Rapport, "Rett Hjem"

Transcription

Arbeidstilsynet
Prosjektrapport: «Rett Hjem» – kampanje i hjemmetjenesten
Hjemmetjenesten –
døgnåpen, tidløs og slitesterk
TT
HJE
M
RE
Tanker og tall etter fem år med Rett Hjem
h
es
re
ten
Bed
ve
rd
etj
ag i
hjemm
en
RE
HJE
M
TT
h
es
re
ten
Bed
ve
rd
etj
ag i
hjemm
en
Forord
Rett Hjem har hatt som mål at de belastningene som bidrar mest til arbeidsrelaterte skader og sykdommer i
hjemmetjenesten skal reduseres. Kampanjen la særlig vekt på arbeidsgivers ansvar.
I denne rapporten presenteres blant annet bakgrunnen for kampanjen, viktige juridiske avklaringer, sentrale
resultater og noen utfordringer som hjemmetjenesten kan stå overfor i fremtiden, slik Arbeidstilsynet vurderer
det.
Målgrupper for rapporten er kommunepolitikere, rådmenn, ledere og ansatte i hjemmetjenesten, men også
partene i arbeidslivet, departementene, politiske beslutningstakere, fagmiljøer og andre med arbeidsmiljø og
arbeidshelse som interessefelt.
Arbeidstilsynet ønsker at denne rapporten skal være en motiverende bidragsyter i det videre helse-, miljø- og
sikkerhetsarbeidet (HMS-arbeidet) i hjemmetjenesten. Målet bør være at ingen arbeidstakere i hjemmetjenesten
blir utsatt for uheldige belastninger, og dermed kan yte gode tjenester for brukerne.
Det har vært utfordrende, lærerikt og givende for Arbeidstilsynet å følge hjemmetjenesten i en relativt lang
periode. Vi er blitt tatt godt imot og har på alle nivå møtt engasjerte mennesker som har bidratt med mye faglig
kunnskap og personlig erfaring. Dette har vært viktig i Rett Hjem.
Prosjektledelsen ønsker å takke de omkring 100 medarbeiderne i Arbeidstilsynet som alle har bidratt i
kampanjen. En spesiell takk til regionale kampanjeledere som har drevet frem arbeidet «ute i felten». En stor
takk til prosjektgruppen; Astri Camilla Madshus, Jon Helge Vaeng, Gro Ellingsen, Marit Langeland og Per Olav
Hernes – uten dem ville det ikke blitt noen kampanje. Til slutt en takk til Hanna Vesterager for verdifulle
innspill gjennom hele kampanjen, og til Wenche Brenne Drøyvold i Avdeling for Dokumentasjon og Analyse for
viktige bidrag til rapporten nå i sluttfasen.
Bergen, februar 2008
Edle Utaaker
prosjektleder
2
PROSJEKTRAPPORT : «Rett Hjem» – kampanje i hjemmetjenesten
Sammendrag
Arbeidstilsynet valgte i 2002 ut fra en risikovurdering i utsatte bransjer, å sette i gang en landsdekkende satsing
med søkelys på arbeidsmiljøet i hjemmetjenesten. Kampanjen fikk navnet Rett Hjem. I tråd med Arbeidstilsynets
overordnede målsetning var hovedmålet for kampanjen å redusere de belastninger som bidrar mest til
arbeidsrelaterte skader og sykdommer i hjemmetjenesten.
Hjemmetjenesten har mange ansatte og arbeidsmiljøutfordringene er derfor en del av manges arbeidsdag. Data
fra Statistisk sentralbyrå og KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) indikerte at det i 2006
arbeidet minst 100.000 i hjemmetjenesten.
Kampanjen skulle ha fokus både på arbeidsgiver og arbeidstakers plikter. Det ble derfor vektlagt både at
arbeidsgiver har ansvar for tilrettelegging slik at arbeidsmiljøet er fullt forsvarlig, samt at arbeidstaker har rett og
plikt til å bidra i arbeidet med å forbedre eget arbeidsmiljø.
Arbeidstilsynet vektla innledningsvis å få kunnskap om hvilke temaer kampanjen burde fokusere på for å ha størst
mulig effekt. Det ble derfor innhentet data fra litteraturen, kunnskap i egen etat, samt informasjon fra
forskningsmiljøene og partene i arbeidslivet om arbeidsforholdene i hjemmetjenesten. Med bakgrunn i dette ble
det besluttet at kampanjen skulle undersøke i hvilken grad hjemmetjenesten arbeidet systematisk med å forebygge
og redusere uheldige belastninger som følge av tidspress, ergonomiske forhold som tunge løft og uheldige
arbeidsstillinger, samt vold og trusler. Temaet vold og trusler omfattet fysisk vold, verbale trusler, trakassering,
utskjelling, uønsket seksuell oppmerksomhet med mer fra brukere, pårørende og andre i omgivelsene knyttet til
bruker av hjemmetjenesten.
Kampanjen har bestått av tre tilsynsrunder hvor den første var i 2002/2003, den andre i 2003/2004 og den tredje
i 2007. Alle tilsynsrundene har avdekket store arbeidsmiljøutfordringer knyttet til temaene tidspress, tunge løft,
uheldige arbeidsstillinger og vold og trusler i hjemmetjenesten. Samtidig har Arbeidstilsynet observert en
forbedring i det systematiske helse, miljø og sikkerhetsarbeidet i perioden, og spesielt i de enhetene som
Arbeidstilsynet har kontrollert i alle tilsynsrundene.
Kampanjen har skapt aksept og forståelse for at Arbeidsmiljøloven gjelder i hjemmetjenesten og at arbeidsplassen
i brukers hjem skal tilrettelegges slik at arbeidstakerne ikke blir utsatt for uheldige belastninger. Dette har
sammen med økt kunnskap om arbeidsmiljøutfordringene i hjemmetjenesten, bidratt til at flere arbeider
systematisk med tiltak for å redusere de belastningene som bidrar mest til arbeidsrelaterte skader og sykdommer.
Økt kunnskap, bevissthet og aksept gjør at arbeidstakerne nå tør stille krav og sette grenser for å ivareta helse,
miljø og sikkerhet.
Andelen arbeidstakere som opplever tidspress, tunge løft, uheldige arbeidsstillinger, og vold og trusler som en
uheldig belastning er redusert i kampanjeperioden. Dette er positivt. Det er likevel mange arbeidstakere som
fremdeles opplever problemer knyttet til slike belastninger. Oppfølging og kontinuitet i det systematiske arbeidet
med tiltak for å redusere problemene er derfor fortsatt svært viktig og nødvendig.
Situasjonen for de ansatte i hjemmetjenestene som Arbeidstilsynet har fulgt gjennom tre tilsyn er helt klart blitt
bedre. Kontroll, krav og veiledning fra Arbeidstilsynet har vært avgjørende for den fremgangen vi har sett i
kommunenes HMS-arbeid i hjemmetjenesten gjennom de fem årene kampanjen har pågått. Vektlegging av
verneombudets rolle og samarbeidet med partene både lokalt og sentralt, har vært viktig for å nå resultatene.
Kampanjen har vist at god kunnskap om og forståelse for utfordringene i hjemmetjenesten hos politisk og
administrativ ledelse i kommunene, samt klare signaler om og oppfølging av HMS-arbeidet er avgjørende for å
lykkes med å skape gode arbeidsforhold i hjemmetjenesten. Engasjerte enhetsledere som tilrettelegger for at
medarbeiderne skal trives og ikke utsettes for uheldige belastninger og har tro på at systematisk HMS-arbeid gir
3
resultater, er videre svært viktig. Dette skaper igjen
grobunn for aktiv og konstruktiv deltakelse fra
medarbeidere i forbedringsarbeidet, der blant annet
møteplasser og system for avvikshåndtering brukes for å
finne gode løsninger.
Ved avslutningen av kampanjen erfarer vi at det likevel
gjenstår et betydelig arbeid for å sikre tilfredsstillende
arbeidsmiljøforhold i hjemmetjenesten. Selv om det
ikke er realistisk å anta at uheldig tidspress, tunge løft,
uheldige arbeidsstillinger, og vold og trusler forsvinner,
er det et viktig mål at alle hjemmetjenester
gjennomfører systematisk arbeid for å redusere
belastningene knyttet til slike risikoforhold. Politisk og
administrativ ledelse har et særlig ansvar for å gi
nødvendige rammebetingelser og følge opp
hjemmetjenesten slik at arbeidsforholdene er fullt
forsvarlige. Arbeidstilsynet ser behov for fortsatt
samarbeid med arbeidsgiver- og
arbeidstakerorganisasjonene og andre myndigheter for å
kunne bidra til godt arbeidsmiljø i hjemmetjenesten.
4
Innholdsfortegnelse
FORORD
2
SAMMENDRAG
3
1. INNLEDNING
1.1 Hjemmetjenesten
1.2 Bakgrunn for Arbeidstilsynets kampanje
1.3 Formål med Arbeidstilsynets kampanje
1.4 Rapportens inndeling
7
7
7
8
8
2. KAMPANJENS HOVEDFOKUS
2.1 Bakgrunn for valg av tema
2.2 Tidspress
2.3 Ergonomi
2.4 Vold og trusler
9
9
10
10
11
3. JURIDISKE AVKLARINGER
3.1 Arbeidsmiljølovens anvendelse i hjemmetjenesten
3.2 Arbeidsgiveransvaret
3.3 Systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid
3.4 Forholdet mellom kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven og arbeidsmiljøloven
3.5 Kommunenes adgang til å sette vilkår for tjenester
12
12
13
13
13
13
4. MATERIALE OG METODE
4.1 Valg av tilsynsobjekter
4.2 Tilsynsmetode
4.3 Informasjon og veiledning
4.4 Samarbeid
15
15
16
18
19
5. RESULTATER
5.1 Forutsetninger for å lykkes med HMS-arbeidet
5.2 Gjennomgående funn i siste tilsyn
5.3 Resultater fra første, andre og tredje tilsynsrunde
5.4 Utvikling i hjemmetjenesten fulgt i tre tilsynsrunder
5.5 Arbeidsplassvurdering
5.6 Møteplasser
5.7 Andre arbeidsmiljøutfordringer
21
21
24
24
27
28
29
30
6. DISKUSJON
6.1 Innledning
6.2 Tidspress
6.3 Ergonomiske belastninger
6.4 Vold og trusler
6.5 Viktige forhold for å lykkes med HMS-arbeidet
6.6 Hva gjenstår i dag?
6.7 Utfordrende fremtid i hjemmetjenesten?
32
32
32
33
34
35
36
37
7. KONKLUSJONER
39
8. LITTERATURHENVISNINGER OG LENKER
41
5
6
1. Innledning
1.1 Hjemmetjenesten
Lov om helsetjenesten i kommunene og Lov om sosiale tjenester pålegger kommunene å tilby nødvendig bistand og
helsehjelp til enkeltpersoner og familier i situasjoner der personene selv ikke kan ivareta nødvendige oppgaver. Kommunalt
eller privat ansatte yter slike tjenester i brukerens eget hjem. I de fleste tilfellene er kommunen arbeidsgiver, og omtales
derfor slik i denne rapporten. Arbeidsmiljøloven gjelder uansett om arbeidsgiver er en kommune eller en privat virksomhet.
Hjemmetjenesten omfatter blant annet praktisk bistand, pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmede som bor i eget
hjem eller i tilpasset bolig (omsorgsbolig). Tidligere var en større del av pleie og omsorg knyttet til heldøgns
institusjonsplass. De siste årene har vi sett en stadig økning i pleie- og omsorgstjenester i egne eller i tilrettelagte boliger.
Den politiske målsettingen er at mennesker med ulike behov for bistand bør få bo hjemme i den grad det er mulig. Stadig
flere brukere er i større grad pleietrengende sammenlignet med tidligere, og dette stiller hjemmetjenesten overfor store
utfordringer.
Basert på tall fra Statistisk Sentralbyrå og KS sin lønns- og personalstatistikk om antall årsverk i hele pleie- og
omsorgssektoren, estimerte Arbeidstilsynet i 2006 at det var omlag 100.000 arbeidstakere i hjemmetjenesten.
1.2 Bakgrunn for Arbeidstilsynets kampanje
Både forskningslitteratur og Arbeidstilsynets erfaring viser at en generelt i hjemmetjenesten ofte oppfatter arbeidet som
givende og meningsfylt, samt faglig utfordrende. Det er likevel en kjensgjerning at pleie- og omsorgspersonell har større
slitasje- og belastningsplager enn mange andre yrkesgrupper. Dessuten er det mange som ikke klarer å stå i jobb til oppnådd
pensjonsalder (Hanna Vesterager, 2001). Arbeidsbetingelsene for ansatte i hjemmetjenesten innebærer omfattende fysiske og
psykiske krav for yrkesutøveren. Arbeidstilsynets generelle kjennskap til hjemmetjenesten tilsier også at de ansatte arbeider i
et til dels risikofylt arbeidsmiljø, som både stiller store krav til oppmerksomhet og pålegger hver enkelt stort ansvar.
Det spesielle for hjemmetjenesten er at arbeidstakeren arbeider i brukers hjem, og ofte uten støtte og bistand fra kollegaer.
Handlingsrommet til bruker blir dermed større enn når tjenesten utføres i institusjon. I det private hjemmet er tjenesteyter
og bruker ofte i en en-til-en situasjon, som i seg selv reduserer arbeidstakerens mulighet til kontroll over egen
arbeidssituasjon (Leif Moland, 1997).
I en undersøkelse av arbeidsmiljø og tjenesteorganisering i kommunene (Leif Moland, 1997) sier hver fjerde ansatt at de har
for knapp tid til rådighet hos hver bruker, og en av fem at de ofte må forlate bruker før arbeidsoppgavene er fullført.
Tidspresset kan påvirke den ansattes holdninger til arbeidet og kan også øke den fysiske og mentale belastningen ved
arbeidet. Undersøkelsen avdekker også at én av to ansatte sliter med følelsen av ikke å strekke til i arbeidet. Tre av fire
ansatte har opplevd beskyldninger, utskjelling, fysisk aggresjon eller ubehagelig seksuell oppmerksomhet. De fleste sier at
dette har forekommet gjentatte ganger, og at bruker er utøveren i 80 % av tilfellene. Disse belastningene fører til at én av
fem ofte, eller av og til, gruer seg til å gå på jobb. Det kan også bidra til å forlenge sykefravær. I en undersøkelse av
kvaliteten i hjemmetjenesten, rapporterer ni av ti arbeidstakere at arbeidet er preget av tidspress. Syv av ti opplever dette
ofte (Anne Helset, 1998). Hjemmehjelperne beskriver en følelse av å ikke strekke til; syv av ti sier de har dårlig
samvittighet, og flere oppgir at de kjenner seg utbrente. I en kartlegging av helse- og sosialarbeidere rapporterer seks av ti at
de har opplevd vold eller trusler i arbeidet (Ingebjørg Skarpaas og Aslaug Hetle, 1996). Pleie- og omsorgsarbeidere har
