Sysselsetting av innvandrere – Fredrikstad kommune

Transcription

Sysselsetting av innvandrere
Fredrikstad kommune
Forvaltningsrevisjonsrapport
Rolvsøy
3.juni 2013
østfold kommunerevisjon iks
1
INNHOLDSFORTEGNELSE
1
SAMMENDRAG............................................................................................................... 3
2
INNLEDNING................................................................................................................... 4
2.1
Bakgrunn .................................................................................................................................................. 4
2.2
Problemstilling og avgrensing ................................................................................................................. 4
2.3
Metode og gjennomføring ....................................................................................................................... 5
2.4
Revisjonskriterier .................................................................................................................................... 6
3
SYSSELSETTING AV INNVANDRERE ...................................................................... 7
3.1
Revisjonskriterier .................................................................................................................................... 7
3.2
Fakta ......................................................................................................................................................... 8
3.3
Vurderinger ............................................................................................................................................ 21
3.4
Konklusjon og anbefalinger .................................................................................................................. 23
4
RÅDMANNENS KOMMENTARER ........................................................................... 25
5
VEDLEGG....................................................................................................................... 26
2
1 SAMMENDRAG
Østfold kommunerevisjon IKS har i dette
prosjektet vurdert Fredrikstad kommunes
arbeid med innvandrere og i hvilken grad
kommunens tiltak er egnet til å øke
sysselsettingen av innvandrere.
Bakgrunnen for prosjektet er at kommunen
har hatt utfordringer knyttet til arbeidet
med integrering, herunder blant annet
måloppnåelse på introduksjonsprogrammet
og samhandlingen mellom kommunale
virksomheter.
Kommunens handlingsplan for mangfold
og integrering skal være et verktøy i
arbeidet, samt at det foreligger flere
nasjonale krav knyttet til
introduksjonsprogrammet.
Utledning av revisjonskriteriene følger i
kapittel 3.1. Kildene er også listet opp i
kapittel 2.4.
Fakta er innhentet ved bruk av intervju,
dokumentanalyse, mappegjennomgang og
statistisk analyse. Revisjonen har også vært
i kontakt med IMDI og SSB. Nærmere
redegjørelse for metode og gjennomføring
av prosjektet omtales i kapittel 2.3.
Det er vanskelig for revisjonen å
konkludere på hvorvidt kommunens tiltak
er egnet til å øke sysselsettingen blant
innvandrere i Fredrikstad. Dette skyldes
flere forhold. For det første er ikke
arbeidsmarkedet i Fredrikstad optimalt,
noe som gjør det spesielt utfordrende for
vanskeligstilte, herunder også en del av
innvandrerbefolkningen, å få arbeid.
Revisjonen finner det imidlertid positivt at
NAV har etablert markedsteam som
arbeider oppsøkende mot arbeidslivet for å
skaffe praksisplasser, samt at arbeidet skal
styrkes ytterligere overfor flyktninger.
For det andre fremstår det for revisjonen
som om kommunen har hatt flere
utfordringer knyttet til organisatoriske
forhold og grensesnitt som har ført til et
fragmentert tjenestetilbud som igjen kan ha
påvirket flyktningers muligheter i
arbeidslivet.
Det synes også som om kommunen står
overfor enkelte utfordringer hva gjelder å
få implementert arbeidet med flyktninger i
NAV. Et samhandlende tiltaksapparat er en
viktig forutsetning for å lykkes med
integreringen. Det er derfor positivt at
samarbeidsklimaet nå oppleves som bedre.
Kommunen skal også i gang med en
evalueringsprosess av arbeidet med
flyktninger, som har som mål å plassere
introduksjonsprogrammet i NAV på en
hensiktsmessig måte, samt øke
sysselsettingen av flyktninger. Dette vil
kunne ha positiv innvirkning på
kommunens integreringsarbeid.
Med grunnlag i våre vurderinger, anbefaler
vi at kommunen bør:
 forsterke og intensivere arbeidet med å
implementere ny organsiasjonsstruktur. Etter revisjonens oppfatning
er dette viktig med hensyn på å
tydeliggjøre team flyktnings rolle og
ansvar, sett i forhold til NAV for øvrig.
 formaliserer samarbeidet mellom NAV
og FRIS med hensyn på oppfølging av
felles brukergruppe
 etablerer tverrfaglige team rundt
flyktningen, slik at det lar seg gjøre å
sette inn de riktige tiltakene når
behovet er der.
 gjøre innholdet i
introduksjonsprogrammet mer
arbeidsrettet
 vurdere mulighetene for å etablere flere
kommunale arbeidspraksisplasser.
Revisjon takker for samarbeidet og
bistanden i forbindelse med revisjonen.
3
2 INNLEDNING
2.1 Bakgrunn
Faktaboks 1: Bakgrunn
Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre
forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens § 78 og
forskrift om revisjon kapittel 3.
Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å
kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i
samsvar med gjeldende bestemmelser og
kommunestyrets vedtak.
Plan for forvaltningsrevisjon 2012 – 2013
ble vedtatt i bystyret den 9. februar 2012,
sak PS 12/4. Planen er justert to ganger
etter omfattende omorganisering i
kommunen og det ble vedtatt i
kontrollutvalgsmøte 30. november 2011,
sak PS 12/37, at prosjektet
«Introduksjonsprogrammet/flyktninger og
kvalifiseringsprogrammet» er neste
prosjekt på planen.
I planen heter det: ”Kommunen bosatte 40
voksne og 10 mindreårige, enslige
flyktninger i 2010. Det er etablert
målsetninger innenfor området samtidig
som det er påpekt utfordringer knyttet til
arbeidet med integrering. I handlingsplan
2012-2015 fremgår det at måloppnåelsen
knyttet til introduksjonsprogrammet kan
bedres, herunder samhandlingen mellom
de kommunale virksomhetene. Videre
fremheves ulike forhold som forhindrer
varig sysselsetting. Etter revisjonens
vurdering er tilstrekkelig tilrettelegging for
mottak av flyktninger vesentlig for å
etterleve regelverket på området på kort
sikt. På lang sikt er slik tilrettelegging
vesentlig for å sikre integrasjon i
lokalsamfunnet. Dersom dette ikke ivaretas
kan det føre til økt press på sosiale
tjenester og merkostnader for kommunen.”
Plan for gjennomføring av prosjektet ble
vedtatt av kontrollutvalget 8. februar 2013,
sak PS 13/3. Prosjektets opprinnelige tittel
ble endret til «Sysselsetting av
innvandrere». Kommunens
hovedmålsetting for integrering er å styrke
innvandreres muligheter for deltakelse,
integrering og inkludering i samfunnet, og
favner således hele innvandrergruppen
generelt. Deltakelse i arbeidsliv/utdanning
er viktig i denne sammenheng.
Introduksjonsprogrammet retter seg først
og fremst mot nyankomne flyktninger. Et
prosjekt avgrenset til
introduksjonsprogrammet vil gi et snevert
bilde av kommunens integreringsarbeid
totalt sett. Samtidig har vi valgt å se bort
fra kvalifiseringsprogrammet, da
programmet var gjenstand for revisjon i
2011, samt at Fylkesmannen har nasjonalt
tilsyn på området. Programmet omtales
likevel i tilknytning til beskrivelsen av de
ulike tiltakene fra NAV.
2.2 Problemstilling og avgrensing
Rapporten omhandler følgende
problemstilling:

Har Fredrikstad kommune satt i verk
tiltak som er egnet til å øke
sysselsettingen av innvandrere?
Revisjonen har ved gjennomføringen av
prosjektet tatt utgangspunkt i kommunens
plan for mangfold og integrering i
Fredrikstad 2011-2018, og vurdert hvorvidt
tiltakene for å øke sysselsetting av
innvandrere er iverksatt og om de fungerer
etter hensikten.
Rapporten er avgrenset til å omhandle
tiltak som rettes mot voksne innvandrere.
Med innvandrere legger vi planens
målgruppe til grunn. Rapporten omhandler
tiltak rettet mot flyktninger1,
1
Omfatter overføringsflyktninger, personer som er
innvilget asyl og personer som har søkt asyl, men i
stedet er innvilget opphold på annet eller
humanitært grunnlag.
4
arbeidsinnvandrere2, familiegjenforente3
og norskfødte av innvandrerforeldre som
har behov for hjelp og støtte fra det
kommunale tjenesteapparatet. Videre
avgrenses prosjektet til følgende sentrale
kommunale aktører i integreringsarbeidet:
Fredrikstad internasjonale skole (FRIS) og
NAV (oppfølgingsavdelingen og
flyktningavdelingen (team flyktning)).
1. januar 2013 ble flyktningavdelingen
flyttet fra Virksomhet rus-, psykiatri-, bolig
og flyktningarbeid, til NAV.
Omorganiseringen beskrives nærmere i
kapittel 3.2. Forvaltningsrevisjonen er
således gjennomført i en periode hvor
nåværende organisasjonsstruktur fortsatt er
forholdsvis ny. Dette innebærer at
rapporten i stor grad belyser hvordan
kommunen har arbeidet med
innvandrergruppen under den gamle
organiseringen, men vi har tatt inn fakta
som viser foreløpig resultat av ny
organisering der dette har vært tilgjengelig.
Samtidig uttaler både avdelingsleder NAV
og leder for flyktningavdelingen, at
omorganiseringen så langt ikke har
medført vesentlige endringer i hvordan
kommunen samlet sett arbeider med
innvandrergruppen.
2.3 Metode og gjennomføring
Faktaboks 2: Metode og gjennomføring
Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all
forvaltningsrevisjon i tråd med ”Standard for
forvaltningsrevisjon” (RSK 001). Dette innebærer
blant annet at rapporten skal skille klart mellom
fakta, og revisjonens vurderinger og konklusjoner.
Fakta plasseres under egen overskrift, og er en
gjengivelse av informasjon som revisjonen har fått
tilgang til gjennom datainnsamlingen.
Informasjonen bygger på beskrivelser hentet fra
skriftlige dokumenter, mappegjennomgang,
spørreundersøkelse og/eller verifiserte intervjuer.
2
Omfatter innvandrere som har fått
oppholdstillatelse i landet på grunn av
arbeidsforhold.
3
Omfatter personer som har fått innvilget
oppholdstillatelse på bakgrunn av relasjon til
familiemedlem med oppholdstillatelse i landet.
Det gjøres oppmerksom på at fakta i noen tilfeller
kan gjengi kommunens egen vurdering eller
opplevelse av en gitt tilstand. Fakta kan også være
enkeltpersoners meninger, erfaringer eller
holdninger.
Prosjektet er gjennomført ved
dokumentanalyse av aktuelle planer,
rutiner og interne dokumenter.
Informasjonen fra disse er så supplert med
intervju av kommunens spesialkonsulent
på området, samt lederne for
flyktningavdelingen, Fredrikstad
internasjonale skole og
oppfølgingsavdelingen i NAV. Det er også
gjennomført intervjuer av inspektører ved
FRIS, programrådgivere ved
flyktningavdelingen, samt
prosjektmedarbeider for «Ny sjanse» og
kontaktperson for kommunale
praksisplasser ved NAV. I etterkant av
hvert intervju er det utarbeidet referat, som
så er verifisert av informanten. Det følger
av revisjonens metodikk at verifiserte
referater er å anse som fakta på lik linje
med annen skriftlig dokumentasjon.
Revisjonen har også foretatt en
mappegjennomgang av individuelle planer
til ni flyktninger som bestod norskprøve 2
muntlig første halvår 2012 og fire av
flyktningene som bestod norskprøve 3
muntlig første halvår 2012. Dette utgjør
over halvparten av flyktningene som
bestod disse prøvene i denne perioden.
Videre er det foretatt en utredning av et
utvalg av relevant forskningsbasert teori,
herunder «Analyse av resultatoppnåelse i
introduksjonsordningen» (Rambøll) og
«Med rett til å lære og plikt til å delta: En
evaluering av introduksjonsordningen for
nyankomne flyktninger og innvandrere»
(Fafo). Revisjonen har også vært i dialog
med IMDI og SSB.
Den samlede faktafremstillingen ble i sin
helhet verifisert av sentrale informanter i
april 2013. I etterkant av høringsmøte med
administrasjonen 22. mai 2013, er det
imidlertid gjort mindre endringer i fakta
5
med formål om å tydeliggjøre nåværende
organisasjonsmodell.
Undersøkelsen er gjennomført av
forvaltningsrevisor Bjørnar Bakker Eriksen
og Lene Brudal i perioden februar til juni
2013.
2.4 Revisjonskriterier
Faktaboks 3: Revisjonskriterier
Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i
en eller flere autoritative kilder og ut fra
trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder
menes normalt lovverk, politiske vedtak og
føringer, men også kommunens egne
retningslinjer, anerkjent teori på området og/
eller andre sammenlignbare virksomheters
løsninger og resultater kan danne basis for
revisjonskriterier.
I dette prosjektet er følgende kilder
benyttet for å utlede revisjonskriteriene:
 Plan for mangfold og integrering i
Fredrikstad 2011-2018 med
vedlegg.
 Lov om introduksjonsordning og
norskopplæring for nyankomne
innvandrere av 04/07-2003, nr. 80.
 Rundskriv fra A-27/2007
Samarbeid mellom kommunen og
Arbeids- og velferdsetaten om
introduksjonsordning for
nyankomne innvandrere.
Kriteriene beskrives nærmere i kapittel 3.1.
6
3 SYSSELSETTING AV INNVANDRERE
3.1 Revisjonskriterier
Kommunens ansvar i
integreringspolitikken er å tilrettelegge for
bosetting og integrering på lokalt nivå.
Den enkelte kommune har plikt til å
tilrettelegge et introduksjonsprogram for
nyankomne flyktninger, jf.
introduksjonsloven4. Formålet med
introduksjonsloven er å styrke nyankomne
innvandreres mulighet for deltagelse i
yrkes- og samfunnslivet, noe som vil
styrke deres økonomiske selvstendighet, jf.
§ 1.
I samarbeid med IMDI har Fredrikstad
kommune satt seg som mål å ha god
måloppnåelse i introduksjons- og
kvalifiseringsarbeidet og øke
sysselsettingen blant innvandrerbefolkningen. Minimum 55 % av
deltakerne skal ut i arbeid eller utdanning
etter gjennomført introduksjonsprogram.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet har
gitt landets kommuner rundskriv
vedrørende samarbeid mellom kommunen
og NAV om introduksjonsordningen.
Ifølge rundskrivet skal NAV ha en sentral
rolle i utarbeidelse og gjennomføring av
introduksjonsprogram. Et velfungerende
samarbeid mellom kommunen og NAV er
viktig for å sikre en klar ansvarsdeling,
unngå dobbeltarbeid og bidra til et
effektivt og målrettet introduksjonsprogram for den enkelte deltaker. Videre er
det viktig at nyankomne innvandrere
prioriteres og at arbeidet koordineres og
samordnes. Det skal inngås forpliktende
samarbeidsavtale mellom kommunen og
NAV om introduksjonsordningen, enten i
form av en særskilt avtale, eller inngå som
en del av samarbeidsavtalen om lokalt
NAV kontor.
4
Lov om introduksjonsordning og norskopplæring
for nyankomne innvandrere av 04/07- 2003 nr.80.
Avtalen skal minst inneholde
bestemmelser om:
 ansvar og forpliktelser i
introduksjonsprogrammet, herunder
hvordan NAV skal bidra konkret i
planlegging og gjennomføring av
 oppfølging både på leder- og
saksbehandlernivå. Lederne
undertegner den skriftlige
samarbeidsavtalen og skal følge med
på om den fungerer etter hensikten, og
om spesielle problemer oppstår.
Saksbehandlerne skal iverksette og
følge opp avtalen.
 samarbeidsformer. Opprettelse av og
deltakelse i tverrfaglige team fremmes
som en hensiktsmessig måte å
organisere arbeidet på og som kan
bidra til en bedre samordning av
virkemidler fra ulike instanser.
 en spesifisering av hvem som er
kontaktpersoner i henholdsvis
kommunen og NAV lokalt og hvem
som har ansvar for å følge opp kontakt
og informasjonsutveksling mellom
avtalepartnerne.
 regelmessig evaluering av samarbeidet
og av avtalen.
 avklaring med sikte på oppfølging fra
NAV etter endt introduksjonsprogram.
 felles mål, resultatkrav og
rapporteringsrutiner mellom
kommunen og NAV for deltakere i
Fredrikstad kommunes handlingsplan for
mangfold og integrering skal være et
verktøy i arbeidet med å gi innvandrere
mulighet for deltakelse, herunder
opplæring, yrkeserfaring og
inntektssikring. Planens målgruppe er, i
tillegg til flyktninger, også
arbeidsinnvandrere og familiegjenforente.
Handlingsplanen setter en rekke krav til
deltakelse fra relevante tjenester. Blant
annet skal følgende tiltak iverksettes:
7
 Oppfølging, arbeidsrettede tiltak og
stønad skal samles på et sted.
 Innvandrere skal ha et tilrettelagt
løp fra norskopplæring til
utdanning og arbeid.
 NAV skal tilby kvalifiseringstiltak
parallelt med norskopplæringen i
starten av introduksjonsprogrammet.
 Norskopplæring må også ses i
sammenheng med andre
kvalifiseringstiltak.
 Tilstedeværelsen på introduksjonsprogrammet skal økes ved å tilby et
individuelt tilpasset program.
 Innvandrere med behov for bistand
til å komme i arbeid skal ha
aktivitetsplan og arbeidsmuligheter
skal vurderes.
 Kontaktflaten mot arbeidsgivere i
offentlig og privat sektor skal økes.
 Konseptet språkpraksisplasser skal
videreutvikles.
 Ressursbruk, læringsutbytte og
resultat av kommunens tiltak til
innvandrere skal kartlegges og
evalueres i 2013.
I handlingsplanen vises det til at
flyktningavdelingen, FRIS og NAV er
sentrale aktører i arbeidet med å sysselsette
innvandrere. Kommunens handlingsplan
beskriver at ”et samhandlende
tiltaksapparat er en viktig forutsetning for
å lykkes med integreringen.”
3.2 Fakta
Befolkningen i Fredrikstad kommune
utgjorde 76 807 innbyggere i 2012, hvorav
13,2 % er innvandrere. Tabellen nedenfor
viser utviklingen i innvandrerbefolkningen
i Fredrikstad over en femårsperiode:
Tabell 1: Innvandrerbefolkningen
2008 2009 2010
Antall
7900 8554 9288
innvandrere
Andel av
10,8 11,6 12,5
innbyggerne
2011
10173
2012
10173
13,5
13,2
Tabellen viser en økning i
innvandrerbefolkningen på 29 % perioden
sett over ett, samtidig som andelen
innvandrere har steget med 2,4 %.
Til sammenligning består innbyggerne i et
utvalg andre kommuner av følgende andel
innvandrere i 2012:
Tabell 2: Andel innvandrere
Sarpsborg
14,2
Drammen
23,3
Kristiansand
14,3
Samtlige av sammenligningskommunene
har en høyere andel innvandrere enn
Fredrikstad.
Fredrikstad kommune står overfor flere
utfordringer i integreringsarbeidet, og flere
av disse er utenfor kommunens kontroll.
Her nevnes for det første at
arbeidsmarkedet i Fredrikstad ikke er
optimalt for en stor del av
innvandrergruppen. Fredrikstad er en
gammel industrikommune og
arbeidsmarkedet i regionen er preget av
høy arbeidsledighet, samt lite behov for
ufaglært arbeidskraft.
Tabellen nedenfor viser arbeidsledigheten i
de utvalgte kommunene per 31.12.2012,
sortert på hele befolkningen, befolkningen
eksklusiv innvandrere og hos innvandrere
isolert.
Tabell 3: Arbeidsledighet (%)
Fredrikstad
Hele befolkningen
Befolkning eks. innvandrere
Alle innvandrere
Sarpsborg
Hele befolkningen
Alle innvandrere
Drammen
Hele befolkningen
Alle innvandrere
Kristiansand Hele befolkningen
Alle innvandrere
3,5
2,3
11,1
3,7
2,4
11,9
2,9
1,8
7,3
3,1
2,2
8,7
8
Tabellen viser at arbeidsledigheten i
Fredrikstad og Sarpsborg er høyere enn i
Drammen og Kristiansand. Tilsvarende
gjelder også for innvandrerbefolkningen.
En stor andel av flyktninggruppen som
bosettes i Fredrikstad har store språklige
utfordringer, hvor flere er analfabeter med
behov for omfattende opplæring. Grad av
måloppnåelse på området er i stor grad
betinget av hvilken gruppe flyktninger som
bosettes. Gruppens sammensetning
varierer fra år til år.
Tabellen nedenfor bygger på tall mottatt
fra kommunen i forbindelse med
revisjonen, og viser antall som har avsluttet
introduksjonsprogrammet i perioden 20102012 og om de har gått over i arbeid,
utdanning, tiltak eller andre ytelser i
Fredrikstad.
Tabell 4: Status ved avsluttet
introduksjonsprogram:
År
2010
Antall avsluttet
42
introduksjonsprogram
5
2011
42
2012
27
Antall i tiltak
Antall i utdanning
6
16
2
14
4
8
Antall i arbeid
6
Annen ytelse
6
16
7
19
5
10
Tabellen viser at antall deltakere som har
avsluttet introduksjonsprogrammet har
sunket fra 42 i 2010 og 2011 til 27 i 2012.
Andel som har gått over til utdanning eller
arbeid utgjorde 52,4 % i 2010, 50 % i 2011
og 48,1 % i 2012.
Tabellen nedenfor bygger på tall fra IMDI
