Stadtumbau in europäischen Städten mit Strukturkrise

Transcription

Werkstatt: Praxis Heft 37
Herausgegeben vom Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, Bonn
Anregungen aus 10 Städten
Projektleitung
Evi Goderbauer
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, Bonn
Bearbeitung
Martin Karsten (Koordination)
FORUM GmbH, Oldenburg
Katja Baumann, Antje Rohlfs, Christina Stellfeldt-Koch
FORUM GmbH, Oldenburg
Karoline Brombach, Prof. Dr. Johann Jessen, Lisa Küchel
Universität Stuttgart Städtebau-Institut
Monika Sonntag, Thilo Lang
Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung (IRS), Erkner
Britta Tornow, Wulf Dau-Schmidt
Planungsbüro Dau-Schmidt Tornow, Kiel
Ute Margarete Meyer, Jochem Schneider
büroschneidemeyer, Stuttgart
Wolfgang Neumann, Pierre Kukawka
Deutsch-Französisches Institut, Ludwigsburg
Ein Projekt des Forschungsprogramms Experimenteller Wohnungs- und Städtebau
(ExWoSt) des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW) und
des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BBR).
Werkstatt: Praxis
In der praxisorientierten Schriftenreihe Werkstatt: Praxis gibt das BBR in unregelmäßiger
Folge Berichte der Forschungsprogramme Experimenteller Wohnungs- und Städtebau
(ExWoSt) und Modellvorhaben der Raumordnung (MORO) heraus.
Der vorliegende Bericht ist ein Forschungsvorhaben im Rahmen des ExWoStForschungsfeldes Stadtumbau West.
IMPRESSUM
Herausgeber
Bundesamt für
Bauwesen und Raumordnung
Deichmanns Aue 3137
53179 Bonn
Die von den Autoren vertretene Auffassung ist nicht
unbedingt mit der des Herausgebers identisch.
Gestaltung, Satz und Druck
Bundesamt für Bauwesen und
Raumordnung, Bonn
Vertrieb und Verlag
Selbstverlag und Buchhandel
Selbstverlag des Bundesamtes
für Bauwesen und Raumordnung
Deichmanns Aue 3137, 53179 Bonn
Postfach 21 01 50, 53156 Bonn
Tel.: (0 18 88) 401-22 09
Fax: (0 18 88) 401-22 92
E-Mail: selbstverlag@bbr.bund.de
Nachdruck und Vervielfältigung
Alle Rechte vorbehalten
ISSN 1436 0063 (Schriftenreihe)
ISBN 3 87994 937 9
12,50 E
Alle Rechte vorbehalten
Bonn 2005
Inhalt
Einleitung und Lesehilfe
1
Vergleichende Auswertung zehn europäischer Fallstudien
4
Auswahl der europäischen Vergleichsstädte
4
Rahmenbedingungen für Stadtumbau in sechs europäischen Vergleichsländern
6
Vergleich ausgewählter Aspekte mit westdeutschen Städten in Strukturkrise
9
Anregungen aus dem europäischen Ausland für den Stadtumbau in Westdeutschland
Europäische Fallstudien im Stadtumbau
13
17
Großbritannien: Nationaler Kontext und Fallstudien
Nationaler Kontext
Copeland/Whitehaven
Middlesbrough
Sheffield
St. Helens
Gesamtfazit zu Stadtumbau-Vorhaben in Großbritannien
19
23
30
36
44
51
Dänemark: Nationaler Kontext und Fallstudie
Nationaler Kontext
Herning
54
57
Schweden: Nationaler Kontext und Fallstudie
Nationaler Kontext
Karlskoga
64
68
Italien: Nationaler Kontext und Fallstudie
Nationaler Kontext
Taranto
75
78
Spanien: Nationaler Kontext und Fallstudie
Nationaler Kontext
Barakaldo
85
87
Frankreich: Nationaler Kontext und Fallstudien
Nationaler Kontext
Romans
St. Etienne
95
98
103
1
Übersicht über die Pilotprojekte im
ExWoSt-Forschungsfeld Stadtumbau West
Die Deindustrialisierung und die flächenhaften Wohnungsüberhänge in Ostdeutschland haben im zurückliegenden
Jahrzehnt die städtebauliche Diskussion
wieder dafür sensibilisiert, dass Stadtentwicklung auf Dauer nicht nur räumliche
Verteilung von Wachstum sein wird. Eine
immer wichtiger werdende Aufgabe ist vielmehr die Gestaltung von Rückentwicklungsprozessen. Der Diskurs über die demographische Entwicklung der deutschen
Bevölkerung hat diese Städtebau-Debatte
noch verstärkt und sie zunehmend auch auf
die Entwicklung einzelner Kommunen in
Westdeutschland fokussiert.
Dauerhafte Wohnungsleerstände, großflächige Industriebrachen und untergenutzte
Produktionsstätten sowie leer stehende
Einzelhandelsimmobilien in einigen westdeutschen Städten und Gemeinden werden
folgerichtig in den Zusammenhang von
regionalen Wirtschaftsstrukturkrisen und
allgemeingültigen Trends der Bevölkerungsentwicklung gestellt. Die Analyse der
unterschiedlichen Problemlagen einzelner
Regionen und Siedlungsräume ist bereits
relativ fortgeschritten. Die Bestimmung zukunftsfähiger Leitbilder und Erfolg versprechender Umbaustrategien für von rückläufigen Entwicklungen betroffene Städte und
Stadtteile ist dagegen noch weitgehend unklar. Um entsprechende Erfahrungen von
westdeutschen Kommunen in Schrumpfungsprozessen zu sammeln und auszuwerten, wurde das ExWoSt-Forschungsfeld
Stadtumbau West vom Bundesministerium
für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen
(BMVBW) initiiert.
Experimenteller Wohnungsund Städtebau (ExWoSt):
Lernen aus der Praxis für die Praxis
Mit dem Forschungsprogramm Experimenteller Wohnungs- und Städtebau (ExWoSt)
fördert der Bund seit über 15 Jahren in
Form von wissenschaftlich begleiteten Modellvorhaben innovative Planungen und
Maßnahmen in wichtigen städtebau- und
wohnungspolitischen Forschungsfeldern.
Das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) betreut dieses Programm
und veröffentlicht regelmäßig die Ergebnisse aus den Forschungsfeldern und Modellvorhaben.
FORUM GmbH
Martin Karsten
Bundesamt für Bauwesen
und Raumordnung
Lübeck
Wilhelmshaven
Hamburg
Bremerhaven
Bremen
Evi Goderbauer
Salzgitter
Oer-Erkenschwick
Gelsenkirchen
Essen
Schwalm-Eder-West
Wildflecken
Selb
Völklingen
Saarbrücken
Pirmasens
Albstadt
© BBR Bonn 2004
Stadtumbau als neue Aufgabe
in deutschen Städten
100 km
Pilotkommunen, Aufnahme 2002
Pilotkommunen, Aufnahme 2003
Themenschwerpunkt Stadt/Ortsteil
im Strukturwandel
Themenschwerpunkt Wohngebiet
im Wandel
Verdichtungsräume
Quelle: Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung 2004
Im Forschungsfeld Stadtumbau West sollen
die städtebaulichen Instrumente einschließlich der Städtebauförderung des
Bundes überprüft und ggf. Erkenntnisse zu
deren Weiterentwicklung gewonnen werden. Dies betrifft insbesondere deren Eignung, rückläufige Entwicklungen, soweit
sie auch im Westen Deutschlands prägend
sind oder sein werden, räumlich zu steuern.
Neben Instrumenteneinsatz oder Fragen
der Finanzierung werden auch Kooperations- und Akzeptanzaspekte beim Stadtumbau untersucht. Seit Herbst 2002 erproben
daher 16 Pilotprojekte bis 2006 bzw. 2007
beispielhaft Stadtumbau-Strategien und
helfen dabei auch zu klären, wie der Bund
den zu erwartenden Wandel in nicht mehr
durch Wachstum geprägten Stadtregionen,
Städten und Stadtteilen positiv und als
Qualitätsgewinn für den urbanen Lebensraum unterstützen kann.1
Lernen von europäischen Beispielen
Wirtschaftsstruktureller und demographischer Wandel als Ursache der in den westdeutschen Pilotstädten zu beobachtenden
Rückentwicklungsprozesse ist nicht auf
Deutschland begrenzt, sondern betrifft in
unterschiedlichen Facetten viele hoch in-
(1)
Raumordnung (Hrsg.): Stadtumbau West. 16 Pilotstädte
bauen um. Ausgabe 2004
2
dustrialisierte Länder. Diese Tatsache hat
schon in der Vergangenheit die Neugier auf
Erfahrungen ausländischer Stadtregionen
und Städte geschürt und zu einer Befruchtung der hiesigen Diskussion beitragen
können, z. B. im Kontext der Internationalen Bauausstellung Emscher Park oder im
Rahmen von Untersuchungen in den mit
dem Ruhrgebiet vergleichbaren Altindustrieregionen in Nordengland oder Nordspanien.2 Die erst jüngst veröffentlichte
Studie Schrumpfende Städte3 mit Fallstudien zu Detroit (USA), Liverpool und
Manchester (Großbritannien), Ivanow
(Russland) und Städten in Japan bestätigt
das anhaltende Interesse an Erfahrungen
mit Schrumpfungsprozessen im Ausland.
(2)
z.B. Kommunalverband Ruhrgebiet: Regionalmarketing für
das Ruhrgebiet: Internationale
Erfahrungen und Bausteine für
eine Region mit Zukunft.
Essen 1999
(3)
Oswalt, Philipp (Hrsg.):
Schrumpfende Städte. Band 1.
Internationale Untersuchung.
Ostfildern 2004
(4)
Raumordnung (Hrsg.): ExWoStInformationen
zum
Forschungsfeld Städte der Zukunft (Europäische Referenzstädte Nr. 22.3). Bonn 1999
(5)
Raumordnung (Hrsg.): Planung städtebaulicher Nutzungsmischung in Stadterweiterungs- und Stadtumbauvorhaben in Europa. Werkstatt:
Praxis. Bonn 1999
(6)
Siehe dazu jeweils auch die
Unterkapitel Stadtumbau-Debatte in der Beschreibung der
den Fallstudien vorangestellten
nationalen Kontexte.
Es lag daher nahe, auch im Rahmen des
ExWoSt-Forschungsfeldes
Stadtumbau
West den Blick über die nationalen Grenzen
hinaus zu richten, um die in anderen europäischen Ländern bereits vorliegenden Erfahrungen mit städtischen Schrumpfungsprozessen gezielt hinsichtlich möglicher
Anregungen für die konkrete StadtumbauPraxis in Deutschland auszuwerten. Erwähnt werden kann, dass es bereits im
Rahmen der Forschungsbegleitung von früheren ExWoSt-Modellvorhaben gute Erfahrungen mit ähnlichen themenbezogenen
europäischen Vergleichsstudien gegeben
hat, z. B. die Untersuchung der nachhaltigen Stadtentwicklung in fünf europäischen
Städten (Aalborg, Edinburgh, Göteborg,
Graz und Tilburg)4 als Teilprojekt im
ExWoSt-Forschungsfeld Städte der Zukunft oder eine Untersuchung im Rahmen
des ExWoSt-Forschungsfeldes Nutzungsmischung im Städtebau, in der Stadterweiterungs- und Stadtumbau-Vorhaben aus
dem Ausland zur Planung neuer nutzungsgemischter Quartiere vergleichend aufgearbeitet wurden.5
Die Identifikation übertragbarer und guter
Ansätze zu einer nicht mehr allein durch
Wachstum gekennzeichneten Stadtentwicklung geschieht in der vorliegenden
Arbeit durch Analyse konkreter städtebaulicher Projekte. Aufbauend auf den bisherigen Erkenntnissen im ExWoSt-Forschungsfeld Stadtumbau West konzipierte und
koordinierte die Forschungsassistenz Forum GmbH im Auftrag des Bundesamtes für
Bauwesen und Raumordnung eine Vergleichsstudie zum Stadtumbau anhand von
Städtebeispielen aus dem europäischen
Ausland und beteiligte fünf Bearbeiterteams, die zehn unterschiedliche Städte aus
England, Frankreich, Italien, Spanien,
Dänemark und Schweden fallstudienartig
untersuchten und im Rahmen eines gemeinsamen Arbeitsgespräches vertiefend
diskutierten. Die Ergebnisse sind Grundlage dieser Veröffentlichung.
Terminologie des Stadtumbaus
In den im Rahmen dieser Untersuchung
betrachteten Ländern werden unterschiedliche Begrifflichkeiten für die Beschreibung
städtischer Entwicklung als Reaktion auf
Schrumpfungsprozesse bzw. wirtschaftliche Strukturkrisen verwendet. Die Strategien sind in der Regel nicht auf
städtebauliche oder wohnungspolitische
Interventionen beschränkt, sondern umfassen auch wirtschaftliche, soziale und beschäftigungspolitische Maßnahmen.6 Die
differierenden Begrifflichkeiten lassen sich
so nicht nur auf die unterschiedliche Landesprache zurückführen, sondern sie sind
auch ein Ergebnis der jeweils spezifischen
Problematik vor Ort und des kulturell
geprägten Umgangs damit (siehe auch
Kapitel: Rahmenbedingungen von Stadtumbau .. ., Seite 6). Während z. B. in
England und Frankreich die Begriffe städtische Regenerierung oder Stadterneuerung verwendet werden, wird in Dänemark von Stadtumbildung und in
Schweden von Umstellungsarbeit gesprochen. Die einzelnen Bezeichnungen
sind nicht immer gleichzusetzen mit dem
deutschen Begriff Stadtumbau. Hinzu
kommt, dass selbst in der deutschen Debatte der Begriff des Stadtumbaus (noch)
unterschiedlich zur Anwendung kommt.
Derzeit existiert ein engeres, eher auf wohnungswirtschaftliche Fragestellungen begrenztes Verständnis von Stadtumbau
genauso wie eine weiter gefasste, im Sinne
umfassender Regenerierung verwendete
Formel, die z. B. zur Beschreibung der in
den Pilotstädten des ExWoSt-Forschungsfeldes Stadtumbau West ablaufenden Prozesse Verwendung findet. Aus Gründen der
Verständlichkeit und Lesbarkeit werden insofern nachfolgend die Begriffe Stadtumbau und städtische Regenerierung synonym verwendet.
Aufbau der Broschüre
Die Veröffentlichung beginnt mit einer vergleichenden Darstellung und Auswertung
der zehn untersuchten Fallstudien. Dieser
Auswertungsbericht der Forum GmbH hat
zum Ziel, Anregungen für die deutsche
Stadtumbau-Praxis herauszuarbeiten und
Möglichkeiten der Übertragbarkeit zu erörtern.
Im Hauptteil der Broschüre werden die einzelnen Fallstudien, vier Fallstudien aus
Großbritannien, je eine Fallstudie aus Dänemark, Schweden, Italien und Spanien sowie zwei Beispiele aus Frankreich, vorgestellt. Die Fallstudien werden eingeleitet
mit einem Text, der die jeweiligen nationalen Rahmenbedingungen formuliert und
damit die ausgewählten Städte und ihre
Entwicklungsprozesse in den Kontext des
jeweiligen Landes einordnet. Zur besseren
Orientierung für den Leser sind alle Fallstu-
3
dien nach einer einheitlichen Gliederung
abgefasst:
Ausgangslage und Rahmenbedingungen,
Strategieansatz, Ziele und konkrete
Vorhaben,
Stadtumbau-Prozess,
Öffentlichkeitsarbeit und Bürgerbeteiligung,
Finanzierung und städtebauliche
Instrumente,
Resümee,
Literatur- und Quellenangaben,
Abstract.
Um auch einem ausländischen Interessenkreis einen leichteren Zugang zu den Ergebnissen der Vergleichsstudie zu ermöglichen,
ist am Ende jeder Fallstudie eine Kurzfassung in englischer Sprache aufgeführt.
Literatur- und Quellenangaben
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Hrsg.): Planung städtebaulicher Nutzungsmischung in Stadterweiterungs- und Stadtumbauvorhaben in Europa. Werkstatt: Praxis. Bonn 1999
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Hrsg.): ExWoSt-Informationen zum Forschungsfeld Städte der
Zukunft (Europäische Referenzstädte Nr. 22.3). Bonn 1999
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Hrsg.): Stadtumbau West. 16 Pilotstädte bauen um. Berlin,
Oldenburg 2004
Kommunalverband Ruhrgebiet: Regionalmarketing für das Ruhrgebiet: Internationale Erfahrungen und Bausteine für
eine Region mit Zukunft. Essen 1999
Oswalt, Philipp (Hrsg.): Schrumpfende Städte. Band 1. Internationale Untersuchung. Ostfildern 2004
Stadtumbau in europäischen Städten mit Strukturkrisen
4
Vergleichende Auswertung
zehn europäischer Fallstudien
Forschungsagentur
Stadtumbau West
FORUM GmbH,
Oldenburg
Katja Baumann
Martin Karsten
Antje Rohlfs
Christina Stellfeldt-Koch
Auswahl der europäischen
Vergleichsstädte
Der aus einem Vergleich der Ausgangslage,
Herausforderungen und Strategien der
16 Pilotstädte im ExWoSt-Forschungsfeld
Stadtumbau West gewonnene Erkenntnisstand weist auf eine Unterscheidung von
zwei Typen von Stadtumbau-Städten in
Westdeutschland hin:1
Typ 1:
Stadt in Strukturkrise
Verbunden mit einer relativ peripheren
Lage zu Wachstumsräumen in Westdeutschland sind Krisen der wirtschaftlichen Leitbranche und mangelnde Kompensationspotenziale die Hauptursachen
für die Schrumpfungsproblematik z. B. in
den Pilotstädten Albstadt, Bremerhaven,
Pirmasens, Salzgitter, Selb, Völklingen,
Wildflecken und Wilhelmshaven.
Typ 2:
Wohnquartiere mit hohem Leerstand
Hohe Wohnungsleerstände in einem Stadtteil, teilweise in Einzelgebäuden, einer
Stadt ohne ausgeprägte gesamtstädtische
Schrumpfungsprozesse sind die Merkmale
z. B. der Pilotvorhaben Bremen-OsterholzTenever, Lübeck-Buntekuh und Oer-Erkenschwick-Schillerpark. Hintergrund ist der
durch Rückgang und Alterung der Bevölkerung gekennzeichnete demographische
Wandel in Deutschland.
Die im Rahmen der europäischen Vergleichsstudie des Forschungsfeldes Stadtumbau West ausgewählten zehn Städte
sind ausschließlich dem Typ 1 Stadt in
Strukturkrise zuzuordnen. Bewältigungsstrategien gesamtstädtischer Schrumpfungsprozesse, die maßgeblich durch den
krisenhaften Niedergang einer wirtschaftlichen Monostruktur verursacht wurden,
stehen daher im Mittelpunkt der Studie.
(1)
Vgl. Bundesamt für Bauwesen
und Raumordnung (Hrsg.):
Stadtumbau West. 16 Pilotstädte bauen um. Ausgabe
2004,
www.stadtumbauwest.de
Die Auswahl der zehn Städte erfolgte auf
der Basis einer Sichtung von über 50 Städten dieses Typs in Europa. Keine Berücksichtigung fanden Städte in Osteuropa, da
die Übertragbarkeit von Konzepten, Strategien und Instrumenten auf westdeutsche
Bedingungen aufgrund des Einflusses der
postsozialistischen
Transformationsprozesse erschwert wird. Aus den potenziellen
Vergleichsstädten wurden diejenigen ausgewählt, deren Schrumpfungsindikatoren wie z. B. Bevölkerungs- und Arbeitsplatzverluste, Nutzungsaufgabe, Leerstand
usw., relativ ausgeprägt waren bzw. sind
und bei denen nachweislich Erfahrungen
mit Bewältigungsstrategien vorlagen. Als
Sonderfall wurde die Stadt Herning in Dänemark berücksichtigt, die trotz einer
Strukturkrise in der Leitbranche Textilindustrie keine Bevölkerungs- und Arbeitsplatzverluste aufweist, aber dennoch
geeignet erscheint, beispielgebende Herangehensweisen an eine Stadtumbau-Thematik zu vermitteln.
Ein wichtiges Auswahlkriterium darüber
hinaus war, dass die europäischen Vergleichsstädte strukturprägende Merkmale
der Pilotstädte aus dem ExWoSt-Forschungsfeld aufweisen sollten. Diese Vorgehensweise sollte sicherstellen, dass die
Anregungen, die von den ausländischen
Beispielen erwartet wurden, nicht nur auf
wenige Stadttypen zutreffen. Als Merkmale
fanden dabei Berücksichtigung:
Monostrukturtyp
Die ausgewählten zehn Städte spiegeln
Strukturkrisen des Bergbaus, der Stahl und
Metall verarbeitenden Industrie, der Werftenindustrie sowie der Textil- und Schuhindustrie wider und berücksichtigen auch
militärische Konversion als strukturelle Ursache städtischer Schrumpfungsprozesse.
