Jahrzehnten
eine Abschwächung der Rolle des zentralen Kerns (Stadt) und eine Bedeutungszunahme der gesamten Region hin zur Stadtregion. Dabei emanzipiert sich das „Land“ in diesen Stadtregionen zunehmend und übernimmt heute nicht mehr nur einzelne Aufgaben (Wohnen, Naherholung) innerhalb der
Region, sondern besitzt eine eigenständige Funktionsvielfalt (vgl. Priebs 2005: 1097). In den vergangen Jahren hingegen dreht sich dieser Trend wiederum zu einer stärkeren Rolle der Kernstadt und
einer Steigerung der Attraktivität auch als Wohnstandort.
Selbstverständlich ist diese Betrachtungsweise nach raumstruktureller Lage zu differenzieren und
trifft demnach auch nicht uneingeschränkt auf alle im Rahmen des Forschungsprojekts untersuchten
Fallbeispiele zu. Desweiteren beschreibt Priebs (ebenda) neben der planerischen Dimension einer
zweckmäßigen räumlichen Entwicklung ebenso die „politisch-institutionellen Dimensionen und damit
die Organisations- und Kommunikationsstrukturen zentral für eine funktionierende Partnerschaft“.
Dementsprechend stehen in der nachfolgenden Untersuchung neben räumlich-thematischen
Schwerpunkten auch diese Strukturen zur Untersuchung an.
Nachdem die räumlich-physischen Barrieren (Stadtmauern und Gräben) sowie die zeitlich-informellen
Barrieren (Informationszugang) zwischen Stadt und Land zunehmend verschwunden sind, sieht Elbe
(2008: 3) die psychischen Barrieren als eine der letzten Hürden zur Kooperativen Entwicklung von
5
Stadt und Land und als zentrales Aufgabenfeld der Zukunft. Einen Schritt weiter ist hier die Metropolregion Nürnberg. Diese erachtet in ihrer „Bad Windsheimer Erklärung“ (EMN 2007) die gegensätzliche Darstellung von Stadt und Land als „sachlich falsch“ und erkennt die Verflechtungen von Stadt
und Land als grundlegend für die weitere Zusammenarbeit an. National betrachtet bestehen in
Deutschland eine Vielzahl an sektoralen Verbünden, Kooperationen mit gemeinsamer und integrativer Strategie sind dagegen äußerst selten (vgl. BBSR et al. 2012). Der Beirat für Raumentwicklung
(BfR) empfiehlt in diesem Zusammenhang, die Förderung überregionaler Partnerschaften zwischen
Stadt und Land als neues und dauerhaftes Instrument der deutschen Raumentwicklungspolitik zu
etablieren (vgl. BfR 2013)
Zugleich jedoch darf nicht daraus geschlossen werden, Stadt und Land stünden etwa vor gleichen
Herausforderungen und gleichen Ausgangslagen. Vielmehr besteht die Aufgabe einer Kooperation
darin, die spezifischen Stärken in eine abgestimmte Regionalentwicklung einzubringen. Sieferle
(2008: 197) sieht insbesondere im Rahmen der Energiewende und des dadurch benötigten Flächenbedarfs die Abhängigkeit der Stadt von Ihrem Umfeld in neuer Schärfe gegeben.
Die besprochene intensive Diskussion des Themas „Stadt-Land-Kooperationen“ hat jedoch nicht
dazu geführt, viele systematische Kooperationen zwischen Stadt und Land entstehen zu lassen. Elbe
(2008: 48) stellt hierzu fest: „Die konzeptionelle Ausgestaltung von Stadt-Land-Kooperationen ist im
Gegensatz zu den sehr stark in Richtung Kooperation argumentierenden programmatischen Grundlagen noch nicht sehr stark ausgeprägt. Das Herausarbeiten von Potenzialen und Angeboten, d.h. dessen, was man als „Stadt“ oder „Land“ in eine Stad-Land-Kooperation einbringen kann und das Finden von gemeinsamen Lösungsansätzen sollte für die zukünftige Diskussion prägend sein.“
Der Forschungsbericht „Dorferneuerung 2020“, den der Lehrstuhl für Bodenordnung und Landentwicklung im Auftrag der Bayerischen Verwaltung für Ländliche Entwicklung erstellt hat, empfiehlt als
Reaktion auf die festgestellten Grenzen der kommunalen oder gar ortsteilbezogenen Entwicklung die
Einbeziehung neuer Ebenen in die ländliche Entwicklung. Der Schwerpunkt sollte demnach auf der
interkommunalen Arbeitsteilung liegen. Diese interkommunalen Konzepte wiederum sollen zugleich
im Sinne einer Stadt-Land-Partnerschaft gemeinsame Projekte und Abstimmungen verstärkt auch in
den bislang als eher schwierig betrachteten Themenbereichen regionale Wirtschaftskreisläufe, Siedlungsentwicklung und Bildungsstrukturen beinhalten. (vgl. Magel et. al. 2010)
Die OECD führt derzeit eine internationale Untersuchung zu verschiedenen formellen und informellen
Stadt-Land-Partnerschaften durch und untersucht deren Funktion für die regionale Entwicklung. (vgl.
OECD 2013). Die Förderung von Stadt-Land-Partnerschaften spielt nach derzeitigem Kenntnisstand
auch eine bedeutsame Rolle in der neuen Periode der EU-Strukturförderung ab 2014. Daher sollten
bestehende Förderinstrumente, wie die ILE, auf eine Kompatibilität hierzu überprüft werden.
6
2 Fragestellung und Vorgehensweisen im Forschungsprojekt
Im Rahmen der beschriebenen Herausforderungen, Entwicklungen und Trends ist das Ziel der vorliegenden Vorstudie, die Möglichkeiten von Stadt-Land-Kooperationen im Rahmen der Integrierten
Ländlichen Entwicklung grundsätzlich zu erörtern und anhand von Fallbeispielen einem ersten Screening zu unterziehen. Neben der zentralen Fragestellung, inwiefern die ILE zur Kooperation von Stadt
und Land beitragen kann und welche Potenziale sie besitzt, sollen weitere Unterfragestellungen beantwortet werden:

Welche Themen werden in bestehenden Kooperationen gesetzt und verfolgt?

Welche Organisations- und Kommunikationsstrukturen sind gangbar?

Welche Akteure sind beteiligt?

Welcher räumliche Umgriff ist dabei zweckmäßig? Welchen Mehrwert bietet die ILE gegenüber den Ebenen Kreis und Region?
Die Ziele des Forschungsvorhabens lassen sich demnach wie folgt definieren:

Ermittlung, inwieweit die heutigen ILE bereits den Erfordernissen der Stadt-LandPartnerschaft entsprechen

Darstellung der Potenziale und Hemmnisse für eine verstärkte Partnerschaft zwischen Stadt
und Land im Rahmen der ILE.

Konkretisierung des weiteren Forschungsbedarfs

Erste konzeptionelle Ansätze zur möglichen Anpassung des „Leitfadens zur Integrierten
Ländlichen Entwicklung“ und zu den möglichen neuen Aufgaben, die auf die Ämter für
Ländliche Entwicklung im Rahmen der Stadt-Land-Kooperation zukommen können.
Methodisch wird neben einem intensiven Literaturstudium insbesondere über die Untersuchung von
Fallbeispielen ein Screening bestehender ILEs in Bayern unternommen. Aus den in Bayern derzeit
bestehenden 60 ILEs wählt die Verwaltung für Ländliche Entwicklung grundsätzlich geeignete Fallbeispiele aus (vgl. Tabelle 2). Aus diesen werden anhand bestimmter Kriterien (vgl. Tabelle 1) insgesamt
fünf Untersuchungsbeispiele ausgewählt. Die Auswahl wird so vorgenommen, dass die Fallbeispiele
eine möglichst große Bandbreite an raumstrukturellen Gegebenheiten, Intensität der Stadt-LandKooperationen und Größe der Kooperation abdecken.
Für die Auswahl der Fallbeispiele werden folgende Kriterien herangezogen:
Peripher
Lage
Äußerer Verdichtungsraum
Umland einer Großstadt
Stadtbezug
Größe der ILE
Fortschritt
Intern (Eine Stadt ist in der ILE integriert)
Extern (Die ILE grenzt an eine Stadt)
Klein (Bis 30.000 EW)
Groß
Noch nicht in Umsetzung
Bereits in Umsetzung
Tabelle 1: Auswahlkriterien für die untersuchten Fallbeispiele; Quelle: Eigene Darstellung.
7
Die Fallbeispiele werden durch ein Studium der vorliegenden Dokumentationen (ILEK, Protokolle etc.)
und mittels Experteninterviews untersucht. In einem zweiten Schritt werden zwei der fünf gewählten
ILE daraufhin einer eingehenderen Vor-Ort-Untersuchung unterzogen.
Bezirk
ILE
Stadtbezug
Lage
Größe
Stadtgröße
intern
Fortschritt
Mittelfranken
ILEs Altmühltal, Fränkisches SeenlandHahnenkamm und Rezatal-Jura
Intern
Peripher
Groß
k.A.
17.000 EW
Weißenburg
Noch nicht in
Umsetzung
Energieregion Fichtelgebirge
Intern
Peripher
Groß
41.000
EW
17.000 EW
Selb
2007
Wirtschaftsband A9
Extern
und Intern
Äußerer
Verdichtungsraum
Groß
58.000
EW
13.500 EW
Pegnitz (positive Rolle)
2008
ILE Fränkisches Markgrafen- und Bischofsland
Intern
Peripher
Groß
42.000
EW
4.500 EW
Bad Berneck
2011
ILE Oberes Werntal
Extern
Äußerer
Verdichtungsraum
Groß
52.000
EW
keine
2003
ILE nord23 + ILE Gäuboden mit der kreisfreien
Stadt Straubing
Extern
und intern
Peripher
Groß
74.000
EW
k.A.
Am Beginn der
Umsetzung
ILE Passauer Oberland +
ILE Abteiland mit der
kreisfreien Stadt Passau
Extern
peripher
Groß
k.A.
k.A.
