Vedtak i klagesak - Fylkesmannen omg søknad om midlertidig

Rambøll Norge AS
Att. Dag Martinsen
Postboks 383
1601 FREDRIKSTAD
Juridisk avdeling
Deres ref.:
Vår ref.:
2015/8102 421.3 ADH
Vår dato:
09.12.2015
Vedtak i klagesak - Fylkesmannen omgjør Råde kommunes vedtak om avslag på
søknad om midlertidig bruksendring og dispensasjon fra reguleringsplan for
etablering av akuttovernatting for asylsøkere - Nye Oven Leir,, gbnr. 21/38
Vi viser til din klage datert 30.11.15, med tillegg i e-post av 07.12.15.. Klagen gjelder Råde
kommunes avslag på søknad om midlertidig bruksendring av eksisterende bygg på Nye Oven
Leir til akuttovernattingsmottak for asylsøkere,
asylsøkere samt midlertidig dispensasjon fra
reguleringsbestemmelsene for plassering av 20 campingvogner på eiendommen gbnr.
21/38.
Vi mottok sakens
ns dokumenter fra kommunen den 03.12.15.
03.12.15 Etter midlertidig forskrift om
unntak fra plan- og bygningsloven for innkvartering
innkvartering av personer som søker beskyttelse
(asylsøkere) av 27.11.15 § 5 siste ledd skal vi avgjøre klagesaken innen en uke fra vi mottok
saken.
Fylkesmannens vedtak
Fylkesmannen omgjør kommunens vedtak av 26.11.15 i sak 089/15
089/15, med tillegg i
vedtak av 03.12.15 i sak 093/15,
093/15 jf. fvl. § 34 fjerde ledd.
Nytt vedtak lyder:
Bruksendringen
Fylkesmannen gir tillatelse til midlertidig bruksendring av eksisterende bygg på Nye
Oven Leier til akuttovernattingsmottak for asylsøkere,
asylsøkere begrenset oppad til 69
personer. Tillatelse gis for inntil 4 måneders drift med
ed tillegg av en uke fra dagens
dato.
Tillatelsen til den midlertidige bruksendringen gis på følgende vilkår:
 Betingelser i Arbeidstilsynets samtykke av 02.11.15 skal ivaretas.
 Tiltak som er beskrevet i e-post
e
av 13.11.15, og som er vurdert av
Mosseregionens
regionens interkommunale brann og redning (MIB) den 17.11.15, skal
ivaretas slik MIB forutsetter før bygget tas i bruk
bruk til formål som omsøkt.
 Eventuelle utfordringer med avløpssituasjonen må løses slik at
forurensningsloven er ivaretatt.
 Øvrige forutsetninger omtalt i rådmannens saksfremlegg til møte i Fast utvalg
for miljø og teknikk 26.11.15 skal ivaretas av tiltakshaver.
Besøk: Vogtsgate 17, Moss | Post: Postboks 325 | 1502 Moss
Sentralbord: 69 24 70 00 | Faks: 69 24 70 01 | Org.nr 974 760 460
E-post: fmospostmottak@fylkesmannen.no | www.fylkesmannen.no/ostfold
Plasseringen av campingvogner på eiendommen
Fylkesmannen gir midlertidig dispensasjon fra reguleringsbestemmelsene punkt i)
under Fellesbestemmelsene i reguleringsplan Oventangen vest, vedtatt 19.06.03, for
plassering av inntil 20 campingvogner som kan huse til sammen inntil 100 beboere,
jf. plan- og bygningsloven §§ 19-2 og 19-3.
Den midlertidige dispensasjonen gis for inntil 4 måneder med tillegg av en uke fra
dagens dato.
Den midlertidige dispensasjonen gis på vilkår om at:

Campingvognene skal plasseres innenfor areal regulert til allmennyttig formål,
slik at de er til minst mulig sjenanse for naboer og andre berørte og i samsvar
med branntekniske krav.
Fylkesmannen gir midlertidig tillatelse til å plassere omsøkte campingvogner på
eiendommen for inntil 4 måneder med tillegg av en uke fra dagens dato, jf. plan- og
bygningsloven § 20-4 første ledd bokstav c, jf. § 20-1 første ledd bokstav j).

Tiltakshaver har ansvar for at campingvognene ivaretar relevante tekniske
krav, herunder blant annet brannkrav.
Ansvarsrett
Det gis ansvarsrett som ansvarlig søker som omsøkt, jf. rådmannens innstilling til Fast
utvalg for miljø og teknikk.
*****
Fylkesmannens vedtak er endelig, og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 28 tredje
ledd. Du kan lese mer om begrunnelsen for vedtaket under avsnittet ”Fylkesmannens
vurdering av saken” nedenfor.
Du finner en oversikt over dokumentene i saken i kommunens oversendelsesbrev.
Vi anser at sakens dokumenter, digitale kart og bilder gir tilstrekkelig informasjon til at vi kan
behandle klagen, jf. fvl. § 17. Vi har derfor ikke funnet grunn til å se på eiendommen, eller
innkalle partene i saken til befaring. For ordens skyld nevner vi at plan- og bygningsloven ikke
påbyr befaring.
Bakgrunnen for saken
Ansvarlig søker, Rambøll Norge AS, søker på vegne av Stiftelsen Nye Oven Leir om midlertidig
bruksendring av eksisterende bygg på eiendommen gbnr. 21/38 (Nye Oven Leir) til
akuttovernatting for asylsøkere. Samtidig søkes det om dispensasjon fra reguleringsplanen
Oventangen Vest for plassering av 2O campingvogner på eiendommen. Omsøkt plassering av
campingvogner er i strid med reguleringsbestemmelsene («fellesbestemmelser») punkt i),
som forbyr plassering av campingvogner i planområdet utenfor særskilt anvist
campingområde.