betydelig større risiko for ryggplager som følge av uheldig ergonomisk belastning enn andre yrkesgrupper, og en finner også
høyere forekomst av slitasje og smerter fra nakke, skuldre og knær blant disse (Hanna Vesterager, 2001). Syv av ti
hjemmehjelpere opplever at arbeidet i stor grad er fysisk tungt, ni av ti rapporterer at de ofte eller av og til føler seg slitne
etter arbeidet, og halvparten melder om skader og plager som er oppstått på grunn av belastninger i arbeidet (Anne Helset,
1998).
Arbeidstilsynet 12. distrikt gjennomførte i 2000 en undersøkelse av hvordan kommunene i Troms og Finnmark arbeidet
for å ivareta arbeidsmiljøet for de ansatte i hjemmetjenesten. De fant at åtte av ti kommuner hadde et stort
forbedringspotensial når det gjaldt å arbeide systematisk for å sikre et godt og trygt arbeidsmiljø for de ansatte.
7
Tilsynene bekreftet at hjemmetjenesten var utsatt for flere typer arbeidsmiljørisikoer og at psykososiale og ergonomiske
forhold fremsto som spesielt utfordrende.
Arbeidstilsynet arbeider risikobasert, og med bakgrunn i kunnskap om arbeidsmiljøutfordringene i hjemmetjenesten valgte
tilsynet i 2002 å sette i gang en landsdekkende satsing med søkelys på arbeidsmiljøet i hjemmetjenesten. Kampanjen fikk
navnet Rett Hjem.
1.3 Formål med Arbeidstilsynets kampanje
Arbeidstilsynets overordnete mål for arbeidsmiljøet i Norge er: «Et fullt forsvarlig arbeidsmiljø for alle, med trygge
tilsetningsforhold og meningsfylt arbeid for den enkelte. Gjennom dette skal det skapes et helsefremmende og inkluderende
arbeidsliv.»
I tråd med dette fikk Rett Hjem følgende hovedmål: «Kampanjen skal føre til reduksjon i de belastninger som bidrar mest
til arbeidsrelaterte skader og sykdommer i hjemmetjenesten.»
For å nå målet la Arbeidstilsynet vekt på arbeidsgivers ansvar for å tilrettelegge arbeidet på en slik måte at arbeidsmiljøet er
fullt forsvarlig, både ut fra en enkeltvis og samlet vurdering av de faktorer som kan ha innvirkning på arbeidstakernes
fysiske og psykiske helse, sikkerhet og velferd. Vi påpekte også arbeidstakernes rett og plikt til å tilegne seg kunnskap slik at
de selv blir bedre i stand til å stille krav til og utvikle eget arbeidsmiljø.
1.4 Rapportens inndeling
I rapportens kapittel 1 beskrives hjemmetjenesten, samt bakgrunn og formål med Arbeidstilsynets kampanje. Kapittel 2
omhandler bakgrunn for valg av tema og nærmere beskrivelse av hovedtema for kampanjen. I kapittel 3 klargjøres juridiske
spørsmål knyttet til arbeidsmiljøloven, samt forholdet mellom arbeidsmiljøloven, kommunehelsetjenesteloven og
sosialtjenesteloven. I kapittel 4 beskrives den praktiske gjennomføringen av kampanjen og i kapittel 5 resultater, funn og
utvikling i hjemmetjenesten i kampanjeperioden. I kapittel 6 diskuteres resultatene og fremtidens utfordringer for
hjemmetjenesten, og i kapittel 7 presenteres konklusjonene. Litteraturhenvisninger er gitt i kapittel 8.
8
2. Kampanjens hovedfokus
2.1 Bakgrunn for valg av tema
Arbeidstilsynet skal sette søkelys på de arbeidsmiljøfaktorene som er de viktigste årsakene til utstøting fra arbeidslivet:
●
●
●
●
påvirkning som fører til psykisk helseskade
helseskadelige ergonomiske forhold
helseskadelig kjemisk og biologisk påvirkning
alvorlig ulykkesrisiko
Med bakgrunn i dette, og vår analyse av arbeidsmiljøutfordringene beskrevet i kapittel 1.2, ble kommunenes og
hjemmetjenestens systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid for å forebygge belastninger innen følgene tema prioritert:
●
●
●
Tidspress
Ergonomi – tunge løft og uheldige arbeidsstillinger
Vold og trusler om vold
Vold og trusler omfatter i denne sammenheng fysisk vold og trusler om fysisk vold, verbale trusler, trakassering, utskjelling,
uønsket seksuell oppmerksomhet etc.
For blant annet å få vurdert om valg av tema i kampanjen var riktig, gjennomførte Opinion AS ved årsskiftet 2002 - 2003
på oppdrag fra Arbeidstilsynet en utvalgsundersøkelse. Arbeidstakere (totalt antall=1000) og ledere (totalt antall=300) i
hjemmetjenesten ble intervjuet pr telefon om hvordan de opplevde ulike arbeidsmiljøbelastninger. Ledere i denne
sammenheng var pleie- og omsorgssjefer, samt sone- og gruppeledere.
Undersøkelsen viste at én av tre arbeidstakere hadde vært sykmeldt i løpet av de siste to årene på grunn av uheldige
belastninger knyttet til et eller flere av følgende forhold; tidspress, tunge løft, uheldige arbeidsstillinger eller vold og trusler.
Tidspress
Tunge løft
Arbeidstakerne opplever stor belastning
46 %
25 %
25 %
4%
Arbeidstakerne opplever belastning i noen grad
37 %
35 %
44 %
11 %
Pleie- og omsorgssjefene mener arbeidstakerne
utsettes for uheldig belastninger
30 %
24 %
23 %
6%
Sone- og gruppelederne mener arbeidstakerne
utsettes for uheldige belastninger
40 %
31 %
38 %
10 %
Økt
Uendret
Uendret
Uendret
Utviklingen i perioden 2000 til 2002
Uheldige Vold og trusler
arbeidsstillinger
Tabell 1.
Resultater fra utvalgsundersøkelsen angitt i prosent. Tallene viser arbeidstakernes vurdering av belastning, og ledernes vurdering av
belastning for arbeidstakerne knyttet til kampanjens hovedtema.
Resultatene fra utvalgsundersøkelsen (tabell 1) støttet opp under at valgte temaer for kampanjen var riktige med hensyn til
risikobilde i hjemmetjenesten. Utvalgsundersøkelsen bekreftet også at tilsyn i hjemmetjenesten på gitt tidspunkt var i tråd
med at etatens aktivitet skal rettes mot bransjer der arbeidsmiljøbelastningene er betydelige.
9
Rapport om resultatene fra undersøkelsen og pressemelding i forbindelse med offentliggjøringen ligger på kampanjens
nettsider, http://www.arbeidstilsynet.no/binfil/download.php?tid=27856.
2.2 Tidspress
Uheldig tidspress kan gi helseskade og redusere muligheten til å forebygge andre uheldige belastninger. Arbeidstilsynet har i
Rett Hjem vurdert følgende forhold som indikasjoner på uheldig tidspress:
●
●
●
●
●
●
●
●
Arbeid som med bakgrunn i risikoforhold er planlagt utført av to eller flere arbeidstakere, utføres av en person,
eksempelvis tunge løft, besøk hos utagerende brukere, nattpatruljer
Arbeidstakere har ikke tid til å utføre de tjenester bruker er innvilget, eksempelvis må de forlate brukeren
før de selv opplever å ha gjort en tilfredsstillende jobb
Arbeidstakere bryter fartsgrensen og parkerer ulovlig
Det er ikke avsatt tid til uforutsette hendelser, eksempelvis når oppdrag tar lengre tid enn forventet,
alarmutrykning, vanskelige vær- og føreforhold
Arbeidstakere har ikke tid til spisepause, til toalettbesøk, til bruk av hjelpemidler som planlagt, etc.
Det er for liten tid til faglig utvikling og erfaringsutveksling, nødvendig opplæring, oppfølging etter traumatiske
opplevelser, skriftlig rapportering om uønskede hendelser, verneombudsarbeid, etc.
Personalmøter inkluderes ikke i arbeidstiden
Det er for liten tid avsatt til ledelse
2.3 Ergonomi
Tunge løft og uheldige arbeidsstillinger kan gi helseskade. Arbeidstilsynet har i Rett Hjem vurdert følgende forhold som
indikasjoner på uheldige ergonomiske belastninger:
●
●
●
●
●
●
●
●
●
Arbeidstakere løfter for tungt og arbeider i uheldige arbeidsstillinger
Arbeidstakere utfører tunge oppgaver alene, der de burde hatt kollegahjelp
Arbeidstakere bærer tungt; dagligvarer, klesvask etc., over lange avstander og i trapper
Tilrettelegging i brukerens hjem er utilstrekkelig
Det er trangt og overmøblert i brukernes hjem
Renholdsutstyr er uegnet eller ødelagt
Opplæring i løfte- og forflytningsteknikk mangler eller er for dårlig
Tilgang til og bruk av tekniske hjelpemidler, samt opplæring i bruk av tekniske hjelpemidler er ikke tilstrekkelig
Brukere ønsker ikke tilretteleggingstiltak som sykehusseng eller løfteheis
10
2.4 Vold og trusler
Vold og trusler kan gi psykisk og fysisk helseskade og øke risikoen for alvorlige ulykker. Vold og trusler omfatter i denne
sammenheng fysisk vold og trusler om fysisk vold, verbale trusler, trakassering, utskjelling, uønsket seksuell oppmerksomhet
etc. Arbeidstilsynet har i Rett Hjem vurdert følgende forhold som indikasjoner på uheldig belastning fra vold og trusler:
●
●
●
●
●
●
●
●
●
Temaet tas ikke opp i enhetens møteplasser fordi det ikke er erkjent at vold og trusler kan være et problem
– det er ikke kultur for å si fra
Arbeidstakere går alene i situasjoner der de burde være to
Arbeidstakere vet ikke hva de bør melde som uønskede hendelser
Det er ikke gitt tilstrekkelig eller god nok opplæring i forebygging og takling av vold og trusler (mestring)
Det mangler rutiner og gjennomføres ikke oppfølging etter traumatiske hendelser
Sikkerhetstiltak mangler eller er utilstrekkelige
Arbeidstakere eller grupper av arbeidstakere får ikke tilstrekkelig informasjon om hvordan eller i hvilke
situasjoner kontakten med brukerne kan medføre risiko eller helsebelastning
Arbeidstakere har ikke tilgang til å tilkalle hjelp i truende situasjoner
Arbeidstakere frakter medisiner i områder eller på tidspunkter hvor de føler seg utrygge
11
3. Juridiske avklaringer
Ved kampanjestart var det tydelig for Arbeidstilsynet at det var liten allmenn kunnskap og forståelse for at arbeidsmiljøloven
gjelder alle arbeidstakere i hjemmetjenesten. Det ble derfor behov for å presisere at arbeidsmiljøloven med tilhørende
forskrifter gjelder for alle arbeidstakere, og gjelder også arbeidstakere som utfører arbeid i brukers hjem. Dette betyr at
arbeidsgiver plikter å sørge for at arbeidsmiljøet til arbeidstakere i hjemmetjenesten er i samsvar med
arbeidsmiljølovgivningen.
Arbeidsmiljøloven som skal verne arbeidstakerne, er sidestilt med lovverket som gir brukerne rett til nødvendige tjenester.
Brukernes rettigheter er i hovedsak regulert av Lov om helsetjenesten i kommunene og Lov om sosiale tjenester. Dette betyr
at hensynet til brukeren ikke skal gå foran hensynet til arbeidstakerne, og både arbeidsforhold og tjenesteyting må derfor
innrettes slik at alle lovverkenes krav etterleves.
3.1 Arbeidsmiljølovens anvendelse i hjemmetjenesten
Det følger av arbeidsmiljøloven § 1-2 at loven gjelder for «virksomhet som sysselsetter arbeidstaker.» Arbeidstakere i
hjemmetjenesten, enten de er kommunalt eller privat ansatte, har derfor krav på fullt forsvarlig arbeidsmiljø selv om de
utfører arbeid i et privat hjem. Arbeidsgiver plikter å tilrettelegge for et fullt forsvarlig arbeidsmiljø der arbeidet utføres.
Arbeidsmiljøloven gjelder ikke dersom arbeidstakeren er ansatt direkte av den enkelte bruker (tjenestemottaker). Da gjelder
forskrift om husarbeid, tilsyn og pleie i privat arbeidsgivers hjem eller hushold (best. nr. 572).
Arbeidstilsynet har i prinsippet hjemmel til å føre tilsyn i private hjem. Hensynet til personvern og privatlivets fred er
imidlertid vurdert så tungtveiende at Arbeidstilsynet har valgt å ikke foreta tilsyn i brukernes hjem. Det er kommunens
helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (HMS-arbeid) som er Arbeidstilsynets fokus, ikke private forhold hos brukerne av
hjemmetjenesten.
Arbeidsgivers plikter etter arbeidsmiljøloven er imidlertid ikke mindre vidtgående selv om Arbeidstilsynet ikke foretar tilsyn
i tjenestemottakers private hjem. Arbeidsgiver plikter å sørge for at arbeidsplassen også hjemme hos bruker er innrettet og
vedlikeholdt, og at arbeidet blir planlagt, organisert og utført i samsvar med bestemmelsene gitt i eller i medhold av
arbeidsmiljøloven. Arbeidstakerne har plikt til å si fra om uheldige forhold og medvirke aktivt i det systematiske HMSarbeidet i hjemmetjenesten.
12
3.2 Arbeidsgiveransvaret
For arbeidstakere som er ansatt i en kommune, er kommune-/bystyret arbeidsgiver. Selv om det er kommunenes
administrasjonssjef, det vil si rådmannen eller byrådsleder, som i praksis opptrer i arbeidsgivers sted, er det likevel
kommunestyret som har det øverste arbeidsgiveransvaret i kommunen. I arbeidsmiljøloven § 1-8 heter det at man med
arbeidsgiver mener enhver som har ansatt arbeidstaker for å utføre arbeid i sin tjeneste. Det som er bestemt om arbeidsgiver,
skal gjelde tilsvarende for den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten. I praksis vil dette si at Arbeidstilsynet som
hovedregel retter sine pålegg etc. til kommunenes øverste administrative leder, men det er likevel ikke tvil om at
kommunestyret har det øverste ansvaret.
3.3 Systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid
Forskrift om systematisk HMS-arbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften, best. nr. 544) gjelder også for
hjemmetjenesten. Forskriften beskriver hvordan systematisk HMS-arbeid skal gjennomføres for å oppfylle
arbeidsmiljølovens krav. Arbeidsplassen er som oftest den enkelte brukers hjem, og dette kan gi arbeidsgiver ekstra
utfordringer i å få det systematiske HMS-arbeidet til å fungere optimalt. Når arbeidslokalene er et privat hjem, har man en