og viser prosentvis andel med overgang til
arbeid eller utdanning direkte etter
avsluttet introduksjonsprogram fra 20092012 for de utvalgte byene.
Tabell 5: Måloppnåelse i % (IMDIs tall):
Kommune:
2009
2010
2011
Fredrikstad
48
51
37
Sarpsborg
43
13
43
Drammen
40
43
44
Kristiansand
33
51
51
Nasjonalt
44
42
46
2012
28
48
31
50
47
Tabellen viser at måloppnåelsen har vært
synkende for Fredrikstad fra 2010-2012.
Sammenlignet med de andre kommunene
og nasjonalt gjennomsnitt, ligger
kommunen lavere i måloppnåelse for 2011
og 2012, mens de ligger høyere i 2009 og
2010. Som tabell 4 og 5 viser, er det ikke
samsvar mellom kommunens egne tall og
tall mottatt fra IMDI. I høringsmøte
avholdt med administrasjonen ble det
opplyst om at det er IMDIs tall som er lagt
til grunn i kommunens interne
rapportering.
Faktaboks 4: Forskning om faktorer som
påvirker måloppnåelse i
introduksjonsprogrammet
Tidligere forskning dokumenterer flere
sammenhenger mellom introduksjonsdeltakernes
individuelle egenskaper og sannsynligheten for å
være i arbeid eller utdanning etter endt
introduksjonsprogram. Det er kjønn og
landbakgrunn som ser ut til å ha størst betydning.
Videre peker rapporten på at kommuner med høy
sysselsetting også har best resultater i
introduksjonsprogrammet. Det antas imidlertid at
det er mulig å veie opp for disse faktorene
gjennom kommunens tilbud i
introduksjonsprogrammet. (Rambøll, 2011)
Organisering og omorganisering
Som nevnt innledningsvis under kapittel
2.2, er ansvaret for kommunens arbeid med
integrering fra og med 1. januar 2013 delt
mellom FRIS og NAV.
FRIS – Fredrikstad internasjonale skole
hører inn under seksjon for utdanning og
oppvekst. Virksomheten har 96 årsverk
fordelt på 103 ansatte.
5
Dette er arbeidsrettede tiltak som f.eks.
regnskapskurs, jobbsøkerkurs, truckførerkurs etc.
6
Trygd, overgangsstønad, sosialhjelp og lignende.
Virksomhetens ledelse består av rektor,
inspektører og teamkoordinatorer. I tillegg
9
har administrasjonen funksjoner som
inntaksstasjon, rådgivere og
merkantilressurser. Undervisningen er
organisert i fire team med hver sin
koordinator, herunder
 Grunnskole for voksne
 Spesialpedagogikk
 Tospråklig opplæring
 Norsk og samfunnskunnskap
voksenopplæringen. Et godt samarbeid mellom
enhet med ansvar for introduksjonsprogrammet
og kommunens voksenopplæring er svært viktig
for å få til et individuelt tilrettelagt opplæringsløp.
Den kommunale delen av NAV
Fredrikstad er organisatorisk plassert i
seksjon for helse og velferd. NAV-kontoret
har totalt 150,9 årsverk, hvorav 80,6 er
kommunale. Virksomheten har
avdelingene «Jobbservice- og
karrieresenter», «SYFO»
(sykefraværsoppfølging) og «Oppfølging»,
ledet av hver sin avdelingsleder. Under
hver avdeling er de ansatte organisert i
ulike team, som ledes av egne teamledere.
NAV yter tjenester innen blant annet
arbeidsavklaring og kvalifisering til arbeid
gjennom tiltak og aktivitet, samt
økonomisk sosialhjelp og rådgivning.
Prosessen med å flytte
introduksjonsprogrammet til NAV har tatt
lang tid grunnet uenighet knyttet til å skille
arbeidet med introduksjonsprogrammet fra
resten av arbeidet i flyktningavdelingen.
Det har vært nedsatt prosjektgrupper som
har arbeidet med samorganisering mellom
NAV og flykningavdelingen tidligere, men
det har ikke vært mulig å gjennomføre
endringen.
Bystyret vedtok i 20077 at introduksjonsprogrammet skulle legges til NAV. I
henhold til vedtaket vil dette medføre at
programmet oppnår økt tilgjengelighet og
nærhet til arbeidsmarkedstiltak.
Faktaboks 5: Forskning om plassering av
introduksjonsprogrammet i NAV
Det er flere fordeler ved å plassere
8
introduksjonsprogrammet i NAV, blant annet
høyere resultatoppnåelse og større tilgang på
tiltak og kompetanse, samt muligheten for
individuell tilpasning til programmet.
Kommuner som har valgt å organisere
programmet utenfor NAV samarbeider i liten grad
med NAV, både på saksbehandler- og ledernivå.
Funn tyder også på at organisering i NAV ikke
legger til rette for utstrakt samarbeid med
7
PS 2007/135
Det fremgår av forskningsrapporten at fordelene
viser seg først og fremst ved store
introduksjonsprogram, det vil si program med over
10 deltakere.
8
Rapporten presiserer imidlertid at organisering i
NAV ikke er synonymt med økt samarbeid mellom
programrådgivere og andre NAV ansatte. Et
helhetlig tjenesteapparat krever kontinuerlig
arbeid. (Rambøll, 2011)
Etter omorganiseringen i seksjon for helse
og velferd i 2012, ble uenigheten løst ved
at hele flyktningavdelingen ble besluttet
flyttet til NAV med virkning fra januar
2013. Fra 2013 har derfor NAV også hatt
ansvar for bosetting, undervisning og
oppfølging av flyktninger med botid under
5 år. Ansvaret for undervisningen er delt
med FRIS som står for undervisning
knyttet til norsk og samfunnskunnskap,
mens NAV står for tiltak som forbereder til
videre opplæring eller tilknytning til
yrkeslivet.
Det arbeides på revisjonens tidspunkt med
løsninger for å få plassert avdelingen inn i
NAVs lokaler. Avdelingen er som tidligere
nevnt foreløpig organisert som et team i
NAVs oppfølgingsavdeling, men det er
ikke gjennomført store endringer i måten å
arbeide på. Avdelingsleder ved NAV har
imidlertid deltatt på flyktningavdelingens
ukentlige avdelingsmøter ved anledning og
etter behov i 2013.9 Avdelingsleder ved
flyktningavdelingen har deltatt på
teammøter ved NAV en gang i uken, og på
fagmøter en gang hver 14. dag, hvor også
9
Grunnet tilstøtende ledermøter ved NAV, er det
hittil gjennomført 1 møte.
10
flyktningavdelingens programrådgivere har
deltatt. Det er også igangsatt månedlige
møter mellom flyktningavdelingens
programrådgivere og NAVs markedsteam.
Første møte ble avholdt i mars 2013.
I den videre fremstillingen av fakta vil den
tidligere flyktningavdelingen omtales som
team flyktning, og leder for
flyktningavdelingen som teamleder.
Betegnelsen avdelingsleder vil således vise
til leder for oppfølgingsavdelingen ved
NAV. Dette for å gjøre rapporten mer
leservennlig, samtidig som det bidrar til å
tydeliggjøre nåværende organisering under
NAV.
Det er ikke avklart når samlokaliseringen
kan gjennomføres i praksis, og heller ikke
hvordan team flyktning organisatorisk skal
plasseres innad i NAV. Avdelingsleder
mener at det mest hensiktsmessige vil være
å fordele team flyktnings programrådgivere på de øvrige teamene for å spre
kompetansen, samtidig som noen av
teamets nåværende arbeidsoppgaver kan
fordeles på andre ansatte i NAV og på den
måten utnytte ressurser og kompetanse
bedre. Det vises eksempelvis til at
oppgaver knyttet til bosetting kan fordeles
på andre, slik at programrådgiverne får
frigjort ressurser til å følge opp deltakerne
på introprogrammet. Team flyktning
ønsker å beholde programrådgiverne og
deres kompetanse samlet, fordi de mener at
dette bedre ivaretar kommunens
introduksjonsprogram og den enkelte
deltaker. Programrådgiverne samarbeider
ofte om deltakere, og denne muligheten
mister man dersom teamet splittes.
Faktaboks 6: Forskning om organisatorisk
plassering av programrådgivere i NAV
Programrådgiverne kan få flere oppgaver som ikke
er knyttet til introduksjonsprogrammet, noe som
kan være med på å ta fokuset bort fra
flyktningarbeidet. Programrådgiverne er bærere
av fagspesifikk kompetanse og erfaring –
organiseringen av arbeidet bør legges til rette for
at kompetansen på målgruppen utnyttes
hensiktsmessig. NAV-kompetanse i behovs- og
arbeidsvurderinger er imidlertid også nødvendig
for å sikre deltaker et mest mulig tilpasset
programinnhold. (Rambøll, 2011)
Kommunen har søkt IMDI om
prosjektmidler til å etablere en felles
plattform for å øke samarbeidet mellom
FRIS og NAV. Målet er at tiltaket skal
bidra til økt sysselsetting av deltakere på
introduksjonsprogrammet. I følge NAVleder er det imidlertid også et mål at
prosessen skal bidra til å finne en
hensiktsmessig plassering av arbeidet med
introduksjonsprogrammet på NAV. Første
møte skal avholdes i juni 2013. Ifølge
rektor ved FRIS er tiltaket en
fragmentarisk satsning, og mener det er
behov for en samlet plattform i arbeidet
med hele innvandrergruppen. Rektor
presiserer imidlertid at samarbeidet
mellom FRIS og NAV generelt har
forbedret seg betraktelig etter
omorganiseringen, særlig hva gjelder fokus
på arbeidspraksis og yrkesrettet opplæring.
Plan for mangfold og integrering
«Plan for mangfold og integrering 20112018» ble godkjent i Bystyret 8.9.2011.
Spesialkonsulent for flyktninger opplyser
om at utarbeidelse og etablering av planen
har vært en lang prosess for kommunen.
Bystyret vedtok i 2006 at det skal
utarbeides en plan for arbeidet med
fremmedkulturelle. Arbeidet var i
utgangspunktet prosjektbasert10, men i
2010 tok spesialkonsulenten over
prosessen. Ifølge spesialkonsulent har det
vært mye diskusjon omkring godkjennelse
av planen, og planarbeidet har i lange
perioder vært nedprioritert i
organisasjonen. En medvirkende årsak kan
ha vært stor turnover av ledere i seksjonen.
I 2012 ble det etablert en mangfold- og
integreringsgruppe (MIF-gruppen) som
10
Arbeidet med planen startet opp som ett prosjekt,
med en ansatt i en prosjektbasert stilling i 2007 2008. Prosjektstillingen ble avsluttet etter ett år uten
at planen ble lagt fram til politisk behandling.
11
arbeider aktivt med planen. Gruppen består
av representanter fra NAV (både
oppfølgingsavdelingen generelt og tem
flyktning spesielt) og FRIS, samt
spesialkonsulent for flyktninger. MIFgruppen har utarbeidet en mer detaljert
mål- og tiltaksmatrise for planens områder.
MIF-gruppen skal gjennomgå status for
måloppnåelse i matrisen i 2013.
Planen oppfattes ulikt i kommunen. På den
ene siden oppleves målene i
handlingsplanen å bære preg av å være
visjoner for hvordan integreringsarbeidet i
kommunen bør gjennomføres og at
tiltakene er for generelt utformet. På den
andre siden oppleves planen som en
beskrivelse av hvordan kommunen per i
dag jobber med innvandrere, og ikke som
en tiltaksplan som vil sikre at kommunen
når sine mål med integrering.
Rektor ved FRIS mener at
integreringsarbeidet så langt har vært
preget av manglende strategisk ledelse og
manglende forankring både på politisk- og
rådmanns nivå. Utfordringer knyttet til
sammenblanding av roller og ansvar
mellom de relevante tjenestene, spesielt
knyttet til etablering av praksisplasser,
eksempelvis ved at virksomhetene «sloss»
seg i mellom om praksisplasser, har,
sammen med stor grad av ad hoc løsninger
og manglende koordinering preget
arbeidet.
Faktaboks 7: Forskning om betydningen av
overordnet ledelse i arbeidet med sysselsetting
av innvandrere
Ledelsesmessig fokus understøtter formalisering
og mulighetene for individuelt tilpassede tiltak.
Det er helt sentralt at det skapes målsettinger,
rammer og handlingsrom for de involverte aktører
på tvers av ulike organisasjoner for å skape
resultater. (Rambøll, 2011)
Kommunens tjenestetilbud til
innvandrere
Kommunens tjenestetilbud til innvandrere
avhenger av hvilken innvandringsstatus
vedkommende har.
Kommunen tar hvert år i mot flyktninger
etter anmodning fra IMDI. Det er Bystyret
som vedtar hvor mange flyktninger
kommunen faktisk ønsker å ta i mot. Ved å
vedta bosetting, forplikter kommunen seg
til å gi tilbud om introduksjonsprogram i
henhold til introduksjonsloven. I tillegg må
kommunen ta i mot flyktningenes
familiemedlemmer som får
oppholdstillatelse på bakgrunn av
familiegjenforening. Kommunen mottar
integreringstilskudd fra staten per bosatte
person for å dekke kommunale utgifter
som følger av bosettingen. Tilskuddet for
de som bosettes direkte i kommunen etter
avtale med IMDI utbetales over fem år,
mens tilskuddet for familiegjenforente gis i
tre år. Etter dette skal flyktningene i
prinsippet være selvhjulpne. I 2012 mottok
kommunen omtrent 46,5 millioner kroner i
tilskudd.
Tabellen nedenfor viser antall bosatte
flyktninger og familiegjenforente med
tilskudd de siste fem årene:
Tabell 6: Bosetting av flyktninger
2008 2009 2010
Flyktninger
42
51
50
Familiegjenforente
26
13
14
2011
36
2012
40
20
24
Tabellen viser at kommunen har mottatt
gjennomsnittlig 63 flyktninger årlig i hele
perioden. Bystyret har vedtatt at det også
skal bosettes 40 flyktninger, samt inntil 10
enslige mindreårige flyktninger i 2013.
Team flyktning har vært ansvarlig for å
bosette og følge opp flyktninger og
familiegjenforente med botid under fem år.
Det er utarbeidet interne rutiner for
avdelingens arbeid, herunder:
 Kartleggings- og oppfølgingsrutine for
Helseteam
12