Det er planlagt at 69 asylsøkere skal overnatte i eksisterende bygg og 100 i campingvogner
på eiendommen. På det meste vil det derfor kunne bo 169 asylsøkere på eiendommen.
Ansvarlig søker presiserer at: «Det søkes ikke om å etablere asylmottak, men
akuttovernatting for flyktninger. Vi er forespeilet at beboerne vil bo fra 2 – 10 dager før de
sluses videre til asylmottak et sted.»
Det finnes ikke offentlige avløpsledninger i området. Utslippstillatelse for Oven Leirsted, gbnr.
21/38, ble gitt av kommunen 05.01.11, sak 026/10 på visse vilkår.
Flere av naboene har kommet med merknader til søknaden. Merknadene knytter seg blant
annet til sanitæranlegg, hvilke aktiviteter asylsøkerne skal sysselsettes med, manglende
offentlig kommunikasjonstilbud til stedet, hvilke vaktordninger som planlegges, støy, trafikk,
renovasjon, samt hvem som er ansvarlig for eventuelle skadeverk, tyverier etc. For nærmere
detaljer viser vi til uttalelsene i sin helhet.
Miljøvernavdelingen hos Fylkesmannen har uttalt seg til søknaden, og skriver i brev av
03.11.15 at de overlater saken til de kommunale myndighetene som har best oversikt over
forholdene på stedet. Miljøvernavdelingen fremhever at Oven er et område som spesielt på
sommerhalvåret blir mye brukt av allmennheten til ferier og andre typer friluftsliv. Omsøkt
eiendom ligger i et område som den antar er mindre brukt av allmennheten. Lokaliteten
ligger et stykke fra sjøen, og det er godt utviklet vei- og stisystem ellers i området.
Miljøvernavdelingen kan derfor ikke se at tiltaket, dvs. plasseringen av 20 campingplasser på
eiendommen, vil medføre vesentlige ulemper for allmennhetens interesser i strandsonen på
stedet, særlig sett hen til at dispensasjonen er midlertidig.
Fylkeskommunen skriver i brev av 05.11.15:
«Siden framtidens behov for akutte overnattingsmuligheter for flyktninger er svært
usikker, bør Råde kommune ta høyde for at det vil oppstå et behov for å håndtere
bruksendringen på nye Oven leir på nytt og i et mer langsiktig perspektiv. Det blir da svært
viktig å få en grundig vurdering av mer permanente behov og tiltak som følge av disse, for
å sikre både barn- og unges oppvekstsvilkår, universell utforming, grønnstruktur,
eventuelle kulturminner og forholdet til infrastruktur og et godt naboskap. Østfold
fylkeskommune anbefaler derfor å sette som vilkår for dispensasjonen at den midlertidige
bruksendringen begrenses til maksimalt 6 måneder.
I tillegg har blant annet kommuneoverlegen i Råde kommune, Miljørettet helsevern i
Mossedistriktet og Mossregionens Interkommunale Brann og Redning (MIB) uttalt seg til
søknaden.
Med knapt flertall (4 mot 3) og i strid med rådmannens innstilling avslo Fast utvalg for miljø
og teknikk 26.11.15 søknad om dispensasjon fra reguleringsplanen, jf. pbl. § 19-2. Vedtaket
lyder:
«Lokasjonen er ikke ansett som egnet, da det ikke er kollektivtrafikk mot Oven. Veien mot
Oven er smal og svingete, uten belysning, og en øket trafikk av fotgjengere ansees som
trafikkfarlig. Det vil for beboerne i området oppleves som utrygghet, og med opplevelser
av mer og annerledes støy.»
Ytterligere begrunnelse er ikke gitt. Utvalget vurderte ikke søknad om bruksendring av
eksisterende bygg på eiendommen.
I klagen skriver Rambøll Norge AS:
«Det er vår oppfatning at begrunnelsen for vedtaket ikke er holdbar, og følgelig at
vedtaket må gjøres om:
Slik saken står tidsmessig, ser vi oss nødt til å be om:
1) At vedtaket gjøres om, eller
2) At saken oversendes Fylkesmannen i Østfold for overprøving,
3) Dessuten; - at tidligere omtalte datoer tilpasses, slik at midlertidig
bruksendring blir gyldig for 4 måneder, med tillegg for én uke til å etablere
virksomheten.»
Fast utvalg for miljø og teknikk behandlet klagen den 03.12.15. I strid med rådmannens
innstilling opprettholdt utvalget sitt tidligere vedtak med et knapt flertall (4 mot 3). I tillegg
avslo utvalget søknad om midlertidig brukstillatelse på bakgrunn av kommunelegens
uttalelse om helse, miljø og sikkerhet.
I tillegg til tidligere begrunnelse for avslag på søknad om dispensasjon, tilføyde utvalget:
«I medhold av PBL paragraf 19-2 anses ulemper knyttet til konsekvenser rundt Helse,
Miljø, Sikkerhet og tilgjengelighet å være vesentlig større enn fordelene. 20
campingvogner skal huse 100 av de 169 asylsøkere. Miljørettet helsevern påpeker at
campingvogner ikke anses egnet for eldre og syke, barnefamilier eller enslige
mindreårige. Erfaringer fra ankomstsenteret og andre mottak er at det vil være et
sammensatt bilde av personer som kommer. Og av de som kommer vil det være både
syke, eldre og barnefamilier.