del andre utfordringer enn når arbeidsgiver eier arbeidslokalene. Arbeidsgiver kan for eksempel ikke på egen hånd installere
tekniske hjelpemidler. Arbeidstakerne arbeider ofte alene i en-til-en situasjoner overfor brukeren, noe som kan medfører
utfordringer blant annet innen det organisatoriske og psykososiale området.
3.4 Forholdet mellom kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven
og arbeidsmiljøloven
Det følger av Lov om helsetjenesten i kommunene § 2-1 at «enhver har rett til nødvendig helsehjelp i den kommunen der han
eller hun bor eller midlertidig oppholder seg.» Brukeren kan imidlertid ikke påberope seg retten til å bestemme hvor eller
hvordan hjelpen skal gis. Bruker har også krav på hjelp etter Lov om sosiale tjenester, jf § 4-3 som sier at «de som ikke kan
dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp… , har krav på hjelp.» Kommunen skal
etterleve begge lovene, men avgjør hvilke tjenester søkeren skal tilbys, forutsatt at tilbudet er forsvarlig.
I de tilfeller der fullt forsvarlig arbeidsmiljø bare kan oppnås ved spesiell tilrettelegging i brukers hjem, og bruker eller
pårørende ikke ser nødvendigheten av dette, kan situasjonen være ekstra utfordrende for kommunen. De aktuelle lovene er
likestilte. Det er kommunens ansvar å etterleve lovverkene på en måte som både ivaretar hensynet til bruker og hensynet til
arbeidstaker. Fylkesmannen og Arbeidstilsynet vil imidlertid kunne gi veiledning og råd.
3.5 Kommunenes adgang til å sette vilkår for tjenester
Arbeidstilsynet har gjennom kampanjeperioden blitt gjort kjent med at det i mange kommuner ikke er vanlig å sette vilkår
for vedtak om sosialtjenester. Med vilkårsetting menes det her at det ved en tildeling av sosiale tjenester stilles krav til
tjenestemottakeren. Kommunene har ikke plikt til å sette vilkår for sosiale tjenester, men har anledning til det, i henhold til
vilkårslæren. Aktuelle vilkår for sosiale tjenester kan blant annet være nyanskaffelser og eventuell installering av utstyr,
hjelpemidler etc.
Vilkår må settes etter en konkret og individuell vurdering, og vilkårslæren setter grenser for hva som kan godtas av vilkår.
Eventuelle vilkår skal fastsettes i enkeltvedtaket, og saksforberedelsen og vedtaket må derfor fylle de formkrav som er fastsatt
i sosialtjenesteloven og forvaltningsloven. Tjenestemottaker vil da ha mulighet til å kunne påklage eventuelle vilkår.
Retten til nødvendig helsehjelp følger av Kommunehelsetjenesteloven § 2-1. I loven er det ikke gitt noen særskilt hjemmel
for å knytte vilkår til tildeling av helsetjenester. I de tilfeller loven ikke gir et ubetinget direktiv om at vedtaket skal ha et
bestemt innhold, m.a.o. at det er gitt et visst spillerom for skjønn, er det antatt at forvaltningen i et visst omfang kan knytte
vilkår til et begunstigende vedtak, og dette uavhengig av om det er gitt særskilt hjemmel.
13
14
4.
Materiale og metode
4.1
Valg av tilsynsobjekter
Arbeidstilsynet har gjennomført tre tilsynsrunder i hjemmetjenesten i årene 2002 til 2007, der omfang og tidsperiode for
hver tilsynsrunde er vist i tabell 2. I første tilsynsrunde ble enheter i hjemmetjenesten i alle landets kommuner kontrollert,
mens vi i de to neste rundene gjennomførte tilsyn i et utvalg av kommunene.
1. tilsyn
2. tilsyn
3. tilsyn
Antall kommuner besøkt
434*
328
277
Antall tilsyn totalt
1230
612
473
Tidsperiode for tilsyn
november 2002 –
oktober 2003
november 2003 –
juli 2004
januar – juni 2007
*I 2003 var det 43 4 k om m un er i Norge, d et t e a n t a ll e t e r i 2 0 0 7 re d u s e r t ti l 4 3 1 .
Tabell 2:
Omfang og tidsperiode for de tre tilsynsrundene.
Arbeidstilsynet skal kontrollere og veilede virksomheter som har størst potensiale for forbedring av arbeidsmiljø og hvor vi
når flest mulige arbeidstakere. Etter å ha vurdert arbeidsmiljøet i hjemmetjenesten i alle landets kommuner i første
tilsynsrunde, og gitt pålegg til kommuner som ikke oppfylte arbeidsmiljøloven, valgte vi å gjennomføre nye tilsyn i disse i
andre runde. Tilsvarende ble kommuner som hadde fått pålegg i andre runde også fulgt opp i tredje tilsynsrunde. Før tredje
runde, innhentet Arbeidstilsynet høsten 2006 skriftlig dokumentasjon vedrørende HMS-arbeidet i hjemmetjenesten i alle
kommuner. I tredje tilsyn prioriterte vi derfor enheter på bakgrunn av dette og/eller ut fra tidligere tilsyn som hadde
indikert svikt i HMS-arbeidet. Figur 1 viser blant annet en oversikt over de ulike tilsyn, samt hvordan enheter til første,
andre og tredje tilsynsrunde ble plukket ut.
Resultatene fra totalt antall tilsyn i første, andre og tredje tilsynsrunde representerer tverrsnittsmålinger av tilstanden i de
hjemmetjenester som Arbeidstilsynet førte tilsyn med i den gitte tidsperioden. Resultatene er derfor ikke representative for
gjennomsnittet i hjemmetjenesten i Norge. En hovedårsak til dette er Arbeidstilsynets risikobaserte metode for å velge
tilsynsobjekter.
Derimot er 161 unike enheter fulgt opp og kontrollert i alle tre tilsyn, og for disse har vi resultater som sier noe om
utviklingen i HMS-arbeidet gjennom kampanjeperioden. Disse enhetene er besøkt av Arbeidstilsynet i alle tre rundene fordi
arbeidstakerne her opplevde uheldige belastninger knyttet til et eller flere av kampanjens tema, både ved første og andre
tilsyn. Dette til tross for at kommunen fikk pålegg om å bedre forholdene etter hvert tilsyn.
Oslo er ikke med i dette utvalget fordi kommunen i kampanjeperioden gjennomførte strukturelle endringer, slik at det ikke
var mulig å følge opp enheter i hjemmetjenesten over tid.
15
Kommunene i Norge
Hjemmetjenestene
Tidslinje
N = alle kommuner
2002/2003
Ekstern nullpunktsmåling,
Opinion AS
2003
Runde 1 – Antall tilsyn N1 = 1230
Alle 434 kommuner
representert
Seksjonskriterium:
Pålegg, spesielt tidspress
2004
2006
2007
328 kommuner
representert
Seksjonskriterium:
Pålegg
HMS-dokumentasjon
HMS-dokument fra alle kommuner
277 kommuner
representert
Antall hjemmetjenester N1, 2, 3 = 161
2007/2008
Prosjektet avsluttet
Arbeidstilsynet viderefører arbeidet
Figur 1: Figuren viser tidslinjen i prosjektet, antall hjemmetjenesteenheter og kommuner besøkt i hver runde, og seleksjonskriterier
for valg av tilsynsobjekter i hver runde.
4.2
Tilsynsmetode
Før første tilsynsrunde i enhetene, ble det i de fleste kommuner holdt åpningsmøte der representanter for kommunen eller
bydelen, som rådmann, bydelsdirektør, pleie- og omsorgssjef, gruppeledere, soneledere, hovedverneombud, verneombud og
tillitsvalgte, ble invitert. I møtet presenterte kommunene sin organisering av hjemmetjenesten og hovedlinjene i eget helse-,
miljø- og sikkerhetsarbeid. Arbeidstilsynet informerte om kampanjen, hvordan tilsynet i enhetene ville bli gjennomført og
videre rapportering og oppfølging av funn.
I tilsynet på enhetsnivå (distrikter, soner, boliger etc.) hadde Arbeidstilsynet møte med leder, verneombud, tillitsvalgte og
andre arbeidstakere samlet, der en gjennom dialog undersøkte hvordan enhetene systematisk arbeidet med å forebygge
belastningene knyttet til tidspress, tunge løft, uheldige arbeidsstillinger og vold og trusler.
I dialogen med ledere og arbeidstakere hadde Arbeidstilsynet følgende fokus knyttet til kampanjens temaer:
Tidspress:
●
Vurdering av oppgaver og tidsbruk knyttet til hver bruker, herunder tid til transport og andre oppgaver
(rapportering etc.), sett opp mot antall brukere som skal betjenes hver dag (både for den enkelte arbeidstaker
og enheten totalt)
●
Systematisk evaluering av oppgaver og tidsbruk, herunder om de har møteplasser og mulighet til å si fra om
belastende forhold i arbeidet
●
Tilgjengelige ressurser i forhold til arbeidsoppgaver
●
Beredskap for uforutsette hendelser
16
Ergonomi:
●
Vurdering og løpende evaluering av oppgaver som kan medføre tunge løft og/eller uheldige arbeidsstillinger
●
Nødvendig tilrettelegging for å unngå uheldige ergonomiske belastninger
●
Tilgang til og bruk av tekniske hjelpemidler
●
Mulighet til å arbeide flere sammen når dette er nødvendig
●
Opplæring og vedlikehold av ferdigheter i forflytningsteknikk, bruk av tekniske hjelpemidler og hensiktsmessig
arbeidsteknikk
Vold og trusler:
●
Vurdering og løpende evaluering av hvor og i hvilke situasjoner arbeidstakere eventuelt kan bli utsatt for vold og
trusler; fra bruker, fra pårørende, på veg mellom brukere etc.
●
Tiltak for å ivareta sikkerhet
●
Opplæring og vedlikehold av ferdigheter i å forebygge og håndtere vold og trusler
Felles for alle tre tema:
●
Melding og oppfølging av situasjoner som har medført uheldig belastninger
●
Registrering og individuell oppfølging av skader og sykdom som følge av uheldige belastninger
●
Arbeidstakernes rett og plikt til å medvirke til et godt arbeidsmiljø
I vurderingen av arbeidsgivers håndtering av forhold som kan medføre uheldig tidspress, tunge løft og uheldige
arbeidsstillinger, og vold og trusler la Arbeidstilsynet vekt på:
●
Subjektive opplevelser av belastende tidspress, tunge løft og uheldige arbeidsstillinger, og vold og trusler, herunder
også hvordan arbeidstakerne opplever at dette påvirker helse og sykefravær
●
Faktiske forhold som tyder på risiko for uheldig tidspress, tunge løft, uheldige arbeidsstillinger og vold og trusler
(se kapittel 2)
●
Dokumentasjon fra kartlegging og vurdering av arbeidsmiljøforhold
Knyttet til alle tre temaene ble det lagt vekt på å få frem hvordan hjemmetjenesten kartlegger, lager handlingsplaner og
setter i verk tiltak. Alle disse aktivitetene er viktige i det systematiske HMS-arbeidet, og viser om ledere og arbeidstakerne
har kunnskaper om hvordan HMS-arbeidet skal drives med vekt på det som er deres spesielle utfordringer.
Etter det første tilsynet i enhetene ble det i de fleste kommuner holdt sluttmøte med de samme deltakerne som i
åpningsmøtet hvor funn fra tilsynene ble presentert og avklart. Videre oppfølging og mulige reaksjoner knyttet til avvik
(pålegg) avdekket under tilsynet, ble gjennomgått.
I andre og tredje tilsyn satte vi søkelys på hjemmetjenestens aktiviteter og tiltak for å forebygge og redusere belastningene
som var avdekket ved første tilsyn, eller om arbeidsforholdene var endret slik at nye problemer var oppstått. I siste tilsyn har
vi med bakgrunn i tidligere funn stilt tydeligere krav om arbeidsplassvurdering i brukers hjem, møteplasser for dialog om
arbeidsforhold, enhetsleders opplæring i HMS-arbeid, og verneombudenes rolle og opplæring. Vi har rettet oppmerksomhet
mot viktigheten av å avklare på hvilket nivå i kommunen svikten i HMS-arbeidet ligger dersom hjemmetjenesten ikke godt
nok klarer å redusere uheldige belastninger på de ansatte.
Det ble etter alle tilsyn skrevet tilsynsrapport fra besøket i hver enhet og varslet pålegg der vi fant brudd på
arbeidsmiljøloven og/eller tilhørende forskrifter. Kommunene fikk tre ukers uttalefrist på varsel om pålegg. Deretter ble det
gitt pålegg hvis det ikke var kommet frem nye opplysninger som endret konklusjonen fra tilsynet. Alle pålegg ble rettet til
rådmannen eller bydelsdirektør som øverste leder i kommunen eller bydelen, og det ble gitt tidsfrister for gjennomføring av
tiltak. Tidsfristene ble fulgt opp av Arbeidstilsynet.
Status i hjemmetjenesten knyttet til kampanjens temaer ble etter hvert tilsyn lagt inn i Arbeidstilsynets tilsynsdatabase, og
utgjør grunnlaget for de kvantitative resultatene som presenteres i denne rapporten. I tillegg danner Arbeidstilsynets
regionsvise rapportering av situasjonsbeskrivelser fra tilsynsrapportene grunnlaget for de kvalitative funnene.
17
4.3
Informasjon og veiledning
Gjennom hele kampanjen har Arbeidstilsynet vektlagt informasjon og veiledning for å synliggjøre og skape allmenn
oppmerksomhet og interesse rundt kampanjen og hjemmetjenestens spesielle utfordringer. Kommunikasjonsavdelingen i
Direktoratet for arbeidstilsynet har bistått prosjektet med å tilrettelegge informasjonstiltak. Dette arbeidet har vært viktig
for å nå frem til ulike personer og miljøer med sentrale roller for hjemmetjenestens arbeidsmiljøarbeid.
Vi har i kampanjeperioden lagt stor vekt på å nå arbeidsgivere og arbeidstakere i hjemmetjenesten. Informasjon er i
hovedsak gitt i informasjonsmøter og under tilsyn. Informasjonen har vært både skriftlig og muntlig formidlet. Et viktig
mål har vært å spre kunnskap og bevissthet om arbeidsmiljøforhold, lover og plikter. Vi har også informert om lederes og
arbeidstakeres roller i HMS-arbeidet, samt påvirkningsmuligheter, og hva som ofte er sentrale punkter for å lykkes med
utviklingen av eget arbeidsmiljø.
Det har vært viktig å ha dialog med partene i arbeidslivet og eksterne fagmiljøer gjennom møter og konferanser, og
distribusjon av informasjonsmateriell. Kommunikasjonen med disse miljøene har gitt verdifulle faglige innspill og bidratt til