Noch nicht in
Umsetzung
ILE Ampertal
Intern
Umland
einer Großstadt
Groß
71.000
EW
45.000 EW
Freising
Seit 2006
Erdinger Holzland
Extern
Äußerer
Verdichtungsraum
Klein
5.000 EW
keine
Noch nicht in
Umsetzung
ILE Chercov
Extern
und Intern
Peripher
Klein
17.000
EW
6.900 EW
Waldmünchen
2003
Auerbergland
Extern
Äußerer
Verdichtungsraum
Klein
25.000
EW
keine
1992
Ostallgäu/ A7
Intern und
Extern
Äußerer
Verdichtungsraum
Groß
37.000
EW
14.000 EW
Füssen
2005
Oberfranken
Unterfranken
Niederbayern
Oberbayern
Oberpfalz
Schwaben
Tabelle 2: Typisierung und Auswahl der ILE-Fallbeispiele; Grün = Ausgewähltes Fallbeispiel; Quelle: Eigene Darstellung.
Die Lage der ausgewählten ILE sowie die erwarteten Kooperationsstrukturen werden in der folgenden
Grafik schematisch dargestellt. Diese Darstellung unterstreicht nochmals die große Bandbreite der
ausgewählten Fallbeispiele.
8
Abbildung 1: Lage und Kooperationsskizzen der ausgewählten Fallbeispiele; Quelle: Eigene Darstellung
auf Basis von: StMELF 2012.
9
Begriffsdefinition
Der Begriff der Stadt-Land-Partnerschaften wird in der bundesdeutschen Diskussion insbesondere
durch das MORO-Forschungsfeld des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung
(BMVBS) geprägt. Dieses verwendet den Begriff der Stadt-Land-Partnerschaften im Sinne überregionaler Partnerschaften und großräumiger Verantwortungsgemeinschaften, die weit über StadtUmland-Kooperationen hinausgehen (vgl. BMVBS 2012).
In der vorliegenden Arbeit werden dagegen Stadt-Land-Kooperationen im Rahmen von ILEProzessen untersucht, die bereits aufgrund der räumlichen Umgriffe der ILEs kleinräumiger interpretiert werden müssen.
Stadt-Land-Kooperation wird im Folgenden als Kooperation mehrerer kommunaler Gebietskörperschaften verstanden, die sowohl Gemeinden als auch Städte unterschiedlichster Größenordnung
einschließen. Die Zusammenarbeit unterschiedlicher Gebietskörperschaften grenzt diese Art der
Kooperation von regionalen Initiativen ab (vgl. Fürst et al. 2005: 531 – 533). Diese sind in räumlicher
Ausprägung, inhaltlicher Thematik und Verbindlichkeit unterschiedlich ausgeprägt. Die vorliegende
Studie konzentriert sich auf die ILE als Zwischenebene zwischen Kommune und Landkreis mit einer
Einwohnerzahl zwischen 25.000 und 80.000 Einwohnern (vgl. ausgewählte Fallbeispiele).
10
3 Bestehende Erkenntnisse zu Stadt-Land-Kooperationen
Kooperationen von Stadt und Land wurden bereits in verschiedenen Veröffentlichungen grundsätzlich
erörtert (u.a. Fürst et al. 2005, BBSR et al. 2012, BMVBS 2012, Elbe 2008), so dass hier ein knapper
Überblick über die bislang vorliegenden Ergebnisse genügen soll.
3.1 Kooperationsfelder
Die Kooperationsfelder sind grundsätzlich nicht begrenzt und können von konfliktarmen Win-WinThemen, wie Freizeitkonzeption bis hin zu konfliktträchtigeren und schwierigen Themen der Daseinsvorsorge und der Siedlungsentwicklung reichen. Regionale Fragestellungen ergeben sich insbesondere in folgenden Themenfeldern (verändert und ergänzt nach: Priebs: 2005, BMVBS 2012, BBSR et
al. 2012):