Søknaden om dispensasjon for Oven leir avslås da Råde kommune anser ulempene
større enn fordelene ved en etablering av midlertidig akuttmottak.»
Saken ble deretter oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse.
Vi refererer ikke ytterligere fra sakens dokumenter, kommunens vurderinger eller klagers
anførsler, fordi vi forutsetter at disse er kjent for partene i saken.
Fylkesmannens vurdering av saken
Vi legger til grunn at Rambøll Norge AS, som ansvarlig søker, har klagerett, og at klagen er
kommet inn i rett tid, jf. fvl. §§ 28 og 29. Vilkårene for å behandle saken er dermed oppfylt.
Som klageinstans kan Fylkesmannen prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye
omstendigheter. Vi skal vurdere de synspunkter som fremkommer i klagen, og kan også ta
opp andre forhold, jf. fvl. § 34 annet ledd. Fylkesmannen kan treffe nytt vedtak i saken, eller
oppheve kommunens vedtak og sende saken tilbake til kommunen for helt eller delvis ny
behandling, jf. siste ledd. Fylkesmannen skal legge vekt på hensynet til det kommunale
selvstyret ved prøving av det frie skjønn. I forarbeidene til plan- og bygningsloven, Ot.prp. nr.
32 (2007-2008) s. 139, er det slått fast at vurderingene i § 19-2 annet ledd ikke hører inn
under kommunens frie skjønn.
1. Rettslig utgangspunkt
Bygningsmyndighetene må ha hjemmel i plan- og bygningsloven for å kunne avslå en søknad
om byggetillatelse. Dette følger av legalitetsprinsippet i plan- og bygningsretten. Søknaden i
denne saken kan derfor bare avslås dersom tiltaket er i strid med materielle bestemmelser i
plan- og bygningsloven, arealformål eller juridisk bindende bestemmelser i gjeldende
kommuneplan eller reguleringsplan.
2. Søknadsplikt
Bruksendring av eksisterende bygg på Nye Oven Leir til akuttovernatting for asylsøkere er
søknadspliktig etter pbl. § 20-2, jf. § 20-1 første ledd bokstav d.
Plassering av 20 nye campingvogner på eiendommen, for en periode for mer enn 2 måneder,
men under 2 år, er søknadspliktig etter pbl. § 20-2 og § 20-4 første ledd bokstav c), jf. § 20-1
første ledd bokstav j.
3. Tiltakets forhold til plan
Eiendommen ligger i et område som i kommuneplanens arealdel, vedtatt 21.06.11, er avsatt
til bebyggelse og anlegg med underformål offentlig eller privat tjenesteyting. I reguleringsplan
for Oventangen vest, vedtatt 19.06.03, er eiendommen regulert til byggeområde med
underformål allmennyttig formål.
Vi er enig med kommunen i dens vurdering av at bruksendring av eksisterende bygg til
akuttovernatting for asylsøkere er i samsvar med planformålet. Videre vil plasseringen av
campingvogner, til bruk som akuttovernatting for asylsøkere, i området regulert til
allmennyttig formål være i samsvar med planformålet.
I reguleringsbestemmelsene bokstav i), under avsnittet «fellesbestemmelser» står det:
«Campingvirksomhet (telt, campingvogn, bobil o.l.)er ikke tillatt utenfor planområdet med
unntak for særskilt anvist campingområde.»
Plasseringen av 20 campingvogner på eiendommen er i strid med denne bestemmelsen.
Tiltaket forutsetter derfor at det gis dispensasjon fra fellesbestemmelsene bokstav i) i
reguleringsplanen, jf. pbl § 19-2, jf. § 1-6.
Vi vil nedenfor under punkt 4 kort redegjøre for Kommunal- og
moderniseringsdepartementets utgangspunkter ved behandling av søknad om asylmottak, i
dette tilfellet akuttovernatting for asylsøkere. Videre vil vi under punkt 5 vurdere om det kan
gis midlertidig bruksendring av eksisterende bygg på Nye Oven Leir som omsøkt, for deretter
under punkt 6 vurdere om det kan gis tillatelse til å plassere 20 campingvogner midlertidig
på eiendommen. Under dette punktet vil vi først vurdere om vilkårene for å innvilge
dispensasjon fra overnevnte reguleringsbestemmelse er oppfylt (punkt 6.1). Deretter vil vi
vurdere om det for øvrig kan gis tillatelse til å plassere omsøkte campingvogner på
eiendommen (punkt 6.2). Til slutt vil vi under punkt 7 begrunne hvorfor vi velger å innvilge
tillatelsen midlertidig inntil fire måneder med tillegg av en uke fra dags dato.
4. Generelt om behandling av søknader om akuttovernattingsmottak
I rundskriv H-4/15 redegjør Kommunal- og moderniseringsdepartementet for
regelsituasjonen rundt kommuners saksbehandling av asylmottak etter plan- og
bygningsloven.
I punkt 1.5 om formålet med rundskrivet skriver departementet:
«Departementet er kjent med at kommuner i en del tilfeller avslår søknader om etablering
av asylmottak blant annet under henvisning til at krav i plan- og bygningslovgivningen ikke
er oppfylt. I mange tilfeller vil de forhold som kommunen peker på som avslagsgrunn,
kunne avhjelpes gjennom å stille vilkår til tillatelsen. Et viktig formål med dette
rundskrivet er derfor å understreke at det er nødvendig å tillegge hensynet til de
samfunnsmessige interessene som ligger i å etablere asylmottak, betydelig vekt ved
behandlingen av søknad om dispensasjon fra plan og/eller tillatelse til bruksendring etter
plan- og bygningsloven. Dette er sentralt for å kunne oppfylle nasjonale og internasjonale
forpliktelser til å ta imot og innkvartere asylsøkere.»