å spre informasjon om kampanjen. Mer formaliserte samarbeidstiltak er beskrevet i kapittel 4.4.
Kampanjen har også hatt som en sentral målsetning å nå frem til myndigheter og beslutningstakere, og derfor er fremdrift
og resultater i Rett Hjem formidlet underveis. Pressemeldinger og oppslag i media og fagblader har, i tillegg til direkte
kommunikasjon, vært viktige informasjonskanaler til disse målgruppene, samtidig som det også har skapt debatt og
oppmerksomhet om kampanjens tema.
Resultatene fra Rett Hjem ble offentliggjort i september 2007, og medførte nyhetsoppslag i Dagsrevyen. Sluttresultatene fra
kampanjen ble også viet stor oppmerksomhet ved partilederdebatten i NRK i forbindelse med kommune- og
fylkestingsvalget, hvor kommunal eldreomsorg var ett av debattens hovedtema. Resultater fra kampanjen har derfor vært en
del av den offentlige debatt som danner grunnlag for vesentlige beslutninger om hjemmetjenestens rammer og
arbeidsbetingelser i hverdagen.
Kommunikasjonsavdelingen og regionene i Arbeidstilsynet har også underveis informert pressen om kampanjen. Prosjektet
fikk blant annet mye oppmerksomhet, spesielt i Nord-Norge, i forbindelse med en kronikk i avisen «Nordlys» omkring
kommunenes arbeidsgiveransvar.
Rett Hjem har egne sider på internett, tilgjengelige for allmennheten. Det har vært publisert artikler om kampanjen i
etatens eksterne fagblad Arbeidervern.
TT
HJE
M
RE
Kampanjen har hatt en enhetlig profil med egen logo. Logoen (RETT HJEM bedre hverdag i hjemmetjenesten) går igjen på
alt materiell, og har bidratt til å gjøre kampanjen både synlig og gjenkjennbar.
h
es
re
ten
Bed
ve
rd
etj
ag i
hjemm
en
Figur 2. Rett Hjem-kampanjens logo.
18
Arbeidstilsynet laget ved starten av kampanjen i 2002 et informasjonshefte;
«Arbeidsmiljø hjemme hos brukerne». Heftet ble svært godt mottatt og er utgitt på
bokmål og nynorsk i et opplag på 31.000 eksemplarer i lommeformat. Disse er
delt ut til målgruppene på tilsyn og i møter med samarbeidspartnere. Heftet er
tilgjengelig i elektronisk versjon på Arbeidstilsynets internettsider – adressen til
heftet finnes under overskriften «Internettadresser» i dette kapittelet.
Det er også laget blokker med skjema som arbeidstakerne kan bruke til å
melde fra om uønskede hendelser og uheldige situasjoner på
arbeidsplassen. Også disse ble trykket i lommeformat. Tilsynene i 2003
avdekket behov for et slikt praktisk verktøy i hjemmetjenesten. Ved
oppsummeringen etter første tilsyn ble det utarbeidet en brosjyre om
«god praksis». Den beskriver gode arbeidsmiljøtiltak i pleie- og
omsorgstjenesten i Vindafjord kommune. Brosjyren inneholder
også resultatene fra de ca 1200 første tilsynene i hjemmetjenesten.
Både blokkene og brosjyren ble distribuert til de
hjemmetjenestene som ble fulgt opp med nytt tilsyn i 2004.
Blokkene ble også etterspurt og delt ut i tredje tilsynsrunde i 2007.
I 2006 ble det utarbeidet en underveisrapport med resultater og refleksjoner etter de to
første tilsynsfasene i Rett Hjem. Rapporten ble trykket i 10.000 eksemplarer, og distribuert til
kommuner, hjemmetjenesteenheter, myndigheter, partene i arbeidslivet, andre samarbeidspartnere, samt
eksterne fagmiljøer. Rapporten er tilgjengelig på Arbeidstilsynets internettsider, og der finnes også en lenke til
undersøkelsen Opinion gjorde for Arbeidstilsynet ved kampanjestart, samt evaluering av kampanjen utført av
Nordlandsforskning i 2003.
Internettadresser:
Kampanjens adresse på Arbeidstilsynets nettsider er: http://www.arbeidstilsynet.no/artikkel/vis.html?tid=28850
Veiledningsheftet «Arbeidsmiljø hjemme hos brukerne».
http://www.arbeidstilsynet.no/binfil/download.php?tid=27749
Nynorsk utgave: http://www.arbeidstilsynet.no/binfil/download.php?tid=27750
4.4
Samarbeid
4.4.1
Myndigheter
Arbeidstilsynet har hatt kontakt med Sosial- og helsedirektoratet og Statens helsetilsyn både under planleggingen og
gjennomføringen av kampanjen. Avklaring av forholdet mellom Lov om kommunehelsetjenesten, Lov om sosiale tjenester
og Arbeidsmiljøloven har stått sentralt i dette samarbeidet. I tillegg har representanter fra begge myndighetene deltatt
sammen med partene og medarbeidere fra Arbeidstilsynet på erfaringskonferansene som etaten har arrangert i
kampanjeperioden.
Arbeidstilsynets regioner har hatt kontakt med henholdsvis Fylkesmannens helseavdeling (Fylkeslegen) og
sosialtjenesteavdeling i hvert fylke, der en noen steder har hatt felles konferanser, erfaringsutvekslingsmøter, utvekslet
tilsynsrapporter etc. Det har vært spesielt viktig med dialog i saker der det har vært vanskelig for kommunen å oppfylle
kravene i de ulike lovene som gjelder for hjemmetjenesten. Vi har erfart at det er nyttig å ha slik dialog knyttet til forhold
som både berører arbeidstakere og brukere; for eksempel smittevern, opplæring, arbeidsbelastning og kvalitet i tjenesten.
Arbeidstilsynet samlet i tredje tilsynsrunde inn opplysninger om brannvernopplæring i hjemmetjenesten på oppdrag fra
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), som en del av samordningen mellom tilsynsetater i Norge. Alle
data om dette er registrert og behandlet av DSB.
4.4.2
Organisasjoner
Partene i arbeidslivet er viktige samarbeidspartnere i utviklingen av et bedre arbeidsmiljø i virksomhetene. Arbeidstilsynet
har derfor hatt kontakt med KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) som representerer de fleste
19
arbeidsgiverne for arbeidstakere i den kommunale hjemmetjenesten. For å få med spesifikke arbeidstakerorganisasjoner på et
slikt samarbeid, har vi også hatt kontakt med Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere
(FO), Fagforbundet, Norsk Sykepleierforbund (NSF), Delta (tidligere KFO), Norsk Ergoterapeutforbund (NETF) og
Norsk Fysioterapeutforbund (NFF) som alle organiserer arbeidstakere i hjemmetjenesten. Alle organisasjonene har vært
representert på de erfaringskonferansene som Arbeidstilsynet har arrangert.
Arbeidstilsynets regioner har også hatt kontakt med og formidlet informasjon til organisasjonenes fylkesrepresentanter.
4.4.3
Arbeidsmiljøveileder for hjemmetjenesten
Gjennom dialog med partene i kampanjen gikk Arbeidstilsynet inn i et samarbeidsprosjekt finansiert av Sosial- og
helsedirektoratet. Hensikten med dette var å utvikle en veileder til bruk for kommunene spesielt når de skal planlegge,
kartlegge, og prioritere problemer og tiltak i forbindelse med det systematiske HMS-arbeidet i hjemmetjenesten. FO tilsatte
prosjektleder og ledet styringsgruppen for prosjektet som bestod av representanter fra KS, Fagforbundet, NSF, Oslo
kommune og Arbeidstilsynet.
Målet for prosjektet var å gi hjemmetjenesten redskaper til utviklingsarbeid der arbeidsgiver og arbeidstaker i fellesskap
utvikler trygge og gode arbeidsplasser, samtidig som en tilrettelegging av ansattes arbeidsmiljøforhold også representerer en
forutsigbarhet i forbindelse med utførelse av tjenester for brukerne. Veilederen, «Arbeidsmiljø i hjemmetjenesten – en
veileder», kan bestilles hos Sosial- og helsedirektoratet eller lastes ned fra:
http://www.shdir.no/publikasjoner/rapporter/arbeidsmilj__i_hjemmetjenesten___en_veileder_52178
Det ble også laget en håndbok i lommeformat med de viktigste punktene fra veilederen. Håndboken, «Arbeidsmiljø i
hjemmetjenesten – til deg som arbeidstaker», ble produsert i 70.000 eksemplarer og disse er utsendt fra Sosial- og
helsedirektoratet. Håndboken finnes ikke i elektronisk versjon.
Arbeidstilsynet bidro til å gjøre veileder og håndbok kjent på fylkeskonferanser i samarbeid med Sosial- og helsedirektoratet
og partene høsten 2006. Materiellet ble også delt ut i tredje tilsynsrunde i hjemmetjenesten.
20
5.
Resultater
5.1
Forutsetninger for å lykkes med HMS-arbeidet
I de kommunene der hjemmetjenesten har klart å redusere belastningene er HMS-arbeidet godt forankret i toppledelsen.
Både politisk og administrativ ledelse sender klare signaler om hva de forventer nedover i organisasjonen og etterspør
aktivitet og resultater. Virksomhetene har stor oppmerksomhet omkring arbeidsmiljøloven, og søker å finne løsninger som
viser at den er likestilt med Lov om helsetjenesten i kommunene og Lov om sosiale tjenester.
Enhetslederne i hjemmetjenesten er ofte fagmedarbeidere som er rekruttert til lederstillinger. De som har lykkes med å
forbedre arbeidsmiljøet har gjerne fått lederopplæring som vektlegger HMS. De er engasjerte og nærværende, og har både
kunnskap om, og tro på at HMS-arbeid er viktig for å ha en god hjemmetjeneste. Disse lederne fremhever sine ansatte som
positive, engasjerte og sterkt medvirkende til å finne løsninger på utfordringene de møter i hverdagen og setter av ressurser
til å prioritere verneombudsarbeid.
Vi har sett eksempler på at dokumenterte behov for flere ansatte har ført til økt grunnbemanning i turnusen. Dette er for
eksempel gjort ved å flytte ressurser fra vikarbudsjettet til driftbudsjettet, noe som har gitt nødvendig fleksibilitet og
redusert tidsbruk til å skaffe vikarer betraktelig. Flere kommuner arbeider også med å øke antallet hele stillinger, samt å
gjøre deltidsstillingene større. Dette er tiltak som også forventes å bedre rekruttringen, gi mer kontinuitet i arbeidet og
redusere vikarbruken. Noen kommuner har organisert tjenesten med sikte på å skape et best mulig arbeidsmiljø. Ut fra det
Arbeidstilsynet har erfart står dette ikke i kontrast til det å samtidig medvirke til at kompetanse og ressurser blir brukt til å
yte best mulige tjenester til brukerne.
21
I løpet av kampanjen har vi sett at det arbeides godt med HMS både i store og små kommuner. Her følger to slike
eksempler på god praksis:
Trondheim kommune igangsatte etter første tilsyn i Rett Hjem et stort arbeid med sikte på å bedre arbeidsmiljøet i
hjemmetjenesten. Fra Arbeidstilsynets synspunkt har blant annet følgende vært viktig for at Trondheim kommune lyktes med dette
arbeidet:
●
●
●
●
●
●
●
●
Leder tok påleggene på alvor og satte av store ressurser for å innfri kravene. Behov for tiltak har vært forankret i
toppledelsen; rådmann og kommunaldirektør. Rådmannen har effektuert tiltakene; vært den som har igangsatt
prosessen
Kommunens administrasjon har satt av nødvendige ressurser som blant annet kan bistå enhetslederne i
hjemmetjenesten
Bedre opplæring av nyansatte og vikarer. Etablering av egen vikarenhet. Økt bemanning
Brukt eksperthjelp, men selv forestått kvalitetssikring av kartleggingsmetode og – verktøy
Bred deltakelse av verneombud og hovedverneombud. Frikjøpt tid for hovedverneombud
Etablering av HMS-grupper i hver enhet. HMS-koordinering ivaretas av en egen avdeling ved rådmannens kontor
Iverksatt eget program for etablering av og styrking av prosesser relatert til HMS-arbeid i hjemmetjenesten
(STYRK-programmet). Involverer hver enkelt ansatt og skaper arenaer og rutiner for kommunikasjon omkring
HMS-arbeid
Kommunen har hatt løpende kommunikasjon med Arbeidstilsynet
22
Sortland er en bykommune i Vesterålen i Nordland med ca 10 000 innbyggere. Hjemmetjenesten i Sortland kommune fikk etter
anbefaling fra Arbeidstilsynet Den norske arbeidsmiljøprisen i 2007 fordi:
●
●
●
●
●
●
Hjemmetjenesten har en tydelig ledelse – som blant annet gir tydelig beskjed om at ingen skal gå inn og yte
tjenester der det er risiko for å bli skadet
Hjemmetjenesten foretar systematiske arbeidsplassvurderinger i brukers hjem – og på bakgrunn av kartleggingen
tilrettelegger arbeidsplassen slik at belastningene blir minst mulige
Omstrukturering av hjemmetjenesten i 2005 med felles base har gitt positiv innvirkning på arbeidsmiljøet og
brukerne bedre tjenester
Arbeidsgruppene har egne ryggombud som gir opplæring i hensiktsmessig arbeidsteknikk, forflytningsteknikk og
bruk av hjelpemidler
De ansatte er flinke til å melde avvik
Hjemmetjenesten driver aktivt sykefraværsarbeid – og sykefraværet er redusert fra 26 % i første kvartal i 2005
til 7 % i siste kvartal 2007
Se også: http://arbeidsmiljo.pht.no/xp/pub/div/temaer/lederartikler/278734
23
5.2
Gjennomgående funn i siste tilsyn
Ledere og ansatte har fått mer kunnskap om arbeidsmiljølovgivningen gjennom kampanjen, og det er nå bred aksept og
forståelse for at arbeidsmiljøloven gjelder i hjemmetjenesten. Oppmerksomheten omkring eget arbeidsmiljø er økt, og det er
blitt mer legitimt å si fra om uheldige arbeidsmiljøforhold.
De aller fleste kommunene har inngått IA-avtale, og mange av hjemmetjenestene har etablert skriftlige rutiner for IAarbeidet og for hvordan de skal følge opp sykefraværet.
Det er allikevel betydelige utfordringer i hjemmetjenesten generelt for å nå opp til et akseptabelt nivå på HMS-arbeidet. I
mange kommuner er det fortsatt manglende forankring og oppfølging av HMS-arbeidet på overordnet nivå. Dette virker i