Siedlungsentwicklung (Wohnen und Gewerbe),

Mobilität und Verkehrsbelastung,

Technische und soziale Infrastruktur

Freizeitkonzepte und Naherholungssicherung

Landschaftsschutz und Kulturlandschaftsentwicklung

Standortmarketing

Clusterpolitik

Regionale Wirtschaftskreisläufe

Inhaltlich: Demografischer Wandel und Energiewende
Welche Themenfelder jeweils vor Ort Anlass zur Kooperation geben, muss lokal und regional systematisch untersucht werden nach inhaltlichen Schnittmengen der beteiligten Projektpartner (vgl. Elbe
2008).
3.2 Räumlicher Umgriff
Die adäquate und zielführende „Größe“ von Stadt-Land-Kooperationen, messbar an der Einwohnerzahl oder der Anzahl der beteiligten Kommunen, hängt jeweils stark von der beabsichtigen Aufgabenwahrnehmung und dem Thema ab. Denkbar sind Kooperationen im Stadt-Umland-Bereich, in
einer Stadtregion sowie in einer Gesamtregion (vgl. Elbe 2007). Je kleiner der Zusammenschluss ist,
desto projektbezogener kann hierbei gearbeitet werden. Eine großfläche, möglicherweise gesamtregionale Kooperation wird sich demgegenüber insbesondere auf informelle Zusammenarbeit konzentrieren, wie es beispielsweise in den Europäischen Metropolregionen zu beobachten ist.
Wichtig bei der Auswahl der adäquaten Gebietskulisse sind dabei vorhandene Verbindungen zwischen Gebieten, bzw. eine „Klammer“, die einen Raum verbindet. „Räumliche Dimension lässt sich
nicht unbedingt in Kilometern ausdrücken, vielmehr endet sie dort, wo die tragfähigen Verbindungen
aufhören. Kooperation funktioniert nur dann, wenn zwischen den Gebieten in der Partnerschaft Verbindungen bestehen und auch das Potenzial vorhanden ist, einen Beitrag zu der Partnerschaft zu
leisten.“ (BBSR et al. 2012)
Idealerweise sind hierbei alle Kooperationspartner in der Lage einen positiven Beitrag zu einem bestimmten Thema zu leisten. Die OECD verwendet in der derzeit laufenden Studie „Rurban (Rural
Urban) Partnerships“ (OECD 2013) drei mögliche räumliche Bezugsgrößen für Stadt-LandKooperationen:
11

Metropolregionen

Netze kleiner und mittelgroßer Städte

Dünn besiedelte ländliche Gebiete mit Marktstädten
3.3 Organisations- und Kommunikationsstrukturen
Die Organisations- und Kooperationsstrukturen zwischen Stadt und Land verändern sich typischerweise im Laufe der Kooperation. Während in der Regel mit lockeren Organisationsstrukturen begonnen wird, führt verstärktes kollektives Handeln zu einem größeren Bedarf an Arbeitsteilung, Koordination und Verlässlichkeit. Während lockere Verbünde meist als Kommunale Arbeitsgemeinschaften
organisiert sind, bietet sich für stärker formalisierte Verbünde zumeist der Zweckverband an. (vgl.
Fürst et al. 2005).
Elbe (2008) führt hierzu eine 4-stufige Skala an, in die bestehende Kooperationen einsortiert werden
können:
Stufen der Kooperation
Information
Einweg-Kommunikation: Die betroffenen Akteure erfahren voneinander
Konsultation
Erlaubt den Akteuren sich zu äußern
Konsensbildung
Unterschiedliche Strategien und Lösungen werden mit
dem Ziel einer gemeinsamen Vereinbarung diskutiert
Entscheidungen treffen
Die unterschiedlichen Akteure sind direkt für die Ent-
und Risiken teilen
scheidungen verantwortlich und teilen die Risiken der
Entscheidung
Tabelle 3: Stufen der Kooperation; Eigene Darstellung nach: Elbe (2008)
Eine wichtige Rolle spielt die Governance von Stadt-Land-Kooperationen insbesondere, wenn nicht
direkt demokratisch legitimierte Akteure eingebunden sind und informelle Kooperationen nicht 1:1 mit
staatlich-administrativen Strukturen übereinstimmen (Kreise, Regionen). Die Governance sollte dabei
von folgenden Punkten geprägt sein (ergänzt nach: Elbe 2008 und BBSR et al. 2012):

Freiwilligkeit der Zusammenarbeit

Langfristige Konzeption

Kommunikation auf Augenhöhe

Für alle Partner von Vorteil

Einbindung strategischer und projektorientierter Handlungsebenen

Einbindung in politische, demokratisch legitimierte Entscheidungsprozesse

Einrichtung eines Kooperationsmanagements
Die Notwendigkeit einer institutionalisierten Organisationsstruktur ist wiederum abhängig von der
Größe der Kooperation. Damit alle Akteure an den Entscheidungen beteiligt werden können, nehmen
die notwendige Institutionalisierung und die Vertreterstrukturen mit der Größe der Kooperation zu.
(vgl. BBSR et al. 2012)
Dabei stellt sich auch die Frage, inwieweit kleine, kommunale Kooperationen in einer Metropolregion
wahrgenommen werden und eine eigene Vertreterrolle einnehmen können. Sofern dies funktioniert,
12
bietet sich gerade den kleineren Einheiten und ländlichen Kommunen die Chance, sich mehr Gehör in
der Gesamtregion zu verschaffen.
Zugleich gilt es jedoch zu beachten, dass die reine Anwesenheit von Vertretern der ländlichen Kommunen in Gremien einer Metropolregion nicht automatisch dazu führt, dass die Entwicklung des ländlichen Raums ein Thema ist. Dieses muss vielmehr eigens verankert werden: „Die Repräsentanz ist
eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung“. Ein institutionalisiertes Kooperationsmanagement kann Motor einer Kooperation sein. Dabei müssen zur Sicherstellung der Durchsetzungsfähigkeit des Managements folgende Punkte beachtet werden (verändert nach Elbe 2008):