Damit werden mit Ausnahme der Porzellanindustrie alle für die Strukturkrisen in
den Städten des Typs 1 im ExWoSt-Forschungsfeld Stadtumbau West verantwortlichen Leitbranchen durch die Auswahl der
europäischen Fallstudien berücksichtigt.
Stadtgröße
Auch hinsichtlich der Größenstruktur weisen die ausgewählten europäischen Vergleichsstädte Ähnlichkeiten mit den 16 Pilotstädten im Forschungsfeld auf. Als
Indikator für die Auswahl wurde die Ein-
wohnerzahl zugrunde gelegt. Unter den
Vergleichsstädten sind Klein- und Mittelstädte ebenso vertreten wie eine ländliche
Region und Großstädte von 95 000 EW bis
über 500 000 EW. Diese Größenklassen entsprechen den sog. Strukturkrisestädten
(Typ 1) im Forschungsfeld, deren Einwohnerzahl sich zwischen knapp 20 000 (Selb)
und mehr als 500 000 (Essen) bewegt.2
5
Planungs- und Fördersystems ausgewertet.
Insofern bilden die zehn Städte eine Referenzgruppe für die Pilotstädte im ExWoStForschungsfeld Stadtumbau West und können aufgrund der differierenden nationalen
Rahmenbedingungen zusätzliche Anregungen für die deutsche Stadtumbau-Praxis
liefern.
(2)
Bei der Auswahl wurde auf eine
Vergleichsgemeinde zum Pilotvorhaben
Wildflecken
im
ExWoSt-Forschungsfeld
mit
ca. 3 500 EW verzichtet.
Raumstrukturtyp
Methodisch ist die europäische Vergleichsstudie an die Strategie des ExWoStForschungsvorhabens Stadtumbau West
angelehnt: so werden auch in den zehn Vergleichsstädten die Ausgangslage und die
Erfahrungen mit Konzepten, Strategien
und Projekten im Kontext des nationalen
Kartographische Übersicht der Städte der europäischen Vergleichsstudie
Canarias
Reykjavik
Madeira
Acores
Oslo
Helsinki
Karlskoga
Tallinn
Stockholm
Moskva
Copeland/
Whitehaven
Riga
Middlesbrough
København
Herning
Dublin
Vilnius
Minsk
St. Helens
Sheffield
Amsterdam
London
Berlin
Warszawa
Kyiv
Bruxelles/Brussel
Luxembourg
Praha
Paris
Bratislava
Kishinev
Wien
Romans-sur-Isere
Budapest
Bern
Ljubljana
Zagreb
St. Etienne
Sarajevo
Barakaldo
Bucuresti
Beograd
Sofiya
Madrid
Roma
Lisboa
Skopje
Taranto
Ankara
Tirana
Athinai
Nicosia
Algier
Rabat
Tunis
Valletta
500 km
Quelle: Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung 2004
Geometrische Grundlagen: Eurostat GISCO
Merkmalsübersicht als Auswahlhilfe für die europäischen Vergleichsstädte
Copeland/
Whitehaven
Monostrukturtyp
Kohleförderung, Hafenwirtschaft und
Schiffsbauindustrie
Bevölkerung
2003 (*2001)
Copeland:
69 318* davon
Whitehaven
ca. 25 000
Raumstrukturtyp
Strukturschwache ländliche
Region
St. Helens
Kohleförderung, Glasindustrie
Middlesbrough
Kohleförderung, Stahlund Chemieindustrie,
Schiffsbau
© BBR Bonn 2004
Die Erfahrungen der Pilotstädte im
ExWoSt-Forschungsfeld weisen darauf hin,
dass es hinsichtlich der Problemlagen und
Handlungsstrategien einen Unterschied
macht, ob sich die Strukturkrise einer Stadt
im räumlichen Umfeld einer Stadtregion
oder im ländlichen Raum vollzieht. Daher
fanden auch Raumstrukturmerkmale bei
der Auswahl der europäischen Vergleichsstädte Berücksichtigung. Ähnlichkeiten zeigen sich bspw. zwischen den Pilotstädten
im Ruhrgebiet oder Saarland und Städten
in den Altindustrierevieren von Nordengland und Nordspanien, zwischen der
Stadtumbau West-Pilotregion SchwalmEder-West und dem Gemeindeverbund in
Copeland/Whitehaven in England oder
zwischen den Städten Bremerhaven und
Wilhelmshaven und der süditalienischen
Stadt Taranto.
Sheffield
Herning
Stahlindustrie,
Metallverarbeitung
Textilindustrie
59 150
176 843
134 900
513 200
Großstadt
in Industrierevier mit
Strukturwandel
Großstadt
Strukturwandel
Großstadt
Strukturwandel
Mittelstadt in
ländlicher
Region
Karlskoga
Rüstungsindustrie,
Metallverarbeitung
30 552
Taranto
Barakaldo
Stahlindustrie,
Schiffbauindustrie,
Marine
Eisen- und
Stahlindustrie
209 297
94 727
Mittelstadt in
Großstadt in
strukturschwa- strukturschwacher Region
cher ländlicher
Region
Großstadt in
Industrierevier
mit Strukturwandel
Quelle: Eigene Zusammenstellung Forschungsagentur Stadtumbau West, FORUM GmbH auf der Basis der einzelnen Fallstudien
Romans
St. Etienne
Schuhindustrie Kohleförderung, Eisen-,
Stahl- und
Rüstungsindustrie
32 000
Mittelstadt
in ländlicher
Region
185 000
Großstadt
in ländlicher
Region
6
Rahmenbedingungen für
Stadtumbau in sechs
europäischen Vergleichsländern
Die Stadtumbau-Prozesse in den zehn
europäischen Vergleichsstädten verlaufen
unter jeweils spezifischen nationalen Rahmenbedingungen. Eine grobe Kenntnis dieser Rahmenbedingungen ist notwendig,
um die Konzepte, Strategien und Projekte
vor Ort einschätzen und hinsichtlich ihrer
Anregungen für die deutsche StadtumbauPraxis bewerten zu können. Darüber hinaus
können auch in den nationalen Rahmenbedingungen selbst verwertbare Informationen für die erfolgreiche Steuerung von
Schrumpfungsprozessen durch bundespolitische Vorgaben und Entscheidungen
in Deutschland liegen. Vor diesem Hintergrund werden im Folgenden auf der Basis
der von den einzelnen Bearbeitern zur Verfügung gestellten Informationen die wirtschaftliche und demographische Entwicklung, das Stadtumbau-Verständnis und die
nationalen Förderphilosophien der ausgewählten Länder mit denen Deutschlands
verglichen.
(3)
Vgl. u.a. Bundesamt für Bauwesen
und
Raumordnung
(Hrsg.):
Herausforderungen
des demographischen Wandels für die Raumentwicklung
in Deutschland. Manuskript.
Veröffentlicht unter
www.bbr.bund.de (Stand 02/05)
Demographische Entwicklung
Im Vergleich mit der Entwicklung in
Deutschland weisen fünf der sechs berücksichtigten Länder in dem letzten Jahrzehnt
einen höheren Bevölkerungszuwachs auf
(vgl. Tabelle, unten). Italien, Spanien und
Deutschland haben die niedrigsten Fertilitätsraten. In Deutschland ist diese niedrige
Fertilitätsrate mit verantwortlich für die
Zukunftsprognose einer weiterhin abneh-
(4)
Vereinte Nationen, Abteilung
Bevölkerungsfragen: Bestandserhaltungsmigration eine Lösung für abnehmende und alternde Bevölkerungen?
Zusammenfassung. http://
www.un.org/esa/population/
publications/migration/
execsumGerman.pdf (Stand
02/05).
menden Bevölkerung, weil der damit zusammenhängende Sterbeüberschuss die
Dynamik der zukünftigen Bevölkerungsbewegung bestimmen wird.3 In allen westeuropäischen Ländern wird langfristig die Geburtenrate nicht für die Bestandserhaltung
der Bevölkerung des Landes ausreichen und
damit
werden
Zuwanderungsprozesse
darüber entscheiden, ob die Bevölkerungszahl zu halten sein wird. In Italien und
Deutschland ist schon heute abzusehen,
dass Zuwanderungen die Sterbeüberschüsse nicht werden kompensieren können.
Diese beiden Länder werden daher im europäischen Vergleich frühzeitig von der Symptomatik einer alternden und dazu noch
schrumpfenden Gesamtbevölkerung betroffen sein und könnten dadurch zu
Vorreitern werden im Umgang mit Stadtumbau-Fragestellungen, die aus dieser demographischen Rahmenbedingung erwachsen.4
Entwicklung der Arbeitslosigkeit
Hinsichtlich der Arbeitsmarktentwicklung
als einem Indikator für die wirtschaftliche
Entwicklung ist in Deutschland ebenso
wie in Frankreich und Italien eine hohe
Arbeitslosigkeit festzustellen (vgl. Tabelle,
unten). Demgegenüber weisen Großbritannien, Dänemark und Schweden ein erheblich geringeres Arbeitslosigkeitsniveau und
eine insgesamt günstigere Entwicklung auf.
Auch Spanien verzeichnet ein hohes Niveau
der Arbeitslosigkeit, aber bei gleichzeitig
überdurchschnittlich hohem Zuwachs an
Erwerbstätigen.
Ausgewählte Daten der demographischen und wirtschaftlichen Entwicklung auf nationaler Ebene
Verein. Königreich
Großbritannien
Dänemark
Schweden
Gesamtbevölkerung
1993 (in 1 000)
58 098,9
5 180,6
Gesamtbevölkerung
2003 (in 1 000)
Italien
Spanien
Frankreich
Deutschland
8 692,0
56 960,3
39 113,5
57 369,2
80 974,6
59 328,9
5 383,5
8 940,8
57 321,1
41 550,6
59 635,0
82 536,7
Bevölkerungsentwicklung 19932003
(in %)
2,1
3,9
2,9
0,6
6,2
3,9
1,9
Gesamtfruchtbarkeitsrate 2003
1,71
1,76
1,71
1,29
1,29
1,89
1,34
Erwerbstätige 1993
(in 1 000)
26 714,3
2 561,8
4 077,3
22 348,3
13 381,0
22 449,3
37 365,0
Erwerbstätige 2003
(in 1 000)
29 770,5
2 754,8
4 341,3
24 286,0
16 646,3
24 888,3
38 247,8
11,4
7,5
6,5
8,7
24,4
10,9
2,4
4,9
5,6
5,6
8,4
11,3
9,5
9,0
Entwicklung der
Erwerbstätigen
19932003 (in %)
Arbeitslosenquote 2003
Quelle: Eurostat (bezogen auf Bevölkerungs- und Erwerbstätigenentwicklung abgeleitete Berechnung)
Räumliche Disparitäten
Die landesweiten demographischen und
wirtschaftlichen Entwicklungen verdecken
die zunehmenden räumlichen Disparitäten,
die in allen sechs Vergleichsländern zu beobachten sind. Zwar nicht einen mit der Teilung und Wiedervereinigung Deutschlands
vergleichbaren Prozess kennend, ist deren
Situation ähnlich der in Westdeutschland,
wo schon in den 1980er Jahren und verstärkt
seit Mitte der 1990er Jahre in einzelnen Regionen und Städten wirtschaftliche Einbrüche
und in der Folge Bevölkerungsverluste zu
beobachten sind. So finden sich räumlich
begrenzte Krisenerscheinungen auch in
Großbritannien, Dänemark, Schweden, Italien, Spanien und Frankreich. Diese Strukturkrisen stehen ebenso wie in Deutschland
meist in einem engen Zusammenhang mit
dem Niedergang einzelner Wirtschaftsbranchen, allgemeinen Trends der Deindustrialisierung und Tertiärisierung und der Neubewertung von Lagekriterien für Standorte von
Unternehmen.
Stadtumbau-Verständnis und
Stadtumbau-Debatte
Die zunehmenden regionalen Disparitäten
spielen in aktuellen Stadtentwicklungsdebatten der sechs Länder eine wichtige
Rolle. In Großbritannien, wo diese Diskussion unter dem Begriff der städtischen
Regenerierung5 geführt wird, begann die
systematische Auseinandersetzung mit
Bewältigungsstrategien für industrielle Krisenregionen schon vor mehr als 20 Jahren.
Als sog. Wiege der Industrialisierung war
Großbritannien auch besonders frühzeitig
von Prozessen des Niedergangs einzelner
Industriezweige betroffen. In den skandinavischen Ländern ist die Debatte um
räumliche Disparitäten dagegen erst jung
und legt ihren Fokus stärker auf die Frage,
wie in dünn besiedelten Flächenländern
Arbeitsplätze und Bewohner in peripheren
Lagen gehalten werden können.
Eine nationale Debatte über die zunehmenden regionalen Disparitäten mit räumlich begrenzten Verlusten an Arbeitsplätzen
und Einwohnern wird in keinem der sechs
Länder unter dem Begriff von Schrumpfung geführt, wie er bspw. die jüngere Diskussion um Folgen des wirtschaftlichen
und demographischen Wandels in Westdeutschland beherrscht. In Großbritannien
könnte dies auf den seit 15 Jahren anhaltenden wirtschaftlichen Aufschwung zurückgeführt werden: Dieser hat in den
besonders vom Niedergang betroffenen
7
Stadtregionen wie z. B. Liverpool, Manchester oder Sheffield zu einem Abbau der
Arbeitslosenquote von bis zu 16 % in den
1980er Jahren auf heute unter 4 % beigetragen. Darüber hinaus geht der kreditfinanzierte und von starkem Binnenkonsum geprägte Aufschwung in Großbritannien mit
einem hohen Investitionsinteresse an Immobilien einher. Unter solchen Bedingungen dürfte es auch in den von Strukturkrisen betroffenen Regionen schwer fallen,
von Schrumpfung zu sprechen. Vor dem
Hintergrund der deutschen Diskussion
wundert aber besonders die Begriffswahl in
Schweden. Hier lautet das Instrument der
Nationalregierung, mit dem den prognostizierten dauerhaften Rückentwicklungsprozessen in einer Vielzahl schwedischer
Kommunen entgegengewirkt werden soll,
Regionaler Wachstumspakt bzw. Wachstumsprogramm. Wachstum wird dabei
weniger als quantitativer Zuwachs von Arbeitsplätzen und Einwohnern verstanden,
sondern vielmehr als Wachstum an Stadtund Lebensqualität.
Bei einem Vergleich der zehn europäischen
Vergleichsstädte fällt auf, dass den Ansätzen zur Begegnung der städtischen
Strukturkrise vornehmlich ein Aufgabenverständnis von städtischer Regenerierung
als wirtschaftlichem Belebungsprozess zugrunde liegt. Diversifizierung der Wirtschaftsstrukturen, Reduzierung der Abhängigkeit von industriellen Großstrukturen
sowie Aus- und Weiterbildung sind die zentralen Ansatzpunkte der meisten Regenerierungsprozesse. Städtebauliche Maßnahmen sind in diese umfassenden Ansätze
integriert, stehen aber selten für sich allein.
Dennoch spielen sie in nahezu allen Stadtumbau-Prozessen eine bedeutende Rolle.
Wohnungswirtschaftliche und wohnungspolitische Themenstellungen, die in der
deutschen Diskussion großen Raum einnehmen, spielen in den Vergleichsländern
nur eine ergänzende Rolle.
Nationale Förderphilosophien
beim Stadtumbau
Alle Nationalregierungen der Vergleichsländer haben Förderstrategien entwickelt,
um die Umbauprozesse in von Strukturkrisen betroffenen Regionen und Städten zu
unterstützen. Die nationalen Programme
ergänzen die europäischen Strukturfonds,
die in den meisten Vergleichsstädten zur
Anwendung kommen.
(5)
urban regeneration
8
(6)
Politique de la ville
(7)
Contrat de ville
(8)
Grands projets de ville
(9)
omställning
(10)
Das sog. competitive bidding
(Wettbewerbsprinzip)
kam
1991 erstmals im Stadterneuerungsprogramm city challenge zum Tragen
(11)
Der Index basiert auf einer Zusammenschau und Bewertung
verschiedener Sozialindikatoren (Bildungsniveau und Gesundheitszustand der Stadtteilbewohner,
Ausländeranteil,
Anteil von Hilfeempfängern,
usw.); siehe dazu auch S. 19 ff
(12)
Deutscher Bundestag: Städtebaulicher Bericht der Bundesregierung. Nachhaltige Entwicklung ein Gemeinschaftswerk. Bundestagsdrucksache 15/4610. S. 133 ff. 2004
(13)
Local Strategic
(LSP)
Partnerships
Die Konstruktion der nationalen Förderprogramme spiegelt die für jedes Land
spezifische Form der Zusammenarbeit der
Nationalregierung mit der regionalen und
lokalen Ebene wider, die sich von der föderalen Struktur der Städtebauförderung in
Deutschland häufig stark unterscheidet. So
ist bspw. das Fördersystem in Großbritannien, das sich im Kontext der städtischen
Regenerierungsprozesse in vielfältige Einzelprogramme differenziert, von starker
Steuerung durch die Nationalregierung
geprägt. Diese zentralstaatliche Steuerung
ist Ergebnis der Politik unter Margaret
Thatcher, die eine Entmachtung der Kommunen zum Ziel hatte und von der LabourRegierung bislang im Grundsatz nicht verändert wurde. Auch in Frankreich übt der
Nationalstaat einen starken Einfluss auf die
Kommunen aus, wenngleich sich in den
letzten Jahren ein Bedeutungsgewinn der
regionalen und kommunalen Ebene eingestellt hat: Im Rahmen der sog. Stadtpolitik6
schließen die Kommunen mit dem Nationalstaat einen sog. Stadtvertrag7 über bestimmte Projekte und Maßnahmen der
Stadtentwicklung und Stadterneuerung;
mit den Regionen wiederum werden vertragliche Regelungen über besonders große städtebauliche Maßnahmen8 geschlossen. Das schwedische Modell ergänzt die
finanzielle Förderung durch fachliche Beratung und Begleitung bei der Erarbeitung
des sog. Umstellungsprozesses9, bei dem
Beratungsressourcen eines Instituts des
Wirtschaftsministeriums der Region und
Kommune zur Verfügung gestellt werden.
Die Beispiele verdeutlichen, dass eine nationalstaatliche Steuerung in anderen Ländern in der Regel ausgeprägter ist als im
föderalen System deutscher Städtebauförderung, bei dem die Profilierung eines
Programms häufig erst durch Abstimmungsprozesse zwischen der Bundesregierung und den 16 Bundesländern erreicht
werden kann.
Im britischen Fördersystem wurde nach
der Ablösung der konservativen ThatcherRegierung eine andere Förderphilosophie in
der Städtebauförderung durchgesetzt: während Fördermittel zuvor auf der Basis eines
landesweiten Wettbewerbs um die besten
Konzepte vergeben wurden, um eine
höchstmögliche Qualität der Vorhaben und
Effizienz des Mitteleinsatzes zu erreichen10,
so wurde dieses Verfahren inzwischen abgelöst durch ein Vergabesystem, das sich an
einem landesweit ermittelten Benachteili-
gungsindex (Index of Multiple Deprivation)
orientiert.11 Auch in die deutsche Städtebauförderung haben problemorientierte Verteilungsschlüssel bei der Vergabe von Städtebauförderungsmitteln mit den Programmen
Soziale Stadt und Stadtumbau West Einzug gehalten.12
Bedeutung privater Akteure
im Stadtumbau
Stadtumbau in Deutschland erfordert neue
Formen der Zusammenarbeit von öffentlichen und privaten Akteuren. Dies zeigen
nicht nur die Pilotvorhaben des ExWoStForschungsfeldes, sondern auch die neue
Gesetzgebung: Die Mitte 2004 in Kraft getretene Novellierung des Baugesetzbuches
beinhaltet im §171 Möglichkeiten der Ausweisung von Stadtumbau-Gebieten, in denen vertraglichen Lösungen zwischen privaten Akteuren und der Kommune eine
wichtige Rolle beigemessen wird.
In einigen europäischen Nachbarstaaten
scheint diese Zusammenarbeit auch bei
städtebaulichen Vorhaben schon länger
Tradition zu haben. Insbesondere in
Schweden fällt die Selbstverständlichkeit
solch öffentlich-privater Partnerschaften
auf. In Großbritannien werden Partnerschaften nicht nur bei der Umsetzung,
sondern schon bei der Strategiebildung
gefördert, indem die Bildung von Partnerschaften13 Voraussetzung für die Inanspruchnahme zahlreicher Förderprogramme ist. In Frankreich wird die Zusammenarbeit von privaten Akteuren und der
Kommune mit Hilfe eines besonderen Finanzierungsinstrumentes, der sog. Zonierung, gestärkt. Es beinhaltet in benachteiligten bzw. zur Aufwertung vorgesehenen
Stadtquartieren neben Fördermitteln auch
Steuererleichterungen für Unternehmen
mit bis zu 150 Arbeitsplätzen. Derartige
Finanzierungsinstrumente sind auch in
Deutschland schon häufig diskutiert worden, aufgrund außerordentlich komplexer
Finanzausgleichssysteme zwischen Bund
und Ländern sowie Ländern und Kommunen hatten derartige Steuererleichterungszonen aber bisher kaum Realisierungschancen.