[…]
«Departementet ønsker videre å understreke at etnisitet, kjønn, religion, menneskelig
atferd eller egenskaper ved beboere, frykt for mulig uønsket oppførsel og lignende forhold
ikke er relevant å legge vekt på ved behandlingen av dispensasjon og/eller bruksendring.
Den juridiske vurderingen og praktiseringen av plan- og bygningsloven må uavhengig av
type tiltak som ønskes etablert, basere seg på en objektiv, forutsigbar og konsistent
vurdering.»
5. Bruksendring av eksisterende bygg på Nye Oven Leir
I vedtak av 26.11.15 vurderte ikke Fast utvalg for miljø og teknikk om det skulle gis
midlertidig bruksendring av eksisterende bygg på eiendommen. Utvalget tok kun stilling til
søknaden om dispensasjon for plassering av campingvognene, og avslo denne. Utvalget har
med dette ikke vurdert hele søknaden. Dette er en saksbehandlingsfeil.
Vi har imidlertid, under tvil, kommet til at feilen ikke har hatt betydning for resultatet, jf.
forvaltningsloven § 41. I vurderingen har vi lagt vekt på at utvalget i den forberedende
klagebehandlingen har tatt stilling til søknad om bruksendring og avslått denne. Selv om
ansvarlig søker/tiltakshaver skulle vært gitt klagerett på dette avslaget, som er et nytt
enkeltvedtak, er det ikke tvilsomt at også dette avslaget påklages av Rambøll Norge AS.
Videre vil vi påpeke at utvalgets begrunnelse for å avslå søknad om midlertidig bruksendring
er mangelfull, jf. fvl. § 25. Utvalget skriver kun: Søknad om midlertidig bruksendring avslås
på bakgrunn av kommunelegens uttalelse om helse, miljø og sikkerhet. Hva utvalget
nærmere har vektlagt i vurderingen, gir begrunnelsen ingen holdepunkter for. Da vi finner
saken tilstrekkelig opplyst til at vi kan fatte vedtak i saken, ser vi ikke grunn til å oppheve
kommunens vedtak og sende det tilbake for ny behandling.
Relevante temaer ved denne bruksendringssøknaden er blant annet hensynet til
sanitæranlegg, trafikk og brannsikkerhet.
I rundskriv H-4/15 skriver departementet under punkt 6 om hvilke tekniske krav som gjelder
for asylmottak:
«Det finnes ikke spesifikke tekniske krav for asylmottak. Det må derfor tas utgangspunkt i
kravene som følger av plan- og bygningslovgivningen og annen relevant lovgivning, og til
fastsatte krav på spesifikke områder som el-tilsyn, brannsikkerhet mv. UDI stiller krav om
boforhold, fellesarealer og brannsikkerhet til driftsoperatører for mottak.»
(se UDIs «Krav til innkvarteringstilbud til ordinære statlige mottak)
«Ved bruksendring vil alle materielle (og tekniske) krav som et utgangspunkt slå inn for
hele byggverket15. Kommunen har imidlertid en viss anledning til å fravike tekniske krav
etter plan- og bygningsloven § 31-2 fjerde ledd, dersom de mener dette er forsvarlig.»
I tillegg gjør midlertidig forskrift av 27.11.15 om unntak fra plan- og bygningsloven for
innkvartering av personer som søker beskyttelse § 6 unntak fra visse bestemmelser i
byggteknisk forskrift for midlertidig bruksendring av byggverk og plassering av midlertidige
byggverk til innkvartering av asylsøkere.
Videre skriver departementet under punkt 8.1 og 8.2 om betydningen av samfunnsmessige
interesser ved behandling av søknad om tillatelse:
«Tradisjonelt har det på plan- og bygningsrettens område blitt lagt størst vekt på
bygningsmessige krav, forholdet til teknisk infrastruktur (vei, vann og avløp) og
reguleringsmessige forhold i forbindelse med søknad om bruksendring og dispensasjon.
Dette innebærer likevel ikke at samfunnsmessige interesser er uten betydning, jf. også
punkt 1.5 ovenfor.»
«Er det aktuelle tiltaket i strid med plan eller materielle, herunder tekniske, krav i
regelverket, har bygningsmyndighetene i utgangspunktet adgang til å avslå tiltaket. Dette
kan føre til en situasjon hvor Norge ikke er i stand til å oppfylle forpliktelser om å ta imot
asylsøkere og tilby dem tilfredsstillende boforhold.
Det er generelt viktig for Norge å overholde nasjonale og internasjonale forpliktelser. Det
vil derfor kunne være nødvendig å tillegge dette hensynet betydelig vekt ved
behandlingen av søknad om tillatelse etter plan- og bygningsloven. Som utgangspunkt bør
derfor bygningsmyndighetene kunne vise til omfattende negative konsekvenser for
lokalmiljøet, eventuelt omfattende tekniske hindringer, for å kunne vektlegge slike
konsekvenser sterkere enn de samfunnsmessige interesser som ligger i at Norge kan
følge sine forpliktelser til å ta imot og innkvartere asylsøkere. Og jo nærmere opp til
tidligere bruk driften av et mottak ligger, desto mer bør det kreves av begrunnelsen for å
avslå en søknad om bruksendring eventuelt søknad om dispensasjon. Departementet
minner i denne forbindelse om at tekniske/fysiske hindringer og påvirkning på
lokalmiljøet langt på vei kan reduseres ved kommunens adgang til å stille vilkår, se punkt
7 ovenfor.»