Dauerhafte Absicherung der Management-Strukturen, um zeitliche und personelle Brüche
zu vermeiden

Ausreichende personelle und sachliche Ausstattung sowie Vergütung

Unabhängigkeit von Verwaltungsstrukturen bzw. Stabsstelle am oberen Ende der Verwaltungsstrukturen
3.4 Akteure
Personen und Entscheidungsstrukturen sind die zentralen Schnittstellen für Stadt-LandKooperationen. Insbesondere die Akteure sind „die entscheidende Einflussgröße für Kooperationen“.
Dabei gilt es, die aktiven und treibenden Kräfte zu identifizieren. Jedoch sind zu Beginn insbesondere
Sympathie und gemeinsame Werte entscheidend für eine gelingende Zusammenarbeit. Zugleich
muss der sachliche Nutzen für alle Beteiligten erkennbar sein. (vgl. Elbe 2008)
Die Akteure spielen insbesondere bei freiwilligen Zusammenschlüsse eine entscheidende Rolle. Damit sind die Intensität und der Erfolg der Zusammenarbeit von der individuellen Einsicht in die Notwendigkeit interkommunaler Lösungen abhängig.
3.5 Erfolgsfaktoren und Hemmnisse
Die vorgenannten Handlungsfelder spielen allesamt auch bei den Erfolgsfaktoren und Hemmnissen
einer Stadt-Land-Kooperation eine entscheidende Rolle. Folgende Darstellung stellt die wichtigsten
Faktoren übersichtsartig zusammen:
Erfolgsfaktoren
Hemmnisse
Akteursbedingte Hemmnisse
Attraktive Anreize
Abwehr von Autonomieverlusten,
Finanziell, Drohende Gefahren und Verluste bei
Schwierigkeiten der Willensbildung bei großer Ak-
Alleinhandeln, hohe individuelle Unsicherheiten
teursanzahl, Unterschiedliche Interessenslagen, Emotionale Gegensätze zwischen Stadt und Land
Inszenierung des Auftakts einer Kooperation,
Systembedingte Hemmnisse
möglichst über einen externen Anstoß (Unterstüt-
Zunächst hoher Aufwand, gemeinsamer Nutzen häufig
zung, Finanzierung, Prozessgestaltung)
erst später sichtbar
Organisatorische Grenzen
Freiwilligkeit und Exit-Option sowie Flexibilität je
Kommunale „Innenpolitik“ ist vor Ort entscheidender als
nach Projekt und Aufgabenstellung
sachbezogene Arbeitsweise auf regionaler Ebene. Regionale Instanzen funktionieren aber nicht in ausreichendem Maße, fehlende anerkannte und etablierte Struktu-
13
ren, keine personellen und finanziellen Ressourcen für
Kooperationen
Strukturelle Konflikte
Institutionalisierung und Kooperationsmanage-
Leistungsungleichheit der Partner (Wirtschaft, Verwal-
ment
tung, Verhandlungsbefugnisse), Kostenverteilung und
Lösung der strukturellen Verteilungskonflikte
Trittbrettfahrer, Führungsfragen, Selbstbindung der Beteiligung bei Vollzug
Ausreichende Zeit zum Aufbau einer Vertrauensbasis und zur Bildung von Kooperationsstrukturen
Unterschiedliche Erwartungen und Ziele
Konkrete Projekte und kleine Schritte
Tabelle 4: Erfolgsfaktoren und Hemmnisse von Stadt-Land-Kooperationen. Eigene Darstellung auf der
Basis von: Fürst et al. (2005); BBSR et al. (2012); Elbe (2008), REFINA (2009)
14
4 Die ILE als Kristallisationspunkt von Stadt-LandKooperationen
Der Ansatz der Integrierten Ländlichen Entwicklung (ILE) wurde erstmals 2004 in die „Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ integriert und stellte eine Bemühung dar, auf die zunehmend überörtlichen Aufgabenstellung angemessen zu reagieren. Sie ergänzte damit die Instrumente der Flurneuordnung und der Dorferneuerung. Raab sieht die ILE derzeit
in einem „Spagat“ zwischen neuen, dynamischen Steuerungsinstrumenten wie ILEK und Management einerseits sowie relativ stark in der Agrarförderung verhafteten Fördergegenständen andererseits. (vgl. Raab 2011: 211).
Die ILE ist derzeit auf zwei Planungsebenen ausgerichtet:

Planungsebene zur Abstimmung von Entwicklungsaktivitäten durch Erarbeitung eines Integrierten Ländlichen Entwicklungskonzepts (ILEK)