mange sammenhenger hemmende på det systematiske og forebyggende arbeidet i hjemmetjenesten, og medfører at HMSarbeidet ofte kan bli nedprioritert ved omstilling og endringer i kommunene. Et system for rapportering og oppfølging av
avvik knyttet til arbeidsmiljøforhold mangler fortsatt mange steder. Arbeidstilsynet har observert at arbeidstakerne i
hjemmetjenesten i større grad melder avvik som angår brukerne, og i betydelig mindre grad avvik som omfatter uheldige
arbeidsmiljøbelastninger. En av grunnene til dette som ble avdekket i kampanjen, er at de ansatte opplever at avvik
angående eget arbeidsmiljø ikke blir tatt på alvor – «Det skjer ikke noe».
Stor arbeidsbelastning er fortsatt et problem, og mange steder er tidspresset økende. Mange arbeidstakerne gir uttrykk for at
de nå må arbeide raskere enn før. Likevel opplever de at de ikke har tid til å fullføre alle oppgaver i tråd med egen faglig
standard. Detaljerte vedtak knyttet til brukerne gir også redusert mulighet for utøvelse av faglig skjønn.
Mellomlederne er mer utsatt for uheldig tidspress enn vi har sett i tidligere tilsyn. De har fått flere administrative oppgaver
knyttet til for eksempel rapportering, vurdering av ressurs og kompetansebehov, oppfølging av medarbeidere og
budsjettering. Dette kommer i tillegg til at de bruker mye arbeidstid til å sette opp vaktlister, ringe etter vikarer, og selv fylle
opp hull i turnusen ved å gå inn i pleien.
5.3
Resultater fra første, andre og tredje tilsynsrunde
Resultatene fra hele utvalget i alle tre tilsynsrunder er vist i figurene 3 – 5. I første tilsyn danner 1230 tilsyn i 434
kommuner grunnlag for resultatene. I andre tilsyn er 612 enheter i 328 kommuner kontrollert, og i tredje tilsyn er 473
enheter i 277 kommuner kontrollert. Resultatene viser situasjonsbilder i hjemmetjenesten i 2002/2003, 2003/2004 og
2007 basert på disse enhetene.
Resultatene er presentert i tre kategorier;
●
hjemmetjenesten opplever ikke problemer knyttet til temaet
●
hjemmetjenesten opplever problemer knyttet til temaet, men arbeider systematisk med tiltak for å forebygge de
uheldige belastningene
●
hjemmetjenesten opplever problemer knyttet til temaet, men arbeider ikke systematisk med tiltak for å forebygge
de uheldige belastningene
Hjemmetjenesten arbeider systematisk når de setter i verk nødvendige aktiviteter, prosesser og tiltak slik det er beskrevet i
kapittel 4.2, for å forebygge at blant annet de faktiske forhold som er beskrevet i kapitlene 2.2 – 2.4 oppstår og gir uheldige
belastninger.
24
Status første tilsynsrunde - 2002/2003
100
90
19
21
29
40
80
70
60
Prosent
48
38
50
50
36
40
30
20
33
33
29
24
10
Ikke problem
Problem - Systematisk arbeid med tiltak
Problem - Ikke systematisk arbeid med tiltak
0
Tidspress
Tunge løft
Uheldige
arbeidsstillinger
Vold og trusler
Tema
Figur 3. Figuren viser status i de tre kategoriene knyttet til uheldig tidspress, tunge løft, uheldige arbeidsstillinger, og vold og trusler
i alle enhetene i hjemmetjenesten besøkt i første tilsynsrunde.
Status andre tilsynsrunde - 2003/2004
100
90
23
25
31
80
42
70
Prosent
60
50
40
57
69
68
51
30
20
Ikke problem
10
12
8
7
7
0
Tidspress
Tunge løft
Uheldige
arbeidsstillinger
Vold og trusler
Tema
i alle enhetene i hjemmetjenesten besøkt i andre tilsynsrunde.
25
Status tredje tilsynsrunde - 2007
100
90
22
17
19
31
80
70
60
Prosent
48
61
61
50
51
40
30
20
30
Ikke problem
22
20
10
18
0
Tidspress
Tunge løft
Uheldige
arbeidsstillinger
Vold og trusler
Tema
i alle enhetene i hjemmetjenesten besøkt i tredje tilsynsrunde.
Figurene 3 – 5 inneholder resultatene fra henholdsvis første, andre og tredje tilsynsrunde, og viser i hvor stor grad temaene
tidspress, tunge løft, uheldige arbeidsstillinger, og vold og trusler ble oppgitt til å være et problem, og om hjemmetjenesten
arbeidet systematisk med tiltak hvis temaet var et problem. I alle tre tilsynene (figur 3 – 5) var det tunge løft og uheldige
arbeidsstillinger som ble oppgitt som mest problematiske. Vold og trusler var det temaet som ble oppgitt å være minst
problematisk i alle tre tilsynene, og 40 %, 42 % og 31 % oppga at dette ikke var noe problem i henholdsvis første, andre og
tredje tilsynsrunde. Tidspress ble oppgitt å være et problem i 71 %, 69 % og 78 % av enhetene i henholdsvis første, andre
og tredje tilsyn.
Ser vi kun på de som oppga at temaet var et problem i første tilsynsrunde, var andelen som arbeidet systematisk med tiltak
ved tidspress 53,5 %, ved vold og trusler 60,0 %, og ved tunge løft og uheldige arbeidsstillinger var andelene henholdsvis
63,3 % og 59,3 %.
Ser vi kun på de som oppga at temaet var et problem i andre tilsynsrunde, var andelen som arbeidet systematisk med tiltak
89,6 % og 90,7 %.
Ser vi kun på de som oppga at temaet var et problem i tredje tilsynsrunde, var andelen som arbeidet systematisk med tiltak
75,3 % og 73,5 %.
Videre fant vi for den samme gruppen at i gjennomsnitt for alle fire temaene arbeidet 59,0 % systematisk med tiltak ved
første tilsyn. Tilsvarende arbeidet 87,7 % systematisk med tiltak ved andre tilsyn. I tredje tilsynsrunde fant vi et
gjennomsnitt for alle fire temaene på 71,1 % som arbeidet systematisk med tiltak.
26
I første tilsynsrunde hadde 47 % av alle enhetene systematiske aktiviteter for opplæring i forflytningsteknikk, 44 %
systematiske aktiviteter for opplæring i gode arbeidsstillinger, og 46 % systematiske aktiviteter for opplæring i forebygging
og håndtering av vold og trusler.
I andre tilsynsrunde hadde 86 % av alle enhetene systematiske aktiviteter for opplæring i forflytningsteknikk, 84 %
og håndtering av vold og trusler.
I tredje tilsynsrunde hadde 49 % av alle enhetene systematiske aktiviteter for opplæring i forflytningsteknikk, 48 %
og håndtering av vold og trusler. Resultatene knyttet til opplæring ser vi spesiell grunn til å kommentere i
diskusjonskapitlet.
5.4
Utvikling i hjemmetjenesten fulgt i tre tilsynsrunder
Status og utvikling i de 161 enhetene som er fulgt i alle tre tilsynsfasene er vist i figur 6. Resultatene viser prosentandel av
hjemmetjenesteenheter som opplever problemer med tidspress, tunge løft, uheldige arbeidsstillinger eller vold og trusler, og
hvor mange som arbeider systematisk med tiltak for å redusere disse belastningene.
Tidspress
Tunge løft
Uheldige arbeidsstillinger
Vold og trusler
100
10
13
14
90
14
15
21
20
23
31
35
80
41
45
70
28
39
44
Prosent
60
48
69
50
68
24
69
70
56
40
48
47
30
57
51
43
20
35
29
10
17
17
13
17
10
10
8
0
1.
2.
3.
1.
2.
3.
Tilsyn
1.
2.
3.
1.
2.
3.
Ikke problem
Problem - Ikke iverksatt systematisk arbeid med tiltak
Figur 6. Figuren viser status og utvikling knyttet til kampanjens fire hovedtema i 161 enheter i hjemmetjenesten som er fulgt
gjennom tre tilsyn. Tallene i kolonene viser prosentandelen av enhetene i hver kategori.
Resultatene i figur 6 viser en positiv utvikling fra første til andre tilsynsrunde. Flere enheter arbeidet systematisk med tiltak
for å forebygge belastninger knyttet til alle tema. Andelen som ikke opplevde problemer var også økt. Den største endringen
gjaldt tidspress.
Tredje tilsynsrunde viste at flere enn ved andre tilsynsrunde opplevde problemer knyttet til alle tema. For tidspress var også
andelen som arbeidet systematisk med å forebygge de uheldige belastningene redusert når vi sammenligner med andre
tilsynsrunde.
Sammenligning av resultatene fra første og tredje tilsyn viser at andelen som ikke opplevde tidspress som et problem var
økt. Andelen som opplevde problemer knyttet til ergonomi var omtrent uendret. Andelen som opplevde vold og trusler var
økt. For alle temaer var det en tydelig økning i andelen enheter som arbeidet systematisk med å forebygge uheldige
belastninger.
27
I første tilsyn hadde 36 % av disse 161 enhetene systematiske aktiviteter for opplæring i forflytningsteknikk, noe som var
økt til 87 % i andre tilsyn. I tredje tilsyn var det 49 % av enhetene som hadde slike systematiske aktiviteter for å forebygge
uheldige belastninger av tunge løft.
I første tilsyn hadde 30 % av enhetene systematiske aktiviteter for opplæring i gode arbeidsstillinger, noe som var økt til 80
% i andre tilsyn. I tredje tilsyn var det 46 % av enhetene som hadde slike systematiske aktiviteter for å forebygge uheldige
arbeidsstillinger.
I første tilsyn hadde 30 % av enhetene systematiske aktiviteter for opplæring i forebygging og håndtering av vold og trusler,
noe som var økt til 79 % i andre tilsyn. I tredje tilsyn var det 45 % av enhetene som hadde slike systematiske aktiviteter for
å forebygge uheldige belastninger av vold og trusler. Alle resultater angående systematiske opplæringsaktiviteter ser vi spesiell
grunn til å kommentere i diskusjonskapitlet.
5.5
Arbeidsplassvurdering
Arbeidsplassvurdering i brukers hjem er en arbeidsmiljøkartlegging, som med utgangspunkt i hensynet til de ansatte, skal
omfatte både behov for fysisk tilrettelegging, hjelpemidler, risiko knyttet til brukerens adferd, risiko for smitte etc. Status
knyttet til arbeidsplassvurdering ble registrert i tredje tilsyn, og resultatene for alle kontrollerte enheter er vist i figur 7.
Arbeidsplassvurdering i brukers hjem
42 %
44 %
Arbeidsplassvurdering i brukers hjem
14 %
Delvis arbeidsplassvurdering i brukers hjem
Ikke arbeidsplassvurdering i brukers hjem
Figur 7. Andel enheter som helt, delvis eller ikke gjennomfører arbeidsplassvurdering i brukers hjem.
I 2007 gjennomførte ca fire av ti enheter i hjemmetjenesten systematisk arbeidsplassvurdering i brukernes hjem, mens like
mange enheter ikke gjorde det. De resterende gjennomførte slike arbeidsplassvurderinger hos en del brukere.
28
I siste tilsynsrunde observerte Arbeidstilsynet at kommuner som organiserer hjemmetjenesten slik at en adskilt enhet
(bestillerenhet) er ansvarlig for vedtak om tjenester til bruker, og en annen enhet utfører tjenestene (utførerenhet) hadde
egne utfordringer knyttet til arbeidsplassvurderinger. Slike utfordringer kan for eksempel være:
●
●
●
●
●
●
5.6
Ansvar knyttet til arbeidsgiverfunksjonen – hvem gjør arbeidsplassvurderingen og avgjør hvilke tiltak
som skal settes inn knyttet til ressurser, risiko, hjelpemidler etc.
Arbeidsmiljøkompetanse i bestillerenheten
Utvikle gode rutiner for arbeidsplassvurdering ved hjemmebesøk for vurdering av vedtak
Informasjon til hjemmetjenesten om risiko og konsekvenser knyttet til brukernes helse – taushetsplikt
Kommunikasjon mellom bestiller og utfører (hjemmetjenesten) – møteplasser for bestiller og utførerleddet
Kommunikasjon mellom bestiller og bruker/pårørende
Møteplasser
Status knyttet til formelle møteplasser for å ta opp arbeidsmiljøspørsmål for alle besøkte enheter i tredje tilsyn er vist
i figur 8.
Møteplasser
4%
28 %
68 %
Møteplasser for å ta opp arbeidsmiljøspørsmål
Delvis møteplasser for å ta opp arbeidsmiljøspørsmål
Ikke møteplasser for å ta opp arbeidsmiljøspørsmål
Figur 8. Figuren viser fordelingen av enheter som helt, delvis eller ikke har etablert formelle møteplasser for å ta opp
arbeidsmiljøspørsmål.
I 2007 har nesten 7 av 10 enheter formelle møteplasser der ledere og arbeidstakere møtes regelmessig og har arbeidsmiljø på
dagsorden, og der deltakelse er obligatorisk og omfatter alle ansatte. De fleste andre har noen møteplasser, men det kan
svikte med hensyn til tema, regelmessighet, eller krav og mulighet til deltakelse. Noen svært få har ikke slike møteplasser i
det hele tatt.
29
5.7
Andre arbeidsmiljøutfordringer
I tilsynene kom det frem at hjemmetjenesten også har en del andre arbeidsmiljøutfordringer enn de temaene som hadde
hovedfokus i kampanjen. I en del tilfeller arbeidet kommunen med tiltak for å bedre disse forholdene i hjemmetjenesten,
mens funnene i andre tilfeller var slik at Arbeidstilsynet ga pålegg om at kommunen måtte sette i verk tiltak for å rette opp
forholdene og redusere belastningene.
Følgende forhold ble også avdekket som risikofaktorer som kan påføre arbeidstakerne uheldige belastninger:
Verneombud
– enheten hadde ikke verneombud, verneombudet manglet opplæring, eller det var ikke tilrettelagt for nødvendig
verneombudsarbeid
●
Lokaler og forhold i basen
– dårlige lokaliteter og manglende ergonomisk tilrettelegging ved dataarbeidsplasser etc., manglende garderober og
personalrom
●
Transport
– manglende eller dårlige biler, dårlige veier, store klimautslag – uklart hvem som har ansvar for fremkommelighet fra base
til bruker
●
Organisering
– mange små stillingsbrøker, utilstrekkelig oppfølging og opplæring av minoritetsspråklige, manglende anerkjennelse av
hjemmehjelpernes arbeid
●
Omorganisering
– hyppige omorganiseringer skaper usikkerhet, ofte er informasjon og medvirkning dårlig ivaretatt, HMS-arbeid
nedprioriteres
●
Utskriving fra sykehus