Registreringsrutine Visma Unique
Flyktning
Bosetting av nyankomne flyktninger
Teamleder informerer om at det arbeides i
tråd med rutinene, og at de er et godt
hjelpemiddel, spesielt for nyansatte og
vikarer. Det er også utarbeidet ulike
sjekklister/skjemaer/maler, herunder:
 Bosettingsskjema
 Skjema for etableringspenger
 Bosettingsbrev til NAV
 Boligskjema
 Søknadsskjema for
introduksjonsprogrammet
Leder for team flyktning informerer om at
teamet også har vært ansvarlig for
oppfølging av sekundærtilflyttede
flyktninger11, men at disse flyktningene
ikke har rett til å delta i tiltak i regi av
introduksjonsprogrammet i Fredrikstad.
NAV kan innvilge sosialstønad til
sekundærtilflyttere, men har praksis for å
gi avslag. Det informeres om at ved en
eventuell søknad om sosialhjelp, skal alle
andre muligheter for inntektssikring
prøves. Dette innebærer også deltakelse i
introduksjonsprogram i annen kommune.
NAV forsøker slik å påvirke
sekundærtilflyttere til å benytte retten de
har i bosettingskommunen.
Dersom sekundærtilflyttere har henvendt
seg til NAV skulle team flyktning, i
henhold til rutine12, ha blitt varslet, slik at
de kunne ha gitt tilbud om råd og
veiledning. Teamleder opplyser imidlertid
om at de ikke har blitt kontaktet
rutinemessig, men at flere av flyktningene
har kontaktet teamet på eget initiativ.
Samtlige rutiner er under revidering for å
tilpasses nåværende organisasjonsstruktur,
men også for å ta høyde for at team
11
Dette er flyktninger som har flyttet fra den
kommunen de først er blitt bosatt i etter innvilget
oppholdstillatelse.
12
Revisjonen har ikke fått forelagt denne rutinen.
flyktning og NAV foreløpig ikke er
samlokalisert.
Ansvar- og oppgavefordeling i
introduksjonsprogrammet har vært regulert
i samarbeidsavtale mellom
flyktningavdelingen (team flyktning),
FRIS og NAV. Avtalen har vært en del av
kommunens handlingsplan. Ifølge
spesialkonsulent var noe av formålet med
avtalen å kunne bidra til en helhetlig
oppfølging av flyktninger.
Som følge av omorganiseringen, ble det i
desember 2012 vedtatt at avtalen ikke
lenger er gjeldende. Det vil ikke bli
utarbeidet ny avtale før team flyktning er
samlokalisert med NAVs øvrige tjenester
og endelig organisering av
flyktningarbeidet internt i NAV er bestemt.
Revisjonen velger likevel å vise til avtalen,
fordi den beskriver hvordan kommunen har
samarbeidet om introduksjonsprogrammet,
og hvordan programmet har blitt
gjennomført.
Faktaboks 8: Tidligere samarbeidsavtale
Flyktningavdelingen – NAV – FRIS
Det skal gjennomføres forpliktende
samarbeidsmøter på leder- og saksbehandlernivå
ved de involverte virksomhetene minst to ganger
per år.
Tidligere ble det avholdt faste møter med
deltakere fra både FRIS,
flyktningavdelingen (team flyktning i
NAV) og NAV, men dette opphørte i mai
2012. Som nevnt, deltar både teamleder og
samtlige programrådgivere på flere felles
møtepunkter internt i NAV, men teamleder
presiserer at det fortsatt er ønskelig med
møtepunkter på flere nivåer, og at det er
viktig at det også møter ledere, eller andre
med beslutningsmyndighet.
Flyktningeavdelingen – NAV - FRIS
I henhold til samarbeidsavtalen skal
flyktningavdelingen:
 gi informasjon til NAV før aktuell bosetting og
ankomst av flyktninger til kommunen.
13