Sanitæranlegget
Det finnes ikke offentlige avløpsledninger i området. Utslippstillatelse for Oven Leirsted, gbnr.
21/38, ble gitt av kommunen 05.01.11, sak 026/10 på visse vilkår. Det følger av sakens
dokumenter at det 13.01.10 ble inngått avtale mellom naboeiendommen Oven Camping og
D.F.E.F. Ovenleiren (og alle etterfølgende eiere av gbnr. 21/38 og 49) om mottak av avløp fra
gbnr. 21/38 og 49 til Oven Camping sitt Biovac anlegg.
Råde IL drifter Oven Camping, og har i sin uttalelse til søknaden fremmet bekymring for om
anlegget vil tåle en bruk som omsøkt. Dersom tillatelse gis, ber de om at antallet asylsøkere
reduseres til 69, som er i samsvar med avtalen de har med Nye Oven Leir, fra og med
15.03.16. Brukerne av Oven Camping begynner da sin sesong.
I merknadene til uttalelsene til søknaden skriver Rambøll AS:
«Avtalen med RIL er ikke begrenset til 69 personer slik det kan oppfattes i henvendelsen
fra RIL. Derimot har det vært mangel ifm feil ved styringsenhet ved kloakkpumpestasjon.
Dette er nå utbedret..[…]
Ettersom feil nå er rettet, er det lite sannsynlig at det vil oppstå problemer med anlegget.
Oven Leir har likevel sikret seg særlig avtale med Pettersen & Pinnerød AS, slik det
fremkommer av vedlegg 9…»
Når det gjelder perioden 15. mars til 15. oktober, skriver Rambøll AS:
«Oven Leir har avtale med RIL som forplikter begge parter. Det er slett ikke slik at det
ligger en begrensning på Oven Leir om at de kun får innkvartere 69 personer. Oven Leir
har arrangert leir og stevner med opp til det dobbelte antall av det vi nå snakker om.»
Rådmannen skriver i saksfremlegget til møtet i utvalget:
«Utfra den dokumentasjon som foreligger ser det ut til at det finnes en inngått avtale om
mottak av avløp fra Nye Oven leir til Råde IL sitt Biovac anlegg som dekker det
kapasitetsbehovet som Nye Oven leir har, forutsatt at de forhold som ikke har fungert er
bragt i orden. Det foreligger dokumentasjon på dette fra ansvarlig søker, mens Råde IL
ikke har dokumentert at det motsatte er tilfellet. Rådmannen forutsetter derfor at
kapasiteten på avløpsanlegget er dekkende for det behovet som er for opp til 4 måneders
drift, og at Nye Oven leir iverksetter nødvendig tilsyn for å påse at Forurensningslovens
krav ivaretas. Hvis det oppstår forhold i strid med Forurensningsloven må tiltakshaver
ordne opp i dette og eventuelt etablere alternative toalettmuligheter med lovlige og
forsvarlige tømmeordninger.»
Kommuneoverlegen i Råde kommune skriver i brev av 02.12.15:
«Toaletter: Bruk og slitasje. En uhensiktsmessig bruk av toaletter får konsekvenser for alle
brukere av samme sanitærsystem. Konkret vil en tendens til å bruke vannflasker til
intimhygiene etter toalettbruk føre til større behov for vedlikehold og fjerning av
tomflasker fra sanitær/kloakksystemet. Det er sannsynlig at fellesbrukere på samme
biovac-anlegg vil få betydelig ulempe.»
Til dette skriver Rambøll AS i e-post av 07.12.15:
«Dette er positivt feil! Vi har et fullstendig eget lukket sanitæranlegg med
oppsamlingstanker, og med overpumping av avløpsvann til BIOVAC renseanlegg iht.
privatrettslig avtale med eier av anlegget. Alle insinuasjoner om at tomflasker i avløpet vil
kunne pumpes over til nabo, Råde IL, er teknisk umulig. Vi har i vår søknad også
dokumentert at vi har en løsning for oppsuging og bortkjøring av avløpsvann til
kommunalt renseanlegg dersom kapasiteten på anlegget skulle vise seg å være for lav. Vi
har også en svært høy bemanningsgrad (17 stillinger) fordi vi er forberedt på å drive en
utstrakt opplærings- og informasjonsvirksomhet mot våre beboere, også hva angår
toalettbruk.»
Det er ikke tvilsomt at Råde IL og tiltakshaver (ansvarlig søker) er uenige om kapasiteten til
avløpsanlegget. Selv om det kan knyttes noe usikkerhet til hvorvidt avløpsanlegget er
dimensjonert for en slik bruk som omsøkt, legger vi, som rådmannen, til grunn at kapasiteten
på avløpsanlegget er dekkende for det behovet som er for opp til 4 måneders drift. Vi
forutsetter videre at tiltakshaver iverksetter nødvendig tilsyn for å påse at
forurensningslovens krav ivaretas. Som presisert av rådmannen, må tiltakshaver, dersom det
oppstår forhold i strid med forurensningsloven, ordne opp i dette og eventuelt etablere
alternative toalettmuligheter med lovlige og forsvarlige tømmeordninger.
Brannhensyn
I innstillingen til utvalget skriver rådmannen:
«Et sentralt tema i en bruksendring til dette formålet er vurdering av brannsikkerheten
med vekt på personsikkerheten. Rådmannen kan ikke se at det i noen av rundskrivene
som kommunen har fått i høst, er lempet på kravene gitt i lov eller forskrift, og anser tvert
i mot at dette er et særdeles viktig punkt – særlig sette i lys av de hendelser som har
skjedd på etablerte eller planlagte mottak denne høsten.