– for sen melding om pasienters hjemkomst, manglende informasjon om brukerens helsetilstand, eller utilstrekkelige
ressurser til syke og svært pleietrengende brukere som ofte kan ha behov for omfattende medisinsk og pleiefaglig oppfølging
●
Forhold i brukers hjem
– trangboddhet, dårlig renhold, manglende mulighet til personlig hygiene, kjæledyr
●
30
Tobakksrøyk
– spørsmål rundt eksponering for tobakksrøyk synes å være godt ivaretatt i 2007 sammenlignet med tidligere tilsyn. Vi
erfarer nå at det er allment akseptert at arbeidet skal tilrettelegges for å redusere ulempene for arbeidstakere som er plaget av
røyk, eller som ikke ønsker å arbeide i røykfylte rom. I de aller fleste tilfeller finner arbeidsgiver og bruker i fellesskap
varige tiltak og ordninger som både reduserer belastningene for arbeidstakerne, og som brukeren kan akseptere. Sosial- og
helsedirektoratet sendte i juli 2005 ut et brev til alle landets kommuner med informasjon om rettighetene til henholdsvis
arbeidstakere i hjemmetjenesten og brukere av hjemmetjenesten når det utføres arbeid i røykers hjem. Informasjonen er
utarbeidet i samarbeid med Direktoratet for arbeidstilsynet, se:
http://www.shdir.no/vp/multimedia/archive/00003/Hjemmetjenesten_og_r__3462a.doc
●
Smitterisiko
– når en person utskrives fra sykehus med en infeksjonssykdom står personvernet sterkt, og taushetsbelagte
helseopplysninger kan holdes tilbake. Det er likevel viktig at alle yrkesgrupper får nødvendige og grunnleggende kunnskaper
og informasjon for å kunne forebygge at de selv eller andre utsettes for smitte. I hjemmetjenesten er det mange steder
praksis at for eksempel hjemmehjelpen bistår brukere med personlig hygiene som dusj og toalettbesøk. Også andre
oppgaver som sengetøyskift, håndtering av avfall, renhold og annen bistand kan innebære risiko for eksponering for
kroppssekreter. Arbeidsgiver plikter å iverksette tiltak og sørge for at alle arbeidstakere i hjemmetjenesten får nødvendig
informasjon for å kunne verne seg mot smitte
●
Informasjon om brukernes psykiske tilstand
– forhold som har betydning for arbeidstakernes helse og sikkerhet. Vi har i flere tilsyn blitt fortalt at kommunene har
organisert pleie- og omsorgstilbudet med vanlig hjemmetjeneste og psykiatritjeneste som to separate enheter. Problemer kan
dermed oppstå hos brukere hvor begge enheter er involvert. Psykiatritjenesten informerer ikke alltid hjemmetjenesten om
brukeres psykiske tilstand under henvisning til taushetspliktbestemmelsene i helselovgivningen. Denne informasjonen kan
ha direkte betydning for hvordan de ansatte i hjemmetjenesten skal kunne ivareta egen sikkerhet. Arbeidstilsynets vurdering
er at til tross for helselovgivningens taushetspliktsbestemmelser, må arbeidsgiver sikre at de ansatte får den informasjon de
trenger for å kunne forebygge og ivareta egen sikkerhet. Se også punktet over om smitterisiko.
●
31
6. Diskusjon
6.1
Innledning
I løpet av kampanjeperioden har både ledere og ansatte i hjemmetjenesten fått mer kunnskap om Arbeidsmiljøloven, og
forståelse for at loven gjelder ved arbeid i brukers hjem. I 2002 var dette uklart for mange, både i samfunnet generelt og i
kommunene. Det arbeides nå også mer systematisk for å forebygge og redusere uheldige belastninger på grunn av tidspress,
tunge løft, uheldige arbeidsstillinger og vold og trusler enn ved starten av kampanjen. Til tross for at ulike forebyggende
tiltak er satt i verk, opplever fortsatt mange arbeidstakere stort arbeidspress, uheldige ergonomiske belastninger og vold og
trusler i arbeidshverdagen. Der hvor Arbeidstilsynet har avdekket at det ikke arbeides tilstrekkelig i forhold til
Arbeidsmiljølovens krav, er det blitt gitt pålegg.
Til tross for ny kunnskap melder ansatte i hjemmetjenesten oftere avvik angående kvaliteten på tjenesten til brukerne, og
sjeldnere om uheldige arbeidsmiljøbelastninger, fordi de fortsatt har mest oppmerksomhet mot brukeren. De begrunner det
også med at det ikke nytter og at det sjelden skjer forbedring når de melder fra om uønskete arbeidsmiljøforhold.
Manglende forankring og oppfølging av HMS-arbeidet på overordnet nivå i kommunen er sannsynligvis en viktig årsak til
dette. Arbeidstilsynet har i kampanjen lagt stor vekt på sammenhengen mellom god tjenestekvalitet og godt arbeidsmiljø.
Dette har vært viktig for å motivere arbeidstakerne til å bruke avviksmeldinger, og også for å vise ledere på alle nivåer i
organisasjonen nødvendigheten av å prioritere oppfølging av slike meldinger.
6.2
Tidspress
Ledere og ansatte i de 161 hjemmetjenesteenhetene som ble fulgt gjennom tre tilsynsrunder, fortalte
om en positiv utvikling fra første til andre tilsyn. Færre opplevde tidspress som et problem, og flere
arbeidet systematisk med tiltak for å forebygge og redusere det uheldige arbeidspresset. I tredje tilsyn
var forholdene fortsatt markert bedre enn i første tilsyn. En årsak til at resultatene fra andre tilsyn var
bedre enn for tredje tilsyn kan være at tidsperioden mellom andre og tredje tilsyn var lengre enn
mellom første og andre tilsyn, noe som kan tyde på at oppfølgingen av de gode intensjoner kan avta
med tiden etter et tilsyn.
Resultatene fra de tre ulike situasjonsbildene fra tilsyn i hjemmetjenesten i 2002/2003, 2003/2004 og
2007 representerer ikke sammenlignbare enheter fordi vi i hele kampanjen har valgt de enhetene hvor
Arbeidstilsynet forventet størst behov for kontroll og veiledning. Vi konstaterer i tredje tilsyn at
mange fortsatt opplever tidspress som et problem, og at det derfor fremdeles er et stort behov for å
arbeide systematisk med tiltak for å redusere tidspresset i hjemmetjenesten. Vi ser også at en større
andel av de 161 enhetene fulgt gjennom alle tre tilsyn, arbeider systematisk med tiltak for a forebygge
og redusere tidspresset i tredje tilsyn enn andelen i hele utvalget i første tilsyn. Det at en større andel
av de som var dårligst både i første og andre tilsynsrunde nå arbeider systematisk på en slik måte, kan
tyde på at hele hjemmetjenesten er blitt bedre til å forebygge og redusere uheldig tidspress.
Endring i organisering av tjenesten slik at hjemmesykepleien og hjemmehjelpen samarbeider tettere, er ett eksempel på
tiltak for å redusere tidspresset. Samordning av turnus mellom sykehjem og hjemmetjenesten er et annet eksempel. Intern
gjennomgang av egne arbeidsrutiner har også gitt positive resultater. Dokumentasjon av misforhold mellom
arbeidsoppgaver og ressurser i hjemmetjenesten har en del steder medført økt bemanning. Tydeliggjøring av vedtak om
tjenester både for brukere og arbeidstakere, og en felles forståelse for hvilke arbeidsoppgaver som skal gjøres, har også
bidratt til å redusere tidspresset. Møteplasser som mange nå har på plass, og gode rutiner for å håndtere uforutsette
hendelser, reduserer også negative belastninger ved tidspress.
Dårlig samsvar mellom oppgaver og ressurser på grunn av trange økonomiske rammer, er fortsatt en viktig årsak til uheldig
tidspress i hjemmetjenesten. Mange opplever å ikke få gjort noe med dette til tross for at de dokumenterer behov.
Ressursmangel og krav om innsparinger, bidrar også til å fjerne fokus fra arbeidsmiljøutfordringer og systematisk arbeid for
å redusere belastningene på de ansatte. Lav grunnbemanning i turnusen gjør tjenesten svært sårbar både for endringer i
brukergrupper som krever mer arbeid og for sykefravær. Dette er igjen med på å øke belastningen for de som er på jobb.
Den demografiske utviklingen gir stadig flere brukere. Brukerne blir også mer pleietrengende, blant annet på grunn av økt
levealder, tidligere utskriving fra sykehus og dårligere funksjonsevne. Mange kommuner har bare sykehjemsplasser til de
32
mest pleietrengende brukerne. Samtidig er det mer fokus på brukernes individuelle rettigheter og ønsker om å bo hjemme.
Alt dette øker presset på hjemmetjenesten.
Mange steder sliter hjemmetjenesten med å rekruttere faglært og ufaglært personell, både til faste stillinger og vikariater.
Samtidig bidrar mange små stillingsbrøker til lite kontinuitet i arbeidet og problemer med å bemanne.
Kvalitetssikringsrutiner stiller økte krav til registrering og mange opplever for dårlig kapasitet på tilgjengelig datautstyr.
Enhetslederne opplever ofte svært belastende krysspress mellom kravet til effektivisering og hensynet til de ansatte. De
rapporterer om flere administrative oppgaver som også øker tidspresset.
6.3
Ergonomiske belastninger
Ledere og ansatte i de 161 hjemmetjenesteenhetene som ble fulgt gjennom tre tilsyn, fortalte om en positiv utvikling fra
første til andre tilsyn. Færre opplevde tunge løft og uheldige arbeidsstillinger som et problem, og mange flere arbeidet
systematisk med tiltak for å forebygge og redusere uheldige ergonomiske belastninger. I tredje tilsyn var forholdene fortsatt
markert bedre enn i første tilsyn, men ikke like gode som i andre tilsyn. Flere opplevde nå tunge løft og uheldige
arbeidsstillinger som et problem.
Sitasjonsbildene fra alle tilsyn som Arbeidstilsynet utført i kampanjen i 2007, viser at mange arbeidstakere fortsatt opplever
tunge løft og uheldige arbeidsstillinger som problemer, og at det derfor fremdeles er et stort behov for å arbeide systematisk
med tiltak for å redusere de uheldige ergonomiske belastningene i hjemmetjenesten. Vi ser også at en større andel av de 161
enhetene fulgt gjennom alle tre tilsyn, arbeider systematisk med tiltak for å forebygge
og redusere de uheldige ergonomiske belastningene i tredje tilsyn enn andelen i
hele utvalget i første tilsyn. Det at en større andel av de som var dårligst både i
første og andre tilsynsrunde nå arbeider systematisk på en slik måte, kan tyde på
at hele hjemmetjenesten er blitt bedre til å forebygge og redusere tunge løft og
uheldige arbeidsstillinger.
Arbeidsplassvurdering i brukers hjem er det viktigste verktøyet for å kunne
tilrettelegge arbeidsplassen, slik at arbeidstakerne ikke blir utsatt for uheldige
ergonomiske belastninger. Møteplasser for å ta opp arbeidsmiljøspørsmål og
verktøy for skriftlig melding om uønskede forhold (avviksmeldinger), er viktige
deler av slik systematisk kartlegging. Bedre kunnskap om hjelpemidler og tettere
samarbeid med Hjelpemiddelsentralen, letter tilgangen til nødvendig arbeidsutstyr.
Riktig arbeidsutstyr og enighet om at tunge tepper og møbler ikke skal flyttes, har
redusert belastningene. Det samme ser vi når det er på plass rutiner for å arbeide
flere sammen ved behov. Når brukerens eget bad er for trangt, kan
bading/dusjing foretas i egnet bad ved sykehjem eller base. Tilbud fra
kommunen om tilpasset bolig til bruker når endret funksjonsnivå
tilsier det, er et annet viktig tiltak for å redusere ergonomisk
belastning.
Opplæring i og vedlikehold av ferdigheter i forflytningsteknikk, bruk
av hjelpemidler og hensiktsmessig arbeidsteknikk, er svært viktig for å
forebygge og redusere belastninger av tunge løft og uheldige
arbeidsstillinger. Status knyttet til slik opplæring for
hjemmetjenesten viste en svært positiv endring fra første til andre
tilsyn, der de fleste syntes å ha på plass systematiske aktiviteter for
opplæring. De hadde for eksempel gjennomført opplæring en gang og
beskrevet i rutiner at den skulle gjentas regelmessig og omfatte alle
33
arbeidstakerne. I tredje tilsyn avdekket vi likevel at det var svikt i det systematiske arbeidet med opplæring. I mange tilfeller
var situasjonen bedre enn i første tilsyn, i den forstand at begrensede opplæringstiltak ble beskrevet og gjennomført.
Nyansene i aktiviteter fremgår ikke av våre tall. Arbeidstilsynet har for eksempel ikke vurdert opplæringen som god nok,
dersom den ikke var obligatorisk for alle, ikke ble gjennomført regelmessig eller om innholdet ikke samsvarte med enhetens
aktuelle arbeidsmiljøutfordringer.
Tidspresset hindrer gjennomføring av planlagte tiltak for å redusere uheldige ergonomiske belastninger. Det er for eksempel
ikke ressurser til å arbeide to sammen, ikke tid til å bruke hjelpemidler eller avsatt tid til opplæring. Manglende eller
mangelfull arbeidsplassvurdering medfører dårlig tilrettelegging hos bruker, i tillegg til den generelle utfordringen med å
tilrettelegge hjemmet som en god arbeidsplass. Hjemmetjenesten får flere brukere med dårlig funksjonsnivå, noe som
skyldes den demografiske utviklingen, tidligere utskrivning fra sykehus, mangelfulle rehabiliteringstilbud og manglende
sykehjemstilbud. En del kommuner har problemer med å skaffe nødvendig arbeidsutstyr på grunn av tungvint byråkrati
og lang leveringstid fra Hjelpemiddelsentralen.
6.4
Vold og trusler
Ledere og ansatte i de 161 hjemmetjenesteenhetene som ble fulgt gjennom tre tilsyn, fortalte om en positiv utvikling fra