sende oppdaterte deltakerlister med fødselsog personnummer, samt start og sluttdato for
vedtak om introduksjonsordning til NAV og
FRIS hver tredje måned.
sørge for at hver nyankommen flyktning får
oppnevnt en kontaktperson/koordinator som
skal følge opp deltakeren i
kartlegge deltakerens utdanning og praksis,
samt den enkeltes ønsker og
kvalifikasjonsbehov.
sørge for godkjenning av medbrakt utdanning
og yrkeserfaring.
Det arbeides fortsatt i tråd med
samarbeidsavtalen på flere punkter. Ved
ankomst og bosetting av flyktninger sender
team flyktning bosettingsbrev til NAV. Det
sendes imidlertid ikke oppdaterte
deltakerlister til NAV og FRIS, da det ikke
oppleves som hensiktsmessig. Teamleder
begrunner dette med at flyktningene er
selvhjulpne ved at de mottar
introduksjonsstønad. Team flyktning gir
beskjed til NAV dersom det gis permisjon
underveis i programmet og
introduksjonsstønaden stoppes. Vedtak om
permisjon kan legges ved søknad om
sosialhjelp til NAV.
Hver nyankommen flyktning får oppnevnt
en programrådgiver som følger opp
deltakeren i introduksjonsprogrammet.
Programrådgiverne i team flyktning har et
vidt spekter av arbeidsoppgaver. I tillegg
til å ha ansvar for undervisning og
oppfølging av flyktninger på
introduksjonsprogrammet er de også
ansvarlige for bosetting. Flyktninger
trenger ofte tett oppfølging i
bosettingsfasen og det foretas også
hjemmebesøk. Det er utfordrende og
tidkrevende å bosette flyktninger, og
utfordringene gjentar seg og forsterkes ved
familiegjenforening. Hovedpersonen har
ofte kommet alene, og er bosatt i en liten
leilighet. Når resten av familien får
innvilget oppholdstillatelse, medfører dette
at flyktningen må bosettes «på nytt», da
leiligheten som regel er for liten. I tillegg
må det igangsettes tiltak for resten av
familien, herunder barnehageplass, skole,
introduksjonsprogram, bli kjent i
byen/lokalsamfunnet osv.
Programrådgiverne er også ansvarlig for
oppfølging av flyktninger både før og etter
introduksjonsprogrammet og er
flyktningens kontaktperson de første fem
årene etter bosetting. Oppfølgingen består
eksempelvis av økonomisk rådgivning og
praktisk bistand i hjemmet. Dette påvirker
ressursene til oppfølging av deltakerne som
er i introduksjonsprogrammet. Teamleder
påpeker også utfordringer knyttet til
ressursmangel. Team flyktning ble
nedbemannet med to årsverk i 2011, noe
som ga teamet mindre tid til oppfølging av
flyktninger, samtidig som
introduksjonsprogrammet har ekspandert.
Antall flyktninger den enkelte
programrådgiver har oppfølging for
varierer. På revisjonens tidspunkt består
programrådgiverressursene av totalt seks
årsverk. Disse er ansvarlige for
undervisning og oppfølging av totalt 105
deltakere. Dette utgjør i gjennomsnitt 17,5
deltakere per årsverk. I tillegg har
rådgiverne ansvar for oppfølging av 78
flyktninger utenom
introduksjonsprogrammet, noe som utgjør
13 flyktninger per rådgiver.
Faktaboks 10: Forskning om
programrådgiverressurser
Arbeidet med introduksjonsprogrammet bør
organiseres slik at programrådgiverne har
tilstrekkelig tid til veiledning og oppfølging av
deltakerne i introduksjonsprogrammet. Antall
deltakere som den enkelte programrådgiver følger
opp blir fremhevet som en av faktorene som kan
påvirke kvaliteten og resultatoppnåelsen i den
enkelte kommune.
I kommuner der forholdet mellom antall
programrådgiverstillinger og antall deltakere er
klart høyere enn 1:20 har dette en negativ
innvirkning på resultatoppnåelsen. Disse
kommunene hadde en måloppnåelse på 40
prosent eller lavere i 2010. (Rambøll, 2011)
14
Innen tre måneder etter bosetting
kartlegger team flyktnings egen
tiltakskonsulent, flyktningenes utdanningsog yrkesbakgrunn, samt ønsker og
kvalifiseringsbehov. Tiltakskonsulenten gir
også veiledning og samarbeider tett med
programrådgiverne, eksempelvis gjennom
deltakelse i planmøter. Videre sørger
tiltakskonsulenten for godkjenning av
medbrakt utdanning og yrkeserfaring.
Tiltakskonsulenten jobber også
kontinuerlig som karriereveileder for
flyktningene, og gir råd og veiledning mot
utdanning og arbeid, samt hvordan de kan
benytte medbrakt kompetanse.
Tiltakskonsulenten informerer om
utfordringer knyttet til flyktninger med
utdanning fra hjemlandet. Det stilles høye
krav til godkjenning, noe som fører til at
flere ikke får sin kompetanse godkjent,
samtidig som det stilles krav om
dokumentert kunnskap i norsk og engelsk
på høyere nivå (vgs-nivå).
Opplysningene fra kartleggingen legges
inn i en individuell plan som utarbeides i
samråd med deltakeren. Lærerne ved FRIS
er med på å utarbeide opplæringsdelen av
den individuelle planen. Samlet bidrar
dette til at introduksjonsprogrammet
tilpasses den enkelte deltaker.
De individuelle planene utarbeides etter en
fast mal. Planen skal inneholde en
kartlegging av flyktningens bakgrunn,
oversikt over aktiviteter, ansvar, resultat og
dato. Planen skal også beskrive deltakerens
mål og andre aktiviteter, samt hvem
deltakeren samarbeider med.
Det avholdes planmøter to ganger i året,
hvor programrådgiver, kontaktlærer ved
FRIS og deltaker møtes. Dersom FRIS
ikke har anledning til å møte utveksles
nødvendig informasjon i forkant av møtet.
Der hvor det kan være aktuelt med tiltak
fra NAV, deltar også oppfølgingsavdelingen.
Revisjonen har foretatt gjennomgang av
individuelle planer for et utvalg
flyktninger13. Gjennomgangen viste at
samtlige flyktningers utdanningsog
arbeidserfaring var kartlagt. En av
flyktningene hadde arbeid som målsetting.
De resterende ønsket utdanning, hvorav
seks ønsket høyere utdanning og seks
ønsket utdanning på videregående nivå. En
av de sistnevnte deltakerne har som mål å
arbeide deltid ved siden av studiene. Tre av
planene var ikke oppdatert siden 2011. Ni
av planene var oppdatert i 2012, hvorav
seks var oppdatert første halvår. En av
planene var oppdatert i 2013.
Programrådgiverne informerer imidlertid
om at de har kontinuerlig kontakt med
både lærere og deltakere. Mye av
kontakten med deltakerne blir gjort
uformelt uten at de oppdaterer planen. I
disse tilfellene skrives det et journalnotat.14
Tiltak velges ut i fra deltakerens behov og
forutsetninger. På revisjonens tidspunkt
tilbys følgende tiltak:
 Dataopplæring
 Leksehjelp
 Temagruppe samfunnsliv
 Temagruppe arbeidsliv
 Helse
 Bibliotek
 Demokratigruppe
 Trening
 Introduksjonslov
 Kafé
 Økonomi
 Foreldreveiledning
En nærmere beskrivelse av tiltakene finnes
i vedlegg til rapporten.
13
Utvalget baserer seg på flyktninger som har
bestått norskprøve 2 og 3 første halvår 2012.
14
Programrådgiverne informerer om at journalnotat
føres fortløpende i fagsystem, det finnes ingen
rutine for at dette skal arkiveres i saksmappen. Selv
om flere av planene ikke er oppdatert kan
flyktningene likevel ha fått oppfølging. Revisjonen
har fått forelagt to journalnotat som viser at
deltakerne har fått oppfølging utover planmøtene.
15
Teamleder mener at det tilbys et
innholdsmessig godt introduksjonsprogram
i tråd med anbefalinger fra IMDI, men at
kommunen har et forbedringspotensial hva
gjelder etablering av praksisplasser.
Faktaboks11: Forskning om betydningen av
arbeidsmarkedstiltak
Det indikeres en klar sammenheng mellom
deltakelse på arbeidsrettede kurs og tiltak og
hvorvidt flyktningene er i arbeid eller utdanning
året etter avsluttet introduksjonsprogram.
(Rambøll, 2011)
Rektor ved FRIS viser til at manglende
tilknytning til arbeidslivet er
demotiverende for eleven, samt gjør det
vanskelig å rette opplæringen mot det yrket
som vedkommende ønsker å satse på.
FRIS har ansvaret for opplæring i norsk og
samfunnskunnskap for voksne innvandrere og
15
flyktninger. Det følger av samarbeidsavtalen at
FRIS skal
16
 gi grunnleggende kunnskap i norsk og
eventuelt grunnskole for voksne.
 rapportere deltakerfremmøte til
flyktningavdelingen.
Opplæring i norsk og samfunnskunnskap
er delt i to team, spor 1 og spor 2/3, hvor
elevene plasseres avhengig av
utdanningsbakgrunn. Spor 1 er delt inn
avhengig av om eleven har behov for en
skolerettet eller yrkesrettet opplæring. På
spor 2/3 plasseres de som har fullført
grunnskole, og som skal rett ut i arbeid
eller videre utdanning (videregående
opplæring eller høyere utdanning). Det
skilles ikke på om eleven er deltaker på
introduksjonsprogram, har rettigheter etter
introduksjonsloven, deltar i undervisning
etter tiltak fra NAV eller på eget initiativ.
Det er elevens kompetanse og
15
FRIS tilbyr også grunnskoleopplæring og
spesialundervisning til voksne, samt tospråklig
fagopplæring og morsmålsopplæring for
grunnskoleelever.
16
Nivå B1dersom deltakeren har forutsetninger for
det.
opplæringsbehov som er avgjørende for
plasseringen.
FRIS har omtrent 650 elever til enhver tid,
og ca. 1000 elever i løpet av ett år. Omtrent
100 av disse er deltakere i
Kommunen tilbyr elevene et
opplæringsprogram som er differensiert og
individuelt tilpasset. Eksempelvis kan
elevene tilbys nettbasert undervisning og
det er etablert mor/barn-klasser for mødre
med små barn, slik at disse ikke skal gå for
lenge uten norskundervisning (4 klasser
med ca. ti elever i hver). Det er også egne
klasser for analfabeter (4 klasser med ca. ti
elever i hver). Skolen har totalt 30 ulike
klasser med kontinuerlig inntak.
Per februar 2013 er flyktningene på
introduksjonsprogrammet plassert i
følgende utdanningsløp:
Tabell 7: Utdanningsløp
Grunnskoleutdanning
Grunnskoleforberedende
utdanning
Spor 1
Spor 2
Klasse med analfabeter
Språkpraksisklasse
17
Helsenorsk
Høyere nivå norsk
Permisjon
NAV-tiltak
Totalt
15
21
22
