omslag FMKhuskNY uten vedlegg

Transcription

Kristin Aasen, Edgar Marthinsen og Gunnhild Vist
ISBN 978-82-7570-224-9
Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV
Tel: 73 59 63 00
Fax: 73 59 66 24
Tett individuell og
helhetlig oppfølging i NAV
En systematisk gjennomgang av erfaringer, forskning
og evalueringer rettet mot kunnskap om innsatser for
brukere med redusert arbeidsevne og behov for tett
individuell oppfølging
Rapport 2010
Dragvoll Allé 38 B
7491 Trondheim
Norge
Rapport 2010
Høgskole- og universitetssosialkontor Midt-Norge
Tett individuell og helhetlig oppfølging i
NAV
Et spørsmål om virksomme elementer?
Kristin Aasen, Edgar Marthinsen og Gunnhild Vist.
RAPPORT med vedlegg
ISBN 978-82-7570-224-9
2. utgave
HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV
2 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV
Forord
HUSK Midt-Norge har på oppdrag fra Arbeid og Velferdsdirektoratet gjennomgått forskning,
evalueringer og erfaringer fra praksisfeltet som omhandler tett individuell og helhetlig
oppfølging, særlig innenfor arbeidsretta tiltaksarbeid. Vi har satt denne gjennomgangen i en
faglig sammenheng og drøfter utfordringer forbundet med å bruke mer eller mindre
strukturerte arbeidsmetoder i arbeidet med oppfølgingen av enkeltmennesker som er i trengte
posisjoner som det å være avhengig av inntektssikring, og i denne situasjonen møter en
velferdsforvaltning (NAV og sosialtjenester) som er forpliktet også å stille krav.
Målsettingen har vært at denne gjennomgangen kan bidra til fag og metodeutvikling i arbeidet
med brukere i NAV, som har eller kan ha rett til kvalifiseringsprogram (KVP) eller annen tett
individuell og helhetlig oppfølging etter lov om sosiale tjenester. Vi håper derfor at denne
rapporten kan være et lite bidrag inn i den omfattende fag og metodeutviklingen som pågår i
den nye NAV organisasjonen. Rapporten er skrevet med tanke på medarbeidere i NAV og
sosialtjenestene med ulik bakgrunn og erfaring. Rapporten domineres likevel av et
samfunnsvitenskapelig perspektiv og trekker mye veksler på sosialfaglig kunnskap. For at
ikke tiltaks-og oppfølgingsarbeidet skal framstå som kontekstløst har vi skrevet kapittel 3 for
å ha med noe av den bakgrunn som oppfølging kan ses i lys av og kapittel 6 som ser nærmere
på selve kunnskapsanvendelsen.
Rapporten er ført i pennen av Kristin Aasen under veiledning fra prosjektleder i HUSK Edgar
Marthinsen og kollega Gunnhild Vist. Marthinsen har også bidratt skriftlig til kapittel 3 og 6.
Vist, Aasen og Marthinsen har samtidig arbeidet med en rapport om Kvalitetssikring og
vitenskapeliggjøring av praksis – Fagtekst. For de som er opptatt av den praktiske hverdag
med planer, oppfølgingsverktøy og evaluering i arbeidet med oppfølging vil vi vise til
Fagtekst arbeidsrapport for 2010.
Vi takker Nina Skjefstad og Heidi Pedersen for korrekturlesning og innspill. Det har vært et
spennende, utfordrende og givende arbeid.
September 2010
Kristin Aasen
Edgar Marthinsen
HUSK Midt-Norge
NTNU Samfunnsforskning AS, Trondheim 2010
3
Innhold
Forord ......................................................................................................................................... 3
Sammendrag ........................................................................................................................... 9
1. Introduksjon til rapportens tema........................................................................................... 13
Innledning:............................................................................................................................ 13
1.1 Begrepsavklaringer. ........................................................................................................ 15
2. Design og metodisk fremgangsmåte. ................................................................................... 19
Innledning ............................................................................................................................. 19
2.1 Design ............................................................................................................................. 19
2.2 Søke og utvalgsstrategi ................................................................................................... 20
2.3 Oversikt over sentrale forsøksevalueringer i vårt materiale: .......................................... 22
2.4 Annet relevant materiale som er gjennomgått:............................................................... 23
3. Individrettet sosialt tiltaksarbeid i NAV - sosialt arbeid i NAV? ........................................ 25
Innledning:............................................................................................................................ 25
3.1. Noen historiske betraktninger om sammenhengen mellom sosialtjenesten og NAVs
oppfølgingsarbeid ................................................................................................................. 26
Hva er det med nyliberalismen som utfordrer velferdsordningene? ................................ 28
3.2. Statlig kunnskapsutvikling i sosialtjeneste og NAV. .................................................... 29
3.3. Tre sentrale statlige satsinger for kunnskapsutvikling i sosialkontortjenesten på 90tallet. ..................................................................................................................................... 30
3.4. Økt fokus og satsing på arbeidsretta tiltaksarbeid i sosialtjenesten .............................. 32
3.5. Nasjonal strategi for kvalitetsforbedring i sosial-og helsetjenesten. ............................. 34
3.6. Sosialt arbeid, et fag å bygge videre på. ........................................................................ 35
Oppfølgingsarbeid som endrings- og relasjonsarbeid. ..................................................... 38
Sentrale verdier i oppfølgingsarbeidet - humanisme og helhetssyn ................................. 43
3.7. Brukermedvirkning – et begrep med flere dimensjoner. ............................................... 46
3.8. Hva arbeider man egentlig med når mennesker er i trengte posisjoner?....................... 50
3.9. Om språk og selvdannelse ............................................................................................. 54
3.10. Forestillinger om mennesket og kategoriseringer av det ............................................. 58
4. Kunnskapsstatus for prosjektsatsing, tiltaksutforming og målgruppe(r) for tiltaks – og
oppfølgingsarbeid. .................................................................................................................... 61
Innledning ............................................................................................................................. 61
4.1. Forskning, evaluering og erfaringer om arbeidsretta tiltak for sosialhjelpsmottakere i
Norge. ................................................................................................................................... 61
4.2 Kunnskap om langtidsmottakere av sosialhjelp - Funksjonsevnestudien. ..................... 65
4.3 Evaluering av Tiltaksforsøket og Arbeidsmarkedssatsingen. ........................................ 67
Arbeidsmarkedssatsingen 2003-2005................................................................................... 69
4.4. Evaluering av Ny sjanse og forsøk med Tettere Individuell oppfølging. ..................... 72
Ny sjanse 2005 – 2007 ..................................................................................................... 72
TIO-programmet. Et forsøk med utvikling av tettere individuell oppfølging .................. 74
4.5. Studier som søker å avdekke mekanismer som er i spill i tiltaksarbeid. ....................... 76
1. ”Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV-tett på” ........................................................... 77
2. ”Praksis og teori - En analyse av tiltaksarbeideres fortellinger”. ................................. 79
3. ”Du kommer ikke for å få noe, men for å finne noe”. Tiltaksarbeid i sosialtjenesten. 80
4. Prosjekt 16-30. En arena for mestring, medvirkning og myndiggjøring...................... 81
4.6 Avslutning ...................................................................................................................... 83
5. Sammenfatning av mulige virksomme elementer i tiltaks – og oppfølgingsarbeid. ............ 85
Innledning ............................................................................................................................. 85
Tett individuell og helhetlig oppfølging som arbeidsmetode. .......................................... 85
Tett individuell og helhetlig oppfølging er skreddersydd og relasjonell oppfølging. ...... 88
5.1 Koordinering, forvaltning og administrasjon ................................................................. 89
Rammebetingelser og ledelsesforankring ........................................................................ 89
Helårs-og heldagsprogram ............................................................................................... 91
Erfaringer med vilkårsetting, fraværsreglement og kvalifiseringsstønad ........................ 92
Èn fast kontaktperson gir god oppfølging og koordinering ............................................. 93
Egen og lokal metodeutvikling for oppfølging gir resultater ........................................... 93
Metodeutvikling i TIO – prosjektene ............................................................................... 94
Kartlegging og avklaring av deltakere som virkningsfulle elementer for tiltakstilpasning
.......................................................................................................................................... 95
KIS har gitt suksess. ......................................................................................................... 95
Hvilke brukere anvendes KIS overfor? ............................................................................ 96
Skriftlig individuell plan .................................................................................................. 98
Brukerinnflytelse gir suksess. .......................................................................................... 98
Kunnskaps – og kompetanseutvikling.............................................................................. 99
5.2 Systemorientert innsats................................................................................................. 101
Samordning og koordinering – et klart utviklingspotensial ........................................... 101
Tiltaks -og oppfølgingssatsingen har ført til et styrket samarbeid mellom Sosialtjeneste
og Aetat .......................................................................................................................... 102
Systemorientert kartlegging gir retning for samarbeid og ansvar .................................. 103
Erfaringer med ansvarsgruppe og tverretatlig samarbeid............................................... 103
Systemorientert innsats gir utfordrende oppfølgerroller ................................................ 104
5.3 Møte med bruker .......................................................................................................... 104
Å arbeide med tett individuell oppfølging gir resultater for brukerne. .......................... 105
Å jobbe med å øke deltakernes forståelse for formelle og uformelle krav i arbeidslivet gir
resultater ......................................................................................................................... 107
Hva vektlegges i godt oppfølgingsarbeid i møte med bruker? ....................................... 108
Brukernes perspektiver på virksomme elementer i tiltaks – og oppfølgingsarbeid ....... 108
Relasjonsbygging som vikemiddel i møte med bruker .................................................. 109
5.4 Et eksempel på en konkret arbeidsmetode for lavterskel tiltaks – og oppfølgingsarbeid
............................................................................................................................................ 110
6. Et kritisk forhold til kunnskaping og tiltaksarbeid. ............................................................ 117
6.1. Vitenskapsteoretiske betraktninger ............................................................................. 121
6.2. Spørsmålene om kunnskapsanvendelse, prosedyrer og dømmekraft. ......................... 126
Litteratur: ............................................................................................................................ 129
Vedlegg 1 Metodisk framgangsmåte – analyseprosess i flere trinn
Vedlegg 2 Matrise: fra dekontekstualisering til rekontekstualisering
7
Sammendrag
HUSK Midt-Norge har gjennomgått norske evalueringer, forskning og andre arbeider som
omhandler forsøk og erfaringer med oppfølging av mennesker som har vært avhengig
sosialhjelp eller andre former for kortvarig inntektssikring på grunn av mangel på arbeid eller
vansker med å få og/eller beholde arbeid. Arbeidet med denne gjennomgangen er gjennomført
på bestilling fra Arbeids og velferdsdirektoratet, avdeling for Levekår og sosiale tjenester.
Prosessen vedrørende den systematiske gjennomgangen av erfaringer, forskning og
evalueringer, samt rapportens helhet og form har HUSK Midt-Norge stått for.
Oppfølging av langtidsbrukere av sosialhjelp har vært et voksende satsningsområde i
kommunal regi med en rekke forsøk støttet av sosial og helsedirektoratet de siste tiårene. De
ulike praksisene som har utviklet seg ser ut til å ha oppstått som innovasjon i sosialt arbeid,
men har etter hvert også glidd inn i og blitt en sentral del av realiseringen av arbeidslinja i
norsk sosialpolitikk. Sosial-og helsedirektoratet har i så måte initiert og bidratt med en
utstrakt støtte til utvikling av tiltaks – og oppfølgingsarbeid i sosialtjenesten i en årrekke. Det
har også vært drevet en utstrakt prosjektvirksomhet i sosialtjenesten de siste tiårene, uten at alt
er omtalt eller evaluert.
I kapittel gir en vi en kort innledning for rapportens tilnærming til oppfølging som tema,
rapportens målsetting og noen begrepsavklaringer.
I kapittel 2 redegjøres det for hvordan det er arbeidet med rapporten og hvilke arbeider som er
tatt med i denne gjennomgangen. Vi har vektlagt norske arbeider, men det vises også til en del
utenlandske arbeider som omtaler tiltaks – og oppfølgingsarbeid. Historikken omkring tiltaks
– og oppfølgingsarbeid er redegjort for i et tidligere arbeid fra HUSK Midt-Norge
(Marthinsen 2007).
Kapittel 3 innledes med en kort iscenesetting av sammenhengen som vi mener tiltaksarbeidet
bør ses i. Vi påpeker sammenhengen mellom sosialtjenestens virksomhet og NAVs
oppfølgingsarbeid og går gjennom de sentrale satsningene som har vært gjort fra direktoratets
side på dette feltet1. Det gjelder Utviklingsprogram for sosialtjenesten 1991-1994,
Styrkingsprogram for sosialkontortjenesten 1994-1997 og Kunnskap og brubygging 19982001. Vi presenterer videre en Nasjonal strategi for kvalitetsforbedring i sosial – og
helsetjenesten for tidsrommet 2005 – 2015. Disse satsingene og strategier bygger i stor grad
på hverandre og har lagt føringer for utviklingen av tiltaks- og oppfølgingsarbeid i
sosialtjenesten og i NAV. Videre i kapittel tre vil vi gå inn på sentrale aspekter ved sosialt
arbeid som fagfelt og knytte teoretiske diskusjoner til brukermedvirkningsbegrepet, et svært
sentralt begrep som har kommet frem i vårt gjennomgåtte materiale.
1
Når vi snakker om felt her så mener vi feltet: tiltaks og oppfølgingsarbeid for brukere som i NAV defineres til å
ha rett til KVP eller tett individuell og helhetlig oppfølging etter lov om sosiale tjenester.
9
Hvem som kan og bør arbeide med mennesker i trengte posisjoner tar vi ikke stilling til, men
påpeker det etter hvert sterke fokuset på brukermedvirkning og dets betydning sett i lys av
hvilken situasjon mennesker gjerne befinner seg i når de blir hjelpetrengende. Da mye av
dette handler om å se og forstå, omtaler vi kort språkets betydning sett i lys av arbeid med
selvdannelse. Kapitlet avsluttes med en kort drøfting av mer ontologisk karakter – hvordan vi
forstår mennesket og dets vesen.
I kapittel 4 følger en presentasjon av generell kunnskap på feltet tiltaks- og oppfølgingsarbeid,
ut fra de mest sentrale delene fra vårt samlede materiale. Her presenteres kunnskap om
målgruppen(e) for tiltaks- og oppfølgingsarbeidet i NAV. Dette som bakteppe for en
presentasjon av generelle trekk i vårt materiale om virkningsfulle elementer i tiltaks- og
oppfølgingsarbeid. Denne delen vil danne rammen for en mer dyptpløyende utforsking av tett
individuell og helhetlig oppfølging som presenteres i kapittel fem. En mer utførlig framstilling
av de arbeidene som er gjennomgått ligger i vedleggene (Vedlegg 2).
Vi gjennomgår den intervjubaserte undersøkelsen av langtidsbrukere av sosialhjelp:
Funksjonsevnestudien. Den viser opphopningen av ulike belastninger blant brukerne og
mangel på viktige ressurser for å klare seg i konkurransen i dagens arbeidsmarked.
Evalueringer av Tiltaksforsøkene og Arbeidsmarkedssatsningen som var støttet av direktoratet
gjennomgås, samt forsøkene Ny sjanse og forsøk med Tettere individuell oppfølging (TIO).
Videre i kapittel 4 gjennomgås en rekke studier som har sett mer på hvilke sosiale og
individuelle mekanismer som synes å være i virksomhet i tiltaksarbeidet, samt hvordan ulike
settinger for arbeidet har betydning.
I kapittel 5 oppsummerer og sammenfatter vi mulige virksomme elementer for tiltaks-og
oppfølgingsarbeid. Her går vi mer konkret inn i praksiserfaringer og de kvalitative delene av
vårt materiale. Som et bidrag inn i fag og metodeutviklingen vil vi på basis av vårt materiale
presentere en mulig modell for en empirisk og faglig forankring av tett individuell og
helhetlig oppfølging som arbeidsmetode i NAV. Videre vil vi presentere kunnskap og
erfaringer knyttet til tre særlige innsatsområder for konkret arbeid med tett individuell og
helhetlig oppfølging i NAV, og disse er som følger:



Møte med bruker
Systemorientert innsats
Koordinering, forvaltning og administrasjon
I kapitlet framkommer det at de virksomme elementene synes å handle om gode kartleggingsog avklaringsprosser før tiltak og tjenesteutforming starter. Det handler om individuell
tilpasning av oppfølgingen og at det er tilgjengelig et bredt tiltaksrepertoir som kan ivareta
individuelle behov. Det må også tilrettelegges for myndiggjøring slik at det kan etableres tillit,
mestring og kontroll over eget liv. Det synes også å ha betydning hva slags miljø tiltakene
foregår i.
I kapittel 6 drøftes nyere teori om kunnskaping i lys av vitenskapsteori. Samfunnsvitenskap
kan i liten grad benyttes til å forutsi (prediksjon) og en må derfor utvise særlig varsomhet i
kunnskapsanvendelsen på dette området. Det er kort vei mellom hjelp og kontroll og terapi til
manipulering i arbeid med mennesker i utsatte posisjoner, og det bør utvises en særlig
forsiktighet i både planlegging og gjennomføring av forsøk med ulike (behandlings)opplegg.
Dette synes å være av stor betydning for nye forsøk at en kanskje utviser større
oppmerksomhet med tanke på hva som vil være etisk forsvarlig i arbeidet med oppfølging av
mennesker i ulike former for tiltak. Det gjelder både hvordan man artikulerer seg, hvordan
man kommuniserer de ideologiske føringene og hvordan man utviser årvåkenhet overfor den
enkeltes behov og ressurstilgang.
11
1. Introduksjon til rapportens tema
Innledning:
Arbeids-og velferdsdirektoratet har som innsatsområde blant annet å fremme fag,
metodeutvikling og kunnskapsforankring i NAV. Innsatsområdet er knyttet til NAVs ansvar
for oppfølgingen av fag-og kvalitetsutvikling innenfor rammen av lov om sosiale tjenester
generelt, og Kvalifiseringsprogrammet(KVP) spesielt. Dette innebærer at de i samarbeid med
ulike interne og eksterne partnere skal arbeide med utvikling av strategier og initiere tiltak for
effektivisering og kvalitetsforbedring av det faglige og metodiske arbeidet med brukere i
NAV. Det overordnede mandatet for arbeidet er formulert i Arbeids- og velferdsetatens
årsplan for 2009. Her står det blant annet:
”Kvalifiseringsprogrammet og oppfølging av brukere i NAV med sammensatte behov
stiller store krav til veiledernes fagkunnskap og metodiske ferdigheter. For å bidra til
økt profesjonalitet, effektivitet og kvalitet i møte med brukerne, skal det igangsettes et
arbeid for bedre systematisering og formidling av kunnskap og erfaringer fra
forsøksvirksomhet knyttet til ”Handlingsplan mot fattigdom”, Tettere individuell
oppfølging (TIO-prosjektet) mv. Det skal legges vekt på metode og modellutvikling av
relevans for praksisfeltet. Det skal videre tas initiativ til forskningssamarbeid med
eksterne forskningsmiljøer, for å følge opp effekten av videre utprøving og
metodeimplementering. Forsøket med Høgskole- og universitetssosialkontor (HUSKprosjektene 2 ) vil bli vurdert i denne sammenhengen. Effekten av arbeidet vil være
tryggere og mer profesjonelle ansatte i NAV, bedre tjenester for brukerne, økt
deltakelse, inkludering og redusert fattigdom”
Videre har man i årsplanen for 2009 satt seg konkrete mål, strategier og prioriteringer, der
hovedmålet er å bidra til økt kompetanse, kvalitet og effektivitet i arbeidet med brukerne i
NAV, gjennom å:

Tydeliggjøre de viktigste faglige og metodiske erfaringer fra TIO, Tiltaksforsøket, Ny
sjanse, boligsosialt arbeid og annet relevant, faglig utviklingsarbeid og gjøre disse
erfaringene tilgjengelige for ansatte i NAV.

Bidra til at praksis tar i bruk kunnskap nevnt i punkt 1.

Utvikle modeller for helhetlig faglig oppfølgingsarbeid og metodiske anbefalinger
innenfor tre innsatsområder:
2
Et femårig forsøk ut 2011 med fokus på kunnskapsutvikling i sosialtjeneste og NAV. Tilknyttet HiO,
NTNU/HiST, UiA og UiS.
13
Møte med bruker, systemorientert innsats og prosessledelse og prosessadministrasjon3.
Forankre arbeidet i systematiserte erfaringer og empirisk forskning.

Utarbeide strategiske dokument knyttet til organisatoriske, strukturelle forutsetninger
for kompetanseutvikling og metodeimplementering ved NAV-kontor.

Etablere nettbasert ”Kunnskapsbase” bestående av relevant, pålitelig og oppdatert
kunnskap og erfaring.

Legge grunnlag for relevant forskning/evaluering med sikte på å samle empiri om
effekt av iverksatte tiltak og selekterte metoder innen helhetlig oppfølging.
Videreutvikle samarbeidet med HUSK-prosjektene med sikte på optimal utnytting av
tilgjengelig kompetanse innen HUSK i forhold til dette utviklingsarbeidet.
HUSK Midt-Norge4 tok på seg å arbeide med to av disse prioriteringene etter en henvendelse
fra arbeids og velferdsdirektoratet: 1. Å tydeliggjøre de viktigste faglige og metodiske
erfaringer fra TIO, Tiltaksforsøket, Ny sjanse, boligsosialt arbeid og annet relevant, faglig
utviklingsarbeid og gjøre disse erfaringene tilgjengelige for ansatte i NAV. 2. Utvikle
modeller for helhetlig faglig oppfølgingsarbeid og metodiske anbefalinger innenfor tre
innsatsområder: Møte med bruker, systemorientert innsats og prosessledelse og
prosessadministrasjon. Forankre arbeidet i systematiserte erfaringer og empirisk forskning.
Rapporten er primært skrevet for å gjøre stoffet lettere tilgjengelig for NAVs medarbeidere,
men vi har samtidig lagt vekt på at dette foregår i lys av ideologi og vitenskap som foregår i
en historisk gitt situasjon. Vår jobb har vært å sammenfatte og forsøke å oppsummere mulige
virkningsfulle metodiske elementer om innsatser for brukere med redusert arbeidsevne og
behov for tett individuell oppfølging.
HUSK Midt-Norge har derfor gjennomgått forskning, evalueringer og praksiserfaringer fra
arbeidsretta tiltaksarbeid og tett individuell oppfølging rettet mot sosialhjelpsmottakere for å
se på de virksomme elementene i dette arbeidet – forstått som; hva kan forklare at tiltaks – og
oppfølgingsarbeidet virker – og hva er det eventuelt som virker? Dette var ambisjonen med
denne gjennomgangen, men materialet synes ikke å gi denne type svar – særlig om en skulle
legge til grunn at svarene skal være forskningsbasert eller evidensbasert. Vi kan antyde hvilke
og hvorfor noen forhold kan ha mulig forklaringsverdi som virksomme elementer, men vi kan
ikke presentere det for forskningsbasert som grunnlag for prediksjon.
3
Senere har prosessledelse og prosessadministrasjon blitt endret til: forvaltning, koordinering og administrasjon,
og til sist til forvaltning, koordinering og pådriverfunksjon. Den siste endringen kom i juni 2010, men vi valgte i
denne rapporten å beholde: forvaltning, koordinering og administrasjon.
4
Se: www.husk-midtnorge.no.
Bakgrunnen for at HUSK Midt-Norge har påtatt seg dette arbeidet henger sammen med at
miljøet rundt HUSK Midt-Norge i løpet av de siste fire årene har produsert flere
masteroppgaver og en lærebok som omhandler tiltaksarbeid og tett individuell oppfølging, og
har således god og langvarig kjennskap til konkret praksis, forskning og litteratur på dette
området. I tillegg driver HUSK Midt-Norge et langsiktig fag- og utviklingsprosjekt Kvalitetssikring og vitenskapeliggjøring av praksis (Fagtekstprosjektet) - som også grenser
opp til en del av de problemstillingene en slik gjennomgang av forskning og erfaringer reiser5.
Et sentralt fokus i Fagtekstprosjektet handler om behovet for systematiske evalueringer av og
i praksis, og i gjennomgangen av materiale som denne rapporten bygger på, synes det nettopp
å være behov for å se på den type infrastruktur som Fagtekstprosjektet representerer, som en
mulighet for mer systematisk læring og kunnskapsutvikling også i NAV. NAVs leder Tor
Saglie uttrykte på NAVs mulighetskonferanse i Trondheim 2010 at reforminitiativene fra
sentralt hold nå skal trappes ned til fordel for endringsarbeid nedenfra, og han henviste da til
behovet for fagutvikling og kunnskapsutvikling i organisasjonen. Den påståtte forskjellen
mellom sosialkontortjenestens utviklingsarbeid med lokalt utspring og NAVs sentralstyrte
organisasjonsutvikling må nå i større grad samordnes og dreie NAV mot å framstå som en
mer lærende organisasjon.
Denne rapporten går ikke inn i de mer ideologiske og politiske målsettingene om bedre
tjenester, økt deltakelse og inkludering, men presenterer en del av de resultater som forskning
og praksiserfaringer så langt kan vise til, samt noen få sentrale teoretiske perspektiver og
historiske sammenhenger.
1.1 Begrepsavklaringer.
Bruker, deltaker eller klient?
Begrepene vi anvender for å beskrive mennesker bør av mange grunner utvikles og brukes
med omhu. Særlig gjelder dette overfor grupper av mennesker som allerede er, eller som står i
fare for å bli marginalisert eller som på annet vis kan sies å være i sårbare posisjoner (NESH) 6.
I sosialt arbeid har begrepet klient tidligere vært det rådende begrep når man skulle omtale
mennesker som har kontakt med sosiale tjenester. Dette begrepet har med årene fått en
negativ klang og mange mener det hefter en idé rundt klientbegrepet som hentyder mot et
passivt menneske som skal formes av eksperten – sosialarbeideren. Andre igjen mener
klientbegrepet er et mer korrekt begrep enn for eksempel bruker, som kan oppfattes som en
tilsløring av den makten velferdsforvaltningen og dens utøvere har. Og da særlig overfor
grupper som langtidsmottakere av sosialhjelp. Dette kommer vi tilbake til under overskriften
brukermedvirkning.
5
6
Fagtekstprosjektet: se: http://www.husk-midtnorge.no/prosjekter/praksisperspektivet
NESH: den nasjonale forskningsetiske komité for samfunnsvitenskap og humaniora.
15
I denne rapporten bruker vi begrepene klient, deltaker og bruker stort sett slik forfatterne i de
ulike delene av materialet har gjort. Vi bruker derfor både klientbegrepet og brukerbegrepet
knyttet til enkelte teoretiske perspektiver i rapporten, ut fra hvordan forfatterne selv gjør dette.
Deltaker er et begrep som henspeiler mot en klient-bruker-rolle som deltaker ut fra et
menneskesyn som ønsker å ivareta den enkeltes integritet, med et syn på mennesket som
aktive og deltakende individer (Ringsrød 2007, Lysø 2007: I Marthinsen og Skjefstad 2007).
Ringsrød og Lysø bruker begrepet medvandrer som betegnelse på den rolle medarbeideren
som har ansvar for oppfølgingen inntar. Deltaker og medvandrer illustrerer begge det
prosessuelle og langtidsvarende med oppfølgingsarbeid og reiser spørsmål ved kortsiktige
klient-medarbeidermøter av typen skjemautfylling og kategorisering på basis av mer
rutineorienterte avklaringer. Deltakerbegrepet er mye brukt i prosjektevalueringene og den
kvalitative forskningen vi har gjennomgått. Begrepet brukes oftest for å benevne personer
som er i aktive arbeidsmarkedstiltak, og vi følger denne praksisen. Begrepet bruker
inneholder elementer av personer som benytter seg av tjenester og tilbud fra det offentlige –
og det er grunnstammen i begrepet brukermedvirkning. Brukerbegrepet brukes ofte i vårt
materiale om personer som er i kontakt med hjelpeapparatet generelt, men som ikke
nødvendigvis er i aktive arbeidsmarkedstiltak, og vi følger denne praksis i rapporten.
Arbeidsmarkedstiltak og arbeidsretta tiltak.
Arbeidsmarkedstiltak og arbeidsretta tiltak er begge samlebegrep for alle typer tiltak som
retter fokus på brukernes tilknytning og muligheter for å komme i og beholde ordinært arbeid.
Vi bruker begge disse to begrepene slik de brukes i materialet ut fra samme logikk som over.
TIO, tett individuell oppfølging eller tiltaksarbeid?
Tett individuell oppfølging benyttes både om tiltaksarbeid, om en arbeidsform og om et
konkret statlig forsøk, og begrepsbruken kan dermed oppleves forvirrende. Gjennom
prosjektutvikling og kunnskapsproduksjon rettet mot arbeidsretta tiltaksarbeid overfor
sosialhjelpsmottakere, har begrepet tiltaksarbeid blitt koblet sammen med begrepet tett
individuell oppfølging, som for eksempel hos Marthinsen og Skjefstad (2007), Rambøll
(2008) og Kirsten Rytter (2008). Her er tett individuell oppfølging av sosialhjelpsmottakere
en beskrivelse av en form for tett oppfølging som et premiss for godt tiltaksarbeid.
I denne rapporten vil begrepet tett individuell oppfølging benyttes om en arbeidsmetode, og
da med særlig fokus på hva som synes å være virksomme elementer. Tiltaks-og
oppfølgingsarbeid som begrep, brukes også gjennom hele rapporten. Det gjøres for å peke på
oppfølgingsarbeidets mål og kontekst - arbeidsretta tiltaksarbeid.
Selv om mye av materialet vi har gjennomgått handler om tett individuell oppfølging innenfor
arbeidsretta tiltak, gjør vi oppmerksom på at begrepet også rommer andre former for
oppfølgingsarbeid; som for eksempel tett individuell oppfølging innenfor boligsosialt arbeid
overfor rusmisbrukere og bostedsløse, og i forhold til psykisk helsearbeid og økonomisk
sosialhjelp m.m.
Oppfølging i NAV kan også betegne den rutiniserte oppfølging av sykemeldte og
arbeidsledige og andre som mottar ulike stønader hvor det er prosedyrer for kontakt og
tidsintervall for brukeroppfølgingen. Denne formen for oppfølging er ikke nødvendigvis så
fokusert på endringsarbeid som sosialt arbeid tradisjonelt har vært, uten at det betyr at det
ikke skulle være behov for endringsarbeid også overfor disse gruppene. Sammenfall og
ulikheter mellom ulike oppfølgingspraksiser i NAV og sosialtjenesten er derfor kanskje et
tema som skulle vært nærmere utforsket for å kunne drive kunnskapsutviklingen videre og
utnytte metodiske overlapp mellom de ulike virksomhetene.
Tettere individuell oppfølging (TIO) er også tittelen på et program for arbeidsretta tiltak i
sosialtjenesten, iverksatt av sentrale myndigheter. Når dette programmet beskrives i
rapporten, vil vi benytte forkortelsen TIO i teksten.
17
2. Design og metodisk fremgangsmåte.
Innledning
I Norsk sammenheng finnes en god del prosjektevalueringer og noen kvantitative
undersøkelser når det gjelder kunnskapsproduksjon i forhold til langtidsmottakere av
sosialhjelp, herunder hva som er effektive innsatser for å bistå denne gruppen til å bli
selvhjulpen gjennom økt deltakelse i arbeidslivet. Det finnes også en del kvalitativ forskning,
særlig innenfor fagområdet sosialt arbeid med fokus på den samme målgruppen, og som søker
svar på hva som er virksomme elementer i arbeidsretta tiltak spesielt og økt
samfunnsinkludering generelt. En sentral utfordring, slik vi ser det, er å få systematisert og
sammenfattet kunnskap og erfaringer som består av ulike tilnærminger til
kunnskapsproduksjon, og arbeide systematisk med kunnskapsproduksjonen slik at både
forskningsbasert kunnskap og praksiserfaringer blir langt mer tilgjengelig for politikere,
ledere, ansatte og brukere på ulike arbeidsområder innenfor velferdsfeltet.
Gjennom utviklingen av EBR og EBP 7 ser vi at det der er utviklet konkrete metoder for
systematiske rewiews på metanivå (Grimen og Terum 2009). Sosialt arbeid, som vi tar faglig
utgangspunkt i, har i svært liten grad drevet med slike eksperimentelle studier med bruk av
kontrollgrupper, og feltet er mer preget av innovasjon enn vitenskapelig praksisutvikling. Det
som er skrevet og som er anvendt i denne rapporten er derfor i liten grad effektforskning, men
heller oppdragsevaluering med mål om å se på utfall og ikke prosessene som sådan. Innhold
og prosess er mer belyst i rene vitenskapelige arbeider som har foregått på universitet og
høgskoler og delvis beskrevet av praksis selv. De ulike tilnærminger som har vært anvendt i
praksis kan derfor i liten grad betraktes som metoder, og vi har derfor i større grad drøftet i
hvilken grad spørsmålet om virksomme elementer mer enn metoder har kommet til syne i
disse tekstene. Rapporten forsøker likevel å sammenfatte og oppsummere disse ulike
rapportene og praksiserfaringer som et bidrag til systematisk fag- og metodeutvikling i en
flerfaglig og tverretatlig organisasjon som de nye NAV-kontorene nå utgjør. Vi har valgt å ta
inn mer om den metodiske framgangsmåten i vedlegg 1 og har en mer detaljert
presentasjon/sammenfatning av alle prosjektene som er omtalt i vedlegg 2.
2.1 Design
Vi tar opp tråden fra Husabø og Nerviks (2006) kunnskapsoversikt over forskning om tiltak
for sosialhjelpsmottakere, og presenterer kunnskap om utviklingen av og resultater fra
nasjonale prosjektinnsatser rettet mot arbeidsretta tiltak for sosialhjelpsmottakere i perioden
2002 til 2009. Her presenteres også kunnskap om brukergruppen langtidsmottakere av
7
EBR: evidence based research. EBP: evidence based practice.
19
sosialhjelp, samt hovedtrekkene i det materialet vi har gjennomgått. Deretter har vi trukket ut
kunnskap og erfaringer knyttet til tre innsatsområder for arbeid med tett individuell og
helhetlig oppfølging i NAV.
Disse kjerneområdene er utarbeidet av Arbeid og
velferdsdirektoratet, og er valgt videreført her, fordi inndelingen sammenfaller på en naturlig
måte med ulike faglige oppgaver, metodiske mål og perspektiver som vi anser er viktige i tett
individuelt og helhetlig oppfølging i NAV, og disse er som følger:



Møte med bruker
Vi har slik arbeidet med å sammenfatte og strukturere forskningsmateriale og relevante
prosjektevalueringer og praksiserfaringer innenfor de tre hovedområdene, og således forsøkt
forankre arbeide i både systematiserte erfaringer og empirisk forskning. Vi har også utviklet
noen visuelle modeller som kan bidra til å systematisere og forenkle materialet, og som kan
fungere som et utgangspunkt for videre utvikling av en metodisk og teoretisk forankring av
tiltak -og oppfølgingsarbeid i NAV.
2.2 Søke og utvalgsstrategi
Innledningsvis i rapporten gjorde vi rede for at målet med dette arbeidet er å tydeliggjøre de
viktigste faglige og metodiske erfaringer fra TIO, Tiltaksforsøket, Ny sjanse og annet
relevant, faglig utviklingsarbeid – som for eksempel erfaringer fra prosjekter i HUSK. Dette
betyr at mye av materialet som skulle gjennomgås allerede var bestemt. I tillegg har vi søkt
etter forskning og annen litteratur om oppfølgingsarbeid og arbeidsmarkedstiltak for
sosialhjelpsmottakere.
For å sortere litteratur har vi her hatt som utvalgskriterium at litteraturen skulle gi kunnskap
om det faglige og metodiske arbeidet med langtidsbrukere av sosialhjelp. Vi søkte først i
elektroniske databaser som: BIBSYS/UBIT8 og Cambell Collaboration Library9. Vi har også
søkt gjennom relevante journaler som: Nordisk Sosialt Arbeid10, Journal of Social Work and
Social Sciences Rewiew11, SAGE publications12 og relevante nettsider som AFI13, Rambøll
management 14 , SFI Cambell (NC2) 15 , SCIE 16 , Social work abstracts 17 og be-evidence-
8
BIBSYS (bibliotekbasen): www.bibsys.no (lastet ned 13.09.09).
Cambell Collaboration Library: www.campbellcollaboration.org/ (lastet ned 13.09.09).
10
NSA: http://www.universitetsforlaget.no/servlets/dispatcher?siteNodeId=705169
11
JSWSCR: http://www.ingentaconnect.com/content/wab/swssr
12
SAGE:http://www.sagepub.com/journals.nav?display=cat&catLevel1=&prodTypes=journals&level1=M00&c
urrTree=Subjects&_requestid=690517 (lastet ned 10.08.09).
13
Arbeidsforskningsinstituttet: www.afi.no (lastet ned 13.09.09).
14
Rambøll management: www.ramboll.no (lastet ned 13.09.09).
9
based.com. Søkeordene som ble benyttet var ulike sammensetninger av: welfare to work
programmes, long term welfare recipients, social work, tiltaksarbeid, tett individuell og
helhetlig oppfølging, langtidsmottakere av sosialhjelp, sosialhjelpsmottakere.
Resultatene av disse søkene gav i utgangspunktet store mengder litteratur, men en
gjennomgang viste raskt at temaene i litteraturen grovt sett handlet om tiltakseffekter i forhold
til økonomiske perspektiver og utfall av tiltaksinnsatsen overfor brukerne i form av
lønnsarbeid, økonomi eller økt tilknytning til arbeidsmarkedet. En del litteratur omhandlet
samfunnspolitiske og etiske implikasjoner av arbeidsretta tiltak for sosialhjelpsmottakere. Vi
fant derimot lite litteratur som kunne hjelpe oss med å finne konkrete faglige og metodiske
anbefalninger i forhold til vår problemstilling. Det vi fant kjente vi i stor grad til fra før, men
noen få rapporter kom til som for eksempel Rambøll managements (2007a) evaluering av fag
og metodeutvikling i Kristiansund kommune i forbindelse med deres TIO prosjekt, og noen
masteroppgaver og doktorgradsavhandlinger i sosialt arbeid som omhandler tiltaksarbeid
og/eller brukermedvirkning fra henholdsvis brukeres og ansattes perspektiver. Ut fra dette har
vi valgt ut litteratur som kan utdype områder for faglig og teoretisk forankring, samt konkrete
arbeidsmetoder i det direkte arbeidet med brukere eller andre samarbeidspartnere.
15
SFI Cambell: http://www.sfi.dk/Default.aspx?ID=432 SFI Campbell (tidligere Nordisk Campbell Center)
(lastet ned14.09.09).
16
Social Care Institute of Excellence http://www.scie.org.uk/ (lastet ned14.09.09)
17
Social work abstracts: http://www.ovid.com/site/catalog/DataBase/150.jsp(lastet ned 14.09.09)
21
2.3 Oversikt over sentrale forsøksevalueringer i vårt materiale:
Rambøll management ”Evaluering av programmet tettere individuell oppfølging” (TIO),
Delrapport I juni 2007, Delrapport II des 2007. Sluttrapport juni 2008.
Rambøll management ”Evaluering av arbeidet med implementering av et nasjonalt
kartleggingsverktøy KIS”. Sluttrapport mars 2007.
Rambøll management: ”Evaluering av etablering av lokal kommunal enhet med fokus
på aktivt, arbeidsrettet rehabilitering i Kristiansund kommune”. Sluttrapport,
september 2007.
IMDI- rapport 4 - 2008 ”Fra sosialhjelp til arbeid. Resultater fra 25 Ny sjanseprosjekter”. IMDI - rapport 7 - 2007 ”Deltakelse og måloppnåelse. Resultatrapportering
fra Introduksjonsordningen 2007”.
Lødemel, Ivar og Johannessen, Asbjørn (red): ”Tiltaksforsøket: mot en inkluderende
arbeidslinje? Sluttrapport fra evaluering av Forsøk med kommunalt ansvar for aktive,
arbeidsetta tiltak for langtidsmottakere av sosialhjelp 2002-2004”. HiO – rapport nr 1,
2005.
Schafft, Angelica, Frøyland, Kjetil og Spjelkavik, Øystein: ”Evaluering av
arbeidsmarkedssatsningen
for
Delrapport
2
”.
Arbeidsforskningsinstituttets notatserie nr1, 2005. Schafft, Angelica og Spjelkavik,
Øystein: ”På vei til jobb? Evaluering av arbeidsmarkedssatsingen for
sosialhjelpsmottakere” AFI – rapport nr 7, 2006.
Hansen, Inger Lise Skog mfl: ”Ikke bare bare å bo. Sluttrapport fra evaluering av
statlig tilskudd til oppfølgingstjenester i bolig for bostedsløse og rusmisbrukere”. Faforapport 2007:38.
Dette materialet legger grunnlaget for de generelle funnene i rapportens resultatpresentasjon.
Og det er i dette materialet vi har funnet frem til sentrale og praksisnære begreper som
kartlegging, skreddersøm og brukermedvirkning. Begreper som jevnlig benyttes for å forklare
innhold som settes i sammenheng med god praksis og gode prosjektresultater.
Gjennom å først gjennomgå prosjektevalueringer har vi funnet den empiriske forankringen av
”de store linjene” i forhold til hva som synes å virke i tiltaksarbeidet med å følge opp
sosialhjelpsmottakere mot økt selvhjulpenhet og økt tilknytting til arbeidsmarkedet.
Materialet sier dog lite om hvordan man konkret skal gå til verks. Hvordan skal man for
eksempel utføre en god kartlegging, slik at den fører til et bra resultat for brukerne? Slike
spørsmål gav grunnlaget for utvidelser og flere gjennomganger av materialet.
Nedenfor følger derfor en oversikt over annet relevant materiale vi har gjennomgått, som kan
utdype og belyse noen mulige virksomme og konkrete elementer som kan bidra til å lykkes
med godt tiltaks- og oppfølgingsarbeid i NAV.
2.4 Annet relevant materiale som er gjennomgått:
Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve: ”Kampen mota fattigdommen: Forskning om
tiltak for sosialhjelpsmottakere”. NTNU Samfunnsforskning 2006.
Van der Wel, Kjetil (red): ”Funksjonsevne blant langtidsmottakere av sosialhjelp”. HiO
- rapport nr.29, 2006.
Skjefstad, Nina: ”Du kommer ikke for å få noe, men for å finne noe” Tiltaksarbeid i
sosialtjenesten. Masteroppgave i sosialt arbeid. Institutt for sosialt arbeid og
helsevitenskap NTNU, 2007.
Marthinsen, Edgar og Skjefstad, Nina (red): ”Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV – tett
på”. Universitetsforlaget, 2007.
Gjeitnes, Kirsti: ”Praksis og teori - en analyse av tiltaksarbeideres fortellinger”.
Masteroppgave i sosialt arbeid. Institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap NTNU,
2007.
Aasen, Kristin: ”Prosjekt 16-30, en arena for mestring, medvirkning og myndiggjøring”.
Masteroppgave i sosialt arbeid. Institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap NTNU,
2009
Rytter, Kirsten (red): ”Oppfølgings-og tiltaksarbeid i NAV - med case fra
sosialtjenesten i NAV Sagene”. Kommuneforlaget AS, 2008.
Halvorsen, Anne: ”Fag, ferdigheter og følelser. Om kunnskapsutvikling i sosialt arbeid”.
Doktoravhandling Universitetet i Bergen, 2010
Jenssen, Anne Grete: ”Brukermedvirkning i sosialtjenesten. En studie av
sosialarbeiderens perspektiv”. Doktoravhandling institutt for sosialt arbeid og
helsevitenskap, NTNU, 2009.
23
Det er også en god del internasjonal litteratur om emner som arbeidslinja og
aktiveringspolitikk. Det har ligget utenfor vårt mandat å bearbeide disse, men vi kan vise til
Johansson og Hornemann Møller (2009) som har redigert en antologi med tittelen
”Aktivering”. Jordan og Jordan (2000) har inngående drøftet arbeidslinja som praksis og
politikk i boka ”Social Work and the Third Way: Tough Love as Social Policy”. Järvinen,
Elm Larsen og Mortensen (2005) drøfter blant annet klassifiseringen av arbeidsløse og
aktivering og tiltaksarbeid i sin bok om ”Det magtfulde møde mellem system og klient”.
Eskelinen, Olesen og Caswell (2008) ser mer på de muligheter som sosialt arbeid har i dagens
ideologiske og politiske kontekst i sin bok ”Potentialer i socialt arbejde – et konstruktivt blik
på faglig praksis”. Vi nevner også to bøker som tar opp til drøfting hvordan nyliberlismens
inntog utfordrer virksomheter som sosialt arbeid som tradisjonelt sett var viktige bestanddeler
i velferdsstatens verdigrunnlag og praksis. Den ene er Iain Ferguson (2007)”Reclaiming
social work: Challenging Neo-liberalism and Promoting Social Justice. Den andre er
McDonald (2006)”Challenging Social Work: The Institutional Context of Practice”.
McDonald ser også på hvordan administrative rutiner under nyliberalismen med New Public
Management (NPM) utfordrer det tradisjonelle profesjonelle fokuset på arbeidet med
mennesker. Pågående forskning på oppfølgingsarbeidet tyder på at mange av de utfordringer
hun peker på også gjelder her når økonomenes tellekanter ikke anses som relevante for måling
av faglig virksomhet.
Før vi i kapittel 4 går inn i selve gjennomgangen av de utvalgte arbeidene setter vi i kapittel 3
scenen for noe av den sammenheng vi mener oppfølging bør ses i lys av.
3. Individrettet sosialt tiltaksarbeid i NAV - sosialt arbeid i NAV?
Innledning:
I dette kapittelet ser vi nærmere på noen fagteoretiske sammenhenger og perspektiv som
kommer til uttrykk i det materialet vi har gjennomgått. I tillegg vil vi se på den nasjonale,
statlige satsingen på kunnskapsutvikling i sosialtjenesten. Vi følger disse satsingene tilbake til
90 -tallet og frem til vår tid for å danne et bilde av konteksten for utviklingen av tiltaks- og
oppfølgingsarbeid for sosialhjelpsmottakere i dag18. Videre vil vi se nærmere på sosialt arbeid
som faglig ramme for tiltaks – og oppfølgingsarbeid, gjennom å belyse tema som: teoretiske
modeller, metoder, relasjonsarbeid, brukermedvirkning, humanisme og helhetssyn.
Optimalt sett burde erfaringene fra nesten to tiår med utvikling av arbeidsretta tiltaksarbeid,
nå overføres og implementeres i NAV og kvalifiseringsprogrammet. At det ikke er så enkelt
er det flere grunner til. For det første ble det tydelig gjennom vårt arbeid med denne
gjennomgangen at innholdet i og utøvelsen av de arbeidsmetodene – som har vært benyttet i
Arbeidsmarkedssatsingen, Tiltaksforsøkene, Ny Sjanse og TIO – i liten grad har vært
systematisk og vitenskapelig dokumentert. Denne praksis og kunnskapen om den, forblir
derfor ofte lokal og taus. Taus i den forstand at kunnskapen ikke blir artikulert, ikke blir
dokumentert og kommunisert i stor nok grad, og dermed vanskelig å bygge konkret fag og
metodeutvikling fra. Det produseres mye, og det vises til at for eksempel avklarings- og
kartleggingsarbeid, eller arbeid med brukermedvirkning er viktig og medfører suksess i tiltaks
– og oppfølgingsarbeid. I tekstene drøftes det derimot i liten grad hvordan man skal gå frem
for å lykkes med slikt arbeid. Mye av innsatsen som rettes mot utvikling av tiltaks - og
oppfølgingsarbeid i NAV synes dermed å være noe svakt underbygd av faglig gjennomtenkte
teoretiske rammeverk. Dette er nødvendig dersom intensjonen er å utvikle en vitenskapelig
forankret metode for oppfølging i NAV.
Den andre hovedproblemstillingen handler om at tiltaks- og oppfølgingsarbeid, både for
statlige og kommunale ansatte, har nye rammebetingelser. Mange kommuner har lang erfaring
med både tiltaks- og oppfølgingsarbeid, omorganiseringer og endringer, men NAV –
reformen har et større omfang enn tidligere omorganiseringer. I og med at arbeid, trygd og
sosialtjenesten slås sammen, berøres og endres rammene for arbeidet med brukerne på mange
nivå, og det opprettes en helt ny struktur for faglig arbeid. I arbeidet med denne
gjennomgangen kommer dette best til uttrykk gjennom NAVs intensjoner om å utvikle en
flerfaglig og enhetlig førstelinjekultur. Dette skal komme til uttrykk overfor brukerne
gjennom at NAV kontorene møter brukerne ut fra en felles faglig plattform.
18
For en grundigere framstilling av framveksten av tiltaksarbeid i sosialtjenesten se Marthinsen 2007 og
Johansson og Hornemann Møller 2009
25
En slik faglig plattform må forankres i konkrete teoretiske perspektiver, særlig fordi det ofte
er slike faglige perspektiver som viser det faglige verdigrunnlaget, menneskesyn og
holdninger overfor brukerne. I de fleste fag i velferdssektoren er dette en vesentlig dimensjon.
Vesentlig fordi det handler om å jobbe med mennesker, gjerne mennesker i sårbare
posisjoner, og da følger alltid særlige etiske og faglige prinsipper. NAV som profesjonell
organisasjon synes derfor å stå overfor helt særskilte utfordringer, der målet er å utvikle en
flerfaglig og enhetlig førstelinjekultur. Selv om vi i denne rapporten tar utgangspunkt i sosialt
arbeid som teoretisk og empirisk rammeverk for fag og metodeutvikling i NAV, er det viktig
å påpeke at det kun er ment som et utgangspunkt. Det videre arbeidet med fag og
metodeutvikling bør finne sted i NAV organisasjonen selv, og innlemme andre fag og
praksistradisjoner dersom man ønsker reell flerfaglig fag- og metodeutvikling i NAV. Det er
også tenkelig at dette kan bidra til byggingen av en mer felles NAV- kultur, en forutsetning
for å kunne utvikle en felles faglig plattform ut mot brukerne.
3.1. Noen historiske betraktninger om sammenhengen mellom
sosialtjenesten og NAVs oppfølgingsarbeid
Sosialt arbeid har blitt utviklet som praksis og vitenskap ganske sent i framveksten av det
moderne samfunn. Vanligvis anser en historisk sett de siste 350 år som perioden for det
modernes framvekst, med et høydepunkt omkring 1960. Opprøret mot det modernes forståelse
av menneske og samfunn slo for fullt inn utover 1970-tallet og kulminerte med
postmodernismen utover 1980-tallet. I dag betegnes gjerne vår samtid som det senmoderne
hvor det moderne og det postmoderne har skapt en form for syntese. Vår samtid preges også
av globalisering, nyliberalisme og nye former for ledelse betegnet som New Public
Management? Kort sagt stilles verdier og ideologi som var grunnlag for framveksten av
velferdsstaten på prøve når profesjonaliteten utfordres av brukerdeltakelse, demokratisering
og økonomistyring. Solidariteten settes på prøve ved overføring av ansvaret til enkeltindividet
for tilpasning til et konsumorientert marked hvor også kropp og sinn er underlagt
bytteverdienes logikk. Vi snakker mer og mer om symbolsk kapital og underformer som
sosial kapital som gangbar mynt (McDonald 2006, Ferguson 2007).
Selve begrepet sosial og forestillinger om det sosiale vokste fram allerede under midten av
1600-tallet og ble tidlig brukt knyttet til forestillinger om det menneskeskapte gode liv
og/eller samfunn. På slutten av 1800-tallet så vi de første etableringene av virksomheter som i
Norden og i mange andre sosialdemokratilignende regimer har gått inn den statlige eller
offentlige velferdssektoren. I mange andre land har sosialt arbeid blitt knyttet mer til religiøse
institusjoner sammen med omsorgs- og behandlingsoppgaver. Den utvikingen vi nå ser, synes
å reetablere sosialt arbeid som en sentral virksomhet for å forebygge og bistå i håndteringen
av sosial og kulturell ulikhet, for å stabilisere og utvikle bærekraftige sivile samfunn
(Matthies m.fl. 2001, Leonard 1997).
Sosialt arbeid som profesjon i Norge fikk tildelt sentrale forvaltningsoppgaver i statlig og
kommunal velferd som tidligere ikke hadde vært bemannet av lekfolk, ofte støttet av
veldedighet og preget av idealisme, ideologi og moral.
Både fattigvesen og barnevern har lenge vært institusjonalisert i Norge, og vi fikk tidlig lover
som regulerte disse virksomhetene, men de ble ikke sosialfaglig bemannet og profesjonalisert
med kvalifisert personell før utover siste halvdel av 1900-tallet. Legitimeringen av
virksomheten krevde at det byråkrati som hadde vokst inn i velferdsstatens lovregulerte
sosialpolitikk ble videreført av de profesjonelle.
Det profesjonelle sosiale arbeidet kom oppå velferdsbyråkratiet i sosial- og
barneverntjenestene og utviklet seg videre, etter hvert med enda sterkere forvaltningsfokus –
særlig i retning jus og økonomi. På mange måter var datidens Trygdekontor og Arbeidskontor
velferdsbyråkrati med samme krav til skriftlig etterrettelighet, legal kontroll og økonomisk
revisjon. De samme kravene har blitt overført til NAV. Når vi med HUSK nå fører
forskningen mer aktivt inn i dette profesjonaliserte velferdsbyråkratiet, stiller det krav om
endring av praksiser mot mer langsiktig og strukturert ivaretakelse av informasjon om
handlinger og formålstjenlige beslutninger enn systemet tidligere har måttet imøtekomme.
Da sosialtjenesten ble etablert på 1960-tallet var det et uttalt mål at fattigvesenets
fordømmende og ydmykende praksiser skulle erstattes av veiledning og rådgivning fra godt
skolerte profesjonelle hjelpere. På samme måte som velferdslovgivningen knyttet til NAVreformen vektlegger respekt og bruker begrepet i sin formålsparagraf, lå denne forventningen
under også på den tiden. Studier av diskusjonene fra 1960-tallet tyder på at en ønsket å
appellere til fornuften hos menneskene – en gikk ut fra at en ville søke det gode ut fra en ide
om samfunnsmessig solidaritet (Marthinsen 1991). Mange betvilte imidlertid denne
forutsetningen og viste til at mennesket sjelden har latt fornuften råde. Dette poenget
framkommer også i nyere studier av velferdsstaten og det sosiale arbeidets genealogi19. Vi ser
at denne konflikten gjenspeiles i utformingen av velferdsstatens praksis når borgerne må
betinge bistand ved at det inngås kontrakter om gjenytelser i form av vilkår. Vilkårene skal
være rimelige og oppfattes rettferdig i den henseende at en skal finne dem rimelige om de
også anvendes på alle, så vel som en selv, gitt at situasjonen ellers var lik.
Arbeidslinjas praksis fører på mange måter til at vi må konfrontere mennesker med deres
selvdannelse og deres prosjekt med å forsøke å styre sin livsbane mot visse mål, ofte avhengig
av en ressurstilgang som kan være begrenset både med hensyn til helse, væremåte og tilgang
på materielle, kulturelle og sosiale ressurser.
Om verdirangeringen og smaken hos den Andre ikke er som flertallet har bestemt skal være
retningsgivende, kommer individet i konflikt med samfunnet. Hvor uttalt uenigheten er, eller i
hvilken grad en avdekker eller erkjenner sine verdiståsteder, kan variere.
19
Historiske forankring – se blant annet Villadsen 2004.
27
Ofte later vi som om det råder enighet om premissene for å inngå i en avtale, for eksempel om
vilkårene for å delta i kvalifiseringsprogrammet, eller for å motta arbeidsavklaringspenger.
Å holde tilbake inntektssikring i den hensikt å kreve at et vilkår etterleves er en alvorlig
begrensning i en persons tilværelse. Det vi ser i pågående forskning i HUSK Midt-Norge er at
det oppstår uenighet om rimeligheten av vilkår og tolkningen av hvordan de skal ivaretas,
både blant medarbeidere i NAV og sosialtjenesten, og blant brukere/borgere med ulike
rettighetsposisjoner.
Da tiltaksarbeid i form av kvalifiseringsprogram eller arbeidsavklaringsprosesser fort kan
komme til å handle om at personer må ta tak i seg selv og revurdere sine verdivalg og
smakspreferanser i forhold til hvordan de skal leve, hvordan de skal te seg eller hva de skal
være og bli, kommer medarbeiderne i NAV og sosialtjenesten inn på private handlingsvalg
hos den Andre. Når trygd, arbeid og sosial fungerer som regelstyrt byråkrati kan man si at
medarbeidernes jobb består i å redegjøre for krav og forventninger som hviler på dem og så
overlate til bruker/medborger å ta ansvar for sine handlinger. En har da ikke trengt å gå inn i
forhandlinger om selvdannelse, motivasjon eller verdivalg og smakspreferanser.
Sosialtjenesten har tidligere måttet håndtere alle de som ikke har innfridd krav som har gitt
opptjente eller andre direkte rettighetsbaserte inntektssikringer. En har således forhandlet om
de marginale sosiale posisjonenes rettigheter – de som har vært lavest på det sosiale
verdihierarkiet. NAV blir også et sosial-kontor nå når de også skal gå inn i dette sosiale
rommet og forhandle om endring for å oppnå sosial mobilitet i den forstand at vedkommende
forventes å bidra til å komme i en mer selvhjulpen posisjon. En av de viktigste historiske
forskjellene mellom sosialkontoret og NAV er således opphevet.
Hva er det med nyliberalismen som utfordrer velferdsordningene?
McDonald (2006) omtaler nyliberalismen som overbevisningspolitikk i den betydningen at det
synes selvinnlysende at dette må være veien når alt annet har vist seg å ikke fungere. Der
velferdsstaten tidligere baserte seg på en sterk og involverende stat, er nyliberalismen basert
på at staten overlater mer og mer til markedet og internasjonal konkurranse. McDonald
framhever fem verdier som nyliberalismen baserer seg på; individets forrang (foran samfunn),
valgfrihet, å sikre markedsmekanismenes spillerom, en lite involverende politikk hvor alt kan
prøves og en redusert stat. Verktøyet som har fått utbredelse for stat og kommune kan
betegnes som New Public Management (NPM), som igjen preges av nettopp nyliberalismens
såkalte public choice teori. Denne går ut på at rasjonelle aktører forsøker å utnytte og
maksimere sin profitt, eller gevinst i forhold til hva de vil ha igjen for sine investeringer – og
dette skal også gjelde for velferd. Egeninteresse og nytteorientering forstått som økonomisk
lønnsomhet skal derfor være drivkraften. Valgene skal bidra til å skape marked for det som
folk vil ha og ikke verdivalg om omforente verdibaserte, politiske institusjoner for velferd.
Nærmiljø framstår under nyliberalismen som arena for utforming av det individuelle liv og
ikke samfunn som sådan.
Når de som skal følge opp personer i tiltak skal arbeide etter NPM under nyliberalismens
framvekst, må de vektlegge personenes egen vilje og valg og legge til rette for personlig
utvikling.
I NPMs ånd lages planer, kontrakter og det leveres konkurranseutsatte tiltak som igjen skal
evalueres og leve opp til kvalitetskontroll og måltall for de ulike virksomhetene. Den enkelte
bruker overlates selv til å kontrollere seg og mister rettigheter om vilkårene ikke overholdes.
Levekårene har fått en pris som krever egne investeringer. En ny form for rettferd og rett
innføres der man under velferdsstaten ble ivaretatt uansett evne til egen prestasjon. McDonald
viser til at det sosiale arbeidets virkeområde blir i selv-utviklingsteknologiens sfære. Frihet
måles etter konsumevne og evne til å gjøre frie valg i et marked som så opptrer som
”samfunn”. Vi snakker i dag om det aktive klientskap og ikke om passive bistandsmottakere –
noe som illustreres av nye ordninger som arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsstønad
hvor man aktivt bruker verktøy som arbeidsevnevurdering. Sosialt arbeid har tradisjonelt og
framdeles i henhold til sine etiske retningslinjer, en plikt til å utøves slik at man fremmer
likhet, likeverd og rettferdighet. Framveksten av nyliberalismen har etablert en diskusjon om
rettferdighet basert på ulikhet som er betydelig mer komplisert enn våre egalitære
velferdstradisjoner tilsier. Dette bakteppet for velferdsarbeid er under økende faglig og
teoretisk debatt, og de som skal være med å aktivt utforme en på ingen måter ferdig politikk i
praksis, vil tjene på å sette seg inn i de diskusjoner som pågår. Ikke minst fordi det viser seg at
sosialt arbeid ikke lenger synes å være et fag som fastholdes til profesjonens egne arenaer og
de med formell utdanning, men at også andre må ta i bruk sosialt arbeids verktøykasse når
mennesker skal møtes i dagens velferdspraksis.
3.2. Statlig kunnskapsutvikling i sosialtjeneste og NAV.
Fra statlig hold har det siden 1990-tallet vært initiert og iverksatt flere større nasjonale
satsinger på kunnskapsutvikling i sosialtjenestene i Norden. I 2005 kom det en bok: Evidens,
empiri og empati (Ljunggren 2005), et samarbeid mellom ulike nordiske aktører innenfor
sosialt arbeid, som gir en nyttig oversikt over kunnskapsutvikling i Nordens sosialtjenester.
Forfatterne i denne boka påpeker at det siden 1990-tallet har vært initiert og iverksatt flere
større nasjonale (statlige) satsinger på kunnskapsutvikling i sosialtjenestene i Norden (op.cit.).
Mye av bakgrunn til disse satsingene har vært en økende etterspørsel etter en mer
vitenskapelig fundert praksisutøvelse i velferdsfeltet, der det synes som det stilles stadig økte
krav til velferdsenhetene om å registrere og dokumentere arbeidsmetoder og resultater fra det
arbeidet som utføres i praksisfeltet. Disse kravene synes å være forankret i flere forhold, der
særlig to gjør seg gjeldende i både faglitteratur og i den offentlige debatt:

Den demografiske utviklingen i Vest Europa – økende alder i befolkningen og store
etterkrigskull gir økte velferdsbehov i nær framtid.
29

Mange utenfor arbeidsliv og frykt for at denne gruppen øker, gir et minsket
skattetrykk og færre muligheter for å finansiere offentlige velferdsgoder i nær framtid.
Ofte kobles disse faktorene sammen for å vise hvordan demografiske faktorer påvirker
forsørgelsesbyrden i samfunnet, og det konkluderes jevnlig med at det er behov for nye
metoder og redskaper for en mer effektiv og bærekraftig velferdsforvaltning som kan møte
framtidas behov (Ljunggren 2005). Et annet forhold som synes å påvirke debatten om
utvikling og anvendelse av kunnskap, er at brukere og myndigheter det siste tiåret har begynt
å stille større krav til velferdstjenestene og dens ansatte. Dette henger blant annet sammen
med generell økt kunnskap i hele befolkningen, vi lever i et såkalt kunnskapssamfunn.
Digitale media har blant annet gjort kunnskap og informasjon tilgjengelig for de fleste, og
stadig flere stiller krav om personal med riktig kompetanse og at de arbeidsmetoder som
anvendes er evaluert for effekt (op.cit.).
I Norge kan den nasjonale kunnskapsutviklingen i sosialtjenesten oppsummeres gjennom tre
nasjonale satsinger i perioden 1991-2001. De tre programmene er: Utviklingsprogram for
sosialkontortjenesten 1991-1994, Styrkingsprogram for sosialkontortjenesten 1994-1997 og
Kunnskap og brubygging 1998-2001 (Stolanowski 2005:49: I Ljunggren 2005).
Kunnskapsutviklingen har selvsagt også andre kanaler; som i utdanningsfeltet og i
forskningen som gjøres ved universiteter og høgskoler. Praksisfeltet og brukerne har også i
økende grad det siste tiåret blitt anerkjent som kunnskapsprodusent, og vi ser i dag at ulike
organisasjoner som for eksempel Velferdsalliansen og KREM20 også søker en mer aktiv rolle
inn i kunnskapsproduksjon og overfor beslutningstakerne.
3.3. Tre sentrale statlige satsinger for kunnskapsutvikling i
sosialkontortjenesten på 90-tallet.
Tre sentrale statlige satsinger eller program for kunnskapsutvikling ble iverksatt av sentrale
myndigheter på 1990-tallet, blant annet i samarbeid med Fylkesmennene. Disse var rettet mot
sosialkontortjenesten og dens brukere og ansatte. Programmene fulgte hverandre under
overskriftene:



Utviklingsprogram for sosialkontortjenesten 1991-1994
Styrkingsprogram for sosialkontortjenesten 1994-1997
Kunnskap og brubygging 1998-2001
20
Krem: http://krem-norge.no/ . Brukerorganisasjon som har vokst fram samtidig som NAV-reformen.(Lastet
ned 24.06.10).
Gjennom satsingen iverksatte staten en rekke prosjekter i løpet av en tiårsperiode, fra
enkeltprosjekter til landsomfattende opplæringsprogrammer.
Den siste satsingen; handlingsplanen: Kunnskap og brubygging 1998-2001, ble tuftet på
erfaringer fra de to foregående programmene, og hvor utvikling og utveksling av kompetanse
og erfaringer ble stående som en sentral idé (Stolanowski 2005:51: I Ljunggren 2005). Det ble
iverksatt en rekke kompetansehevende tiltak i denne perioden i form av
opplæringsprogrammer: som for eksempel faglige fora og veiledning på arbeidsplassen. I
denne siste satsingen fikk fylkesmannen en mer sentral rolle enn i de to forrige programmene,
og det ble fylkesvis utarbeidet handlingsplaner for innsatsområder. I tillegg omfattet
handlingsplanen en rekke andre tiltak som; konferanser i departemental regi, utvikling av
veiledningsmateriell, utvikling og vedlikehold av erfaringsbank, utgreiing av utviklingssenter
for sosialtjenesten og tilskudd til kommunale utviklingsprosjekt og forskning.
Noe av intensjonen med handlingsplanens virkemidler var å understøtte utviklingen av varige
strukturer for refleksjon og kompetanseutvikling i sosialtjenestens førstelinje:
”Gjennom utviklingen av slike strukturer for kompetanseheving skulle forholdene
legges til rette for at forskjellige praksisnære problemstillinger kunne være gjenstand
for refleksjon og drøfting, noe som igjen skulle bidra til å utvikle trygge og kompetente
yrkesutøvere i førstelinjen” (Stolanowski 2005:52: I Ljunggren 2005).
I bunnen av handlingsplanen lå altså en forståelse av at gode tjenester, som var det primære
målet for flere av innsatsområdene, best kunne nås gjennom trygge og kompetente
yrkesutøvere. ”Handlingsplanen” ble ansett for vellykket på mange måter, selv om det er
vanskelig å si noe om dens effekter og resultater, og om disse i så fall kan tilskrives
handlingsplanen alene (Stolanowski 2005: I Ljunggren 2005). Noe av intensjonen med
planens virkemidler var å understøtte utviklingen av varige strukturer for refleksjon og
kompetanseutvikling i sosialtjenestens førstelinje. Rogalandsforskning fikk blant annet i
oppdrag å evaluere omfanget og organiseringen av de virkemidler handlingsplanen tok i bruk,
og planens mål om å etablere varige strukturer for kunnskapsutvikling etter planens slutt. I
denne evalueringen kommer det frem at det er i høy grad økt kompetanse og kvalitativ
dyktiggjøring av den enkelte ansatt, som synes å ha vært hovedfokuset i iverksettelsen av
handlingsplanens virkemidler(op.cit.).
Parallelt med direktoratets arbeid har den mer akademiske delen av
sosialarbeiderprofesjonens felt arbeidet for å styrke forskningsinnsatsen i sosialt arbeid. Dette
har skjedd på to måter, for det første gjennom høgskolene og universitetenes økte satsning på
master og doktorgradsutdanning/stipendiater og for det andre gjennom FORSA-Nordens
samordning av sitt forskningspolitiske arbeid og samarbeidet med fagforeningene i sektoren.
I hele Norden har en det siste tiåret arbeidet med å opprette systematiske og varige strukturer
for kunnskapsutvikling og kunnskapsproduksjon. Sverige har hatt to større program, KUBAS
31
1 og 2 21 . Den nordiske databasen som bl.a. skal ivareta behovet for informasjon om en
kunnskapsbasert sosialtjeneste (Nordic Campbell Collaboration, NC2) er lagt til Danmark.
Finland22 har etablert flere utviklingssenter for sosialtjenesten og Norge har forsøkt å ta de
beste erfaringene fra Sveriges KUBAS-prosjekt og ideene fra Finland med seg i etableringen
av HUSK-prosjektene.
3.4. Økt fokus og satsing på arbeidsretta tiltaksarbeid i sosialtjenesten
Bakgrunnen for de nye satsingene omkring sekelskiftet finnes særlig i Ujamningsmeldinga
(St.meld.nr.50 (1998-99)) og i Tiltaksplan mot fattigdom (St.meld.nr.6 (2002-2004)). Sentralt
i meldingene var en tilrettelegging for og ønske om økt satsing på arbeidsmarkedstiltak for
sosialhjelpsmottakere. Målsettingen var å få langtidsmottakere av sosialhjelp i arbeid og
hindre nyrekruttering av sosialhjelpsmottakere, med særlig vekt på ungdom. I forbindelse med
disse to meldingene ble det initiert og iverksatt fra statlig hold ulike prosjekter i norske
sosialtjenester for utvikling og utbygging av det kommunale arbeidsretta tiltaksarbeid.
Sentralt sto også ønsket om økt samarbeid mellom kommunenes tiltak og Aetat, og en rekke
arbeidsretta tiltaksstasinger ble iverksatt i perioden 2000-2008:
Tiltaksforsøket, som pågikk mellom 2000 - 2004 under tittelen ”Forsøk med kommunalt
ansvar for aktive, arbeidsretta tiltak for langtidsmottakere av sosialhjelp”. 16 kommuner var
involvert i 13 prosjekter. Forsøket var forankret i Utjamningsmeldinga, og hovedmålet med
forsøket var å få flere sosialhjelpsmottakere ut i arbeidslivet gjennom å utnytte de tjenestene
som arbeidsmarkedsetaten kan tilby gjennom aktivt samarbeide med det lokale næringsliv og
ved å igangsette egne tiltak (Lødemel og Johannessen 2005).
Arbeidsmarkedssatsingen, som pågikk i 2003 og 2004, og var forankret i Tiltaksplan mot
fattigdom. For 2003 ble 31 kommuner omfattet av tiltakssatsingen i fattigdomsplanen. For
2004 ble satsingen utvidet med ytterligere 14 kommuner. Hovedmålet med satsingen var å få
langtidsmottakere av sosialhjelp i arbeid og hindre nyrekruttering av sosialhjelpsmottakere.
Tiltaksplanen mot fattigdom satte klare målgrupper i fokus for denne satsingen:
langtidsmottakere av sosialhjelp, unge sosialhjelpsmottakere 20 - 24 år, enslige forsørgere
med sosialhjelp som hovedinntektskilde, innvandrere og flyktninger (Schafft og Spjelkavik
2006).
21
Kjerstin Wigzell: Utredare for kunnskapsutvikling innenfor sosialtjenesten, Socialstyrelsen. Konferanse
Stockholm 14 og 15. november 2007. CKU = Sentrum for kunnskapsutvikling. Om statens målbevisste satsing
på forskning på resultat og effekt. Støtte til evidensbasert forskning gjennom øremerkede midler.
22
Heikki Waris institute: http://www.hel2.fi/waris/ (lastet ned 26.09.09 og Mathilda Wrede institute:
http://www.fskompetenscentret.fi/page13_sv.html (lastet ned 26.09.09)
Ny sjanse var et forsøk med kvalifiseringsprogram for innvandrere som etter flere år i Norge
ikke hadde fast tilknytning til arbeidsmarkedet, som var sosialhjelpsmottakere, og som ikke
hadde fått tilbud om introduksjonsprogram. Programmet pågikk mellom april 2005 til
desember 2007. Deltakerne fikk et toårig program som kopierte introduksjonsordningen.
Tiltakene i Ny sjanse–programmene var rettet mot språkopplæring, arbeidspraksis og
samfunnsorienterende opplæring. Programmene ble prøvd ut i til sammen 25 prosjekter. Tolv
bydeler i Oslo og 13 kommuner deltok i forsøkene (IMDI rapport 4-2008).
TIO-programmet er kanskje et av mest betydningsfulle i denne rapportens sammenheng. I
dette programmet er det et mer synlig fokus på konkret faglig metodeutvikling for arbeidsretta
oppfølgingsarbeid enn i tidligere forsøk. Dette kommer godt til uttrykk gjennom en av fire
hovedmålsetninger for programmet, nemlig å styrke og utvikle metoder for individuell
oppfølging. Programmet ble iverksatt i 2005 og ble avsluttet 2008, og var er et statlig initiativ
for sikring av tettere individuell oppfølging av langtids sosialhjelpsmottakere, slik at de i
større grad enn tidligere skulle kunne nyttiggjøre seg arbeidsrettede tiltak i regi av Aetat.
Prosjektet ble plassert under arbeidsmarkedssatsingen i den nasjonale Tiltaksplan mot
fattigdom og ble etablert som et direkte svar på funn i Arbeidsforskningsinstituttets evaluering
av arbeidsmarkedssatsingen for sosialhjelpsmottakere (Schafft og Spjelkavik 2006), samt
Høgskolen i Oslos evaluering av Tiltaksforsøket (Lødemel og Johannessen 2005). I 2005 ble
47 kommuner invitert til å søke om midler i TIO-programmet. Dette var kommuner som også
tidligere hadde vært involvert i arbeidsmarkedssatsingen innenfor Tiltaksplan mot fattigdom.
39 prosjekter i til sammen 21 kommuner ble inkludert i satsingen. Målgruppen for satsingen
var langtids sosialhjelpsmottakere, herunder ungdom fra 20-24 år og enslige forsørgere. De
overordnede målsettingene for hele TIO-programmet var å:




Styrke forutsetningene hos personer i målgruppene for å nyttiggjøre seg arbeidsog velferdsetatens arbeidsmarkedstiltak
Redusere antall personer i målgruppen som står i fare for å falle ut av tiltak i
arbeidsmarkedssatsingen
Styrke og utvikle modeller for samarbeid mellom involverte instanser
Styrke og utvikle metoder for individuell oppfølging (Rambøll management 2008).
I praksisevalueringene har man i vårt samlede materiale hatt mest fokus på de to første
målsettingene. Politisk har det vært størst aktivitet rundt målsetting tre, sett som iverksettelsen
av NAV reformen. Den fjerde målsettingen har i vårt materiale fått minst oppmerksomhet.
Noen unntak finnes, for eksempel Rambøll managements evaluering av metodeutvikling for
tettere individuell oppfølging i Kristiansund kommune (Rambøll management 2007a) og flere
av de kvalitative arbeidene, samt erfaringer fra feltet selv, som vi har tatt med i denne
rapporten.
33
3.5. Nasjonal strategi for kvalitetsforbedring i sosial-og helsetjenesten.
I 2005 kom Nasjonal strategi for kvalitetsforbedring i sosial -og helsetjenesten 2005-2015
(også kalt: …å bedre skal det bli), den siste nasjonale satsingen på kunnskapsutvikling så
langt i statlig regi.
Stolanowski (2005:60: I Ljunggren 2005) påpeker at en slik romslig tidsramme vil kunne gi
muligheter for å trekke noen lange linjer både i forhold til å finne ut hva slags kunnskap det er
behov for til utvikling, og til det han benevner som konvertering av denne kunnskapen slik at
den blir anvendelig i praksis. Dette fokuset har på mange måter blitt enda mer relevant, nå
som sosialtjenesten - eller deler av den implementeres i NAV. Det innebærer at
kunnskapsutvikling i sosialtjenesten møter nye utfordringer fordi sosialtjenesten og dermed
sosialt arbeid som fag og kunnskapsutviklingsprosjekt, må forholde seg til en økt flerfaglig og
tverretatlig virkelighet i møte med brukerne. Fagutviklingen i NAV innebærer slik sett at tre
tradisjonelt meget ulike faglige forankringer, kulturer og praksiser skal smelte sammen til en
ny felles førstelinje og utvikle nye og felles tilnærminger til brukerne.
Den nasjonale kvalitetsforbedringsstrategien ser så langt ut til å være den faglige
referanserammen for fagutviklingen i NAV. Den bygger da også i stor grad på erfaringer fra
de foregående nasjonale programmene i sosialtjenesten23 og har som målsetning at tjenestene
skal være virkningsfulle, trygg og sikre. Tjenestene skal involvere brukerne og gi dem
innflytelse og de skal være preget av samordning og kontinuitet. Tilgjengelige og rettferdig
fordelte tjenester og god ressursutnyttelse og også sentrale mål. Disse målene skal nås
gjennom å styrke både brukeren og utøveren, gjennom å forbedre ledelse og organisasjon.
Man ønsker også å styrke forbedringskunnskapens plass i utdanningene slik at man kan følge
med og evaluere tjenestene. Denne nasjonale strategien inneholder en visjon om at … å bedre
skal det bli, en visjon som bygger på fire avgjørende forutsetninger:
1.
2.
3.
4.
Å tilstrebe å utnytte den beste tilgjengelige kunnskapen.
Å undersøke om det vi gjør faktisk bidrar til å nå våre mål.
Å endre kurs hvis så ikke er tilfelle.
Å ta hensyn til brukernes behov og ønsker når tjenestene skal evalueres og forbedres
Dersom man skal nå målsetningene om en kunnskapsutvikling i sosiale tjenester og NAV som
evner å løfte seg ut over kunnskap om økonomi og klientstrømmer må disse avgjørende
forutsetningene tas til følge.
23
Et konkret eksempel på dette kom frem på en samling om brukermedvirkning for NAV ansatte som skal jobbe
med kvalifiseringsprogrammet i Oppland fylke16.04.09. Der viste Per-Arne Stolanowski at inspirasjon fra det
nasjonale programmet Kunnskap og brubygging har ført til at man gjør forsøk med Faglig forum i
Kvalifiseringsprogrammet enkelte steder.
Systematiske evalueringer av praksis - og da helst i tett samarbeid med både praksis, brukerne
og utdanningssystemene, er essensielt for å kunne oppnå systematisk læring og konkret
metodeutvikling. Det er helt klart behov for forskningsmessige grep om systematisk
evaluering i praksis, dersom en ønsker å synliggjøre innhold og resultater av fagutøvelsen i
sosiale tjenester både i og utenfor NAV. Rapporten vår er et eksempel på at selv omfattende
forskningsaktivitet og prosjektevalueringer ikke alltid er tilstrekkelig for å bygge solid fag –
og metodeutvikling. Håpet vårt er at denne rapporten kan danne et grunnlag for diskusjoner,
kritikk og inspirasjon til å utvikle en kunnskapsbasert praksis og om mulig konkrete metoder
eller tilnærminger i oppfølgingsarbeid som vi vet hvor kommer fra, at de er virksomme, og
som brukerne er fornøyde med.
3.6. Sosialt arbeid, et fag å bygge videre på.
Tett, individuell og helhetlig oppfølging i NAV er en arbeidsmetode som i utgangspunktet
kan forankres i sosialt arbeids faglige metoder og teoretiske modeller. Det påpekes blant annet
i Marthinsen og Skjefstad (2007) og hos Rambøll (2008) at tett individuell og helhetlig
oppfølging, både som arbeidsform og som arbeidsretta tiltaksprogram (TIO), er utviklet i
sosialtjenesten, og at sosialarbeidere er særskilt utdannet til å arbeide slik. Dette gjelder også
for andre former for oppfølging utviklet gjennom kommunenes arbeid med kartlegging i
sosialtjenesten (KIS), legemiddelassistert rehabilitering (LAR), Ny Sjanse og boligsosialt
arbeid overfor bostedsløse og rusmisbrukere. I arbeidet med å videreutvikle metoder for tett
individuell og helhetlig oppfølging i NAV kan det derfor være mye å hente i sosialarbeideres
utdanningsplattform og praksiserfaringer, særlig ettersom målgruppen ofte vil være
sammenfallende. I denne delen av rapporten vil vi derfor på overskriftsnivå belyse noen få
sentrale faglige rammer og tema: modeller, metoder og ferdigheter i sosialt arbeid, og det vi
benevner som relasjons -og endringsarbeid – som er en meget vesentlig del av arbeid med tett
individuell og helhetlig oppfølging - sett fra et faglig sosialt arbeid ståsted. Vi vil også se
nærmere på sentrale verdier for oppfølgingsarbeid, og tar utgangspunkt i humanisme og
helhetssyn. Vi vil også gjennomgå begrepet brukermedvirkning, som et av de mest sentrale
begrepene i vårt materiale for å forklare tiltaks – og oppfølgingssuksess.
Teoretiske modeller og faglig metodisk plattform
For å kunne utvikle en faglig forankret metode for tett individuell og helhetlig oppfølging i
NAV, er det nødvendig å avklare hvilke teoretiske modeller og faglige plattformer som
danner utgangspunktet for metodeutviklingen. Kommer denne utviklingen fra
praksiserfaringer, fra politiske målsetninger eller fra ett eller flere konkrete akademiske fag
og/ eller vitenskskapelig kunnskap? Eller kanskje det er en blanding av flere av disse
alternativene? Dette villniset av ulike faglige, politiske og praktiske ståsteder synliggjør
nødvendigheten av en slik avklaring, særlig dersom man har en målsetning i NAV om å drive
med fag – og metodeutvikling.
I vårt materiale kommer dette villniset særlig til uttrykk gjennom hvordan man forholder seg
til ”teori”, ”metode” og ”brukermedvirkning” som begreper. Disse begrepet blir sjelden
35
definert, og det er vanskelig å se hvilket fagteoretisk og metodisk ståsted tett individuell og
helhetlig oppfølging utvikles fra. Vårt ståsted er at tett individuell og helhetlig oppfølging i
NAV kan forankres i sosialt arbeids faglige metoder og teoretiske modeller.
Sosialt arbeid er både et forskningsområde, et undervisningsfag og et praksisfelt, der praksis
representerer grunnlaget som forskning og undervisning relateres til. Målet med sosialt arbeid
er å bedre klientenes livssituasjon, og det legges vekt på å stimulere til egeninnsats
(Hutchinson og Oltedal 2003:11). Det er vanlig å dele faget inn i ulike teoretiske perspektiver
eller modeller, noe som kan oppfattes som problematisk fordi dette gjøres forskjellig av ulike
forfattere. Men felles for de teoretiske perspektivene og modellene er at de ofte hentes fra
psykologi, filosofi og sosiologi (ibid). Det er dette som gjør at sosialt arbeid ofte blir kalt et
lånefag eller et eklektisk fag. Hutchinson og Oltedal (2003) har forsøkt å dele inn de
teorietiske perspektivene i sosialt arbeid inn i fem ulike teoretiske perspektiver eller modeller,
som alle representerer fem sentrale teoritradisjoner:
1.
2.
3.
4.
5.
Psykodynamiske modeller
Interaksjonistiske modeller
Læringsteoretiske modeller
Konfliktteoretiske modeller
Systemteorietiske modeller
Slike teoretiske modeller kan forstås som en beskrivelse av ”en representasjon av
virkeligheten”, og disse konstrueres gjerne når en ønsker å forenkle forklaringen eller
beskriven av en kompleks prosess eller sak” (Shulman 2003: 25). I vårt materiale kommer
det til syne - både eksplisitt og implisitt - en interaksjonistisk teoretisk overbygning for å
forklare virksomme metodiske elementer i det direkte klientarbeidet innenfor tiltaks – og
oppfølgingsarbeidet som har blitt utviklet i det kommunale tiltaksapparatet de siste 10 – 15
årene (Marthinsen og Skjefstad 2007, Gjeitnes 2007, Rambøll 2008, IMDI-2008 og Aasen
2009). Interaksjonsmodellen faller inn under den interaksjonistiske tradisjonen i sosialt
arbeid. I denne tradisjonen er det selve samhandlingen mellom mennesker som er det sentrale
(Hutchinson og Oltedal 2003).
Sosialt arbeids faglige metoder og teoretiske modeller, særlig på individnivå, legger
gjennomgående vekt på avklaring, motivering og tett, helhetlig oppfølging av den enkelte
bruker (Shulman 2003, Payne 2005, Egelund og Hillgaard 1998, Kokkin 1999). Videre
vektlegges samarbeid der mange aktører og ulike hjelpeinstanser er involvert (op.cit.) En kan
dermed hevde at mange av de behov som kommuniseres i forhold til kompetanse i
oppfølgingsarbeid i NAV i stor grad kan ivaretas innenfor sosialt arbeids faglige plattform. I
evalueringen av TIO - forsøket beskrives på en god måte hvilke kompetansekrav som stilles
til ansatte som skal stå i oppfølgingsrelasjon til brukere:
”Prosjektmedarbeiderne skal kunne både kartlegge og avklare brukerne, finne frem til
de mest egnede tiltakene, samhandle med en rekke aktører, så som fra helsevesenet til
næringslivet, og til slutt være i dialog, i kontakt og til tider veldig tett på brukerne”
(Rambøll 2008:87).
Dette sitatet underbygger de nokså klare tendensene i vårt materiale som tilsier at tett
individuell og helhetlig oppfølgingsarbeid, er godt forankret i sosialt arbeids faglig plattform,
og noe av det sosialarbeidere som profesjon kan bidra med som kompetanse og erfaring inn i
utviklingen av en felles faglig plattform i NAV.
Nivåer, metoder og ferdigheter
Når det gjelder konkrete arbeidsmetoder for tett individuell og helhetlig oppfølging, finnes det
i vårt materiale mange gode eksempler på god praksis, og konkrete virksomme elementer i
arbeidet. Det som er utfordrende fra et vitenskapelig og akademisk ståsted, er at disse
eksemplene eller elementene sjelden er satt i sammenheng med et (fag)teoretisk rammeverk.
Likeledes er det vanskelig å finne en definisjon på begrepet metode, eller en definisjon det
synes å råde enighet over. Det kan derfor være nyttig å forsøke å klargjøre hva som menes
med begrepet.
I faget sosialt arbeid kan en skille mellom to nivåer når det gjelder bruk av begrepet metode.
Tradisjonelt er det vanlig å dele arbeidet inn i fire overordnede metoder (Stolanowski 1994,
Payne 2005):




Individuelt sosialt arbeid
Sosialt gruppearbeid
Samfunnsarbeid
Sosial administrasjon og planlegging
Når metodebegrepet brukes slik angir det delvis et perspektiv på problemforståelse og
tilnærming, og delvis måter å arbeide på, slik vi forsøker å illustrere i vår modell i kapittel
fem, gjennom å fremstille oppfølgingsarbeidet i NAV ut fra tre innsatsområder, møte med
bruker, systemorientert innsats og koordinering, forvaltning og administrasjon. Men metoder
kan også forstås som en fremgangsmåte eller en handlingsplan, og uttrykkes på individnivå
ofte i tre forhold: faser i arbeidet, bruk av relasjon mellom bruker og sosialarbeider, og
ferdigheter. Ofte presenteres dette ut fra en forståelse av at metodisk arbeid består av følgende
faser i arbeidet:






Kartlegging av situasjonen
Analyse av situasjonen
Avklaring av handlingsalternativ
Valg av tiltak
Gjennomføring
Evaluering.
37
Slik kan metode forstås både som arbeidsnivå og fremgangsmåte. Ferdigheter er derimot
konkrete handlinger. Shulman (2003) påpeker at en ferdighet er en bestemt atferd som
sosialarbeideren gjør bruk av i hjelpeprosessen. Det er for eksempel ulike konkrete ferdigheter
knyttet til de tre innsatsområdene for tett individuell og helhetlig oppfølging, slik de er
definert i denne rapporten. Medarbeidernes ferdighetsnivå vil være avgjørende for kvaliteten
på hjelpen de yter i oppfølging, særlig i møte med bruker der brukerne må utfordres til selv å
klare eller prøve ting, eller ta opp forhold som de over tid kanskje har forsøkt å unngå. Det vil
alltid være en fin balanse mellom å møte og ta en utfordring og det å oppleve manglende
forståelse eller ydmykelse.
Helt overfladisk kan vi gjennom dette eksempelet se noen konturer av hvordan en faglig
arbeidsmetode kan forankres. Vi har forankret tett individuell og helhetlig oppfølging for
innsatsområdet i møte med bruker i faget sosialt arbeids teoretiske modeller under en
interaksjonistisk teoretisk modell. Vi forholder oss til individuelt sosialt arbeid som
arbeidsnivå, og har i den forbindelse sett nærmere på Shulmans interaksjonsmodell som
arbeidsmetode og som retningssnor for konkrete ferdigheter som er viktige å utvikle i
arbeidet. Men først vil vi redegjøre for innsatsområdet i møte med bruker, i en sosialfaglig
kontekst, hvor tett individuell og helhetlig oppfølging i møte med bruker etter en
Interaksjonistisk tradisjon vil ha fokus på endrings – og relasjonsarbeid.
Oppfølgingsarbeid som endrings- og relasjonsarbeid.
I tett individuell og helhetlig oppfølgingsarbeid i møte med bruker, slik det kommer til syne i
teoretiske drøftinger i vårt materiale, vil det å arbeide aktivt med relasjonen mellom
sosialarbeider og bruker, være et vesentlig område for fokus gjennom hele
oppfølgingsperioden.
Laila Aamodt (2001) har sett på ulike praksisformer innenfor sosialt arbeid og viser til at det
er vanskelig å finne en definisjon på sosialarbeider – brukerrelasjon, som sosialarbeidere kan
enes om. Hun tar utgangspunkt i at en sosialarbeider møter mennesker i vanskeligheter, og at
dette har en vesentlig innflytelse på deres relasjon. Videre sier hun at sosialt arbeid alltid er:
”… en kontekstavhengig aktivitet som har som mål å skape endring hos enkeltindividet,
grupper eller forhold i samfunnet, og at dette skjer gjennom systematiske og
målrettede arbeidsmetoder” (Aamodt 2001:27).
I individuelt sosialt arbeid er det altså en forutsetning at arbeidet skal skape endring hos
brukeren. Dette skjer gjennom å arbeide metodisk og aktivt gjennom den relasjonen som
oppstår mellom sosialarbeider og bruker (Kokkin 1999). Slik kan man se på relasjonen som et
viktig instrument eller verktøy i endringsarbeidet (Gjeitnes 2007).
Da brukes relasjonen strategisk for å oppnå bestemte mål som for eksempel å øke brukerens
aktivitetsnivå, ett av de sentrale målsettingene i Kvalifiseringsprogrammet. Hvis
sosialarbeideren i tillegg har en relasjonell tankegang vil hun/han være opptatt av de
interaktive prosessene i relasjonen, og kvaliteten på relasjonen vil være avhengig av begge
aktørenes deltakelse (Shulman 2003). Innenfor en slik relasjonell tankegang vil brukerne på
en annen måte være delaktig i, og dermed mer ansvarlig for de endringene han/hun ønsker i
livet sitt.
Når relasjonens funksjon er å styrke brukernes mestring i hverdagen mener Gjeitnes (2007) at
det blir viktig å konkretisere hvilken funksjon relasjonen mellom sosialarbeider og bruker har.
Det avgjørende fokus blir da ikke hva som er den gode relasjonen, men snarere hva som
kjennetegner en virkningsfull relasjon (op.cit.). Aasen (2009) mener begge disse
perspektivene like betydningsfulle, både den gode og den virkningsfulle relasjonen. Dette vil
kanskje særlig synliggjøres når det gjelder bruk av relasjon som strategisk virkemiddel
overfor brukere i marginale posisjoner. Særlig når maktanvendelse som vilkårsetting benyttes
overfor disse personene for å få tilgang til økonomisk hjelp, en hjelp de i mange tilfeller er
avhengig av. Slik maktanvendelse kan nok være virksomt, men den kan også utvikle seg til en
undertrykkende praksis. Å også ha fokus på gode relasjoner vil kunne virke som en motvekt
og trekke innholdet i relasjonsarbeidet mot praksiser som fremmer reel medvirkning og
autonomi for individet, eller grupper som ikke har så mange handlingsvalg for å utløse den
hjelp de har behov for.
Aamodt (2001) understreker at kvaliteten på relasjonen mellom sosialarbeider og bruker er
avgjørende for kvaliteten på det faglige arbeidet. Det er sosialarbeideren (og også andre NAV
medarbeidere) som må ta ansvar for å skape et klima i samværet med brukerne som gjør det
mulig å etablere gode og virkningsfulle relasjoner. Men dersom man bare fokuserer på
sosialarbeidernes ferdigheter og egenskaper, og ensidig tillegger sosialarbeideren eneansvaret
for kvaliteten på relasjonen, taper man lett gjensidighetsperspektivet i relasjonen av syne, og
dermed at det viktigste i en relasjon er innholdet i samhandlingen mellom partene (op.cit).
Det er viktig at sosialarbeidere og andre som er i hjelperelasjoner har kunnskap om hvilke
ferdigheter som er spesielt viktige å utvikle for å kunne arbeide faglig godt gjennom
relasjoner i samarbeid med de menneskene de er satt til å hjelpe. Kirsti Gjeitnes (2007) har i
sin masteroppgave fokus på å knytte sentral teori til konkrete arbeidsbeskrivelser innenfor
tiltaksarbeid, og har gjennom dette arbeidet kommet med et vesentlig bidrag for å tydeliggjøre
betydningsfulle fagteoretiske elementer i arbeidet med brukere i en kommunal enhet for
arbeidsretta tiltak. Hennes studie utspiller seg innefor et tiltak der tiltaksarbeiderne har ulike
utdanninger og forskjellig erfaringsbakgrunn, noe som innebærer at den teoretiske
orienteringen for arbeid er bredspektret og preget av flerfaglighet. Brukergruppen som de
ansatte i hennes studie interagerer med er meget sammenfallende med brukerne som
kvalifiseringsprogrammet i NAV nå skal arbeid med. Slik vurderer vi at hennes studie er
særlig relevant for utvikling av en teoretisk forankring av oppfølgingsarbeid i NAV. En
sentral målsetting hos Gjeitnes (2007:9) er å konkretisere tiltaksarbeidet i enheten Arbeid og
kompetanse i Trondheim kommune gjennom å identifisere og finne frem til benevnelser som
39
beskriver tiltaksarbeidet og gjennom å analysere praksisfortellinger fra de ansatte ved bruk av
Shulmans interaksjonsmodell. Gjennom dette søker hun å tydeliggjøre det faglige innholdet i
tiltaksarbeidernes samhandling med brukerne, som et bidrag til en forståelse av
tiltaksarbeidernes yrkesinnhold. Her i denne gjennomgangen benytter vi Shulmans
interaksjonsmodell som ett av mange mulige hjelpemiddel for å utvikle et faglig utgangspunkt
eller ståsted for eget arbeid (Shulman 2003). Shulmans modell er særlig relevant her, da vi
mener den ivaretar et fokus både på den gode og på den virksomme relasjonen i en praksis
som går tett på brukerne. Med inspirasjon fra Gjeitnes (2007) har vi konstruert en oversikt
over de sentrale i Shulmans interaksjonsmodell. Den synes nyttig fordi den gir retning for
hvilke konkrete ferdigheter som skal benyttes i ulike faser av arbeidet.
Hovedprinsippene i Lawrence Shulmans interaksjonsmodell.
Lawrence Shulman har utviklet en helhetlig, empirisk basert teori om sosialt arbeid i praksis,
der interaksjonsmodellen står sentralt (Shulman 2003). Han legger vekt på resiliensteori
(sårbarhet og motstandskraft hos mennesker) og på et ressursperspektiv for forståelse av
menneskelig atferd, i motsetning til medisinsk patologiforståelse. Klienten24 sees på som en
dynamisk enhet som er i interaksjon med andre. To-klientbegrepet er et av de mest sentrale
begrepene, og beskriver samspillet mellom klienten, sosialarbeideren og klientens nettverk og
omgivelser (op.cit.). Klientens nettverk kan her være for eksempel andre samarbeidspartnere,
familie eller arbeidsgiver.
Knyttet til praktiske problem som skal løses i klientarbeidet, er det ofte både følelser og
relasjoner til andre mennesker. Det vil si at klienten sammen med sosialarbeideren finner en
vei til å håndtere det praktiske problemet og til å håndtere følelsene og relasjonene knyttet til
det. Slik sidestiller Shulman problemløsningsprosessen og relasjonsprosessen. For å mestre
dette må en jobbe rasjonelt. En må se individet i sin kontekst og en må helhetshandle. I denne
konteksten beskrives sosialarbeiderrollen som en meklerrolle mellom klient og samfunn.
(Havnen og Sayer 2003).
Shulman legger også vekt på undertrykkelse og avmaktsspekteret i relasjoner, og mener at
avmakt er noe som de fleste klienter har til felles. Slik plasserer han seg også i den
emansipatoriske tradisjonen innenfor sosialt arbeid. Sosiale problemer og avmakt kan skape
blokkeringer i den symbiotiske relasjonen mellom klient, sosialarbeider og systemene de
samhandler med, (op.cit.). For å løse blokkeringene må man satse på ressurser og se
mulighetene for endring, og da blir empowerment-strategier viktige.
24
I tråd med Shulman velger vi her å være lojale til hans klient -og sosialarbeiderbegrep.
Modellens praktiske arbeidsmetode.
Arbeidsprosessen i Shulmans interaksjonsmodell består altså av to integrerte prosesser.
Problemløsningsprosessen og den relasjonelle prosessen, som sammen utgjør en
endringsprosess. Den hjelper sosialarbeideren til å arbeide systematisk sammen med klienten
for å nå et felles mål, og kan være et viktig bidrag for sosialarbeideren til å strukturere
dokumentasjon og evaluering av eget arbeid. Arbeidsprosessen er delt i fire faser, som ikke er
skarpt avgrenset, men heller slik at fasene glir over i hverandre. Hele samarbeidet mellom
sosialarbeider og klient, og hvert enkelt møte, følger disse fasene (Shulman 2003), her
gjengitt i svært forenklet form:
Forberedelsesfasen
Shulmans interaksjonsmodell er en av få modeller som har en forberedelsesfase innlemmet i
seg. Hensikten med fasen er at sosialarbeideren skal opparbeide en forberedende empati for
klientens situasjon, for på den måten å bli bedre i stand til å fange opp og forstå det klienten
formidler både direkte og indirekte.
Kontaktsfasen/Åpningsfasen
Hensikten med fasen er å opparbeide en god arbeidsrelasjon, og å forhandle frem en kontrakt.
For å oppnå dette er det viktig å skape tillit og å oppnå en felles forståelse av virkeligheten.
Arbeidsfasen.
I arbeidsfasen tar en opp igjen de fire fasene, og nå brukes de som en fremgangsmåte til hvert
enkelt møte mellom sosialarbeider og klient. Hensikten med arbeidsfasen er samarbeid om
endring, og målet er at klienten må bestemme seg for å ta sin del av ansvaret for
problemløsningen.
Overførings/Avslutningsfasen.
Hensikten med denne fasen er at samarbeidet skal avsluttes på en slik måte at klienten kan
fortsette videre uten hjelp, med mindre hjelp eller med annen hjelp. Man skal avslutte
samarbeidet i forhold til sak og relasjon, og samtidig søke å se fremover.
Sosialfaglige ferdigheter i interaksjonsmodellen.
En av årsakene til at Shulmans interaksjonsmodell presenteres her er at den tydeliggjør
konkrete og viktige ferdigheter både i problemløsningsprosessen og i relasjonsprosessen. Vi
har valgt å konsentrere oss om åtte ulike ferdigheter i modellen, fordi vi mener disse
ferdighetene representerer det mest grunnleggende i modellen; kommunikasjonsferdigheter
knyttet opp til samhandlingsprosessen i interaksjonsmodellen. Vi kan dele
kommunikasjonsferdighetene i to deler. En del er ferdigheter for å hjelpe klienten å takle sine
problemer. Og en del er ferdigheter for å hjelpe klienten å mestre sine følelser.
41
1. Ferdigheter for å hjelpe klienten til å takle sine problemer.
1. Klargjøre hensikt og rolle
Det innebærer å klargjøre hensikten med kontakten, ved å gi korte og presise
åpningskommentarer om formålet med samtalen, og å gi ideer om hvordan
sosialarbeideren kan være til hjelp.
Hun skal også klargjøre sin rolle ved å informere hva slags hjelp hun kan gi klienten
angående egne forventninger og forventninger til, eller frykt for sosialarbeiderens
autoritet eller makt. Ved å klargjøre hensikt og rolle slik, forsøker hun å oppnå at
klienten føler trygghet og kontroll i forhold til hva som skal skje videre.
2. Be om tilbakemelding.
Å aktivt oppfordre klienten til å komme med sine tanker omkring formålet med
kontakten eller omkring den tjenesten som tilbys. Det er her starten på en medvirkende
relasjon legger sitt grunnlag i åpningsfasen. Det kan også være spørsmål som stilles
for å være sikker på at sosialarbeider og klient har samme forståelse av hva som er
blitt diskutert, eller hva en har kommet til enighet om.
3. Dele opp problemet.
Dele opp problemer eller hindringer, og ta dem for seg en etter en. Hjelper mot
handlingslammelse når problemer oppleves for uoverkommelig i sin helhet. Kan også
hindre opprettholdelse av problemer.
4. Støtte klienten i tabuområder.
Starter med de nærliggende problemer. Senere når man har opparbeidet tillit i
relasjonen kan de snakke om dypere hindringer eller problemer. De er ofte
tabubelagte. Særlig kommunikasjonsferdigheter som støtter tabuområder er vesentlige
i arbeidet med å myndiggjøre brukerne med tanke på å være i stand til å ta kontroll
over sitt eget liv.
2. Ferdigheter for å hjelpe klienten til å mestre sine følelser.
1. Sette ord på følelser
Evnen til å sette ord på og vedstå seg sine følelser, og å formulere dem sammen med
en omsorgsfull og samtidig krevende sosialarbeider, kan være en begynnelse. Når
sosialarbeideren aksepterer klienten og følelsene hans/hennes, kan det bli
utgangspunkt for klienten bedre å akseptere seg selv og sin situasjon.
2. Vise at jeg forstår følelsene
Man må forsøke å forstå hvordan klienten opplever følelsene, selv når en kanskje ikke
mener at realitetene i situasjonen gir grunnlag for reaksjonen.
Alle mennesker behøver å føle at de blir sett og hørt. Dette er en viktig
kommunikasjonsform mellom klient og sosialarbeider.
3. Dele mine egne følelser med klienten
I følge Shulman kan det å holde tilbake følelser og tanker i arbeidet med klienter
resultere i at samarbeidet stagnerer fordi det i enkelte tilfeller brukes så mye energi på
å være profesjonell at en i liten grad greier å konsentrere seg om det arbeidet som skal
gjøres.
4. Utforske taushet.
Å utforske taushet er et forsøk på å forstå hva den betyr, for å forstå bedre hva klienten
tenker og føler. Taushet i en samtale kan bety mange forskjellige ting, derfor må
sosialarbeiderens respons variere deretter.
Samhandlingsprosessen med de nevnte ferdighetene er som sagt et av de mest vesentlige
prinsippene i interaksjonsmodellen. Poenget er at de kan brukes slik at et menneske endrer
selvoppfatning og handlingsmønster. Når vi så velger å vektlegge kommunikasjonsferdigheter
knyttet opp mot samhandling er det fordi disse er så grunnleggende og avgjørende for om
relasjonene mellom klient og sosialarbeider, og derav samarbeidet blir vellykket slik at man
kan skape en relasjon basert på gjensidig tillit, respekt og anerkjennelse – sentrale
sosialfaglige verdimål i arbeidet (Skjefstad 2007, Aamodt 2001, Kokkin 1999, Egelund og
Hillgaard 1998). Andre sentrale sosialfaglige verdier er humanisme og helhetssyn (op.cit.).
Sentrale verdier i oppfølgingsarbeidet - humanisme og helhetssyn
Det er et sentralt mål å arbeide helhetlig med oppfølging i NAV, noe som kommer til uttrykk i
selve overskriften tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV. Vi ønsker derfor å gjøre kort
rede for et helhetssyn fra et fagteoretisk ståsted, som et bidrag til diskusjonen om hva et
helhetssyn i oppfølgingsarbeid kan og bør handle om.
Helhetssyn er en sentral verdi i faget sosialt arbeid, og kobles ofte sammen med humanismen
som tradisjonelt har hatt en sentral plass i sosialt arbeid som fag og virksomhet. Humanismen
har inspirert sosialarbeidere i mer enn et århundre innenfor vestlige kulturer, og fremhever
idealet om menneskeverd og iboende ressurser hos den enkelte, og har menneskekjærlighet og
klientvennlighet i høysetet (Kokkin 1999). Et slikt humanistisk perspektiv gjør mennesket og
dets velferd (menneskeverd) til det sentrale. At sosialarbeidere skal være menneskevennlige
betyr at de skal ha en aksepterende ikke-dømmende holdning til brukerne. De skal verdsette
enkeltpersoners iboende ressurser, og de skal være solidariske med de svake og undertrykte i
samfunnet (op.cit.).
Egelund og Hillgaard (1998) påpeker at sosialarbeidere alltid har tilstrebet seg på å anlegge et
helhetssyn på sosiale problemer, og at de har arbeidet ut fra en forståelse av at det ikke er en
enkelt identifiserbar årsak som fremkaller en gitt sosial situasjon.
43
I stedet strever sosialarbeiderne med å finne frem til hvilke sosiale behov som skal oppfylles
for at et menneske skal kunne delta i den eksisterende kultur og utfylle deres samfunnsroller.
Egelund og Hillgaard(1998) betrakter helhetssynet som et adelsmerke for sosialt arbeid fordi;
på tross av vanskelighetene med å arbeide ut fra et helhetssynsprinsipp, har det alltid vært
forsøkt. Og de mener det fortsatt skal prioriteres høyt å praktisere dette prinsipp:
”Hvis man ikke har en forestilling om hvilke forhold som spiller sammen og er avgjørende for
om mennesker blir til ”dem der har”, ”de fleste”, eller til ”dem der ikke har”, har man heller
ingen retning på sine bestrebelser på å oppheve alvorlige innskrænkninger i mulighetene for
å leve et alminnelig samfunnsliv”… Det sosiale helhetssyn kan primært brukes som et
analyseredskap som kan hjelpe til med å forstå det mennesket som trer inn gjennom døren.
Men helhetssynet skal også gjøres til praksis og skape prosesser som skaper forandring av
menneskets sosiale situasjon. Det er et kjennetegn ved praksisfag at forståelse i seg selv ikke
er tilstrekkelig. Det betyr i vår sammenheng at oppfølgingsarbeidet skal analyseres til det
nivå hvorfra vi har den nødvendige bakgrunn for å handle. Vi skal derfor helhetsse til et punkt
hvor vi kan helhetshandle. Helhetssynet kan derfor sees på som en kartlegging av: Hvem er
du? Hva og hvem kommer du fra? Hva har preget deg? Hvor er du nå? (Egelund og Hillgaard
1998:139).
Tiden inngår her på to måter mener forfatterne. Først fordi vi alle bærer fortiden med oss inn i
nåtiden, som en del av vår kronologi. Man kan ikke kartlegge et helhetsbilde uten å gjøre seg
umaken med å forstå den ”foreldede” del av det gods folk bringer med seg, og dets betydning
for situasjonen. Allikevel er sosialt arbeid, først og fremst nåtids – og fremtidsorientert. Det er
den aktuelle situasjonen som skal tas utgangspunkt i og forandres, med henblikk på å skape et
fremtidig ”bedre” liv. Tidsperspektivet har også betydning på den måte at det er snakk om
”øyeblikksfotografi”. Man feller ikke entydige dommer i en helhetskartlegging. Bildet kan
endre seg raskt av så mange grunner, f.eks ved effektiv og relevant innsats. Dermed blir
tidsperspektivet en dynamisk faktor i helhetsbildet (op.cit.).
Det er ikke enkelt å presisere og fastlegge et helhetssyn innholdsmessig og teoretisk. Når et
menneske trer inn gjennom døren, eller man møter noen for første gang på en kafé, og man
skal i gang med å kartlegge et helhetssyn i praksis, er det en komplisert sak. Mennesker
presenterer seg sjelden så velordnet at de uten videre kan forstås ut fra en teori. De presenterer
seg ofte, og særlig når de har problemer, nokså indirekte, kaotisk eller bruddstykkevis. De
presenterer også ofte mange forskjellige nivåer samtidig: kjensgjerninger om sin situasjon,
følelser knyttet til deres liv, drømmer, håp og behov i forskjellige blandingsforhold (Egelund
og Hillgaard 1998). Det er derfor betydelige ferdigheter i å kontakte, lytte til og kommunisere
med andre mennesker for å oppfange karakteren i de mange krefter som virker inn på et
menneskes sosiale situasjon. Ikke desto mindre er det dette sosialarbeider skal gjøre, mener
Egelund og Hillgaard. Forfatterne tar utgangspunkt i Erik Allardts klassifisering av
velferdskategoriene Å ha! Å elske! Å være! som en modell eller en tankeramme rundt
arbeidet med brukerne. Det er en god modell for analysen av de sosiale behov og dermed et
godt verktøy til å praksisgjøre prinsippet om helhetssyn. Innholdet i de godene forfatterne
anser som sentrale for menneskers sosiale situasjon handler i stor grad om de nødvendige
forutsetninger for å kunne delta i samfunnslivet og for samfunnets utvikling.
I forbindelse med tett individuelt og helhetlig oppfølgingsarbeid i NAV er det interessant å merke
seg Anita Røysums artikkel i Tidskrift for velferdsforskning (2009) som ser nærmere på det
sosiale arbeidet i NAV, hvor et helhetlig tjenestetilbud er et uttalt tema – og mål. Røysums
utgangspunkt er NAVs målsetting om helhetlig oppfølging av brukere. Denne målsettingen sees
videre opp mot målsettingen om helhetlig oppfølgingsarbeid slik dette forstås og praktiseres i
sosialt arbeid. Med utgangspunkt i en casestudie av et NAV kontor viser Røysum i sin artikkel at
det finnes ulike forståelser av helhetssynet ved NAV-kontoret. Dette kommer til uttrykk gjennom
det Røysum omtaler som kontraster mellom det byråkratisk – administrative helhetssynet som
ligger til grunn i NAV – reformen, og det profesjonsfaglige helhetssynet i sosialt arbeid. Videre
påpekes det at sosialarbeidernes intensjon i det helhetlige arbeidet er knyttet til det å intervenere
på ulike nivå og i ulike faser, mens det helhetlige i NAV-reformen i større grad er knyttet til
veiledning på tvers av tjenestespekter og dermed et integrert tjenestetilbud (Røysum 2009).
Dette innebærer at det kan være en diskrepans mellom NAV – reformen og fagprofesjonen sosialt
arbeids intensjoner for hva oppfølgingsarbeid i NAV skal og kan være.
Røysum spør innledningsvis i sin artikkel om NAV-reformen hemmer eller fremmer realiseringen
av helhetsperspektivet i sosialt arbeid, som en profesjonell norm og tilnærming. Det fremkommer
i hennes studie at sosialarbeiderne ved dette kontoret ikke i tilstrekkelig grad opplever muligheten
til å anvende sin profesjonelle kompetanse. Dette på grunn av et økt fokus på saksbehandling og
byråkrati, og hvor det blir mindre tid til brukeroppfølging. Særlig kan det se ut til at den
langsiktige brukeroppfølgingen blir skadelidende:
Det ser derfor ut til å være et misforhold mellom NAV – reformens mål om helhetlig oppfølging,
og at sosialarbeidere opplever at deres helhetskunnskap – og metodikk ikke i tilstrekkelig grad
blir anvendt. Det trass i at de mener at dette er en type spesialkunnskap de innehar, men som
altså ikke i særlig grad blir vurdert som viktig kunnskap i systemet (Røysum 2009: 204).
Røysum mener dette kan handle om at det finnes ulike måter å forstå hva helhetlig oppfølging
handler om i NAV – organisasjonen, og hun mener dette kan tyde på spenninger mellom sosialt
arbeids forståelse av helhet og en NAV -reform som er tvetydig. Hun påpeker videre at som
ambisjon kan det være at NAV -reformens helhetsintensjon er samsvarende med ideologien i
sosialt arbeid, men at det i praksis kan være at det formidles et byråkratisk – administrativt syn på
helhet som ikke gir nok rom, tid og ressurser for helhetlig oppfølging ut fra et sosialfaglig
perspektiv. Røysum viser også til at det kan være slik at helhetlig oppfølging i NAV kun handler
om at politiske eller administrative organer skal få helhetlig oversikt, med muligheter til å
koordinere hele spekteret av ytelser og tiltak. Avslutningsvis oppsummerer Røysum at det kan
være at helhetlig oppfølging i større grad bør handle om selve innholdet i tjenestene, hvor det altså
kan være gode grunner for en oppfølging basert på helhet. Slik kan NAV – systemet også tilpasses
de som trenger det mest (Røysum 2009: 204).
45
3.7. Brukermedvirkning – et begrep med flere dimensjoner.
Brukermedvirkning er det mest sentrale begrepet benyttet både i forskning, evaluering og
praksiserfaringer som vi har gjennomgått for å forklare viktige forutsetninger for godt tiltaks –
og oppfølgingsarbeid. I den forbindelse har vi i tillegg til vårt opprinnelige materiale
gjennomgått kjernelitteratur25 i sosialt arbeid, samt to doktorgradsavhandlinger som har fokus
på brukermedvirkning i sosialtjenesten (Eriksen 2007 og Jenssen 2009 26 ), for å utforske
mulige teoretiske rammeverk for begrepet brukermedvirkning.
Vi finner at begrepet brukermedvirkning synes å ha ulike betydninger fordi det består av ulike
dimensjoner eller perspektiver. Begrepet dimensjon eller perspektiv kan forklares som ”briller
man ser med”- en måte å se ting på. Ordet dimensjon eller perspektiv inneholder dermed en
forestilling om at man ikke kan se den hele og fulle sannheten om et fenomen som
brukermedvirkning, bare deler av den:
”Et perspektiv er bare en vinkel på virkeligheten, et bestemt sted fra hvor individet
står mens det ser og forsøker å forstå virkeligheten. En vinkel vil alltid begrense hva
en ser, siden andre vinkler - som også kan være presise - ikke kan bli vurdert på
samme tid” (Charon 2001:3, vår oversettelse).
Å inneha et brukermedvirkningsperspektiv vil altså være avhengig av hvor i feltet brukeren og
”de andre” opererer. Praksis, utdanning, forskning og politiske felt vil for eksempel by på
ulike muligheter og fokus for brukernes roller og muligheter for medvirkning og innflytelse.
Brukermedvirkning synes dermed å være et samlebegrep for en rekke former for innflytelse,
medvirkning eller deltakelse fra medborgere i velferdsstaten, brukere av offentlige tjenester
og hjelpeordninger (Jenssen 2009, Alm Andreassen 2004, 2009).
Begrepet brukermedvirkning brukes ofte i sosialpolitiske sammenhenger som
stortingsmeldinger og andre offentlige dokumenter. Det trekkes også inn i lovgivningen, og
må slik kunne sies å ha en politisk og ideologisk dimensjon. Jenssen (2009) mener
brukermedvirkning nå er blitt en del av begrepsbruken i den offentlige velferdspolitikken og
at det betraktes som en selvfølge i helse- og sosialfagene og av yrkesutøverne, som en
integrert del av faget og fagutøvelsen. Hun påpeker at brukermedvirkning blant annet er
nedfelt som et aspekt ved kvalitet i sosialpolitiske føringer, for eksempel som et eget
innsatsområde i Nasjonal strategi for kvalitet i sosial og helsetjenestene. I følge denne
strategien er det god kvalitet på en tjeneste dersom brukernes erfaringer og synspunkter
påvirker tjenestene (Jenssen 2009:5-6).
25
Med kjernelitteratur mener vi litteratur som er kjent eller sett på som grunnleggende i akademisk forstand, for
eksempel litteratur knyttet til bachelorgrad i sosialt arbeid (eks. fra HIST).
26
Anne Grete Jenssen (2009) har skrevet en doktorgradsavhandling der hun ser på brukermedvirkning i
sosialtjenesten - sett fra sosialarbeideres perspektiv.
Rita E. Eriksen (2007) har skrevet en doktorgradsavhandling om hverdagen som langtidts sosialklient, der hun
fokuserer på mestring i et (bruker)medvirkningsperspektiv.
Dette er et godt eksempel på et sentralt element i begrepet brukermedvirkning, som kan sies å
være forskjellen mellom (skinn)medvirkning, og medvirkning som gir innflytelse. Der er også
her kjernen i det teoretiske grunnlaget for mye av begrepsbruken innenfor sosialt arbeids
praksis og innenfor faglitteratur på feltet ligger.
Teoretiske perspektiver om brukermedvirkning i sosialt arbeid er derfor ofte koblet sammen
med begreper som makt og empowerment.
Eriksen (2007) hevder begrepet brukermedvirkning og dets innhold trekker på empowermentideologier, der en bred forståelse innebærer å øke brukernes innflytelse på sin egen
livssituasjon. Det innebærer også et rettighetsideal der brukerne har rett til å delta og ha
innflytelse på hva samarbeidet med velferdsarbeidere skal inneholde. Empowerment i denne
sammenheng blir ofte oversatt med myndiggjøring, en prosess hvor man oppnår makt,
utvikler makt, eller legger forholdene til rette for å utøve makt. Andre kan bare bistå i denne
prosessen gjennom å utøve en medvirkning -og ressursorientering i forhold til brukerne. Dette
er et grunnleggende ideologisk prinsipp i sosialt arbeid, og bygger på en inngående tiltro til at
mennesker har ressurser til forandring, helbredelse og utvikling (Kokkin 1999,Shulman 2003,
Payne 2005). Man skal tro på menneskers styrke og søke etter å finne den. Ved å hjelpe
mennesker til å finne sin styrke og til å ta i bruk sine ressurser, kan man oppnå endring og
bedre muligheten for å løse problemer og til å ta kontroll over sitt eget liv (op.cit). Et slikt syn
på brukerne innebærer å fremme forhold som øker klientenes muligheter til å medvirke og
samarbeide om den bistand det offentlige kan gi. Brukermedvirkning kan ofte i slike
teoretiske perspektiver graderes ut fra medvirkningens nivå og styrke, og det påpekes at det er
snakk om prosesser mellom bruker(ne), de systemene og de ansatte som bruker(ne)
interagerer med (Arnstein 1996, Hutchinson og Oltedal 2003 og Jenssen 2009).
”Hvilke konsekvenser og hvor store konsekvenser medvirkningen kan få for brukeren,
er avhengig av hvor stor grad av medvirkning det inviteres til og på hvilket tidspunkt
brukeren inviteres til å medvirke. Brukermedvirkning kan beskrives med ulike grader
av medvirkning. Graden av medvirkning vil være med på å forme innholdet i begrepet
og den praksisen som dermed utføres”(Jenssen 2009:7).
En mye brukt teoretisk modell for å beskrive medvirkning finner vi hos Arnstein (1996) i
hennes klassiske artikkel ”A ladder of citizen Participation27”. Hun synliggjør på en god
måte at mye av det som i dag kalles for brukermedvirkning ikke nødvendigvis innebærer reell
medvirkning og innflytelse. Arnstein knytter medvirkning til maktforhold, spesifikt i forhold
til hvem som har makt når viktige beslutninger skal tas – og da særlig når dette omfatter
mennesker som hun betegner som ”have- not citizens”, og dette forholdet plasserer hun
innenfor rammene av en stige (Figur 1).
27
Også her henter vi inspirasjon hos Jenssen 2009, men vi har forholdt oss til orginalkilden.
47
Figur 1. Arnsteins stige for borgerdeltakelse (Ladder of citizen participation)
Citizen Control
Delegated Power
Citizen Power
(Borgermakt)
Partnership
Placation
Tokenism
Consultation
(Symbolsk
medvirkning)
Informing
Therapy
Manipulation
Nonparticipation
(Ikkemedvirkning)
Arnstein’s (1996) medvirkningsstige er selvsagt en forenkling, men den kan være til god hjelp
for å illustrere at det er signifikante graderinger av borgerdeltakelse og medvirkning i
samfunnet generelt, og borgernes forhold til staten og det offentlige velferdsapparat spesielt.
Dette begrepet borger ser dog ikke ut til å ha fått fotfeste i norsk litteratur på det feltet vi er
opptatt av i denne rapporten. Både i offentlige dokumenter, i faglitteraturen, evalueringer,
forskning og praksiserfaringer er begrepet bruker, det begrepet vi oftest har støtt på når
medvirkning er tema.
Hvis vi tar for oss selve ordet brukermedvirkning, så består det egentlig av to begreper;
bruker og medvirkning. Bruker er i utgangspunktet et noe diffust begrep. Dahlberg og Vedung
(2001) hevder at termen brukere i forvaltningsprosa anvendes på flere måter, men de
definerer brukere ut fra at de er sluttmottakeren av offentlig service eller vare, som ikke er
kunde – men henvist til strategien ”stemme”. Det vil se at de kan påvirke tjenesten, men ikke
bytte produsent. Dette samsvarer med de definisjoner vi finner i det norske materialet (Alm
Andreassen 2009, Eriksen 2007, Jenssen 2009). Hos Jenssen (2009) finner vi at selve
begrepet bruker kom inn i norske offentlige dokumenter på slutten av 1970-tallet.
”Det skulle erstatte klientbegrepet for å skape avstand til det stigma som var knyttet til dette,
og komme vekk fra rollen som passiv mottaker”(Sandbæk 2001: i Jenssen 2009:2).
Men det har også vært reist kritikk mot brukerbegrepet. Hovedsynet er at det er vanskelig å
sammenligne klienter med vanlige forbrukere av tjenester, der brukeren kan benytte seg av
strategien ”bytte tjeneste eller produsent” dersom han ikke er fornøyd med den (Dahlberg og
Vedung 2001). Begrepet bruker kritiseres også for å underkommunisere den makt som ligger
i forholdet mellom offentlige tjenester, de ansatte og klienter/brukere.
I forbindelse med NAV-reformen ble begrepet bruker innført som en felles betegnelse for de
som tidligere ble kalt medlemmer (Trygdeetaten), arbeidssøkere (Arbeidsmarkedsetaten) eller
klienter (Sosialtjenesten) (Jenssen 2009). Vi vil forholde oss til denne nye praksis, men vi har
likevel med oss et syn på brukerbegrepet i NAV; at ulike brukere i NAV har ulike rettigheter,
plikter og muligheter, og dermed blir brukerbegrepet i både teoretisk og empirisk forstand
nærmest ubrukelig. Det kan illustreres gjennom å se på begrepet borger eller medborgerskap.
Medborgerskap er et (ofte) juridisk begrep som innebærer at man fødes som eller blir
medborger i en viss stat, og de konsekvenser som følger av dette. Man kan også anvende
begrepet som analyseverktøy for de plikter og rettigheter som tilkommer den enkelte i forhold
til det offentlige. Marshall (1950) gir en velkjent tredeling av medborgerskapet:



et politisk medborgerskap (stemmerett, valgbarhet etc.)
et sivilt medborgerskap (religions – og ytringsfrihet, avtalefrihet etc.)
et sosialt medborgerskap (trygghet gjennom ulike velferdsordninger)
Slik kan individets forhold til staten og det offentlige illustreres, hvor det også innebærer
demokratiske prinsipper der hele befolkningen på demokratisk grunnlag kan kreve å påvirke
de offentlige tjenestene, slik de politiske argumentene for brukermedvirkning ofte tar
utgangspunkt i. Det sivile medborgerskap blir ikke drøftet her ut over ytringsfriheten, som gir
medborgere rett til å uttale seg – men ikke en rett til å medvirke eller til å ha innflytelse. Det
er borgeres sosiale medborgerskap som i første omgang definerer deres rolle som brukere av
ulike offentlige hjelpeordninger. Det innebærer at når vi snakker om brukere i denne
rapporten, så er det vår oppmerksomhet spesifikt rettet mot det sosiale medborgerskap for de
brukerne som i NAV defineres til: å ha rett på kvalifiseringsprogram eller annen tett,
individuell og helhetlig oppfølging etter lov om sosiale tjenester. De er brukere som ofte blir
definert til å stå i marginale posisjoner i samfunnet, og som ofte står i et komplekst
avhengighetsforhold til de instanser som skal utløse deres rettigheter og behov.
Medvirkning er den andre sentrale, den aktive delen av delen av begrepet brukermedvirkning.
Begrepet oppfattes i teoretisk forstand som relasjonelt eller som en prosess der makt kommer
til syne og avslører symbolsk medvirkning eller ikke-medvirkning, slik vi så hos Arnstein
(1996). I den andre enden av skalaen presenteres medvirkning som en forventning om at
brukerne skal være aktivt medvirkende i sin egen sak (individnivå), og at kontoret skal lære
av brukerne (systemnivå) (Jenssen 2009).
49
I praksisfeltet synes det nettopp å være vanlig og skille mellom brukermedvirkning langs
disse to hoveddimensjoner; medvirkning på individnivå og medvirkning på systemnivå.
Brukermedvirkning på systemnivå er brukeres medvirkning opp mot velferdsenhet,
kommune, fylke eller stat. Denne foregår ofte med utgangspunkt i brukeres organisasjoner og
er dermed kollektiv i sin karakter. Brukermedvirkning på individnivå foregår derimot som en
relasjon mellom individuelle brukere og den enkelte tjenesteutøver, og brukere medvirker kun
i forhold til tjenester de selv mottar.
Brukeres medvirkning både på systemnivå og individnivå hjemles i lover som blant annet
plan- og bygningsloven, kommuneloven og opplæringslova, og lover som
pasientrettighetsloven, lov om arbeid – og velferdsforvaltningen og lov om sosiale tjenester.
Videre er brukeres medvirkning både på systemnivå og individnivå behandlet i en rekke
stortingsmeldinger på områdene skole, velferd, helse og rehabilitering, mental helse og i
stortingsmeldingen som behandler samordningen av A-etat, trygdeetaten og sosialtjenesten
(Alm Andreassen 2009, Jenssen 2009)
Jenssen (2009)mener yrkesetikken gir sosialarbeiderne et tydelig ideal og retningslinjer om at
brukerne ikke bare skal medvirke, men også være de som styrer sin egen sak. Det legges altså
vekt på brukernes innflytelse og eierskap til å styre sitt eget liv. Hun viser også til at
brukermedvirkning kan oppfattes som et honnørord som benyttes for å sette et
kvalitetsstempel på serviceytende tjenester, og at medvirkning ikke alltid er ønskelig eller
mulig. Det samme finner vi igjen hos Eriksen (2007) som tar utgangspunkt i at
brukermedvirkning er relasjonell og en prosess; hvor brukeren etter hvert som samarbeidet
mellom sosialarbeideren og bruker utvikler seg, vil kunne mestre å delta i høyere grader av
brukermedvirkning. Allikevel er det ikke alltid at høy brukerstyring er ønskelig for brukerne,
ei heller realistisk. Eriksen påpeker her to viktige poeng. Det ene er at det ikke alltid er mulig
for brukerne å medvirke på en slik måte at de til en hver tid påvirker resultatene av de
hjelpeprosessene de deltar i. Økonomisk sosialhjelp med vilkårsetting kan være et eksempel
på dette. Det andre er at forventninger om høy grad av brukermedvirkning overfor brukere
som har stort omsorgsbehov, vil av enkelte kunne oppleves som ansvarsfraskrivelse fra
tjenesteytere. Poenget med brukermedvirkning mener Eriksen er at brukerne opplever optimal
brukermedvirkning i forhold til deres ønsker og forutsetninger (op.cit.).
3.8. Hva arbeider man egentlig med når mennesker er i trengte posisjoner?
I denne rapporten drøftes mulige virksomme elementer i oppfølgingsarbeid. Det handler som
vi ser til syvende og sist om spørsmålet om forandring – liv som forsøkes endres. Ikke om
plastisk kirurgi men om sosiale innsatser – forholdet mellom mennesket og den Andre, om
individ og samfunn. Når NAV opererer med uttalte målsettinger som vi gir mennesker
muligheter, sier man egentlig at vi vil hjelpe deg å forandre deg og/eller ditt liv. Retningen er
også gitt, da NAV opererer med et hierarki av innsats mot inkludering, deltakelse og arbeid,
med et uttalt mål om arbeid som det mest ønskelige.
Regjeringen (både de som har utgått fra de borgerlige og fra det sittende rød-grønne
flertallet28) har valgt å se på arbeid som sin strategi for å motvirke fattigdom. Tiltaksarbeidets
langtidseffekter er nylig evaluert av AFI som et ledd i evalueringen av NAV-reformen.
Schafft m.fl. (2010) avdekker at av de som er gjenstand for ulike former for tett oppfølging er
bare et fåtall i arbeid to år etter at programmet de deltok i var avsluttet. Investeringen fra
samfunnets side må derfor ha andre motiveringer enn å få slutt på fattigdom med å få folk i
arbeid. Spørsmålet er om denne er rent moralsk og politisk, og ikke har noen forankring i
reelle muligheter i dagen arbeidsmarket, står ubesvart.
Kvalifiseringsstønaden, som er høyere enn sosialhjelpen, tilsvarer en timelønn på omkring 60
kroner, eller omtrent halv jobb på minstelønn, slik at arbeid fort vil lønne seg om man kan få
seg en jobb som er over 50 % stilling. Sett i denne konteksten skal NAV bidra til at flest
mulig kommer fra en avhengig posisjon som arbeidssøker eller arbeidsløs til selvhjulpen
økonomisk. Dette er den trengte posisjonen den enkelte bruker står i. Når brukeren møter
NAV og må gjennomgå en arbeidsevnevurdering, settes det i realiteten i gang et sosialt og
eventuelt et sosialmedisinsk rehabiliteringsopplegg. Et opplegg hvor behandlingsprosenten
målt i de som får mer varige arbeidsforhold er langt under 20 %. Et forhold som kanskje i for
liten grad kommuniseres både til de som arbeider med å gjennomføre NAVs politikk og de
som er brukere av disse tiltakene (se boks).
Det reises derfor i dag spørsmål om
velferdsstaten er moden for at det bør Av de totalt 12.938 personene som ble skrevet inn i satsingen før
2006, var det 38 prosent som kom i jobb innen utgangen 2006.
stilles strengere krav til arbeidsmarkedet
De fleste av dem som kom i jobb mottok ingen ytelser 3 måneder
om å gjøre mer for at marginalisert etter at de var kommet i jobb. Av de 38 prosent som kom i jobb
arbeidskraft skal kunne stå i jobb (Leira i var imidlertid 56 prosent uten jobb igjen innen to år. Det er meget
Adresseavisen 250210). Det er åpenbart mulig at noen av disse fikk en ny jobb på et senere tidspunkt.
en jobb å gjøre i NAV for å få flere til å Likevel indikerer disse tallene at også mange av dem som fikk
jobb, fortsatt hadde en noe ustabil tilknytning til arbeidsmarkedet.
være villig til å gi de mest utsatte
Rapport 1:2010 AFI, Schaft m.fl.
brukerne en sjanse og ha et svært
fleksibelt støttesystem både økonomisk
og på oppfølgingssiden også etter at folk er kommet i arbeid.
Om det ikke foreligger konkrete fysiske eller psykiske diagnostiserte forhold, eller mistanke
om slike utfordringer av betydning, står vi overfor personer som ”bare” er i en trengt sosial
posisjon – det forventes av dem at de skal klare å benytte det mulighetsrom NAV skaper for å
delta i arbeidslivet, fremme en større grad av deltakelse i det sivile samfunn og integreres
bedre i det sosiale livet. På ett eller annet nivå forelligger det derfor forestillinger om det gode
liv som projiseres inn i borgeres hverdagsliv.
28
Skrevet i 2010
51
Disse forestillingene kommuniseres ulikt og som ulike forhold av ulike medarbeidere i NAV,
avhengig av deres egen verdensanskuelse og den rollen de påtar seg.
Det synes å være en stor kreativitet i NAV på dette området, noe som ble illustrert gjennom
de entusiastiske ”Mulighetskonferansene” som direktoratet gjennomførte på tre steder i landet
våren 201029.
Hvordan får man et medmenneske som kanskje vurderer sin egen situasjon slik at en nå har
hatt så mange nederlag at den eneste løsningen de ser for seg er å få uføretrygd, til å se for seg
en mulig arbeidskarriere? Om vi ser på setningen overfor ligge det to tidsperspektiv i utsagnet
og det inneholder også en klar konflikt knyttet til ulike forestillinger om framtid.
Tilbakeskuende antydes det en fortid med mange nederlag, som vedkommende sikkert har
sine forklaringer på og forstår på sitt vis i lys av sine erfaringer og forestilling om hva han er
kapabel til. Når NAV tilbyr sine tiltak, handler det gjerne om arbeidstrening, kurs, skolegang,
behandlingsplasser og motiverende samtaler. Vår kollega i Kristiansund, Per Ola Harstad, har
fortalt hvordan han så det for seg:” at mange av oss i NAV har vært gode til å lage medisin,
mens vi kanskje ikke alltid har vært like flinke til å få brukerne til å åpne munnen for å ta den
– eller sjekke ut om medisinen i det hele tatt har virket”. Dette er et bilde på mange av de
utfordringer som NAVs medarbeidere står overfor, å både lage medisin og møte folk slik at de
har tro på dens virkning, at den ikke smaker for jævlig og at det de oppnår etterpå er attraktivt.
Filosofen Arne Næss (2005) påpeker at veien til det gode liv ikke primært appellerer til
fornuften, men til følelsene. Det handler om modning hvor en blir i stand til å bli bevisst sine
verdioppfatninger, og at en også klarer å rangere sitt verdihierarki slik at noen grunnleggende
verdier får forrang. Taylor (1995) skiller i så måte mellom sterke og svake verdier, hvor de
sterke er våre ufravikelige prinsipper og de svake mer er snakk om smak. Folk i tett
oppfølging må ofte revidere sine tanker om hva de skal gjøre, bli og være – og at de vil og tør
dette nye. Prosesser som ofte er preget av tvil, motgang, anger og nye nederlag hvor man skal
ha tålmodighet og være ukuelig optimist for å være medvandrer som Ringsrød og Lysø (2007:
I Marthinsen og Skjefstad 2007) kaller det. Det er også et spørsmål om å klare å vise tillit,
respekt og anerkjennelse – å ha et tilnærmet ”rent forhold” slik Nina Skjefstad (2007) skriver
om i boka Tiltaksarbeid – Tett på!
Da Freud utviklet psykoanalysen kunne han trekke veksler på en rekke arbeider som hadde
satt søkelys på menneskets evne til å tenke og forstå verden, og hvordan dette synet var
påvirket av kultur og historisk forankrede tradisjoner. Giambattista Vico regnes som en av de
første som la vekt på at vår virkelighetsforståelse var sosialt og historisk forankret, men det
var kanskje Hegel som gav den mest relevante forklaring på hvordan sinnet (ånden) som
sådan kunne forstås.
29
Mulighetskonferansene:
http://kommune.nav.no/Sentralt/Sosiale+tjenester/Konferanser/Mulighetskonferansen/234069.cms (lastet ned
20.05.10)
For de som er interessert i filosofi, kan en følge utviklingen av en fenomenologi om sinnet fra
Aristoteles via Kant og Hegel, til Husserl og Heidegger, men vi skal her se på hvordan
Hannah Arendt har anvendt dette for å forstå det å tenke, det å ville og det å dømme. Mest vil
dette handle om hvordan vi kan forstå refleksjon som tankemessig prosjekt.
Arendt (1978) trekker veksler på
Husserls tidsbegrep og forstår
mennesket slik at det utspiller sitt liv
i åpningen mellom framtid og fortid.
Denne ”åpningen” er samtidig en
sinnstilstand hvor ideer om framtid
og forestillinger om fortiden legger
føringer for meningsdannelsen. Hun
sier at denne åpningen skjer bare ved
refleksjon. Det som det handler om
er egentlig ikke til stede fordi det
handler om det som nettopp har blitt
borte eller om det som enda ikke har
kommet fram. Refleksjon trekker fortid og framtid inn i sinnets tankemessige øyeblikk som
om det skulle være en kamp om å bestemme over tiden. Når vi tenker, er vi ikke dratt av
gårde i hverdagens kontinuerlige hendelsesforløp, men vi kan se på framtid og fortid som rene
forhold. Forhold som på sin måte ikke-lenger trekker en tilbake, men heller ikke-enda har
trukket en framover (Arendt 1978:206). Fordommene og ideene spiller således en sentral rolle
i hennes fenomenologi. Vi redder hele tiden minner fra glemselen, men omskriver dem og
setter dem inn i nye sammenhenger. På samme måte som i Freuds psykoanalyse, ser vi både
fortid og framtid med nye øyne. Vi har fått nye perspektiver, og kan vektlegge andre sider av
fortiden for å kunne se for oss nye framtider, siden vi kan vektlegge de ulike forhold på en ny
måte. Når personer i tett oppfølging får positive tilbakemeldinger på at de kan, at de tør, når
de oppmuntres og mestrer – så omskrives deres mulighetsrom – de ser og erfarer nye
handlingsalternativer.
Som samfunnets representant overfor individet kan NAVs
medarbeidere vise at de vil bistå ved å legge arbeid og andre tiltak til rette for å imøtekomme
den som vil forsøke å skape seg en ny tilværelse. De må sikre at de nye erfaringene både
representerer utfordringer og støtte – at det å strekke seg etter ny mestring blir overkommelig
og har noen form for varighet. I fenomenologien legges det vekt på å skille de mer langsiktige
perspektiv fra den kortere og mer øyeblikkspregede nåtiden. Det mer langsiktige perspektivet
kalles protensjon og innebærer det man strekker seg etter – de forhold som kanskje aldri vil
inntreffe, men som skaper forventninger og forestillinger om framtidig lykke. Det finnes også
en lykke som er mer umiddelbar, men man skal ikke fornekte de drømmene som også kan
skape glød og lengsel. Karen Blixen sier i et dikt at lengselen er en pant på at det vi lenges
etter er til.
53
Arendt hevdet at det sosiale livet oppsto ved at familien og dens problemer trådte ut av
hjemmet, og inn i den offentlige politiske sfæren, kjennetegnet av den politiske (sosiale)
normdannelse. Arendt sier at alt som ser ut til å være virkelig, verden som framtrer, trenger
mitt samtykke for å bli virkelig for meg.
”Og dette kan ingen tvinge på meg…” (Arendt 1978:79). Denne påminnelsen er kanskje ikke
så dum å ha med seg når en skal møte andre mennesker og forsøke å forstå verden også med
vitenskapens verktøy så vel som praksis. Vi kommer igjen til det ståsted at verden må forstås
fra den som vi taler til – det vi sier må overlates til den andres tolkning og gjenkjennelse og
anerkjennelse for å erkjennes som gyldig.
3.9. Om språk og selvdannelse30
For å opptre som kyndig i møte med mennesker og forhandle om deres selvdannelse kan det
være tjenlig å ha en viss innsikt i kunnskap om språk, selvdannelse og individuering.
Foucault hevder:
Å tale er å vite i den monn man formår, og i samsvar med de modeller en pålegges av
dem som er av samme byrd… Det er gjennom ordene at det vi forestiller oss, blir til
det vi vet, og omvendt at det vi vet, blir til det vi daglig representerer for oss selv
(Foucault 1996:131-132).
En historisk og kulturelt forankret representasjonen gjennom språk og handling skaper således
vår oppfatning av verden.
Merleau-Ponty forankret persepsjonen (oppfattelsen – hvordan vi tar til oss inntrykk) til den
levde kroppens fenomenologi – det er kroppen som erfarer og som er erfaringen. Når en
skapning er en bevissthet er den nødvendigvis ikke noe annet enn en vev av intensjoner. Når
en skapning ikke lenger defineres av betydningsakten havner den i tingtilstanden, ettersom
tingen er bare det som ikke kunnskaper, det som hviler i en total ubevissthet om seg selv og
om verden, det som følgelig ikke er et riktig ”seg-selv”, det vil si et ”for-seg”, men bare den
rom-tidslige individuasjonen, eksistensen i seg (Merleau-Ponty 1999:80).
Merleau-Ponty hevder at eksistensen retter seg mot verden, kroppen vil mot noe, den retter
seg til verden. En orienterer seg i rommet ved at man har en persepsjon som peker mot noe
som en griper – og distinksjonene gjør seg gjeldende så vel abstrakt som konkret. En handler
ikke bare ut fra forestillinger og symboler, men er nærværende i verden som eksistens. Selv
om våre handlinger kan intellektualiseres, gir ikke denne analysen noen fullverdig beskrivelse
eller forklaring på våre tanker og handlinger.
30
For de som vil lese mer inngående om dette finnes det en mer utførlig drøfting av fenomenologien og den
historiske epistemologi anvendt innen sosialt arbeid bl.a. i Marthinsen 2003.
På samme måte som språket gjør oss fortrolig med den intellektualiserte delen av tilværelsen,
har vår kropp blitt fortrolig med våre omgivelser. Wittgensteins påstand om at når jeg handler
ut fra en vane tenker jeg ikke, er relevant i forståelsen av Merleau-Pontys fenomenologi. Både
språket og kroppen baserer seg på ervervede verdener.
Opplevelser skjer alltid i en kontekst, en handler på basis av erfaring som en ikke tenker over.
Det er likevel noe man aldri får tak i, siden den tanken som ligger i talen ikke kan gripes,
verken hos en selv eller andre (når en leser eller lytter). Når man taler med en annen regner en
med at den andre lever i omtrent samme verden som oss, en deler et slags mentalt panorama
som skuer inn i både fortiden og framtiden. Kraften i vår bevissthet gjenspeiler i hvert
øyeblikk våre tilgjengelige ervervede kunnskaper (op.cit:90). Merleau-Ponty skriver at:
..bevisstheten kaster seg ut i en fysisk verden og har en kropp, akkurat som den kaster
seg ut i en kulturell verden og har visse habitus: det (mennesket) kan bare være bevisst
gjennom å leke med betydninger som er gitt i naturens absolutte fortid, eller i dets
personlige fortid og derfor at vår opplevde form strever mot en viss generalitet, det må
være hos våre habitus eller hos våre ”kroppslige funksjoner” (op.cit:98).
Gjennom kroppen lærer en seg å kjenne sammenhengen mellom vesen og eksistens, og dette
kjennetegner persepsjonen generelt. Det vi kaller kroppsspråk blir således et viktig inntak til
å forstå og se mennesker vi møter.
Fra Husserl tar Merleau-Ponty med seg kritikken av opplysningsfilosofen Rousseau, og slår
fast at bevisstheten ikke er et jeg tenker men et jeg kan. Bevisstheten er relasjonell, en utfører
ikke sine handlinger i et tomt rom. Det rom og den tid jeg bebor er alltid overalt omgitt av
ubestemte horisonter som inneholder andre synspunkter (op.cit:102). På samme måte som
Heidegger, hevder Merleau-Ponty at mennesket ikke kan overskride seg selv. Verken
kroppen, som kan forstås som den fysiske tilværelsen, eller eksistensen som en kan oversette
med det levde livet kan betraktes som selvstendig – det må oppfattes som en enhet som er
kjennetegnet ved at livet skapes hele tiden – det går for seg hele tiden og kan ikke
transcenderes. Det ontologiske spørsmål reises så snart en forsøker å forlate det ene til fordel
for det andre. På denne måten blir fenomenologien i seg selv ontologi – vår kunnskap om
verden skaper vår forestilling om den slik at ny kunnskap i seg selv kan få vidtrekkende
betydning for vår forståelse av verden. Alt man opplever blir på en måte tvetydig – det en
opplever og kjenner har alltid flere betydninger – på samme måte som en kan forestille seg
den andre selv om en ikke på noen måte kan være den andre. Om tanken sier han at den er det
mellommenneskelige livet slik det oppfatter og tolker seg selv.
Merleau-Pontys utsagn om at: mennesket er en historisk ide, og ikke noen naturlig art
(op.cit:142) finner en senere igjen hos Foucault. Mennesket besitter ingenting på en ubetinget
måte, og likevel har den ikke noe tilfeldig attributt fordi en hele tiden overtar og gjør verden
til sin egen. Man kan forvandle gjennom en såkalt utbrytning, men ikke med en ubetinget
frihet. Fenomenologien kan ikke frigjøre seg verken fra den historiske materialismen eller fra
psykoanalysen. Den historiske materialismen er et resultat av de mellommenneskelige
forhold, av eksistens- og sameksistensmåten.
55
Det er interessant å se hvordan Merleau-Ponty advarer mot å vektlegge økonomien for sterkt i
den historiske materialismen, noe han gjør ved samtidig å kritisere psykoanalysen for å
vektlegge seksualiteten for sterkt. Det kan være et poeng å ta med seg hans advarsel fra 1945
mot å legge for mye vekt på én del av forklaringen.
På samme måte som kroppsdelene forutsetter hverandre i gestens enhet, eller presis som de
”fysiologiske”, ”psykologiske” og ”moralske” motivene knyttes sammen i en handlingsenhet,
er det umulig å redusere det mellommenneskelige livet til de økonomiske forholdene. Livet
kan heller ikke reduseres til de juridiske og moralske forhold som menneskene oppfatter,
presis som det er umulig å redusere det individuelle livet til kroppsfunksjonene eller til den
kunnskap vi har om dem. Men i hvert enkelt tilfelle kan en betydningskategori betraktes som
dominerende, den ene gesten ”seksuell”, den andre som ”kjærlig” og den tredje som
”krigersk”, og til og med i sameksistensen kan en historisk periode betraktes foran alt annet
som kulturell, som politisk eller som økonomisk… hvilket scenario er det som best dekker
beskrivelsen av hendelsene. Filosofien kan bare vise at det er mulig ut fra menneskenes
vilkår.
Taylor (1995) håndterer begrepene sterke og svake vurderinger som erfaringsrelative
egenskaper. Han hevder følelsene spiller stor rolle for vår opplevelse, og de er med på å gi oss
forestillinger om det som er godt for mennesket. Skam og ære er betegnelser på slike
erfaringsrelative følelser. Det er vår evne til reflekterende selvbedømmelse som gjør oss i
stand til å skille mellom sterke og svake vurderinger. Svake vurderinger kan forstås som
prioritering mellom ulike muligheter hvor motivene kan være ulike mellom personer som gjør
samme valg – for eksempel hvor en skal dra på ferie og hvorfor. Sterke vurderinger finner
derimot sted i et språk med kontrasterende evaluative distinksjoner, der ulike typer ønsker og
motiv bestemmes som edle eller uedle, modige eller feige. De ønskverdige trekkene står i en
kvalitativ kontrast til hverandre, og man kan derfor ikke ønske seg begge (Taylor 1995:26).
Sterke vurderinger er knyttet til visjoner om livsstil og hvem man vil være (ibid).
Målestokken blir tydeligere ved sterke vurderinger, og likeledes følelsene knyttet til dem.
Sinne over å bli påført skam og vanære er kulturrelativt og situasjonsbetinget, og en kan tale
om moralens antropologiske plass.
De sterke vurderingene er sammenvevd med vår emosjonelle erfaring, og den personlige
identitet som vurderingene inngår i, kan ikke skilles fra de moralske bedømmelser som gjøres.
Taylor hevder at en ser hvem man er når en artikulerer sine evaluative (verdirangerte)
ståsteder – de uttrykkes når en snakker og ellers når en viser hvorfra en ser verden. Taylors
skille mellom sterke og svake vurderinger kan belyse både habitus (sosialisert væremåte) og
kapitalbegrepet hos Bourdieu. De sterke vurderingene vil i så fall være betegnende for
habitus, mens de svake vurderingene vil uttrykke distinksjoner (synbare forskjeller – gjerne
også distingvert) relatert til preferanser som også kan være identitetsdannende for den enkelte
og derved med på å identifisere felt, men har ikke samme grad av emosjonell forankring.
Svake vurderinger vil være mer utsatt for endring innen et felts habitus enn de sterke
vurderingene, deres verdi kan fluktuere mens sterke vurderinger vil kreve store omstillinger
for å endres – feltet må ta et oppgjør med de bærende verdiene.
Taylors begreper og forståelsen av dem kan således bli et viktig verktøy i møte med brukere i
NAV gjennom at en aktivt går inn for å finne ut hvordan verdier rangeres og i hvilken grad
man er villig til å rokkere på disse. Dette gjelder like mye uansett kulturell bakgrunn da det
ikke er gitt ut fra forestillinger om dannelse.
Med hensyn til spørsmålet om hvordan vi tar til oss verdier og hvordan vi plasserer dem, har
Habermas (1999) omtalt individuering gjennom sosialisering basert på G. H. Meads
sosialpsykologi. Mead var en av de som sto sentralt i Chicago-skolen, et miljø hvor Jane
Addams 31 hadde sin tilhørighet (Levin 1997). Mead hevdet at internalisering av
atferdskontrollerende instanser vandrer utenfra og innover. Individet utvikler en
samvittighetsinstans delvis gjennom å gjøre til sitt eget det som referansepersonene forventer
av det. En slik samvittighetsinstans etterlater ikke selv noe individ, men ved at det finnes
motstridende forventninger vil individet framtre som autonomt ved samtidig å frigjøre seg fra
roller og forventninger. Individueringen av selvet er et resultat av antallet, rekkevidden og
mangfoldet av autonome handlinger som vi initierer (Gerth og Mills 1953, sitert av Habermas
1999). Habermas omtaler individuering som den enkeltes selvrealisering – utskillelsen av et
eget selv er en prestasjon. Det "verdensåpnende språket" som et medium til gjensidig
forståelse, muliggjør individet, men Habermas spør seg samtidig om ikke Odysseen 32 er
menneskets lodd, for bare gjennom det andre og de andre kan noen finne seg selv.
Det samme relasjonelle aspekt som grunnlag for forståelse av selvet – og som gjør det
individuelle avhengig av det sosiale – finner en hos flere (for eksempel Gadamer, Bourdieu og
Searle). Individet framstår som en moderne konstruksjon ved at jeg er den jeg gjør meg til
(Johann G. Fichte 1796, sitert av Habermas 1999:225). Det moderne mennesket skaper seg
selv gjennom konsum, også gjennom å ikle seg et selv, basert på symbolsk kapital. Vi
varegjør eller kommodifiserer trekk ved oss selv slik at det skapes et marked av trekk som
anses for mer eller mindre attraktive (tillegges ulike grader av symbolsk kapital). Det
moderne menneske kan velge seg en "livsbane", og således velge seg et selv (Giddens 1997).
Det er flere som stiller seg kritisk til hvor valgbar denne livsbanen er, og enkelte trekker fram
de ulike materielle vilkårene som særlig begrensende for individets frihet (O’Brien & Penna
1996, 1997). Andre vurderer livsbanene som begrenset av livsverden eller habitus fordi det er
vanskelig å endre innholdet i et liv som i så stor grad er relatert til andre mennesker. Slike
”begrensninger” ser vi godt i vårt møte med andre kulturer som har andre verdivalg og annen
smak. De sosiale relasjonene er i stor grad påvirket av posisjonene de ulike agentene har i
sosiale felt der de opptrer, og endringer i væremåte tøyer grensene for hvor mye friksjon som
tåles før noen utestenges eller utdefineres fra feltet. Dette vil være en aktuell beskrivelse om
noen skvises ut av en jobb fordi de ikke etterlever normkrav i miljøet. De som eier eller
bestemmer har således større grad av ”frihet”.
31
Jane Addams og Mary Richmond fra USA regnes som foregangsfigurer innen sosialt arbeid på samme måten
som Alice Salomon fra Tyskland. De representerer omtrent det samme for sosialt arbeid det som Florence
Nightingale gjør for sykepleierne.
32
Odysseen har blitt en metafor for reisen ut i verden som til slutt fører ”hjem” – fra det greske sagnet av Homer.
57
Særlig de marginaliserte klientene i NAV har gjennomgående mindre muligheter enn andre til
å utforme sin livsstil.
I sin drøfting av fattigdommens og arbeidsløshetens rolle i det senmoderne samfunn hevder
Baumann (1999) at i en tid der mennesker på mange måter ses som konsumenter, så er vår
tids fattige ikke-konsumenter. De anses å være til besvær og til sjenanse for samfunnet, og
som en belastning for skattebetalerne. Slik har de fattige fått en utesteng posisjon – de
henvises til marginalen. Klientskapet er stigmatiserende og de fattiges menneskelighet
reduseres ved mangel på anerkjennelse. Menneskets egenverdi og retten til å virkeliggjøre sin
livsplan reduseres. Å være en klient er en symbolsk byrde. En illustrasjon på hvordan
symbolsk kapital henger sammen med symbolske byrder kan vi få ved å se på den rollen
utdanning har i våre dager. Det å ha utdanning er blitt stadig viktigere. Utdanning blir slik
symbolsk kapital. Blant annet er det færre jobber man nå vil kunne få med for eksempel kun
grunnskole. Selv enkle ufaglærte jobber vil være utilgjengelig for mange uten videre
utdanning. Dette er tydelig i sosialtjenesten der vi finner at en stor andel av klientene etter
dagens krav har mangelfull skolegang. Har man imidlertid dårlige karakterer kan skolegangen
bli en symbolsk byrde33. Man gjenkjenner også dette forholdet hos klientene som ofte har et
vitnemål som viser høyt fravær, ofte er det enkelte fag man ikke har bestått i det hele tatt og
så videre. Medarbeiderne i dagens velferdssystemer kan se ut til i stadig større grad gå ut på å
hjelpe klienten å skaffe seg ulike former for symbolsk kapital. I studie av tiltaksarbeid i
sosialtjenesten så vi at det ble arbeidet med å forbedre vitnemål, bidra til videre skolering eller
på annen måte kompensere for manglende sosial karakter i form av å bygge den sosiale
kompetansen ved å styrke klientens selvbilde, øke selvtilliten; styrke selvet (Marthinsen og
Skjefstad 2007:93-94).
3.10. Forestillinger om mennesket og kategoriseringer av det
Sen (2006) har i etterkant av 11. september-vendepunktet drøftet problemet med å tilskrive
mennesker det han betegner som singulære identiteter. Med det mener han at vi øver vold på
mennesket siden det i sin natur har mange identiteter som er avhengig av hvilken
sammenheng vi er i. Å henge seg opp i om man er kristen eller muslim, mann eller kvinne, vil
bety at vi stenger ute alle de andre framtredelsesformene og livsstilene vi omgir oss med.
Faren for å tilskrive singulære identiteter er særlig stor om vi møter mennesker med det
formål å kategorisere dem for at de skal passe i forhold til en rettighet eller ytelse, og ikke
viser de andre sidene hos mennesket oppmerksomhet. Foucault (1996) har drøftet problemet
med kategorien ”mennesket”, ”den Andre” og ”det samme” inngående i boken Tingenes
orden. Han drøfter det forhold at hvert folk har sitt eget vokabular som gjenspeiler dets
historie og erkjennelser. Det er mye man ikke vet noe om, og mye av det som vites vet man
ikke hvor man har fra, eller hvor riktig det måtte være. Begrepet doxa viser til at vi handler ut
33
Marthinsen drøfter begrepet symbolske byrder i et essay i Fontene forskning 01/10
fra en vane eller en innlært forståelse (jfr. Merleau-Pontys syn på det kroppsliggjorte i
kulturen som omtales foran).
En kunne kanskje si at det dreier seg om forestillinger det ikke er noen åpenbar grunn til å
diskutere – de er gitt. Det er gjennom ordene at verden får sine representasjoner, og Foucault
viser hvordan tale, opplysning og viten blir av samme orden. Verbet ”være” har blitt
substantivert til ”væren”, og begrepet forbindes følgelig med de fenomen en kan forstå og
begrepsfeste. Væren blir en språklig diskurs. Det betyr ikke at fenomenet livet som sådan er
forstått. Man kan ikke erkjenne substanser, kun fenomener; ikke essenser, men lover; ikke
livsvesenene, men deres regelmessighet (Foucault 1996:326). Ordene blir representasjonens
representasjon – han skriver om hvordan ordet blir det punkt som språkets strukturer
konvergerer mot. Om en beveger seg bort fra tegnet og mot det ikke-begrepslige nærmer en
seg fortsatt livet slik det arter seg. De levende vesenene ”unnslipper” individenes og artenes
mangfold, de kan kun klassifiseres i den grad de lever, og med utgangspunkt i det de skjuler
(op.cit.:356). Foucault arbeider seg gjennom en lang rekke analyser av tingenes orden, fram til
at ”mennesket” er død. Det er ingen som er det moderne mennesket. Bare en ide som skaper
forventninger om visse væreformer. Det levendes rasjonalitet erkjenner at man både vet, og at
man er, uvitende. Gjennom språket tildeler en kjennemerker, som lar en tro at en vet – en får
et begrep om barn, om tigre og om trær, men disse kjennemerkene gir en ikke alene noe mer
kjennskap til fenomenene enn det man for øvrig har tilegnet seg. Jeg hørte en gang et barn
som entusiastisk uttrykte at ”jeg kan alt”, med særlig trykk på siste ordet, og akkurat da var
det sikkert sant for den gutten. Da var han et øyeblikk det ”moderne mennesket”.
Foucault betegner mennesket som en empirisk-trancendental dublett34, og gjør forestillingen
om mennesket til et sted for miskjennelse – er hver og en menneskets dobbeltgjenger? Han
spør:
”Hvordan kan mennesket være et liv hvis indre vev, hvis bankende puls, hvis skjulte
krefter, uendelig overstiger den erfaring som umiddelbart er gitt for det? Hvordan kan
de tvære dette arbeidet hvis fordringer og lover påtvinger seg det som en fremmed
tvang?
Hvordan kan det være subjekt for et språk som i tusenvis av år har blitt til uten det,
hvis systematikk det ikke begriper, og hvis mening sover en nesten uovervinnelig søvn i
de ord det et kort glimt får til å funkle i sin tale og sin tanke, nærmest som om disse
ikke gjorde annet enn flyktig å gi liv til et segment av denne veven av talløse
muligheter?” (op.cit.:429).
Foucault omtaler humanvitenskapene som en opphopning av erkjennelser, eller en diskursiv
helhet, som gjør menneskets empiriske eksistens til sin gjenstand.
34
Empirisk-transcendental dublett kan tolkes dit hen at mennesket overskrider det å være kropp og framtoningen
som sådan. Vi er også det mennesket som skapes av andres og min egen tolkning. Det som ligger i dette er hvor
flyktig vi egentlig blir når vi skal omgjøres til ord.
59
Mennesket har etablert seg selv som vitensobjekt, men dette ”mennesket” som er ingen, står i
fare for å bli identifisert med hver og en av oss. Mennesket er i følge Foucault, en relasjonell,
historisk skapt, sosial konstruksjon, og ikke eksistensen av hver og en av oss. Under
framveksten av det moderne, sto de utopiske visjoner om mennesket fram som kontraster til
den problematiske erkjennelsen av vanskelighetene med å fremme fornuftens seier. De
materielle vilkårene mennesket levde under umuliggjorde realiseringen av opplysningens og
vitenskapens prosjekt. Under framveksten av velferdsstatene, søkte de ansvarlige politikerne å
kombinere opplysningsprosjektet med et levekårsprosjekt for å bøte på disse vanskene. Freud
diskuterte på 1930-tallet muligheten for å utvikle en vitenskapelig basert verdensanskuelse
(Weltanschauung), og så for seg en framtid hvor intellektet – den vitenskapelige ånd –
fornuften – i løpet av tiden ville etablere et diktatur over den menneskelige bevissthet (Freud
1933). Selv synes Freud å være skeptisk til mulighetene for å realisere en slik utopi så lenge
mennesket i så stor grad var preget av det han betegnet som psykologiske faktorer, påvirket av
svært ulike tradisjoner, oppdragelse og livsvilkår. Hans tvil synes å ha vært relatert til
muligheten for en styrt overgang til en ny menneskenatur.
Med all denne malurten i begeret skulle vi kunne vokte oss vel for å trå til kjappe
konklusjoner om vi ser en ”metode” som vi blir begeistret av, og heller utvise forsiktighet i
møtet med den Andre og lytte til hva de vil og tror de kan få til med sitt eget liv. Om vi er
optimister på at de kan strekke seg mot nye ”høyder” og ta utfordringer om de motes opp, bør
vi også være oppmerksom på at det er ikke den som skal hjelpe som skal gjøre dette, men den
Andre selv. Hjelperen må ikke bli opptatt av at den Andre skal imøtekomme
organisasjonsframhevete ønsker om å møte visse suksesskriterier, noe slikt må være resultater
og ikke mål i seg selv.
4. Kunnskapsstatus for prosjektsatsing, tiltaksutforming og
målgruppe(r) for tiltaks – og oppfølgingsarbeid.
Innledning
I dette kapittelet tar vi først for oss utviklingen og resultatene fra den arbeidsretta
tiltaksutbyggingen i kommunene frem til 2010. Her har vi fokus på prosjektsatsingen,
tiltaksutforming og målgruppen(e) sosialhjelpsmottakere.
Vi tar opp tråden fra Husabø og Nerviks (2006) kunnskapsoversikt over forskning om tiltak
for mottakere av sosialhjelp i perioden 1991 - 2005. I forlengelsen av deres kunnskapsstatus
vil vi kort presentere hovedresultatene fra de mest sentrale statlige prosjektsatsingene på
2000-tallet, som ikke er innlemmet i deres oversikt, samt hovedtrekkene fra forskningen på
tiltaks-og oppfølgingsarbeid knyttet til HUSK Midt-Norge og Trondheim kommune i
perioden 2006-2009. Denne forskningen har i større grad fokus på innholdet og de
mekanismer som er i spill i tiltaks –og oppfølgingsarbeidet, enn det resterende materialet. I
tillegg har vi valgt å trekke ut en bestemt studie - Funksjonsevnestudien (Van der Wel 2006)
og presentere den som en selvstendig del under overskriften: kunnskap om målgruppen. Dette
fordi vi anser kunnskap om målgruppen for tiltaks-og oppfølgingsarbeid som svært vesentlig
for å forstå deres utfordringer og muligheter i forhold til arbeids-og hverdagsliv.
4.1. Forskning, evaluering og erfaringer om arbeidsretta tiltak for
sosialhjelpsmottakere i Norge.
Arbeidsretta tiltak overfor sosialhjelpsmottakere har særlig blitt utviklet de siste to tiårene i
norske kommuner, delvis med støtte og finansiering fra staten. Evalueringer synes å vise at
oppfølgingsarbeid er et av de mest virksomme elementene for å hjelpe arbeidsløse
sosialhjelpsmottakere ut i arbeid eller i aktivitet som kan føre dem nærmere arbeid eller
riktige ytelser. Evalueringene og forskningen på tiltaksarbeid har likevel i liten grad hatt fokus
på innhold og arbeidsmetoder, ei heller om de som kom ut i arbeid fikk en solid forankring i
arbeidslivet. De som har vurdert prosjekter som for eksempel TIO, ser ikke ut til å ha
undersøkt eller drøftet innholdet i tiltakene – hvordan de ansatte konkret går frem i sitt arbeid.
Evalueringene og mye av forskningen har i større grad hatt fokus på i utfall, og da særlig i
forhold til om tiltakene har ført til at deltakerne ble selvhjulpne og selvstendig økonomisk
(Husabø og Nervik 2006). Andre har gått inn i dette noe mer deskriptivt (Rytter 2008, Lysø
2007: I Marthinsen og Skjefstad 2007 og Aasen 2009), mens noen igjen har søkt å teoretisere
i større grad (Marthinsen og Skjefstad 2007; Skjefstad 2007 og Gjeitnes 2007). Med
teoretisering menes her å forsøke å gå inn i de psykiske og sosiale mekanismene som settes i
spill i tiltaksarbeidet. Lysø (2007: I Marthinsen og Skjefstad 2007), Ringsrød (2007: I
Marthinsen og Skjefstad 2007) og Aasen (2009) synes også å legge stor vekt på de fysiske
rammer og den atmosfære som tiltakene utspiller seg i.
61
Ikke alt som tas opp synes å ha empirisk belegg, men det framføres gjerne gode og troverdige
argumenter for de tolkninger som gjøres.
I 2006 ble det utgitt en rapport av Gunnar Husabø og Jon Arve Nervik under tittelen:
”Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakarar”. Deres rapport
gir en oversikt over forskning om tiltak for mottakere av sosialhjelp, hvor de presenterer 18
norske og 3 andre nordiske studier utgitt i perioden fra 1991 til 2005. I tillegg til en
presentasjon av studienes hovedfunn, diskuterer rapporten hva kunnskapsstatusen er på feltet,
ut fra spørsmål om hvilke tiltak som kan hjelpe mottakere av sosialhjelp til å komme i arbeid.
Vi velger å rekapitulere noen av deres diskusjoner og konklusjoner her fordi vår rapport på
mange måter tar opp tråden der Husabø og Nervik avslutter sin rapport. Deres rapport gir et
bilde av hvor godt tiltakene har virket, om noen av tiltakene har virket bedre enn andre og om
det finnes andre virkninger av tiltakene ut over konkrete virkninger for de deltakerne som har
lyktes med å komme seg ut i ordinært arbeid eller utdanning. Deres materiale omhandler både
statlige tiltak i regi av Aetat og tiltak i regi av den kommunale sosialtjenesten.
En sentral problemstilling de fleste studiene Husabø og Nervik gjennomgår er: Hvor godt
virker tiltakene? De har sett på den omfattende litteraturen som finnes om statlige finansierte
arbeidsmarkedstiltak for deltakere som har statlige rettigheter, og nytten av disse. Kort
sammenfattet tyder studiene de har gjennomgått på at arbeidsmarkedstiltak hjelper deltakerne.
Både kvalifiseringstiltak og arbeidsmarkedstiltak har positiv effekt for å få flere personer i
arbeid. De positive virkningene synes også å holde seg over tid, særlig når det er mange
ledige jobber på arbeidsmarkedet (Husabø og Nervik 2006: 60). Når det gjelder
sosialhjelpsmottakere, er det forsket relativt mindre på de statlige tiltakenes effekt. Husabø og
Nervik har sett særlig på tre studier (Nervik 1997: I Husabø og Nervik 2006).; Dahl og
Lorentzen 2005 og Lorentzen og Dahl 2005), og konkluderer med at resultatene spriker både
for kvalifiseringstiltak og sysselsetningstiltak, og at en skal derfor være forsiktig med å trekke
entydige konklusjoner om hvor godt de ulike statlige tiltakene fungerer for
sosialhjelpsmottakere. Disse studiene baserer seg på datamateriale fra tidlig og midt 1990 –
tall, de har ulike utvalg og ulike mål, og dermed vanskelige å sammenligne.
En annen sentral problemstilling i flere av studiene er: Hvem virker tiltakene for? Og hvilke
tiltak kan hjelpe klientene i arbeid? Dette har vært relevant for å finne ut hvor omfattende
hindringer de ulike deltakerne har for å komme seg i ordinært arbeid. Det som har vært mest
interessant i studiene Husabø og Nervik har gjennomgått, har vært å avdekke om tiltakene har
gjort det lettere for deltakerne å komme inn på arbeidsmarkedet, og man har derfor sett det
nødvendig å sammenligne deltakerne med personer som ikke har vært på tiltak. Her spør en
blant annet om det har foregått creaming og innlåsnings- effekt, noe som særlig synes å bli
bekreftet av Lødemel og Johannessens (2005) evaluering av Tiltaksforsøket. Begrepene
innlåsningseffekt og creaming innebærer henholdsvis at personer som er på tiltak, ville
kommet seg fortere i jobb om de hadde blitt formidlet i stedet for å bli satt på tiltak, creaming
innebærer at man ”skummer fløten” – slik at bare de som står nærmest arbeidsmarkedet får
plass i tiltakene.
Dette skyver på resultatene noe som innebærer at suksessen blir større, siden de velger
personer med antatt mer ressurser enn dem tiltakene opprinnelig er ment for (op.cit.).
Det første og mest relevante spørsmålet når en ser på hvordan tiltakene kan hjelpe deltakerne i
jobb, er i følge Husabø og Nervik om de gir deltakerne relevant erfaring og at de er faglig
utviklende. Dette er den mest åpenbare funksjonen tiltakene har, mener de. Tiltakene skal øke
”humankapitalen” til deltakerne og gjøre dem mer attraktive på arbeidsmarkedet (Nervik
1997: I Husabø og Nervik 2006).). I tillegg kan tiltakene være med på å øke deltakernes
motivasjon til å søke jobb, ved å øke deltakernes selvtillit og tro på sine egne muligheter for å
få seg jobb (Skilbrei 2000: I Husabø og Nervik 2006).).
Forfatterne påpeker at kravet om bedre tilpasning av tiltakene ut fra brukernes behov har
kommet stadig tydeligere fram i føringene fra politiske myndigheter. Særlig har begrepet
”skreddersøm” blitt brukt for å skildre hvordan hjelpeapparatets arbeid bør tilpasses brukernes
individuelle behov. De finner at for enkelte er det nok med et tiltak som øker deres
kompetanse og arbeidserfaring, mens andre har behov for mer omfattende hjelp for å komme
seg i arbeid. Brukerne savner også ofte tettere oppfølging fra både sosialkontor og Aetat etter
at de har begynt på tiltak.
For de brukerne som har vanskelig for å komme seg inn på arbeidsmarkedet, kan det være
nødvendig å få tilgang til flere virkemiddel. Lavterskeltiltak blir gjerne omtalt som et viktig
”første steg” i retning arbeidsmarkedet, og flere av studiene nevner tiltakskjeding som en
sentral side ved gjennomføringen av tiltakene. (Melby 1999; Vik – Mo og Nervik 1999;
Lødemel og Johannessen 2005).
Tiltakskjeding blir gjerne sett på som en måte å sikre brukerne best mulig helhetlig støtte på
veien frem mot arbeid, men det advares også mot at tiltakskjeding kan føre til en
standardisering av tjenestene som virker mot ”skreddersømmen”, og at brukerne slik møter
ferdigsydde tiltakskjeder. Line Melbys studie (1999: I Husabø og Nervik 2006).): Fungerer
kommunale arbeidsmarkedstiltak? viser i denne sammenhengen til en modell av en
tiltakstrapp, der typer av tiltak blir koblet til prosesser og mål. Hun tydeliggjør hvilke
oppgaver og målgrupper som hører til ulike typer tiltak, noe som kan være nyttig særlig i en
første avklaringsfase i samarbeidet med brukerne:

Rehabiliteringstiltakene er ment å øke brukernes individuelle sosiale ferdigheter. Her
er brukerne i sosial aktivitet sammen, med felles måltid, fisketurer eller trening. Dette
skal bidra til å øke brukernes selvtillit, gjøre det enklere å være sammen med andre og
komme i bedre form. Brukerne i Melbys studie trivdes med tiltakene. De endret
hverdagen ved å innføre rutiner og danne sosialt felleskap, noe som gav en følelse av
mestring og selvtillit.

Kvalifiseringstiltakene er ment å føre til teoretiske og praktiske ferdigheter. Her er
bakgrunnen til deltakerne kjennetegnet ved ufullførte utdanninger og ofte sammensatte
problemer, selv om de generelt er mer ressurssterke enn deltakerne på
63
rehabiliteringstiltakene. Hovedvekten i Melbys studie var lagt på undervisning på
grunnskole og videregående nivå. Brukerne følte at de satt igjen med et godt faglig
utbytte av kvalifiseringstiltakene, og også de fremhevet sosialt samvær som positivt.

Deltakerne på sysselsetningstiltakene er typisk de mest ressurssterke og
formidlingsklare, og disse tiltakene har en sterkere arbeidsorientering. En utfordring i
Melbys studie var resignasjon hos brukerne etter hvert som de fikk avslag på
jobbsøknader. Vurderingen av brukerne varierte mellom tiltaksstedene der oppgavene
var ulike. Det synes derfor viktig at arbeidstreningsgruppene er kompetansegivende
og har nok arbeid til deltakerne.
Det er flere funn på tvers av disse tiltaksstigene. Brukerne setter pris på det sosiale
fellesskapet, og er jevnt over positive til tiltakene. Flere mener positivt innhold rettferdiggjør
eventuell tvang til deltakelse i form av reduserte ytelser. Melby legger vekt på at det er viktig
med individuell tilpasning av tiltakene, og hun mener en utstrakt bruk av skjønn er positivt for
å gi et godt tilpasset opplegg for enkeltbrukere. Lorentzen og Dahl (2005) synes å bekrefte at
retningen en beveger seg i mellom tiltakene i denne kjeden er viktig. De finner bedre
resultater når en begynner med opplæring og etterpå går videre til arbeidspraksis, enn når en
starter med arbeidspraksis og siden gått inn i kvalifiseringstiltak.
Kartlegging og bruk av handlingsplaner eller individuelle planer synes å være viktig både for
tilpasning og kjeding av tiltak, og et viktig område for utvikling av brukermedvirkning. Det er
gjennom systematisk kjennskap til brukerne at de ansatte kan få større innsikt i hvilke tiltak
brukerne trenger. Husabø og Nervik viser også til at senere studier av sosialhjelpsmottakere,
og da særlig langtidsmottakere av sosialhjelp, tyder på at det er økt behov for konkret
kunnskap om disse gruppene og deres behov. De påpeker også at en kanskje ikke har lagt nok
vekt på deres faktiske situasjon og behov når tiltak har blitt utviklet.
Andre ser mer inngående på de organisatoriske rammene for tiltaksarbeidet (Møller, Flermoen
og Bergsgaard 2004; Lødemel og Johannessen 2005; Schafft mfl. 2005; Pedersen 1992; 1993;
2002: I Husabø og Nervik 2006). Om tiltakene er organisert av kommune eller arbeidskontor
burde i utgangspunktet ikke ha noe å si, mener forfatterne. Flere av studiene i Husabø og
Nervik presenterer likevel en skepsis til de kommunalt organiserte tiltakene på 90-tallet, og i
denne debatten har vilkåret om arbeid for sosialhjelp stått sentralt. Flere har gjennomført
studier omkring vilkårsetting, men samlet sett synes det som arbeid for sosialhjelp aldri ble
brukt i særlig stor grad ved sosialkontorene på 90-tallet (Lødemel 1997: I Husabø og Nervik
2006, Vik-Mo og Nervik 1999). Det er innholdet i tiltakene som synes å være det viktigste
incentivet for å gjøre deltakerne bedre rustet til å komme i arbeid, eventuelt supplert med
motivasjonspenger. Vilkår om aktiveringsplikt kan også ha en positiv virkning, men da må
deltakerne være fornøyd med innholdet i tiltakene. Da synes det som om de ser vilkår som en
gjensidig avtale mellom seg og tiltaket, og ikke som tvang.
Det siste tema som går igjen i forskninga er: Hvilke andre virkninger har tiltakene? Her blir
det blant annet spurt om hvor fornøyde brukerne er med tiltakene (Melby 1999 og Skilbrei
2000: I Husabø og Nervik 2006). Slike spørsmål kan være sentrale for ulike lavterskeltiltak
mener forfatterne, foran det å se ordinært lønnet arbeid som et mål i første omgang.
Et annet spørsmål er om tiltakene kan senke stønadsutgiftene, eller virke preventivt på
brukerne som en ”arbeidstest”. Det kan også være et spørsmål om brukerne ikke egentlig blir
flyttet vekk fra offentlige stønadsordninger, men over på statlige ordninger, i stedet for
sosialhjelp.
Vårt materiale støtter mye av det som kommer frem hos Husabø og Nervik (2006). I forhold
til tiltakstrappa som vi har trukket frem her så har Aasen (2009) sett nærmere på et tiltak i
Trondheim kommune som hos Melby ville blitt plassert under rehabiliteringstiltak. Aasen
benevner dette som prekvalifiseringstiltak. Dette er svært viktige tiltak. De representerer det
aller nederste trinnet i tiltakstrappa, og skal sikre de mest sårbare brukerne tiltak som kan
hjelpe dem nærmere arbeidsmarkedet. Begrepet prekvalifisering handler om alt det som må
gjøres i samarbeid med brukerne og omgivelsene før brukerne er i posisjon til å kunne
nyttiggjøre seg av kvalifiserings- og sysselsettingstiltak (Aasen 2009). Dette er viktig
kunnskap, og Melbys tiltakstrapp kan slik gi nyttige strukturer å tenke rundt - når en skal
avklare hvilke tiltak som kan være riktig for hvilke brukere.
4.2 Kunnskap om langtidsmottakere av sosialhjelp - Funksjonsevnestudien.
For å kunne utvikle modeller og metoder for tettere individuell og helhetlig oppfølging i
NAV, er det vesentlig å ha kunnskap om målgruppen som innsatsen rettes mot. Dette kommer
svært godt til syne i vårt materiale, der samtlige prosjektevalueringer viser at målgruppene for
prosjektutviklingen i alle forsøkene viste seg å være dårligere fungerende enn man hadde
trodd på forhånd. Dette viser, mener vi, at dersom man skal utvikle konkrete programmer og
arbeidsmetoder som er virkningsfulle, så er det helt essensielt å ha inngående kunnskap om
innsatsens målgrupper. Vi har derfor valgt å presentere en undersøkelse som ble utført av Van
der Wel med flere35 i 2006 på oppdrag av Sosial-og helsedirektoratet. Undersøkelsen hadde
tittelen: Funksjonsevne blant langtidsmottakere av sosialhjelp (Funksjonsevnestudien), og den
ble gjennomført som en spørreskjemaundersøkelse som ble koblet sammen med tilgjengelige
registerdata. Studien ser på fordelingen av ulike egenskaper hos sosialhjelpsmottakerne i lys
av normalbefolkningen36. Formålet var å kartlegge funksjonsevnen til langtidsmottakere av
sosialhjelp.
35
Funksjonsevnestudie er et samarbeidsprosjekt mellom GIV- programmet ved avdeling SAM (HiO) og
avdelingene SU (HiO), HF (HiO) og UiO
36
Normalbefolkningen viser til representative tall for hele befolkningen i Norge sett under ett, inkludert
sosialhjelpsmottakere (Van der Wel, 2006)
65
Med ”funksjonsevne” menes;
”… mental og fysisk helse, smerte, sosiale nettverk, psykologiske ressurser og
menneskelige og sosioøkonomiske ressurser som er viktige for sosialhjelpsmottakeres
muligheter til å forme sine livsprosjekter” (Van der Wel mfl. 2006:1).
Studien viser at deres utvalg skiller seg fra normalbefolkningen på flere punkter. Menn er
overrepresentert blant langtidsmottakerne, de er gjerne unge, og mange rapporterer å tilhøre
en etnisk minoritet. Respondentene i utvalget er sjeldnere gift og oftere skilt og mange bor
alene. Svært få har høyere utdanning, bare halvparten av respondentene har fullført
grunnskoleutdanning. På dette punktet skiller respondentene seg sterkt fra
normalbefolkningen der bare en av ti har grunnskole som høyeste utdanning. En tredjedel av
langtidsmottakerne har ikke arbeidserfaring av en viss varighet, og over halvparten har ikke
mer enn fem års samlet arbeidserfaring. Disse faktorene - skole og arbeidserfaring - er av stor
betydning for tiltaks- og oppfølgingsarbeid, og viser noen utfordringer man må arbeide
sammen med brukerne om.
Studien viser videre et bilde av omfattende og til dels alvorlige helseproblemer hos en stor
andel av langtidsmottakerne sammenlignet med normalbefolkningen. 18 prosent av
langtidsmottakerne oppgir at helsen deres er generelt dårlig, mot bare 1 prosent av den
samlede yrkesaktive befolkningen. Det er faktisk flere sosialhjelpsmottakere som oppgir å ha
dårlig helse enn blant de som er uførepensjonister. Nesten halvparten (44 %) av
respondentene svarer at de har ”dårlig” eller ”nokså god” helse, og dersom en slår sammen de
som svarer at de er blitt hindret i å utføre (daglige) gjøremål enten på grunn av sin fysiske
helse eller på grunn av følelsesmessige problemer, utgjør dette til sammen 67 prosent.
Videre vises det til at 27 prosent oppgir at deres fysiske helseproblemer eller følelsesmessige
problemer påvirker deres sosiale omgang, og tre ganger så mange av undersøkelsens
respondenter i forhold til normalbefolkningen, opplever at smerter hemmer deres vanlige
arbeid. 26 prosent av respondentene oppgir at de ”ikke i det hele tatt” har hatt mye overskudd
de siste fire ukene, og 36 prosent at de har følt seg nedfor og trist hele eller mye av tiden.
Forfatterne påpeker at det kan se ut som forskjellen mellom sosialhjelpsmottakerne og
befolkningen generelt er særlig stor på de spørsmålene som fanger opp psykisk helse. 58
prosent av utvalget har psykiske plager, mot færre enn en av ti i den yrkesaktive befolkningen.
Vi skal ikke redegjøre for hele tabellen som viser fordelingen av de ulike psykiske plagene
blant respondentene, men den viser markant økt forekomst av angstplager og depresjon enn i
befolkningen for øvrig. 42 prosent oppgir også å være plaget av søvnproblemer og hele 47
prosent er plaget av håpløshet med henhold til fremtiden. Hvor vidt personene har et
rusproblem eller ikke, mer enn noe annet, forklarer forekomsten av psykiske lidelser i
undersøkelsen. Hver tredje respondent har et rusproblem. Oftest er dette menn i alderen 30 –
44 år, som regel nordmenn med lav utdanning og som ikke har vært i arbeid de siste fem
årene og de har over tre og en halv gang så stor risiko for å ha en psykisk lidelse.
I oppsummeringen trekker forfatterne frem at det er en tydelig tendens til opphopninger av
barrierer i forhold til arbeidslivet blant langtidsmottakere av sosialhjelp, der halvparten har
vesentlige hindringer mot å komme i arbeid. I likhet med Lorentzen (2007) konkluderer
forfatterne med at det ikke foreligger noen særlig grad av avhengighetsmekanismer i
sosialhjelpen. Tvert i mot knyttes langtidsmottak av sosialhjelp til problemer og kjennetegn
som personene tar med seg inn i sosialhjelpen.
Det stilles spørsmål ved hvorvidt de insentivbaserte virkemidlene som ligger i
velferdskontrakter, er det riktige virkemidlet for denne gruppen. Og de påpeker faren ved å
skape et hierarkisk skille blant sosialhjelpsmottakerne, der tendensen er at de ”uegnede” faller
utenfor hjelpetiltakene.
Samtidig, og dette gjelder for hele undersøkelsen, er det mange sosialhjelpsmottakere som
ikke rapporterer at de har helseproblemer, rundt 20 prosent sier de har utmerket helse. Dette
viser at man skal være forsiktig med å trekke konklusjoner som at alle langtidsmottakere av
sosialhjelp har store problemer. Særlig gjelder det for de unge (de under 30 år) som utgjør den
største gruppen i utvalget, selv om de rapporterer dårligere helse enn ungdommer flest.
Spørsmålet blir heller hvorfor – dersom de ikke har omfattende problemer – har blitt
langtidsmottakere av sosialhjelp, da de klart er den gruppen som utgjør kjernemålgruppen for
arbeidsrettede tiltak (Aasen 2009).
Hovedfunnene i studien impliserer at fremtidig utforming av tjenester og tiltak overfor
langtidsmottakere av sosialhjelp bør bygge på følgende elementer:




Gode kartleggingsog avklaringsprosesser før tiltak og tjenesteutformingen starter.
Individuell tilpasning av helhetlig og langsiktig tiltaks -og tjenesteforløp.
Bredt anlagt tiltaksrepertoar som ivaretar individuelle og helhetlige behov, der
bestanddelene i sosial inkludering inngår som områder for tjenesteutforming.
Tilrettelegge for myndiggjøring for å styrke den enkeltes tillit, mestring og kontroll
over eget liv.
Disse implikasjonene støttes gjennomgående i vårt samlede materiale og kan representere de
overordnede rammene for hva godt tiltaks- og oppfølgingsarbeid innebærer. Dette vil utdypes
nærmere i neste kapittel. Vi vil bare påpeke at vi mener Funksjonsevnestudiens resultater og
implikasjoner er i særklasse viktig, fordi den tar utgangspunkt i brukernes opplevde situasjon
og deres behov.
4.3 Evaluering av Tiltaksforsøket og Arbeidsmarkedssatsingen.
Tiltaksforsøket, under overskriften: Tiltaksforsøket: mot en inkluderende arbeidslinje, ble
støttet av regjeringen og var forankret i Utjamningsmeldinga (Stortingsmelding nr 50 (199899)). Forsøket fikk form som en fireårig nasjonal satsing på forsøk med kommunalt ansvar for
aktive, arbeidsretta tiltak for langtidsmottakere av sosialhjelp i perioden 2000-2004.
67
16 kommuner fikk støtte til å prøve ut nye arbeidsmåter for å hjelpe flere over fra sosialhjelp
til å være selvstendige via lønnsarbeid. De viktigste virkemidlene i forsøket var: bedre
utnyttelse av Aetats tiltaksapparat, samarbeid med næringslivet og utvikling av nye
kommunale tiltak.
Utgangspunktet for forsøket lå i Utjamningsmeldingas kapittel 9 som omhandler tiltak for å
bedre levekårene for ”vanskeligstilte personer”.
”Med disse forstås personer som har varige og sammensatte levekårsproblemer, liten
eller ingen tilknytning til arbeidslivet, sosiale problemer, helseproblemer,
rusproblemer, lav utdanning og problemer på boligmarkedet” (Lødemel og
Johannessen 2005:26).
Problemenes omfang og sammensetning tilsa at det var behov for et bredt spekter av tiltak, og
sentralt sto målet om at forholdene må legges til rette for at disse personene skal få tilgang til
arbeidsmarkedet. Tiltaksforsøkets hovedmål var således:
”å få flere sosialhjelpsmottakere ut i arbeidslivet gjennom å utnytte de tjenestene som
arbeidsmarkedsetaten kan tilby, aktivt samarbeide med det lokale næringsliv og ved å
igangsette egne tiltak” (Op.cit:25).
Evalueringen gjort av HiO37 (Lødemel og Johannessen 2005) viser at tiltaksforsøket synes å
ha styrket samarbeidet mellom Aetat, trygdekontor og sosialtjeneste, og at forsøket gav
deltakerne tilgang til ytelser og tiltak i de statlige kontorene. Undersøkelsen tyder på at økt
tverrfaglig samarbeid medvirket til at flere fikk et positivt brudd i en langvarig periode med
passiv utbetaling av sosialhjelp.
Det ble på den annen side rapportert om problemer i samarbeidet med lokal helsetjeneste og
spesielt med psykologitjenestene. Man lyktes heller ikke å opprette sterke samarbeidsformer
med det private næringsliv, slik intensjonen med forsøket tilsa, da tiltaksplassene som ble
benyttet i hovedsak var i kommunal eller tverretatlig regi.
Lødemel og Johannessen påpeker at den største gevinsten etter fire års arbeid var at en hadde
oppnådd å rette oppmerksomheten mot langtidsmottakere som gruppe, gjennom prosjektenes
avklarings- og kartleggingsarbeid, og at de kommunene som hadde vært mest aktive med
kartlegging også arbeidet mest systematisk både med utvelgelsen av deltakere og i å tilpasse
tiltakene individuelt. Gevinstene av dette arbeidet var flere:
1. Ny kunnskap om brukerne for de involverte sosialkontor, og en styrking av
muligheten til å utvikle et mer individuelt tilrettelagt tjenestetilbud.
37
Høgskolen i Oslo.
2. En utredning av kontorets klienter kan gi ledelsen bedre styringsredskaper, ved at en
systematisk kan innhente opplysninger om brukernes ressurser og problemer, men den
kan også gi ny innsikt i saksbehandlernes arbeid med den enkelte klient.
3. Kartlegging blir også fremhevet som et egnet virkemiddel for å fremme tverretatlig
samarbeid. Og ved å sette kartlegging på den nasjonale dagsorden har forsøket bidratt
i utviklingen av et nasjonalt kartleggingsverktøy, som er elektronisk tilgjengelig38.
4. Systematisk kartlegging av brukerne synes å være en forutsetning for å tilpasse
tiltakene til den enkelte og for å oppnå høy grad av brukermedvirking, og også for å
kunne avklare hva slags tiltak som kan være riktig for den enkelte, samt avklaring til
andre ytelser som for eksempel uføretrygd.
Gode resultater kan, i tillegg til godt og systematisk kartleggings-og avklaringsarbeid knyttes
til to forhold hos Lødemel og Johannessen. 1. En stor andel (38 %) er ikke langtidsmottakere
av sosialhjelp. Avvik fra forsøkets målgruppe gir bedre resultater, målt som overgang til
arbeidslivet. Dette avviket har ført til creaming-effekt. 2. De kommunene som har lykkes best
i å få langtidsmottakere ut i arbeid, har et lite antall brukere som har gjennomført tiltak.
For deltakerne (ca 1400 personer) var ikke forsøket en ubetinget suksess dersom en ser på
hvor mange som kom seg ut i ordinært arbeid. Deltakerundersøkelsen viste at bare 23 % av
deltakerne lyktes med dette, men at de fleste som kom seg ut i arbeid, var fortsatt i arbeid etter
3 år. Lødemel og Johannessen argumenterer for at de som faktisk kom i og som ble værende i
arbeid (rundt hundre personer), representerer deltakelse i prosjektet sannsynligvis en
betydningsfull endring i livet. I tillegg til de som kom seg ut i arbeid gikk en større andel over
på nye tiltak, andre tiltak eller utdanning, og en del ble avklart – og fikk innvilget
uførepensjon. Man så også at gjennom økt tverretatlig samarbeid fikk flere et positivt brudd
med langvarig passiv utbetaling av sosialhjelp, og for noen innebar deltakelse i prosjektet
avdekking av helseproblemer, noe som utløste statlige rettigheter og ytelser. Mange
rapporterte også at de ruset seg mindre, og følte at de ble en del av arbeidsfelleskap som de
tidligere ikke hadde opplevd. Ikke overraskende ser det ut til at de som har fått best hjelp, har
mottatt langsiktig og ressursintensiv innsats, der man også har tatt hensyn til og arbeidet med
andre faktorer i klientenes liv enn kun det som er direkte arbeidsrelatert.
Arbeidsmarkedssatsingen 2003-2005.
Arbeidsmarkedssatsingen var ett av hovedtiltakene i Tiltaksplan mot fattigdom, som ble lagt
frem av regjeringen i 2002. For 2003 ble 31 kommuner med til sammen 1250 tiltaksplasser
38
Kartlegging i sosialtjenesten (KIS). www.shdir.no
69
omfattet av tiltakssatsingen i fattigdomsplanen. For 2004 ble satsingen utvidet med ytterligere
14 kommuner, med til sammen 1680 plasser og ved utgangen til 2005 var antall plasser 2380.
Evalueringene er utført av Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) ved Schafft, Frøyland og
Spjelkavik (2005) og Schafft og Spjelkavik (2006).
Hovedmålet med tiltakssatsingen var å få langtidsmottakere av sosialhjelp i arbeid og hindre
nyrekruttering av sosialhjelpsmottakere med særlig vekt på ungdom. Tiltaksplanen mot
fattigdom satte klare målgrupper i fokus for denne satsingen. I tillegg til å være
langtidsmottakere av sosialhjelp, skulle deltakerne tilhøre minst en av følgende gruppe: unge
sosialhjelpsmottakere 20 - 24 år, enslige forsørgere med sosialhjelp som hovedinntektskilde,
innvandrere og flyktninger. Fra og med 2004 utvidet man målgruppen til også å omfatte
personer som mottok legemiddelassistert rehabilitering (LAR) (Schafft og Spjelkavik 2006).
Hovedresultatene fra Arbeidsmarkedssatsingen samsvarer godt med resultatene fra
Tiltaksforsøket. Det som skiller de to satsingene er særlig hvordan man har forholdt seg til
deltakergruppene, der Arbeidsmarkedssatsingen har hatt en mer differensiert brukergruppe,
som beskrevet over. Tiltakssatsingen i arbeidsmarkedssatsingen har nådd samtlige definerte
målgrupper i følge evalueringene fra AFI, men andelen enslige forsørgere er svært liten. Det
ser også ut til at de aller sterkeste i målgruppene - det vil si de som ble vurdert til å ha relativt
gode forutsetninger for å kunne komme raskt i jobb - i større grad har fått tilbud gjennom
tiltakssatsingen, enn de svakeste, i hvert fall i begynnelsen. Unntaket er enkelte steder som
helt fra starten av har prioritert nettopp de svakeste fra målgruppene. Unge mellom 20-24 år
fremstår som den målgruppen saksbehandlerne i arbeidsmarkedssatsingen syntes det var
lettest å jobbe med, både i forhold til å finne tiltak som matchet deres behov og for å komme
ut i ordinær jobb.
Det knyttes usikkert til det å måle satsingens effekt. Evaluatorene har bare fulgt deltakerne fra
oppstart i april 2003 og ut 2004. Allikevel presenteres noen resultater: Etter 10 mnd var 25 %
av deltakerne i jobb, etter 21 mnd var 36 % i jobb. Dette mener evaluatorene kan henge
sammen med at tiltaks-og oppfølgingsarbeid er tidkrevende, særlig i oppstartsfasen. Dermed
blir resultatene bedre med tiden.
Gjennom arbeidsmarkedssatsingen ble det som i Tiltaksforsøket utviklet nye
samarbeidsrelasjoner mellom Aetat og sosialtjenesten. Tidligere hadde saksbehandlere i
kommunene liten befatning med Aetats arbeidsmarkedstiltak og deres arrangører. Dette endret
seg underveis, ved at sosialtjenesten i større grad ble involvert i dette tiltaksarbeidet. Aetat på
sin side ble mer involvert i sosialfaglige vurderinger. Det er et viktig trekk ved satsingen at
Aetat har vært villig til å senke terskelen for sine tiltak og slippe flere til, enn sine
tradisjonelle målgrupper, ved å godta også de som ennå ikke er definert som ”reelle
arbeidssøkere”. Dette kunne man gjøre fordi sosialtjenesten i større grad forpliktet seg til å yte
den parallelle bistanden som deltakerne trengte for å kunne fullføre et tiltak.
I oppstartsfasen av satsingen hadde Aetat og sosialtjenesten på lokale nivåer noe ulikt syn på
hva som var målet for arbeidsmarkedssatsingen og hva som krevdes av deltakerne.
Dette skapte noe uro i samarbeidet mellom dem. I Aetat mente man at sosialtjenesten
overvurderte mulighetene for å få mange av målgruppene i ordinært arbeid gjennom
satsingen.
En viktig årsak for at motsetningene innledningsvis mellom etatene ble bygget ned og den
felles forståelsen ble styrket, var at man opplevde at samarbeid og bedre tilgang på
tiltaksplasser gav gevinster. Samarbeidet rundt satsingens deltakere kjennetegnes av at man
samarbeidet tettere enn man hadde gjort før. Mye foregikk uformelt, og man lat vekt på å
være lydhør i forhold til brukerne. Også samarbeidet om oppfølgingen rundt LAR brukere den målgruppen som regnes for å være den ”tyngste” - ser ut til å ha fungert godt, i hvert fall
var de involverte parter fornøyd.
Tiltakssatsingen i arbeidsmarkedssatsingen har medført en del endringer, hvor utviklingen av
det tverretatlige samarbeidet og vektleggingen av individuell oppfølging toppet listen over det
som ble oppfattet som positive endringer i begge etater. Gjennom nye samarbeidsformer og
relasjoner fikk man et bedre tilbud til grupper sosialhjelpsmottakere som tidligere ikke har fått
- eller kunne nyttiggjort seg av - arbeidsretta tiltak. Samarbeidet mellom Aetat og
sosialtjenesten, samarbeid med tiltaksarrangører, bruk av tiltak i ordinært arbeidsliv og tett
individuell oppfølging er de områdene som ser ut til å ha hatt størst betydning for å oppnå de
resultatene som man kan vise til i denne satsingen. Også individuelt tilpasset tiltakskjeding og
bruk av arbeidsforberedende trening i skjermede tiltak ser ut til å ha vært viktig for å oppnå
målene.
En del deltakere har ikke vært i stand til å nyttiggjøre seg tiltakssatsingens tilbud. Både i
sosialtjenesten og i Aetat så man etter hvert at deltakere som det ikke var realistisk å få i jobb,
heller burde få en trygdeløsning. Men ikke alle som ble regnet som ”for syke” eller for
”svake” til å kunne nyttiggjøre seg tilbud i tiltakssatsingen, ble vurdert som ”syke nok” til å få
innvilget uføretrygd. I den forbindelse var det mange som savnet trygdekontoret i det
tverretatlige samarbeidet. Det å kunne gi et godt tilbud til mennesker i denne ”gråsonen”
synes derfor å være en viktig utfordring i forbindelse med videreføringen av dette samarbeidet
under NAV.
Arbeidsforskningsinstituttet evaluering av arbeidsmarkedssatsingen for sosialhjelpsmottakere,
samt Høgskolen i Oslos evaluering av Tiltaksforsøket viste at det er behov for en individuell
oppfølging av langtids sosialhjelpsmottakere i større grad enn det kommunens tjenester alene
har kunnet tilby. Evalueringen av Arbeidsmarkedssatsingen og Tiltaksforsøkene viste også at
det også er behov for større grad av samordning av NAVs tilbud overfor langtids
71
4.4. Evaluering av Ny sjanse og forsøk med Tettere Individuell oppfølging.
Ny sjanse 2005 – 2007
Dette var et forsøk med kvalifiseringsprogram for innvandrere som etter flere år i Norge ikke
hadde fast tilknytning til arbeidsmarkedet, og som var sosialhjelpsmottakere.
Programmet pågikk mellom april 2005 til desember 2007. Deltakerne fikk et toårig program
som kopierte introduksjonsordningen.
Tiltakene i Ny sjanseprogrammene var rettet mot språkopplæring, arbeidspraksis og
samfunnsorienterende opplæring. Programmene ble prøvd ut i til sammen 25 prosjekter. Tolv
bydeler i Oslo og 13 kommuner deltok i forsøkene (IMDI rapport 4-2008). I perioden 2005 –
2007 ble det bevilget til sammen 50 millioner kroner over statsbudsjettet til Ny sjanse. I
prosjektperioden har 1491 personer blitt henvist, kartlagt og vurdert med hensyn til deltakelse
i Ny sjanse – prosjektene.
Det er ikke skilt mellom ulike former for fysisk organisering av Ny sjanse-programmet. Noen
kommuner har hatt egne tiltak der deltakerne samles i samme gruppe en eller flere ganger i
uken. Andre prosjekter har valgt å basere seg på eksisterende tiltakstilbud og satt sammen
programmer med ulike eksterne tilbud, eller en kombinasjon av egne kurs og eksterne tilbud.
På bakgrunn av rapportens opplysninger om datagrunnlag og metode bak rapporteringen er
vanskelig å vurdere rapportens vitenskapelige innhold og kvalitet. Rapporten bygger i all
hovedsak på rapporteringer fra de deltakerbaserte prosjektene og uttrykker IMDI’s
vurderinger og konklusjoner av dette materialet, og vi plasserer dette bidraget inn i
systematiserte erfaringer fra praksis. Det overordnede målet med Ny sjanse-satsingen var
arbeid eller utdanning for deltakerne og å prøve ut introduksjonsordningens metoder på en ny
målgruppe. Metodene som prøvdes ut var:







Kartlegging.
Skriftlig individuell plan.
Helårs-og heldagsprogram.
Kvalifiseringsstønad.
Èn fast kontaktperson.
Fraværsreglement
Tett oppfølging av deltaker
Tett oppfølging av deltakerne ble vurdert av prosjektmedarbeiderne som den aller viktigste
faktoren for å lykkes i arbeidet med Ny sjanseprosjektene. Rundt 10 deltakere per
prosjektmedarbeider ble vurdert som optimalt for å ha mulighet for svært tett kontakt og aktiv
oppfølging av den enkelte deltaker. Det var noen ulikheter mellom prosjektene i forhold til
antall deltakere per prosjektmedarbeider, ettersom noen prosjekter har hatt andre til å følge
opp deltakerne i praksisperioder.
I Ny sjanseprosjektene gjorde man seg erfaringer om at deltakerne trengte tettere oppfølging
enn hva som var tilfelle ved introduksjonsprogrammet. Særlig kom dette til uttrykk gjennom
at motivasjonsarbeidet opplevdes tyngre, man trengte flere innledende samtaler før
kontakt/kontrakt kunne oppnås. Mange av deltakerne hadde vært gjennom tiltakskarusellen
tidligere, og trodde ikke på at de kunne få hjelp til å komme seg i arbeid.
Deltakerne befant seg i ulike løp i sine individuelle planer og prosjektmedarbeiderne opplevde
dette utfordrende og at det krevde mer koordineringssans overfor mange ulike
samarbeidsaktører.
Forhold som påvirker metodenes effekt.
Prosjektmedarbeiderne har vurdert nytteverdien av metodene fra introduksjonsordningen til
bruk på Ny sjanses målgruppe. Samlet sett er det tydelig at de ansatte har hatt stor tro på
nytteverdien av metodene. Det forhold som i størst grad påvirket effekten av metodene fra
introduksjonsprogrammet var deltakernes norskkunnskaper, i følge prosjektmedarbeiderne.
To tredjedeler av prosjektmedarbeiderne mente at svake norskkunnskaper har vært viktig eller
svært viktig for hvor godt utbytte deltakerne har hatt.
Av de deltakere som var avsluttet desember 2007 gjelder følgende:
-
-
453 deltakere avsluttet i programmet april 2005 – desember 2007.
47 % - 214 deltakere maktet ikke å fullføre tiltaket, forvant eller fikk avbrutt sin
deltakelse av ulike grunner som det ikke finnes detaljert oversikt over.
For høyt ugyldig fravær var den viktigste årsaken til avbrutt program for 52 personer
(denne bortfallsgruppen domineres av menn).
41 personer avbrøt p.g.a. sammensatte sosiale og helsemessige årsaker – klarte ikke et
heltidsprogram. (Dette var i hovedsak kvinner).
43, 5 % av de som fullførte gikk til arbeid eller arbeid med lønnstilskudd
2,4 % gikk til videregående eller høyere utdanning
Gjennomsnittlig programtid for deltakerne var ni måneder, de hadde mulighet for å
delta i programmet i to år.
60 % ble fulgt opp etter gjennomført program. IMDI hadde etablert en incentivordning
som gjaldt for de deltakerne som hadde kommet ut i jobb. Dokumentasjon på
deltakere ute i jobb i seks eller tolv måneder etter avsluttet program gav en økonomisk
gevinst som ble utbetalt fra IMDI til kommunen.
22 % av deltakerne ønsket ikke oppfølging etter endt program.
530 personer fikk ikke tilbud om deltakelse etter kartlegging og vurdering. Det er
vanskelig å finne systematiske forskjeller mellom de som fikk og de som ikke fikk
program. Samtaler med prosjektene viser at det er vurderinger om den enkelte kan stå i
et heltidsprogram som ofte er avgjørende. I tillegg var det mange feilhenvisninger –
særlig i oppstartsfasen.
73
TIO-programmet. Et forsøk med utvikling av tettere individuell oppfølging
TIO-programmet ble iverksatt i 2005 og ble avsluttet 2008, og var er et statlig initiativ for
sikring av tettere individuell oppfølging av langtids sosialhjelpsmottakere, slik at de i større
grad enn tidligere skulle kunne nyttiggjøre seg arbeidsrettede tiltak i regi av daværende NAVarbeid. Prosjektet ble plassert under arbeidsmarkedssatsingen i den nasjonale Tiltaksplan mot
fattigdom, og ble etablert som et direkte svar på funn i Arbeidsforskningsinstituttets
evaluering av arbeidsmarkedssatsingen for sosialhjelpsmottakere, samt Høgskolen i Oslos
evaluering av Tiltaksforsøket. Disse evalueringene viste blant annet at det var behov for
individuell oppfølging av langtids sosialhjelpsmottakere i større grad enn det kommunens
tjenester alene har kunnet tilby. Evalueringen av Arbeidsmarkedssatsingen og
Tiltaksforsøkene viste også at det var behov for større grad av samordning av NAVs tilbud
overfor langtids sosialhjelpsmottakere.
I 2005 ble 47 kommuner invitert til å søke om midler i TIO-programmet. Dette var kommuner
som også tidligere hadde vært involvert i arbeidsmarkedssatsingen i Tiltaksplan mot
fattigdom. 39 prosjekter i til sammen 21 kommuner ble inkludert i satsingen. Målgruppen for
satsingen var langtids sosialhjelpsmottakere, herunder ungdom fra 20-24 år og enslige
forsørgere. De overordnede målsettingene for TIO-programmet var å:




Styrke forutsetningene hos personer i målgruppene for å nyttiggjøre seg arbeidsog
velferdsetatens arbeidsmarkedstiltak
Redusere antall personer i målgruppen som står i fare for å falle ut av tiltak i
arbeidsmarkedssatsingen
Styrke og utvikle modeller for samarbeid mellom involverte instanser
Styrke og utvikle metoder for individuell oppfølging (Rambøll management 2008).
Deltakere og resultater i TIO-programmet
Til sammen 2297 deltakere deltok i TIO-programmet i perioden 2005-2008. Totalt ble 1158
deltakere skrevet ut av programmet. Dette utgjør til sammen 50,4 prosent av den totale
deltakergruppen. Rapporteringen fra kommunene viser at det har vært en jevn stigning i
antallet deltakere som ble skrevet ut av programmet.
Rapportering fra kommunene viser at 65 % av deltakerne var menn og 35 % var kvinner. 34
% av deltakerne var mellom 20 og 24 år. Omtrent 25 % av deltakerne hadde
minoritetsbakgrunn og 61 % av deltakerne hadde mottatt sosialhjelp i 1-3 år eller mer. Noen
prosjekter har tatt inn deltakere som hadde mottatt sosialhjelp i under 6 måneder, og dette
skyldes i hovedsak at programmets målgruppe også har vært deltakere mellom 20 og 24 år.
Omfanget av arbeidserfaring blant deltakergruppen var varierende, og omkring 60 % av
deltakerne har deltatt i ett eller flere arbeidsmarkedstiltak tidligere. Årsaken til at det ikke var
flere som hadde erfaring med deltakelse i arbeidsmarkedstiltak, ligger trolig også i at
målgruppen for programmet var unge mennesker mellom 20 og 24 år.
Evalueringen av TIO viser at utdanningsnivået blant deltakergruppen var markant lavere enn
gjennomsnittet for gruppen langtidsmottakere av sosialhjelp som helhet. De fleste deltakerne
hadde kun gjennomført grunnskole.
Når det gjelder de kommunalt ansattes vurdering av deltakernes barrierer for deltakelse i
arbeidslivet, fremkom psykisk helse som den største barrieren hos deltakerne. I tillegg utpekte
motivasjonsproblemer og manglende kompetanse i form av utdanning og arbeidserfaring seg
som viktige barrierer. Videre anså man rus i økende grad som en sentral barriere, noe som ble
satt i sammenheng med en økende andel utskrivninger til behandlingstiltak.
Rambøll Management (2008) vurderer at programmet i stor grad har lykkes med å inndra
målgruppen(e) for programmet. Etter deres vurdering vil det være av avgjørende betydning at
NAV etablerer tilstrekkelig ledelsesfokus på lokalt nivå i implementeringen av
Kvalifiseringsprogrammet, slik at de nødvendige rammebetingelser sikres. Bak TIOsuksessen skjuler seg et betydelig endringsarbeid i kommunene. Avgjørende for denne
suksessen har vært en god forankring på lokalt og sentralt nivå, og etablering av nødvendige
rammebetingelser innen kompetansetilførsel og personalressurser.
Til sammen 49 % av de utskrevne deltakerne ble skrevet ut til en eller annen form for
arbeidsrelatert aktivitet (ordinært arbeid heltid/deltid eller arbeidsmarkedstiltak). 6 % ble
skrevet ut til skolegang/utdanning. Utviklingen over tid viser at det var stadig flere som ble
skrevet ut til behandlingstiltak. Dette inkluderer både behandling for rus, for psykiske og
somatiske behandlingstiltak. Resultatene fra kommunenes rapportering viser at antallet
utskrevne deltakere økte med tiden. Dette underbygger Rambølls (2008) antagelse om at det
tar tid å nå frem til målet (arbeid eller aktivitet) med denne deltakergruppen.
Rambøll har ikke informasjon om deltakerne etter at de ble skrevet ut av prosjektet og ikke
lenger var under oppfølging. De vet således ikke nøyaktig hvor lenge deltakerne ble i jobb
etter at de var skrevet ut av TIO, eller om de ble tilbakeført til det offentlige hjelpeapparat
etter en viss periode. I tillegg kan man heller ikke kunnet kontrollere for andre kontekstuelle
faktorer som kan tenkes å påvirke resultatene, som for eksempel arbeidsmarkedsforhold eller
andre lokale forhold.
I Rambølls sluttevaluering av TIO-programmet fremheves det at eksterne rammebetingelser,
herunder deltakerbelastning, stillingsressurser og prosjektorganisering i liten grad kan forklare
de ulike prosjekters resultater. De interne rammebetingelsene, herunder arbeid med
brukermedvirkning, kartlegging og oppfølging av deltakerne har hatt større betydning for
positiv resultatoppnåelse, og i særdeleshet gjelder dette for utvikling av tiltak for
brukermedvirkning.
Andre innsatser som har skilt seg positivt ut for måloppnåelse var samarbeid med andre
kommunale aktører, opplærings og kvalifiseringstiltak som: avklarings-og motivasjonskurs,
jobbsøkerkurs, norskopplæring, datakurs og opplæring i skolefag.
75
Ansvarsgruppe og tverrfaglig team, kartlegging med KIS og utplassering hos ordinære
arbeidsgivere har også slått meget positivt ut på graden av måloppnåelse.
Avklaring og kartlegging var to sentrale elementer i TIO programmet. Grundig kartlegging
av deltakerne har virket positivt inn på prosjektresultatene. Prosjektene kartla imidlertid
deltakerne på ulike måter, og det var variasjon i grad av formalisering. KIS som
kartleggingsverktøy ble mest brukt.
Arbeidet i møte med deltakerne beskrives som å ha hatt sterk rot i sosialfaglig arbeid med
muligheter for bygge videre på egne erfaringer. I tillegg har det gitt muligheter til å utvikle
nye metoder og arbeide etter de retningslinjer som nå legges i NAV. Denne måten å arbeide
på har krevd betydelige økonomiske ressurser i form av lønnsmidler, prosjektlederne i TIO
anslo at det ikke er hensiktsmessig for hver konsulent å ha ansvar for mer enn 10-15
deltakere.
Bruk av tiltak og tiltaksutvikling har også vært et helt sentralt element i TIO programmet.
Skreddersydde tiltak basert på brukermedvirkning, både i grupper og individuelt har fungert
godt, så lenge de ble tilpasset deltakeres behov og forutsetninger og at deltakerne hadde vært
delaktige i utformingen av dem.
Samarbeid med en rekke instanser synes å ha vært av avgjørende betydning for deltakerne,
også i forhold til utvikling av tiltak. Klarer ikke hjelpeapparatet å samordne og koordinere
sine tjenester, vil ikke brukerne motta det skreddersydde tiltaket og oppfølgingen de har
behov for.
Tiltakene måtte ofte utvikles fra grunnen av, fordi det ikke eksisterte egnede aktivitetstilbud i
regi av NAV. Utvikling eller tilpasning av tiltak krever et utstrakt samarbeid med næringsliv
og øvrig lokalmiljø. Deltakernes behov for bistand er også så vidt grunnleggende at det er
nødvendig å etablere et godt samarbeid med helsevesenet.
Kvalitative undersøkelser fra evalueringene viser at de fleste kommuner ikke skrev ut
deltakerne før omentrent 6 mnd etter at vedkommende hadde kommet i jobb eller annen
relevant aktivitet, og når prosjektmedarbeiderne følte seg trygge på at deltakeren var i en
stabil situasjon.
4.5. Studier som søker å avdekke mekanismer som er i spill i tiltaksarbeid.
I perioden 2005-2010 har HUSK Midt-Norge i samarbeid med tiltaksenheten i Trondheim
kommune: Arbeid og kompetanse (AK), gjennomført flere forskningsprosjekter med relevans
til tiltaks-og oppfølgingsarbeid. I forbindelse med et forskningsprosjekt: AK05, ble det
produsert en lærebok i tiltaksarbeid (Marthinsen og Skjefstad 2007).
Det har også blitt produsert tre masteroppgaver tilknyttet HUSK Midt-Norge og Arbeid og
kompetanse (Skjefstad 2007, Gjeitnes 2007 og Aasen 2009).
1. ”Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV-tett på”
I 2007 kom det en lærebok om tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV, av Edgar Marthinsen og
Nina Skjefstad (red). Denne boken bygger på et konkret forskningsprosjekt AK05, på
teoretiske sosialfaglige perspektiver samt ledere og ansattes erfaringer fra tiltaksenheten
Arbeid og kompetanse (AK) i Trondheim kommune39.
Prosjektet AK05 la opp til en følgeevaluering av personer som var henvist til den kommunale
tiltaksenheten Arbeid og kompetanse. Målsettingen med evalueringen var å kartlegge det
sosiale arbeidet som ble utøvd av Arbeid og kompetanse. Prosjektet søkte også å påvise
virksomme elementer i sosialt arbeids praksis og finne ut under hvilke vilkår en kan si å
lykkes med virksomhetens innsats. Evalueringen skulle også foreta en kritisk vurdering av
virksomheten med tanke på å tilbakeføre kunnskap som kunne bidra til å videreutvikle
arbeidet. Prosjektet skulle munne ut i en lærebok for tiltaksarbeid hvor en forsøkte å
operasjonalisere arbeidslinja i sosialtjenesten.
Målgruppen for prosjektet AK05 var unge voksne langtidsmottakere av sosialhjelp eller andre
offentlige ytelser, som hadde problemer med å nyttiggjøre seg ordinære tilbud i tiltaks -og
hjelpeapparatet. Studien AK05 støtter i stor grad det som er fremkommet foran med henhold
til deltakernes bakgrunn, men i tillegg har deres prosjekt hatt et større fokus på tiltaksarbeid
som en arena for mestringsopplevelser, og som oppfølgingsarbeid og samfunnsinkludering for
mennesker i marginale posisjoner.
Forskningsperioden pågikk fra høst 2005 til vår 2007. 90 deltakere ble intervjuet ved hjelp av
spørreskjema. Et titalls deltakere ble fulgt opp med flere kvalitative dybdeintervjuer. Alle
deltakere ble kontaktet på nytt ved prosjektslutt for info om hvordan det gikk med dem.
Gjennomgang av deltakeres journaler var også en del av datamaterialet. I tillegg hadde
forskerne flere møter med de ansatte hvor det i hovedsak ble diskusjoner omkring resultater
og teorier. Gruppeintervjuer ble også gjennomført med ansatte om bestemte tema.
Respondentene for undersøkelsen var 37 kvinner og 53 menn mellom 18 og 57 år.
Halvparten av respondentene var under 25 år, og 8 av 10 under 35 år. Deltakerne som ble
intervjuet har fått mellom en måned og nesten ti års oppfølging, hvorav en tredjedel hadde
hatt oppfølging lenger enn tre år. Flere av dem som har fått langvarig oppfølging var på
undersøkelsestidspunktet i ferd med å ta fagbrev eller fullføre læretid, og bare noen få antok
at de ville bli uføretrygdet på grunn av for dårlig helse.
Når det gjelder arbeidserfaring, helsesituasjon, belastninger og byrder, tilgang til sosial og
kulturell kapital og utdanningsnivå sammenfaller utvalget her godt med TIO og
Funksjonsevnestudien, skjønt forfatterne fremhever at deres utvalg syntes å være noe mindre
belastet i forhold til rus enn det som de andre nevnte studiene fant.
39
Kommunal tiltaksenhet i Trondheim kommune i perioden 2004 – 2010.
77
Mellom en fjerdedel og en femtedel av deltakerne kom ut i ordinært arbeid. I tillegg var det
mange som kom seg ut i tiltak, på skole og i praksis. 8 av 10 deltakere i AK05 mente de var
på riktig sted i hjelpeapparatet, men det var en tendens til at oppholdet ble lenger enn
deltakerne hadde regnet med, og bare halvparten sier de fikk den hjelpen de hadde håpet på da
de kom dit. Utgangspunktet synes å være at de opplevde at de var henvist dit for å få hjelp til
arbeid, og dette preger deres forventinger ved inntak. Når de ikke fikk arbeid ble det en
skuffelse, men de fleste synes å erkjenne at de trengte den bistand de fikk underveis for å
hjelpe dem til å opparbeide seg kompetanse og til å mestre livet sitt bedre.
Alle deltakere i AK05 kartlagt med KIS. Deltakerne gikk selv gjennom sine egne ressurser og
behov og gjorde en såkalt egenkartlegging. Deltakerne omtalte det som et godt egnet verktøy
til å få bedre oversikt over hvor de sto i forhold til arbeid og utdanning. Det var viktig at
utfyllingen av KIS kom tidlig, og at den ble gjennomgått med sosialarbeider eller NAVmedarbeider. Den gav dem også mer ansvar for å ta tak i seg selv, og utredningen ble i noen
grad brukt til å legge planer for oppfølging. Mange brukere opplevde at de hadde en plan i
overensstemmelse med AK/NAV, men forskningsprosjektet AK 05 viser at den sjelden forelå
skriftlig.
Forfatterne søker gjennom boka ”Tiltaksarbeid i Sosialtjeneste og NAV” å løfte frem og
beskrive innholdet i, og det sosialfaglige bidraget innenfor tiltaksarbeidet i sosialtjenesten. Til
forskjell fra de andre studiene, sjeler denne studien mer til hva som kan tenkes å virke, enn
mot det som ikke ser ut til å virke innenfor tiltaksarbeidet med langtidsmottakere av
sosialhjelp. De viser gjennom ulike blikk, fra brukerne, ansatte, forskere og ledere; til at
tiltaksarbeid handler om mer enn kvalifisering til arbeid.
Det handler om møtet mellom klientene og systemene, hvor man argumenterer viktigheten av
å møte klientene med anerkjennelse og respekt. Det handler om å skape en arena for mestring
sammen med brukerne og slik inkorporere reell brukermedvirkning i virksomheten.
Relasjonsarbeid fremheves som det mest sentrale virkemidlet for å lykkes med
oppfølgingsarbeid, og sist men ikke minst om sosialarbeiderens rolle som ”medvandrer” i
stedet for kontrollør. Begrepet ”medvandrer” er et begrep utviklet internt innenfor enheten
Arbeid og kompetanse i Trondheim kommune. Begrepet henspeiler på sosialarbeiderrollen
som et medmenneske som vandrer sammen med sine deltakere en tid i deres liv, det er det
medmenneskelige som er i fokus, man må være autentisk, og kunne by på seg selv uten å
miste sin faglige profesjonalitet. Begrepet ”deltaker ”henspeiler på klientrollen, der man har
valgt å benevne dem som deltakere, ut fra et menneskesyn som ønsker å ivareta den enkeltes
integritet, og med et syn på mennesket som aktive og deltakende individer.
2. ”Praksis og teori - En analyse av tiltaksarbeideres fortellinger”.
Kirsti Gjeitnes skrev en masteroppgave i 2007 knyttet til tiltaksarbeid i Trondheim kommunes
tiltaksenhet Arbeid og kompetanse (AK). Hennes studie er et godt eksempel på hvordan det er
mulig å knytte sammen praksis og teori. Gjeitnes forsket på sin egen arbeidsplass og utvalget
var hennes egne arbeidskollegaer som arbeider som tiltakskoordinatorer i AK.
I sin
masteroppgave analyserer Gjeitnes tiltaksarbeideres praksisfortellinger ut fra grunnleggende
sosialarbeiderlitteratur - og da særlig opp mot Lawrence Shulmans interaksjonsmodell
(Shulman 2003). Studien hennes viser hvordan tiltaksarbeidernes praksisfortellinger, knyttet
sammen med interaksjonsmodellen, gir et godt grunnlag for å teorisere ut fra praksis og
praktisere ut fra teori i et vekselvirkende samspill.
Gjeitnes viser gjennom analyser av tiltaksarbeideres fortellinger hvordan de har brukt
relasjonen som arbeidsredskap for å oppnå resultater som også er preget av klientens
innflytelse på samarbeidet. Det er måten det arbeides på som fremheves som viktig, særlig i
forhold til å håndtere både en kontroll- og hjelpefunksjon, og i forhold til krav om klienters
medbestemmelse. Studien viser også til de utfordringer tiltaksarbeidere møter i arbeidet, og da
særlig i forhold til arbeidet med å bestemme innhold og mål for samarbeidet – eller kontrakten
– når både klienters ønsker og systemverdenens krav skal imøtekommes på samme tid.
Gjeitnes påpeker at tiltaksarbeidet i AK er av den typen andre definerer som lavterskel. Det
kan derfor innebære at elementer fra åpningsfasen, og begynnelsen på arbeidet i arbeidsfasen
kan vært særlig fremtredende i tiltaksenheten AK (jfr. Shulmans interaksjonsmodell i kapittel
3). Elementer som kom særlig tydelig frem i Gjeitnes praksisfortellinger og som trekkes frem
i oppsummeringen var: forståelsen av å komme i dialog med klient og å identifisere
hindringer for direkte kommunikasjon slik at en samarbeidsrelasjon kan etableres. Dernest
fremstår betydningen av ferdigheter som er knyttet til åpningsfasen og kontraktsarbeidet også
tydelig.
Gjeitnes fant også at det er et gjennomgående trekk at elementer fra arbeidsfasen går igjen; og
da særlig balansen mellom empati og krav til egeninnsats samt å forstå sammenhengen
mellom prosess og innhold. Det er ut fra dette at Gjeitnes organiserer innholdet i
praksisbeskrivelsene omkring samlebetegnelsene: ferdigheter i kontraktsarbeidet og
ferdigheter som kan skape fremdrift og utvikling. Viktige ferdigheter her er å stille krav til
egeninnsats og å vise empati.
Å forstå sammenhengen mellom disse ferdighetene beskrives som effektivt. Gjeitnes sier
dette handler om å bygge en samarbeidsrelasjon som bygger på respekt for både klienten og
for tiltaksarbeidets funksjon. Dette krever en relasjon som tåler at begge parter stiller krav til
hverandre. Tiltaksarbeidere gjør stadig viktige avveininger når det gjelder kommunikasjon
med klienter. Å være lydhør, samtidig som man skal lede samtalen i henhold til funksjon og
faglig hensikt er et tema som berøres i samtlige av praksisfortellingene i oppgaven. Å
balansere mellom å være en ”medvandrer” samtidig som man står under et visst tidspress i
forhold til å oppnå resultater opplevdes av tiltaksarbeiderne som utfordrende.
79
Vilkårsetting og arbeidsplikt drøftes også i oppgaven. Når klienter er uenig i selve
samarbeidet, eller i måten å gå frem på er det vanskelig å få gode effekter ut av vilkåret.
Sentrale ferdigheter her går ut på å utfordre klienten eller en illusjon om samarbeid. Et
gjennomgående trekk har vært at det ble stilt vilkår som en del av en prosess ved at man
gjerne begynte med å inngå frivillige avtaler, for å stille betingelser i neste omgang. Stans i
pengeutbetalinger ved brudd på vilkår ble anvendt. Da var det viktig med en kombinasjon av
støtte og anerkjennelse når klienten kommer/møter opp, slik at kontakten ikke preges av
ensidige konfrontasjoner, men at det skapes rom for å utvikle samarbeidsrelasjonen positivt.
3. ”Du kommer ikke for å få noe, men for å finne noe”. Tiltaksarbeid i
sosialtjenesten.
Nina Skjefstad skrev også en masteroppgave i sosialt arbeid i 2007 om tiltaksarbeid i
sosialtjenesten. I likhet med Gjeitnes (2007) var dette et forskningsprosjekt på egen
arbeidsplass og med tilknytning til HUSK Midt-Norge. Skjefstad hadde fokus på brukerne i
AK og i tillegg til data produsert gjennom forskningsprosjektet AK05 gjennomførte hun en
intervjuundersøkelse med 10 informanter ut fra et strategisk utvalg. I tillegg var hennes design
preget av deltakende observasjon og dagbok fra en av informantene.
Skjefstad finner at deltakernes situasjon var preget lavt utdanningsnivå og lite arbeidserfaring
samt at de hadde opphopning av konkrete problemer og det som betegnes som ”symbolske
byrder” (Marthinsen 2003), og at de hadde behov for langvarig og tett oppfølging. Deltakerne
ble henvist fra forvaltningsenheten i kommunen40, gjerne med konkrete vilkår om oppmøte
ved AK og dette opplevdes som nyttig dersom det ble gjort på riktig vis. Skjefstad fant også at
deltakerne i liten grad hadde fått med seg informasjon eller oppfattet hva de skulle være med
på eller hvem som var ansvarlig for tiltakene.
Deltakerne i Skjefstads studie la stor vekt på betydningen av å bli møtt med anerkjennelse og
respekt – tema som drøftes inngående i hennes arbeid. Ak hadde egne tiltak og lokaler med
ulike former for kvalifisering, opplæring og aktivitet/trening. Tiltaket var således organisert
utenfor forvaltningsenhetene og deltakerne opplevde AK som en viktig buffersone mellom
deltakeren og det offentlige, og de opplevde det betydningsfullt med fellesskap og trygghet.
Gjennom tett kontakt med tiltakskoordinator og andre som også kunne være tett på (som
arbeidsleder for interne tiltak) opplevde deltakerne at de kunne få tid til å bygge selvtillit på
en trygg og inkluderende arena.
Skjefstad mener kartlegging og planarbeid kunne vært brukt mer aktivt i samarbeid med
deltakerne. Et viktig moment ser ut til å ha vært at det å bryte ned målsetting om arbeid ned i
40
På den tiden var sosialtjenesten i Trondheim kommune inndelt i tre enheter: forvaltning, tiltak og oppfølging
rus - psykiatri.
mindre oppnåelige delmål, gav deltakerne mestringsopplevelser som de kunne vokse på. Et
annet sentralt moment for deltakerne var opplevelsen av å få være på like fot med både andre
deltakere, men også de ansatte, i et arbeidsfellesskap.
Deltakerne i Skjefstads studie påpekte at for deres del så handlet tiltaks-og oppfølgingsarbeid
om å bli hørt og om å bli sett. Og det handlet om å få rammer og mennesker rundt seg som
bidro til å fremme mestring, tro og håp, personlig utvikling og et bedret forhold til andre
mennesker. Dette hang sammen med deres tidligere erfaringer med hjelpeapparatet hvor de
fortalte om opplevelser av:
-
mangel på respekt og anerkjennelse
maktmisbruk og ydmykelser
vanskelig å orientere seg
dårlig informasjon om rettigheter og tiltak
lite tilgjengelighet
aldri samme person å forholde seg til
Virkningsfulle elementer som fremkommer i Skjefstads studie handler derfor om brukernes
uttalte behov for å bli møtt med anerkjennelse og respekt. Om opplevelser av myndiggjøring
gjennom ”pure relations” – å bli møtt slik at en kan våge å gjøre noe en er usikker på uten å
frykte for sitt selvbilde – for slik å kunne prøve muligheter som igjen styrker selvtillit og
selvrespekt. Fokus på ressurser synes derfor å ha vært viktig, og at deltakerne har opplevd
selve tiltaket som meningsfullt og nyttig. Gjennom å ha fått tid og rom til å arbeide seg
gjennom umodenhet (særlig de unge) og fått veiledning mot et voksenliv synes det som
deltakerne i Skjefstads studie endret sine verdier i positiv retning. Personlig utvikling
gjennom mestringsopplevelser har gitt deltakerne både selvtillit og motivasjon. Alt dette gir
grunnlag for reell brukermedvirkning, mener Skjefstad.
4. Prosjekt 16-30. En arena for mestring, medvirkning og myndiggjøring
Kristin Aasen (2009) står for det siste bidraget her som omhandler forskningsprosjekter
knyttet til samarbeid med både HUSK Midt-Norge og Trondheim kommune. Hennes
masteroppgave er avgrenset til å gjelde for en avgrenset del av tiltaksenheten Arbeid og
kompetanse i Trondheim kommune, et prekvalifiseringstiltak for unge sosialhjelpsmottakere
med særlige utfordringer i forhold til psykisk helse – Prosjekt 16-30. Studien baserer seg på
en kvalitativ intervjuundersøkelse, der fem deltakere og tre ansatte har blitt intervjuet. Den har
et fenomenologisk preg, da den tar sikte på å beskrive både ansattes og deltakeres opplevelser
av å lykkes med prekvalifisering. Også Aasens arbeid er en studie på egen arbeidsplass.
Prosjektet hadde en lang oppstartsfase der teamet utviklet det metodiske grunnlaget for
arbeidet med deltakerne, og mye tid gikk med til å utvikle en felles faglig forståelse i teamet.
Deltakerne ble henvist fra forvaltningstjenesten i kommunen, det ble også foretatt egne inntak
81
internt i Arbeid og kompetanse. Det var de prosjektansatte som avgjorde om deltakere fikk
plass i prosjektet ut fra en eller flere inntakssamtaler. KIS kartlegging og ukeplaner ble brukt
overfor alle deltakerne. Det skulle være maks 10 deltakere per ansatt for at det skulle være tid
til å kunne gå tett på deltakerne, og et viktig og virkningsfullt prinsipp var å bruke mest mulig
tid sammen med deltakerne for å kunne utarbeide reell skreddersøm. En fast kontaktperson
var regelen i prosjektet, men det var også fokus på utvikling av teamarbeid, hvor de ansatte
ble godt kjent med hverandres deltakere. Dette gjorde at oppfølgingsarbeidet ble mindre
sårbart. De ansatte hadde også faglige refleksjoner ukentlig, noe de har opplevd som viktig,
trygghetsskapende og faglig utviklende.
Prosjektet var i stor grad organisert slik at møtene og samarbeidet med deltakerne foregikk
utenfor kontorene og delvis løsrevet fra forvaltning ellers. De ansatte og brukerne utviklet i
stor grad sitt eget tiltak, basert på fysisk aktivitet og sosial trening. I tillegg til den individuelle
oppfølgingen og tiltakstilpasningen opplevdes disse gruppetiltakene virkningsfulle for
deltakerne. Det var særlig fellesskap og felles mestringsopplevelser deltakerne fremhevet for
å forklare hvorfor det hadde vært virkningsfullt. Deltakerne hadde også tilgang til de interne
tiltaksplassene i kommunen, og NAV-arbeids tiltak når deltakerne var modne for slike
overganger. Denne tilgjengeligheten til alle former for tiltak har vært viktig for å kunne
skreddersy lange oppfølgingsløp for denne gruppen deltakere, med de riktige innsatser til
riktig tidspunkt.
Det fremheves av de ansatte at uansett hvilke tiltak som utvikles eller settes inn, så opplevde
de at de er avhengig av at resten av tiltaks- og hjelpeapparatet fungerer. Deltakerne i
prosjektet hadde typisk omfattende og sammensatt problembelastning og mye av innsatsen fra
de ansatte handlet om å opprette og få samarbeid med andre aktører til å fungere. For
deltakerne har det vært av avgjørende betydning at de ansatte i perioder fungerte som en
buffer og som koordinator og pådriver i samarbeidet mellom deltakerne og det offentlige
hjelpeapparatet.
Prekvalifiseringsarbeidet slik det utøvdes i Prosjekt 16-30 har, først og fremst vært basert
langvarig og tett oppfølgingsarbeid av unge deltakere som så ut til å være i nokså fastlåste
posisjoner i forhold til arbeid og samfunnsliv. Personer med omfattende bistandsbehov, men
som ønsket å komme seg i utdanning eller arbeid. Arbeidets fokus var preget av prosjektets
særlige hierarkiske plassering, der målet var å ”løfte” deltakerne opp på et funksjonsnivå der
de maktet å nyttiggjøre seg av det ordinære hjelpeapparatet. Dette illustreres godt i selve
begrepet prekvalifisering slik som Aasen har forsøkt å definere det, det handlet først og fremst
om alt som måtte gjøres før deltakerne kom i en posisjon der de aktivt, og med utbytte, kunne
gå inn i et kvalifiseringsløp som ledet mot utdanning eller arbeid.
Relasjonen mellom den faste kontaktpersonen og deltaker fremstår som det mest
virkningsfulle elementet for å lykkes med prekvalifiseringsarbeid, og for progresjon i
tiltaksløpet. Fleksible, tilgjengelige og troverdige/ekte kontaktpersoner har vært viktig for
deltakerne. Kontinuitet, god tid og hjelp med ting i hverdagen som døgnrytme, kosthold,
aktivitet og sosiale settinger med fokus på sosial mestring og medvirkning synes også å ha
vært særlig virkningsfulle elementer.
4.6 Avslutning
Forskningen er ganske entydig på at sosialhjelpsmottakere har varierte behov for type tiltak
og oppfølging.
Særlig gruppen langtidsmottakere har behov for andre tilbud enn tradisjonelle arbeidsretta
tiltak, og i de senere år har tiltaks og oppfølgingsfeltet da også vektlagt aktivitet og sosial
deltakelse som mål i seg selv, og ikke kun å føre folk ut i arbeidslivet. Meningsfulle
aktiviteter som har elementer av sosial inklusjon og som kan gi bedre livskvalitet vektlegges,
og innenfor sosialt arbeid og arbeidsmarkedspolitikken generelt, fokuseres det nå på både
kvalifisering, mestring og inkludering. Et grunnleggende element i oppfølgingen synes å være
måten å møte brukerne av tiltak på, at man er åpen for endring, viser respekt og anerkjennelse
på tross av deres marginaliserte posisjoner i samfunnslivet, og møter dem med tillit og tiltro
og optimisme. Det betyr at å opptre med mistanke eller strenge kontrollregimer som bygger
på mistillit i seg selv kan virke negativt og demotiverende. Likevel må det stilles krav og
menneskene må utfordres ellers vil en ikke oppnå noen endring. Det betyr at de som arbeider
med oppfølging i tiltak med disse målgruppene må utvise særlig god kompetanse på
menneskelige og sosiale vurderinger samtidig som de kan motivere dem til å våge å ta nye
skritt i ønsket retning.
83
5. Sammenfatning av mulige virksomme elementer i tiltaks – og
oppfølgingsarbeid.
Innledning
I forrige kapittel så vi nærmere på hovedtrekkene i de mest sentrale delene av vårt materiale. I
dette kapittelet oppsummerer og sammenfatter vi mulige virksomme elementer for tiltaks-og
oppfølgingsarbeid. Her går vi også mer konkret inn i praksiserfaringer og de kvalitative
delene av vårt materiale.
Som et bidrag inn i fag og metodeutviklingen vil vi på basis av vårt materiale også presentere
en mulig modell for en empirisk og faglig forankring av tett individuell og helhetlig
oppfølging som arbeidsmetode i NAV. Videre vil vi presentere kunnskap og erfaringer knyttet
til tre særlige kjerneområder for konkret arbeid med tett individuell og helhetlig oppfølging i
NAV, og disse er som følger:
•
•
•
Møte med bruker
Tett individuell og helhetlig oppfølging som arbeidsmetode.
Når det gjelder tiltaks – og oppfølgingsarbeid viser hele vårt materiale til at tett, individuell og
helhetlig oppfølging er en arbeidsmetode som er utviklet særlig i det kommunale arbeidsretta
tiltaksfeltet de siste tjue årene. Tett individuell og helhetlig oppfølging som begrep i dette
kapitlet viser dermed til en form for oppfølging som kjennetegner vellykket arbeidsretta
tiltaksarbeid. Det er en arbeidsform som i utgangspunktet kan forankres i sosialt arbeids
faglige metoder og teoretiske modeller. Det ble påpekt i kapittel 3 at tett individuell og
helhetlig oppfølging, både som arbeidsmetode og som arbeidsretta tiltaksprogram (TIO), er
utviklet i tilknytning til sosialtjenesten, og at sosialarbeidere er særskilt utdannet til å arbeide
slik. I utgangspunktet samsvarer derfor sosialt arbeids faglige plattform på individnivå godt
med de behov som kommuniseres i forhold til kompetanse i oppfølgingsarbeid i NAV.
Tett individuell og helhetlig oppfølging som arbeidsmetode består av mange ulike fokus, mange
ulike arbeidsoppgaver og mange ulike roller som veiledere i NAV nå må håndtere i en hektisk
hverdag. I tillegg til den direkte kontakten med brukerne og samarbeidspartnere skal veiledere i
NAV holde orden på formelle forhold som dokumentasjon av arbeidet, rapportering av
brukerprogresjon og resultater av arbeidet som er blitt utført. I tillegg skal de være pådrivere i det
tverretatlige arbeidet. Det er disse ulike nivåene av oppgaver og kontakt, i tillegg til sentrale
verdier i sosialt arbeid som fagdisiplin som danner vårt utgangspunkt når vi forsøker å skape en
teoretisk og empirisk forankring for tiltaks -og oppfølgingsarbeid i NAV.
85
Vi har med dette som utgangspunkt -i tillegg til de mest sentrale tendensene i materialet vi har
gjennomgått - konstruert en visuell modell for å vise hva tett individuell og helhetlig oppfølging
som arbeidsmetode i NAV kan bestå av.
Figur 2:
Modellen ble konstruert for å vise hvor vår teoretiske og empiriske forankringen for tett
individuell og helhetlig oppfølging er hentet fra, og hva som kan være innholdet i tett
oppfølging i NAV. Oppfølgingen er avgrenset til å gjelde NAV, og da med et særlig fokus på
det kommunale ansvaret overfor de brukerne som har rett til KVP, eller annen tett oppfølging
etter lov om sosiale tjenester. Vår modell er et forsøk på å favne over den komplekse
virkeligheten som en metode for oppfølgingsarbeid i NAV innebærer.
I noen prosjektevalueringer, for eksempel TIO og Ny Sjanse, og i det materialet som er hentet
fra miljøet i HUSK Midt-Norge, kommer det til syne noen konkrete teoretiske rammeverk
som kan være nyttige å forholde seg til, dersom en har som ambisjon å utvikle en faglig
gjennomtenkt metode for tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV. Den første boksen
(lys blå) viser derfor en forankring for en arbeidsmetode for tett individuell og helhetlig
oppfølging, i faglitteratur fra sosialt arbeid gjennom teoretiske modeller og empirisk
kunnskap som kommer til uttrykk i vårt materiale.
Videre presenterer modellen tre innsatsområder for helhetlig oppfølgingsarbeid (oransje).
Disse kjernekomponentene er utarbeidet av arbeidsgruppe FMK, og vi har valgt å bygge
videre på deres forslag om å strukturere metodeutviklingen rundt disse hovedstrukturene. De
danner etter vår mening et naturlig skille mellom så vidt ulike former for arbeidsoppgaver og
ulike systematiske og metodiske tilnærminger -og dermed ulike konkrete rammebetingelser
og ferdigheter eller kompetansekrav til de ansatte.
De nederste boksene i modellen representerer områder for tiltaks – og oppfølgingsarbeid som
enten er knyttet direkte eller indirekte til innsatsområder. Boksen mørk oransje er knyttet
direkte til komponenten møte med bruker. At vi har valgt å skille dette ut som eget område,
henger sammen med tydelige tendenser i vårt materiale som tilsier at avklarings – og
oppstartsfasen i et kvalifiseringsløp er en meget viktig og sårbar fase i tiltaks – og
oppfølgingsarbeidet. Dette er typisk tidligere lavterskeltiltak som tidligere har vært en sentral
del av tiltaksutviklingen i kommunal regi. Dette området er også knyttet indirekte til
komponenten systemorientert innsats og koordinering, forvaltning og administrasjon,
henholdsvis i forhold til intern og eksternt samarbeid med andre aktører og arenaer, og i
forhold til kunnskapsutvikling. Den hvite boksen representerer fag og metodeutvikling, et
sentralt område fremover i den nye NAV organisasjonen. Dette området er indirekte knyttet
til alle de andre områdene for tiltaks – og oppfølgingsarbeid fordi hovedtendensen i materialet
viser at det er en sammenheng mellom metodeutvikling i tiltakene og positiv effekter for
deltakerne. Fagutvikling poengteres også fordi NAV organisasjonen har klare mål om å
utvikle fellese tilnærminger til brukerne, på tvers av ”gamle” fagdomener som trygde –
arbeids og sosial – fag. En slik målsetting må det arbeides aktivt og systematisk med. Det
stilles også stadig økende krav til velferdsorganisasjonene om å dokumentere metoder og
effekt av disse. Den grønne boksen representerer noen av de viktigste eksterne
samarbeidspartnere for tiltaks – og oppfølgingsarbeid i NAV. Disse samarbeidspartnerne er
på ulike vis direkte eller indirekte knyttet til de andre komponentene. Dette fordi tiltaks – og
oppfølgingsarbeid ofte er helt avhengig av at andre deler av velferdsapparatet og brukers
omgivelser fungerer godt.
Denne rapporten omhandler, slik modellen over viser noe av, mange ulike elementer som i
vårt materiale beskrives som virksomme og viktige for å lykkes med tiltaks -og
oppfølgingsarbeidsarbeid. Disse elementer er sammenved i til dels komplekse prosesser,
prosesser vi i liten grad har belegg for å gå inn på her. Det er vanskelig å si ut fra vårt
materiale hvordan disse elementene virker sammen i ulike sammensetninger og grader,
ettersom det ikke er gjort konkret effektforsking på en klart definert metode for denne formen
for oppfølgingsarbeid41.
41
Et slikt metodeutviklings – og forskningsprosjekt pågår i skrivende stund, et samarbeid mellom Arbeid og
velferdsdirektoratets avdeling levekår og sosiale tjenester og forsker Ira Malmberg -Heimonen ved Høgskolen i
Oslo: Ira Malmberg-Heimonen: http://www.hio.no/Enheter/Avdeling-for-samfunnsfag-SAM/FoU-vedSAM/Forskning-og-utvikling/GIV-Gruppe-for-inkluderende-velferd/Ansatte/Ira-Malmberg-Heimonen/IraMalmberg-Heimonen.
87
Dersom NAV har ambisjoner om å skape en slik arbeidsmetode, må først en slik klart definert
metode utvikles og så testes for effekt. Det vi kan presentere her, vil derfor i et slikt
perspektiv ha preg av å være virksomme elementer i arbeid med tiltaks -og oppfølgingsarbeid,
og det er viktig å understreke at dette kapittelet ikke skal leses som en presentasjon av en
ferdig utviklet metode eller tilnærming for tiltaks-og oppfølgingsarbeid i NAV. Ett av
hovedfunnene i vår gjennomgang var nettopp at i den grad vi kan snakke om arbeidsmetoder
for tiltaks -og oppfølgingsarbeid overfor sosialhjelpsmottakere, har de på 90 – og 2000 tallet
vært preget av langt mer enn prosedyrer og rutiner som raskt kan læres av alle. Slike
arbeidsmetoder er som regel forankret i bestemte faglige utdanningsfelt og fagtradisjoner, og
er således bare en del av et faglig repertoar av tilnærminger i forhold til brukere, egen
organisasjon og samarbeidspartnere som tiltaksarbeidere benytter seg av i tiltaks – og
oppfølgingsarbeid.
Tett individuell og helhetlig oppfølging er skreddersydd og relasjonell oppfølging.
I Tiltaksforsøkene (Lødemel og Johannessen 2005) kom det frem at to av suksessfaktorene for
å lykkes med kommunalt arbeidsretta tiltak var grundig kartleggingsarbeid og muligheter for
skreddersøm. Skreddersøm betyr at hjelp og tiltak settes sammen i samarbeid med den enkelte,
ut fra hans eller hennes individuelle behov og ønsker, samtidig som man må ta hensyn til
målsettinger, regler og lovverk på ens egen arbeidsplass. En slik forståelse av skreddersøm
inneholder en vektlegging av at arbeidet skal ta utgangspunkt i deltakerens behov, og har et
fokus på helhet og brukermedvirkning.
I evalueringen av TIO – programmet påpekes det at behovet for økt treffsikkerhet med tiltak
blant annet har utløst behovet for bedre kartleggingsrutiner for å finne ut hvem som trenger
hva. I tillegg til god kartlegging og tilpasning i tiltakene, synliggjøres også et behov for å
skreddersy oppfølgingen av brukerne.
”Tettere individuell oppfølging kan dermed sies å være nært forbundet med en skreddersydd
oppfølging. Ved bruk av tettere individuell oppfølging, tilpasses nettopp oppfølgingen av den
enkelte brukers individuelle behov, forutsetninger, kvalifikasjoner, ønsker m.v. (Rambøll
management 2008:81).
I vårt kvalitative materiale dannes det i tillegg en tydelig tendens til at virksom tett og
individuell oppfølging overfor sosialhjelpsmottakere krever langsiktige perspektiver og god
tid (Marthinsen og Skjefstad 2007, Skjefstad 2007, Gjeitnes 2007, Rytter 2008 og Aasen
2009). Forfatterne (op.cit.) trekker frem at oppfølging av sosialhjelpsmottakere ofte
innebærer en nokså lang oppstartsfase, som i stor grad handler om å skape en god relasjon til
bruker for å muliggjøre skreddersøm. Hos Aasen (2009) kommer det frem at å kunne fange
opp behov og variere mellom ulike tilnærminger og tilbud krever at en har god kjennskap til
deltakerne, og at det krever tiltaksarbeidere med erfaring og som har tid til å følge deltakere
tett. Dette er en forutsetning for å kunne skreddersy hjelp og tiltak, slik det også er en
forutsetning at tiltaksarbeidere har inngående kjennskap til, og oversikt over, hjelpetilbud og
tiltak i andre organisasjoner og enheter enn bare ens egen. Det er også avgjørende at
tiltaksarbeidere er så tett på deltakerne at de registrerer endringer og slik kan justere innsatser
når det er behov for å avslutte noe, eller når det er behov for å sette inn nye innsatser. Dette
innebærer at tiltaksarbeidere må være villige til å gå inn i langvarige og til tider dype
relasjoner med deltakerne for å lykkes med å skape et individuelt tilrettelagt kvalifiseringsløp
i samarbeid med den enkelte deltaker (Skjefstad 2007, Gjeitnes 2007 og Aasen 2009: 82).
5.1 Koordinering, forvaltning og administrasjon
Her vil vi gi en oversikt over elementer som synes virksomme eller på annet vis er særlig
relevante i forhold til koordinering, forvaltning og administrasjon for tett individuell og
helhetlig oppfølging i NAV. Vi tar utgangspunkt i konkrete metodiske elementer fra
Introduksjonsprogrammet som ble overført og videreutviklet i Ny sjanseprosjektene. Disse
elementene går også igjen som virksomme elementer både i forhold til utprøving av
metodiske elementer i TIO - programmet, i Arbeidsmarkedsforskningen og i det mer
kvalitative materialet vi har gjennomgått.
Rammebetingelser og ledelsesforankring
Når det gjelder rammebetingelser for organisering av tiltak finner vi her noen skillelinjer i
vårt materiale. Evalueringer av tiltaksorganisering og rammebetingelser/kontekst i de mer
kvantitative delene av vårt materiale viser at dette ikke synes å ha hatt særlig stor betydning
for tiltaksenes suksess om de er organisert i statlig eller i kommunal regi. I evalueringen av
TIO fremkommer det for eksempel at eksterne rammebetingelser (deltakerbelastning,
stillingsressurser og prosjektorganisering) i liten grad kan forklare de ulike prosjekters
resultater (Rambøll 2007c). De interne rammebetingelsene (arbeid med brukermedvirkning,
kartlegging, oppfølging av deltakerne, metode og tiltaksutvikling) har hatt større betydning
for resultatoppnåelse, og i særdeleshet tiltak for brukermedvirkning. I praksiserfaringene og i
de mer kvalitative delene av vårt materiale møter vi et noe annerledes bilde.
Ringsrød (2007: I Marthinsen og Skjefstad 2007), Lysø (2007: I Marthinsen og Skjefstad
2007), Skjefstad (2007) og Aasen (2009) er alle opptatt av tiltaks – og oppfølgingsarbeidets
organisering og rammebetingelser/kontekst. De beskriver blant annet viktigheten av å ha
mulighet for å utøve tiltaks – og oppfølgingsarbeid på en arena utenfor en kontorkontekst.
89
Ofte settes dette i sammenheng med et faglig opplevd behov for å rette mer fokus mot
aktivitet og endring, og mindre fokus og tid på å diskutere deltakernes økonomi, og at
tiltakene har fungert som en buffer mellom deltakerne og velferdsforvaltningen. Deres tiltak
som beskrives er organisert utenfor sosialtjenestens forvaltning som en selvstendig avklarings
– tiltaks og oppfølgingsenhet, og forfatterne er opptatt av at kontekst og organisering kan
være avgjørende for å utvikle tiltak som er preget av samvær og samhandling, og slik skape
en arena for mestringsopplevelser og inkludering for deltakerne. Særlig overfor de svakest
stilte deltakerne synes dette å være av avgjørende betydning.
Vi oppsummerte i forrige kapittel med at forskningen er ganske entydig på at
sosialhjelpsmottakere har varierte behov for type tiltak og oppfølging. I tillegg varierer deres
tilknytning til arbeidslivet relativt mye. Særlig gruppen langtidsmottakere har behov for andre
tilbud enn tradisjonelle arbeidsretta tiltak, og i de senere år har tiltaks og oppfølgingsfeltet og
velferdspolitikken også vektlagt aktivitet og sosial deltakelse som mål i seg selv, og ikke kun
å føre folk ut i arbeidslivet. Særlig TIO – programmet og Ny sjanse prosjektene har basert seg
på en erkjennelse av at det ordinære tiltaksapparatet ikke greier å fange opp alle som trenger
et tilbud om aktivisering og kvalifisering for arbeidslivet. Samtlige prosjekter har derfor hatt
som hovedutfordring å utvikle en tiltaksmeny som i større grad spenner vidt, og gir variert
arbeidsretta og sosial trening. Prosjektene i TIO har hatt et klart fokus på å øke
deltakergruppas følelse av sosial mestring. De individuelt tilrettelagte løpene inkluderer
enkelttiltak så vel som gruppebaserte tiltak, gjerne med lav terskel for oppstart. Disse tiltakene
skal nå i stor grad erstattes av Kvalifiseringsprogrammet. Dette reiser spørsmål om hvordan
NAV – kontorene ser for seg at de skal kunne utøve tett individuell og helhetlig oppfølging
overfor de svakest stilte brukerne som tidligere har blitt fanget opp av de kommunale
arbeidsretta lavterskeltiltakene, og da særlig kanskje i forhold til de større byene i Norge. I
Trondheim kommune ble for eksempel tiltaksenheten Arbeid og kompetanse gradvis bygd
ned i forbindelse med NAV – reformen og Kvalifiseringsprogrammet. Noen av de interne
tiltakene enheten hadde utviklet – som f.eks skomakerverksted – ble samlokalisert og
sammenslått med Stavne Gård 42 , og den (nye) enheten ble omdøpt til Stavne Arbeid og
Kompetanse. Vi vil likevel hevde at det forsvant flere både større og mindre lavterskelarenaer
for avklaring, tiltaks - og oppfølgingsarbeid for sosialhjelpsmottakere i Trondheim kommune
i denne perioden. I 2010 ble det iverksatt et prosjekt som et samarbeid mellom stat og
kommune i Trondheim kommune, hvor man har opprettet en felles lavterskel avklaringsenhet
for de brukerne som har behov for mer omfattende avklaring og oppfølging før de er i
posisjon til å nyttiggjøre seg Kvalifiseringsprogrammet. God dokumentasjon av dette
prosjektet vil kanskje gi svar på noe av de tendenser vi finner i praksiserfaringene i vårt
materiale som tyder på at terskelen for tiltaks – og oppfølgingsarbeid er i ferd med å høynes.
Samlet sett gir materialet et bilde av at tiltaks – og oppfølgingsarbeid er økonomisk og faglig
ressurskrevende.
42
Stavne gård: www.stavne.no (lastet ned 10.06.10).
Økonomiske midler fra de statlige programmene har i høy grad blitt brukt til tiltaksutbygging
og lønnsutgifter (IMDI-2007, Rambøll 2008, Marthinsen og Skjefstad 2007). Dette har
muliggjort høy ansattedekning i tiltaks – og oppfølgingsarbeidet som ble utviklet på 90 - og
2000 tallet. For å ha mulighet for svært tett kontakt og aktiv oppfølging av den enkelte
deltaker har rundt 10 – 15 deltakere per tiltaksarbeider blitt vurdert som optimalt. De ulikheter
som kommer til syne i forhold til antall deltakere per tiltaksarbeiderarbeider handler i stor
grad om at noen prosjekter har hatt andre til å følge opp deltakerne i praksisperioder.
Det vises også til høye kompetansekrav og faglig modenhet som avgjørende for å lykkes med
tiltaks – og oppfølgingsarbeid. Aasen (2009) og Rytter (2008) peker i den forbindelse på at de
mest utsatte brukerne har mye avklaring å gjøre før de er i posisjon til å nyttiggjøre seg
ordinære arbeidsmarkedstiltak. Dette er ofte knyttet til helseavklaringer, rus og psykisk helse.
Kartlegging og avklaring av de mest utsatte brukerne innebærer også et omfattende samarbeid
med andre velferdsaktører, og det kreves en faglig stødig hånd, ofte over lang tid for å
koordinere ulike former for innsats, sett at målet er riktig hjelp til riktig tid for deltakeren.
Dette synet støttes og utdypes av Lysø (2007: I Marthinsen og Skjefstad 2007) og Ringsrød
(2007: I Marthinsen og Skjefstad 2007) i deres beskrivelser av tiltaksutforming og
fagutvikling siden 90 tallet i Trondheim kommune.
Bak suksessen med tiltaksprogrammene ut over 2000 tallet skjuler det seg helt klart et
betydelig endringsarbeid i kommunene. Avgjørende for denne suksessen har vært en god
forankring på lokalt og sentralt nivå, og etablering av nødvendige rammebetingelser innen
kompetansetilførsel og personalressurser. Etter Rambølls (2008) vurdering vil det være av
avgjørende betydning at NAV etablerer tilstrekkelig ledelsesfokus på lokalt nivå i
implementeringen av Kvalifiseringsprogrammet, slik at de nødvendige rammebetingelser
sikres. Vårt samlede materiale støtter denne vurderingen. I tillegg bør høy ansattedekning
opprettholdes for å sikre tett og helhetlig oppfølging, samt at det sikres at oppfølgingen starter
på lav nok terskel til å inkludere også de svakest stilte brukerne i NAV.
Helårs-og heldagsprogram
Flere av prosjektevalueringene i vårt materiale har vurdert nytten av heldags-og
helårsprogram som relativt god, men dette har tidvis vært vanskelig å implementere. I Ny
sjanseprosjektene ble den største utfordringen knyttet til kvalitet og til individuell tilpasning
(IMDI 2008). Tilrettelegging av et godt heldagsprogram forutsetter etablert og velfungerende
samarbeid med andre aktører og kjeding av tiltak. Prosjektene meldte at dette ikke alltid
fungerte smidig og dermed vanskeliggjort implementeringen. Dette er et av de metodiske
verktøyene (fra Introduksjonsprogrammet) som skårte dårligst for nytteverdi hos
prosjektmedarbeiderne i Ny sjanseprosjektene og representere slik IMDI ser det en utfordring
for Kvalifiseringsprogrammet (op.cit.).
91
For noen av deltakerne benyttet noen av prosjektene I Ny sjanse en kort opptrappingsplan
frem mot heldagsprogram. Dette ser vi igjen i andre deler av vårt materiale. I tiltaksenheten
Arbeid og kompetanse i Trondheim kommune 2004-2010, opererte man med flere
rehabiliteringstiltak eller prekvalifisering for å sette de svakeste deltakerne i posisjon til å
kunne nyttiggjøre seg heldagsprogrammer på sikt. Det er lett og forstå at det kan være
utfordrende for enkelte deltakere å bevege seg fra passivitet og nærmest isolasjon, til et
heldagsprogram fra første dag i tiltak (Aasen 2009). I Ny sjanseprosjektene handlet dette også
om familielogistikk, noe vi også ser har vært et tema i forhold til Arbeidsmarkedssatsingens
målgruppe enslige forsørgere med sosialhjelp som hovedinntekt og deres muligheter for å stå i
arbeidsretta tiltak.
Erfaringer med vilkårsetting, fraværsreglement og kvalifiseringsstønad
Gjennomgående viser materialet til at det er innholdet i tiltakene som synes å være det
viktigste incentivet for å gjøre deltakerne bedre rustet til å komme i arbeid. Vilkår om
aktiveringsplikt kan ha en positiv virkning, men da må deltakerne være fornøyd med
innholdet i tiltakene. Da synes det som om de ser vilkår som en gjensidig avtale mellom seg
og tiltaket, og ikke som tvang (Lødemel 1997: I Husabø og Nervik 2006, Melby 1999: I
Husabø og Nervik 2006)., Skjefstad 2007).
Fraværsreglement ble vurdert som meget nyttig i Ny sjanseprosjektene. Det gav
forutsigbarhet for deltakerne, og opplevdes som et nyttig og konkret hjelpemiddel for å
forklare og for å gi deltakerne erfaringer med arbeidslivets regler i forhold til egen sykdom,
barns sykdom, helligdager, permisjoner etc. Denne vurderingen styrkes av de mer kvalitative
delene av vårt materiale. Når deltakerne er uenig i selve samarbeidet, eller i måten å gå frem
på kan det være vanskelig å få gode effekter ut av vilkåret (Gjeitnes 2007). Et gjennomgående
trekk i Gjeitnes studie er at det ble stilt vilkår som en del av en prosess, ved at man gjerne
begynte med å inngå frivillige avtaler for å stille betingelser i neste omgang. Stans i
pengeutbetalinger ved brudd på vilkår ble anvendt særlig i forhold til oppmøte. Da var det
viktig med en kombinasjon av støtte og anerkjennelse når deltaker kom/møtte opp. Dette for
at kontakten ikke skulle preges av ensidige konfrontasjoner, men at det skaptes rom for å
utvikle samarbeidsrelasjonen positivt
I Ny sjanseprosjektene gjorde man forsøk med kvalifiseringsstønad i stedet for sosialhjelp for
prosjektets deltakere. Det er vanskelig å trekke noe konkret ut av IMDI’s egne evalueringer.
Det har vært ført svært ulik praksis i de ulike kommuner i forhold til hvor mye som ble
utbetalt, hvor det ble utbetalt, og hva man har trukket for. Arbeidsinntekt på si og
bostøtteordningen har vært mest ulikt og mest utsatt for skjønnsutøvelse. Heller ikke de andre
delene av vårt materiale gir konkrete nok svar på om dette er – og eventuelt hvordan - et
virksomt element i oppfølgingsarbeidet. Vi antar at fremtidige evalueringer av
Kvalifiseringsprogrammet i NAV vil gi bedre svar på dette.
Èn fast kontaktperson gir god oppfølging og koordinering
Et gjennomgående trekk i vårt materiale er at èn fast kontaktperson gir god oppfølging og
koordinering av tiltak og innsatser. Å ha en fast kontaktperson ble av prosjektmedarbeiderne i
Ny sjanseprosjektene vurdert som nummer to på listen over de mest nyttige metodiske
virkemidler.
Kontaktpersonen
hadde
både
en
oppfølgingsfunksjon
og
en
koordineringsfunksjon mellom de ulike aktørene som tilbød kvalifiseringstiltak.
Oppfølgingen og koordineringen har handlet om å iverksette riktig tiltak til riktig tid, tilpasset
den enkeltes ståsted og progresjon. Korrekt kravstilling til den enkelte deltaker forutsatte god
kunnskap om deltakeren, og det ble understreket av tiltaksarbeiderne viktigheten av å ha en
fast kontaktperson for å unngå at deltakeren fikk ulike eller tvetydige signaler om
forventninger og krav til deltakelse i prosjektet.
En fast kontaktperson gav på den andre siden et sårbart system ved sykdom, permisjoner,
ferier osv hos kontaktpersonen (IMDI 2007). Erfaringene fra Ny sjanseprosjektene viser
derfor at det kan være lurt å være to medarbeidere som følger de samme brukerne, særlig i
oppstartsfasen når det skal forhandles om hva samarbeidet mellom individet og systemet skal
handle om. Det kan gi tiltaksarbeidere mulighet for å utfylle hverandres kompetanse, være
tilgjengelig og på banen på kort varsel. Det kan også gi mindre mulighet for deltakere å sette
de ansatte opp mot hverandre og slik skape konflikt (op.cit.). Gruppebaserte eller teambaserte
tjenester kan også trekke på slike fordeler og motvirke denne formen for sårbarhet i
brukeroppfølgingen (Aasen 2009).
Egen og lokal metodeutvikling for oppfølging gir resultater
Å styrke og utvikle metoder for individuell oppfølging av sosialhjelpsmottakere har vært ett
av TIO - programmets fire hovedmålsettinger. Det heter der at:
”Det anses som vesentlig at metodikken som er tatt i bruk synliggjøres og konkretiseres, slik
at det er mulig å tilføre fagfeltet og myndighetene kunnskap om hvilke metoder som fungerer
overfor målgruppen” (Rambøll management 2007b).
I delrapport 1 (2007b) pekte Rambøll på at mange prosjekter prøvde ut ulike metoder i sin
arbeidshverdag, men at de hadde utfordringer med å tenke overordnet om metodeutvikling.
Dette ble pekt på som et risikomoment med tanke på å skulle spre erfaringene av forsøket.
Rambøll har derfor sett nærmere på hvordan prosjektene arbeidet med metodeutvikling, og
mer bestemt tatt for seg metodeutvikling innen kartleggingsarbeid, individuell oppfølging av
deltaker og brukermedvirkning.
Evalueringen viser at de som har utviklet metoder innenfor brukermedvirkning, individuell
oppfølging og samarbeid har høyere suksess og supersuksessrater enn de som ikke har det
(Rambøll 2007b og 2008).
93
Metodeutvikling og dokumentasjon på denne har dog vært det klart mest utfordrende i TIO –
programmet. Hva er metode, og hvordan dokumentere metoden? Dette har prosjektene ikke
funnet gode svar på, og dette vil nok være et sentralt element også i den videre fag og
metodeutviklingen i NAV.
Det har samlet sett likevel vært avgjørende for suksessen at det ble utviklet metoder for TIOinnsatsen i prosjektene. Det er særlig utvikling av arbeidsmetoder innen individuell
oppfølging som har gitt gode resultater. Bruk og utvikling av KIS-kartlegging og
brukermedvirkning har særlig hatt en klar positiv påvirkning i tiltakene og har vært sentralt
for metodeutviklingen. Bruk av tiltak og tiltaksutvikling har også vært et helt sentralt element
i TIO programmet. Skreddersydde tiltak basert på brukermedvirkning, både i grupper og
individuelt har fungert godt, så lenge de ble tilpasset deltakeres behov og forutsetninger og at
deltakerne hadde vært delaktige i utformingen av dem (Rambøll 2008). Å ikke ha utarbeidet
rutiner for brukermedvirkning, har gitt svært negativt utslag på suksessen. Det er imidlertid få
prosjekter som ikke har utviklet noen rutiner for brukermedvirkning, noe som kan komme av
at det har vært stilt store krav til at brukerne skal være delaktige i det de tilbys, og at
prosjektene har erfart at brukermedvirkning er viktig for motivasjonen til den enkelte
(Rambøll 2008).
Metodeutvikling i TIO – prosjektene
I siste prosjektrapportering (juni 2007), ble prosjektene selv bedt om å vurdere hvorvidt de
hadde utviklet metoder innenfor en rekke områder. Rapporten viser at det i følge kommunene
har vært arbeidet med metodeutvikling innen en rekke områder, og særskilt innen individuell
oppfølging. Det er videre stilt spørsmål i rapporteringen om hva som var grunnlag for
metoden, og her oppgav i overkant av 40 % at metoden var basert på egne erfaringer. I
underkant av 30 % oppgav at metoden var bygd på både forskningsbasert kunnskap og egne
erfaringer, mens noe over 20 % svarte at metoden var basert på forskning. Omentrent 30 %
svarte at metoden ble prøvd ut i 7-12 måneder og like mange svarte at metoden ble prøvd i
lenger enn 12 måneder. I underkant av 30 % svarte 3-6 måneder, mens ca 7 % svarte 0-2
måneder. Det er med andre ord relativt mange som har prøvd ut metoder i et halvt år eller
lengre. Fra casestudiene vurderer Rambøll det mer som unntak enn trend at prosjekter har
jobbet systematisk med metode på et overordnet nivå. Kongsberg og Grünerløkka er
imidlertid prosjekter hvor metodeutvikling på et strategisk nivå og dokumentasjon av dette
arbeidet, har hatt stort fokus.
Kartlegging og avklaring av deltakere som virkningsfulle elementer for
tiltakstilpasning.
Evalueringen av TIO og Tiltaksforsøkene viser at det er en sammenheng mellom god
kartlegging og godt resultat (arbeid, praksis, skole, riktig ytelse/behandling). Lødemel og
Johannessen (2005) påpeker at den største gevinsten etter fire års arbeid med Tiltaksforsøkene
var at en hadde oppnådd å rette oppmerksomheten mot langtidsmottakere som gruppe,
gjennom prosjektenes avklarings- og kartleggingsarbeid, og at de kommunene som hadde
vært mest aktive med kartlegging også arbeidet mest systematisk både med utvelgelsen av
deltakere og i å tilpasse tiltakene individuelt. Gevinstene av dette arbeidet var først og fremst
ny kunnskap om brukerne, og en styrking av muligheten til å utvikle et mer individuelt
tilrettelagt tjenestetilbud. Videre påpekes det at en utredning av kontorets klienter kan gi
ledelsen bedre styringsredskaper, ved at en systematisk kan innhente opplysninger om
brukernes ressurser og problemer, men den kan også gi ny innsikt i saksbehandlernes arbeid
med den enkelte klient. Kartlegging blir også fremhevet som et egnet virkemiddel for å
fremme tverretatlig samarbeid. Systematisk kartlegging av brukerne synes å være en
forutsetning for å tilpasse tiltakene til den enkelte og for å oppnå høy grad av
brukermedvirking, og også for å kunne avklare hva slags tiltak som kan være riktig for den
enkelte, samt avklaring til andre ytelser.
Kartlegging ble også ansett som grunnleggende for å kunne utarbeide individuell plan og et
tilpasset program for den enkelte deltaker i Ny – sjanse prosjektene. De fleste prosjektene har
brukt mye tid og omtanke på selve kartleggingsprosessen og på å få frem en god oversikt over
deltakernes ressurser. Prosjektene brukte ulike fremgangsmåter og metodikk, men generelt
vektlegges det å bruke god tid på kartlegging og avklaring av den enkeltes kompetanse og
fremtidige mål. Selve kartleggingsprosessen synes også å ha vært bevisstgjørende for den
enkelte deltaker om hans eller hennes kompetanse, og i forhold til hvilke supplerende tiltak
som måtte gjennomføres for å komme i arbeid.
KIS har gitt suksess.
I forbindelse med Tiltaksforsøket og TIO ble det igangsatt et forsøk i Kristiansund kommune
med utvikling og implementering av et nasjonalt kartleggingsverktøy for vurdering av
arbeidsevne hos brukere av sosialtjenestens førstelinje (KIS). Målsettingen med KIS bunnet ut
i et ønske om å jobbe mindre tilfeldig og mer metodisk i forhold til brukerne, med hovedvekt
på å:





Styrke brukerens forutsetninger for å vurdere egen arbeidsevne
Myndiggjøre brukeren gjennom aktiv brukermedvirkning
Styrke relasjonsarbeidet mellom bruker og ansatt i sosialtjenesten.
Forbedre prioriteringen og formidlingen av innsatsområder i sosialtjenesten.
Styrke samordning og koordinering av innsatsen overfor brukerne.
95
Evalueringen av KIS ble gjennomført av Rambøll management (Rambøll 2007d). Det er en
klar tendens i evalueringen at det er kommuner med mange brukere av sosialtjenesten som har
anvendt KIS. De har i større grad enn mindre kommune brukt KIS i deler av sosialtjenesten,
og disse kommunene har høy grad av spesialisering. Eksterne rammebetingelser
(deltakerbelastning, stillingsressurser og prosjektorganisering) kan i liten grad forklare de
ulike prosjekters resultater.
Slike kommuner oppgav indre drivkrefter til å være hovedmotivasjonen for å ta i bruk KIS.
De har hatt høyt målfokus, og samarbeidet med NAV-arbeid synes velutviklet (Rambøll
2007d). De interne rammebetingelsene (arbeid med brukermedvirkning, kartlegging,
oppfølging av deltakerne, metode og tiltaksutvikling) har hatt større betydning for
resultatoppnåelse, og i særdeleshet tiltak for brukermedvirkning. For små kommuner vises
nærmest et motsatt bilde. De har hatt lavere grad av spesialisering, og var mindre målrettet i
bruken av KIS, samt at de hadde et mindre velutviklet samarbeid med NAV-arbeid (op.cit).
disse kommunene var hovedsakelig påvirket av eksterne krefter som deltakerbelastning,
stillingsressurser og prosjektorganisering. Det innebærer så vidt vi kan se at større og mindre
kommuner har ulike utfordringer for utvikling av tiltaks – og oppfølgingsarbeid i NAV.
KIS bidrar ikke direkte til at brukerne som blir kartlagt kommer i arbeid. Men det er et
verktøy som styrker forutsetningene for brukerne til å komme i jobb, og kan således sies å
være et virkemiddel for å få brukerne i sosialtjenesten nærmere arbeidsmarkedet. KIS er også
et prosessverktøy, og kommunene fremhever at bruken av KIS har bidratt til en
prosessforbedring hvor sosialtjenesten har styrket sitt arbeid i forhold til brukerne på en rekke
områder. Samtidig bidrar KIS til at brukerne blir mer bevisste på sin egen situasjon. Det skal
imidlertid bemerkes at dersom kartleggingen skal bidra til å få brukeren nærmere
arbeidsmarkedet, kreves oppfølging i etterkant. Det vil si at kartleggingen i seg selv ikke er
tilstrekkelig, men oppfattes som et første steg på veien i en lengre prosess (Rambøll 2007d).
Hvilke brukere anvendes KIS overfor?
De fleste kommunene var selektive i anvendelsen, og har ofte hatt en første sortering
(screening) av brukerne der det ble avgjort hvor vidt KIS skulle brukes. I de fleste tilfeller
anvendes KIS etter andre samtale med bruker. Evalueringen viser at det i de fleste tilfeller ble
foretatt konsekvente vurderinger fra sosialtjenestens side om det skulle anvendes en KIS
kartlegging eller ikke i forhold til den enkelte bruker (Rambøll 2007d).
Kommunene vurderte at KIS var spesielt godt egnet i forhold til unge brukere,
langtidsmottakere av sosialhjelp og brukere med mer sammensatte behov. I de tilfeller hvor
veileder vurderte at bruker enkelt vil kunne komme i arbeid eller utdanning, foretok man ikke
en KIS kartlegging. Men i tvilstilfeller og uklare tilfeller var en kartlegging hensiktsmessig i
den forstand at man ville få kartlagt brukers evner, forutsetninger, kvalifikasjoner, styrker og
eventuelle svakheter.
Veilederne vurderte videre at en KIS kartlegging i høy grad ville kunne bidra til at unge
brukere kommer ut av ledighet og sosialtjenesten. Dette gjelder også for langtidsmottakere av
sosialhjelp og andre brukere med sammensatte behov.
Disse brukerne har som regel stått i en rekke tiltak tidligere, men falt ut igjen. KIS kartlegging
vil således kunne bidra til å finne det riktige tiltaket/arbeidet, og tilrettelegge for den riktige
oppfølgingen (op.cit.).
KIS synes å ha vært mindre egnet til brukere med store rus og/eller helseproblemer. Dette
vurderes av veiledere å henge sammen med at selvinnsikten hos slike brukere ofte vil være
begrenset, og at egen-kartleggingen derfor kan få karakter av å være relativt urealistisk. KIS
ble ellers oppfattet som et godt redskap for å avdekke brukers egen oppfatning av mulighetene
for å finne og beholde jobb. En hvilken som helst egenkartlegging forutsetter at brukeren har
et noenlunde realistisk bilde av egne muligheter og begrensninger. Også her opplevde
veilederne at relasjonsbyggende kompetanse ble viktig i samtalen omkring KISkartleggingen. Ved slik kompetanse kan veilederen på en anerkjennende og respektfull måte
spørre nærmere om brukerens egne vurderinger, som veilederen vurderer å være urealistiske.
I de tilfellene hvor man ikke anvendte KIS, er årsaken at bruker tydelig ikke har hatt behov
for en kartlegging. Det kan f.eks være en bruker som for en kort periode hadde mistet
arbeidet, men som var kvalifisert for arbeidsmarkedet og hvor NAV-arbeid på kort tid vil
kunne finne arbeid til brukeren. På den andre side kunne det omfatte personer som ikke skulle
inn i arbeidslinjen som følge av nedsatt arbeidsevne, sykdom eller liknende (også her er det
skjønn som avgjør).
Rambøll (2008) og Aasen (2009) viser at noen av brukerne har problemer med å nyttiggjøre
seg det ordinære hjelpeapparatet og at de har behov for lavterskeltiltak. De reelle hindringene
disse brukerne hadde med å nyttiggjøre seg hjelpeapparatet kommer ofte ikke til syne
gjennom kartlegging i en kontorkontekst. Det kommer gjerne til syne gjennom andre ting,
som gjennom problemer med oppmøte, eller i det sosiale rundt aktiviteter eller arbeidspraksis.
Det var med andre ord i den daglige samhandlingen mye av den reelle kartleggingen egentlig
har foregått. Det kunne ta måneder før de ansatte opplevde å komme i posisjon overfor
brukerne, der de opplevde at de ble kjent med personen brukeren og dermed kunne
samarbeide om reelle mål (Gjeitnes 2007, Rytter 2008 og Aasen 2009). Kartlegging og
planarbeid er ut fra en slik forståelse ikke bare ment til å benyttes for å innhente informasjon
om den enkelte klient, men også for å danne et grunnlag for at det dannes en felles forståelse
mellom klient og ansatt om hva det er de skal samarbeide om (Marthinsen og Skjefstad 2007,
Gjeitnes 2007 og Aasen 2009). Slik kan kartlegging og planarbeid sees på som en del av
prosess heller enn kun et arbeidsverktøy. Ut fra et brukermedvirkningsperspektiv vil dette
være en fruktbar tilnærming (op.cit.).
Kartlegging er i vårt samlede materiale er åpenbart en prosess som varer over tid. Det skjer
både ved inntak og i løpet av aktivitets – og tiltaksdeltakelsen.
97
Systematisk kartleggingsarbeid synes å være er en forutsetning for individuell tilpasning av
tiltak og for å oppnå en høy grad av brukermedvirkning. Kartlegging kan også gir kontoret
oversikt over brukernes problemer og ressurser. Dette igjen kan gi bedre mulighet til å
skreddersy tiltak og tjenester og å legge til rette for brukermedvirkning.
Skriftlig individuell plan
Skriftlig individuell plan er det verktøyet som ble vurdert som minst nyttig og vanskeligst å
implementere i Ny sjanseprosjektene. Medarbeiderne opplevde det unyttig fordi det krevde
gode språklige evner hos deltakerne. Marthinsen og Skjefstads undersøkelse (2007) viste at
mange brukere opplevde at de hadde en plan i samarbeidet med AK/NAV - arbeid, men de
var sjelden i skriftlig form. Det var mer en opplevelse av at det var inngått kontrakter som var
viktig for brukerne, og for dem var en muntlig overenskomst en fullgod plan.
I undersøkelsen av AK05 gikk medarbeiderne gjennom deltakeres KIS – kartlegginger og
journaler, men dette gav lite dokumentasjon på det faglige arbeidet med tanke på hva som
hadde vært utført, hvorfor og hvordan, evalueringer og resultater. Fokus i det skriftlige
materialet var på å dokumentere forvaltning av ressurser, økonomi og klientstrøm. Dette
samsvarer godt med undersøkelsens som HUSK Midt-Norge har gjort i Fagtekstprosjektet
med tanke på rutiner for dokumentasjon og skriving om faglig innsats 43 . Målet for
Fagtekstprosjektet er å utvikle en dokumentasjonsstruktur som alternativ til den tradisjonelle
journalen. Prosjektet søker å utvikle en mer faglig fokusert tekst som gir bedre oversikt, mer
informasjon om arbeidet med den enkelte klient og gjennom dette utgjøre en kvalitetssikring
for klientene. Et annet mål er at strukturen som utvikles skal kunne generere dokumentert
informasjon om enheters aktivitetsområde og gi bedre evalueringsdata for enhetene.
Brukerinnflytelse gir suksess.
Bruk av tiltak og tiltaksutvikling har vært et helt sentralt element for å lykkes med tiltaks og
oppfølgingsarbeid i vårt materiale. Skreddersydde tiltak basert på brukermedvirkning, både i
grupper og individuelt har fungert godt, så lenge de ble tilpasset deltakeres behov og
forutsetninger og at deltakerne hadde vært delaktige i utformingen av dem (Marthinsen og
Sjefstad 2007, Rambøll 2008). Å ikke ha utarbeidet rutiner for brukermedvirkning, har gitt
svært negativt utslag på suksess, viser evalueringen av TIO - programmet. Det er imidlertid få
prosjekter innenfor TIO som ikke har utviklet noen rutiner for brukermedvirkning, noe som
kan komme av at det har vært stilt store krav til at brukerne skal være delaktige i det de tilbys,
43
Fagtekstprosjektet: http://husk-midtnorge.no/prosjekter/praksisperspektivet/114-fagtekst
og at prosjektene har erfart at brukermedvirkning er viktig for motivasjonen til den enkelte
(Rambøll 2008).
I sluttrapporten fra tiltaksforsøkene gjøres det rede for to hovedbegrunnelser for
brukermedvirkning (Lødemel og Johannessen 2005). Det ene knyttes til et
deltakerdemokratisk perspektiv hvor brukermedvirkning er et mål og et gode i seg selv. Det er
en rettighet for den meningsberettigede samfunnsborger. Den andre begrunnelsen for
brukermedvirkning er en forståelse av at det kan være et middel for å oppnå brukerrettede
tjenester. Her skal medvirkningen bidra til å kvalitetssikre tjenesten og det ble sett på som et
viktig virkemiddel for kvalitetsforbedring og effektivisering av tiltakene i det nasjonale
forsøket. Det skilles i rapporten mellom brukermedvirkning på system – og individnivå
(Lødemel og Johannessen 2005). Det førstnevnte dreide seg for eksempel om brukerne var
representert i de formelle organer, mens individnivået for eksempel handlet seg om hvorvidt
deltakerne hadde mulighet til å påvirke sin deltakelse.
Intervjuer med 19 deltakere i fire prosjekter tilhørende Tiltaksforsøket, bekreftet en antatt
variasjon i reell brukermedvirking (Lødemel og Johannessen 2005). Individuell
tilrettelegging, og en god samhandling med de ansatte, har gitt deltakerne opplevelser av
brukermedvirkning. Mye tyder på at bruk av vilkår som arbeidsplikt/aktivitetsplikt ikke
nødvendigvis står i motsetning til praktisering av brukermedvirkning. Deltakere som opplevde
tiltakene som meningsfylte og kvalifiserende, og som hadde en god dialog med ansatte,
opplevde bruken av vilkår som en gjensidig kontrakt mellom seg og prosjektet. For disse
deltakerne ser det ut til at bruk av vilkår har skjedd i samsvar med formålet om rehabilitering.
Hvis vilkår ble brukt for å beholde deltakerne i prosjektene mot deres vilje, opplevdes vilkår
som tvang. Bruk av individuelle planer, hvor både bruker og ansatt er aktivt involvert, er en
måte å praktisere brukermedvirkning på. Systematisk kartlegging synes å ha bidratt til
selvrefleksjon, bevisstgjøring og utprøving av arbeidsevne. Deltakerne var fornøyd med
kvalifiserende og kompetansehevende tiltak. De ønsket at aktiviteten skulle være meningsfull
og de ønsket å ha innflytelse på valg av tiltak. De fleste brukerne uttrykte behov for
tidsrammer, evalueringer og framdriftplaner. Alle ønsket å se tiltaket i en større sammenheng,
altså som et middel til å nå et mål, hovedsakelig som kvalifisering mot arbeid, men enkelte
var også opptatt av avklaring i forhold til trygdeytelser. Ingen trivdes i tiltak som ikke ble
opplevd som kompetansegivende eller kvalifiserende. Erfaringene fra tiltaksforsøket støttes
gjennomgående i vårt samlede materiale.
Kunnskaps – og kompetanseutvikling.
Den overordnede rammen for kunnskap – og kompetanseutvikling i tiltaks og
oppfølgingsfeltet har vært preget av programspesifikke samlinger hvor ulike prosjekter har
hatt anledning til å utveksle erfaringer og kunnskap. Det har også vært arrangert
”Tiltakskonferanser” de senere årene i statlig regi, hvor store deler av tiltaksfeltet har deltatt,
herunder både forskere, politikere, tiltaksledere/arbeidere og brukere.
99
Disse tiltakkonferansene arrangeres ut fra erkjennelsen av at arbeidet må bygge på kunnskap
om hva som virker og erfaringer fra de som er kommet lengst og har høstet erfaringer over
lang tid, og det trengs ofte systematisk arbeid over lang tid for å lykkes. Ikke minst er det
mange som må involveres og samarbeide godt for å få utsatte grupper i arbeid44.
Store konferanser og samlinger i statlig regi, kjenner vi igjen fra de statlige
satsingsprogrammene i sosialtjenesten på 90-tallet slik vi gjennomgikk i kapittel tre. Den
konkrete og mer lokale kompetanseutviklingen på tiltaks-og oppfølgingsfeltet, særlig slik det
kommer til syne i NAV, synes i vårt materiale også å følge kjente strukturer fra 90-tallets
satsinger. Dette innebærer en forståelse av at gode tjenester best kan nås gjennom trygge og
kompetente yrkesutøvere. Noe av intensjonen med eksempelvis handlingsplanens virkemidler
på 90-tallet var derfor å understøtte utviklingen av varige strukturer for refleksjon og
kompetanseutvikling i sosialtjenestens førstelinje:
”Gjennom utviklingen av slike strukturer for kompetanseheving skulle forholdene
legges til rette for at forskjellige praksisnære problemstillinger kunne være gjenstand
for refleksjon og drøfting, noe som igjen skulle bidra til å utvikle trygge og kompetente
yrkesutøvere i førstelinjen” (Stolanowski 2005:52: I Ljunggren 2005).
Det ble derfor iverksatt en rekke kompetansehevende tiltak i denne perioden i form av
opplæringsprogrammer: som faglige fora og veiledning på arbeidsplassen. I denne satsingen
fikk fylkesmannen en mer sentral rolle enn i de to forrige programmene, og det ble fylkesvis
utarbeidet handlingsplaner for innsatsområder.
Erfaringer fra arbeidsmarkedssatsingen viser at kompetanseutviklingen i forbindelse med
denne satsingen var noe sårbart. Mye av arbeidet som har vært gjort og kompetansen som ble
bygd i forbindelse med arbeidsmarkedssatsingen kunne bli personavhengig, og dermed blir
systemet sårbart for eventuelle fravær eller sykdom (Schafft, Frøyland og Spjelkavik 2005).
Alternativ som ble drøftet i rapporten handlet om å lage en koordineringsfunksjon på et
overordnet nivå, og la den prinsipielle saksbehandlingen foregå som vanlig. Et annet grep
kunne være å lage detaljerte lokale samarbeidsavtaler med rutiner som sikrer medvirkning,
evaluering og vedlikehold av avtalen, uavhengig av enkeltpersoner og ildsjeler (op.cit.).
44
Fra åpningsinnlegg tiltakskonferanse i Bergen, september 2003, av statssekretær Lars Arne Ryssdal :
http://www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/Regjeringen-BondevikII/aad/Taler_og_artikler_arkivert_individuelt/2003/Tiltakskonferansene-2003.html?id=423619. (Lastet ned
4.juni 2010).
5.2 Systemorientert innsats
Her vil vi gi en oversikt over elementer i vårt materiale som fremstår som virksomme, eller på
annet vis er særlig relevante i forhold til systemorientert innsats for tett individuell og
helhetlig oppfølging i NAV. Systemorientert innsats handler om både intern og eksternt
samarbeid for å avklare, koordinere og følge opp tiltak og innsatser i forhold til målgruppen
omtalt i denne rapporten.
Samordning og koordinering – et klart utviklingspotensial
Samlet sett er i vårt materiale er samarbeid med en rekke instanser og god koordinering av
ulike tiltak av avgjørende betydning for denne rapportens målgruppe. Klarer ikke hjelpe - og
tjenesteapparatet å samordne og koordinere sine tjenester, vil ikke brukerne motta det
skreddersydde tiltaket og oppfølgingen de har behov for. Nettverksarbeid, flerfaglig og
tverretatlig samarbeid, mobilisering av relevante partnere, oppfølging og samarbeid med
arbeidsgivere synes derfor å være viktige former for samarbeid.
Det er videre få konkrete funn i vårt materiale om hvordan lykkes med metodisk og
systemorientert innsats. Det rapporteres gjennomgående i vårt samlede materiale om
problemer i samarbeidet med lokal helsetjeneste og spesielt med psykologitjenestene. Man
lykkes heller ikke å opprette sterke samarbeidsformer med det private næringsliv, slik
intensjonen med de fleste større satsingene på tiltas – og oppfølgingsarbeid har vært. Aasen
(2009) påpeker i den forbindelse at det her er mange ubrukte lokale ressurser og muligheter
for tiltaks – og oppfølgingsarbeid. Ett av kjerneelementene i Prosjektet som studien hennes
undersøker, var arbeidet for å skape en arena med aktiviteter og møtepunkter utenfor selve
kontoret, der målet var å gi deltakerne opplevelser av mestring og inkludering i vid forstand.
De ansatte i prosjektet inngikk avtaler med andre eksterne aktører, som for eksempel
idrettskretsen og det lokale næringsliv, for å finne lokaler og ressurspersoner som kunne bidra
til å skape en naturlig arena for prosjektaktiviteter. Det ble for eksempel forhandlet frem en
avtale med en svømmehall i forhold til tidsbruk og overkommelige priser. Prosjekt 16-30 fikk
også avtale med en idrettshall og en klatrehall slik at de kunne gjennomføre fotballtrening og
klatring ukentlig, til faste steder, og til faste tider. Gjennom ett av Arbeid og kompetanses
interne tiltak, som var en kafé, kom det i stand felles lunsj for deltakerne og
tiltakskoordinatorene hver fredag. Det var tiltakskoordinatorene som driftet alle de fysiske og
sosiale aktivitetene - sammen med deltakerne. Internt i egen enhet hadde de også tilgang til
Arbeid og kompetanses egne kvalifiseringstiltak 45 , hvor de kunne komme i gang med
arbeidstrening, når deltakerne var klare for det. Senere i prekvalifiseringsprosessen ble
fokuset rettet mot ordinære offentlige og private kvalifiseringsløp,
45
Det kunne være snekkerverksted, skomaker, transport, maleverksted, data-gjenbruk, kommunal
gjenbrukssentral, bistand av psykisk utviklingshemmede med rengjøring av gater i nærmiljøet og systue.
101
som utdanning, attføringstiltak, arbeidspraksis i ordinær bedrift eller ordinært arbeid. For
prosjektets deltakere, var de gjennomsnittlig innenfor prosjektets rammer, i ca ett år. Da var
de enten ute i arbeidspraksis gjennom NAV, de tok utdanning eller hadde skaffet seg arbeid
(op.cit:105).
Deltakerne og tiltakskoordinatorene i prosjekt 16-30 legger stor vekt på hvor betydningsfullt
det har vært å operere sammen på en arena som i praksis omfatter hele Trondheim by (Aasen
2009). Det handler om praktisk tilrettelegging av muligheter for deltakernes inkludering i
samfunnet, etter å ha stått på ”utsiden” i lengre tid. Kontorsamtaler kan i noen tilfeller ikke
tilby dette. Reell inkludering kan kun skje i det virkelige samfunnet, i nærmiljøet, på skolen
eller på arbeidsplassen, på treningsstudioet og alle steder der en ferdes sammen med andre.
For å hjelpe noen som trenger bistand til komme seg inn i, eller tilbake til det sosiale
samfunnet, har prosjekt 16-30 valgt å bevege seg ut i ”byen” for å skape en arena der
deltakerne vil være (op.cit.).
Tjenesteutøverne i casekommunene i Ny sjanse prosjektene beskrev stor grad av
ansvarsfraskrivelse overfor deres brukere i det ordinære tjenesteapparatet. Dette finner vi
gjennomgående i vårt samlede materiale. Samarbeid med frivillige organisasjoner har vært
inngått i noen kommuner som en del av en kjede av tjenester og tilbud, men det advares også
mot at samarbeid med frivillige også kan føre til manglende forankring i og utvikling av de
kommunale tjenestene (IMDI 2008).
Tiltaks -og oppfølgingssatsingen har ført til et styrket samarbeid mellom
Sosialtjeneste og Aetat
Evalueringen gjort av HiO og AFI (Lødemel og Johannessen 2005, Schafft m.fl. 2005) viser
at Tiltaksforsøket og arbeidsmarkedssatsingen synes å ha styrket samarbeidet mellom Aetat,
trygdekontor og sosialtjeneste, og at forsøkene har gitt deltakerne tilgang til ytelser og tiltak i
de statlige kontorene. Undersøkelsene tyder også på at økt tverrfaglig samarbeid medvirket til
at flere fikk et positivt brudd i en langvarig periode med passiv utbetaling av sosialhjelp. I
forbindelse med utviklingen av KIS er det særlig tre kjennetegn som har synes å ha fremmet
god samordning i forbindelse med KIS; involvering i implementeringsfasen, kjennskap til
KIS og gode institusjonelle rammer (Rambøll 2007d). Bruken av KIS har bidratt til å styrke
samarbeidet med NAV-arbeid både i oppfølgingen av den enkelte bruker, men også med
tanke på utviklingen av det institusjonelle samarbeidet (op.cit.).
Også TIO prosjektene anså utviklingen av et godt samarbeid med relevante aktører som
utfordrende. Prosjektenes samarbeid med andre aktører synes å ha vært basert på samarbeid
om enkeltsaker, eller personlige kontakter. Kun i enkelttilfeller var samarbeid med aktører ut
over NAV arbeid formalisert og institusjonalisert. En hovedutfordring for TIO prosjektene
var, og er fortsatt for NAV, å etablere og utvikle et mer systematisk samarbeid med relevante
aktører (Rambøll 2007d). Vårt samlede materiale er meget entydig på at et godt resultat for
brukerne er avhengig av at et samlet velferdsapparat fungerer.
De barrierene for samarbeid som oftest blir nevnt i vårt samlede materiale var
kulturforskjeller, og ulik arbeidsmetodikk i etatene. For eksempel synes det som NAV-arbeid
har vært mer fokusert på resultatene av arbeidsmarkedspolitikken, mens sosialtjenesten
tradisjonelt sett har hatt større fokus på sosialfaglig prosessarbeid. Det kommer godt frem i
vårt materiale at satsingene på tiltaks – og oppfølgingsarbeid, særlig på 2000-tallet har ført
den tidligere Sosialtjeneste og Aetat nærmere hverandre, og da særlig i forhold til forståelse
av tiltaksutforming, kartlegging og avklaring av brukere, noe vi håper skal komme brukerne
til gode i NAV, nå som alle i langt større grad enn tidligere må jobbe sammen på tvers av
tidligere etats – og profesjonsdomener.
Systemorientert kartlegging gir retning for samarbeid og ansvar
Systematikk og samarbeid om god kartlegging har betydning for hvordan prosjekter/tiltak
samarbeidet med andre instanser. Kartlegging i samarbeid med andre synes å gi flere mer
kunnskap om målgruppen. Fordeling av ansvar synes også å bli tydeligere, og det blir dermed
enklere å forstå hverandres arbeid. Felles utgangspunkt og felles forståelse av brukerens
behov gir i et slikt perspektiv bedre grunnlag for videre arbeid. Grunnpilaren for et godt
samarbeid, er jo at man har noe å samarbeide om (Lødemel og Johannessen 2005). Dette
utdraget fra evalueringen av Tiltaksforsøket (op.cit) er godt forankret i vårt samlede materiale.
Erfaringer med ansvarsgruppe og tverretatlig samarbeid
Bruk av ansvarsgruppe settes i vårt materiale i sammenheng med gode resultater for bruker.
En ansvarsgruppe er en tverrfaglig gruppe som setter fokus på brukers situasjon og
koordinerer tiltakene, og synes å være virksomt når bruker opplever at tjenesten han mottar er
helhetlig koordinert og tilrettelagt. Individuell plan (IP) har i den sammenheng blitt utviklet
som et rettighetsbasert og konkret arbeidsverktøy for å bistå ansatte til å koordinere flerfaglig
og tverretatlig samarbeid rundt brukere med sammensatte behov.
Virksomme elementer i en ansvarsgruppe i vårt materiale er først og fremst at det legges til
rette for brukermedvirkning. Aasen (2009) drøfter i den forbindelse at flerfaglig og
tverretatlig samarbeid krever at de profesjonelle utvikler en felles forståelse og felles
definisjoner på hva som skal gjøres, og av hvem. Og at de klarer å utvikle en kultur som
muliggjør virkelig samarbeid, der man unngår profesjonskamp og for store interne
stridigheter. Man må også vokte seg for å bli for ensrettet og for lite fleksibel, slik at man i
felleskap overkjører klienten. Da vil det tverrfaglige samarbeidet ikke fungere godt, og man
står i fare for at klienten ikke får samlet hjelp.
103
Tverretatlig og flerfaglig samarbeid medfører også, eller burde medføre en diskusjon om
hvordan arbeide for å styrke klientens muligheter til selv å mestre, og til å få kontroll over sitt
eget liv. Den største utfordringen med tverretatlig og flerfaglig samarbeid, slik Aasen (2009)
ser det, er at det kan blir for mange profesjonelle samlet rundt den enkelte klient. Dersom man
ikke er varsomme kan de profesjonelle bidra til å utvikle klientens hjelpebehov, heller enn å
stimulere til at klienten har styring over samarbeidet, og således styring over sitt eget liv og
hva det skal inneholde. Det krever at de profesjonelle setter myndiggjøringsprinsipper i
hovedfokus når de samarbeider, der de fremstiller seg selv og handler ut fra at de er hjelpere
og ikke styrende. Dersom de ikke evner å gjøre dette, kan det tverrfaglige samarbeidet kan
bidra til å opprettholde undertrykkende mekanismer rundt klientene. Om de profesjonelle
klarer å ivareta myndiggjøringsprinsipper kan de derimot kunne bidra til at klienten får bedre
koordinerte tjenester og ytelser. Og at klienten får hjelp til å mestre hverdagen der han/hun
har fått muligheter til selv å ta kontroll over sitt liv. Vi må huske på at tverrfaglig samarbeid
ikke er et mål i seg selv. Målet er et bedre resultat for klienten, ikke nødvendigvis bedre
resultater for de profesjonelle (op.cit:48-50).
Systemorientert innsats gir utfordrende oppfølgerroller
Det fremgår at tjenesteyter har hatt en viktig rolle i samordning av tjenester til brukerne
(IMDI 2008). I vårt materiale er det svært tydelig at oppfølgere har mange roller de skal
håndtere. I forhold til systemorientert innsats er det særlig to ulike roller som kommer til syne.
Den ene rollen handler om brukeres behov for å ha en fast kontaktperson å forholde seg til i
tiltaks – og oppfølgingsarbeidet. Hos Gjeitnes (2007) omtales denne rollen som en funksjon –
der kontaktpersonen fungerer som en mekler eller buffer mellom individ og system. Brukerne
oppgir gjennomgående i hele vårt materiale at dette har vært viktig for dem. En annen sentral
rolle for brukers kontaktperson handler om å koordinere all innsats i forhold til bruker og å
være en pådriver i forhold til andre samarbeidspartnere.
5.3 Møte med bruker
Her vil vi gi en oversikt over elementer som synes virksomme eller på annet vis er særlig
relevante i forhold til møte med bruker for arbeid med tett individuell og helhetlig oppfølging
i NAV. Møte med bruker handler om virksomme elementer den direkte kontakten med
brukere som har behov for tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV. I denne delen av
oppsummeringen har vi særlig lagt vekt på de delene av vårt materiale hvor brukernes
opplevelser og meninger blir presentert. Mange av brukerne i vårt materiale har rapportert om
mistillit til og misnøye med det offentlige hjelpeapparatet.
Det har i stor grad handlet om dårlige opplevelser med hjelpeapparatet tidligere, og mange
nederlag, noe som ofte har ført til at de har mistet troen på at de kan få reell hjelp. Når brukere
ikke møter til avtaler eller ikke gjennomfører tiltak blir dette ofte forklart med manglende
motivasjon hos brukerne, men deler av vårt materiale tyder på at det for brukerne i vårt
materiale har det handlete mer om tap av tillit til det offentlige, om tap av tro på seg selv og at
det har handlet om sykdom og vanskelige livssituasjoner (Marthinsen og Skjefstad 2007,
Skjefstad 2007, Aasen 2009).
Brukerne i vårt materiale var i ansikt- til -ansikt -møter med representanter fra
velferdsapparatet først og fremst opptatt av hvordan de ble møtt som mennesker – av
mennesker. Særlig kom det frem mye kritikk mot forvaltningstjenestene i kommunen og
gamle NAV arbeid. Mye av dette har handlet om brukere i opplevde fastlåste posisjoner der
de som individer ikke har hatt så mange valg for å utløse hjelp, og hvor de opplevde at de blir
møtt med negativitet, mistenksomhet og disrespekt. At de ikke ble sett og hørt, eller tatt
alvorlig (Marthinsen og Skjefstad 2007, Skjefstad 2007, Aasen 2009.). Det samme gjaldt for
informasjon. Mange brukere i vårt materiale rapporterer at de har mottar dårlig og/eller
mangelfull og noen ganger til og med feil informasjon. Mange som kom til Arbeid og
kompetanse for eksempel, ante ikke hva de kom til, eller hva som ble forventet av dem
(Op.cit.).
Å arbeide med tett individuell oppfølging gir resultater for brukerne.
Fra sluttevalueringen av TIO-programmet konkluderes det med at å arbeide med tettere
individuell oppfølging gir resultater (Rambøll 2008). Dette støttes gjennomgående i vårt
samlede materiale. Analysen til Rambøll viser at prosjektene har lykkes svært godt på en
rekke områder de anser som viktige forutsetninger for målgruppens yrkesdeltakelse. I særlig
grad gjelder dette deltakernes opplevelse av egen relasjon til prosjektene og til den praktiske
nytten av prosjektene. Videre viser Rambølls analyse brukerne i TIO-prosjektenes vurdering
av de elementer TIO – prosjektene har opplevd som viktige. De finner at:
- Relasjonen mellom ansatt og deltaker har blitt vurdert som svært god av de fleste av
deltakerne, og deltakerne har utviklet tillit, ikke bare til de ansatte, men til det offentlige som
tjenesteyter. Dette har vært betydningsfullt for at brukerne både komme i gang med tiltakene,
og at de fullførte.
Dette støttes av praksiserfaringer og de kvalitative delene av vårt materiale, særlig i forhold
til prekvalifiseringsarbeid. Aasen (2009) fant i sin studie at selve prosjektet, særlig i brukeres
oppstartsfase, hadde fungert som en buffer mellom deltakere og resten av hjelpeapparatet, og
at mye av arbeidet til de ansatte dreide seg om å restituere tilliten mellom de to partene. Dette
ble sett i sammenheng med enkelte brukeres lange stønadsmottak og mange runder i
tiltakssystemet uten å lykkes.
105
Dette førte til at både brukere og ansatte tapte tillit til både seg selv og til hverandre, og de
hadde begge behov for en buffer de kunne stole på i en periode slik at ny tillit kunne
opparbeides(op.cit.).
- Prosjektene har i tillegg hatt en svært praktisk funksjon. Deltakerne fra TIO – prosjektene
rapporterer at prosjektansatte har tatt tak i og ordnet en rekke forhold som deltakerne oppgir at
tidligere tok mye tid, oppmerksomhet og krefter. Dette støttes gjennomgående i vårt
materiale. Rytter (2008) benevner dette som arenarydding. Andre steder blir dette kalt
prekvalifiseringsarbeid (Rambøll 2007c, Aasen 2009). Tendensene i vårt materiale peker på at
dette er avgjørende for store deler av målgruppen. Det handler om alt det som må gjøres før
bruker er i posisjon til å nyttiggjøre seg arbeidsretta tiltak, og er etter vår mening ett av de
mest sentrale elementene innenfor tiltaks – og oppfølgingsarbeidet som har blitt utviklet i det
kommunale tiltaksapparatet på 90 – og 2000 tallet.
- Deltakerne i TIO – prosjektene rapporterte en gjennomgående sterk positiv opplevelse av å
ha medvirket i prosjektene, og det fremgår at det er reell brukermedvirkning det er snakk om
(Rambøll 2008). Dette opplevde deltakerne som noe av det mest betydningsfulle og positive
ved TIO-prosjektene. Deltakerne opplevde mulighetene til selv å være med å bestemme egne
aktiviteter som svært gode og Rambøll management (2008) synes i denne sammenheng at det
er reell brukermedvirkning det har vært snakk om, ved at det resulterte i faktiske
aktivitetsløp/tiltaksløp for deltakerne. Det samlede materialet vårt gir et bilde av at av de
brukere som har vært intervjuet eller svart på spørreskjema i evalueringene av arbeidsretta
tiltaks - og oppfølgingsarbeid i eller i samarbeid med den kommunale sosialtjenesten,
rapporterer at de i høy grad har opplevd å få medvirke i å bestemme egne aktiviteter og tiltak,
(Lødemel og Johannessen 2005, Marthinsen og Skjefstad 2007, IMDI 2007, Rambøll 2008).
Når det gjelder deltakernes opplevelser av å medvirke i andre deler av velferdsapparatet viser
særlig det kvalitative materialet vårt et noe annet bilde. Særlig forvaltningsenheter i
sosialtjenesten og gamle NAV-arbeid utpekes som arenaer hvor brukere ofte opplevde at de
ikke fikk mulighet til å medvirke (Marthinsen og Skjefstad 2007, Skjefstad 2007, Aasen
2009).
Måten deltakerne i TIO - prosjektene opplevde at mulighetene til medvirking var til stede var
ved at deltakerne kunne sette frem egne ønsker, at de ble tatt med på råd og diskusjoner, at de
ble spurt om og kunne si sin mening, at de fikk være med når avgjørelser ble tatt, at
prosjektansatte faktisk lyttet til dem, og at de i større grad selv var med på å få velge aktivitet.
Dette settes i sammenheng med at mange deltakere har oppgitt at det å ikke ble presset inn i
aktiviteter de ikke selv hadde lyst til, som særlig positivt. Rambøll (2008) mener dette kan ha
betydning for deltakernes opplevelse av styring av sin egen hverdag og dermed sitt eget liv.
Dette støttes inngående og utdypes i det kvalitative materialet vårt, og settes i nær
sammenheng med empowermentstrategier og brukermedvirkning på individnivå (Skjefstad
2007, Gjeitnes 2007, Aasen 2009).
- Muligheten for sosial kontakt har hatt stor betydning for deltakerne i TIO – prosjektene. Det
har hatt en viss nettverksskapende effekt mot andre deltakere og prosjektansatte - men ikke
nødvendigvis overfor arbeidsgivere. En effekt av mulighetene for sosialisering har vært at
enkelte opplevde at de også hadde utviklet bedre samarbeidsevner. Dette støttes
gjennomgående i vårt samlede materiale. Hos Aasen (2009) er mulighetene for sosialisering
som virksomt element i prekvalifiseringsarbeid en vesentlig dimensjon. Samspillet og miljøet
blant deltakerne var ett av de viktige elementene for at deltakerne opplevde aktivitetene i
Prosjekt 16-30 som meningsfulle. De knyttet deltakerne nærmere hverandre gjennom at de
utviklet tillitsforhold til hverandre, og at de var til hjelp for hverandre. Dette har vært viktig
for samtlige deltakere; fellesskapet og tilknytningen til hverandre og ikke bare i forhold til de
ansatte. Det var også flere av deltakerne som fortalte at de hadde fått venner i Prosjekt 16-30,
som de fortsatte å møte etter at de hadde fullført prosjektet (Aasen 2009:112).
- Flere deltakere uttrykker at TIO har vært et vendepunkt. Det har for mange endret deres
hverdagssituasjon, mens enkelte andre fremfører at TIO har vært et vendepunkt i livet som
sådan (Rambøll 2008). Dette uttrykkes også (delvis) av Lødemel og Johannessen (2005) som
også påpeker at selv om forsøket som helhet ikke oppnådde å få mange langtidsmottakere
over i arbeid, så representerte forsøket et vendepunkt i livet for de som faktisk kom i jobb.
Forfatterne påpeker at dersom oppdragsgiver hadde tatt med andre resultatmål i tillegg til
arbeidsintegrering, ville vurderingen av måloppnåelsen derimot vært mer positiv.
Deltakerne deler i stor grad ønsket om en mer aktiv og forpliktende hverdag. Den økte
livskvaliteten knyttet til meningsfulle tiltak vitner om det. De deler også i stor grad
samfunnets norm om selvforsørgelse, om arbeidslivet som en viktig arena og forholdet
mellom retter og plikter. For mange langtidsmottakere har derfor deltakelsen bidratt til «å
hindre marginalisering», slik det ble uttrykt i Utjamningsmeldinga (Lødemel og Johannessen
2005:206).
Å jobbe med å øke deltakernes forståelse for formelle og uformelle krav i
arbeidslivet gir resultater
Prosjektmedarbeiderne i Ny sjanseprosjektene har hatt gode erfaringer med å jobbe for å øke
deltakernes forståelse for formelle og uformelle krav i arbeidslivet (IMDI 2007). Deres
erfaringer viser at det ofte er bagateller, som hvis de ikke løses tidlig, kan føre til at deltakerne
faller ut. En stor del av oppfølgingen i Ny sjanseprosjektene handlet derfor om å styrke
deltakernes evne til oppmøte, til å ta i mot instruksjoner, trene opp selvstendighet og initiativ.
Det handlet også om hygiene, språkbruk, forståelse av normer, tilpasning, fleksibilitet, forhold
til kollegaer osv.
På grunn av det tillitsforholdet som oppstod mellom deltaker og prosjektmedarbeider har de
ansatte fått muligheter til å bevege seg inn i deltakerens private sfære. Deres erfaringer fra Ny
sjanseprosjektene viser at for å ta opp slike private emner er tett oppfølging der respekt,
107
realistiske krav, nærhet og utholdenhet en nødvendighet. Praksiserfaringer og det mer
kvalitative materialet vi har gjennomgått, støtter inngående denne beskrivelsen fra IMDI
(2007).
Hva vektlegges i godt oppfølgingsarbeid i møte med bruker?
Her tar vi utgangspunkt Rytter (2008) og Utviklingssenterets arbeidsmodell. To
hovedelementer i utviklingssenterets arbeidsmodell innebærer individuell utredning av
sosialhjelpssøkeres muligheter og forpliktelser, og konkrete og tilpassede tilbud om
kvalifisering. Arbeidsmodellen hviler på en lovforståelse der lovgivningens inntektsaspekt er
nøye forbundet med attførings, rehabiliterings og selvhjelpsaspektet (Rytter 2008).
I modellen legges det vekt på informasjon, råd og veiledning, utredning av kvalifikasjoner og
kvalifiseringsbehov. Informasjonen fokuserer på de fordeler yrkesdeltakelse gir i forhold til
trygderettigheter og boliglån. Bruker får bistand til å løse praktiske, kognitive og
psykologiske hindringer for kvalifisering og rehabilitering. Erfaringen fra Sagene
utviklingssenter tilsier at folk trenger praktisk hjelp til å legge til rette for tiltak og annen
bistand. Alt som må gjøres, bistås og hjelpes med før tiltak kan realiseres, kaller de derfor for
arenarydding. Dersom bruker har en yrkeshemming, gis det bistand til å avklare eventuelle
behov for helsetiltak samt eventuelle rettigheter til trygd. I denne prosessen avklares
forventningene til bruker ved at det etableres handlingsplaner og arbeidsavtaler, og ved at det
i vedtak om økonomisk sosialhjelp fastsettes nærmere vilkår for sosialhjelpen med
utgangspunkt i handlingsplanen. Individuell utredning av hjelpebehov følges opp med
konkrete tilbud om arbeidspraksis der bruker kan få arbeidserfaring og opparbeide faglige og
sosiale ferdigheter. Denne arbeidspraksisen bidrar også til utredningen av den enkeltes
kvalifikasjoner og kvalifiseringsbehov. Det er ofte uklart hvilke tiltak som kan være aktuelle
underveis når en arbeidsledig sosialhjelpsmottaker kommer til Sagene utviklingssenter. Dette
er derfor prosesser av kortere eller lengre varighet, hvor prosessen fra sosialhjelp til arbeid
ikke er lineær. Muligheter og ressursfokus, kunnskapsformidling og arenarydding er også
viktige prinsipper i arbeidet, samt en fast kontaktperson.
Disse prinsippene fra Utviklingssenterets arbeidsmodell kan stå som en oppsummering av de
elementer som i det samlede materialet synes å representere relevante arbeidsoppgaver og
ulike prosesser for oppfølging i møte med bruker når det kommer til tiltaks – og
oppfølgingsarbeid i møte med bruker.
Brukernes perspektiver på virksomme elementer i tiltaks – og oppfølgingsarbeid
Å bli møtt med anerkjennelse og respekt står sentralt i Nina Skjefstads masteroppgave om
tiltaksarbeid i sosialtjenesten både som teori og praksisgrunnlag (Skjefstad 2007). Hun søker
etter virksomme elementer i tiltaksarbeid med sosialhjelpsmottakere, og konkluderer på et
overordnet nivå at virksomt tiltaksarbeid overfor sosialhjelpsmottakere inneholder elementer
av både kvalifisering, mestring og inkludering. Noen av de mest sentrale virksomme
elementer som fremtrer i møte med bruker – fra et brukerperspektiv - synes å ha vært:





Å bli møtt med anerkjennelse og respekt – å bli tatt på alvor
Myndiggjøring gjennom ”pure relations”
Mulighet for å styrke selvtillit og selvrespekt
Ressursfokus
Umodenhet-tid og veiledning mot voksenliv i arbeid med unge sosialhjelpsmottakere har
vært viktig for deltakerne. Dette setter Skjefstad i sammenheng med endringsarbeid, der
det sentrale synes å være endring av verdier. Dette arbeidet har tatt tid
Personlig utvikling der mestringsopplevelser og opparbeidelse av (ny)selvtillit synes å ha
vært grunnlaget for utvikling av egenmotivasjon hos deltakerne

Til sammen utgjør dette et grunnlag for reell brukermedvirkning i individorientert
brukermedvirkning (Skjefstad 2007). Skjefstad oppsummerer viktige elementer som brukerne
oppgir innenfor tett oppfølging som de 5 T-er:
-
Tid, til å bygge seg opp fysisk og psykisk. En personlig utviklingsprosess tar tid.
Trygghet er viktig, både i en relasjon og på en arena.
Tro på folk. Der er virksomt og nødvendig for å bygge mestringsopplevelser. Det kan
også gi deltakerne håp og motivasjon.
Tillit. For å skape tillitsforhold kreves en arena hvor folk kan være seg selv uten å bli
ydmyket. Relasjonell tillit er essensielt og avgjørende.
Tilgjengelighet. Det må være lett å ta og få kontakt. Det er lurt å tenke variasjon;
mobil/sms, hjemmebesøk, vekking, følge til fastlege, psykolog, bank osv. For
brukerne er det viktig å vite hvem de kontakter
Å være ekte, engasjert, lojal og til å stole på var de viktigste egenskapene hos
tiltakskoordinator, sett fra brukernes ståsted, og en personlig relasjon basert på gjensidighet til
tiltakskoordinator har vært betydningsfullt for deltakerne (Skjefstad 2007).
Relasjonsbygging som vikemiddel i møte med bruker
At relasjonsbygging mellom deltaker og tiltaksarbeider synes å ha vært avgjørende for å
lykkes med tiltaks – og oppfølgingsarbeid er et gjennomgående trekk i vårt samlede materiale.
Arbeidet i møte med deltakerne beskrives i TIO - evalueringen som å ha hatt sterk rot i
sosialfaglig arbeid med muligheter for bygge videre på egne erfaringer I tillegg har det gitt
muligheter til å utvikle nye metoder og arbeide etter de retningslinjer som nå legges i
NAV(Rambøll 2008).
109
Tiltaksprogramevalueringer (Rambøll 2008, IMDI 2007), Forskningen i Arbeid og
kompetanse (Marthinsen og Skjefstad 2007, Skjefstad 2007, Gjeitnes 2007, Aasen 2009) og
erfaringer fra Kirsten Rytter (2008), viser at relasjonsbygging er et krevende virkemiddel som
forutsetter bred relasjonell kompetanse og erfaring hos de ansatte som skal arbeide med tett
individuell og helhetlig oppfølging. De må ha kompetanse som gjør dem i stand til å skape
arbeidsallianser med brukerne som er basert på tid til brukeren, tilgjengelighet og fleksibilitet,
trygghet og tillit, anerkjennelse og respekt (Marthinsen og Skjefstad 2007, Rytter 2008, Aasen
2009).
5.4 Et eksempel på en konkret arbeidsmetode for lavterskel tiltaks – og
oppfølgingsarbeid
For de brukerne som har vanskelig for å komme seg inn på arbeidsmarkedet, kan det være
nødvendig å få tilgang til flere virkemiddel. Da blir det viktig å sette inn riktig virkemiddel til
riktig tid. Lavterskeltiltak blir i den forbindelse gjerne omtalt som et viktig ”første steg” i
retning arbeidsmarkedet og dette støttes meget tydelig i vårt materiale (Melby 1999: I Husabø
og Nervik 2006).; Vik – Mo og Nervik 1999; Lødemel og Johannessen 2005). Dette er typisk
lavterskeltiltak som tidligere har vært en sentral del av tiltaksutviklingen i kommunal regi.
Dette området er også knyttet indirekte til kjernekomponenten systemorientert innsats og
koordinering, forvaltning og administrasjon, henholdsvis i forhold til internt og eksternt
samarbeid med andre aktører og arenaer, og i forhold til kunnskapsutvikling. Denne typen
tiltak er ofte preget av fokus på ”rehabilitering”, jfr. Melbys (1999: I Husabø og Nervik 2006)
modell av tiltakstrappa. Det er klare tendenser til at avklarings – og oppstartsfasen i et
kvalifiseringsløp er en meget viktig og sårbar fase i tiltaks – og oppfølgingsarbeidet (Gjeitnes
2007 og Aasen 2009). I denne sammenhengen påpeker Gjeitnes (2007) at mange av de
sentrale ferdighetene til tiltaksarbeidere er knyttet sammen med ferdigheter i avklarings og
oppstartsfasen. Aasen (2009) benevner dette arbeidet som prekvalifisering.
Begrepet prekvalifisering innebærer arbeid med de brukerne som står lengst fra
arbeidsmarkedet og som har omfattende og sammensatte hjelpebehov. Denne gruppen brukere
har behov for særlige tilrettelagte oppfølgingstiltak for å komme seg opp på et funksjonsnivå
der de er i stand til å nyttiggjøre seg tiltak fra det ordinære hjelpe- og tiltaksapparatet (Aasen
2009). Dette henger sammen med at det overfor denne gruppen ofte er flere ulike prosesser i
forhold til bolig, inntekt, familie og sykdom osv som pågår samtidig som man arbeider for å
komme seg i bedre posisjon overfor arbeids – og utdanningsmarkedet.
Gjennom prekvalifisering søker en derfor ikke å gjøre den samme jobben som andre
tiltaksarrangører, eller andre instanser gjør, men heller å fokusere på å legge til rette for at de
allerede eksisterende tiltakene blir tilgjengelige for de gruppene av brukere som er vanskeligst
å nå.
kontekst på flere nivåer, hvor utvikling av systematikk og rutiner, former for relasjonsarbeid
og verdigrunnlag i tiltaks – og oppfølgingsarbeidet.
Tiltaks – og oppfølgingsarbeid på flere nivåer (Figur 3).
Individuelt
relasjons- og
oppfølgingssamarbeid
Arena for mestring
og inkludering
”Prekvalifisering”
Brukermedvirkning
Tverrfaglig og
tverretatlig
samarbeid
Kvalifiseringsprogram
Arbeid
Skole
Praksis
Det første nivået i modellen (GRÅ) e r de t i ndividuelle oppf ølgingsarbeidet, de t konkr ete
samarbeidet me llom d en e nkelte b ruker o g h ans f aste/nærmeste v eileder. V iktige me todiske
grep og verdigrunnlag her er:
•
Systematikk o g r utiner i f orhold t il he nvisning, i nntak, k artlegging, pl an o g
evalueringsarbeid. Dette gir forutsigbarhet og oversikt over arbeidsprosessen. Viktige
metodiske verktøy her innledningsvis er å avklare behov – screening – mottak, slik at
brukerne blir henvist til riktig tiltak og ytelse til riktig tid. Systematikk og rutiner her
skal da nne gr unnlag f or f elles a rbeidsmetoder f or de a nsatte, o g e n god kont akt og
kontrakt mellom veileder og bruker.
HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 111

Systematikk og rutiner i forhold til henvisning, inntak, kartlegging, plan og
evalueringsarbeid. Dette gir forutsigbarhet og oversikt over arbeidsprosessen. Viktige
metodiske verktøy her innledningsvis er å avklare behov – screening – mottak, slik at
brukerne blir henvist til riktig tiltak og ytelse til riktig tid. Systematikk og rutiner her
skal danne grunnlag for felles arbeidsmetoder for de ansatte, og en god kontakt og
kontrakt mellom veileder og bruker.

Relasjonsarbeid som skal fremme økt trygghet og motivasjon hos bruker og danne
grunnlag for positiv endring i brukerens situasjon. Denne relasjonen kan betraktes som
personlig og nær, men uten at veileder mister sin faglige og profesjonelle rolle.
Veileder følger bruker gjennom hele tiltaks -og oppfølgingsperioden, og har ansvar for
tiltakskjeding og gode overganger til nye tiltak.

Viktige verdigrunnlag er brukermedvirkning og myndiggjøring av brukerne, som ses
på som aktive og kompetente aktører i eget liv. Det er brukeren som skal ha styringen
og veilederes jobb er å forsterke denne styringen. Ved å gjøre valg for mennesker blir
de ikke mer selvstendige, men ved å støtte og stimulere dem, blir de bedre rustet til å
møte de krav samfunnet stiller.
Det første nivået tilsvarer det vi kan kalle oppstartsfasen i oppfølgingsarbeidet46. Denne fasen
er preget av mye individuelt oppfølgingsarbeid og ofte mange møter i flere ulike fora. Det
handler om å bli kjent med brukeren, om å avklare ressurser, utfordringer og behov, og om å
forhandle frem en gjensidig forpliktende samarbeidskontrakt mellom brukeren og veilederen.
Det andre nivået i modellen (KLAR GRØNN) er den fysiske arena hvor både individuelt og
felles oppfølgingsarbeid har sitt utgangspunkt. Denne arenaen er ofte egne lokaler, hvor
brukerne kan samhandle med ansatte og hverandre. Det er en alternativ arena forskjellig fra
den tradisjonelle kontorkontekst. Det har ofte et trivelig samtalerom med sofa og gode stoler,
eget kjøkken m. m som gjør det mulig å samhandle med brukerne om hverdagslige gjøremål
som f.eks matlaging. Særlig i forhold til brukere med behov for prekvalifisering synes en slik
arena å være avgjørende for deres muligheter til å lykkes med sine endrings -og
kvalifiseringsprosjekter.
Lokalene fungerer som et felles rom for de ansatte og brukerne, og som et naturlig
utgangspunkt for felles aktiviteter. En slik kontekst muliggjør det å være ”tett på” brukerne,
der samvær rundt felles gjøremål og aktiviteter bidrar til at man ser ”hele mennesket”, ikke
bare ”brukeren” (Marthinsen og Skjefstad 2007).
46
Disse tre fasene kan settes i forbindelse med Gjeitnes 2007 og gangen i Shulmans interaksjonsmodell (2003).
God personlig kjennskap til egne og andres brukere innebærer også at det blir enklere å sette i
verk riktige tiltak og innsatser til riktig tid. Det blir også mindre sårbart i forhold til sykdom i
ansattegruppen. En liten, lokal og trygg arena gir brukeren muligheter til å trene på sosiale
ferdigheter og andre konkrete faktorer som er avgjørende for å kunne komme i posisjon i
forhold til å mestre et arbeid eller en utdanningssituasjon.
Viktige metodiske grep og verdigrunnlag her er:



Systematikk og metodisk arbeid i det uforpliktende landskap.
De fem Tèr: Tid – endringsarbeid tar tid. Tillit til hverandre og Tro på at brukerne kan
og vil endre sin situasjon. Trygghet, både i en relasjon og på en arena. Tilgjengelighet,
lett å ta og få kontakt, bruk av mobil/sms, viktig for deltakerne å vite hvem de
kontakter (Skjefstad 2007).
Utvikling av veilederrollen i skjæringspunktet mellom faglig profesjonell og personlig
egenutvikling av felles rutiner og arbeidsmetoder bør pågå kontinuerlig som et ledd i
eget ønske om kompetanseheving og kunnskapsutvikling på eget arbeidsfelt
Brukermedvirkning og myndiggjøring.
Det andre nivået er hva vi kan definere som arbeidsfasen eller veivalgsfasen i
oppfølgingsarbeidet. Denne fasen er preget av arbeid for å fremme økt motivasjon og lyst,
kvalifiserings og mestringsarbeid for økt sosial og arbeidsretta deltakelse. Å avklare
arbeidsevne og å gjennomføre helsemessige avklaringer er vesentlig for å gjøre de riktige
veivalgene i den neste fasen. I denne fasen inngår både individuelt og felles oppfølgingsarbeid
i samarbeid med brukerne på en felles, lokal og trygg arena.
På det andre nivået er Brukermedvirkning plassert i egen boks mellom ulike innhold og
nivåer i arbeidet. Denne plasseringen skal illustrere at brukernes medvirkning gjennomsyrer
den metodiske og verdimessige utviklingen av oppfølgingsarbeidet på alle nivå.
Erfaringer fra HUSK viser gode resultater dersom man ønsker å fremme myndiggjøring
gjennom at brukere blir dratt aktivt med som aktør både i planlegging, etablering, drift og
utvikling av tiltaket de er en del av. Dette stiller nye krav til de ansatte, både i forhold til å
operere på en ny og mer åpen arena – men også i forhold til å ”gi fra seg makt”. Det stiller
også nye krav til brukerne om å ta større del i sine ”prosjekter”.
Et viktig moment for å fremme reel brukermedvirkning ligger i rollen som veileder på en
mindre uformell arena som for eksempel i prekvalifiseringstiltak. Brukermedvirkning og
myndiggjøring innebærer at de ansatte har mulighet til å avgi makt til brukerne.
Et viktig paradoks her er at oppfølgingsarbeid som har målsettinger om å kvalifisere brukene
til arbeid og aktivitet ofte innehar klare disiplinerende aspekter.
113
Dersom dette underkommuniseres skapes det en usikkerhet i forhold til roller og til innhold i
tiltakene. Dersom deltakerne tror de skal arbeide, mens veilederne mener det handler om
disiplinering og oppdragelse blir det her en skjult makt som rår i møtene mellom veilederne
og brukerne. De ansatte på bør derfor arbeide for at man fra første dag har et åpent fokus på
de oppdragende aspekter, som livsstil, døgnrytme, matvaner osv. Slik kan man unngå en slik
skjult og disiplinerende makt. Det handler heller om å starte der klienten er og jobbe med de
reelle hindringene som står i veien for kvalifisering og (sosial) trening for å komme i jobb.
Disse målene må det være gjensidig enighet om (Nanna-Mik Meyer 2002). Det vil kunne
danne grunnlag for reell myndiggjøring og brukermedvirkning.
Det tredje nivået i modellen (LYS GRØNN) handler om oppfølgingsarbeid overfor den
enkelte i forhold til resten av tiltaks- og hjelpeapparatet. For mennesker med omfattende og
sammensatte hjelpebehov innebærer det ofte mange kontaktpersoner i det offentlige
hjelpeapparatet. Det blir raskt oversiktelig: mange bytter av hjelpere, skifter jobb og
omorganiseringer osv. Mange av brukerne har behov for hjelp til å orientere seg i dette
landskapet. En fast kontaktperson blir da viktig, en som kan fungere som en ”buffer” inn mot
resten av hjelpeapparatet, og som sørger for at det blir sammenheng og systematikk rund det
flerfaglige og tverretatlige arbeidet med brukeren, samt at brukeren får reell medvirkning i
planlegging og utforming av det videre kvalifiseringsløpet.
Det tredje nivået kan defineres som overgang og videreføringsfasen i oppfølgingsarbeidet.
Dette nivået er plassert i en større kontekst, hvor brukeren har kommet seg videre og er klar
for å gå inn i behandling (helse), skole, arbeid eller arbeidspraksis. Her vil veileder få stor
betydning i forhold til god og virksom tiltaks og behandlingskjeding, gjennom forhandlinger i
flerfaglige og tverretatlige miljøer. Metodiske grep her kan være kjeding av ulike former for:







Komme i gang med aktiviteter som fremmer økt velvære og sosial deltakelse utenfor
det offentlige – lokal forankring – med hele byen som oppfølgingsarena
Nettverksarbeid
Ordinære arbeidsmarkedstiltak
Kontakt med ordinære arbeidsgivere og tilpasset oppfølging i en overgangsfase.
Tilrettelagt skolegang
Boveiledning
Økonomisk bistand
Denne presentasjonen viser hvordan Kristiansund kommune i samarbeid med HUSK MidtNorge har samarbeidet for å utvikle en systematisk arbeidsmetode for tiltaks – og
oppfølgingsarbeid. Presentasjonen viser at det er mange ulike oppgaver på ulike nivå, og det
tydeliggjør nødvendigheten av systematisk evaluering og dokumentasjon i egen enhet, for å
muliggjøre egen fag – og metodeutvikling. Og for å ha redskaper som kan hjelpe enheten med
å evaluere hva det er de gjør som virker, eventuelt ikke virker.
Denne fremstillingen gir også et bilde av at oppfølging ikke bare handler om å føre brukere ut
i arbeid, for en del av brukerne handler det først og fremst om å fremme bedre livskvalitet og
økt samfunnsdeltakelse.
115
6. Et kritisk forhold til kunnskaping og tiltaksarbeid.
I det følgende drøftes en del nyere teori om hva som er kunnskap og hvordan kunnskap kan
utvikles. Vi tar også opp i hvilken grad en innenfor sosialt arbeid og samfunnsvitenskap kan
snakke om teori som grunnlag for forutsigelse, det som i vitenskapen kalles prediksjon. Dette
anser vi som relevant å ha med her fordi en skal være forsiktige med å tro at man er i stand til
å utrede og vurdere risiko og muligheter for medmennesker i trengte eller utsatte
livssituasjoner. Likeså er det problematisk å iverksette arbeid for å få til målrettet endring av
menneskers liv, da vi står i en svært vanskelig situasjon hvor det er kort vei fra manipulering
og forførelse til frigjørende terapi hvor folk får tatt ut mer av sin kapasitet som medmennesker
i et samfunn som viser vilje til å gi mennesker muligheter.
Det har ikke vært tradisjon for å anse forsøk innen sosialt arbeid eller attføringsarbeid som
behandling som skal søke godkjenning fra regional etisk komité og overvåkes med henhold til
hvordan de virker på mennesker. Dette forholdet bør sannsynligvis skjerpes slik vi ser det.
Mange av de prosesser som settes i gang innen både kvalifiseringsprogram og
arbeidsavklaring, griper inn i menneskers frihet, og burde i større grad hatt vitenskapelig
dekning i den monn det er mulig. Det vil også kreve større formalkompetanse innen forskning
og fagutvikling enn det som er tilfelle med de som har bachelorutdanning eller lavere
utdanninger. Innsikten i forskningen kommer tradisjonelt ikke før på masternivå, og det kan
være grunn til å mane til forsiktighet med utprøving av metoder som ikke har den nødvendige
vitenskapelige fundering. Vi gjennomgår derfor her kort noe om kunnskapsforståelse og
praksisutvikling, hva som kreves av vitenskapelig grunnlag for å kunne forutsi, og vi ser på
Dreyfus og Dreyfus sin modell for kunnskapsforståelse og anvendelse. Til slutt gjennomgås
noen utdrag om den kompliserte selvdannelsen, og hvordan den kan håndteres i en slik
sammenheng som sosialtjenestearbeid og oppfølging i NAV.
HUSK Midt-Norge drøftet i sin plan for prosjektperioden utfordringer knyttet til
kunnskapsforståelse, og har tatt stilling til et kunnskapssyn som nedenfor er framstilt i en
modell hvor fire elementer må være til stede: Vi må ha et reflektert forhold til erfaringen til
den enkelte medarbeider, egen erfaring må håndteres systematisk, den kunnskap som utvikles
ut fra erfaringen må ses i lys av tilgjengelig forskning, og den må ses i lys av brukernes
ståsted og meninger.
I HUSK Midt-Norges prosjektplan omtales HUSK som en samarbeidsarena for å utvikle mer
lærende organisasjoner med et sinn for læring og at det skal kunne drives langtidsstudier på
samhandlingsprosesser knyttet til sosialt arbeids praksis. Den nye ”ånden” har også vært
omtalt med begrep som et sinn for forskning (research-mindedness - SCIE47) og som praksisforsknings - fokusert (practice-research-mindedness (Karvinen-Niinikoski 2005).
47
Social Care Institute of Excellence scie.org.uk
117
Sosialt arbeid har tradisjonelt vært opptatt av den praksisorienterte kunnskapen, men i dag kan
en nærmest snakke om en politisk vending hvor dette synet ser ut til å slå gjennom på den
måten at tjenester generelt forventes å ta tak i kunnskapsbehovet og bidra til en
vitenskapeliggjøring av praksis i samarbeid med utdanning og forskning (Taylor & White
2000, Marthinsen 2004). Den finske professoren i sosialt arbeid, Synnøve KarvinenNiinikoski (2005) drøfter en overgang fra der en har forestilt seg at tilegnelse og overføring
har vært egnede beskrivelser av kunnskapsprosessene til de nye begreper som støtter opp om
kunnskapskonstruksjon/bygging
og
det
framvoksende
kunnskapssynet
–
innovasjon/oppfinnelse av kunnskap. Kort sagt betyr det at man lærer ikke alene ved å dra på
kurs eller sitte på skolebenken, men ved å systematisere og utforske egen praksis og se denne
i lys av annen anerkjent kunnskap. Dette kunnskapssynet bygger også på erkjennelsen av at
teoridannelsen i de fleste vitenskapelige områdene er svært begrenset i den betydning at man
evner å avdekke fenomenenes mekanismer slik at man kan anvende kunnskapen til for
eksempel god risikovurdering og forutsigelse av resultater med noen grad av sikkerhet.
Språket vi bruker anerkjennes som representasjon eller speiling av fenomener og mekanismer
som foregår i verden, og ikke som en korrekt gjengivelse av hvordan verden fungerer eller er
konstruert. Handlingen ikke kan representeres fullt ut med språklige gester, og fokus flyttes til
tolkningen som foregår hos både sender og mottaker. Hva forstår jeg, og hva var det egentlig
den ande mente?
Hver og en av oss har sin bakgrunn og dannelse, og forstår verden på sin måte (epistemologi –
kunnskapsgrunnlag) og har sine ideer om hvorfor den er som den er (ontologi). Hver og en av
oss har således en verdensanskuelse som kanskje sakte endres og utvikles i lys av våre
erfaringer og nylæring. En må også i anvendelsesaspektet av ulike tanker om hva som kan
være lurt/rett/godt å gjøre, være særlig opptatt av sammenhengen, siden tidligere
representasjoner (tekst) ikke nødvendigvis vil sammenfalle med nye hendelser eller passe helt
på disse. Når en skal arbeide med mennesker og det sosiale livet, må en derfor være særlig
oppmerksom på de ulike aktører/agenters ulike subjektive ståsted og ulike verdensanskuelser.
Med denne innfallsvinkelen kan det fokuseres på kunnskap som finnes hos kyndige praktikere
og som kommer til uttrykk i deres faglige virksomhet. I denne tradisjonen legges det også
vekt på at praktikere trenger kunnskap som angir retningen for arbeidet, ikke bare antatt
faktakunnskap om mennesker, samfunn og saksbehandling. Slik retningskunnskap omfatter
etiske prinsipper og annen filosofisk kunnskap som kan hjelpe oss å gjøre valg i usikre og
komplekse situasjoner der en møter dilemmaer, og det ikke er gitt hva som er riktig løsning.
Slike situasjoner møter sosialarbeidere ofte, og valgene er av moralsk art (og ofte også
politisk) der teknisk rasjonalitet og utvalgte prosedyrer ikke kan bidra med å finne et riktig
svar.
Det er en løpende diskusjon om menneskets vilkår i det sivile samfunn, om rettferdighet,
respekt og anstendighet, som er av stor betydning for sosialt arbeid og arbeid med oppfølging
av mennesker i endringssituasjoner (Rawls, Habermas, Taylor, Margalit m.fl.).
Høilund og Juul (2005) påpekte i en undersøkelse fra Danmark hvordan avhengige av
sosialhjelp opplevde seg krenket 48 . Sennett (2003) og Åkerstrøm Andersen (2003) drøfter
også utfordringene knyttet til å utvikle anstendig og respektabelt sosialt arbeid, og ikke minst
problemet knyttet til å påvirke og manipulere selvet. Sosialt arbeid, herunder tiltaks – og
oppfølgingsarbeid, handler ikke bare om å skape anstendige materielle livsvilkår, men først
og fremst bidra til at alle får en sjanse til å virkeliggjøre seg selv. Anerkjennelse av det
enkelte menneskets behov for etisk autonomi er sentralt for sosialt arbeid og det er en fin
balansegang mellom anerkjennelse og fordømmelse når den Andre vil være ”annerledes”.
Den offisielle politikken i Norge (uttalt blant annet i Sem-erklæringen og Stortingsmelding nr.
49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse) er at enkeltmennesket har rett
til å være annerledes, velge levemåte fritt og til å tenke annerledes enn flertallet. Også innen
NAV er et av formålene å fremme sosial inkludering gjennom tilgang til, og muligheter for,
deltakelse i arbeidslivet. Samtidig gjøres det eksplisitt at de som ikke har muligheten til å
jobbe, skal ha muligheten til å delta på andre samfunnsarenaer samtidig som de har en trygg
og sikker livssituasjon (NAVISEN juni 2006). Den nye NAV- reformen stiller krav om at
Arbeids- og velferdsforvaltningen skal ha ansatte som til enhver tid innehar den kompetansen
som er nødvendig for å utføre arbeidsoppgaver og møte utfordringer på en effektiv og
hensiktsmessig måte. NAV ønsker også en mer kunnskaps- og forskningsbasert kompetanse,
og viser til den måten som HUSK skal jobbe med dette på. Dette innebærer at en stor del av
prosjektene innen HUSK skal ha stort fokus på å øke kompetansen til de ansatte, herunder å
påvirke opplæringsprogrammet innen videre- og grunnutdanningen.
Fook (2002) er en av flere som argumenterer for å gi praktisk erfaring og praktisk kunnskap
større tyngde i utviklingen av kunnskap i sosialt arbeid spesielt, og i forskning generelt. Hun
hevder at denne formen for kunnskap vil være mer relevant og overførbar for praksis enn
tradisjonell kunnskap som har generaliserbarhet som mål. Denne form for kunnskaping stiller
nye krav til de involverte partene fra forskning, administrasjon og klientarbeid.
Organisasjonens medarbeidere må utvikle et sinn for læring (Marthinsen 2004). Praksis
forventes å ta tak i utfordringer og oppgaver der de opplever å ha kunnskapsbehov i
tjenestene, og å bidra til vitenskapliggjøring i samarbeid med forskningen og utdanning (Fook
2000 og 2002, Karvinen 2001, Marthinsen 2004). Fook (2001) og Karvinen (2001)hevder at
praktikere må skoleres til å tenke forskning. Forskningen må utvikle seg fra en posisjon som
kunnskapsleverandør til å arbeide for å støtte og forsterke praktikernes kunnskapende
kapasitet. Dette gjøres blant annet ved å sikre bedre journaler i arbeidet med brukere (større
validitet og reliabilitet i egne data) og støtte analysen og tolkningen av disse i lys av
tilgjengelig forskning.
48
Også det motsatte er tilfelle, da praksis kan bidra til anerkjennelse og respekt som grunnlag for selvutvikling.
Dette synes å forutsette gode steder å være på for å lære, og mange av disse tiltakene er derfor plassert utenfor de
vanlige forvaltningskontorene (Marthinsen og Skjefstad (red.) 2007).
119
Det må derfor være tid på jobben til å skrive mer gjennomtenkte notater i arbeidet, legge disse
fram for brukeren og drøfte utviklingen som man kan se i lys av teori, gjerne også i møter
med kollegaer. Dette kaller vi læringsrom i praksis. De må bli en naturlig del av arbeidet og
ikke noe man gjør i tillegg til arbeidet.
Motivet om å endre praksis samtidig som vi skal bidra til vitenskapliggjøring av prosessene i
praksis, kan gjøre fagutviklingsprosjekter til aksjonsforskningsprosjekt (Sjøvold og Skogen
2008). Aksjonsforskning har gjennom inndragelse av mange aktører både demokratiske og
prosessorienterte
aspekt
(Coghlan
og
Brannick
2005,
Kildedal
2006).
Aksjonsforskningsprosjekters situering i praksis gir på denne måten forskning og
kunnskapsutvikling i praksis framfor forskning på praksis, noe som igjen er sammenfallende
med HUSKs forståelse av kunnskapsutvikling.
Selve begrepet, praksisbasert forskning, kan forstås som et felt med en spesiell
kunnskapsmessig og metodisk tilnærming og en spesifikk og innovativ kultur for
kunnskaping som følger idealene for en åpen nettverkorientert ekspertise med tett
praksiskontakt. Den inkluderer også praktikere som (med)forskere og kunnskapsprodusenter
på sin egen praksis, og bidrar til at de får et kritisk forhold til kunnskapen (KarvinenNiinikoski 2005). De nye kravene til sosialt arbeid har også omtalt den nye retningen som en
endring fra “street-level-bureaucrat” til “street-level-intellectual” (Satka 1999). Til denne
forståelsen kan man også tilføye at momentet med brukerdeltakelse og brukermedvirkning
reiser spørsmålet om ikke forståelsen må utvides – en må spørre seg om brukeren også skal
utfordres intellektuelt. De senere årene har mange også vendt blikket mer og mer mot
brukersiden, og i dag er det mulig for oss å si at både praksis og forskning går nye veier for å
trekke inn brukernes perspektiv og gi dem muligheter for påvirkning på tross av ulike
maktposisjoner. Ikke minst er etableringen av allmøter og brukerutvalg i noen av tiltakene nye
veier å gå, men også å ha en åpen dialog om forskningen fra planleggingsstadiet og fram mot
publisering. Slike strategier har vært, og er, under utprøving.
Det er en utfordring for den praksisbaserte forskningen å utvikle bedre vitenskapelige metoder
for å redusere effekten av nærhet, medvirkning og interesser i å argumentere for visse
resultater og utfall (metodisk bias). Den må være kritisk og reflekterende og inndra ulike
interesser i design, gjennomføring og tolkning. Det uttales i prosjektplanen til HUSK MidtNorge at HUSK- prosjektet forsøker å bygge inn kvalitetssikring ved å ha tre ulike perspektiv:
Å se det fra tjenesten, fra brukeren generelt og fra de som måtte være i særlig utsatte
posisjoner. HUSK-prosjektets forskning skal ikke bare være praksisbasert i betydningen å se
det fra feltet sosialt arbeid, men også fra brukersiden. Med både universitet og høgskole på
lag, kan en trekke veksler på mange ulike virksomheter ut over sosialt arbeid49.
Som nevnt ovenfor har HUSK Midt-Norge utviklet en modell for kunnskap hvor en rekke
elementer forutsettes å bidra til forståelsen av kunnskap.
49
Teksten over i er hovedsak hentet fra HUSKs program for forsøksperioden.
Medarbeidernes bakgrunn, kompetanse og deres egen verdensanskuelse må vises
oppmerksomhet. Det er gjennom denne at utgangspunktet for læring skjer. Sett fra
medarbeideren
må
det
arbeides slik at brukerens
stemme og verdensanskuelse
tas hensyn til og lyttes til.
Brukerens synspunkter på
utredning, plan, oppfølging og
evaluering må også nedtegnes
slik at andre kan se hva slags
posisjon de inntar i arbeidet.
Det innebærer at det må være
gode spor etter praksis – heri
ligger
prosjekter
som
50
Fagtekst
. Gjennom et
målrettet
og
systematisk
arbeid kan en bli i stand til å vurdere/evaluere eget arbeid, og når en har flere brukere som
inngår i den samme virksomheten, kan en systematisere informasjonen slik at et mer
vitenskapelig blikk blir mulig. Dette vitenskapelige perspektivet styrkes ved at en trekker inn
kunnskap som er produsert på kvalitetssikret vis når en skal tolke og søke å forstå de
forholdene en synes å observere. Her kommer også dialogen med forskere og andre som kan
bidra til en mer kritisk tolkning av det som skjer. For ledelsen blir det da mulig å bidra til mer
systematikk i overvåkningen (her i betydningen monitoring – å følge nøye med) av tjenestene
som ytes på en mer faglig basis. Heri ligger selve hovedgevinsten på sikt. Fagopplæring og
kurs kan innrettes mot de områder hvor det viser seg at man mangler kunnskap eller
kompetanse. På områder der en ser at medarbeidere har blitt særlig dyktige, kan man bidra til
kunnskapsspredning i egen organisasjon og til omverden ellers.
6.1. Vitenskapsteoretiske betraktninger
Vitenskapeliggjøringen av det sosiale livet har vært en utfordring som mennesket har stått
overfor like lenge som vi har forsøkt å begripe naturen omkring oss. Aristoteles bruk av
uttrykket polis – som går igjen i vårt begrep politikk – baserte seg på en forestilling om det
nakne livet (zen), det vil si det å leve i betydningen overleve, og det å leve vel (eu zen).
Begrepet polis ble av romerne erstattet av civitas som igjen ligger til grunn for ideen om det
sivile samfunn, hvor også ordet sosial har sin opprinnelse; det å leve med medborgere hvor
regelen og retten skal dominere, og ikke den fysiske volden.
50
www.husk-midtnorge.no/praksisperspektivet (lastet ned 04. 06.10).
121
Ordene politikk, sivil og sosial hører slik sammen i etymologisk 51 forstand, og bærer med seg
en historisk forankret diskusjon om hva som vil føre til det gode liv. Det sentrale her er ikke at
det gode liv er utviklet, men at det er et pågående kulturelt, historisk og politisk prosjekt som
blir underlagt de maktkamper og den dominans som ulike ideologier og maktkonstellasjoner
fører med seg. Det sivile samfunn er således et rettssamfunn hvor lovene endres i tråd med
resultatene av de maktkamper som føres. Agamben (2010) viser til det forhold at skylden ikke
henviser til overtredelsen, det vil si til en bestemmelse av det tillatte og det forbudte, men til
lovens rene gyldighet; til det enkle faktum at den refererer til noe.
Retten benytter seg av språk som har sterke ambisjoner om å være entydig, men som vi alle
vet må de bevisene som framlegges vurderes i forhold til hvor troverdig de er før de kan
gjelde som bevis. Slik er det også med vitenskap og den vitenskapelige metode;
vitenskapsprodusenter må føre beviser for hvordan deres resultater kan betraktes som gyldige.
Dette fører oss til et kjent vitenskapsteoretisk spenningsfelt som preger mange av disiplinene
innenfor samfunnsvitenskapen og mellom samfunnsvitenskap og naturvitenskap. I hjertet av
dette spenningsfeltet ligger kjernespørsmålene: Hvordan kommer vi til å kjenne vår verden?
Hvordan finner vi frem til kunnskap om vår verden? Men det er også et spenningsfelt mellom
kunnskapsproduksjon og kunnskapsmottakere. Hvordan skal og kan forskningen formidle
kunnskap til og i praksisfeltet? Og hva med all kunnskapen som har opphopet seg gjennom
tiår i praksisfeltet? Er den en del av det som kan anses for å være gangbar
kunnskapsproduksjon i et felt- som vårt felt - hvor en ønsker å styrke det teoretiske
kunnskapsgrunnlaget? Og hvordan skal i så fall denne kunnskapen håndteres og
videreformidles?
I forhold til profesjonspraksis og kunnskapsorientering har vi i de siste tiårene hatt gående en
diskurs om muligheten for vitenskapelig forankring av praksis. Denne har delvis utspilt seg
omkring diskusjonen av begrepet evidence based research and practice (Marthinsen 2004,
Månsson 2003, Grimen og Terum 2009). Kjernen i diskusjonen dreier seg om i hvilken grad
fagutøvelse innen fag som medisin, psykologi, sosialt arbeid og sykepleie kan basere seg på
vitenskapelig forankret praksis i den grad at feil forebygges, altså muligheten for å sikre
handlinger basert på prediksjon mot feiltakelse. På engelsk har vi begrepet evidens som må
rettferdiggjøres som proof eller overbevise som proof for å få gyldighet. I diskusjonen om
såkalt evidensbasert praksis bortfaller gjerne denne nyansen i oversettelsen til skandinaviske
språk (Marthinsen 2004). Et språklig uttrykk er en referanse til et meningsinnhold som
forsøker å fange noe i virkeligheten, men det betyr ikke at referansen er fullstendig eller i det
hele tatt en god beskrivelse av de forhold eller fenomen det forsøker å fange. Derfor er det
riktig å si om ordet at ”for å snakke sant må man lyve litt”– man må late som om det er greit
at ordet brukes om det refererte, uten å gå inn i en begrepsmessig bakevje. Unntaket ligger
hele tiden der som en mulighet, at det ikke stemmer helt, slik at språklig kyndighet også
innebærer å leve med usikkerhet knyttet til uttrykkenes gyldighet.
51
Etymologi = læren om ords opphav.
I en dialog må man derfor være innstilt på å møte spørsmål og kritikk som bygger på en annen
tolkning av det refererte og/eller det intenderte med utsagnet. På denne måten kan man unngå
unødig krangel med andre, og vise respekt også i stunder hvor ydmykelse ligger nært opp i
dagen.
Hegel og senere Arendt (1978) skiller mellom umiddelbar nåtid som framtrer i refleksjon
avhengig av et pågående tankespor som ser tilbake like mye som det ser framover mot hva en
ønsker og forestiller seg som framtid. Denne forestillingen om framtid betegner Hegel som
protensjon – at vi strekker oss mot framtiden med forestillinger om væren (Marthinsen, 2003:
101)52. Dette ligger innebygget i begreper som ideologi, politikk og forestillinger om det gode
liv (velferd). Disse intensjonale meningene kan dominere allerede i det utkastet som kommer
til oss i det umiddelbare øyeblikk at vi hører et ord, ofte uten å tenke går vi videre, men uten å
være klar over hvordan begrepet da virker styrende på det øvrige vi hører etterpå. Her ligger
kimen til misforståelse, fornærmelse og manglende sosial teft. Antropologien Marianne
Gullestad brukte begrepet sosial musikalitet for å betegne det fenomen som kunne beskrive
evnen til å forstå hvor en hadde den Andre i en dialog, ikke minst slik at en viste vilje til å
tolke i den meningsretningen vedkommende intenderte med sine utsagn53.
Når vi skal anvende samfunnsvitenskap, for eksempel om hva som kan være effektive måter å
arbeide med personer som er under arbeidsavklaring, må denne formen for sosial musikalitet
utvises; en kyndig håndhevelse av språk og meningsdannelse som kan åpne for en dialog om
forståelse av situasjoner, bakgrunn og forestillinger om egen framtid. Det
samfunnsvitenskapen kan avdekke er forekomst av sammenhenger basert på historisk gyldige
analyser, men den kan ikke brukes til å utvikle en naturlov om årsak og virkning innen det
sosiale liv. Derfor vil mange personer med en rekke risikovariabler til stede i sine liv, ikke
nødvendigvis utvikle den livssituasjon som samfunnsvitenskapen kan finne er sannsynlig i
stor grad med slike identifiserbare trekk. For eksempel er det en rekke fattige som er syke
eller har store psykososiale belastninger, men det finnes mange med store psykososiale
belastninger som ikke er fattige, og fattige uten psykososiale belastninger av særlig målbar
grad. I studier av langtidsbrukere av sosialhjelp er det flere ganger påpekt at mange av dem
har avbrutt skolegang, oftere har vært borti kriminalitet og rus og har større psykososiale
belastninger enn gjennomsnittet (Marthinsen 1998, Lorentzen og Nilsen 2008,Van der Wel
2006, Marthinsen og Skjefstad 2007). Det er imidlertid et viktig poeng at en stor andel i disse
undersøkelsene ikke har noen av disse trekkene.
52
I Heideggers fenomenologi er grunntanken at vi som mennesker er i verden, vi er vår ”væren-i-verden”.
Bindestrekene mellom ordene antyder menneskenes grunnleggende tilhørighet til verden; vi er en del av verden.
Heidegger mente at å forstå mennesket, bygger på en forståelse av menneskelige strukturer. Disse strukturene tar
utgangspunkt i at mennesket samtidig lever i historiske, kulturelle og relasjonelle sammenhenger. Å forstå
menneskets relasjon til omverdenen er derfor av grunnleggende betydning for vår livsverdensforståelse.
53
Se b. bl.a begrepet brukt i Gullestad, Marianne: Faglig autoritet og sosial musikalitet i Erik Rudeng, red.
Kunnskapsregimer: Om Rune Slagtads «De nasjonale strateger… Pax forlag. Oslo: (1999)
123
Tvert imot har mange høy utdanning, er friske, har ingen kriminell fortid og har ikke et
rusproblem, men likevel er de fattige og uten arbeid over lang tid.
Vi vil først presisere at de problematiske forholdene som drøftes her ikke er en generell
avstandstaken fra sosialvitenskapens vitenskapelige prosjekt, men en diskusjon om
begrensninger i lys av de mål som naturvitenskapen har hatt for sin teoriutvikling. Både
kvantitativt orienterte design så vel som kvalitative, bidrar til å avdekke forhold som kan lære
oss mye om tilværelsen og menneskets sosiale og sjelelige liv, meningsdannelse og politikk.
Det forhold vi reiser spørsmål ved er de samme vitenskapelige prosjekters mulighet for å si
noe sikkert om framtid, altså teoridannelse i streng forstand. Dette setter også klare
begrensninger for vitenskapeliggjøring av praksis i den betydning at forutsigelse skulle være
mulig med noen særlig grad av presisjon. Giddens (1984 i Flyvbjerg 2009) uttaler at det ikke
er rimelig å snakke om ”lover” i sosialvitenskapene, men at det mer er snakk om en praktisk
fornuft. En praktisk fornuft vokser fram gjennom dannelsen og sosialiseringen som er tids- og
kulturbestemt. Vi lærer hva en tallerken og kniv brukes til og når, og hvordan vi skal spise
slik at det oppfattes som akseptabelt i de kretser hvor vi omgås. Den praktiske fornuften
vokser fram slik at vi ikke alltid vet hvorfor vi gjør det vi gjør, men vi vet når vi gjør det rett.
Det er kanskje grunner til at vi kjører på høyre side, men disse er for de fleste ukjent. Det
samme gjelder mange andre områder i livet. Dette uutsagte og gitte spiller en sentral rolle i
den praktiske fornuften. Dette begrepet anses som sammenfallende med Aristoteles begrep
fronesis (å ville og gjøre det gode eller rette kan vi si, selv om begrepet mangler oversettelse i
dag). Fronesis eller det fronetiske står i motsetning til episteme og techne, begreper som vi har
beholdt i språket i betydningen kunnskaping og teknologi (Marthinsen 1997). Det fronetiske
eller søken etter det gode eller det som er godt, kan stå som en alternativ forståelse til søken
etter vitenskapelig, fornuftsbaserte løsninger som tar hensyn til alle momenter slik at de blir
riktige. Innen den vitenskapelige diskusjonen strides det om hvilke av disse synene som bør
være dominerende i samfunnsvitenskapene. Noe vi for eksempel ser i debatten om arv og
miljø som synes revitalisert av Eias TV-program, Hjernevask, i 2010.
For at vi skulle regne noe som en vitenskapelig teori viser Flyvbjerg (2009) til at følgende
krav må kunne innfris:





Teorien må være eksplisitt. Det innebærer at den må være klar, detaljert og omfattende
i slik grad at et fornuftig menneske vil forstå den. Den må ikke stå og falle på tolkning
og intuisjon.
Den må være universell. Den må gjelde hvor som helst og til all tid.
Den må være abstrakt i den betydning at den må ikke måtte ty til eksempler for å
forstås.
Teorien må være diskret i den betydning at den ikke er kontekstavhengig slik at den
må referere til menneskers interesser, tradisjoner, institusjoner eller lignende.
Den må være systematisk i den betydning at den må konstituere et hele, og hvor
kontekstuavhengige elementer (egenskaper, faktorer) er relatert til hverandre regeleller lovmessig.

Den må være komplett og forutsiende i det domene den dekker. Den må være
komplett i den betydningen at den spesifiserer hva som er innen rekkevidde for teorien
og hvordan den redegjør for variasjon i ulike elementer som kan påvirke domenet, og
effektene må kunne spesifiseres. Presis prediksjon er en forutsetning.
De tre første punktene ble utviklet av Sokrates, de to neste av Kant og Rousseau, mens det
siste er føyd til av moderne vitenskap. Flyvbjerg (2009) hevder i sin bok ”Samfunnsvidenskab
der virker” at fronesis går ut over både analytisk og vitenskapelig kunnskap (episteme), og
teknisk kunnskap eller kunnen/know-how (techne) og involverer en mer virtuos/levende
sosial og politisk dømmekraft og avgjørelse. Naturvitenskap og samfunnsvitenskap har sin
styrke på ulike områder. Naturvitenskapen evner til dels å forklare og forutsi, mens
samfunnsvitenskapene kan utvikle refleksiv analyse og verdidiskusjoner som er en
forutsetning for politisk, økonomisk og kulturell utvikling av et samfunn – forhold som hører
til kjernen i begrepet fronesis. Flyvbjerg bygger opp sin teori omkring det forhold at konflikt
og makt konstituerer det moderne samfunns utforskning av det sosiale og det politiske. Han
vektlegger det han betegner som fronetisk tilnærming hvor poenget er å foreta analyser og
fortolkninger av den posisjon som ulike verdier og interesser har som er i omløp i det sosiale
liv og i sosial handling – praxis. Utgangspunktet for fronetisk orientert forskning
oppsummerer han i følgende verdiladede spørsmål:




Hvor skal vi?
Er det ønskelig?
Hva skulle vært gjort?
Hvem tjener og hvem taper; med hvilke maktmekanismer? (op.cit.)
Som nevnt foran har vi i sosialvitenskapene opplevd en vending mot nye epistemologiske
ståsteder hvor forestillinger om tilegnelse og overføring av kunnskap erstattes av
kunnskapskonstruksjon og kunnskapsutvikling (Karvinen-Niinikoski 2005). Denne vendingen
har fått særlig betydning for profesjoner innen velferdsstatens hjelpeapparat, og har bidratt til
økt fokus på vitenskapelig skolering som skal gjøre organisasjonene i stand til å strekke seg
mot ideen om lærende organisasjoner, og hvor ledelse forstås mer og mer som
kunnskapsledelse. Dette krever nye former for kompetanse til å systematisere erfaringer,
utvikle en mer artikulert praktisk sans, se systematiserte erfaringer i lys av tilgjengelig
kunnskap, og ikke minst lytte til brukernes stemme slik at kunnskapen settes på prøve på det
moralske og etiske område, så vel som i forhold til økonomisk effektivitetstankegang.
Folketrygden har basert seg på at folk følger reglene, at de arbeider først, betaler sin skatt og
senere får del i de rettighetene som er utarbeidet. Trygden har derfor ikke primært forholdt
seg til unntak fra reglene: Bare unntaksvis må det utøves større grad av skjønn, men målet er
hele tiden minst mulig skjønn og mest mulig regelanvendelse. Også i arbeidslivet er regelen
styrende på den måten at folk må innretter seg etter arbeidslivets krav. For å kunne forhandle
om utformingen av arbeid må spesielle regler komme til anvendelse.
125
Innen sosialsektoren har forhandlingene i hovedsak dreid seg om å få unntakene på plass i den
betydning at folk i utgangspunktet ikke passer inn i regelen – sosialkontoret har således i
hovedsak forholdt seg til de som ikke var sosiale i tilstrekkelig grad, det har derfor mer vært
et ”usosialkontor” hvor målet har vært å endre personene under mer legitime flagg som
”selvstendig” og ”selvhjulpen”. Sosialarbeiderne har således hatt i oppdrag å løse sosiale
problemer i den betydning at dette ikke er det sivile samfunns ønskelige uttrykk, men noe som
må reduseres. De metoder som er utviklet for å drive sosialt arbeid handler derfor om hvordan
man arbeider med mennesker i risiko- og marginale posisjoner for å øke deres selvinnsikt til å
gjøre nye valg, se nye mulighetsrom i mer anerkjente posisjoner og så endre sine intensjoner
med tilværelsen mer i tråd med det sosialt anerkjente. Nå når NAV skal ta opp i seg denne
endringspolitikken får NAVs medarbeidere behov for å operere i en mer usikker situasjon i
møte med andre mennesker som er i klientposisjon, i og med at de nå ikke kan henvise dem
videre. Det betyr at de må øke sin kompetanse på menneskebehandling i usikre situasjoner
hvor risikodiskursen har dominert; dette uten at vi har klart å utvikle en mer vitenskapelig
holdbar metode hvor resultat kan forutsis (prediksjon) med stor grad av sikkerhet. Historisk
sett har ideologi og moral blitt ikledd vitenskapelige argumenter som etter kritisk granskning
har vist seg å mangle gyldighet (Habermas 1968, Villadsen 2004). Det er mulig at det samme
gjelder for fagutvikling i NAV.
6.2. Spørsmålene om kunnskapsanvendelse, prosedyrer og dømmekraft.
Byråkratiet har tradisjonelt hatt et sterkt fokus på regelorientering og prosedyrer. Når det
kommer til kunnskapsanvendelse i mer streng vitenskapelig forstand, dukker spørsmålet opp
om i hvilken grad en kan læres opp til å følge prosedyrer for å få handlinger gode. Foran har
vi drøftet noen problemer med teoretisering i betydningen å få grunnlag for holdbare
forutsigelser ut fra undersøkelse, diagnostisering og prosedyreorientert handling. Når det
gjelder regelanvendelse og prosedyrer har flere sett på i hvilke situasjoner og under hvilke
vilkår det er egnet framgangsmåte, og når det ikke er det. Dreyfus og Dreyfus (1988) opererer
med en femdelt kunnskapsnivåmodell hvor hvert nivå representerer kvalitativt ulike måter å te
seg og handle med tanke på læreprosesser knyttet til gitte ferdigheter.
NOVISE
Det laveste nivået er novisen hvor det handler om den individuelle erfaringen med å gjøre noe
for første gang. Novisen lærer gjennom instruksjon å gjenkjenne fakta og karakteristika som
er relevante i en gitt situasjon, og lærer reglene for å handle overfor den aktuelle situasjon. På
novise er nivået fakta, karakteristika og regler uavhengige av kontekst. Novisen må klare å
sette til side fokuset på regler for å komme videre i læringen. Å lære å kjøre bil er et godt
eksempel på dette nivået.
AVANSERT NYBEGYNNER
Det andre nivået er den avanserte nybegynner som lærer å se de rette elementer i relevante
situasjoner. Ved å samle erfaring har denne lært å gjenkjenne konkrete elementer i gitte
kontekster. Normal atferd på dette nivået er at en vet litt om at regelen kan tøyes om en mener
det er behov for det. For eksempel ved å kjøre litt for fort ved forbikjøring eller å vite at når
en lukter kaffe så er det ingen grunn til å undersøke om det er kaffe.
KOMPETENT UTØVER
Den kompetente utøver opererer på det tredje nivået hvor det blir nødvendig å lære av det en
gjør selv ved å anvende hierarkisk, prioriterende prosedyrer. Informasjonen i den aktuelle
situasjonen må organiseres i henhold til mål og en plan for håndtering av den aktuelle
situasjon, og så velge ut de forhold som er nødvendige for å fortsette for å realisere mål og
planer. Her vil det være mulig å lære seg å forenkle prosedyren for å oppnå bedre resultater.
Her brukes det som et eksempel at en kompetent sykepleier vil kunne velge ut hvilke barn på
kuvøseavdelingen hun skal vise oppmerksomhet, fordi at å følge en prosedyre som er lik for
alle vil føre til at arbeidet går i stå i mangel på tid. Det oppstår gjerne en ”flyt” i
handlingsmønsteret som gjør det hele mer uanstrengt. Den kompetente utøver vil oppleve
ansvar for handlingene sine, siden de baserer seg på valg som gir mulige konsekvenser som
ikke alltid kan forutsies riktig. Tolkning og dømmekraft har blitt kjennetegn ved disse
situasjonene. Vi kan her snakke om kognitive evner og analytisk rasjonalitet. Så langt kan
man snakke om at en kan lage forskrifter og veiledninger.
HABIL UTØVER
Når en går over til det fjerde nivået forlater en denne formen for analytisk rasjonalitet. Dette
betegnes som den habile utøver og kjennetegnes ved at denne personen forstår og organiserer
sine oppgaver intuitivt og innimellom fortsetter å reflektere analytisk over hva som vil skje.
Den habile utøver vil se mulighetsrommet som begynner å åpne seg og kan handle aktivt på
grunnlag av forventninger. Dette vil også innebære at en tar sjanser.
EKSPERT
På det femte nivå finner vi eksperten. Denne kjennetegnes av at en i større grad blir i stand til
å overskue situasjonen, foreta taktiske avgjørelser og handle uten å anstrenge seg – dette er
virtuosens nivå. Man ser hva som må gjøres i et gitt øyeblikk. Dette er lett gjenkjennelig i
ikke-vitenskapelige sammenhenger som innen kunst, sport og musikk. Flyvbjerg (2009) viser
til Freud som hevder forfattere skriver om fenomen som vitenskapen ennå ikke har forklaring
på fordi de ikke har lært seg å forstå menneskets sinn. Vi kan observere dette nivået i sosiale
sammenhenger hvor noen behersker samtalen med andre elegant og uanstrengt, og om de
skulle skrive en bok om hvordan omgås mennesker med stil og kløkt, så ville en novise aldri
kunne håndtere en slik veileder fordi vedkommende ikke har den nødvendige innøvde teften
for samspillet. Eksperten håndterer alle fasene i en handling intuitivt og kan også improvisere.
Dreyfus og Dreyfus konkluderer derfor med at den analytiske rasjonaliteten som kan basere
seg på rutiner og kontroll bare begrenses til de tre laveste nivåene, men ikke til ekspertatferd.
127
Flyvbjerg anvender seg i diskusjonen om anvendelse av vitenskap og forståelse av kunnskap,
bare av én egenskap ved Dreyfus og Dreyfus sin modell, og det er det kvalitative spranget fra
nivå tre til nivå fire og fem. I bruken av kunnskap faller regelorienteringen og prosedyrefokus
bort som avgjørende ved denne overgangen og erstattes av evne til mer intuitive beslutninger
basert på en indre trygghet og/eller vilje og mot til å foreta valg en mener kan være gode. Det
som betegnes som fronetisk – å ville det gode med veloverveielse. En kan her se overganger
mot visse tolkninger av begrepet evidensbasert praksis forstått som avgjørelser basert på beste
mulige tilgjengelige viten basert på både vitenskap, systematisert erfaring og
brukerperspektiv.
Litteratur:
Agamben, Giorgio 2010: Homo sacer. Daidalos
Alm Andreassen, Tone 2004: Brukermedvirkning, politikk og velferdsstat. Dr. polit
avhandling ved Inst. for sosiologi og samfunnsgeografi, UIO.
Alm Andreassen, Tone 2009: Brukermedvirkning i NAV – når velferdsforvaltningen og
brukerorganisasjonene skal jobbe sammen. Gyldendal
Arbeid og velferdsdirektoratet 2009: Årsplan.
Arendt, Hannah 1978: The life of the mind. Harcourt
Arnstein, Sherry R 1996: A Ladder of Citizen Participation: in The City Reader (second
edition) edited by Richard T. Gates and Frederic Stout, Routledge Press.
Bauman, Zygmunt 1999: Arbete, konsumption och den nya fattigdomen. Daidalos
Charon, Joel 2001: Symbolic interactionism. Prentice Hall.
Coghlan, David & Teresa Brannick 2005: Doing Research in your own Organization. Sage
Dahl og Lorentzen 2005:What works for whom? Inetrnational Journal of Social Welfare
nr.14.2005.
Dahlberg, Magnus og Vedung Evert 2001: Demokrati och brukarutvärdering.
Studentlitteratur AB, Svenska.
Dreyfus H L and Dreyfus S E 1998: I Flyvbjerg, Bent 2009 :Samfundsvidenskab som virker :
hvorfor samfundsforskningen fejler, og hvordan man får den til at lykkes igjen.
Akademisk Forlag
Egelund, Tine og Hillgaard, Lis 1998: Social rådgivning og social behandling.
Socialpædagogisk bibliotek.
Eriksen, Rita Elisabeth 2007: Hverdagen som langtids sosialklient: mestring i et
(bruker)medvirkningsperspektiv. Doktoravhandling institutt for sosialt arbeid og
helsevitenskap, NTNU.
Eskelinen, Leena, Olesen, Søren Peter og Caswell, Dorte 2008: Potentialer i socialt arbejde –
et konstruktivt blikk på faglig praksis. Hans Reitzels forlag
Ferguson, Iain 2007: Reclaiming social work: Challenging Neo-liberalism and Promoting
Social Justice. Sage
Flyvbjerg, Bent 2009: Samfundsvidenskab som virker: hvorfor samfundsforskningen fejler, og
hvordan man får den til at lykkes igjen. Akademisk Forlag
Fook, Jan, Martin Ryan and Linette Hawkins 2000: Professional expertice: Practice, theory
and education for working in uncertainty. London: Whiting and Birch.
Fook, Jan 2002: Social Work: critical theory and practice. London: Sage.
Foucault, Michel 1996: Tingenes orden. Aventura
Freud, Sigmund 1933: A philosophy of life. I New Introductory lectures on Psycho-analysis.
Hogarth Press
Giddens, Anthony 1984: Beyond Left and Right. I Flyvbjerg, Bent 2009 :Samfundsvidenskab
som virker : hvorfor samfundsforskningen fejler, og hvordan man får den til at lykkes
igjen. Akademisk Forlag
Giddens, Anthony 1997:Modernitetens konsekvenser. Pax Forlag AS.
129
Giorgi, Amedo 1985: Sketch of a psychological phenomenological method. I Malterud, Kirsti:
Kvalitative metoder i medisinsk forskning. Universitetsforlaget 2003.
Gjeitnes, Kirsti 2007: Praksis og teori - en analyse av tiltaksarbeideres fortellinger.
Masteroppgave i sosialt arbeid. Institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap NTNU.
Grimen, Harald og Terum, Lars Inge (red) 2009: Evidensbasert profesjonsutøvelse. Abstrakt
Forlag.
Habermas, Jürgen, 1968: Vitenskap som ideologi. Fakkel.
Habermas, Jürgen 1999: Kraften i de bedre argumenter. Ad notam, Gyldendal.
Hansen, Inger Lise Skog mfl 2007: Ikke bare bare å bo. Sluttrapport fra evaluering av statlig
tilskudd til oppfølgingstjenester i bolig for bostedsløse og rusmisbrukere. Faforapport 2007:38.
Havnen, Karen og Sayer, Gry 2003: En interaksjonell tilnærming i sosialt arbeid: med vekt
på sosialarbeiderens ferdigheter, I: Marianne Zahl (red): Sosialt arbeid: refleksjon
og handling. Fagbokforlaget.
Hutchinson, Gunn S og Oltedal, Siv 2003: Modeller i sosialt arbeid. Universitetsforlaget.
Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve 2006: Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak
for sosialhjelpsmottakarar. NTNU Samfunnsforskning.
Høilund, Peter og Søren Juul (2005): Anerkendelse og dømmekraft i socialt arbeide. Hans
Reitzels Forlag.
IMDI - rapport 7 - 2007 Ny sjanse. Deltakelse og prosjektsystem i 2005 og 2006
IMDI - rapport 4 – 2008 Fra sosialhjelp til arbeid. Resultater fra 25 Ny sjanse-prosjekter.
Jenssen, Anne Grete: Brukermedvirkning i sosialtjenesten. En studie av sosialarbeiderens
perspektiv. Doktoravhandling institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap, NTNU,
2009.
Johansson, Håkan og Hornemann Møller, Iver 2009: Aktivering – arbetsmarknadspolitik och
socialt arbete i förändring. Liber
Jordan, Bill with Charlie Jordan 2000: Social work and the third way. Tough love as social
policy. Sage
Järvinen, Margaretha, Elm Larsen, Jørgen og Mortensen, Nils 2005: Det magtfulde møde
mellem system og klient. Aarhus universitetsforlag.
Karvinen, Synnöve 2001: Socialt arbete på väg till reflexiv expertis. I Tronvoll, Inger Marii
og Marthinsen, Edgar (red.) 2001: Sosialt arbeid - Refleksjoner og nyere forskning.
Tapir Akademiske forlag s.117-128
Karvinen-Niinikoski, Synnöve 2005: Research orientation and expertise in social work challenges for social work education. European Journal of Social Work. Vol. 8, No.
3, September 2005, pp. 259-271.
Kildedal, Karin 2006: Aktionsforskning som alternativ til evaluering : Et eksempel på
anvendelse af aktionsforskning som strategi til at udvikle det sociale og pædagogiske
arbejde. Nordisk børneforsorgskonference: Nye tider - nye børn. Praksis, uddannelse
og forskning, Kjøbenhavn 26.08.06.
Kokkin, Judy 1999 Profesjonelt sosialt arbeid. Tano Aschehoug.
Leonard, Peter 1997: Postmodern Welfare, reconstructing an emancipatory project. Sage
Levin, Irene. 1997: I begynnelsen var Jane og Mary…: I Marthinsen og Ekberg 1997: Nordisk
symposium om forskning i sosialt arbeid. NOSEB
Ljunggren, Synnöve (red) 2005: Empiri, evidens, empati - Nordiska röster om
kunskapsutveckling i socialt arbete. Nordiska ministerrådet och Nopus, Nord 2005:5.
Lotentzen, Thomas og Dahl, Espen 2005: Active Labour market programmes in Norway.
Journal of European Social Policy nr.15, 2005.
Lorentzen, Thomas 2007: Kunnskapsstatus for sosialhjelpsforskningen. Fafo-rapport 2007:33.
Lorenzen, Thomas og Roy A. Nielsen 2008: Går fattigdom i arv. Fafo-rapport 2008:14
Lysø, Karin 2007: Tiltaksarbeid – en ny sjanse. I Marthinsen, Edgar og Skjefstad, Nina(red)
2007: Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV – tett på”. Universitetsforlaget.
Lødemel, Ivar og Johannessen, Asbjørn (red) 2005: Tiltaksforsøket: mot en inkluderende
arbeidslinje? Sluttrapport fra evaluering av Forsøk med kommunalt ansvar for
aktive, arbeidsetta tiltak for langtidsmottakere av sosialhjelp 2002-2004. HiO –
rapport nr 1, 2005.
Lødemel, Ivar 1997: Pisken i arbeidslinja: I Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve 2006:
Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakarar. NTNU
Samfunnsforskning.
McDonald, Caroline 2006: Challenging Social Work: The Institutional Context of Practice.
Palgrave Macmillan
Malterud, Kirsti 2003: Kvalitative metoder i medisinsk forskning. Universitetsforlaget.
Marshall, T. H. 1950: Citizenship and social class and other essays. Cambridge: CUP.
Marthinsen, Edgar 1991: Fra ide til reform: reformer som reetablering av makt og tilpasning
til ideologiske føringer. Sosialt arbeids rapportserie; 3. Universitetet i Trondheim,
Institutt for sosialt arbeid
Marthinsen, Edgar 1997: The challenge of re-interpreting modernity. I E. Marthinsen, T.
Tjelflaat og B. O. Utgaard, red 1997. Sosialt arbeid - praksis fag og politikk. BUS.
Marthinsen, Edgar og Clifford, Graham 1998: Mellom forsorg og sosialt arbeid - en studie av
to sosialtjenester i Sør-Trøndelag. NTNU Samfunnsforskning AS rapportserie.
Marthinsen, E., 2003. Sosialt arbeid og symbolsk kapital i et senmoderne barnevern. Institutt
for sosialt arbeid og helsevitenskap, Fakultet for samfunnsvitenskap og
teknologiledelse, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, NTNU
Marthinsen, Edgar 2004: A mind for learning - merging education, practice and research.
Social Work & Social Sciences Review 112 2004 pp. 54-67.
Marthinsen, Edgar og Skjefstad, Nina(red) 2007: Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV – tett
på. Universitetsforlaget.
Marthinsen, Edgar 2007: Tiltaksarbeid og sosialt arbeid: I Marthinsen, Edgar og Skjefstad,
Nina(red) 2007: Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV – tett på. Universitetsforlaget.
Matthies, Aila-Leena, Nähri, Kati and Ward, Dave 2001: The eco-social approach in social
work. SoPhi.
Melby, Line 1999: Fungerer kommunale arbeidsmarkedstiltak?: I: Husabø, Gunnar og
Nervik, Jon Arve 2006: Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for
sosialhjelpsmottakarar. NTNU Samfunnsforskning.
Merleau-Ponty, Maurice 1999: Kroppens fenomenologi. Daidalos.
Mik-Meyer, Nanna 2002: I Järvinen, Margaretha, Elm Larsen, Jørgen og Mortensen, Nils
2005: Det magtfulde møde mellem system og klient. Aarhus universitetsforlag.
131
Miller, William L. og Crabtree, Benjamin F 1999: Doing Qualitative Research (2nd edition):
I Malterud, Kirsti 2003: Kvalitative metoder i medisinsk forskning.
Universitetsforlaget.
Møller, Flermoen og Bergsgård (2004): Evaluering av samordningsforsøkene mellom Aetat,
Sosialtjenesten og Trygdeetaten I: Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve 2006:
Samfunnsforskning.
Månsson, Sven-Axel, 2003: Att förstå sociala innsatsers värde. I Nordisk Sosialt Arbeid 2003
s. 73-80, nr 2.
Nasjonal strategiplan for kvalitetsforbedring i sosial-og helsetjenesten: og bedre skal det bli.
Sosial og helsedirektoratet (2005-2015).
Nervik Jon Arve 1997: Offentlig politikk og klientløpebaner: I Husabø, Gunnar og Nervik,
Jon Arve 2006: Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for
Næss Arne og Per Ivar Haukeland 2005: Livsfilosofi - et personlig bidrag om følelser og
fornuft. Universitetsforlaget.
O’Brien, Martin & Penna, Sue 1996: Postmodern Theory and Politics: Perspectives on
Citizenship and Social Justice. Innovation, Vol. 9, No. 2, 1996.
O’Brien, Martin & Penna, Sue 1997: Inequality, Transformation, and Political Agency:
Reflections on Teresa Ebert’s red Feminism. I Rethinking Marxism Volume 9, No. 3
1996/97.
Payne, Malcolm 2005: Modern social work theory. Palgrave Macmillian Ltd.
Pedersen, Jan – Tore 1992: Vanntette skott eller åpne dører i: Husabø, Gunnar og Nervik, Jon
Arve 2006: Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for
Pedersen, Jan – Tore 1993: Arbeid eller tvangsarbeid, i: Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve
2006: Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakarar.
NTNU Samfunnsforskning.
Pedersen, Jan – Tore 2002: Rehabilitering av velferdsforvaltningen, i: Husabø, Gunnar og
Nervik, Jon Arve 2006: Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for
Rambøll management 2007a: Evaluering av etablering av lokal kommunal enhet med fokus
på aktivt, arbeidsrettet rehabilitering i Kristiansund kommune. Sluttrapport.
Rambøll management 2007b Evaluering av programmet tettere individuell oppfølging (TIO),
Delrapport I.
Rambøll management 2007c Evaluering av programmet tettere individuell oppfølging (TIO),
Delrapport II.
Rambøll management 2007d: Evaluering av arbeidet med implementering av et nasjonalt
kartleggingsverktøy KIS, Sluttrapport.
Rambøll management 2008: Evaluering av programmet tettere individuell oppfølging (TIO),
Sluttrapport.
Ringsrød, Gjermund 2007: Å lede en tiltaksenhet. I Marthinsen, Edgar og Skjefstad, Nina:
(red) 2007: Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV – tett på. Universitetsforlaget.
Rytter, Kirsten 2008: Oppfølgings- og tiltaksarbeid i NAV. Med case fra sosialtjenesten i NAV
Sagene. Kommuneforlaget.
Røysum, Anita 2009: Ulike forståelser av helhetlig oppfølging i NAV? Tidsskrift for
velferdsforskning 2009, nr 3, 192-206.
Satka, Mirja 1999: Research Practices in the Era of Reflexive Expertise. IFSW European
Seminar Helsinki June 1999.
Sanbæk, Mona 2001: I Jenssen, Anne Grete 2009: Brukermedvirkning i sosialtjenesten. En
studie av sosialarbeiderens perspektiv. Doktoravhandling institutt for sosialt arbeid
og helsevitenskap, NTNU.
Schafft, Angelica, Frøyland, Kjetil og Spjelkavik, Øystein 2005: Evaluering av
arbeidsmarkedssatsningen for sosialhjelpsmottakere. Delrapport 2, 2005.
Arbeidsforskningsinstituttets notatserie nr1.
Schafft, Angelica og Spjelkavik, Øystein 2006 På vei til jobb? Evaluering av
arbeidsmarkedssatsingen for sosialhjelpsmottakere AFI – rapport nr 7, 2006.
Schafft, Angelica, Skardhamar, Torbjørn og Tao, Chang 2010: Ny evaluering av
tiltakssatsingen for sosialhjelpsmottakere. Rapport 1:2010 AFI, Schaft m.fl.
Sen, Amartya 2006: Identitet och våld. Daidalos
Sennett, R., 2003: Respekt i en verden af ulighed. Hovedland.
Shulman, Lawrence 2003: Kunsten å hjelpe individer og familier. Gyldendal Norsk Forlag
AS.
Sjøvoll, J. og Skogen, K. (red) 2008: Aksjonsforskning – forsker og praktiker i samarbeid om
forbedringer. Profesjonshøgskolen. Høgskolen i Bodø.
Skilbrei, Birger 2003: Fra mottaker til deltaker, i: Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve 2006:
Samfunnsforskning.
Skjefstad, Nina 2007: Du kommer ikke for å få noe, men for å finne noe. Tiltaksarbeid i
sosialtjenesten. Masteroppgave i sosialt arbeid. Institutt for sosialt arbeid og
helsevitenskap NTNU.
Stolanowski, Per Arne 1994: Tilstrekkelig til livets opphold. Bedriftsøkonomenes forlag.
Stolanowski, Per Arne 2005: Kunnskapsutvikling innen sosialtjenesten i Norge i: Ljunggren,
Synnöve (red): Empiri Evidens og Empati. Nordiska röster om kunskapsutveckling i
sosialt arbeid. Nordiska ministerrådet och Nopus, Nord 2005:5.
Stortingsmelding nr. 39: Attføringsmeldinga. Sosial og helsedepartementet, 1991 -1992.
Stortingsmelding.nr.50: Utjamningsmeldinga. Om fordeling av inntekt og levekår i Noreg.
Sosial og helsedepartementet, 1998-1999
Stortingsmelding nr 6: Tiltaksplanen mot fattigdom. Sosialdepartementet, 2002-2003.
Stortingsmelding nr.14: Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Arbeid og
inkluderingsdepartementet, 2002-2003.
Stortingsmelding nr.49: Breiband for kunnskap og vekst. Næring og handelsdepartmentet,
2002-2003.
Stortingsproposjon nr 46: Ny arbeidsog velferdsforvaltning. Arbeid og
inkluderingsdepartmentet, 2004–2005
Taylor, Charles 1995: Identitet, frihet och gemenskap. Daidalos
Taylor, Carol & Sue White. 2000: Practising Reflexivity in Health and Welfare – making
133
knowledge. UK: Open University Press.
Van der Wel, Kjetil (red) 2006: Funksjonsevne blant langtidsmottakere av sosialhjelp. HiO rapport nr.29, 2006.
Villadsen, Kaspar 2004. Det sociale arbejdes genealogi: Om kampen for at gøre fattige og
udstødte til frie mennesker. København: Reitzel.
Vik-Mo, Bjørn og Jon Arve Nervik 1999: Arbeidsplikten i arbeidslinjen. Rapport fra
delprosjekt Samordnet innsats for arbeidsledige: Kommunale arbeidsmarkedstiltak
og tverretatlig samarbeid. ISS – rapport nr. 57, Norsk forskningsråd.
Zahl, Marianne (red) 2003: Sosialt arbeid: refleksjon og handling. Fagbokforlaget.
Åkerstrøm Andersen, N., 2003. Borgerens kontraktliggørelse. København: Reitzel.
Aamodt, Laila G 2001: Den gode relasjonen. Gyldendal Norsk Forlag AS.
Aasen, Kristin 2009: Prosjekt 16-30, en arena for mestring, medvirkning og myndiggjøring.
Masteroppgave i sosialt arbeid. Institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap NTNU.
ISBN 978-82-7570-224-9
Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV
Tel: 73 59 63 00
Fax: 73 59 66 24
Tett individuell og
helhetlig oppfølging i NAV
En systematisk gjennomgang av erfaringer, forskning
og evalueringer rettet mot kunnskap om innsatser for
brukere med redusert arbeidsevne og behov for tett
individuell oppfølging
Rapport 2010
Dragvoll Allé 38 B
7491 Trondheim
Norge
Rapport 2010
Høgskole- og universitetssosialkontor Midt-Norge

omslag FMKhuskNY uten vedlegg

Transcription

Similar documents

BRUKERMEDVIRKNING I PRAKSIS

Aktivitetsplikt - Lillehammer MDG

ringer i brukermedvirkningsrelasjoner

Register til Elverum bygdebok bind 5 - DIS

2 - Modum Bad

Brukermedvirkning - Ravneberghaugen Rehabiliteringssenter

Medarbeidere med egenerfaring for økt brukermedvirkning

Hva er god praksis?

Når livet er mitt eget. Recovery

Erik Jonassen, Helsedirektoratet