Vergleich ausgewählter Aspekte
mit westdeutschen Städten in
Strukturkrise
Industriefläche des Stahlwerks in Taranto (Italien) als Beispiel
für die Großflächigkeit von Industriebrachen der Schwerindustrie
Industrielle Monostrukturkrisen und
ihre Folgen für Wirtschaft und Städtebau
In den sog. Strukturkrisestädten des
ExWoSt-Forschungsfeldes ist auf den Niedergang der wirtschaftlichen Leitbranche
zumeist folgende Wirkungskette festzustellen: Eine schlechte Arbeitsmarktperspektive führt zu überregionalen Abwanderungen, gerade von jungen Menschen. Die
auch in schrumpfenden Städten zu konstatierenden Suburbanisierungsprozesse haben zusammen mit Fernwanderungen anhaltend hohe Bevölkerungsverluste zur
Folge. Die Wanderungsprozesse sind sozial
und altersstrukturell selektiv, mit der Konsequenz, dass in diesen Städten vorwiegend
ältere Menschen sowie diejenigen verbleiben, die über geringere Qualifikationen und
Einkommen verfügen. Diese Entwicklung
wiederum begründet weitere Kaufkraftverluste. Die städtebaulich relevanten Folgen
sind neben häufig großflächigen Industriebrachen, Leerstände von Einzelhandelsund Wohnimmobilien. Diese in den westdeutschen Pilotstädten zu beobachtende
Wirkungskette wird weitgehend auch in
den zehn Vergleichsstädten deutlich. Selbst
die Entwicklung in der Stadt Herning, die
aufgrund ihrer positiven Arbeitsmarkt- und
Bevölkerungsentwicklung als Sonderfall
unter den Vergleichsstädten eingestuft ist,
liefert indirekt eine Bestätigung dieser Wirkungskette: Die besonderen nationalen
Rahmenbedingungen eines extrem flexiblen Arbeitsmarktes in Dänemark sowie die
Lage Hernings in einer Region mit Arbeitsplatzalternativen scheinen hier eine gesamtstädtische Krise in Folge des Niedergangs der Textilproduktion verhindert zu
haben. Darin dürfte auch die Begründung
liegen, dass in Herning die städtebaulichen
Folgen einer industriellen Strukturkrise
weitgehend ausgeblieben sind.
Das Beispiel Herning, ergänzt um die Beobachtungen in der ehemaligen französischen
Schuhmetropole Romans-sur-Isère, lässt
einen weiteren Rückschluss auf städtebauliche Problemlagen in Städten zu, die durch
den Niedergang ihrer wirtschaftlichen Leitbranche in eine Krise geraten sind: Für das
Ausmaß der städtebaulichen Missstände
scheinen die Form der Flächennutzung
und die Flächenintensität der zugrunde liegenden Wirtschaftsbranche entscheidend
zu sein. Bergbau, Stahlindustrie, Hafen-
Quelle: bueroschneidermeyer
wirtschaft und Militär hinterlassen in Städten großflächige Brachen, die bei Niedergang der Industrie oder Abzug des Militärs
nicht nur die Funktionalität des Stadtgefüges in Frage stellen, sondern auch in den
Gebäuden selbst kaum Nachnutzungsmöglichkeiten eröffnen. Demgegenüber beeinträchtigen aufgegebene Standorte der
Textil- und Schuhindustrie aufgrund der
vergleichsweise geringeren Flächenintensität und räumlichen Verteilung der Produktionsstätten im Stadtgebiet das Stadtbild weniger und ermöglichen vielfältigere
Nachnutzungsoptionen, wie auch die westdeutschen Pilotstädte Albstadt (Textil) und
Pirmasens (Schuh) belegen.
Konzepte und Strategien
des Stadtumbaus
Wenngleich die Ausgangsbedingungen mit
dem Niedergang der wirtschaftlichen Leitbranche für alle europäischen Vergleichsstädte identisch sind, unterscheiden sich
die Konzepte und Strategien, die zur Bewältigung der Krisenerscheinungen entwickelt
und verfolgt worden sind, teilweise deutlich
voneinander. Während die politischen Entscheidungsträger in einigen Städten häufig
viele Jahre ihre Aktivitäten auf eine Revitali-
9
10
sierung oder Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur konzentrierten, bis sie eine
Entscheidung für einen Neuanfang für
neue Strukturen fällten, wie z. B. in
St. Etienne, stand für die Verantwortlichen
in anderen Städten eine realistische und
schonungslose Bestandsaufnahme der Entwicklungsmöglichkeiten der Stadt am
Anfang der Bewältigungsstrategie: Die ehemalige Bergbau- und Glasindustriestadt St.
Helens ist mit ihrer Strategie, die Chancen
der Windschattenlage zu Liverpool und
Manchester zur Profilierung als Wohn- und
Tourismusstandort zu nutzen, beispielhaft
für eine solche realistische Bestandsaufnahme. Ähnliches gilt für die ehemalige
Stahl- und Hafenstadt Taranto in Süditalien, die ihre Tourismuspotenziale aufgrund
der Lage zwischen zwei Meeren erst erschließen kann, seit sie Stadtentwicklung
ohne Stahlindustrie und mit veränderter
Hafennutzung zu denken wagt.
In städtebaulicher Hinsicht stand für Städte, die mit den Folgen des Niedergangs
einer flächenintensiven Monoindustrie
konfrontiert waren, zunächst eine Phase
des Aufräumens14 an: insbesondere in
den britischen Vergleichsstädten wurden
zunächst die Industrieanlagen auf den
großflächigen Brachen, die die Schwerindustrie hinterlassen hatte, abgeräumt
und technische Infrastruktureinrichtungen
z. B. Verkehrs-, Ver- und Entsorgungsanlagen an die Bedürfnisse der verbliebenen
Stadtstrukturen angepasst. Erst in einer
weiteren Phase wurden dann städtebauliche Entwicklungsprojekte definiert und
umgesetzt.
(14)
In Großbritannien als dirty
work bezeichnete Phase der
städtischen Regenerierung
Im Vergleich der zehn Fallstudien fällt
auf, dass in allen Städten die Innenstädte
und die großflächigen Industriebrachen
Schwerpunkträume des Stadtumbaus darstellen. Nur im Stadtumbau von St. Etienne
spielt ergänzend dazu der Umbau bestehender Wohnquartiere eine ähnlich bedeutsame Rolle wie bei einer Mehrzahl der
westdeutschen Pilotstädte. In den britischen Vergleichsstädten steigt aktuell angeregt durch ein 2003 neu gestartetes nationales Förderprogramm zur Bewältigung
nachlassender Wohnraumnachfrage in
ausgewählten Regionen die Bedeutung
des Stadtumbaus von Wohnquartieren. Im
Gesamtüberblick ist aber festzustellen, dass
städtebaulichen Maßnahmen in den europäischen Vergleichsstädten ein direkter
Einfluss auf die Bewältigung der wirtschaftlichen Strukturkrise unterstellt wird und
ihnen eine hohe Bedeutung beigemessen
wird, während die Bewältigung wohnungspolitischer Problemlagen eher eine untergeordnete Rolle spielt. Möglicherweise ist
dies auch darauf zurückzuführen, dass der
Wohnungsleerstand in den europäischen
Vergleichsstädten als nicht beunruhigend
hoch eingeschätzt wird.
In allen Städten wird nach der Definition
von Schwerpunkträumen eine projektorientierte Umsetzungsstrategie verfolgt. Diese ähnelt der engen Verknüpfung von
Gesamtkonzeption und Impulsprojekten
wie sie die westdeutschen Pilotvorhaben
aufweisen. Die Projektdimension der Vergleichsstädte umfasst mehrheitlich städtebauliche Großprojekte wie z. B. den Neubau
von nutzungsgemischten Quartieren in
Barakaldo,
Middlesbrough,
Sheffield
und St. Etienne, Einzelhandels- (Romanssur-Isère) und Freizeitgroßinfrastrukturen
(Whitehaven, St. Helens) oder Investitionen in Bildungsinfrastruktur (Karlskoga).
Allein die italienische Hafenstadt Taranto
scheint sich bezogen auf die Revitalisierung seiner Altstadt einer Vielzahl klein
dimensionierter und bestandsorientierter
Einzelmaßnahmen verschrieben zu haben.
Insbesondere in Taranto, aber auch in fast
allen anderen Vergleichsstädten, wird der
Erhaltung des bauhistorischen Erbes als
identitätstiftendem Faktor im Stadtumbau
eine hohe Bedeutung beigemessen. Dies gilt
insbesondere auch für die Industriebaukultur, die wenn sie wie in der ehemaligen
britischen Bergarbeiter- und Glasstadt
St. Helens bezüglich der Bergbauepoche erst
einmal komplett zerstört ist im Nachhinein
als Potenzial für identitätsstiftende Leitprojekte vermisst wird.
World of Glass-Museum in St. Helens als
identitätsstiftendes industriekulturelles Element
Quelle: Universität Stuttgart Städtebau-Institut
Städtebauliche Chancen altindustriell
geprägter Städte in Strukturkrise
Die Stadtentwicklung der sog. Strukturkrisestädte im ExWoSt-Forschungsfeld Stadtumbau West und auch die der europäischen Vergleichsstädte war seit der
Industrialisierung der Städte jeweils geprägt von einer dominierenden Wirtschaftsbranche. Die städtebauliche Entwicklung war über Jahrzehnte weitgehend
den industriellen Interessen untergeordnet. Die räumliche Trennung von Arbeitsplatz und Wohnung war wegen der Anlagenkonzeption notwendig, Grün- und
Freiflächen häufig nur wenige vorhanden.
Nicht selten entstanden unmittelbar um
die großflächigen Betriebe einfache Wohnquartiere für die Arbeiter, später auch bei
höherem Arbeitskräftebedarf neue Wohnquartiere in weiterer Entfernung. In diesen
Wohnquartieren bildeten sich kleinere Versorgungszentren aus. Ein gewachsenes
Zentrum als Mittelpunkt des öffentlichen
Lebens fehlte häufig. Die Städte weisen Verkehrsbauwerke großer Dimensionen auf,
die auf die industriellen Bedürfnisse zugeschnitten waren, durch ihre Zerschneidungswirkung aber noch heute die Wohnund Lebensqualität der Bewohner einschränken.
Vor dem Hintergrund dieser städtebaulichen Defizite widmet sich die deutsche
Stadtumbau-Diskussion auch der Frage, ob
der Niedergang der industriellen Basis einer Stadt mit den Folgen nachlassender
Flächennachfrage die Chance birgt, neue
urbane Qualitäten zu entwickeln. Einige
der europäischen Beispiele zeigen, dass es
gelingen kann, durch die Überwindung der
Stadtentwicklungszwänge der industriellen
Epoche neue Stadtqualitäten zu formulieren:
11
Fallbeispiel Barakaldo: Die Industrieanlagen der Stahlindustrie bildeten um die
Kernstadt eine moderne Stadtmauer. Sie
trennten die Kernstadt von den die Stadt
umgebenden Flüssen Galindo und Nervion.
Mit dem Abriss von Hochofenanlage und
Walzwerk verfügte die Stadt 1997 über
285 ha Flächen zur städtebaulichen Neuordnung und ergriff diese als Chance, der Stadt
eine neue städtebauliche Struktur zu geben.
Mit der Entwicklungskonzeption soll die
Stadt aus der Umklammerung befreit und
zerschnittene Siedlungskörper vernetzt werden. Bei der Neuentwicklung von Quartieren
spielen Nutzungsmischung und Freiraumentwicklung eine entscheidende Rolle.
Fallbeispiel Middlesbrough: Die Siedlungsentwicklung von Middlesbrough begann südlich des Flusses Tees mit den
Docks und dem Wohnviertel St. Hildas.
Heute versperren die ehemaligen Docks,
ein Industriegebiet mit Autowerkstätten
und Schrotthändlern sowie das sozial problematische Wohnquartier St. Hildas den
Zugang zum Wasser. Das Hauptprojekt des
Regenerierungsprozesses der Stadt das
Projekt Middlehaven zielt daher auf eine
Neuordnung der flussnahen Areale und die
Entwicklung eines nutzungsgemischten
Quartiers mit 2 750 Wohneinheiten, einem
Campus der Universität und Büros mit bis
zu 3 000 Arbeitsplätzen.
Stadtumbau-Gebiete in Barakaldo
Das Projekt Middlehaven in Middlesbrough
Quelle: Tees Valley Regeneration Company, 2004
Quelle: Stadt Barakaldo, bearbeitet durch bueroschneidermeyer
12
Fallbeispiel Karlskoga: Karlskoga ist eine
mit der Rüstungsindustrie gewachsene
Stadt. Nicht nur die strikte räumliche Trennung von Wohn- und Arbeitsfunktion, sondern zusätzlich die aus Sicherheitsgründen
notwendige Absperrung großer Areale beeinflussten in der Vergangenheit die Stadtentwicklung. Die von der Stadt formulierte
Vision 2010 sieht die Öffnung eines Teils
des Geländes zu einem Campus vor. Dieser
Campus soll über eine Uferpromenade
entlang eines Sees an das Stadtzentrum angebunden werden, das ebenfalls aufgewertet wird. Am Seeufer werden darüber hinaus neue Wohnangebote geschaffen,
wodurch der Stadt insgesamt zu einer neuen städtebaulichen Struktur und ergänzenden Wohnqualitäten verholfen werden soll.
Fallbeispiel St. Etienne: Die Stadtstruk-
tur St. Etiennes wird von einer historisch
gewachsenen Nord-Süd-Achse dominiert.
Die Nutzungsaufgabe innerstädtischer
Industriestandorte hat das Zentrum
St. Etiennes und einige innenstadtnahe
Wohnquartiere geschwächt. Die Stadtumbau-Strategie sieht vor, zwei großflächige
innerstädtische Industriebrachen mit nutzungsgemischten Quartieren neu zu
bebauen und dabei eine Ost-West-Achse
aufzuwerten. Diese Aufwertung wird unterstützt durch den Bau einer Straßenbahnlinie und der vollständigen Erneuerung einer
Platzfolge, die in der Summe eine Neubesinnung der Stadt auf sein Zentrum und
eine zweite räumliche Achse darstellt.
Das Quartier Chateaucreux in St. Etienne als ein Beispiel für eine Revitalisierung
der Innenstadt
Quelle: Stadt St. Etienne
Fallbeispiel Taranto: Die Attraktivität der
Stadt Taranto liegt in ihrer einzigartigen
Lage zwischen dem Mar Grande und dem
Mar Piccolo. Spürbar wird diese Attraktivität in der Altstadt und dem Stadtteil Borgo,
die beide allerdings in den letzten 40 Jahren
stark unter den Emissionen des nahe gelegenen Stahlwerks sowie dem zivilen und militärischen Hafen gelitten haben. In diesem
Zeitraum haben sich dort die Wohnbedingungen derart verschlechtert, dass nur ein
Bruchteil der ehemaligen Einwohnerzahl
zwischen den beiden Meeren lebte. Der
Rückzug des Stahlwerks und die Verlegung
von zivilem Hafen und Marinehafen haben
die Stadt in die Position versetzt, die Qualitäten der Lage am Wasser neu zu beleben.
Im Falle der fünf skizzierten Beispiele beschränkt sich der Stadtumbau nicht auf
städtebauliche Reparaturen. Diese Stadtumbau-Vorhaben sind Beispiele für die
Entwicklung neuer urbaner Qualitäten, die
durch den Niedergang der die Stadt prägenden Industrie und die Nutzungsaufgabe
der industriellen Standorte und Anlagen
erst möglich geworden sind.
Regionale Zusammenarbeit
beim Stadtumbau
In den Pilotstädten des ExWoSt-Forschungsfeldes bildet die Abstimmung von
Stadtumbau-Vorhaben mit den Umlandgemeinden die Ausnahme, auch wenn von
den Verantwortlichen vielfach die Einsicht
formuliert wird, dass für einen erfolgreichen Stadtumbau regional abgestimmte
Konzeptionen erforderlich sind. Demgegenüber liegen den Konzepten in den
europäischen Fallstudien mehrheitlich regionale Abstimmungsprozesse zugrunde,
wahrscheinlich nicht zuletzt aufgrund des
Drucks der nationalstaatlichen Ebene: In
Frankreich ist die interkommunale Zusammenarbeit gesetzlich verankert und beinhaltet die Übertragung von Kompetenzen
auf eine regionale Gebietskörperschaft. In
Großbritannien und Schweden sind die
Förderbedingungen zahlreicher Förderprogramme an eine interkommunale Abstimmung geknüpft. Mit diesen Vorgaben für
die Vergabe von Fördermitteln wird ein Anreizsystem für die Erarbeitung eines regionalen Vorteils- und Lastenausgleichs im
Stadtumbau geschaffen.
Besonders weitgehend ist die regionale Kooperation im Fallbeispiel Barakaldo: Hier
verfügt die Region Bilbao, die in ihrer
Gesamtheit unter den Folgen des Strukturwandels der Bergbau- und Montanindustrie leidet, über die Planungs- und Projektentwicklungsgesellschaft Bilbao Ria 2000.
Diese von Land, Region und den Städten
Bilbao und Barakaldo getragene Gesellschaft setzt wichtige Stadtentwicklungsvorhaben in den beiden Städten um und konzentriert sich dabei insbesondere auf die
Revitalisierung von Uferbereichen des Flusses Nervion.
Neue Organisationsformen für die
Umsetzung von Stadtumbau-Vorhaben
Die Stadtumbau West-Pilotstädte zeigen,
dass die Steuerung von Stadtumbau-Vorhaben insbesondere wegen der notwendigen
ressort- und akteursübergreifenden Zusammenarbeit komplexe Anforderungen
an die für die Umsetzung verantwortlichen
Organisationen bzw. Institutionen stellt.
Zur effizienten Umsetzung einer politisch
beschlossenen Strategie wurde bislang nur
in Bremen mit der Osterholz-TeneverGrundstücksgesellschaft mbH15 eine neue
Organisation gegründet, die als gemeinsames Unternehmen von der Stadt und
einem Wohnungsunternehmen den Stadtumbau-Prozess des Wohnquartiers Osterholz-Tenever steuert und umsetzt.
Neu geschaffene Organisationen, die ganze
Stadtumbau-Vorhaben als halböffentliche
oder auch öffentliche Einrichtungen mit
Budgetverantwortung und zeitlich begrenzter Aufgabenübertragung steuern, sind bei
den englischen Beispielen selbstverständlich,16 weil sie dort eine Voraussetzung für
den Einsatz von Fördermitteln darstellen.
Auch Bilbao Ria 2000, die Steuerungsorganisation in Barakaldo, stellt eine solche neue
Institution dar, die offensichtlich die Effektivität und Effizienz der Umsetzung des Stadtumbaus befördern kann.
Koordination der Fachressorts
Im Verständnis der europäischen Vergleichsländer ist Stadtumbau in Städten
mit Strukturkrise der Bewältigungsprozess
einer Krise der Wirtschaft, der u. a. mit gezielten städtebaulichen Maßnahmen befördert werden soll. In diesem Verständnis
liegt ein hoher Anspruch an die Koordination einzelner Fachpolitiken im Prozess.
Dieser Anspruch wird in Großbritannien
und Skandinavien teilweise durch Vorgaben der Förderprogramme eingelöst. In
Frankreich ist diese Integration sogar mit
einem eigenen Querschnittministerium in-
13
stitutionalisiert und durch ein koordiniertes Verfahren der Abstimmung auf nationalstaatlicher und kommunaler Ebene hinterlegt.
Die Koordination insbesondere der wirtschaftsstrukturpolitischen mit den städtebau- und wohnungswirtschaftlichen Ansätzen ist in vielen ExWoSt-Pilotstädten
hingegen noch nicht sonderlich ausgeprägt. Ein Beispiel dafür ist u.a. die Stadt
Bremerhaven, wo die Entwicklung des alten
Hafenareals zu einem Einkaufs- und Freizeitstandort bislang kaum Bezüge zum
wohnungspolitisch orientierten Stadtumbau-Prozess aufweist.
Anregungen aus dem europäischen
Ausland für den Stadtumbau in
Westdeutschland
Stadtumbau-Strategien nach betroffenen
Industriebranchen differenzieren
Die städtebaulichen Folgen des Niedergangs kleinteilig strukturierter Industriebranchen wie der Textil- und Schuhindustrie unterscheiden sich von denen der
Montan- und Hafenindustrie sowie der
Konversion militärischer Nutzungen. Während leer stehende Produktionsstätten der
Textil- und Schuhindustrie vergleichsweise
gering dimensioniert sind und sich häufig
in integrierten Lagen der Stadt befinden,
trennen Industriebrachen flächenintensiver Branchen häufig den städtischen Siedlungskörper. Zudem ist eine Weiternutzung
von Industrieanlagen und Gebäuden dort
selten möglich. Vor diesem Hintergrund
sind im Umbau ehemaliger Textil- und
Schuhstädte Strategien der Weiternutzung
und Umnutzung aufgelassener Industriegebäude bedeutsamer als in ehemaligen
Bergbau-, Stahl- oder Hafenstädten, die
ihre Anpassungskonzepte auf Wiedernutzung durch Neubau, Konservierung oder
Renaturierung konzentrieren müssen.