Det ble gjort en brannteknisk vurdering i forbindelse med søknadsprosessen i
2009/2010, som sist er revidert i 2010 av Michael Blumlein, rådgiver i byggesaker –
spesialist i brannteknikk. Basert på denne og tilsynsrapporter fra MIB samt en
tilbakemelding fra MIB i epost av 03.11.15 i første fase av søknadsprosessen, har
brannteknisk rådgiver hos Rambøll gjort en vurdering av brannrelaterte forhold. Han
peker på at det er forskjell mellom hva som skal ivaretas i byggesaken etter PBL og
brannloven når bygget tas i bruk. Dette er et forhold som rådmannen er klar over, men
anser det som viktig at blir sett i sammenheng slik at tiltakshaver får en så forutsigbar
prosess som mulig i både søknads- og bruksfasen. Forholdene etter de ulike lovverkene
er også beskrevet i KMD sitt rundskriv H-4/15. I KMD sitt brev av 22.10.15 omhandles
også brannvesenets rolle i søknadsprosessen og kommunene oppfordres til å samarbeide
med brannvesenet i disse sakene. Kommunen har hatt en tett dialog md MIB i denne
saken. I brevet fra KMD skriver de at: Dersom brannvesenet mener at brannsikkerheten i
bygget er godt nok ivaretatt, bør dette være tilstrekkelig som dokumentasjon.
MIB vurdert har vurdert innsendt dokumentasjon og bekrefter i epost av 17.11.15 vedlagt
brev at:
«Brannvesenet har 16.november 2015 mottatt skriftlig tilbakemelding fra brannteknisk
rådgiver angående tilsynsrapport av 11.november 2015. Under forutsetning av at avvik
og anmerkninger blir håndtert som i tilbakemelding, finner brannvesenet at
tilbakemeldingen er akseptabel.»
Videre bekrefter de i epost samme dag at:
«Tilbakemelding vedrørende brannteknisk vurdering er sendt i form av aksept av
tilsynsrapport for Oven Leir, av 11.november 2015.»
Når det gjelder etablering av overnattingsteder for personer som ikke skal være beboere
over et lengre tidsrom og/eller hvor det er språklige barrierer for å ivareta
personsikkerheten, stilles det særlige krav hva gjelder vurderingen av brannsikkerheten.
Rådmannen anser at forholdene rundt dette med brannsikkerhet er ivaretatt forutsatt at
avvik og anmerkninger blir håndtert som i tilbakemelding fra Rambøll sin branntekniske
rådgiver mottatt 16.11.15, datert 13.11.15.»
Rådmannen har gjort en grundig redegjørelse av hvorvidt brannsikkerheten anses ivaretatt.
Som kommunen, viser vi til brev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet av
22.10.15, hvor departementet uttaler: «Dersom brannvesenet mener brannsikkerheten i
bygget er godt nok ivaretatt, bør dette være tilstrekkelig som dokumentasjon». Vi tiltrer
rådmannens vurderinger og har ikke ytterligere kommentarer.
Helse, miljø og sikkerhet
Fast utvalg for miljø og teknikk har i den forberedende klagebehandlingen avslått søknad om
midlertidig bruksendring da hensynene til helse, miljø og sikkerhet ikke er tilfredsstillende.
I rundskriv H-4/15 under punkt 6.3 står det:
«Krav til helseforhold i asylmottak er regulert i folkehelseloven og forskrift 25. april 2003
nr. 486 om miljørettet helsevern. Kravene vil være de samme uavhengig av hvilken type
asylmottak det er snakk om. Det stilles krav om at virksomhet og eiendom skal drives på
en helsemessig tilfredsstillende måte, slik at det ikke medfører fare for helseskade eller
helsemessig ulempe. Forskrift om miljørettet helsevern stiller blant annet krav til
inneklima, renhold, sanitære anlegg og forebygging av skader og ulykker. Det stilles også
krav om at institusjoner og virksomheter skal sikre et godt sosialt miljø.»
[…]
«Kommunen fører tilsyn med kravene i regelverket, uavhengig av om asylmottaket drives
av kommunale eller private operatører. Kommunen kan i sin tilsynsvirksomhet gi pålegg
om retting, stansing m.v.»
Det følger av ovennevnte at hvorvidt helseforholdene er tilfredsstillende på akuttmottaket,
skal vurderes etter folkehelseloven og forskrift om miljørettet helsevern, ikke plan- og
bygningsloven.
Når det gjelder arbeidsmiljøet på akuttmottaket, har arbeidstilsynet den 02.11.15 gitt
midlertidig samtykke til bruksendringen, jf. arbeidsmiljøloven § 18-9 på visse vilkår.
Når det gjelder øvrige konsekvenser av en bruksendring som omsøkt, som trafikkutfordringer
og støy, viser vi til rådmannens vurderinger i saksfremstillingen til utvalget, som vi tiltrer.
Naboene har i sine merknader også stilt spørsmål til vaktordninger og hvem som er ansvarlig
for eventuelle hærverk ol. Dette er problemstillinger som ikke reguleres av plan- og
bygningsloven, og vi tar derfor ikke nærmere stilling til dette.
6. Plasseringen av 20 campingvogner på eiendommen
6.1 Søknad om dispensasjon
Det følger av overnevnte at plasseringen av 20 campingvogner på eiendommen er i strid med
reguleringsbestemmelsene punkt i) i «Fellesbestemmelsene» og avhengig av dispensasjon for
å kunne tillates, jf. pbl. § 19-2.