Umsetzungsebene durch den zielgerichteten Einsatz von Dorferneuerung und Flurneuordnung
Dabei fokussiert die ILE bislang auf folgende fünf Handlungsfelder:
Handlungsfeld Dorf und Siedlung
Handlungsfeld Landschaft und Landnutzung
Handlungsfeld Landwirtschaft , Wirtschaft und Gewerbeentwicklung
Handlungsfeld Grund- und Nahversorgung (Infrastruktur)
Handlungsfeld Erholung (Tourismus)
Tabelle 5: Handlungsfelder der ILE; Eigene Darstellung nach: StMELF (2005)
Im Weiteren wird die ILE unter Berücksichtigung der Stadt-Land-Kooperation betrachtet. Eingehendere Informationen zu Ausgestaltung und Vorgehensweise der ILE in Bayern bieten insbesondere die
Arbeit von Raab (2011) und der Handlungsleitfaden Integrierte ländliche Entwicklung (StMELF (2005)).
Berücksichtigung von Stadt-Land-Kooperationen im Handlungsleitfaden ILE
Im aktuellen ILE-Handlungsleitfaden aus dem Jahre 2005 (ebenda) wird die Stadt-Land-Kooperation
nicht als Kernhandlungsfeld genannt. Jedoch ist bereits die besondere Situation einer ILE von “Umlandgemeinden mit kleineren Städten im ländlichen Raum“ als einer der speziellen gebietsbezogenen
Anlässe der ILE gewürdigt. Hervorgehoben werden insbesondere die unterschiedlichen Blickwinkel
und Interessen von Stadt und Umlandgemeinden und das unterschiedliche „Gewicht“ der beiden
Partner. Hierbei werden die beiden Fälle einer Kooperation im Stadt-Umland- Bereich und einer Kooperation kleinerer Städte mit Kommunen im ländlichen Raum (auch begrifflich) gemischt und nicht
einzeln als unterschiedliche Fälle betrachtet. In der Auswahl der Fallbeispiele im Rahmen dieses Forschungsprojekts werden deshalb bewusst beide Fälle mit einbezogen.
15
In der Beschreibung der Prozesse und der Planung einer ILE wird das Thema Stadt-LandKooperation nicht weiter aufgegriffen, auch nicht unter dem Oberpunkt Institutionalisierung, der die
Umsetzung, Erfolgskontrolle und Institutionalisierung der ILE-Prozesse umfasst.
Im Anhang der Arbeitshilfe stellt dagegen die „Bevölkerungsentwicklung, Ortsentwicklung und Versorgung im ländlichen Stadtumlandbereich“ einen beispielhaften Anwendungsfall dar. Dabei beschränkt sich die Beschreibung zugleich auf die Probleme von ländlichen Gemeinden in strukturschwachen Regionen, auf mögliche Kooperationen mit der Stadt wird nicht weiter eingegangen.
Fazit
Das Thema Stadt-Land ist damit bisher im ILE-Handlungsleitfaden kurz angerissen. Es wird jedoch
nicht in ausreichendem Umfang gewürdigt, um Kommunen vor Ort Beispiele und Ansätze für eine
eigene Stadt-Land-Kooperation zu geben. Eine Ergänzung bzw. eine Überarbeitung des ILEHandlungsleitfadens in diesem Punkt scheint deshalb geboten.
16
Eignung der ILE als Grundlage für Stadt-Land-Kooperationen – erste Einschätzung
Die abschließende Gegenüberstellung der ILE mit den notwendigen Rahmenbedingungen einer Kooperation (Akteure, Themen, etc.) erfolgt am Ende des Forschungsvorhabens. Eine erste Einschätzung der Erfolgsfaktoren von Stadt-Land-Kooperationen mit der ILE in Bayern auf Basis der in der
Literatur verfügbaren Informationen und der Expertise der Autoren ergibt folgendes Ergebnis:
Erfolgsfaktoren
ILE
+
Attraktive Anreize
Die ILE bietet finanziellen Anreiz bei Konzeptaufstellung, Bürgerbeteiligung und Umsetzungsprojekten. Bei Alleinhandeln bestehen
diese Fördermöglichkeiten nicht.
+
Inszenierung des Auftakts
Die Förderung der ILE deckt einen Teil der finanziellen Anfangsaufwändungen ab. Der Auftakt wird durch öffentliche Veranstaltungen
und Bürgermeisterseminare inszeniert.
Freiwilligkeit und ExitOption
+
Die ILE stellt einen freiwilligen Zusammenschluss dar, der nur durch
gemeinsamen Beschluss verbindlich wird.
o
Institutionalisierung und
Kooperationsmanagement
Die Institutionalisierung und das Management hängen von den Akteuren vor Ort und von Förderbedingungen ab (bspw. die derzeit
noch gültige Untergrenze von 30.000 EW für Umsetzungsbegleitungen) und sind damit nicht immer gegeben.
Ausreichende Zeit zum
Aufbau
einer Vertrauensbasis
o
Die Konzepterstellung verläuft über die Dauer eines Jahres. Langjährige Vertrauensbasis und Kooperationsstrukturen können durch
kurzzeitige Managementverträge und Wahlen unterbrochen werden.