Visionen postindustrieller
Stadtqualitäten entwickeln
Einigen der europäischen Vergleichsstädte
scheint die Transformation einer Industriestadt zu einer Stadt mit postindustriellen
Stadtqualitäten zu gelingen. Eine Vision
neuer Stadtqualitäten stellt sich offensichtlich dann ein, wenn die Entscheidungsträger in der Stadt den Bedeutungsverlust der
ehemaligen Leitbranche akzeptieren können und ein neues Standortprofil für die
(15)
vgl. www.otgrund.de
(16)
Urban Regeneration Companies (URC)
14
Kommune entwickeln. Dieser Prozess ist
langwierig und hat in einzelnen Vergleichsstädten bis zu 20 Jahre gedauert. Im Rückblick auf diese Erfahrungen lässt sich als
Empfehlung für Städte in Strukturkrise ein
dreiphasiger Stadtumbau-Prozess formulieren:
Phase 1:
Realistische Positionsbestimmung und
Formulierung einer städtebaulichen Vision
Der Niedergang der Monoindustrie einer
Stadt verläuft meist über einen langen Zeitraum, in dem zunächst Strategien der Revitalisierung oder Diversifizierung der Monostruktur im Mittelpunkt kommunalen
Handelns stehen. Sehr viel erfolgreicher erscheint hingegen, den Bewältigungsprozess
mit einer realistischen und schonungslosen
Bestandsaufnahme der Entwicklungsmöglichkeiten der Stadt zu beginnen und diesen
im günstigen Fall in eine Vision postindustrieller Stadtstruktur münden lassen zu
können.
Phase 2:
Aufräumen
Der Niedergang von Altindustrien geht
häufig einher mit großflächigen Brachen in
bzw. am Rande der Stadt sowie überflüssig
werdenden technischen Infrastruktureinrichtungen. Da die aufgelassenen Industriestandorte jedoch zugleich auch ein
erhebliches Entwicklungspotenzial darstellen, müssen in einer nächsten Phase das
Abräumen von Brachen bis auf erhaltenswerte Bestände und die Anpassung von Infrastruktureinrichtungen folgen, um die
Potenziale nutzbar zu machen und die Voraussetzungen für die Entwicklung neuer
Stadtqualitäten zu schaffen.
Phase 3:
Teilräumlich städtebauliche Impulse setzen
In einer dritten Phase sollten dann auf der
Basis einer systematischen Analyse Schwerpunkträume des Stadtumbaus definiert
und städtebauliche Impulsprojekte entwickelt werden, die den angestrebten Wandel
der Stadt verdeutlichen und einen Aufwertungsprozess einleiten sollen.
Stadtumbau und
Wirtschaftsstrukturpolitik abstimmen
Im Stadtumbau der europäischen Vergleichsstädte werden wirtschaftsstrukturpolitische und städtebauliche Maßnahmen
meist eng miteinander verzahnt. Städtebaulichen Ansätzen kommt dabei eine
maßgebliche Rolle bei der Bewältigung der
Krise zu. In den sog. Strukturkrisestädten
des ExWoSt-Forschungsfelds Stadtumbau
West gelingt die Abstimmung der regionalen Strukturpolitik mit Stadtumbau-Konzepten bislang nur in Ansätzen. Die europäischen Erfahrungen zeigen, dass es sich
lohnt, Verfahren zur Integration der Fachpolitiken im Stadtumbau zu entwickeln
und für die Kommunen Anreize zu schaffen, Wirtschaftsstrukturpolitik und Städtebaupolitik zu verknüpfen.
Beim Stadtumbau regional kooperieren
Durch die regionale Abstimmung von
Stadtumbau-Konzepten können einerseits
Entwicklungspotenziale einer Strukturkriseregion gebündelt, andererseits Maßnahmen von Umlandkommunen, die den
Erfolg des Stadtumbaus der Kernstadt gefährden, verhindert werden. Dass diese regionale Abstimmung in der Mehrzahl der
europäischen Vergleichsstädte gelingt, ist
auf gesetzliche Vorgaben oder Bedingungen der Fördermittelprogramme zurückzuführen. Für die deutsche Stadtumbau-Praxis können diese Erfahrungen als Anregung
interpretiert werden, die Förderung von
Stadtumbau-Konzepten und -maßnahmen
stärker an interkommunale Kooperation zu
knüpfen.
Umsetzungsorganisationen
für den Stadtumbau gründen
In mehreren europäischen Vergleichsstädten, wie z. B. in allen britischen Städten und
in Barakaldo steuern Organisationen, die
eigens zu diesem Zweck gegründet wurden,
die Umsetzung der Stadtumbau-Projekte.
Mit der Delegation der Prozess- und Budgetsteuerung an diese meist halb-öffentlichen Organisationen durch die Kommune
gewinnt der Umsetzungsprozess nachweislich an Effizienz. Vor dem Hintergrund der
Erfolge dieser Institutionen erscheint es
sinnvoll, auch in der deutschen Stadtumbau-Praxis verstärkt von der Möglichkeit
des Einsatzes solcher Organisationsformen
Gebrauch zu machen.
Förderung im Stadtumbau profilieren
Der Bedarf an Förderung des StadtumbauProzesses auch in Westdeutschland ist zunehmend spürbar. Die Diskrepanz zwischen dem vermuteten Förderbedarf 17 und
den voraussichtlich zur Verfügung stehenden Fördermittelsummen macht aber in
besonderer Weise eine zielgerichtete Auswahl der geförderten Maßnahmen und
einen effizienten Mitteleinsatz notwendig.
Als im Hinblick auf die Profilbildung anregend können die Vergabeprinzipien gewertet werden, die den britischen Fördermittelprogrammen im Kontext städtischer
Regenerierungsprozesse zugrunde liegen
bzw. lagen. Ein Vergabeprinzip für einen
Teil der Programme ist das der Problemorientierung: Hier wurde ein Indikatorensystem entwickelt, das ein Ranking der am
meisten benachteiligten Quartiere in Großbritannien zum Ergebnis hat. Die Trennschärfe des Indikatorensystems bietet Anregungen für eine Weiterentwicklung des
schon heute in Ansätzen problemorientierten Verteilungsschlüssels für den Einsatz
der Fördermittel im Programm Stadtumbau West.
15
Ein zweites Vergabeprinzip stellten in den
1990er Jahren in Großbritannien Wettbewerbe dar. Mit Wettbewerbsverfahren als
Grundlage für die Fördermittelvergabe
wurde ein Qualitätsgewinn auf konzeptioneller Ebene angestrebt, der gleichzeitig
durch Vorgaben hinsichtlich u.a. der Integration von Fachpolitiken, regionaler Abstimmung oder der Gründung von öffentlich-privaten Partnerschaften inhaltlich
gesteuert werden konnte. Aufgrund der Erfahrungen in Großbritannien könnte auch
das Prinzip der Fördermittelwettbewerbe
auf seine Einsatzfähigkeit im deutschen
Städtebauförderungssystem geprüft werden.
Zusammenfassend zeigt sich, dass eine unmittelbare Übertragung staatlicher und
kommunaler Strategien des Stadtumbaus
der zehn europäischen Vergleichsstädte auf
die deutsche Stadtumbau-Praxis nicht
möglich ist. Die Fallstudien und deren
Quervergleich offenbaren aber zahlreiche
Anregungen, die es lohnt in der aktuellen
Diskussion um den Stadtumbau in Westund Ostdeutschland zu reflektieren.
Bundesamt für Bauswesen und Raumordnung (Hrsg.): Herausforderungen des demographischen Wandels für die
Raumentwicklung in Deutschland. Manuskript. Veröffentlicht unter www.bbr.bund.de (Stand 02/2005)
Bundesamt für Bauswesen und Raumordnung (Hrsg.): Stadtumbau West. 16 Pilotstädte bauen um. Berlin, Oldenburg
2004, www.stadtumbauwest.de
Eurostat: Länder-Strukturdaten. Veröffentlicht unter http://europa.eu.int/comme/eurostat (Stand 03/2005)
TVR (Urban Regeneration Company): www. teesvalleyregeneration.co.uk (Stand 09/2004)
Vereinte Nationen, Abteilung Bevölkerungsfragen: Bestandserhaltungsmigration eine Lösung für abnehmende und
alternde Bevölkerungen? Zusammenfassung, www.un.org/esa/population/ publications/migration/execsumGerman.pdf
(Stand 02/2005)
(17)
Europäische Fallstudien
im Stadtumbau
19
Großbritannien
Nationaler Kontext und Fallstudien
Nationaler Kontext
Demographie
Das Vereinigte Königreich umfasst heute
etwa 59 Mio. Einwohner. Insgesamt betrachtet wächst die englische Bevölkerung
seit den 1970er Jahren. Dabei gewinnen der
Süden Englands und die Region London am
meisten international und überregional
wandernde Einwohner hinzu; der Norden
hingegen verliert Einwohner. Überlagert
wird dies von Suburbanisierungsprozessen
rund um die größeren Zentren Englands.
Derzeit (2001) gibt es national etwa 8 % ethnische Minderheiten, die größtenteils aus
den ehemaligen britischen Kolonien stammen und sich in den größeren Städten konzentrieren. Dabei wächst ihr Anteil erheblich schneller als die übrige Bevölkerung.
Bevölkerungsprognosen des Office for
National Statistics sagen für das Vereinigte
Königreich eine weitere Zunahme der Bevölkerung auf 64,8 Mio. Einwohner im Jahr
2031 voraus.1 Der Zuwachs wird dabei im
Wesentlichen auf die erwartete Zuwanderung zurückgeführt und regional unterschiedlich ausfallen.
Wirtschafts- und Sozialgeographie
Das Vereinigte Königreich ist von einer starken Nord-Süd-Asymmetrie in der Wirtschafts- und Sozialstruktur geprägt. Die
alten Industrieregionen des Nordens
(Schwerindustrie, Bergbau, Textilindustrie)
sind seit Jahrzehnten mit dem wirtschaftlichen Niedergang und krisenhaften Entwicklungen in den Städten konfrontiert.
Südengland gilt dagegen traditionell als
der reiche Süden. Hier sind höherwertigere Arbeitsplätze im Dienstleistungssektor
und in neueren Technologiebranchen
Hauptfaktoren für den Bevölkerungszuzug.
Der Trend zur Abwanderung in den Süden
hält, insbesondere unter der jungen Bevölkerung, weiter an.
Großbritannien befindet sich seit Ende der
1980er Jahre in einem anhaltenden nationalen Wirtschaftsaufschwung (2,3 % Wirtschaftswachstum in 2003), der durch sinkende Arbeitslosigkeit und den in den
letzten Jahren enorm gestiegenen privaten
Konsum geprägt ist. Auch internationale
Investitionen des Immobilien- und Dienstleistungssektors tragen markant zu diesem
Aufschwung bei. Entwicklungen im Bereich
Wohnen sind in Großbritannien sehr viel
stärker marktgesteuert und von privatem
Kapital abhängig. Während die Wachstumszentren des Südens in erster Linie vor
der Aufgabe stehen, neuen Wohnraum zu
schaffen, um der wachsenden Wohnungsnachfrage zu entsprechen, haben einige
Städte im Norden in bestimmten Wohnungsmarktsegmenten mit einer sinkenden Wohnraumnachfrage zu kämpfen.2
Allerdings ist auch der Norden in jüngster
Zeit durch zunehmend steigende Immobilienpreise gekennzeichnet.
Universität Stuttgart
Städtebau-Institut
Karoline Brombach
Johann Jessen
Lisa Küchel
Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung (IRS), Erkner
Thilo Lang
Monika Sonntag
Stadtumbau-Debatte
Der Zustand britischer Städte, insbesondere das Thema der sozialen Segregation,
wird im Vereinigten Königreich nicht nur in
der Fachöffentlichkeit, sondern auch in der
Tagespresse in einem weit größeren Umfang diskutiert als in Deutschland. Vor allem die von der Labour-Regierung 1998 berufene Urban Task Force3 hat mit ihren
nationalen Berichten zur Stadterneuerung
und Baukultur zahlreiche Initiativen ausgelöst, wie etwa die Verwendung von Geldern
der staatlichen Lotterie (Millennium Fund)
für neue öffentliche Gebäude sowie die
Neuauflage und Modifizierung staatlicher
Förderprogramme.4
Der englische Begriff urban regeneration
umfasst nicht nur bauliche, sondern auch
ökonomische und soziale Strategien des
Stadtumbaus. Der Fokus liegt dabei einerseits auf Großstädten, andererseits auf den
landesweit kleinräumig abgegrenzten Einheiten der benachteiligten Nachbarschaften. Dabei spannt sich dieses Verständnis
von Stadterneuerung zwischen den beiden
Polen people-based5 und area-based6
auf.7 Angesichts des heute nur punktuellen
Bevölkerungsrückgangs in wenigen Städten
spielt im Übrigen der Terminus des
Schrumpfens in der Fachdebatte in England lediglich eine untergeordnete Rolle.
(1)
New United Kingdom population projections 2003, S. 1 2
(2)
Robson 2002, S. 12
(3)
Nationale Arbeitsgruppe Stadt
(4)
Wichtigster Bericht Towards
an Urban Renaissance 2000
(5)
Revitalisierung im Sinne von
Investition in benachteiligte
Personen, deren Versorgung
und Integrationsfähigkeit in
den Arbeitsmarkt verbessert
werden müssen.
(6)
Regenerierung im Sinne von
Investitionen in benachteiligte
Orte, um die soziale Stigmatisierung einzelner Stadtteile
über bauliche und wahrnehmungsbestimmte
Verbesserungen und Unternehmensansiedlung zu durchbrechen.
(7)
Vgl.
Lupton/Turok
S. 188 f.
2004,
20
Planungssystem
In den Städten Englands und Wales unterliegen die Verteilung der Planungskompetenzen und die Rolle der lokalen Entwicklungspläne seit einigen Jahren einem
ständigen Wandel und sind uneinheitlich
geregelt.8 Zahlreiche Entscheidungen in
den Bereichen Stadtentwicklung, Bildung
und Verkehr werden innerhalb des stärker
zentralistisch organisierten Regierungssystems Großbritanniens in London gefällt.
Dies ermöglicht so z. B. die zentralstaatliche
Durchsetzung einer konsequenten Politik
zur Eindämmung des Flächenverbrauchs
auf lokaler Ebene.9
England ist in acht Regionen (regions)10 unterteilt, die wiederum aus Subregionen
(sub-regions) bestehen. Auf beiden Ebenen
werden Entwicklungskonzepte und Hand-
Struktur des englischen Planungssystems
Nationalregierung und deren für
Regionalpolitik zuständige Ministerien:
ODPM (Office of the Deputy Prime Minister),
DTI (Department of Trade and Industry),
DTLR (Department for Transport, Local Government
and the Regions),
RCU (Regional Co-ordination Unit), zuständig für
die Koordination der Government Offices for the
Regions),
Social Exclusion Unit, .. .
Regionalrat
(Regional Assembly
or Chamber)
Regionalplanung
English Partnerships
(Nationale
Fördereinrichtung)
Government
Offices for the
Region
Regional
Development
Agencies
Koordinierung der Politik
der Zentralregierung,
Ansprechpartner für LSP
bei Teilnahme an
nationalen
Förderprogrammen
(z.B. ONE North East,
Yorkshire Forward)
Regionale Wirtschaftsentwicklungsstrategien
und Handlungspläne;
Verteilung der Gelder aus
dem SRB Single Pot an
die LSPs
Sub-regional Partnerships
Local Strategic Partnerships (LSP)
Andere lokale und
regionale Akteure
Industrie, Bildung, Kultur,
Kirchen,
Wohltätigkeitsverbände . . .
Urban
Regeneration
Companies
(URC)
Local Government (Local Councils)
Quelle: Eigene Darstellung IRS in Anlehnung an Medhurst, James / OECD (2002), S. 2
lungspläne erarbeitet. Im Jahre 1994 wurden für alle Regionen Government
Offices (GO) gegründet, die die Politik der
Nationalregierung auf regionaler Ebene
vertreten.11 Im Jahre 1999 wurden als Folge
des Weißbuchs Building Partnerships for
Prosperity durch die neue LabourRegierung in allen englischen Regionen
sog. Regional Development Agencies
(RDA) eingerichtet. Ihre Aufgaben liegen in
erster Linie in der Förderung der übergeordneten wirtschaftlichen Entwicklung der
gesamten Region, weniger in einzelnen
Projekten.12 In einigen Regionen wird
derzeit über die Einführung von Regionalparlamenten als nächster Dezentralisierungsschritt diskutiert.
Durch die Privatisierung von umfangreichen kommunalen Zuständigkeitsbereichen (z. B. ÖPNV) wurde seit den 1980er
Jahren die Stellung der Kommunen und ihrer Behörden erheblich geschwächt. Die
Kompetenzen für die traditionelle Stadtplanung und den Stadtumbau liegen daher
schon seit längerem nicht mehr allein bei
der Stadtverwaltung bzw. dem Stadtrat.
Vielmehr fördert die nationale Politik Großbritanniens zum einen Partnerschaften
(partnerships) verschiedener gesellschaftlicher Akteure, zum anderen auch die Übertragung von Planungskompetenzen an
halbstaatliche Entwicklungsagenturen (u.a.
regeneration companies).
Als die wichtigsten stadtentwicklungspolitischen Institutionen auf lokaler Ebene
können mittlerweile die Local Strategic
Partnerships (LSP) angesehen werden. Ihnen kommt in erster Linie die Aufgabe zu,
die verschiedenen Interessen aller lokalen
Akteure (Verwaltung, private Wirtschaftsverbände und -vereine sowie regionale und
zentralstaatliche Institutionen) zu koordinieren. Auf der Grundlage einer breiten
Diskussion erarbeiten die LSPs Leitbilder
und Entwicklungsstrategien für die jeweilige Stadt, bereiten die Umsetzung der Maßnahmen vor und begleiten den Prozess.
Lokale Entwicklungsgesellschaften, Urban
Regeneration Companies (URC), verfügen
über ein festgelegtes Budget, eine definierte
Aufgabe sowie weit reichende Planungsrechte in ihren Entwicklungsgebieten.13 Die
Gesellschaften sowie ihre Projekte werden
von den RDAs und von der nationalen
Fördereinrichtung English Partnerships
finanziert, die wiederum von direkten Zuweisungen aus dem Staatshaushalt abhängig sind. Die URCs werden von den lokalen
Großbritannien Nationaler Kontext
und regionalen Akteuren selbst gegründet,
in erster Linie von dem jeweiligen City
Council, der Local Strategic Partnership sowie der Regional Development Agency.14
Ihre Aufgabe ist es, innerhalb eines festgelegten Zeitraums konkrete StadtumbauProjekte mit Impulswirkung, häufig innerstädtische Großprojekte, zu erarbeiten und
umzusetzen.
Die Bedeutung der von den Planungsämtern erarbeiteten Entwicklungspläne für die
Planungspraxis ist relativ gering, zumal sie
in allen Städten regelmäßig überarbeitet
und an die Planungsvorgaben und Prioritätensetzung der nationalen Planungspolitik
angepasst werden müssen. Zukünftig sollen
jedoch im Rahmen der Partnerships Local
Development Plans (LDPs) sowie Action
Plans für einzelne Stadtgebiete erarbeitet
werden und als Planungsgrundlage dienen,
wobei auch bei diesen Planwerken der strategische Aspekt und die Ausrichtung auf
regionale und nationale Entwicklungsprioritäten zentral ist.15 Stadtentwicklungsplanung und Stadtumbau-Projekte beziehen
sich hier nicht mehr auf langfristig festgelegte Pläne. Die neuen Pläne werden mit
dem Ziel entwickelt, die Entwicklungsstrategien flexibel an veränderte Rahmenbedingungen sowohl gesellschaftlicher und
wirtschaftlicher Art, als auch an die Anforderungen der Förderpolitik des Landes anpassen zu können.
Städtebauförderung und nationale
Förderprogramme
Unter Margret Thatchers konservativer Regierung wurden in der Städtebauförderung
der 1980er Jahre hauptsächlich marktorientierte Revitalisierungsansätze verfolgt und
gleichzeitig die traditionellen Förderprogramme stark gekürzt. Mit der Einführung
des competitive bidding16 (1991) im
Rahmen des Stadterneuerungsprogramms
City Challenge mussten die Städte zum
ersten Mal um staatliche Mittel für den
Stadtumbau konkurrieren. 1993 wurde das
staatliche Single Regeneration Budget
(SRB) auf den Weg gebracht, das bis zum
Ende seiner Laufzeit im Jahr 2002 eine der
wichtigsten Finanzierungsquellen für den
Stadtumbau in England darstellte (Laufzeit 1993 2002, sechs Förderrunden:
8,6 Mrd. E). Seit 1995 standen zudem für
spektakuläre städtebauliche Projekte Gelder aus dem Millennium-Fund der Staatlichen Lotterie zur Verfügung.