Generelt om vilkårene for dispensasjon
Plan- og bygningsmyndighetene kan gi dispensasjon, men bare dersom vilkårene i pbl. § 19-2
er oppfylt. Det første vilkåret er at de hensyn som ligger til grunn for lovens formålsparagraf
eller den/de bestemmelser det er aktuelt å dispensere fra, ikke blir vesentlig tilsidesatt. Det
andre vilkåret er at fordelene ved dispensasjon må være klart større enn ulempene.
Miljøverndepartementet uttaler i forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 242,
at det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon i den enkelte sak.
Spørsmålet om å dispensere fra planer reiser særlige spørsmål. Planer er blitt til gjennom en
omfattende beslutningsprosess, og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ,
kommunestyret. De omhandler konkret vurderte forhold knyttet til arealutnyttelsen innenfor
et bestemt område, og det skal derfor ikke være en kurant sak å fravike disse.
Dispensasjoner vil lett kunne undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag.
Ut fra hensyn til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen er det viktig at
endringer av planene ikke skjer gjennom enkeltdispensasjoner.
Kommunen har adgang til å gi midlertidig dispensasjon, jf. plan- og bygningsloven § 19-3. At
det er snakk om et midlertidig tiltak, kan være et moment som taler for dispensasjon, men vil
normalt ikke i seg selv være tilstrekkelig til å begrunne dispensasjon fra lovens regler.
Dispensasjonsvurderingen
Det er altså to vilkår som må være oppfylt for at dispensasjon kan innvilges. For det første
må hensynene bak forbudet mot å plassere campingvogner på eiendommen ikke bli
vesentlig tilsidesatt. Videre må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn
ulempene etter en samlet vurdering.
Blir hensynene bak forbudet vesentlig tilsidesatt?
Første spørsmål er om hensynene bak forbudet mot å plassere flere campingvogner i
området blir vesentlig tilsidesatt ved at det innvilges midlertidig dispensasjon for plassering
av 20 campingvogner til bruk som akuttovernatting for asylsøkere.
Formålet bak reguleringsbestemmelsen kan utledes noe fra planbeskrivelsen til
reguleringsplanen av 22.11.02, sist revidert 24.11.13. Det fremkommer her at
friluftsinteressene i strandsonen var et vektig hensyn ved vedtakelse av reguleringsplanen.
Blant annet ble det fra miljøvernavdelingen hos Fylkesmannen i Østfold presisert at
avgrensningen mellom camping og friluftsområder er viktig, og at det derfor ikke er ønskelig
med ytterligere campingvirksomhet innenfor planområdet enn det som er særskilt anvist i
planen.
Det er ikke tvilsomt at hensynene bak bestemmelsen vil bli tilsidesatt ved en dispensasjon
som omsøkt. På bakgrunn av en helhetsvurdering mener vi imidlertid at hensynene ikke blir
vesentlig tilsidesatt. I vurderingen har vi lagt vekt på at plasseringen av campingvognene er
for et begrenset tidsrom, og ikke i sommersesongen da området brukes mest av
allmennheten. Da bakgrunnen for søknaden er såpass ekstraordinær, vil den heller ikke gi
uheldig presedensvirkninger for tilsvarende områder i Råde kommune. Det er et akutt behov
for bosted for asylsøkere som kommer til landet, og det er viktig å få på plass
overnattingsmuligheter så raskt som mulig. En endring av reguleringsplanen vil derfor være
altfor omfattende og tidskrevende.
Er fordelene klart større enn ulempene?
For å kunne gi dispensasjon, er det ikke tilstrekkelig at hensynene bak byggeforbudet ikke
blir vesentlig tilsidesatt. Fordelene ved å gi dispensasjon, må også være klart større enn
ulempene. Det er først og fremst samfunnsmessige fordeler, og særlig
arealdisponeringshensyn, som må tillegges størst vekt i denne vurderingen. Personlige
fordeler for søker er også relevant, men har klart mindre betydning i en
dispensasjonsvurdering. I forarbeidene til loven står det at det kreves en klar overvekt av
hensyn som taler for å gi dispensasjon. Det er ikke nok i seg selv at ulempene er små. Det
må kunne vises til relevante fordeler som er klart større enn ulempene.
Utvalget har i sin begrunnelse for å avslå søknad om dispensasjon fra
reguleringsbestemmelsen vist til at campingvognene ikke er egnet for eldre, syke,
barnefamilier og enslig mindreårige.
Hvorvidt campingvognene er egnet for beboelse er ikke relevant ved vurderingen av om det
kan plasseres campingvogner på eiendommen. Relevante ulemper er om campingvognene
fremstår som privatiserende element i strandsonen, til fortrengsel for friluftsinteressene i
området. I følge miljøvernavdelingen hos Fylkesmannen vil allmennheten i mindre grad bli
berørt av en dispensasjon som omsøkt, da området campingvognene skal plasseres i er lite
brukt av allmennheten, eiendommen ligger et stykke fra sjøen, og det er godt utviklet vei- og
stisystem ellers i området. Manglende kollektivtilbud mot Oven kan imidlertid til en viss grad
være en relevant ulempe, i og med at flere campingvogner kan gi økt behov for
transportmuligheter. Likevel kan vi ikke se at dette er en vektig ulempe, særlig med tanke på
at hver enkelt asylsøker i utgangspunktet ikke skal bo på mottaket mer enn noen dager.
Det at dispensasjonen gis midlertidig, vil bøte på ulempene en dispensasjon vil gi i denne
saken. Videre vil vilkåret om at campingvognene skal plasseres innenfor areal reguler til
allmennyttig formål - for slik være til minst mulig sjenanse for naboer og andre berørte og i
samsvar med branntekniske krav – til en viss grad bøte på ulempene plasseringen vil ha for
omkringliggende eiendommer.