Konkrete Projekte und
kleine Schritte
+
ILE ist langfristig aufgebaut und beinhaltet in aller Regel eine Vielzahl
kleinerer Projekte.
Flexibilität
?
Zu untersuchen in den Fallstudien
Tabelle 6: Erste Gegenüberstellung der ILE mit Erfolgsfaktoren von Stadt-Land-Kooperationen; Quelle:
Eigene Darstellung
Inwieweit die festgestellten typischen „Hemmnisse“ für Stadt-Land-Kooperationen auch auf die ILE
zutreffen, wird im Weiteren u.a. auf Basis der Fallstudien ermittelt.
17
5 Arbeitshypothesen
Aus der Auswertung der vorhandenen Literatur sowie des ersten Screenings ergeben sich folgende
Arbeitshypothesen, die im Rahmen des Vorstudie überprüft werden sollen.
A. Die ILE als neuer Akteur in Kreis und Region
Die ILE trifft als eigene und neue Kooperationsstruktur in der Region auf bestehende Verwaltungsstrukturen,
wie Kreise, Planungsregionen und Zweckverbände.
i.
Die ILE stellt im Rahmen der inhaltlichen Projekte und der Verwaltungshierarchie keine Konkurrenz
zu bestehenden Institutionen dar.
ii.
Die Talente der ILE und des Regionalmanagements greifen gut ineinander und ergänzen sich.
B. Regionales Problembewusstsein
Die Herausforderungen und Probleme der Raumentwicklung sind zunehmend regional und können deshalb
insbesondere auf überkommunaler Ebene gelöst werden.
i.
Die ILE leistet einen Beitrag, um ein Klima korrespondierender Interessen zu schaffen und zu verstärken.
ii.
Die Schaffung eines Klimas korrespondierender Interessen begrenzt sich bislang auf die ILE selbst.
C. Die Rolle der ILE in der Region
Die ILE übernimmt in der Region unterschiedliche Funktionen.
i.
Die ILE agiert als Informationskatalysator für die beteiligten Gemeinden über Vorgänge außerhalb
der ILE
ii.
Die ILE agiert als Vertreter der beteiligten Kommunen nach „Außen“ über unterschiedlichste Informationskanäle.
iii.
Die ILE reduziert für die beteiligten Kommunen das Risiko bei eigenen kommunalen Entwicklungen
und Entscheidungen, da auf eine breitere Informationsbasis über die Nachbargemeinden zurückgegriffen werden kann.
D. Die Rolle der Städte innerhalb der ILE
i.
Die Machtverhältnisse zwischen den Kommunen bilden sich nicht in den Steuerungsgremien und
der Umsetzung ab.
ii.
Die Städte innerhalb einer ILE nehmen keine explizite Führungsrolle in der Prozessgestaltung und
Projektkoordination ein.
E. Umsetzung: Risiko der Zielverfehlung
i.
Die vorhandenen Ziele zur Stadt-Land-Kooperation scheitern häufig in der Umsetzung trotz gemeinsamer Problemstellungen.
ii.
Dabei nimmt das tradierte Konkurrenzdenken eine zentrale Rolle ein.
iii.
Dabei nehmen fehlende Kooperationsanreize eine zentrale Rolle ein.
F. Verwaltungsstrukturen
Die ILE erstreckt sich häufig über unterschiedliche bestehende Verwaltungsstrukturen und Zuständigkeiten.
i.
Die komplexen Zuständigkeiten und Verwaltungsstrukturen stehen einer verstärkten Kooperation
der ILE mit städtischen Partnern im Wege.
ii.
Die fehlende Verzahnung von Förderprogrammen im städtischen und ländlichen Raum steht einer
verstärkten Kooperation der ILE mit städtischen Partnern im Wege.
G. Kooperationsstrukturen
18
Die ILE als Kooperation raumstruktureller Einheiten stellt nur einen der Repräsentanten des „Landes“ gegenüber einer „Stadt“ dar.
i.
Eine zusätzliche Verzahnung der Akteure des „Landes“ verstärkt deren Verhandlungsposition und
erleichtert damit die Kooperation mit der Stadt.
H. Eingeschränkte Umsetzungsfähigkeit der ILE aufgrund des Konsensprinzips
Die ILE als Kooperationsinstrument stellt auf einvernehmliche und freiwillige Entscheidungen mehrerer politisch und administrativ unabhängiger Kommunen ab.
i.
Diese Rahmenbedingungen begrenzen die ILE auf Win-Win-Themen und erschweren das Angehen
konfliktgeladener Themen wie Siedlungsentwicklung, Gewerbeentwicklung, Infrastrukturreduzierung.
ii.
Konfliktträchtige Themen werden regional bei anderen Institutionen angesiedelt werden.
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6 Literatur
Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL) (Hg.) (2005): Handwörterbuch der Raumordnung. Eigenverlag. Hannover.