21
Mit dem Antritt von New Labour im Jahre
1997 wurden in kurzer Folge einige neue
Programme zum Stadtumbau aufgelegt.
Damit verbunden war eine Abkehr vom
competitive bidding. Seitdem werden mit
Hilfe eines regelmäßig aufgestellten nationalen Rankings die am meisten benachteiligten Stadtteile ermittelt. Über diesen sog.
Index of Multiple Deprivation (IMD)17
wird sicher gestellt, dass der Großteil der
Fördergelder in diejenigen Stadtteile fließt,
die die größten ökonomischen und sozialen
Probleme aufweisen. Der IMD ist auch die
Datenbasis für die Evaluation der Fördermaßnahmen und das Stadtteilmonitoring.
1998 legte die Labour-Regierung das staatliche Programm New Deal for Communities (NDC) auf, das für die am meisten
benachteiligten Quartiere Gelder zur Verfügung stellt (Laufzeit 1998 2008: ca.
3 Mrd. E ). Sie gehen an lokale pathfinderPartnerschaften, die Strategien entwickeln,
um Probleme vor Ort zu identifizieren und
ressortübergreifend
durch
Bündelung
quartiersbezogener baulicher, sozialer, beschäftigungs- und bildungsbezogener Maßnahmen angehen zu können.
Im Jahre 2001 folgte das Programm New
Commitment to Neighbourhood Renewal,
das sich mit einem National Strategy Action Plan zum Ziel setzt, die räumlichen
Disparitäten weiter einzuebnen (Laufzeit
2001 2005: ca. 2,8 Mrd. E). Es stellt den 88
am meisten benachteiligten Stadtteilen zusätzliche Gelder für die Stadterneuerung
aus dem Neighbourhood Renewal Fund
zur Verfügung. Der Action Plan wird
durch eine neu eingerichtete nationale
Neighbourhood Renewal Unit (NRU) betreut. LSPs können die Fördermittel beantragen. Partizipative Ansätze sollen sowohl
bei New Deal for Communities als auch
bei Neighbourhood Renewal verstärkt
verfolgt werden, nachdem Bürgerbeteiligung zuvor in den staatlichen Programmen
vernachlässigt wurde.
Im Jahre 2004 wurde von zentraler Stelle
das Programm Housing Renewal Pathfinder18 ins Leben gerufen, das im Norden
Englands auf die Bereinigung des Wohnungsmarktes abzielt. Aus den umfangreichen Mitteln des Programms werden
0,8 Mrd. E in sieben Pilotregionen vor allem Rückbaumaßnahmen finanziert. Daneben gibt es in England weitere nationale
gemeinnützige Stiftungen wie z. B. den
Coalfields Regeneration Trust oder den
Groundwork Trust, über die spezifische
finanzielle Unterstützung für den Stadtum-
(8)
So wurden die ehemaligen
kleinteiligen structure plans
und local plans (diese Aufteilung entspricht in etwa den
deutschen Flächennutzungsund Bebauungsplänen) aufgrund ihrer geringen Flexibilität
durch gesamtstädtische Unitary Development Plans (UDP)
ersetzt (Rydin 2003, S. 200).
(9)
Vgl. v. Haaren/Nadin 2003,
S. 345
(10)
Die englischen regions ähneln zwar vom räumlichen
Zuschnitt her den deutschen
Bundesländern, sind jedoch
weniger autonom.
(11)
Vgl. Hall 2002, S. 96
(12)
Vgl. Cullingworth/Nadin 2003,
S. 54
(13)
Die politisch forcierte Bildung
semi-autonomer Institutionen
ließen im Bereich der Stadterneuerung und anderen Bereichen der öffentlichen Verwaltung die Grenzen zwischen
staatlichem und privatem Sektor verschwimmen. Im Jahre
1992 arbeitete bereits etwa die
Hälfte der Angestellten des
Civil Service in solchen halböffentlichen
Organisationen
(Dabinett 2000, S. 276).
(14)
Scottish Executive 2003, S. 5
(15)
Rydin 2003, S. 205
(16)
Wettbewerbsprinzip
(17)
Er bezeichnet eine Rangfolge
problembelasteter Quartiere in
englischen Städten und basiert
auf einer Zusammenschau und
Bewertung verschiedener Sozialindikatoren (Bildungsniveau
und Gesundheitszustand der
Stadtteilbewohner, Ausländeranteil, Anteil von Hilfeempfängern, usw.). Mit diesem Stadtteilmonitoring
lassen
sich
einzelne Armutsenklaven genau lokalisieren, aber auch die
nationale Entwicklung der sozialen Segregation über die Zeit
messen. Der Index umfasst national 8 414 Quartiere.
(18)
20042008
Audit Commission: Housing
Market Renewal. London
2005
22
bau (z.B. Dekontaminierung und Umnutzung von Brachen, Regenierung von Bergbauregionen) beantragt werden kann.
Resümee
Dem Stadtumbau wird in der Stadterneuerungspolitik von New Labour ein hoher
politischer Stellenwert beigemessen. Er ist
durch folgende Merkmale charakterisiert:
Vielfalt von Programmen und Akteuren:
Stadtumbau als ein Zusammenwirken
einer Vielzahl besonderer lokaler, regionaler und staatlicher Organisationen.
Integrativer Ansatz des Stadtumbaus als
Kombination von ortsbezogener und
personenbezogener Förderung: Verknüpfung von baulichen mit sozialen
und ökonomischen Maßnahmen.
Partnerschaften als zentrale Akteure des
Stadtumbaus, in die der private Sektor
sowie Vertreter lokaler und regionaler
Akteure eingebunden sind. Zentrale Aufgaben: Planung, Öffentlichkeitsarbeit,
Einwerbung von Fördermitteln, Erstellung von Finanzierungskonzepten.
Komplexe Verfahren zur Einwerbung von
Fördermitteln: Wettbewerbs- und indikatorengestützte Verfahren.
Der gesetzte Rahmen zur städtischen Regenerierung in Großbritannien schreibt zwar
Gemeinsamkeiten bzgl. der Organisationsformen und der Prioritätensetzung vor; vor
Ort sind allerdings Strategien, räumliche
Schwerpunkte, einbezogene Akteure und
deren Einfluss von Fall zu Fall höchst unterschiedlich.
Cullingworth, Barry; Nadin, Vincent: Town & Country Planning in the UK. London/New York 1997, 2002 und 2003
Dabinett, Gordon: Informelle versus formelle Kooperation zwischen Städten in Großbritannien und Nordirland. In:
Heinz, Werner (Hrsg.): Stadt & Region Kooperation oder Koordination? Ein internationaler Vergleich. Schriften des
Deutschen Instituts für Urbanistik, Band 93. Stuttgart/Berlin/Köln 2000
v. Haaren, Christina und Nadin, Vincent: Die Flächeninanspruchnahme in Deutschland im Vergleich mit der Situation
in England. In: Raumforschung und Raumordnung (RuR) 5/2003, S. 345 357
Hall, Peter: Urban and Regional Planning. Fourth Edition. London 2002
Lupton, Ruth; Turok, Ivan: Anti-Poverty Policies in Britain. Area- and people-based Approaches. In: Walther, UweJens; Mensch, Kirsten (Hrsg.): Armut und Ausgrenzung in der Stadt. Konzepte und Rezepte auf dem Prüfstand.
Darmstadt 2004, S. 188 208
Medhurst, James / OECD: Adapting Government Practice for Sustainable Development: United Kingdom Regional
Institutions. For OECD Paris 2002
Office for National Statistics (ONS)/ Government Actuarys Department: New United Kingdom population projections.
London, 18 December 2003
Office for National Statistics (ONS): Regional Trends, Nr. 38, 2004. Editors: Peggy Causer, Dev Virdee. London 2004
Roberts, Peter; Sykes, Hugh (Hrsg.): Urban Regeneration. A Handbook. London 2000 und 2002
Robson, Brian: Filling the doughnut. Urban Renewal may be good news for those living in city-centre lofts, but they
often live next to terrace-dwellers trapped in negative equity. In: The Guardian, October 30, 2002: Cities reborn. The
challenge of an urban renaissance, S. 12
Rydin, Yvonne: Urban and Environmental Planning in the UK. Revised and updated second edition. Hampshire and
New York 2003
Scottish Executive: Urban Regeneration Companies: A Consultation Paper. Challenging Practice, Testing Innovation.
Edinburgh 2003
Großbritannien Fallstudie Copeland/Whitehaven
23
Copeland/Whitehaven
Ausgangslage und Rahmenbedingungen
Copeland ist ein Verbund kleiner Gemeinden an der nordwestlichen Küste Englands,
der peripher im ländlichen Bezirk Cumbria
nahe der schottischen Grenze liegt. Der
Verbund umfasst heute etwa 69 000 Einwohner, wobei die Kleinstadt Whitehaven
mit ca. 25 000 Einwohnern die größte Ansiedlung bildet. Copeland ist ein historisches Kohleabbaugebiet in einem strukturschwachen Hinterland. Gleichzeitig hat es
als westlicher Teil des Lake Districts,
einer Seenlandschaft am Fuße der Cumbrian Mountains, touristische Potenziale.
Die Stadt Whitehaven wurde im 17. Jahrhundert als Standort für Bergbau und Handelsschifffahrt ausgebaut. Im 18. Jahrhundert war Whitehaven der drittgrößte Hafen
Englands, über den Kohle nach Dublin verschifft wurde und von dem Handelsschiffe
nach Übersee ausliefen.1 Der tideabhängige
Hafen von Whitehaven wurde bis in die
1990er Jahre als Industrie- und Frachthafen
genutzt.
Whitehaven 1822
Quelle: Postkarte, Maler unbekannt
Quelle: Whitehaven Development Company (WDC)
Hafen 1960er Jahre
Während der Bergbau immer mehr an Bedeutung verlor, siedelte sich in der Nachkriegszeit die Chemieindustrie an. In unmittelbarer Nachbarschaft zu Whitehaven
wurde das Kernkraftwerk Sellafield errichtet. Mit der Einstellung des Bergbaus gingen Arbeitsplätze in erheblichem Umfang
verloren. Die Schließungen von Bergwerken und Fabriken sowie die Vollendung des
Baus der Wiederaufbereitungsanlage Sellafield verursachten in Copeland zwischen
1993 und 2001 einen Arbeitsplatzverlust
von über 20 %. Heute ist der Großteil der
gesamten Arbeitsplätze in Copeland beim
Betreiber des Atomkraftwerks, British Nuclear Fuels, angesiedelt (11 000 Arbeitsplätze, das entspricht etwa 38 %). Insgesamt
sind 52 % der Arbeitsplätze in Copeland direkt oder indirekt (als Zuliefererbetriebe
o. ä.) von British Nuclear Fuels abhängig.
Angesichts der für das Jahr 2013 anstehenden Schließung der Wiederaufbereitungsanlage Sellafield ist nach Schätzungen der
Stadtverwaltung mit dem Verlust weiterer
7 000 Arbeitsplätze zu rechnen. Die größte
Herausforderung in Copeland/Whitehaven
ist daher die Diversifizierung der immer
noch industriell geprägten Wirtschaftsstruktur. In Cumbria ist die Arbeitslosigkeit
mit 6,6 % im nationalen Vergleich leicht erhöht. Sie ist in den einzelnen Kommunen
Copelands aber unterschiedlich ausgeprägt. Langzeitarbeitslosigkeit und versteckte Arbeitslosigkeit sind ein Dauerproblem.2
Städtebau-Institut
Karoline Brombach
Johann Jessen
Lisa Küchel
Die Einwohnerschaft Copelands ist älter als
im Landesdurchschnitt. Der Anteil der
Migranten ist deutlich niedriger. Jüngere
Einwohner verlassen Copeland, um andernorts eine Ausbildung anzufangen oder
zu arbeiten. Seit 1981 hat die Einwohnerzahl um 4,9 % abgenommen. Für 2016 wird
ein Rückgang auf etwa 68 000 Einwohner
prognostiziert.3
Die industriell geprägte Entwicklung Copelands lässt sich an der Sozialstruktur der
Bewohner ablesen: Der Großteil der Erwerbsfähigen (34,3 %) verfügt über keinerlei Ausbildung; Akademiker sind unterdurchschnittlich vertreten. Der hohe
Krankenstand in Copeland 20,4 % der
Einwohner sind gesundheitlich beeinträchtigt kann als Folge der langjährigen harten
Arbeit in Bergbau und Chemieindustrie gedeutet werden.
(1)
Fancy 1996, S. 6
(2)
Local Plan 2001 2016, S. 5
(3)
Local Plan 2001 2016, Table
HS2
24
Die überwiegende Mehrheit der Haushalte
in Copeland lebt in Doppel- oder Reihenhäusern (69,6 %). Die Eigentümerquote
entspricht etwa dem Landesdurchschnitt
von 68,9 %. Dagegen weist Copeland einen
im nationalen Vergleich erhöhten Anteil
von Haushalten auf, die im kommunalen
Wohnungsbau leben (23,1 %). Derzeit stehen in Copeland etwa 4,7 % der Wohnungen leer. Der Leerstand ist allerdings nicht
großflächig anzutreffen. Ein Großteil der
Wohnungen ist modernisierungsbedürftig4
und in der Innenstadt Whitehavens fallen
einzelne baufällige Gebäude auf. In den
Wohngebieten rund um den Hafen von
Whitehaven findet man Reihenhäuser
mit niedrigem Ausstattungsstandard, aber
schöner Aussicht auf das Meer. Der kommunale Wohnungsbestand wird derzeit
einer privaten Wohnungsgesellschaft übertragen.
Die für Copeland prognostizierte Bevölkerungsabnahme bis 2016 geht mit einer
leichten Erhöhung der Haushaltsanzahl
einher, weswegen ein Bedarf an 1 500 neuen Wohnungen angenommen wird.5 Seit
kurzem steigen die Immobilienpreise in
Copeland wieder an. Dies ist auf die erhöhte Attraktivität des Wohnumfelds durch
Stadtumbau-Maßnahmen in den letzten
Jahren sowie eine steigende Nachfrage
nach Zweitwohnsitzen zurück zu führen.
Aufgrund von Vorgaben der Regierung dürfen in Copeland jährlich allerdings nur
190 Wohneinheiten neu gebaut werden.
(4)
Local Plan 20012016, S. 69
(5)
Local Plan 20012016,
Table HS2
Wohngebiet Whitehaven
Quelle:
Städtebau-Institut
Der Bevölkerungsrückgang in Copeland
lässt einen Rückbau von öffentlicher Infrastruktur und Versorgung erwarten. Bisher
gibt es jedoch nur einzelne Überlegungen
zur Kapazitätsanpassung öffentlicher Infrastruktur wie etwa die Neuplanung eines
kleineren Krankenhauses. Die Einstellung
des Bahnverkehrs nach Whitehaven war in
den letzten Jahren immer wieder in der Diskussion. Die Einzelhandelsversorgung hat
sich in Whitehaven verbessert, nachdem
noch in den 1990er Jahren ein hoher Ladenleerstand herrschte. In den umliegenden
Dörfern und Weilern sind die wohnortnahe
Versorgung und die ÖPNV-Anbindung
schlechter.
Strategieansatz, Ziele
und konkrete Vorhaben
Die dramatische Arbeitsplatzsituation war
für Copeland in den 1980er Jahren der Auslöser, ein umfassendes Gutachten zur
Stadtentwicklung in Auftrag zu geben. Auf
der Grundlage dieser Studie wurde 1990 in
einer Arbeitsgruppe der Stadtverwaltung
und weiteren öffentlichen Stellen eine Strategie mit folgenden Zielen entwickelt:
Umbau
des
Industriehafens
Whitehaven in einen Freizeithafen
von
Profilierung Copelands als Tourismusziel durch Nutzbarmachung des lokalen
maritimen Erbes
Diversifizierung der lokalen Wirtschaftsbasis
Ansiedlung von Nachfolgeindustrien für
den 2013 wegfallenden Hauptarbeitgeber (Sellafield)
Aufwertung
Whitehaven
der
Innenstadt
von
Erhöhung der Lebensqualität und des
Wohnwerts
In Copeland werden die Mittel des Stadtumbaus auf einige wenige Gebiete, hauptsächlich auf die Stadt Whitehaven, konzentriert. Dort hat die Innenstadt Priorität
beim Stadtumbau. Hier konzentrieren sich
zentrale Maßnahmen wie z. B. der Hafenumbau oder die Aufwertung des öffentlichen Raums über neue touristische
Anziehungspunkte. Die Erneuerung der
Wohngebiete steht bislang noch nicht im
Mittelpunkt; jedoch wird in den kommenden Jahren das Wohnumfeld der am meisten benachteiligten Quartiere aufgewertet.
Wesentliches Impulsprojekt in Copeland ist
die Umwandlung des Industriehafens von
Whitehaven in einen Freizeithafen: Schleusen zur Abschottung des Hafens von der
Tide wurden gebaut, die Kais erneuert, eine
Marina angelegt und die Uferpromenade
mit großem Aufwand (Beleuchtung, Skulpturen und Möblierung) aufgewertet. Neue
Museen (Stadtmuseum im Leuchtturm,
Rum- und Bergbaumuseum), aber auch
Events (Festivals) sollen Besucher anziehen
und die Stadt als Touristenziel bekannt ma-
Gebäudeverfall direkt am Hafen Whitehaven
Hafen Whitehaven 1990er Jahre
chen. Für den Umbau des Hafenbereichs
wurden verschiedene Finanzierungsquellen in Anspruch genommen (insgesamt ca.
12 Mio. E ). Weitere flankierende Maßnahmen im Stadtraum werden nötig sein, um
den Erfolg des Hafens als Touristenattraktion abzusichern, z. B. ein leistungsfähiger
ÖPNV, ein ausreichendes Parkplatzangebot, Beschilderung, Hotels etc.
Stadtumbau-Prozess
Ein weiteres Impulsvorhaben ist das 1991
eröffnete Gewerbegebiet Westlakes Science
and Technology Park. Es befindet sich südöstlich von Whitehaven auf der grünen
Wiese. Das Gewerbegebiet wird als regionaler Beschäftigungsschwerpunkt gefördert und soll zur Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur in Copeland beitragen.
Schwerpunktmäßig sollen hier neue Technologien und die Wissensindustrie angesiedelt werden. British Nuclear Fuels hat sich
an der Finanzierung des Gewerbeparks
maßgeblich beteiligt. Derzeit arbeiten in
dem Gebiet etwa 700 Personen. Obgleich
der Park zum zweiten Mal erweitert wird,
hat sich die Wissens- und High-Tech-Branche noch nicht im erwarteten Umfang dort
niedergelassen.
Hafen bei Nacht mit Millenniumsprojekten
25
Quelle: Whitehaven Development Company (WDC), 1993
Der Stadtumbau-Prozess in Copeland lässt
sich in mehrere Abschnitte unterteilen: In
der ersten Phase (seit den 1980er Jahren mit
dem Ende der Bergbauära) wurden durch
umfassende Investitionen in den Hafen
und die Innenstadt von Whitehaven die
Voraussetzungen für den Stadtumbau geschaffen, so z. B. durch Räumung und
Dekontaminierung der Brachen sowie
Maßnahmen des Küsten- und Hochwasserschutzes. In der zweiten Phase (seit Mitte
der 1990er Jahre) standen die eigentlichen,
inzwischen weit gehend abgeschlossenen
Umbauprojekte im Vordergrund, verbunden mit einer Strategie der Imageaufwertung.
Mittelfristig muss sich Copeland auf einen
weiteren massiven Arbeitsplatzabbau durch
Stilllegung des Atomkraftwerks einrichten.
Aktueller strategischer Schwerpunkt dieser
neuen Phase liegt auf Maßnahmen zur
Unternehmensansiedlung, um so im
Vorfeld die Diversifizierung der lokalen
Wirtschaftsstruktur einzuleiten. Außerdem
richten sich nun die Umbaubemühungen
verstärkt auf die Modernisierung des
Wohnungsbestandes und die Verbesserung
des Wohnumfelds.
Zentrale Akteure des Stadtumbau-Prozesses in Copeland (wie in Großbritannien generell) sind die sog. Partnerschaften (partnerships). Die wichtigste Partnerschaft für
den Stadtumbau in Copeland und zugleich
dessen treibende Kraft ist die Whitehaven
Development Corporation Ltd. (WDC),
heute W3M Partnership. Die 1992 gegründete Partnerschaft aus British Nuclear
Fuels, dem Copeland Borough Council, der
Bezirksverwaltung Cumbria, der Hafenbehörde Whitehaven sowie English Partner-
26
Öffentlichkeitsarbeit
und Bürgerbeteiligung
In Whitehaven sind Stadtmarketing und
Öffentlichkeitsarbeit für den Imagewechsel
von einer verfallenden Industriestadt zu
einem aufblühenden Touristenort von zentraler Bedeutung. Die Partnerschaften werben in der Regel mit erheblichem Aufwand
für sich und ihre Projekte, um gegenüber
Bürgern, Öffentlichkeit und nicht zuletzt
potenziellen Fördermittelgebern den Eindruck von Kompetenz und Engagement zu
vermitteln. Direkte Bürgerbeteiligung am
Stadtumbau scheint dagegen bisher nachrangig gewesen zu sein; sie soll verstärkt im
Programm Neighbourhood Renewal betrieben werden, ebenso im Rahmen der
Aktivitäten des West Lakes Renaissance
Partnership (s.o.).