20
5
7
3
1
12
1
106
Tabellen viser at flyktningenes
utdanningsnivå varierer, men at
hovedandelen har behov for grunnleggende
kunnskap i norsk.
Kommunen har hatt utfordringer knyttet til
oppmøte på introduksjonsprogrammet.
Dette skyldes blant annet kulturforskjeller,
men også helseproblematikk. For å
motvirke dette er det utarbeidet rutine for
oppfølging av deltakere med helserelatert
17
Norsk med praksis på sykehjem.
16
fravær. Deltakere med høyt fravær skal
kalles inn til samtale hos lege, for å
avdekke helserelaterte utfordringer. Ved
behov får deltakerne bistand fra psykiatrisk
sykepleier, eventuelt henvises det til lege.
Det kan også gis permisjon, slik at
vedkommende ikke bruker opp sin tid på
introduksjonsprogrammet. Ved permisjon
grunnet sykdom, skal deltaker ha
oppfølging av sin fastlege. Deltakeren må i
mellomtiden ha bistand fra NAV for å
dekke utgifter til livsopphold.
Kommunen har også innført en streng
praksis ved bruk av egenmeldinger.
Deltaker kan kun ha fire egenmeldinger
totalt per år (opptil 3 dager per gang),
ugyldig fravær utover dette medfører trekk
i stønad. Alt fravær rapporteres til
flyktningavdelingen.
Flyktningavdelingen skal, i samarbeid med FRIS
 sørge for 8 uker i tiltak i påvente av resultat
fra norskprøve.
 vurdere ytterligere norskopplæring dersom
ikke deltakeren består norskprøven.
 etablere språkpraksis med veiledning og
oppfølging.
Deltakeren fortsetter på tiltak frem til
resultater på norskprøvene foreligger.
Deltakeren avgjør selv når han/hun skal
meldes opp til prøve. Lærerne gir råd og
veiledning i denne prosessen. Det tilbys
ytterligere norskopplæring dersom
vedkommende ikke består prøven, men
maksimalt 3 år. Deltakerne bruker i
gjennomsnitt to til tre år på å bestå
norskprøve 2. Det er ikke krav om at
norskprøver må bestås for å fullføre
introduksjonsprogrammet. Når det totale
timeantallet/tidsrammen til deltakeren er
oppbrukt meldes ofte deltakeren opp til
prøve, slik at sluttnivået blir dokumentert.
Språkpraksis benyttes som en del av
norskopplæringen ved FRIS, men enkelte
deltakere kan også være i språkpraksis i
regi av team flyktning. Språkpraksis
innebærer at deltakeren er utplassert på en
arbeidsplass for å lære norsk. Deltakeren
skal ikke inngå som en del av
bemanningen. Praksis i barnehage, SFO og
kantine er aktuelle virksomheter.
Praksistiden varierer fra tre måneder til to
år avhengig av deltakerens behov.
FRIS har fire klasser som kombinerer
opplæring med språkpraksis. Opplæringen
er yrkesrettet og per i dag er klassene
tilpasset arbeid innen helse, barnehage og
lager/logistikk. Det er også etablert en
generell klasse tilpasset ulike yrker. NAV
kjøper flere av disse plassene. Det er
lærerne på FRIS som har skaffet
praksisplassene. Rekruttering av
praksisplasser er således avhengig av
lærerens kontaktflate overfor potensielle
arbeidsgivere. I gjennomsnitt var ca. ti av
deltakerne på introduksjonsprogrammet i
språkpraksis i 2012.
Rektor ved FRIS mener resultatene på
norskprøvene generelt er gode, og at de
ligger noe over landsgjennomsnittet.18
Tabellene nedenfor viser Fredrikstads
resultater på henholdsvis norskprøve 2 og
norskprøve 3 i 2012.
Tabell 8: Resultater norskprøve 2
År
Muntlig
Skriftlig
Andel
bestått
Antall
møtt
Andel
bestått
Antall
møtt
2009
2010
2011
2012
95
91
95
89
100
136
142
126
57
63
65
69
123
158
139
127
Tabellen viser at andel som har bestått
norskprøve 2 muntlig har sunket fra 95 % i
2009 til 89 % i 2012. På landsbasis har
tilsvarende andel sunket fra 92 % til 89 % i
samme periode.
18
Tallene gjelder alle elevene på FRIS og deltakere
på introduksjonsprogrammet er ikke skilt ut.
17
Tabell 9: Resultater norskprøve 3
2009 2010
Muntlig Andel
82
85
bestått
Antall
90
86
møtt
Skriftlig Andel
60
54
bestått
Antall
68
76
møtt
2011
87
2012
72
61
80
57
68
65
56
Tabellen viser at andel som har bestått
norskprøve 3 muntlig har sunket fra 82 % i
2009 til 72 % i 2012. På landsbasis har
tilsvarende andel sunket fra 81 % til 74 % i
samme periode.
Flyktningavdelingen bør, i samarbeid med NAV,
registrere deltaker som arbeidssøker på NAV.no
etter bestått norskprøve. NAV skal:
 fremskaffe arbeid/kvalifiserende tiltak etter
bestått norskprøve.
 kontrollere og rapportere deltakerfremmøte
på kurs/tiltak til flyktningavdelingen.
Flyktningavdelingen skal, i samarbeid med NAV,
følge opp deltakere på arbeidsmarkedstiltak.
Avdelingsleder NAV mener at flyktninger
med dårlige språkkunnskaper ikke kan
anses som ordinære arbeidssøkere. De har
behov for ekstra bistand, noe som krever
spesielle bestillinger hos eventuelle
arbeidsgivere. Det er ikke nedfelt krav om
at norskprøver må være bestått for at tiltak
skal iverksettes, men det må i hvert enkelt
tilfelle vurderes hvorvidt bruker er i stand
til å nyttiggjøre seg av tiltak. Norskprøve 2
bør imidlertid som hovedregel være bestått
for at bruker skal ha utbytte av
arbeidsrettede NAV-tiltak.
Programrådgiverne bistår flyktningene
med å registrere seg som arbeidssøker på
NAV.no etter bestått norskprøve 2.
Programrådgiverne informerer om at det
ikke har vært rutine på kontakt med NAV
ved bestått norskprøve 2. Det har heller
ikke foreligget noen rutine mellom FRIS
og team flyktning på rapportering om
deltakere som har bestått norskprøve 2.
Team flyktning informerer imidlertid om
praksis for å bestille time hos NAV når det
har nærmet seg norskprøve 2 eller at de har
tatt kontakt med saksbehandler i NAV når
bruker har nærmet seg avslutning av
introduksjonsprogrammet. Målet har vært å
få deltakeren over på tiltak så fort som
mulig, eller kombinere norskopplæring
med tiltak, da det er flere som har krav på
ytterligere norskopplæring. Det som
vanligvis har skjedd i overgangen fra
introduksjonsprogrammet, er imidlertid at
brukeren i en avklaringsperiode har vært
passiv sosialhjelpsmottaker, noe som kan
virke demotiverende for flyktningen.
I 2012 er det ifølge team flyktning kun en
av introduksjonsdeltakerne som har deltatt
i et arbeidsrettet tiltak i regi av NAV.
Teamet mener dette illustrerer at NAV i
liten grad har arbeidet for å tilby deltakere
kvalifiserende tiltak, og at behovet er
større. Team flyktning ønsker en
tydeliggjøring av grensesnitt og
rollefordeling i samarbeidet med NAV.
Programrådgiverne opplever at uklare
ansvarsforhold og grensesnitt flere ganger
har medført dobbeltarbeid.
Avdelingsleder NAV opplever på sin side
å ha blitt holdt utenfor oppfølgingen av
flyktningene og at fokus i programmet har
vært opplæring og ikke arbeid.
Avdelingsleder informerer om at NAV har
god kunnskap om arbeidsmarkedet, samt
midler som kan gjøre det attraktivt for
arbeidsgiver å ta i mot flyktninger og at
dette i større grad burde utnyttes.
Flyktninger som er i introduksjonsprogrammet prioriteres imidlertid ikke ved
søknad om generelle arbeidsrettede tiltak
ved NAV, da dette forutsetter at man er
aktiv arbeidssøker.
Avdelingsleder informerer om at de har
mottatt lister over flyktninger som har
nådd 5 års botid to ganger i året eller at de
har blitt kontaktet når flyktningen er ferdig
på introduksjonsprogrammet. NAV har
ikke blitt kontaktet når team flyktning har
18
kartlagt flyktningenes tidligere utdanning,
praksis og kvalifikasjonsbehov. Ny
kartlegging må gjennomføres ved NAV
etter endt introduksjonsordning, eller etter
endt botid. Kartleggingene som har vært
gjennomført ved avdelingene har bært preg
av ulik tilnærming til arbeidsmarkedet ved
at NAV i større grad fokuserer på tiltak
rettet mot arbeidslivet.
Generelt mener avdelingsleder at
samarbeidet med team flyktning har vært
uoversiktlig, noe som kan ha virket inn på
kommunens måloppnåelse. Etter
omorganiseringen oppleves imidlertid
samarbeidet som bedre.
Revisjonen har gjennomgått individuelle
planer for ni flyktninger som bestod
norskprøve 2 muntlig første halvår 2012 og
fire av flyktningene som bestod norskprøve
3 muntlig første halvår 2012. Dette utgjør
over halvparten av flyktningene som
bestod disse prøvene i denne perioden.
Samtlige av flyktningene som har bestått
norskprøve tre, samt en av flyktningene
som har bestått norskprøve to er ferdige på
introduksjonsprogrammet. FRIS er koblet
inn som samarbeidspartner i alle sakene,
mens NAV er koblet inn i tre av sakene
hvor flyktningen har bestått norskprøve 3.
Revisjonen har også fått forelagt tall som
viser at 16 av 31 flyktninger som nådde 5
års botid i 2012 var selvhjulpne, mens de
resterende mottok sosialhjelp.
I tillegg til flyktninger består kommunens
innvandrerbefolkning også av
arbeidsinnvandrere og deres
familiegjenforente. Flere av disse har
utfordringer på arbeidsmarkedet, og har
behov for bistand fra det kommunale
tjenesteapparatet. Alle brukere av NAV,
med behov for oppfølging, har rett til å få
vurdert sitt bistandsbehov, i vedtaks form § 14a-vedtak19.
19
Dette følger av lov om arbeids- og
velferdsforvaltningen (NAV-loven) av 16. juni
2006, nr. 20 § 14a. Brukere som har behov for en
Alle tiltak i NAV sin virkemiddelspakke er
i utgangspunktet åpen for innvandrere med
behov for bistand, forutsatt at de kan
nyttiggjøre seg av tilbudet. Alle med §
14a-vedtak har aktivitetsplan.
Markedsteamet i NAV arbeider
oppsøkende ut mot arbeidsmarkedet for å
skaffe praksisplasser. Teamet består per
dags dato av to årsverk. Regionen
Fredrikstad20 har i 2013 fått midler fra
IMDI til ytterligere en markedskonsulent
som skal arbeide spesielt for å skaffe
praksisplasser til deltakere på
introduksjonsprogrammet.21 Ifølge NAVleder forventer man at dette vil gi positiv
effekt på måloppnåelsen, og samtidig bidra