første til andre tilsyn, der mange flere arbeidet systematisk med tiltak for å forebygge og redusere uheldige belastninger av
vold og trusler. I tredje tilsyn var forholdene fortsatt markert bedre enn i første tilsyn, men ikke like gode som i andre
tilsyn. Noen flere opplevde nå vold og trusler som et problem.
Sitasjonsbildet fra alle tilsyn som Arbeidstilsynet utført i kampanjen i 2007, viser at mange arbeidstakere fortsatt opplever
vold og trusler som et problem. En betydelig andel av enhetene mangler også systematiske aktiviteter for å forebygge og
redusere uheldige belastninger av vold og trusler. Vi ser også at en større andel av de 161 enhetene fulgt gjennom alle tre
tilsyn, arbeider systematisk med tiltak for a forebygge og redusere belastninger av vold og trusler i tredje tilsyn enn andelen i
hele utvalget i første tilsyn. Det at en større andel av de som var dårligst både i første og andre tilsynsrunde nå arbeider
systematisk på en slik måte, kan tyde på at hele hjemmetjenesten er blitt bedre til å forebygge og redusere uheldige
belastninger av vold og trusler.
Systematisk kartlegging av hvor og i hvilke arbeidssituasjoner arbeidstakerne kan bli utsatt for vold og trusler, blant annet
gjennom arbeidsplassvurdering, er nødvendig for å forebygge og redusere uheldige belastninger. Møteplasser hvor vold og
trusler er satt på dagsorden og verktøy for skriftlig melding om uønskete forhold er også viktig for slik systematisk
kartlegging. Møteplassene er nødvendige for å flytte belastningen fra individet til kollegiet, slik at de sammen kan arbeide
med temaet og skape felles holdninger til hvordan uønskete episoder håndteres. Ledere som tar ansvar og setter grenser for
hva som er akseptabel oppførsel, er grunnleggende for å forebygge belastninger av vold og trusler. Hjemmetjenesten kan ha
tydeliggjort og blitt enige om situasjoner hvor de ikke skal gå inn til en bruker; for eksempel hvis det ligger våpen fremme
eller er ruspåvirkete personer tilstede. Det kan også settes vilkår i vedtak om tjenester, slik at pårørende eller andre som
oppleves truende, ikke skal være i hjemmet når hjemmetjenesten arbeider.
Rutiner som sikrer at ledere og kolleger følger opp arbeidstakere som har vært utsatt for traumatiske hendelser, er viktig for
å redusere senskader. At en aldri arbeider alene hos potensielt utagerende brukere eller der det er risiko for at pårørende eller
andre i omgivelsene kan utøve vold, er et annet viktig tiltak. Det samme er rutiner for å sjekke at arbeidstakere er tilbake på
basen eller hos neste bruker til forventede tider. Samarbeid med politi eller vaktselskap, mulighet til å tilkalle hjelp med for
eksempel voldsalarm og ikke kjøre nattpatrulje alene, er andre tiltak.
Det er sannsynlig at forekomsten av vold og trusler i hjemmetjenesten gjenspeiler en reell økning i problemet fordi
hjemmetjenesten nå har ansvar for brukergrupper hvor rus og psykiatri er en del av diagnosebildet. Vi kan ikke regne med
at disse brukerne forsvinner, og det er derfor svært viktig at hjemmetjenesten er proaktiv i arbeidet med håndtering av
problemet.
34
Opplæring i og vedlikehold av ferdigheter i hvordan en skal forebygge vold og trusler, dempe ned situasjoner med potensiell
utagering og håndtere vold og trusler er svært viktig for å forebygge og redusere belastninger. Status knyttet til slik
opplæring for hjemmetjenesten viste en svært positiv endring fra første til andre tilsyn, der de fleste syntes å ha på plass
systematiske aktiviteter for opplæring. De hadde for eksempel gjennomført opplæring en gang og beskrevet i rutiner at den
skulle gjentas regelmessig og omfatte alle arbeidstakerne. I tredje tilsyn avdekket vi likevel at det var svikt i det systematiske
arbeidet med opplæring. I mange tilfeller var situasjonen bedre enn i første tilsyn, i den forstand at begrensede
opplæringstiltak ble beskrevet og gjennomført. Nyansene i aktiviteter fremgår ikke av våre tall. Arbeidstilsynet har for
eksempel ikke vurdert opplæringen som god nok, dersom den ikke var obligatorisk for alle, ikke ble gjennomført
regelmessig eller om innholdet ikke samsvarte med enhetens aktuelle arbeidsmiljøutfordringer.
Tidspresset hindrer også gjennomføring av planlagte tiltak for å redusere uheldige belastninger av vold og trusler. Det er for
eksempel ikke ressurser til å arbeide to sammen der en risikovurdering tilsier at en skal gjøre det, eller avsatt tid til
opplæring. Dårlig tid bidrar til passivisering av brukerne og kan utløse negative episoder. Manglende eller mangelfull
arbeidsplassvurdering medfører at potensiell risiko for vold og trusler ikke blir avdekket før arbeidstakerne møter bruker.
Hjemmetjenesten må ta hånd om flere brukere med psykiatri- og rusproblemer, og får ofte mangelfull informasjon om
konsekvenser for arbeidssituasjonen knyttet til brukernes helse. Helsepersonell peker her på taushetsplikten. Antallet yngre
bruker øker også og disse oppleves som mer krevende blant annet fordi de er mer kritiske til tjenesten. Den enkelte ansatte
blir stående alene og ta imot negative tilbakemeldinger. Hjemmetjenesten mangler ofte utstyr som mobiltelefon eller
trygghetsalarm, for å ivareta egen sikkerhet, og er heller ikke sikret at en annen person er tilgjengelig om de skulle ringe
etter hjelp.
6.5
Viktige forhold for å lykkes med HMS-arbeidet
Funnene våre viser at god forankring av arbeidet med HMS hos toppledelse i kommunen og hos ledere i alle ledd nedover i
organisasjonen, er avgjørende for å få til et godt arbeidsmiljø i hjemmetjenesten. Det er viktig at både politisk og
administrativ ledelse sender klare signaler om hva de forventer nedover i organisasjonen og etterspør aktiviteter og resultater,
samtidig som de også tar på alvor dokumenterte behov i hjemmetjenesten.
Vår erfaring viser at et godt systematisk HMS-arbeid for utvikling av arbeidsmiljø på enhetsnivå, i stor grad er avhengig av
enhetsleders forståelse og engasjement for å organisere og tilrettelegge, slik at medarbeiderne både trives og ikke utsettes for
uheldige belastninger i arbeidet. Dette fordrer ryddig struktur i kommunen med klare ansvarslinjer og gode kunnskaper om
nødvendige HMS-aktiviteter. Bevisste ledere som både stiller krav oppover i organisasjonen og involverer medarbeiderne for
å finne gode løsninger er også viktig.
Både ledere og medarbeidere i hjemmetjenesten har fått mer kunnskap om Arbeidsmiljøloven og det er nå bred aksept og
forståelse for at loven gjelder for dem, noe som ikke var klart for alle da kampanjen startet. Kunnskap om aktuelle lover og
forskrifter er en forutsetning for å skape et godt arbeidsmiljø. Arbeidstakerne i hjemmetjenesten bør ha god kompetanse om
arbeidsmiljøutfordringer og håndteringen av disse spesielt fordi mange arbeider mye alene. Økt kunnskapsnivå har bidratt
til mer oppmerksomhet omkring eget arbeidsmiljø, som har bidratt til en kulturendring der arbeidstakerne lettere setter
grenser for hvor langt de kan strekke seg av hensyn til å innfri brukernes ønsker og behov. Lederne støtter de ansatte i dette.
Det at de fleste hjemmetjenester nå har formelle møteplasser for dialog og medvirkning fra de ansatte, der en for eksempel
kan melde fra om hendelser fra arbeidsdagen og bidra til å finne løsninger på meldte avvik, vil fortsatt være avgjørende i det
forbyggende arbeidet slik vi i Arbeidstilsynet ser det. Rapportering og oppfølging av avvik er et av de viktige verktøyene i
det systematiske HMS-arbeidet.
En aktiv vernetjeneste der verneombudene (VO) er synlige i det daglige arbeidet og gis mulighet til bred deltakelse i
arbeidsmiljøspørsmål er også avgjørende for å oppnå et godt arbeidsmiljø. Vernetjenesten er omtalt i arbeidsmiljøloven, og
skal ha en spesiell og formalisert rolle i HMS-arbeidet. Alle arbeidstakere skal gjøres kjent med hvem som er VO.
Verneområdene skal være hensiktsmessig inndelt med hensyn til geografiske områder og vaktplaner i hjemmetjenesten, slik
at arbeidstakerne kan komme i kontakt med VO. VO er ofte utpekt av en fagforening, og rollen som representant for alle
grupper av ansatte må gjøres klar. Arbeidstakerne skal ha kunnskap om hvordan verneombudet kan brukes.
35
Tid til VO–arbeid, opplæring og praktisk tilrettelegging må prioriteres. I tredje tilsynsrunde ble det spesielt stilt krav til
enhetene angående blant annet opplæring av verneombud.
Arbeidsplassvurdering i brukers hjem er et annet svært viktig verktøy for å kunne tilrettelegge arbeidsplassen slik at
arbeidstakerne ikke utsettes for uheldige belastninger. Denne kartleggingen skal, med utgangspunkt i hensynet til de
ansatte, omfatte både behov for fysisk tilrettelegging, hjelpemidler, risiko knyttet til brukerens adferd, risiko for smitte etc.
Bare omlag 4 av 10 enheter gjør slike vurderinger hos brukerne på en systematisk måte, mens like mange ikke gjennomfører
arbeidsplassvurdering hos bruker i det hele tatt. Hjemmetjenesten har her et stort forbedringspotensiale med å ta i bruk et
verktøy som vil gi den beste informasjonen om hvilke tiltak som må settes i verk, for å forebygge uheldige belastninger
knyttet både til ergonomi og vold og trusler. Den første arbeidsplassvurderingen bør gjøres samtidig med vurderingen av
hvilke tjenester brukeren har behov for. Kommuner som organiserer hjemmetjenesten slik at de som gjør vedtak om
tjenester er adskilt fra de som utfører tjenesten har spesielle utfordringer knyttet til slike arbeidsplassvurderinger og må finne
løsninger som ivaretar disse. Det dreier seg blant annet om å avklare ansvar knyttet til arbeidsgiverfunksjonen,
arbeidsmiljøkompetanse i bestillerenheten, kommunikasjon mellom bestiller og utfører (hjemmetjenesten), og informasjon
til hjemmetjenesten om risiko og konsekvenser knyttet til brukernes helse.
Mange kommuner gjennomfører stadig strukturelle endringer som berører hjemmetjenesten. I kampanjeperioden har vi sett
at slik endring og omstilling kan ta bort oppmerksomheten fra HMS-arbeid. Omstilling som en følge av omorganisering,
påvirker både ledere og ansatte. De opplever at dette reduserer deres handlingsrom til å prioritere forebyggende arbeide i en
ellers krevende hverdag. Det er viktig at HMS-aktiviteter slik arbeidsmiljøloven krever, ikke stopper opp eller nedprioriteres
i påvente av at ny organisasjon og nye rutiner skal etableres.
Ledere som etter å ha kartlagt og tallfestet det reelle behovet, øker grunnbemanningen i turnusen, oftest ved å flytte
ressurser fra vikarbudsjettet til driftbudsjettet, opplever dette som et godt organisatorisk tiltak som gir nødvendig
fleksibilitet i tjenestene og reduserer tidsbruken til å skaffe vikarer betraktelig. Hjemmetjenester som kan tilby flere hele
stillinger og større deltidsstillinger rekrutterer medarbeidere lettere og reduserer bruken av vikarer. Alt dette gir mer
kontinuitet i det daglige arbeidet og fremmer godt HMS-arbeid.
6.6
Hva gjenstår i dag?
Resultatene viser at det fremdeles er svært mange i hjemmetjenesten som opplever tidspress, tunge løft, uheldige
arbeidsstillinger og vold og trusler som et problem. For kommunene er det derfor fortsatt nødvendig å ha arbeidsmiljø i
fokus og arbeide videre med tiltak for å redusere belastningene i hjemmetjenesten. Både politisk og administrativ ledelse i
kommunene må i tråd med Arbeidsmiljøloven ta sitt arbeidsgiveransvar på alvor og følge opp HMS-arbeidet.
Tidspress synes å være den største belastningen, og kan i seg selv være et hinder for aktivitet og iverksettelse av tiltak for å
redusere andre belastninger. Det er derfor viktig at arbeidsgiver organiserer hjemmetjenesten slik at det er balanse mellom
arbeidsoppgaver og ressurser. Arbeidstakerne må medvirke aktivt for å finne gode løsninger, og vernetjenesten må være
pådrivere i arbeidsmiljøarbeidet. Dette arbeidet krever møteplasser til dialog for å fremme bedre arbeidsmiljø og gode
tjenester.
Det er viktig at partene fortsetter å være pådrivere både sentralt og lokalt for å bedre forholdene i hjemmetjenesten. Partene
kan gjennom sine organisasjoner oppfordre medlemmene til å rapportere om forhold som må bedres, medvirke til
erfaringsoverføring og bidra til gode løsninger. Samarbeidet mellom partene og Arbeidstilsynet for å utvikle en
arbeidsmiljøveileder har vært viktig bidrag til forbedringsarbeidet i hjemmetjenesten (se kapittel 4.4.3). Arbeidstilsynet
ønsker å videreutvikle samarbeidet med partene for på denne måten å bidra i det videre arbeidet med å redusere uheldige
belastninger for alle ansatte i hjemmetjenesten.
Hjemmetjenesten som arena for inkluderende arbeidsliv må også ivaretas. Krav om effektivisering kan for eksempel bidra til
at arbeidstakere som av forskjellige årsaker har nedsatt funksjons- og arbeidsevne, presses ut av arbeidslivet. Det er kjent at