Struktur der Whitehaven Development Company Ltd.
ships erarbeitet und koordiniert Entwicklungskonzepte und -strategien, wirbt öffentliche Gelder ein und ist auch an der
Umsetzung von Projekten, hauptsächlich
dem Hafenumbau und der Innenstadtaufwertung in Whitehaven, beteiligt. Daneben
ist eine Vielzahl weiterer Partnerschaften
mit unterschiedlichen Gebietszuschnitten,
Akteursstrukturen und Aufgabenstellungen
mit dem Stadtumbau befasst, wie etwa mit
der Entwicklung von Gewerbegebieten und
der Abwicklung nationaler Förderprogramme (West Cumbria Partnership), der touristischen Entwicklung (Western Lake District
Tourism Partnership) oder dem Umbau der
regionalen Ökonomie im ländlichen Raum
(West Lakes Renaissance Partnership) usw.
(6)
Copeland Best Value Plan 03/
04
Der Beitrag der lokalen Stadtverwaltung
zum Stadtumbau liegt schwerpunktmäßig
in Bauaufsicht, Plangenehmigung und
Umsetzung der nationalen Vorgaben zur
Flächeneinsparung. Das 1997 aufgelegte
Stadtentwicklungskonzept ist als ein flankierendes und begleitendes Dokument für
den Stadtumbau anzusehen. Die entscheidenden strategischen Weichenstellungen
werden jedoch von den Partnerschaften
vorgenommen.
Finanzierung
Da die Partnerschaften die Träger von
Stadtumbau-Projekten in Copeland sind,
reflektiert der städtische Haushalt nur in
geringem Ausmaß, wie viele Gelder für den
Stadtumbau zur Verfügung stehen. Die
Ausgaben beliefen sich im Haushaltsjahr
2002/2003 auf etwa 14 Mio. E, davon wurden nur 8 % auf Planung und Stadtentwicklung verwendet.6
Zur Finanzierung von Stadtumbau-Vorhaben kann auf verschiedene europäische,
nationale und regionale Fördermittel
zurückgegriffen werden. Die von der Zentralregierung vergebenen Mittel müssen
üblicherweise komplementär finanziert
werden. Die Vergabe von Fördermitteln für
Stadtumbau-Vorhaben ist in der Regel eng
an die Bildung von Partnerschaften gekoppelt. Unter der Führung der W3M Partnership konnten öffentliche Gelder in beträchtlichem Umfang für den Stadtumbau/
Hafenumbau eingeworben werden. Erhebliche Summen zur Finanzierung von Umbau- bzw. Umstrukturierungsmaßnahmen
stammen aus den in competitive bidding
Verfahren eingeworbenen Geldern des
Single Regeneration Budgets und des
Millennium Funds. Da Copeland seit
1990 Ziel-2-Gebiet der EU-Regionalförderung ist, konnten zudem EU-Gelder in Anspruch genommen werden. Darüber hinaus ist Copeland mit mehreren Quartieren
auf dem Index of Multiple Deprivation
vertreten, so dass außerdem Gelder aus den
Programmen Neighbourhood Renewal
Fund und New Deal for Communities
zur Verfügung stehen. Schließlich wurden
in Copeland auch andere Mittel für einzelne Umbauprojekte genutzt (Hochwasserund Küstenschutz, Subventionen für die
Fischindustrie, Coalfields Regeneration
Trust).
Städtebauliche Instrumente
In Copeland unterscheiden sich die Werkzeuge der klassischen Stadtplanung unter
kommunaler Leitung von denen, die bei
den durch die Partnerschaften betriebenen
städtischen Stadtumbau-Vorhaben zur Anwendung kommen. Wichtige Planungsinstrumente des Stadtumbaus durch die
Partnerschaften sind Masterpläne und
Machbarkeitsstudien für ausgewählte Gebiete, die in der Regel von den Partnerschaften an externe Planungsbüros vergeben werden. Dabei sind Kostenkalkulation
und Finanzierungsstrategien bereits wichtiger Bestandteil der Gutachten.
Dagegen stellt das Stadtentwicklungskonzept7 der Verwaltung nicht den zentralen
Plan für Stadtumbau dar. Es beinhaltet Elemente des klassischen Flächennutzungsplans, dessen Aussagen jedoch sehr allgemein gehalten sind, um potenzielle
Investoren nicht abzuschrecken. Die Einflussmöglichkeiten des Konzeptes zur Steuerung der Stadtentwicklung sind zum einen
in Maßnahmen zur Flächeneinsparung
(Neuplanungen sind nur genehmigungsfähig, wenn Brachflächen nicht in Frage
kommen) zu sehen. Zudem sind alle Entwicklungsbereiche von einer straffen Entwicklungsgrenze8 umschlossen, innerhalb
derer Konversions- und Neuentwicklungen
sowie Nachverdichtung und Sanierung
stattfinden dürfen.9 Zum anderen sieht
das Stadtentwicklungskonzept Gestaltungsrichtlinien10 vor, die einen sensiblen
Umgang mit der historischen Substanz sichern sollen, sowie Vorschriften zur bauaufsichtlichen Kontrolle11.
legenen Bergbaustadt mit Industriehafen
hin zu einem attraktiven Touristenort tatsächlich gelang. Einige Zeichen sprechen
dafür, dass der eingeschlagene Weg richtig
ist: Der Bevölkerungsrückgang hat sich verlangsamt, die Zahl der Touristen hat sich
erhöht, die Immobilienpreise steigen. Der
sich abzeichnende Erfolg ist auf folgende
besondere Qualitäten des Stadtumbaus zurückzuführen:
Klare Stadtumbau-Ziele
Man hat sich unter Zurückstellung anderer
Aufgaben auf zwei zentrale Ziele verständigt und darauf die verfügbaren Ressourcen
konzentriert:
Attraktivierung von Innenstadt für Tourismus durch umfassende Umgestaltung
des Hafens zu einem beliebten Ferienziel
unter Ausnutzung des besonderen bauhistorischen Erbes.
Verbreiterung der lokalen Wirtschaftsbasis durch Ansiedlung von modernen
Dienstleistungsarbeitsplätzen.
Schon
heute werden gemeinsam mit British
Nuclear Fuels Nachfolgestrategien für
die Zeit nach der Schließung von Sellafield entwickelt.
(7)
Local Plan
(8)
settlement boundary
(9)
Dies hängt neben stadtplanerischen
Bestrebungen
zur
Eindämmung des Flächenverbrauchs auch damit zusammen, dass Teile des
Gemeindegebiets
überschwemmungsgefährdet sind
(Küstenschutz).
(10)
design guides
(11)
building control
Gebiete, in die vorrangig Gelder für den Stadtumbau in Copeland fließen (rot)
Resümee
Die Revitalisierung der Innenstadt von
Whitehaven wurde mit mehreren Preisen
ausgezeichnet. Gleichwohl wird erst in einigen Jahren zu beurteilen sein, ob die gewünschte Neuorientierung von einer ent-
27
28
Realistische Selbsteinschätzung und
Augenmaß bei der Zielformulierung
Bei den Akteuren besteht ein ausgeprägtes
Verständnis von den Potenzialen, aber
auch Beschränkungen des Standorts.
Einerseits werden die vorhandenen Qualitäten der Stadt als Fremdenverkehrsziel erkannt und verstärkt, gleichzeitig aber zeigen die Zielvorgaben einen realistischen
Blick für die besonderen Beschränkungen
(periphere Lage, Konkurrenz zu attraktiveren Tourismusstandorten, schlechtes Image
und Umweltbelastungen, etc.).
Regionale Einbindung
Als entlegener und dünn besiedelter Bezirk
ordnet sich Copeland bewusst in einen
größeren regionalen Kontext ein, um seine
Stadtumbau-Strategien zu verfolgen. Dabei
ist eine Bereitschaft zur überkommunalen Zusammenarbeit erkennbar, die hinsichtlich ökonomischer Revitalisierung,
politischer Durchsetzungskraft und gemeinsamer Marketingbemühungen viel versprechend erscheint.
Ausdifferenzierte Strategie und Bausteine
für die Umsetzung
So eindeutig und überschaubar die Ziele
sind, so differenziert ist die Strategie, sie
über ein Bündel von Projektbausteinen zu
erreichen. Zur Umkodierung einer Stadt
von einer rauhen Industriestadt zu einem
lieblichen Urlaubsort bedient man sich
zum einen baulicher Maßnahmen von In-
frastrukturinvestitionen über Impulsprojekte (Theming) bis hin zur Aufwertung des
öffentlichen Raums mit hohen Qualitätsstandards. Zum anderen werden die Maßnahmen flankiert von Stadtmarketing,
Erwachsenenbildung und Wirtschaftsförderung.
Erfolgreiche Umsetzung
durch professionelle Partnerschaften
Die in Copeland tätigen Partnerschaften
scheinen im Vergleich zu anderen Städten
dieser Größenordnung besonders durchsetzungsfähig zu sein. Sie können auf umfassendes Erfahrungswissen zurückgreifen
und weisen einen schlanken Aufbau auf.
Hinzu kommt in diesem besonderen Fall,
dass mit dem Geschäftsführer von W3M
eine charismatische und angesehene Persönlichkeit die Zügel in der Hand hält.
Neben diesen positiven Lehren können
auch einige kritische Aspekte wichtige Hinweise für die deutsche Umbaupraxis geben.
Für Whitehaven ist vor allem die hohe Angewiesenheit des Stadtumbaus auf öffentliche Subventionen anzuführen. Auch an
diesem peripheren, strukturschwachen
Standort ist das Ziel, durch öffentliche Vorleistungen private Investitionen auszulösen. Allerdings sind die Erwartungen hinsichtlich ihres Umfangs bescheiden. Es
wird als Erfolg gewertet, wenn die öffentlichen Investitionen in die Hafenaufwertung
private Investitionen im Umfeld in gleicher
Größe auslösen.
Copeland Borough Council: Copeland Local Plan 2001 2016. 1st Deposit Version. Copeland 02/2004
Copeland Borough Council: Copeland Best Value Plan Copeland 03/2004. Unter: www.copelandbc.gov.uk/ms/
www/best-value/plan-03/copeland-finance.htm (Stand 09/2004)
Fancy, Harry: An outline history of Whitehaven. Copeland Borough Council 1996
Official Labour Market Statistics (nomis)
Office for National Statistics (ONS), Census 2001
Whitehaven Development Company (WDC) Limited: Business Plan 1993
Abstract
The Borough of Copeland is located in the
Northwest of England, on the West Coast of
Cumbria, close to the Scottish border. Several
rural communities form part of the borough;
Whitehaven (25,000 residents) is the largest
among them. Altogether, the borough has
a resident population of about 69,000.
Copeland used to be a coal mining area.
Large parts of the borough cover the Lake
District National Park, a popular tourism
destination beneath the Cumbrian Mountains.
The close-down of the collieries in the
borough resulted in an enormous loss of
workplaces. Today, the nuclear industry
(British Nuclear Fuels in Sellafield) remains the
regions largest employer, which brings about
a comparatively high wage level, but also
environmental burdens and stigmatisation. In
2013, the local nuclear reprocessing plant will
be dismantled, which means that another
7,000 jobs will be lost. According to the
Census 2001, Copelands resident population
is slightly overaged and there is only a small
proportion of ethnic minorities. Especially
young people leave the borough for work or
professional education. Large parts of the
population have no qualifications. Most of the
households are in terraced or semi-detached
houses (69.6 %); many dwellings are in need
of improvement.
The dramatic loss of jobs in the 1980s was the
starting point for the process of urban
regeneration in Copeland. It was spearheaded
by the Whitehaven Development Corporation
Ltd. (WDC), a partnership established in 1992
(today it operates under the name W3M). The
partners are British Nuclear Fuels, Copeland
Borough Council, Cumbria County Council,
Whitehaven Harbour Commissioners and
English Partnerships. The partnership was set
up in order to obtain funding, mainly from
the Single Regeneration Budget and the
Millennium Fund. Today, WDC develops and
coordinates regeneration schemes and
strategies, bids for public funding, and
implements projects. In addition, there are
other local partnerships that focus on related
regeneration activities and programmes.
In the first phase of urban regeneration
(starting in the 1980s), strategic public
investment was concentrated on the basic
redevelopment of the harbour and the inner
city of Whitehaven. The site was cleared and
decontaminated and flood and coastal
protection measures were initiated. The
second phase (starting in the 1990s) focused
on several catalyst regeneration projects that
are almost finished today.
Urban regeneration in Copeland prioritizes the
inner-city of Whitehaven. Here, the measures
and means of W3M are drawn together to
enhance public space and create new tourism
attractions, of which the transformation of the
harbour into a marina is the most important
task. Funding was attracted from several
different sources and programmes, all in all
around 12 million Euros. The West Lakes
Science and Technology Park is a crucial
project in regard to economic regeneration of
the borough. The ambitious intention of the
project is to attract the knowledge industry and
also the National Nuclear Decommissioning
Agency to this site.
In order to transform Whitehavens image of a
former mining town into a tourism destination,
regeneration efforts are backed up through
city
marketing
and
public
relations.
Nevertheless, citizen participation has not
been a major concern in urban regeneration
so far. Master plans and feasibility studies
prove to be important instruments for planning
regeneration projects and are usually
commissioned to planning consultants by the
partnerships.
The revitalisation of Whitehavens town centre
has won several awards. The reasons for
success may be, on the one hand, the strong
prioritization of regeneration goals and sites
coupled with a realistic self-perception and,
on the other hand, a pragmatic assessment of
the local urban regeneration potential and the
integration of local strategies into a subregional context. Finally, urban regeneration in
Copeland is organized by a highly professional
local partnership that is exceptional for a town
of this size.
29
30
Middlesbrough
Institut für Regional
entwicklung und Strukturplanung (IRS), Erkner
Monika Sonntag
Thilo Lang
(1)
Das Tees Valley ist eine der
sub-regions
der
Region
North East. Zu ihr gehören die
Gemeinden
Middlesbrough,
Darlington, Hartlepool, Redcar
& Cleveland sowie Stocktonon-Tees.
(2)
Beyson/Hudson/Sadler
S. 24
1994,
(3)
Greene/Mole/Storey 2004, TVJSU 2003
(4)
Dieser Armutsindex bzw. Index
der sozialen Benachteiligung
wird aus mehreren Indikatoren
errechnet, wobei neben demographischen, arbeits- und wohnungsmarktbezogenen Daten
u.a. auch Aspekte der Zusammensetzung und Kaufkraft der
Haushalte und des Gesundheitszustandes der Bevölkerung Beachtung finden. Diese
werden folgendermaßen gewichtet: Einkommen (22,5 %),
Beschäftigung (22,5 %), Gesundheit (13,5 %), Bildung
(13,5 %), Zugang zu lokalen
Dienstleistungen und sozialer
Infrastruktur (9,3 %), Kriminalität und Gewalt (9,3 %), Wohnumfeld (9,3 %). (ODPM 2004,
S. 46), s.a. S. 21
Die Stadt Middlesbrough liegt im Nordosten Englands im sog. Tees Valley1, einem
der ehemaligen Zentren der industriellen
Entwicklung des Landes. Die Einwohnerzahl von Middlesbrough liegt bei 135 000
Einwohnern (2001), wobei die Stadt seit
den 1980er Jahren den stärksten Bevölkerungsverlust im Tees Valley zu verzeichnen
hatte. Von den insgesamt 640 000 Bewohnern des Tees Valley leben fast 400 000 in
dem durchgängig bebauten und urbanen
Streifen, der sich entlang des Tees von
Stockton und Middlesbrough bis Redcar
zieht. Der erweiterte Einzugsbereich dieser
urbanen Zentren (bezogen auf Arbeitsmarkt, Bildungs-, Einkaufs- sowie Freizeiteinrichtungen) erstreckt sich jedoch weit
über das Gebiet der fünf Gemeinden hinaus
und reicht bis nach North Yorkshire im Süden sowie in den Bezirk Durham im Norden
hinein. Dies gilt insbesondere auch für die
Stadt Middlesbrough, die aufgrund der
dort ansässigen Unternehmen, Bildungsund Dienstleistungseinrichtungen eine regionale Zentrenfunktion für die umliegenden Ortschaften ausübt.
Blick auf den nordöstlichen Teil der Innenstadt
sowie die daran anschließenden Fabriken
der Chemieindustrie am Ufer des Flusses Tees
Middlesbrough ist eine exemplarische
Wachstumsstadt der Industrialisierung des
19. Jahrhunderts, als Industriestandorte
und Arbeitersiedlungen in der zuvor ländlichen Region mit geringer Einwohnerdichte entstanden und die Region zu einem der
bedeutendsten Industriezentren Englands
wurde. Grundlage für diese Entwicklung
waren der Kohlebergbau sowie die Stahl
und Metall verarbeitende Industrie, die
Chemieindustrie und nicht zuletzt der
Schiffbau, für den Middlesbrough einen der
weltweit größten Standorte darstellte.2 Ab
den späten 1950er Jahren setzte der industrielle Niedergang der Region verstärkt ein:
Middlesbrough verlor endgültig seine weltweite Bedeutung als Schiffbaustandort, und
auch die Kohle-, Stahl-, Maschinenbauund Chemieindustrie erfuhren erhebliche
Verluste. Die negative Arbeitsplatzentwicklung in den 1980er Jahren zeugt von der
Krise, in der sich die Stadt Middlesbrough,
die damals zum Bezirk Cleveland gehörte,
befand. Die Fabrikschornsteine insbesondere der Chemieindustrie prägen allerdings
bis heute das Landschaftsbild.
Als Folge des industriellen Niedergangs und
hoher Arbeitslosenraten können auf der Basis des multiple deprivation index4 in
Middlesbrough, ebenso wie in anderen
Städten des Nordostens, circa 50 % der Bevölkerung zu den national benachteiligsten
10 % gezählt werden. Zu beobachten sind
eine räumliche Konzentration dieser Bevölkerungsgruppen einerseits sowie wachsende Disparitäten auf dem Wohnungsmarkt
andererseits: Während in einigen Stadtteilen
Häuser leer stehen und ganze Straßenzüge
nach und nach verwahrlosen, entstehen
gleichzeitig an anderen Orten im Tees Valley
Neubausiedlungen mit Eigentumshäusern
für wohlhabendere Bevölkerungsgruppen.
Der Rückgang der Arbeitsplätze im Industriesektor konnte durch den wachsenden
privaten und öffentlichen Dienstleistungs-
Quelle: Thilo Lang/IRS, Juli 2004
sektor bisher nicht ausgeglichen werden.
Der allgegenwärtige Leerstand von Büroflächen in der Innenstadt belegt die Entwicklungsprobleme im Dienstleistungsbereich.
Für die zukünftige Gesamtentwicklung der
Region wird auf kleine und mittlere Unternehmen der neuen Wachstumsbranchen
wie der Design- und Medienbranche, dem
e-business und e-commerce große Hoffnung gesetzt. Die Anzahl der Firmenneugründungen ist im Vergleich zu anderen
Regionen Englands jedoch auf einem niedrigen Niveau, und auch die Löhne liegen
unterhalb des nationalen Durchschnitts.3
Die wirtschaftlichen und sozialen Transformationsprozesse haben einen Rückgang
der Nachfrage sowohl nach sozial gefördertem Mietwohnungsbau (Council Houses)
als auch nach den vor 1919 errichteten Reihenhäusern (Terraced Houses) mit sich
gebracht, was in beiden Kategorien zu
einem Überangebot sowie zu Leerstand
Großbritannien Fallstudie Middlesbrough
31
führte. Dieser wird in Middlesbrough auf
insgesamt etwa 2 500 bis 3 000 Häuser geschätzt, wobei Zahlen über Leerstand und
Abriss kaum öffentlich verfügbar sind und
größtenteils auf inoffiziellen Schätzungen
beruhen.