til å gjøre næringslivet bevisst den rollen
de spiller i integreringsarbeidet.
Kvalifiseringsprogrammet i NAV er et
tiltak for personer i yrkesaktiv alder med
vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne
og ingen eller svært begrensede ytelser til
livsopphold etter folketrygdloven eller
arbeidsmarkedsloven. Programmet
inneholder opplæring og arbeidstrening
med tett oppfølging. Programmet gir også
en mulighet for å avklare andre rettigheter
til inntekt vedkommende kan ha, dersom
en ikke er i stand til å utføre vanlig arbeid.
Programmet skal være på fulltid og
deltakere mottar kvalifiseringsstønad22.
Ved NAV Fredrikstad er det Team Tett
Oppfølging (TTO) som arbeider med
oppfølgingsoppgaver overfor
kvalifiseringsprogrammets brukere.
Avdelingsleder ved NAV mener det er
mange fellesnevnere i metodikken som
benyttes i kvalifiseringsprogrammet, og
hvordan en ideelt sett bør arbeide med
innvandrere. Innvandrere er i
mer omfattende vurdering av sitt bistandsbehov, har
rett til en arbeidsevnevurdering.
20
Fredrikstad og Hvaler.
21
Stillingen blir besatt i august.
22
Kvalifiseringsstønad tilsvarer 2G, med tillegg av
bostøtte og barnetillegg. 2G tilsvarer 164 244 kr per
år.
19
utgangspunktet aktuelle deltakere i
kvalifiseringsprogrammet. Det er
inngangsvilkårene etter loven som virker
bestemmende for innvilgelse av program,
men språkproblemer er ikke alene
tilstrekkelig.23 Dette har medført en
merkbar nedgang i antall deltakere både
lokalt og på landsbasis. NAV Fredrikstad
hadde 173 deltakere i
kvalifiseringsprogrammet i 2010, 124 i
2011 og 69 i 2012. I 2012 var det 25
innvandrere som var deltakere i
kvalifiseringsprogrammet, ingen av disse
hadde flyktningstatus.
Avdelingsleder informerer videre om at
deltakere i kvalifiseringsprogrammet bør
være godt avklart før de starter opp, om de
skal oppnå programmets mål om fast
arbeid innen ett år.
NAV tilbyr også arbeidsrettede tiltak som
er spesielt innrettet mot
innvandrerbefolkningen.
Yrkesnorsk med praksis er et
arbeidsrettet tiltak som leveres av
Podium24. Målsettingen med kurset er å
øke deltakernes kunnskaper og ferdigheter
vedrørende norsk samfunns- og arbeidsliv,
og styrke deltakernes mulighet for å
komme ut i ordinært arbeid eller
utdanning. Kurset varer i 16 uker. Første
del har følgende tema: bevisstgjøre
deltakeren i forhold til egne ferdigheter,
kompetanse og mål og norskundervisning.
I tillegg består første del av innføring i
fagområdene renhold, omsorg for barn og
23
I rundskriv 22.06.12 heter det at: «Personer med
språkproblemer vil kunne være i målgruppen
dersom de samtidig har utfordringer som medfører
vanskeligheter med å følge og nyttiggjøre seg
ordinær norskopplæring, som analfabetisme,
sosiale problemer eller psykiske eller fysiske
plager. Det forutsettes at manglende
norskkunnskaper ikke er til hinder for deltakelse i
arbeidsrettede tiltak i løpet av programperioden».
24
Podium er leverandør av arbeidsmarkedskurs og
leverer kurs og tjenester innen jobbsøking,
avklaring, karriereveiledning og yrkesrettede kurs.
Dette er tiltaksplasser NAV kjøper for statlige
tiltaksmidler.
eldre, samt salg og service. Andre del med
varighet 11 uker består av tre dager med
praksis og to dager med teori. Tiltaket
hadde 60 deltakere i 2012.
Formidlingsprosenten til arbeid ligger på
rundt 20-30 prosent.
Avklaringskurs med norsk og helsefag
for minoritetsspråklige leveres av
Deltagruppen AS25. Formålet med kurset
er å avklare deltakernes evne, motivasjon
og egnethet for å fullføre et strukturert
undervisningopplegg, som fører frem til
fagbrev og ordinært arbeid innen
helsesektoren. Kurset gir norskopplæring
rettet mot arbeid i helsesektoren og
innføring i helse- og omsorgsyrket. Etter
avsluttet kurs blir deltakere valgt ut til
videre kvalifisering for fagbrev som
helsefagarbeider. Kurset har en varighet på
13 uker med 30 timer undervisning per
uke. Tiltaket startet opp i januar 2013 og
har per mai 9 deltakere.
Arbeidspraksis med norskopplæring er
språkpraksisplasser levert av FRIS. Målet
med kursene er at deltakerne kvalifiserer
seg for arbeid og bedrer sin posisjon i
arbeidsmarkedet gjennom bedre
norskkunnskaper26 og bedre kjennskap til
arbeidslivet. Språkpraksisen innebærer at
deltakeren er utplassert på en arbeidsplass
for å lære norsk. Ved fullføring av kurset
blir deltakerne overført til andre
arbeidsrettede kurs/tiltak/praksis i regi av
NAV. Tiltaket hadde 60 deltakere i 2012.
Det opplyses om at formidlingsprosenten
til arbeid er lav, men at mange lærer seg
grunnleggende norsk i løpet av
tiltaksperioden.
Ny sjanse er et prosjektbasert tiltak under
NAV finansiert med tilskuddsmidler fra
IMDI. Målgruppen er unge innvandrere
mellom 18-25 år som har sosialhjelp som
25
Deltagruppen AS er en attføringsbedrift, og
primæroppgaven er å tilby opplæring og
kvalifisering gjennom arbeidstrening og
kompetanseutvikling. Dette er tiltaksplasser NAV
kjøper for statlige tiltaksmidler.
26
Nivå 2.
20
inntektskilde, eller nylig har hatt det. Disse
har tett oppfølging opp mot arbeidslivet, og
det samarbeides tett med næringslivet i
Fredrikstad. Deltakerne følges opp med
jevnlige møter, samt gruppesamlinger. De
fleste deltakerne er fra Somalia og Irak.
Ungdommen er deltakere i prosjektet i
inntil to år. Programmet avsluttes når
deltakerne kommer ut i arbeid eller
utdanning. Prosjektet startet opp i august
2012 og hadde i løpet av året 14 deltakere.
På revisjonens tidspunkt er det 30
deltakere i prosjektet, noe som vil si at
prosjektet har full deltakergruppe.
Av de 14 deltakerne som startet opp i 2012
er 12 fremdeles deltakere i prosjektet. Av
de som har avsluttet programmet har en
søkt KVP, mens en har fått arbeid. De
fleste i prosjektet har individstønad som
hovedinntektskilde, men får supplerende
Ny Sjanse-stønad.
Kommunale praksisplasser er
arbeidspraksisplasser Fredrikstad
kommune tilbyr for å hjelpe mennesker i
en utfordrende situasjon. Ordningen ble
vedtatt av sosial- og omsorgsutvalget 26.
mai 201127, hvor det ble besluttet at
kommunen skulle utrede etablering av 50
kommunale praksisplasser som skulle
tilbys NAV Fredrikstad. Målgruppen er
ungdom som mottar sosialhjelp og
sosialhjelpsmottakere med språkvansker.
NAV Fredrikstad administrerer ordningen
og står for utvelgelse av kandidater.
Veileder ved NAV har ansvar for
oppfølging av deltakeren og
praksisforholdet i sin helhet, mens
virksomheten har ansvaret for innhold og
daglig oppfølging i praksisperioden.
Praksisperioden strekker seg vanligvis over
3 måneder, men kan forlenges ved behov.
Avtalen vedrørende kommunale
praksisplasser følges. NAV arbeider med
disse praksisplassene på lik linje som ved
etablering av praksisplasser i private
27
Sak 31/11. Sosial- og omsorgsutvalget er i dag
helse- og omsorgsutvalget.
bedrifter. I 2012 er det rapportert om 20
praksisplasser i kommunen,28 hvor 10 av
plassene er benyttet av innvandrere. NAV
har utarbeidet intern rutine vedrørende
oppfølging av bruker. Hvordan
oppfølgingen gis i praksis er
situasjonsavhengig, grunnet ulike behov
hos brukerne. Ifølge ansvarlig i NAV fører
praksisplasser sjeldent til fast arbeid, men
det er god arbeidstrening for deltakerne.
I mange tilfeller konkurrerer NAV om de
kommunale praksisplassene med andre
typer utplasseringer som blant annet
studenter, hospitanter og lærlinger. Mange
virksomheter har dermed ikke mulighet til
å bistå NAV med praksisplasser.
3.3 Vurderinger
Fredrikstad kommune hadde inntil
desember 2012 en samarbeidsavtale
mellom Fredrikstad internasjonale skole,
flyktningavdelingen og NAV, som
omhandlet samarbeid og ansvarsfordeling i
introduksjonsprogrammet. Innholdsmessig
fremstod avtalen som i tråd med kravene
oppstilt i rundskriv fra Arbeids- og
inkluderingsdepartementet, men fakta viser
at praksisen kunne vært bedre på flere
punkter. Det vises eksempelvis til
manglende koordinering mellom
flyktningavdelingen og NAV, samt at
NAV generelt synes å ha spilt en liten rolle
i utformingen og gjennomføringen av
introduksjonsprogrammet. Konsekvensen
har blitt at målsetningen om et helhetlig
løp for deltakere på programmet ikke har
vært godt nok ivaretatt. Også hva gjelder
innvandrergruppen generelt fremstår det
som om samarbeidet har vært mangelfullt.
Det har vært preget av ad hoc løsninger og
kommunen har ikke etablert rutiner eller
retningslinjer for oppfølging og
samhandling om felles brukergruppe. Dette
er imidlertid erfaringer kommunen selv har
28
Det har vært 12 praksisplasser på sykehjem, en i
åpen omsorg, en i boveiledningstjenesten, to via
flyktningeavdelingen, en ved servicetorget, en i
barnehage og to ved boligkontoret.
21
gjort seg, og er også en medvirkende faktor
til at flyktningavdelingen fra og med
januar 2013 er samorganisert med NAV.
Sett hen mot en del av de utfordringer som
påpekes i fakta fremstår dette som et
fornuftig grep når det gjelder å forbedre
kommunens arbeid med innvandrergruppen som helhet.
Revisjonen finner imidlertid grunn til å
påpeke at prosessen synes å ha tatt svært
lang tid. Bystyret vedtok allerede i 2007 at
introduksjonsprogrammet skulle flyttes til
NAV, fordi dette vil øke tilgjengeligheten
og nærheten til arbeidsmarkedstiltak. Selv
om kommunen nå antakelig har valgt en
bedre og mer helhetlig løsning, er det etter
revisjonens oppfatning ikke
tilfredsstillende at administrasjonen har
brukt fem år på å iverksette bystyrets
vedtak.
Mye av fakta i rapporten viser hvordan
samhandlingen har vært under gammel
organisering. Dette har sammenheng med
at nåværende organisasjonsstruktur