Når det gjelder fordelene, har en dispensasjon i denne saken utvilsomt samfunnsmessige
fordeler. Det er et akutt behov for mottaksplasser til asylsøkere som ankommer Norge.
Uttalelsene fra kommunal- og moderniseringsdepartementet i rundskriv H 4/15 er tydelig på
dette. Vi viser her til sitat fra rundskrivets punkt 8.1 og 8.2 ovenfor.
Etter en samlet vurdering finner vi derfor at fordelene er klart større enn ulempene etter en
samlet vurdering. Begge vilkårene i pbl. § 19-2 er oppfylt, og midlertidig dispensasjon fra
reguleringsbestemmelse punkt i) kan gis, jf. pbl. §§ 19-2 og 19-3.
6.2 Kan det for øvrig gis tillatelse til å plassere campingvogner som omsøkt?
Utvalget mener campingvognene ikke er egnet for eldre og syke, barnefamilier eller enslige
mindreårige.
Vi legger til grunn at campingvognene som skal benyttes vil gi tilfredsstillende boforhold i den
begrensede perioden asylsøkerne skal bo der. I følge ansvarlig søker skal asylsøkerne i
utgangspunktet ikke bo i campingvognene i mer enn to til ti dager. I tillegg bemerker vi at
forskrift om miljørettet helsevern regulerer krav til boforhold, og at kommunen har tilsyn med
at forskriften overholdes.
Et relevant spørsmål ved vurderingen av tiltaket på bakgrunn av plan- og bygningsloven er
hvilke tekniske krav som gjelder for en campingvogn.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet skriver i tolkningsuttalelse av 05.02.15:
«Plan- og bygningsloven, og TEK10, har kun generelle regler som gjelder for byggverk. Det
er ikke utarbeidet egne spesialregler som gjelder for ulike typer byggverk på en
campingplass, som eksempelvis campingvogn, ”spikertelt” og villavogner.
Utgangspunktet etter plan- og bygningslovgivningen er som følger:
- For tiltak som skal stå midlertidig, dvs. fra 2 mnd og inntil 2 år, så gjelder de materielle
reglene i loven ”så langt de passer”. I forarbeidene til plan- og bygningsloven, Ot. prp. nr.
45 (2007-2008) er dette presisert noe nærmere i 2.5.5:
”Regler om brannkrav, avstandskrav, tilgjengelighet, miljøforhold og arkitektonisk
utforming er eksempler på bestemmelser som i utgangspunktet får anvendelse på
midlertidige innretninger”.
Regler om brannkrav og plassering av tiltak kan til en viss grad være relevant for dette
tiltaket. Vi finner imidlertid ikke grunn til å vurdere dette nærmere. Vi viser her til plan- og
bygningsloven § 21-4 andre ledd som sier at: «Kommunen skal i saksbehandlingen legge til
grunn tiltakshavers eller det ansvarlige foretakets opplysninger om tiltaket oppfyller tekniske
krav». Vi legger derfor til grunn at brannhensyn og andre relevante tekniske krav vil bli
ivaretatt av tiltakshaver og ansvarlig søker. Videre vil vilkåret om at campingvognene skal
plasseres innenfor areal regulert til allmennyttig formål, for å være til minst mulig sjenanse
for naboer og andre berørte og i samsvar med branntekniske krav, også til en viss grad
ivareta disse hensynene.
7. Tillatelsens varighet
Bruksendringstillatelsen, den midlertidige dispensasjon og tillatelsen til å plassere
campingvogner på eiendommen gis for inntil 4 måneder med tillegg av en uke til å etablere
virksomheten, regnet fra dags dato. Dette er i samsvar med klagers anførsel i brev av
30.11.15.
I vurderingen har vi lagt vekt på at rådmannen i forbindelse med klagebehandlingen ikke
hadde motforestillinger til dette. Videre fremgår det av vilkår satt til bruksendringstillatelsen
at tiltakshaver er ansvarlig for at eventuelle utfordringer med avløpssituasjonen løses slik at
forurensningsloven er ivaretatt. Vi legger med dette til grunn at utfordringer med
avløpsanlegget er tilstrekkelig ivaretatt. I vurderingen har vi også lagt vekt på uttalelsen fra
Rambøll Norge AS i e-post av 07.12.15, jf. ovenfor.
8. Konklusjon
Fylkesmannen har kommet til at kommunens vedtak må omgjøres. Vi finner, i motsetning til
kommunen, at vilkårene for å innvilge dispensasjon er oppfylt. Som det fremgår ovenfor
mener vi at hensynene bak reguleringsbestemmelsen ikke blir vesentlig tilsidesatt ved at det
innvilges dispensasjon. Videre er fordelene klart større enn ulempene etter en samlet
vurdering. Vi finner også at søknad om midlertidig bruksendring av eksisterende bygg på
eiendommen og søknad om plassering av 20 campingvogner midlertidig på eiendommen kan
innvilges. I vurderingene har vi lagt særlig vekt på Norges nasjonale og internasjonale
forpliktelser til å ta imot og innkvartere asylsøkere som kommer til Norge.
Med hilsen
Katrine Bjørnstad e.f.
direktør
Anne Danielsen Haugland
seniorrådgiver
Dokumentet er elektronisk godkjent
Kopi til:
Råde IL v/ nestleder
Åse og Harald Bjartan
Anders Oven
Råde kommune
Aase Viljugrein
Niels Høeghsvei 17 B
Borggata 67
Postuttak
Åsheimveien 137
2010
1608
1640
1476
STRØMMEN
FREDRIKSTAD
Råde
RASTA