arbeidstakere som har pådratt seg helseplager etter årelangt tungt og belastende arbeid, har opplevd å bli presset ut av
yrkeslivet. Intensjonen i IA-avtalen er at man skal kunne arbeide til oppnådd pensjonsalder. For at dette skal være realistisk
36
også for ansatte i hjemmetjenesten, må arbeidet organiseres og arbeidsforholdene tilrettelegges på en slik måte at
arbeidstakerne ut fra individuelle forutsetninger, får mulighet til å utføre meningsfylte arbeidsoppgaver helt frem til
pensjonsalder.
Arbeidsgivere, arbeidstakere, organisasjonene og Arbeidstilsynet må alle ut fra eget ståsted synliggjøre hjemmetjenestens
mange og varierte utfordringer for politikere både på sentralt og lokalt nivå. Konsekvensene av et belastende arbeidsmiljø
må dokumenteres tydelig slik at politikerne prioriterer rammebetingelser som gjør det mulig for hjemmetjenesten å drive
forebyggende arbeid som en kontinuerlig prosess.
6.7
Utfordrende fremtid i hjemmetjenesten?
Kravene til hjemmetjenesten er mange og sammensatte. Vi ser konkrete positive resultater etter tre tilsynsrunder, men
erfarer også at arbeidstakerne i hjemmetjenesten fortsatt må mestre vanskelige ergonomiske forhold og takle vold og trusler.
Tiden de har sammen med bruker strekker ikke alltid til i forhold til behov, forventning og en yrkesutøvelse de regner
forenlig med sin faglige stolthet. Samtidig står hjemmetjenesten overfor flere utfordringer som ser ut til å prege hverdagen
stadig mer. Hjemmetjenesten må i fremtiden også mestre utfordringer knyttet til viktige endringer i samfunn og befolkning.
Det er en uttalt politisk målsetning at alle skal bo hjemme så lenge som mulig. Individuelle rettigheter og ønsker om å bo
hjemme vektlegges i økende grad, og hjemmetjenesten skal ivareta ressurssterke brukere som stiller store krav til faglighet og
service, både pleiefaglig og ut fra individuelle behov og rettigheter.
Tall fra St.prp. nr. 1, 2007-2008, Helse- og omsorgsdepartementet, viser at flertallet av de som mottar pleie- og
omsorgstjeneste er over 80 år, mens den sterkeste veksten i tjenestemottakere finnes i gruppen under 67 år. Dette stiller nye
krav til omsorgssektoren og nye krav til kompetanse og personell. Nesten en tredel av alle hjemmetjenestemottakere er
brukere under 67 år. To tredeler av ressursene i hjemmetjenesten brukes på denne gruppen. Ferske tall fra Sosial- og
helsedirektoratet underbygger også at de yngste tjenestemottakerne tildeles mer tid og ressurser enn de eldste
(www.shdir.no/iplos). Foreløpige tall fra SSB for 2006 (se lenke nedenfor) for kommunale pleie- og omsorgstjenester viser
kraftig økning fra 2005 i hjemmetjenestemottakere under 67 år, omtrent 4 500 eller hele 9 %. Denne utviklingen er også
en direkte følge av reformen for utviklingshemmede og opptrappingsplan for psykisk helse, der det er et uttrykt mål at disse
gruppene skal ha kommunale tilbud i egne hjem. Den største gruppen tjenestemottakere er mennesker med langvarige
somatiske lidelser som multippel sklerose, parkinsons sykdom, hjerneslag og skader.
Økningen i antall hjemmetjenestemottakere er rundt 4 %, slik at det nå er totalt 171 500 hjemmetjenestemottakere.
Antallet beboere i institusjon er i samme periode stabilt på 41 000. Årsverksveksten innenfor pleie- og omsorgstjenestene
var 5 %, noe større enn veksten i antall hjemmetjenestemottakere. Legemeldt sykefravær og fødselspermisjoner var uendret
på totalt 11 prosent av avtalte årsverk. Dermed var det i snitt litt mer tid til hver enkelt tjenestemottaker. På samme tid er
det også stor økning i antall av de aller eldste hjemmetjenestemottakere på 85 år og oppover, mens aldersgruppen mellom
67 og 84 år viser en svak tilbakegang. Endringstall for de på 67 år og over skyldes i langt større grad demografiske forhold
enn tilfellet er for de under 67 år. Det er særlig antall mottakere som får både hjemmesykepleie og praktisk bistand som
øker, men også de med bare hjemmesykepleie er blitt flere. (Alle tall fra SSB, foreløpige tall 2006).
Se lenke: http://www.ssb.no/pleie/tab-2007-06-28-05.html
http://www.ssb.no/pleie/tab-2007-06-28-06.html
Det blir anslått at pasientene i sykehjem og hjemmesykepleie i snitt har mer enn fire aktive diagnoser som krever
kompetent personell ved oppfølging og behandling (http://www.sykepleierforbundet.no/article.php?articleID=10981).
Hjemmetjenesten får ansvar for stadig flere og mer krevende brukere, og dermed også større faglige utfordringer.
Arbeidstakerne viser ofte til økt arbeidsmengde sammenlignet med situasjonen for få år tilbake.
Liggetid i sykehus er kortet inn, og pasienter behandles poliklinisk i større grad enn før. Rehabiliteringstilbud er mange
steder skåret dramatisk ned. Færre pasienter får opptreningstilbud, og funksjonsnivå etter for eksempel sykehusopphold,
kan forbli varig svekket. For hjemmetjenesten betyr dette flere brukere med stort pleiefaglig behov, også avansert medisinsk
behandling i hjemmet, og flere mer pleietrengende brukere med dårligere helse og funksjonsnivå. Blant hjemmetjenestens
37
brukere, finner vi også rusmisbrukere og personer med psykiske lidelser og alvorlig funksjonshemming. Det dukker oftere
opp problemstillinger knyttet til smitterisiko – også i form av nye infeksjonssykdommer og resistensproblematikk.
Vektøkning i befolkningen generelt er også merkbar blant hjemmetjenestens brukere. Overvektige pleietrengende er en stor
utfordring, ikke minst i forflytningssituasjoner. Standard utstyr og hjelpemidler blir i en del tilfeller utilstrekkelige, og det
kreves spesialutstyr som pasientløftere og pleiesenger tilpasset spesielt tunge brukere. Dette gir også nye utfordringer med
tanke på forflytningsteknikker, hjelp til personlig hygiene og bistand i dagligdagse aktiviteter.
Politisk beslutning om 10 000 nye årsverk til pleie og omsorgsyrkene betyr en stor utfordring når det gjelder å skaffe
personell, både til faste stillinger og vikarer i et generelt presset arbeidsmarked. Rekruttering til hjemmetjenesten er dermed
kommet i søkelyset som en viktig oppgave i nær fremtid. Hjemmetjenesten har vært preget av stor turnover og mange små
stillingsbrøker, noe som blant annet nevnes i sammenheng med lite kontinuitet i HMS-arbeidet.
Kvalitetssikring av tjenesten og krav til utstrakt registrering og dokumentasjon er en av utfordringene. Overgang til
databaserte systemer byr på muligheter, men også her har vi sett problemer både med hensyn til kapasitet og
hensiktsmessige løsninger, og ikke minst hensynet til opplæring av alle som skal bruke systemene.
38
7. Konklusjoner
Resultatene viser at andelen arbeidstakere som opplever tidspress, tunge løft, uheldige arbeidsstillinger, og vold og trusler
som en uheldig belastning er redusert i kampanjeperioden. Dette er positivt. Det er likevel mange arbeidstakere som
fremdeles opplever problemer knyttet til slike belastninger. Oppfølging og kontinuitet i det systematiske arbeidet med tiltak
for å redusere problemene er derfor fortsatt svært viktig og nødvendig. Dersom kommunene forsømmer dette arbeidet vil
det gå hardt utover de ansatte, og hjemmetjenesten vil ikke ha kapasitet til å utføre nødvendige tjenester med god kvalitet
for brukerne. Aktivt og forebyggende HMS-arbeid er en forutsetning for at arbeidstakerne skal kunne stå i arbeidet så lenge
de selv ønsker, og også for å skape attraktive arbeidsplasser for sikre rekruttering av personell.
Det er nå aksept og forståelse for at arbeidsmiljøloven gjelder i hjemmetjenesten og at arbeidsplassen i brukers hjem skal
tilrettelegges slik at arbeidstakerne ikke blir utsatt for uheldige belastninger. Dette har sammen med økt kunnskap om
arbeidsmiljøutfordringene i hjemmetjenesten, bidratt til at flere arbeider systematisk med tiltak for å redusere de
belastningene som bidrar mest til arbeidsrelaterte skader og sykdommer. Situasjonen for de ansatte i hjemmetjenestene som
Arbeidstilsynet har fulgt gjennom tre tilsyn er helt klart blitt bedre. Kontroll, krav og veiledning fra Arbeidstilsynet har vært
avgjørende for den fremgangen vi har sett i kommunenes HMS-arbeid i hjemmetjenesten gjennom de fem årene
kampanjen har pågått. Samarbeidet med partene har vært viktig for å nå resultatene.
Til tross for mange og sammensatte utfordringer, er hjemmetjenesten en arbeidsplass med engasjerte og mange høyt
motiverte arbeidstakere. Det er viktig at de positive sidene og kvalitetene ved arbeidet og arbeidsmiljøet ivaretas, og at
HMS-arbeidet holdes levende gjennom de til dels store omstillinger som er og vil bli gjennomført. God kunnskap om og
forståelse for utfordringene i hjemmetjenesten hos politisk og administrativ ledelse i kommunene, samt klare signaler om og
oppfølging av HMS-arbeidet er avgjørende for å lykkes med å skape gode arbeidsforhold i hjemmetjenesten.
Lederopplæring som legger vekt på HMS-arbeid i hjemmetjenestens hverdag gir gode resultater. Det samme gjelder
organisatoriske tiltak som sikrer samsvar mellom ressurser og arbeidsoppgavenes omfang.
Engasjerte enhetsledere som tilrettelegger for at medarbeiderne skal trives og ikke utsettes for uheldige belastninger, og har
tro på at systematisk HMS-arbeid også gir tjenester av god kvalitet, er videre svært viktig. Dette skaper igjen grobunn for
aktiv og konstruktiv deltakelse fra medarbeidere i forbedringsarbeidet, der blant annet møteplasser og system for
avvikshåndtering brukes for å finne gode løsninger. En aktiv vernetjeneste der verneombudene er synlige i det daglige
arbeidet og gis mulighet til bred deltakelse i arbeidsmiljøspørsmål er også avgjørende i det forebyggende arbeidet. Tredje
tilsynsrunde har vist hvor viktig det er at Arbeidstilsynet følger opp over tid, slik at gode initiativer i arbeidsmiljøarbeidet
ikke stopper opp og blir glemt.
Ved avslutningen av kampanjen erfarer vi at det likevel gjenstår et betydelig arbeid for å sikre tilfredsstillende
arbeidsmiljøforhold i hjemmetjenesten. Selv om det ikke er realistisk å anta at uheldig tidspress, tunge løft, uheldige
arbeidsstillinger, og vold og trusler forsvinner, er det et viktig mål at alle hjemmetjenester gjennomfører systematisk arbeid
for å redusere belastningene knyttet til slike risikoforhold. Politisk og administrativ ledelse har et særlig ansvar for å gi
nødvendige rammebetingelser og følge opp hjemmetjenesten slik at arbeidsforholdene er fullt forsvarlige. Arbeidstilsynet ser
behov for fortsatt samarbeid med arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene og andre myndigheter for å kunne bidra til
godt arbeidsmiljø i hjemmetjenesten.
39
40
8. Litteraturhenvisninger og lenker
Helset, Anne;
En god hjemmehjelpstjeneste for eldre? Brukernes og hjemmehjelpernes syn på kvalitet, NOVA rapport 19, 1998
Moland, Leif E.;
Ingen grenser? Arbeidsmiljø og tjenesteorganisering i kommunene, Fafo-rapport 221, 1997
Opinion AS;
Arbeidsmiljø i hjemmetjenesten: Nullpunktsundersøkelse i forbindelse med kampanjen Rett Hjem, 2003
Skarpaas, Ingebjørg og Hetle, Aslaug;
Vold og trusler mot helse- og sosialarbeidere. En kartleggingsundersøkelse blant medlemmer i Fellesorganisasjonen for
barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere, Notat 1/96, Arbeidsforskningsinstituttet, 1996
Trygstad, Sissel C., Sollund, Merethe og Johansen, Birgitte;
Bedre arbeidsmiljø i hjemmetjenesten? Evaluering av Arbeidstilsynets landsomfattende kampanje «Rett Hjem»,
NF-rapport nr. 23, 2003
Vesterager, Hanna;
Ditt hjem – vår arbeidsplass, en arbeidsmiljøhåndbok, Kommuneforlaget, 2001
Side 10:
Side 19:
http://www.arbeidstilsynet.no/artikkel/vis.html?tid=28850
Side 20:
http://www.shdir.no/publikasjoner/rapporter/arbeidsmilj__i_hjemmetjenesten___en_veileder_52178
Side 23:
http://arbeidsmiljo.pht.no/xp/pub/div/temaer/lederartikler/278734
Side 31:
http://www.shdir.no/vp/multimedia/archive/00003/Hjemmetjenesten_og_r__3462a.doc
Side 37:
www.shdir.no/iplos
http://www.ssb.no/pleie/tab-2007-06-28-05.html http://www.ssb.no/pleie/tab-2007-06-28-06.html
http://www.sykepleierforbundet.no/article.php?articleID=10981
41
NOTATER:
42
Utarbeidelse: Håkon Skau as. Fotos side 1, 6, 14 og 33: Jonny Olsson.
NOTATER:
43
ISBN 978-82-90112-36-8
Prosjektrapport – «Rett Hjem»
Kampanje i hjemmetjenesten i perioden 2002 til 2007

Rapport, "Rett Hjem"

Transcription

Similar documents

Hoveddel 4 Økonomireglement

Ta tempen på språket! - Universitetet i Oslo

hjemmetjenesten 2015 - Lex Norsk Samfunnsinformasjon

Riktig sittestilling. Del 3: Stående stilling

Stort utvalg og gode tilbud fra Merida, DBS, Scott, GT

kampanjen - Kirkens Nødhjelps fasteaksjon

Fraktemann-01-12 - Fraktefartøyenes Rederiforening

Last ned PDF

Buzzador AS kjøpsbetingelser Vi på Buzzador har ambisjonen om å

Søknad kredittkort Amex

HMS-plan for Tranøy kommune 2012-2015