fremdels er relativt ny, og flere informanter
har gitt uttrykk for at det ikke har skjedd
vesentlige endringer i hvordan man
arbeider med innvandrergruppen.
Revisjonen har dessuten inntrykk av at det
hefter noe usikkerhet rundt hvor godt
omorganiseringen har festet seg hos de
involverte, eksempelvis omtaler både
flyktningavdelingen og NAV hverandre
som om de tilhører ulike virksomheter.
Antakelig vil dette vedvare inntil
flyktningavdelingen og NAV er
samlokalisert og beslutningen om hvordan
flyktningarbeidet skal organiseres innad i
NAV er tatt. Revisjonen finner det derfor
positivt at det nå er satt i gang en prosess
som skal bidra til på å finne en
hensiktsmessig plassering av
introduksjonsprogrammet i NAV, samt øke
sysselsettingen av flyktninger. Det er også
positivt at samtlige informanter gir uttrykk
for at samarbeidet generelt har blitt bedre,
både mellom NAV og flyktningavdelingen,
og mellom NAV og FRIS.
Fredrikstad kommune har utarbeidet
handlingsplan med en rekke tiltak som skal
iverksettes for å bidra til integrering av
innvandrere. Forskning omtalt under fakta,
viser at flere av de tiltakene som
kommunen har iverksatt og ønsker å
iverksette, vil kunne ha en positiv effekt på
integreringsarbeidet. En viktig forutsetning
er imidlertid at kommunen klarer å etablere
et helhetlig, koordinert og samhandlende
tiltaksapparat.
Etter revisjonens oppfatning har
kommunen så langt hatt utfordringer med å
få dette til. Noe av det kan forklares med
det som er nevnt i avsnittene over, men det
er også andre forhold som revisjonen
mener kan ha påvirket grad av
sysselsetting blant innvandrerne.
For det første viser fakta at
programrådgiverne står overfor en
utfordrende ressurssituasjon. Det er en klar
sammenheng mellom hvor mange
flyktninger den enkelte programrådgiver
har ansvar for, og hvor god oppfølging det
er mulig å tilby. Som det fremgår av fakta
er det ideelle forholdet ca. 1:20. I
Fredrikstad er forholdet ca 1:30. Dette kan
ha en negativ innvirkning på
måloppnåelsen.
Videre fremstår kvalifiseringstiltakene for
flyktninger på introduksjonsprogrammet
som lite arbeidsrettede. Forskning peker på
en klar sammenheng mellom deltakelse på
arbeidsrettede tiltak og hvorvidt
flyktningene er i arbeid eller utdanning året
etter avsluttet introduksjonsprogram.
Antakelig er dette særlig viktig i
Fredrikstad, hvor arbeidsmarkedet i
utgangspunktet er utfordrende. Rambøll
påpekte i sin rapport fra 2011 at det er
kommuner med høy sysselsetting som kan
vise til best resultater, men at det er mulig
å veie opp for ulik grad av generell
arbeidsledighet gjennom det tilbudet som
gis i programmet. Flere praksisplasser vil
også kunne frigjøre ressurser hos
programrådgiverne.
22
Fra og med august 2013 styrkes NAVs
markedsteamressurs ytterligere. Dette vil
føre til at NAV har større muligheter til å
følge opp næringslivet og til å skaffe
praksisplasser. God integrering er ikke
utelukkende et kommunalt ansvar, men må
oppstå i samspillet med samfunnet for
øvrig. Å bevisstgjøre næringslivet hva
gjelder å ta sosialt ansvar, vil etter
revisjonens oppfatning være et godt tiltak
for å nå målsettingen om flere sysselsatte
innvandrere. Samtidig er det kommunen og
NAV som må inneha hovedansvaret, være
pådriver i prosessen og gå foran som et
eksempel til etterlevelse. I den forbindelse
stiller revisjonen spørsmålstegn ved
kommunens eget tilbud om
arbeidspraksisplasser. Etter hva vi har fått
opplyst utgjorde dette antallet ca. 20
plasser totalt i 2012. I saken som ble
fremmet for sosial- og omsorgsutvalget i
2011 ble det vedtatt å utrede muligheten
for å kunne tilby NAV 50 slike plasser.
Både de revisjonen har vært i dialog med, i
kommunens egen handlingsplan og i
omtalt forskning innenfor området,
fremhever slike praksisplasser som viktig
når det gjelder arbeidstrening, språkpraksis
og mulighetene for å oppnå ordinært arbeid
på et senere tidspunkt. På dette grunnlaget
er det etter revisjonens oppfatning lite
tilfredsstillende at kommunen, som en av
Østfolds større arbeidsgivere, ikke klarer å
fremskaffe flere praksisplasser.
Avslutningsvis vil revisjonen påpeke at så
langt synes det generelt som om
grensesnitt og ansvar har vært uavklart på
flere områder. Fakta viser at dette har
medført dobbeltarbeid og dårlig utnyttelse
av ressursene, i tillegg til at det har
innvirket på samarbeidsmiljøet. Også dette
kan ha påvirket kommunens
resultatoppnåelse. Tall fra IMDI viser
synkende resultater for Fredrikstad og at de
ligger betydelig lavere enn andre
kommuner hva gjelder
3.4 Konklusjon og anbefalinger
Det er vanskelig for revisjonen å
konkludere på hvorvidt kommunens tiltak
er egnet til å øke sysselsettingen blant
innvandrere i Fredrikstad. Dette skyldes
flere forhold. For det første er ikke
arbeidsmarkedet i Fredrikstad optimalt,
noe som gjør det spesielt utfordrende for
vanskeligstilte, herunder også en del av
innvandrerbefolkningen, å få arbeid. For
det andre fremstår det for revisjonen som
om kommunen har hatt flere utfordringer
knyttet til organisatoriske forhold og
grensesnitt som har ført til et fragmentert
tjenestetilbud som igjen kan ha påvirket
flyktningers muligheter i arbeidslivet.
Kommunen har imidlertid tatt flere grep
for å bedre situasjonen. Dette vil etter
revisjonens vurdering, kunne ha positiv
innvirkning på sysselsettingen av
innvandrere.
Med grunnlag i våre vurderinger, anbefaler
vi at kommunen bør:
 forsterke og intensivere arbeidet med å
implementere ny organsiasjonsstruktur. Etter revisjonens oppfatning
er dette viktig med hensyn på å
tydeliggjøre team flyktnings rolle og
ansvar, sett i forhold til NAV for øvrig.
 formaliserer samarbeidet mellom NAV
og FRIS med hensyn på oppfølging av
felles brukergruppe
 etablerer tverrfaglige team rundt
flyktningen, slik at det lar seg gjøre å
sette inn de riktige tiltakene når
behovet er der.
 gjøre innholdet i
introduksjonsprogrammet mer
arbeidsrettet
 vurdere mulighetene for å etablere flere
kommunale arbeidspraksisplasser.
23
Rolvsøy, 27.05.2013
Bjørnar Bakker Eriksen (sign.)
forvaltningsrevisor
Lene Brudal (sign.)
forvaltningsrevisor
Anders Svarholt (sign.)
oppdragsansvarlig revisor
24
4 RÅDMANNENS KOMMENTARER
25
5 VEDLEGG
Kort om tiltak
Dataopplæring- helt grunnleggende som å skrive på pc, lagre, formatering, finne frem på
internett, cv og jobbsøknader etc.
Leksehjelp- Hjelp med lekser, samt litt fokus på å samtale på norsk, øve seg på norsk muntlig.
Temagruppe samfunnsliv- tar opp ulike aktuelle samfunnstemaer som familie,
kulturforskjeller, integreringsspørsmål-dette er en diskusjonsgruppe for at deltakerne skal
reflektere sammen med tiltakskonsulent over ulike samfunnstemaer.
Temagruppe arbeidsliv- Gjennomgang av temaer som jobb og utdanning, hvordan skrive cv
og jobbsøknader, intervju, hvordan gå frem for å få jobb i Norge, norske arbeidslivsregler etc.
Helse- Gjennomgang med psykiatrisk sykepleier om både fysisk og psykiske helsetemaer som
ulike sykdommer, kosthold, etc.
Bibliotek- deltakerne er på bibliotek med en ansatt, her får de innføring i hva biblioteket kan
brukes til, leie bøker, musikk, låne data, finne fagstoff etc. Noen øver på norsk muntlig her,
noen gjør lekser, leser aviser etc. Det finnes også en kvinnegruppe som møtes en gang pr uke
og leser aviser sammen. Et par introdeltakere er med i denne gruppen. Dette er ledet av
biblioteket og gruppen består av innvandrerkvinner utover Flyktningavdelingens
brukergrupper.
Demokratigruppe- en diskusjonsgruppe hvor man tar opp aktuelle temaer om demokrati,
ytringsfrihet, leser dagens avis etc. Skal bidra til å øke forståelsen av det demokratiske
samfunnet og deltakerens muligheter til å bidra i det norske samfunnet.
Trening- en gang pr uke er det trening for introdeltakerne. Skal bidra til bedre helse og få
informasjon om andre tilbud i kommunen som fremmer helse som diverse idrettsklubber etc.
Introduksjonslov- Denne undervisningen foregår med tolk. Her gis det informasjon om
introduksjonsloven, hva er rett og plikt, samt andre temaer som en kortere gjennomgang av
arbeidsmiljøloven i fht plikter og rettigheter, hms på arbeidsplass, husleieloven,
innboforsikring etc.
Kafé- En møteplass for introdeltakere og andre elever ved den internasjonale skolen. Øve på
norsk muntlig, gjøre lekser, spille spill, øke nettverk til brukere seg imellom. Her er det lagt
en lavere list i fht «undervisning», meningen er at dette skal være et sted man ønsker å
komme og lære seg norsk gjennom å være sammen med andre.
Økonomi- Gjennomgang av hverdagsøkonomi, budsjett, familieplanlegging, skatt og
skatteligning, lånekassen etc.
26
Foreldreveiledning- Foregår med tolk på brukergruppens morsmål i tråd med ICDP
standard(International child development program/BUFETAT). Sertifisert ICDP veileder
holder ca 12 kursdager 1 gang pr uke hvor temaet er å sensitivisere foreldre til å styrke sin
relasjon med barna.
27

Sysselsetting av innvandrere – Fredrikstad kommune

Transcription

Similar documents

Informasjon om gratis innsamling av landbruksplast i uke 21!

Hvordan foregår integreringen i Larvik?

INTERNREVISJON

Trender i arbeidsmarkedet

Børge Sundli: Hva er Cobit?

Håndbok Metodeutprøving Ny sjanse (pdf)

Mal forvaltningsrevisjonsrapport

Last ned brosjyren om regnskapsrevisjon her

sak 4 - Sande kommune

Brukermøte Visma Velferd, Flyktning & Voksenopplæring

Hvorfor er det verdifullt å være en Revidert Arbeidsgiver

Innkaling - Fredrikstad kommune

Undersøkelse Regulering og teknisk drift

NOU Velferd og migrasjon.pdf