Strategieansatz, Ziele und konkrete
Vorhaben
Grundlage der Stadtumbau-Strategie ist die
Tees Valley Vision. Sie benennt die zentralen Aussagen für die zukünftige Entwicklung der Region. Die wirtschaftliche Entwicklung, die Schaffung von Arbeitsplätzen
und die Förderung von Firmenneugründungen stehen dabei im Zentrum. Außerdem wird die Innenstadt von Middlesbrough durch die Aufwertung des
öffentlichen Raums, den Bau attraktiver
Büro- und Geschäftsgebäude sowie eines
Kunstmuseums gefördert, um die regionale
Zentrenfunktion der Stadt auszubauen und
sie für kleinere Unternehmen der Dienstleistungsindustrie attraktiver zu machen.5
Übergeordnetes Ziel ist es, die Attraktivität
der gesamten Stadt und Region durch herausragende Projekte zu steigern und den
langfristigen wirtschaftlichen Erfolg des
Tees Valley sicherzustellen. Das größte der
fünf Leuchtturmprojekte im Tees Valley ist
Middlehaven in Middlesbrough, wo
insgesamt 2 400 Wohneinheiten, großflächige Geschäftsräume, Freizeit- und Bildungseinrichtungen sowie nicht zuletzt die
Schaffung von bis zu 3 000 Arbeitsplätzen
geplant sind.6 Für ein derzeit in der Innenstadt ansässiges College wird ein neuer
Campus entstehen; außerdem sollen ein
Theater oder eine Konzertstätte sowie Bars
und Restaurants, drei Hotels und ein Kasino gebaut werden. Ein Museum für digitale
Medien und Computerspiele ist in Kooperation mit der Universität Teesside geplant.
Auf eine attraktive Landschaftsgestaltung
wird großen Wert gelegt. So soll ein Park als
zentrale Grünfläche (100 ha) mit Sportund Freizeitaktivitäten sowohl zum Wochenendausflug als auch zur Mittagspause
für Angestellte aus den umliegenden Bürogebäuden einladen.
Das Middlehaven-Gebiet kann in drei Teilbereiche unterteilt werden: Der erste Bauabschnitt erstreckt sich entlang der ehemaligen Docks. Die Bauarbeiten haben bereits
begonnen und werden voraussichtlich bis
2009 andauern. Das zweite, westlich daran
anschließende Gelände, für das die Bebauung in den Jahren 2007 bis 2012 entstehen
Quelle: Middlesbrough City Council, 2004
Leerstand im Viertel St. Hildas
Aufgewertete Parkanlage im Zentrum der Stadt;
im Hintergrund: Town Hall sowie ein teilweise leer
stehendes Bürohochhaus
Quelle: Tees Valley Regeneration Company, 2004
Entwurf für Wohn- und Geschäftshäuser
in Middlehaven
soll, ist ein Industriegebiet, in dem vornehmlich Autowerkstätten, Schrotthändler
u.ä. zu finden sind. Die für das Vorhaben
federführende Tees Valley Regeneration
(TVR) kauft die Grundstücke nach und
nach auf, wobei sie notfalls auf ihre rechtliche
Verfügungsgewalt
zurückgreifen
kann. Bisher (2004) sind ca. ein Drittel der
Grundstücke in ihren Besitz übergegangen
(in erster Linie Brachflächen sowie Grundstücke, die ohnehin bereits im öffentlichen
Besitz waren). Der dritte Teilbereich des
(5)
TV-JSU 2002, S. 8 f.; TV-JSU
2004, S. 11 f.
(6)
www.teesvalleyregeneration.
co.uk, Oktober 2004
32
Middlehaven-Gebiets ist das Wohngebiet
St. Hildas, in dem ca. zwei Drittel der Häuser Sozialwohnungen sind. Um eine erfolgreiche Vermarktung von Middlehaven zu
gewährleisten, wird es von TVR als unabdingbar angesehen, das störende Industriegebiet sowie das daran anschließende Viertel St. Hildas abzureißen und das gesamte
Gelände neu zu gestalten. Eine Neubebauung des Geländes wird für die Jahre 2010 bis
2020 angestrebt.
(7)
In der TVP sind alle zentralen
Akteure aus öffentlichen und
privaten Bereichen vertreten:
Die fünf Gemeinden (local authorities) Middlesbrough, Darlington, Stockton, Redcar &
Cleveland und Hartlepool, die
Industrie- und Handelskammer
North East (und deren Tees
Valley Committee), Tees Valley
Tomorrow (eine Wirtschaftsentwicklungsgesellschaft),
der
Tees Valley Learning and Skills
Council, die Gesundheitsbehörde (Tees Health Authority),
Vertreter der fünf Local Strategic Partnerships, Gewerkschaften, Universitäten (Teesside
University und Durham University) und andere Bildungseinrichtungen, Wohltätigkeitsorganisationen
sowie
die
Polizeibehörden. Beobachtenden Status haben die Vertreter
von One NorthEast, der North
East Assembly (Regionalrat),
des Government Office North
East sowie der Countryside
Agency.
(8)
Zu beachten ist an dieser Stelle, dass die subregionale Partnerschaft im Falle vom Tees
Valley die Aufgaben übernimmt, welche in größeren
Städten der Local Strategic
Partnership (LSP) zukommen
(z.B. Verteilung von Fördergeldern, Koordination mit der Urban Regeneration Company,
die im Tees Valley ebenfalls auf
subregionaler Ebene besteht).
In Middlesbrough erfolgt Wohnungsabriss
aufgrund der politischen Brisanz des Themas nur schrittweise und bisher ohne gesamtstädtische Strategie. Betroffen sind
Wohnviertel wie St. Hildas, in deren soziale
Infrastruktur seit den 1980er Jahren zahlreiche Fördermittel der community regeneration geflossen sind, ohne dass eine nennenswerte Verbesserung der sozialen Lage
erreicht werden konnte. Hinzu kommt der
Zusammenbruch des Wohnungsmarktes in
diesen Gebieten, für deren Häuser kaum
Käufer mehr gefunden werden können. Im
Falle von St. Hildas spielten außerdem die
immobilienwirtschaftlichen Interessen des
Middlehaven-Projekts eine entscheidende
Rolle bei der Entscheidung für den Abriss.
Stadtumbau-Prozess
Vor dem Hintergrund der zusammenhängenden Siedlungsstruktur und gemeinsamen Problemlagen, entschieden sich die
fünf Gemeinden der Sub-Region Tees Valley Mitte der 1990er Jahre dazu, sich zur
Tees Valley Partnership (TVP)7 zusammenzuschließen. Im Rahmen dieser Kooperation werden wichtige Entscheidungen
über Regenerierungsstrategien und Stadtumbau-Projekte gefällt, Mittel gebündelt
und die verschiedenen Fachressorts zusammengebracht. Charakteristisch für die
Arbeit der TVP ist außerdem die ständige
Abstimmung mit den Programmen und
Prioritäten der übergeordneten regionalen
Ebene (insbesondere der Regional Development Agency One NorthEast) einerseits sowie mit den lokalen Interessen und
Initiativen, die durch die städtischen Vertreter in die TVP hineingetragen werden,
andererseits.8 Während die TVP eine wirtschaftliche Gesamtstrategie für die Region
entwirft, kommt der Urban Regeneration
Company (URC), Tees Valley Regeneration (TVR), die Aufgabe zu, diese im Rahmen konkreter städtebaulicher Projekte
umzusetzen.
Für die Gestaltung des Planungsprozesses
bei den impulsgebenden Projekten ist der
starke Einfluss der halb-öffentlichen URCs
einerseits sowie der privaten Investoren
andererseits charakteristisch. Im Fall von
Middlehaven wird die Erarbeitung des Masterplans für die einzelnen Projekte von TVR
koordiniert, wobei externe Planungs- und
Architekturbüros mit der Ausarbeitung beauftragt werden und potenzielle Investoren
bereits zu einem frühen Zeitpunkt in den
Planungsprozess einbezogen werden. Interessant ist dabei die Flexibilität, mit der die
TVR den Investoren entgegenkommen
kann. So war der erste architektonische
Entwurf eines Bürogebäudes als zu wenig
attraktiv bewertet worden. Der daraufhin
eingereichte Entwurf war hingegen kostenintensiver, woraufhin TVR den Grundstückspreis für den Investor eigenmächtig
senkte. Die TVR selbst arbeitet nicht mit
dem Ziel der Gewinnmaximierung. Ihre
Aufgabe besteht in erster Linie darin, im
Auftrag der Gemeinden für die brach liegenden und z.T. kontaminierten Gebiete
eine neue Nutzung zu finden, das negative
Image umzukehren, die Koordinierung der
Projektentwicklung zu übernehmen und
einen langfristigen Erfolg sicherzustellen.
Obwohl die URC in der Ausgestaltung der
Projekte relativ eigenständig handeln kann,
ist sie nicht mit festgelegten Planungskompetenzen ausgestattet und muss für ihre
Projekte sowohl bei den Investoren werben
als auch bei den öffentlichen Akteuren der
Partnerschaft Überzeugungsarbeit leisten.
Da die URC ihrem Vorstand (board of
directors) regelmäßig Bericht über den
Fortgang des Projekts erstatten muss, sind
die Projekte trotz ihrer z.T. relativ einseitigen Ausrichtung auf die Immobilienwirtschaft als Ergebnis der Arbeit einer
Partnerschaft und damit der Einbeziehung
zahlreicher Akteure zu werten.
Auffällig ist bei Großprojekten wie Middlehaven, dass zwar Rücksprachen und Abstimmungen zwischen der URC und der
lokalen Verwaltung erfolgen, der Planungsprozess jedoch insgesamt vom Planungsamt eher begleitet als gesteuert wird. Die
Planungskompetenz bezüglich wohnungsmarktpolitischer Themen, dem Umgang
mit Leerstand und der Arbeit in sozial benachteiligten Stadtvierteln liegt hingegen
weiterhin bei der Stadtverwaltung.
Am Beispiel Middlehaven fällt die mangelnde Beteiligung der Bewohner in dem von
Abriss betroffenen und als störend empfundenen Stadtviertel St. Hildas auf. Diese
ist zum einen vor dem Hintergrund zu
sehen, dass es sich in St. Hildas um eine sozial schwache Wohnbevölkerung handelt,
in der regelmäßiges politisches oder zivilgesellschaftliches Engagement die Ausnahme
ist. Die Teilnahme nur einiger weniger engagierter und betroffener Bürger an Workshops zeugt von einer weit verbreiteten
Apathie und geringen Partizipation eines
Großteils der Bewohner. Zum anderen jedoch ist die mangelnde Bürgerbeteiligung
Ausdruck des starken Einflusses der Investoren im Planungsprozess. So konnte die
Bevölkerung im Falle des Projekts Middlehaven zu Beginn des Prozesses an Workshops und Zukunftswerkstätten teilnehmen. In diesem Stadium ging es darum, die
Ideen und Wünsche der Bewohner aufzugreifen. Im Anschluss daran wurden potenzielle Investoren (developer) zu Workshops
eingeladen, deren Ergebnisse die Ausgestaltung des Masterplans maßgeblich beeinflussten. Es wurde Wert darauf gelegt,
Interessenten aus der Immobilienwirtschaft zu einem möglichst frühen Zeitpunkt
in den Planungsprozess einzubinden. Eine
Beteiligung der Wohnbevölkerung in den
von Abriss betroffenen Gebieten erfolgte jedoch erst wieder, nachdem der Masterplan
ausgearbeitet war und dieser der Öffentlichkeit im Rahmen einer Ausstellung im
Sommer 2004 zur Diskussion und Bewertung vorgelegt wurde.
Während die Öffentlichkeitsarbeit gegenüber den Investoren zum Großteil von der
URC geleistet wird, übernimmt die Stadtverwaltung die Rolle des Ansprechpartners
für die Bewohner und informiert über
Gründe, Folgen und Perspektiven des Abrisses. Nach Bekanntgabe der Abriss- und
Neubebauungspläne gab es zwar Proteste
der betroffenen Bewohner; da der Entscheidung jedoch ein langer Abstimmungsprozess zwischen TVR und anderen lokalen Akteuren vorausgegangen war, wird als
Legitimation für das Vorgehen zunächst
das Prinzip der Partnerschaft heran gezogen, das eine breite Bürgerbeteiligung
durch die frühe Einbeziehung einer Vielzahl lokaler Akteure kaum mehr notwendig
erscheinen lässt.
33
Finanzierung
Die Grundfinanzierung der Aktivitäten von
TVP und TVR wird zu einem Teil durch
Beiträge der fünf Gemeinden des Tees
Valley gewährleistet und durch Gelder
von English Partnerships sowie der regionalen Entwicklungsgesellschaft One
NorthEast ergänzt. Die Finanzierung von
Stadtumbau-Projekten wie Middlehaven
erfolgt durch eine Mischfinanzierung aus
öffentlichen und privaten Geldern. Im Falle
von Middlehaven werden Gesamtinvestitionen von ca. 722 Mio. E erwartet, von denen ca. ein Fünftel öffentliche Mittel sein
werden. TVR kommt dabei die Aufgabe zu,
mit der öffentlichen Grundfinanzierung
den Masterplan für die Stadtumbau-Projekte zu erarbeiten, die noch in Privatbesitz
befindlichen Grundstücke aufzukaufen
und grundlegende Infrastruktureinrichtungen wie Straßen oder Ver- und Entsorgungssysteme bereitzustellen. Die Tragfähigkeit dieser Projekte hängt folglich
insbesondere davon ab, inwieweit es im Anschluss daran gelingen wird, private Investoren für das Projekt zu gewinnen.
Resümee
Aus deutscher Sicht bemerkenswert ist zum
einen die eingespielte interkommunale Kooperation auf der Ebene des Tees Valley, in
der nicht nur Vertreter der öffentlichen Verwaltungen sondern auch anderer einflussreicher lokaler und regionaler Institutionen
zusammenarbeiten. Zum anderen ist die
große Bedeutung auffallend, die baulichen
Großprojekten wie Middlehaven im Rahmen der Regenerierungsstrategien beigemessen wird. Damit einher geht die Überzeugung, die Schaffung eines attraktiven
Grundstücks- und Immobilienangebots ziehe eine ausreichende Nachfrage und langfristige Investitionen nach sich. Dies
geschieht vor dem Hintergrund des derzeitigen wirtschaftlichen Booms in Großbritannien, von dem auch die strukturschwachen Regionen im Nordosten Englands
profitieren.
Insgesamt lässt sich der Stadtumbau-Prozess in Middlesbrough wie folgt resümieren:
Breit angelegte Kooperation
Durch die breit angelegte strategische Arbeit der TVP umfasst der StadtumbauProzess zahlreiche thematische Bereiche,
34
beispielsweise in der Wirtschafts-, Bildungs- und Gesundheitspolitik. Ein wesentlicher Erfolg der Regenerierungspolitik
in Middlesbrough und im Tees Valley kann
darin gesehen werden, dass es gelungen ist,
alle relevanten lokalen Akteure an einen
Tisch zu bekommen und eine gemeinsame
Entwicklungsstrategie zu verabschieden.
Bei der Ausarbeitung städtischer Regenerierungsstrategien ist die TVP daher die
zentrale und koordinierende Institution.
Entscheidungen über die ökonomische
Entwicklung und über große bauliche Investitionen sowie über die Verteilung von
nationalen Fördergeldern werden auf der
Ebene des Tees Valley gefällt, während die
Aufrechterhaltung einer sozialen Infrastruktur in den benachteiligten Stadtvierteln als lokale Aufgabe für die Verwaltung
übrig zu bleiben scheint. Diese Tendenz
ist insofern als problematisch zu bewerten,
als die Integration von städtebaulichen und
wohnungsmarktpolitischen Zielen kaum
Beachtung findet.
Differenziert zu betrachtende Resultate
der URC
Der Erfolg der Regenerierungsstrategien
der Urban Regeneration Company TVR
gründet sich in erster Linie auf wirtschaftliche und physische Regenerierung sowie die
Umwandlung von Brachflächen in Büro-,
Geschäfts- und Wohnviertel. Für diese Projekte konnten in der bisherigen kurzen
Laufzeit des Projekts Middlehaven und im
Anschluss an die Aufbereitung der Grundstücke durch öffentliche Fördermittel
bereits einige externe private Investoren
angeworben werden. Dies zeugt von der effizienten Handlungsfähigkeit einer URC.
Die fünf Großprojekte der TVR ordnen sich
zwar in das räumliche Leitbild eines Tees
Valley Corridor ein, bilden jedoch mit ihren jeweils eigenen Schwerpunkten abgeschlossene Projektgebiete. Teilweise ist die
Anbindung der Projektgebiete an ihre Umgebung unzureichend: So stellt sich im Fall
von Middlehaven die Frage nach einer Anbindung an die Innenstadt. Diese hat zwar
in vergangenen Phasen der Regenerierung
durch die Ansiedlung extensiver Einzelhandelsflächen, der Gestaltung zentraler öffentlicher Räume und der Einrichtung der
Teesside-Universität eine Aufwertung erfahren, ist jedoch weiterhin mit erheblichem Büroflächenleerstand konfrontiert.
Inwieweit die Innenstadt von dem angrenzenden Middlehaven-Projekt und der dort
stattfindenden gewerblichen sowie immobilienwirtschaftlichen Entwicklung profitieren wird, bleibt abzuwarten. Unklar ist
außerdem, was mit den z.T. seit Jahrzehnten dort lebenden Bewohnern des Viertels
St. Hildas geschehen wird, die in den Planungsprozess kaum einbezogen worden
sind und nun mit dem bevorstehenden Abriss konfrontiert sind.
Kaum Verbesserung der sozialen Lage
Kaum Erfolge können die bisherigen Regenerierungsprojekte bezogen auf die Armutsbekämpfung und die soziale Lage in
den ohnehin benachteiligten Stadtvierteln
vorweisen, was aus den Daten zum Index
of Multiple Deprivation hervorgeht. Trotz
der tendenziell positiven gesamtwirtschaftlichen Entwicklung zeigt dieser weiterhin
eine hohe Konzentration sozial benachteiligter Bevölkerungsgruppen in einzelnen
Stadtvierteln. Auch landesweit bestehen
nach wie vor große Disparitäten, und der
Nordosten sowie das Tees Valley gehören
nach wie vor zu den wirtschaftlich
schwächsten Regionen Großbritanniens.

Beynon, Huw; Hudson, Ray; Sadler, David: A Place Called Teesside. A Locality in a Global Economy. Edinburgh 1994
Census 1991. In: TV Joint Strategy Unit Report 19912001, Seite 33
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TVR (Urban Regeneration Company): www.teesvalleyregeneration.co.uk (Stand 09/2004)
35
Abstract
The city of Middlesbrough, which is located in
the Northeast of England, has undergone
extensive structural changes since the 1960s.
These changes are due in large part to
changes in the economic structure: once an
important location for the steel, metal and
shipbuilding industries, Middlesbrough is now
largely dependent on the service sector.
However, growth in the service sector has not
been able to compensate for losses in the
industrial sector. High office vacancy rates in
the city centre are just one symptom of
problems in the service sector. As a result of
the industrial decline, around 50 % of the
citizens in Middlesborough are counted
among the 10 % most underprivileged stratum
of the national population. The economic and
social transformation processes have yielded
a decline in demand for council houses as well
as for the terraced houses erected before
1919, which has in turn led to an oversupply
and empty housing.
Present regeneration strategies set their focus
on strengthening the economic basis as well
as finding new and sustainable long-term
alternative uses for brownfield sites. Close
proximity, shared industrial and settlement
development as well as common problems
and interests in relation to the national
government have brought together local
players from Middlesbrough and four other
municipalities in the sub-region Tees Valley.
They believe that most challenges can only be
successfully met through cooperation. As a
result, the Tees-Valley Partnership (TVP) was
formed in the 1990s as a forum for
representatives of civic, business and social
action groups. Their main task is the
formulation of the Tees Valley Vision. This
vision expresses goals for urban, economic
and labour market development. It promotes
basic and continuing education programmes,
as well as the establishment of businesses in
conjunction to the development of new office
space within the framework of large urban
development projects.
The
urban
development
strategy
is
characterized by five flagship projects, which
are to be realised by the Urban Regeneration
Company (URC) Tees Valley Regeneration
(TVR). One such project is the site of the
Middlehaven in Middlesbrough. A new mixeduse quarter is planned on the site of the former
docklands, on a quarter characterized as a
residential area for the socially disadvantaged
population and on an industrial area. Directly
adjacent to the central business district, this
new quarter will feature premium living space,
offices, commercial space, leisure and
educational facilities. It is expected that a
project of this size will attract the interest of
financially strong private investors and
consumers and thus make a positive
contribution to the overall development of the
city and Tees Valley as a whole. The success
of similar projects in other cities such as
Newcastle makes planers here confident that
the strategy followed by Middlesbrough will be
successful. The demolition of existing
residential and industrial areas is seen as a
necessary measure for ensuring the creation
of a positive image and the long-term success
of the overall project.
The vision for Tees Valley formulated by the
TVR is extensive and strives to achieve the
regeneration of urban form as well as
economic and social structures. However, the
funds for urban regeneration are concentrated
on five large TVR projects in which
improvements to city image and the realestate market are emphasised. The social
consequences of such projects, in particular
the demolition of housing stock, are ignored in
the project development phase and left for the
city government to deal with. The city
government is responsible for housing,
although there is no strategy for dealing with
housing vacancies, either at the local
administrative level or at the Tees Valley level.
This course of action is especially problematic
when considering the distinct social
disparities and housing vacancies, especially
in neighbourhoods dominated by council
estate and terraced housing. Only time will tell
if the further development of large-scale
projects such as Middlehaven and the results
of the regeneration strategies can compensate for the disparities of the urban areas.