Bayerische Akademie Ländlicher Raum e.V. (ALR) (Hg.) (2006): Ländliche Räume und Metropolregionen: Partner oder Konkurrenten? Dokumentation der Herbsttagung am 25. Oktober 2005 in Neumarkt
i.d. OPf. Eigenverlag, München.
Bayerisches Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (StMELF) (2012): Laufende
Kommunale Kooperationen in der Ländlichen Entwicklung. Stand 1/2012. Unveröffentlicht.
Bayerisches Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (StMELF) (Hg.) (2005):
Handlungsleitfaden integrierte ländliche Entwicklung (ILE). Eigenverlag. München.
Bayerisches Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen (StMLU) (Hg.) (2002): StadtUmland-Management; Partnerschaft statt Konkurrenz; Dokumentation der 1. Rosenheimer StadtUmland-Gespräche; Rosenheim und München
Beirat für Raumentwicklung am Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BfR)
(2013): Gr0ßräumige Partnerschaften. Chancen für Innovation und Kohäsion durch Zusammenarbeit
von Stadt und Land auf neuer Maßstabsebene. Unveröffentlicht.
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (2009): Moro-Informationen; Überregionale Partnerschaften, Eigenverlag, Bonn.
Bundesinstitut für Bau- Stadt- und Raumforschung (BBSR); Deutscher Verband für Wohnungswesen,
Städtebau und Raumordnung e.V. (2012): Partnerschaft für die nachhaltige Entwicklung ländlicher
und städtischer Gebiete: vorliegende Nachweise, Onlinepublikation, o.O.
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (2012): Stadt-LandPartnerschaften – Wachstum und Innovation durch Kooperation, Berlin.
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (2007): Leipzig-Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt, angenommen anlässlich des informellen Ministertreffens zur Stadtentwicklung und zum territorialen Zusammenhalt, 24./25. Mai 2007, Leipzig.
Elbe, S. (Hg.) (2008): Land-Stadt Kooperation und Politikintegration für ländliche Räume. Zentrale
Ergebnisse und Handlungsempfehlungen der Begleitforschung Regionen Aktiv 2007 bis 2008. Shaker-Verlag. Aachen.
Europäische Metropolregion Nürnberg (EMN) (2007): Bad Windsheimer Erklärung. Bad Windsheim.
Fürst, D., Knieling, J. (2005): Kooperation, interkommunale und regionale. In: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL) (2005): Handwörterbuch der Raumordnung. Eigenverlag. Hannover.
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Groß, Chr. (2013): Integrierte Ländliche Entwicklung. Unveröffentlicht.
Magel, H. (2012): Ländliche Räume und Stadtregionen – Konkurrenten oder Partner? Einige Anmerkungen zu einem hochaktuellen landespolitischen Thema. Überarbeitete Fassung des Eröffnungsvortrags bei der Fachtagung „VdW im Dialog“ am 15.10.2012 in Reit im Winkel. In: VdW Bayern (Hg.)
(2012): Wohnen. Zeitschrift der Wohnungswirtschaft Bayern. Dezember 2012, 102. Jahrgang. München. S. 256-259.
Magel, H., Ritzinger, A., Groß, C. (2010): Dorferneuerung 2020 - Zukunftskonzeption und -strategien
der Dorferneuerung in Bayern. Forschungsbericht für die Bayerische Verwaltung für Ländliche Entwicklung. Unveröffentlicht. München.
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) (2013): Rurban (Rural-Urban)
Partnerships. Website www.oecd.org
Priebs, A. (2005): Stadt-Umland-Problematik. In: Akademie für Raumforschung und Landesplanung
(ARL) (2005): Handwörterbuch der Raumordnung. Eigenverlag. Hannover.
Raab, A. (2011): Räumliche Entwicklungen interkommunal steuern; Interkommunale Kooperation – ein
bedarfsgerechtes Steuerungsinstrument für räumliche Entwicklungen auf kleinräumiger Ebene. Dissertation, eingereicht an der Universität Kassel. Ibidem-Verlag, Stuttgart.
REFINA-Verbundpartner SUK Elmshorn; SUK Pinneberg; Institut Raum und Energie (Hg.) (REFINA)
(2009): Stadt-Umland-Kooperation: Stellschrauben zur Stärkung der regionalen Zukunftsgestaltung.
Ein Leitfaden für die kommunale Praxis nach Erfahrungen im REFINA-Verbundvorhaben „Integriertes
Stadt-Umland-Modellkonzept Elmshorn/Pinneberg zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme“.
Eigenverlag, Wedel.
Sieferle, R. P. (2008): Urbane Nachhaltigkeit – eine Utopie? In: Multiple City, Stadtkonzepte
1908/2008, Hg.: Sophie Wolfrum, Jovis Verlag, München, 2008, S. 194-197.