36
Sheffield
Institut für Regionalentwicklung und
Strukturplanung (IRS),
Erkner
Thilo Lang
Monika Sonntag
(1)
Dabinett 2004, S. 18
(2)
Objective 1 Programme Directorate, mündliche Mitteilung
(3)
CRESR 2002, S. 52
Sheffield liegt in der Region Yorkshire and
Humberside am südöstlichen Rand der
Penninen. Mit etwa 513 000 Einwohnern
(2001) ist Sheffield die zweitgrößte Stadt in
der Region und die achtgrößte in Großbritannien. Durch die unmittelbare Nähe zu
den Kohlegebieten von South Yorkshire
und North Nottinghamshire-Derbyshire
entwickelte sich Sheffield seit dem späten
18. und insbesondere im 19. Jahrhundert zu
einem Zentrum der Stahl und Metall verarbeitenden Industrie und war u. a. für die
Produktion von Werkzeugen und Bestecken
bekannt. Vor Beginn der Industrialisierung
befand sich auf dem Gebiet des heutigen
Sheffield noch keine bedeutende Siedlung.
Aufgrund der ausgeprägten Monostruktur
traf der durch die internationale Konkurrenz landesweit einsetzende Rückgang der
industriellen Produktion ab den späten
1970er Jahren Sheffield im Vergleich zu
anderen Industriestädten Englands besonders hart. Innerhalb von 15 Jahren (zwischen 1980 und 1995) verlor die Stadt etwa
ein Viertel ihrer Arbeitsplätze und wurde
von einer wirtschaftlich prosperierenden
Stadt mit überdurchschnittlichen Löhnen
zu einer Stadt mit einem unterdurchschnittlichen Lohnniveau und hoher Arbeitslosigkeit.1 Umstrukturierungen auf
dem Arbeitsmarkt und die Entwicklung einer neuen tragfähigen Wirtschaftsbasis
stellen bis heute eine wesentliche Herausforderung städtischer Regenerierungsstrategien dar.
Trends der Entwicklung in Sheffield
1999
2000
2001
2002
516 300
514 600
513 100
512 800
5,3 %
5,0 %
4,2 %
3,8 %
real level of unemployment3
17,8 %2
k.A.
k.A.
10,4 %
soz.vers.pfl. Beschäftigte4
196 000
199 000
202 000
211 000
Einwohner
Anspruchsberechtigte für JSA1
1
2
3
4
Job Seekers Allowance = Arbeitslosenunterstützung, jeweils Januar
1997
Quelle: CRESR 1997, 2002: The real level of unemployment
Durchschnittswerte März des Jahres bis Februar des Folgejahres
Quelle: NOMIS: www.nomisweb.co uk (Stand 08/2004)
Aufgrund der regen Bautätigkeit im Stadtzentrum in den letzten Jahren und zahlreicher vergangener Regenerierungsprojekte,
die im wesentlichen den Aufbau neuer Wirtschaftsstrukturen zum Ziel hatten, erweckt
Sheffield derzeit nicht den Eindruck einer
schrumpfenden Stadt. Auch aktuelle Daten
zur Entwicklung der Bevölkerung in Sheffield und zur Situation der lokalen Wirtschaft
deuten auf eine tatsächliche Regenerierung
hin. Sheffield entwickelte sich dabei im
Vergleich zum nationalen Wirtschaftsaufschwung in den letzten Jahren überdurchschnittlich positiv.
Die genauere Betrachtung städtebaulicher,
sozialer und ökonomischer Strukturen zeigt
jedoch, dass Sheffield von seiner Vergangenheit als Stahlstadt bis heute tief geprägt ist.
Auch wenn niedrige Arbeitslosenzahlen
nahezu Vollbeschäftigung signalisieren, sind
die sozio-ökonomischen Regenerierungstendenzen eindeutig von einem Trend von
qualifizierter Vollzeitbeschäftigung hin zu
niedrig qualifizierter Teilzeitbeschäftigung
sowie von männlicher zu weiblicher Erwerbsarbeit und von registrierter zu versteckter Arbeitslosigkeit begleitet. Die Region South Yorkshire hat von 1971 bis 1997
106 000 Arbeitsplätze in den Bereichen Kohle und Stahl verloren (Rückgang auf 15 000
im Jahr 1997). Insgesamt sind in diesem Zeitraum netto 147 000 Vollzeitarbeitsplätze verloren gegangen, während 52 000 Teilzeitarbeitsplätze zusätzlich entstanden sind.2 Für
2002 wird die offizielle Arbeitslosenquote
Sheffields mit 3,8 % angegeben; Berechnungen der tatsächlichen Arbeitslosenquote
(inkl. versteckter Arbeitslosigkeit) belaufen
sich auf 10,4 %.3
Aus städtebaulicher Sicht weist Sheffield
noch immer typische Strukturen einer altindustrialisierten Stadt auf, auch wenn die
klassischen Arbeitersiedlungen aufgrund
sinkender Nachfrage nach und nach aus
dem Stadtbild verschwinden. Auch an die
großen Arbeitgeber in der Stahlproduktion
und -verarbeitung erinnert immer weniger.
Flächenhaft wurden ausgediente Produktionsstätten und sogar Abraumhalden entfernt und die entstandenen Brachflächen
neuen Nutzungen zugeführt. Diese neuen
Nutzungen finden sich vor allem in den
Bereichen Einzelhandel, Freizeit sowie Marketing und Service (Call-Center). Die traditionellen Wirtschaftsbereiche Sheffields spielen mittlerweile eine eher untergeordnete
Rolle.
Großbritannien Fallstudie Sheffield
Strategieansatz, Ziele und
konkrete Vorhaben
Ziel der gesamtstädtischen Regenerierung
ist es, Sheffield als wirtschaftliches Zentrum
wieder weltweit für seine Innovationen bekannt zu machen und an diesem Erfolg alle
Bevölkerungsgruppen teilhaben zu lassen.
Ziele und Zuständigkeiten für die zukünftige Entwicklung und Regenerierung der
Stadt wurden in der Sheffield City Strategy klar geregelt, deren zehn Ziele ein breites Themenspektrum abdecken und sich
gegenseitig ergänzen (vgl. Abb. unten). Wesentlich ist dabei die organisatorische Trennung der strategischen Arbeit (durch die lo-
37
cal strategic partnership Sheffield First,
s.u.) von der Umsetzung durch thematisch
orientierte Unterorganisationen. Diese klare Aufgabenteilung ist gekoppelt an konkrete inhaltliche und zeitliche Zielvorgaben,
an denen die Erfolge der Umsetzung gemessen werden können.
Die Entwicklung des Stadtzentrums von
Sheffield wurde über Jahrzehnte komplett
vernachlässigt. Frühere Bemühungen zur
Regenerierung konzentrierten sich auf das
industriell geprägte Lower Don Valley und
einzelne problematische Wohnviertel insbesondere an dessen Rändern. Heute
stehen Stadtumbau-Projekte zur Neudefi-
Ziele und Entwicklungsprioritäten der Sheffield First Partnerschaft
Ziele und Prioritäten,
Strategie
Strategiepapiere/
Dokumente
Für die Erarbeitung des
Strategiepapiers verantwortliche Organisation
Für die Umsetzung
verantwortliche
Organisation/Akteure
1
Entwicklung einer starken
wirtschaftlichen Basis und
Ansiedlung marktführender
Unternehmen
Sheffield First Partnerships Economic
Strategy, Sheffield First
for Investment Business
Plan
Sheffield First Partnership, unterstützt von
Sheffield First for
Investment und dem
Sheffield First Economic
Forum
Yorkshire Forward,
Sheffield First for
Investment, Sheffield
One
2
Erhöhung des Bildungsniveaus und der beruflichen
Qualifikationen von Jugendlichen und Erwachsenen
Sheffields Learning
Plan
Sheffield First for
Learning, Sheffield
First for Work
Sheffield City Council,
Schools, Sheffield
College, Sheffield First
for Learning, Sheffield
First for Work
3
Eine dynamische/boomende
Innenstadt
The Sheffield One
Master Plan
Sheffield One
Sheffield One,
Sheffield City Council
4
Entwicklung und Attraktivitätssteigerung der ärmsten
Stadtviertel
Sheffields Social
Inclusion/
Neighbourhood
Renewal Strategy
Sheffield First for
Inclusion und die zwölf
Local Area Action Panels
Sheffield First for
Inclusion und die zwölf
Area Action Panels
5
Gesundheitsförderung
Sheffield Health
Improvement and
Modernisation
Programme
Sheffield First for Health
Alle Partner von Sheffield
First for Health
6
Niedrige Kriminalitätsraten
Sheffield Crime
Reduction Strategy
20025
Sheffield First for Safety
Alle Partner von Sheffield
First for Safety
7
Gute Verkehrssysteme
Sheffield First Partnerships Priority List
Sheffield First Partnership, unterstützt durch
den Sheffield Economic
Executive
SYPTE, Sheffield City
Council
8
Kulturelles und Freizeitangebot, Förderung von Kulturund Sporteinrichtungen
Sheffield First Partnerships Draft Cultural
Strategy
Sheffield First Partnership, unterstützt durch
den Sheffield Cultural
Executive
Sheffield City Council
und die wichtigsten
kulturellen Institutionen
9
Integration und Kohäsion der
verschiedenen Bevölkerungsgruppen und Stadtviertel

Sheffield First Partnership
Alle Partner der Sheffield
First Partnership
10
Nachhaltige Entwicklung und
effiziente Steuerung der
städtischen Verwaltung,
Orientierung an internationalen Standards

Sheffield First Partnership, Sheffield First
for Environment
Sheffield First for
Environment, Sheffield
First family of
partnerships, Sheffield
First Partnership
Quelle: Sheffield City Strategy 2002 2005, S. 23 ff.; bearbeitet durch IRS, Erkner
38
nition der Innenstadt im Zentrum der Regenerierungsansätze. Hierbei wurde bisher
eine enorme Bündelung von v.a. öffentlichen aber auch privaten Investitionen erreicht mit dem erklärten Ziel, weitere private Vorhaben anzuregen.
stadt hat sich seit Eröffnung des Einkaufsparks Meadowhall 1990 kontinuierlich
verschlechtert. Der in der Innenstadt verbliebene Einzelhandel soll konzentriert und
durch verloren gegangene hochwertigere
Segmente ergänzt werden.
Bei der Regenerierung des Stadtzentrums
stehen im Masterplan für die Innenstadt
sieben Stadtumbau-Projekte (vgl. Abb. Impulsprojekte in der Innenstadt von Sheffield) im Mittelpunkt, die zu einer Diversifizierung des Immobilienangebots in
Sheffield und der grundsätzlichen Aufwertung der Innenstadt beitragen sollen. Dabei
sind die ersten drei der im Folgenden genannten Projekte in erster Linie durch öffentliche Gelder, die anderen überwiegend
privat finanziert:
Das Projekt Heart of the City umfasst
die bereits errichteten Peace Gardens,
Millennium Galleries und den Wintergarten, zum anderen ein 4-Sterne-Hotel
(Fertigstellung Sommer 2005) sowie hochwertige Büroflächen, Cafés, Restaurants,
Bars und Einzelhandelsgeschäfte des gehobenen Bedarfs.
Der E-Campus im Sheaf Valley, ein Gewerbe- und Hochtechnologiepark, soll aufgrund der zentralen Lage, der Nähe zu den
Universitäten sowie einer perfekten IuKAusstattung ideale Standortbedingungen
für Unternehmen im Bereich der digitalen
und wissensbasierten Industrien und des
e-commerce bieten.
Das Gelände des ehemaligen Stadtschlosses und historischen Marktviertels
(Sheaf Market) soll durch eine Mischung
aus Handel, Gewerbe und Freizeiteinrichtungen aufgewertet werden (Castlegate).
Im New Retail Quarter ist eine komplette Neugestaltung einzelner Gebäude
sowie des Straßenbildes mit Fußgängerzonen und öffentlichen Plätzen geplant. Die
Situation des Einzelhandels in der Innen-
Impulsprojekte in der Innenstadt von Sheffield
Quelle: Sheffield One, 2004
Im Zentrum des Projekts City Hall/
Barkers Pool steht eines der bedeutendsten historischen Gebäude der Stadt. Die
City Hall soll zu einem regional bedeutenden Konzerthaus und Veranstaltungsgebäude für Konferenzen ausgebaut werden.
Daran angebunden ist die Aufwertung des
Umfeldes und neue Nutzungen in den Bereichen Einzelhandel, Freizeit und Dienstleistungen.
Die Neuordnung des Bahnhofbereiches
geschieht in Verbindung mit dem Abriss
von Bürohäusern der 1960er Jahre gegenüber des Bahnhofs und der Umgestaltung
dieser Fläche zu einem öffentlichen Bahnhofsvorplatz. Hinzu kommen verbesserte
intermodale Umsteigemöglichkeiten und
ein fußgängerfreundlicherer Zugang in die
Innenstadt.
Die integrierte Verkehrsstrategie für das
gesamte Innenstadtgebiet ist wesentlicher
Bestandteil des Masterplans. Das Straßenbahnnetz als wichtigster Baustein der neuen
Verkehrsstrategie wurde bereits realisiert.
Die bis 2004/2005 umgesetzten Projekte haben Sheffields Stadtmitte deutlich aufgewertet und im öffentlichen Raum neue Qualitäten geschaffen. Das Zentrum wurde als
Wohn- und Arbeitsort, als Ort der Kultur und
Freizeitgestaltung sowie zum Einkaufen in
wenigen Jahren deutlich attraktiver. Die
Konzentration der Fördermittel und Stadtumbau-Bemühungen auf die Innenstadt in
jüngerer Zeit haben zu einer Steigerung der
Attraktivität und des Images von Sheffield
insgesamt wesentlich beigetragen.
Kritischer muss eine Wertung einzelner
Projekte in der Innenstadt ausfallen. Während den Bemühungen zur Modernisierung
und Konzentration des Einzelhandels aufgrund des landesweit steigenden privaten
Konsums größere Realisierungschancen
zugeschrieben werden, ist die Konzeption
des E-Campus-Projektes umstritten. Nachdem frühere Versuche gescheitert waren,
stellt sich die Frage, ob im Bereich digital
and creative industries tatsächlich ein Expansionsbedarf besteht, der zur vollständigen Realisierung und Auslastung des Projektes führen wird.
Stadtumbau-Prozess
Stadtumbau und Regenerierung in Sheffield ist als langfristig angelegter Prozess
untrennbar mit einem institutionellen
Wandel und der Schaffung neuer Kooperationsstrukturen verbunden. Die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen, privaten,
gemeinnützigen und nachbarschaftlichen
Akteuren auf gesamtstädtischer Ebene mit
dem Ziel der städtischen Regenerierung
wurde in Sheffield bereits in den 1980er
Jahren mit der Gründung der City Liaison
Group institutionalisiert. Sie wurde 1998
als Sheffield First zur offiziellen Local
Strategic Partnership (LSP).
Sheffield First vereint heute alle wichtigen Akteure aus Sheffield in einer strategischen Planungsinstitution. Sie ist die anerkannte Ebene zur Entwicklung von
Strategien und Maßnahmen der gesamtstädtischen Regenerierung sowie des Stadtumbaus und nimmt damit Funktionen
wahr, die in Deutschland Teil der kommunalen Planungshoheit und dadurch klassische Aufgabe der Stadtverwaltung sind.
Sheffield First arbeitet integrativ, kooperativ, innovativ und flexibel. Wesentliche
Entscheidungen über Leitbilder, Masterpläne, Budgetfragen oder strategische Ziele
werden von Sheffield First getroffen. Sie
ist gleichzeitig das Dach für Kooperationen
auf Stadtteilebene und für thematisch enger gefasste Unterorganisationen wie z. B.
Sheffield One (s. Abb. S. 37).
Eine besondere Bedeutung für den Stadtumbau wird der Entwicklungsgesellschaft
Sheffield One zugeschrieben, die als Urban Regeneration Company (URC) mit der
Regenerierung der Innenstadt Sheffields
beauftragt ist. Sie wurde im Februar 2000
vom Sheffield City Council, Yorkshire Forward (der Regional Development Agency
für die Region Yorkshire und Humber) und
English Partnerships für eine festgesetzte
Dauer von sieben Jahren gegründet. Bei der
Formulierung der Aufgaben von Sheffield
One kamen die Interessen der Stadtverwaltung, die Politik der Nationalregierung
sowie die Strategien von Yorkshire For-
39
ward zusammen. Letztere fördert Projekte,
die den Zielen ihrer Regional Economic
Strategy entgegen kommen und für die gesamte Region von Bedeutung sind. Hierzu
gehören auch die von Sheffield One bearbeiteten Kernprojekte in der Innenstadt.
Grundsätzlich wird die wichtigste Rolle von
Sheffield One darin gesehen, zur Realisierung dieser Projekte Public Private Partnerships (PPP) zu formieren.
In den vergangenen Jahren war die Stadt
mit großen Schwierigkeiten konfrontiert,
wenn es darum ging, Großinvestoren dazu
zu motivieren, in Sheffield tätig zu werden;
generell konzentrieren sich Immobilienentwickler auf den boomenden Südosten
Englands obwohl nach Auskunft von Experten im Norden teilweise mit höheren
Gewinnen gearbeitet werden könnte. Die
Strategie in Sheffield konzentrierte sich daher von Beginn an auf öffentlich finanzierte
Projekte, um damit Anreize für private Investitionen zu schaffen. Mit jedem Masterplan-Projekt in der Innenstadt verbinden
sich Teilprojekte, die privat finanziert werden sollen. Teilweise sind dabei bereits Erfolge vorzuweisen, insbesondere im
Barker´s Pool Quarter und mit dem Bau eines First-Class Hotels am Wintergarten.
Weitere private Aktivitäten halten sich
bisher in Grenzen bzw. werden noch verhandelt. Teilweise bauen Investoren spekulativ (z. B. Büroturm im Zentrum) und warten dann ab, wie der Markt reagiert. Ob also
mit ca. 144 Mio. E öffentlicher Gelder die
erwünschten 1,3 Mrd. E privater Investitionen stimuliert werden können, bleibt abzuwarten.
Das Stadtentwicklungskonzept Sheffield
City Strategy ist das Ergebnis eines langen
Diskussionsprozesses aller Partner der LSP
und wurde während der Erarbeitung regelmäßig mit der Öffentlichkeit diskutiert und
laufend aktualisiert. Ziel des Konzeptes ist
es, ein möglichst breites Spektrum an Interessen und Sichtweisen in die Gesamtstrategie der Stadt einzubinden.4
Bürgerbeteiligung ist fester Bestandteil der
städtischen Planungsstrategien. Das Prinzip der Partnerschaft umfasst die Teilnahme zivilgesellschaftlicher Akteure und der
Bewohnerschaft (Communities) am Planungsprozess. Allerdings bringt dies mit
sich, dass über diese Form der Beteiligung
hinaus kaum eine weitere Einbeziehung der
(4)
Sheffield First Partnership:
Sheffield City Strategy 2002 5,
S. 8 f.
40
Aufwertung und Belebung der Innenstadt Sheffields
Bewohner bei der Planung und Umsetzung
von Projekten der URC erfolgt. Da die Gesamtstrategie durch die Partnerschaft(en)
bereits legitimiert ist, werden die Bürger in
vielen Fällen lediglich über den Fortgang
der Projekte informiert.
Finanzierung
Die Stadtumbau-Projekte in der Innenstadt
werden durch öffentliche und private Gelder
finanziert. Von ca. 1,5 Mrd. E Gesamtinvestitionen im Stadtzentrum sind lediglich 10 %
als öffentliche Investitionen geplant, die
restlichen Mittel sollen von privaten Investoren aufgebracht werden. Sheffield One
stehen etwa 144 Mio. E als öffentliche Gelder für die Regenerierung der Innenstadt zur
Verfügung. Diese Summe setzt sich aus EUZiel-1-Geldern für South Yorkshire (ca.
50 Mio. E), dem Single Regeneration Budget (ca. 20 Mio. E) sowie aus Mitteln von
Yorkshire Forward, English Partnerships
und dem Local Transport Plan zusammen.5 Hinzu kommen Gelder aus der nationalen Lotteriegesellschaft (Millennium
Fund), mit denen die Millennium Galleries, der Peace Garden sowie der Wintergarten finanziert wurden.
Resümee
(5)
www.sheffield1.com (Stand 10/
2004)
Zum gegenwärtigen Zeitpunkt kann der
Stadtumbau-Prozess in Sheffield mit folgenden zentralen Aussagen resümiert werden:
Vorreiter in lokalen Kooperationen
Sheffield ist seit Jahren ein Vorreiter bei der
Bildung von Kooperationen lokaler Akteure.
Die Entstehungsgeschichte der Local Strategic Partnership Sheffield First beruht auf
dem Bedürfnis zentraler Akteure, Sheffield
zu gestalten und eingefahrene Blockaden zu
überwinden. Die LSP ist die zentrale Institution in Sheffield, wenn es um die stadtweite
Gestaltung und Planung der Zukunft geht.
Wesentliche Entscheidungen über Leitbilder, Masterpläne, Budgetfragen, strategische Ziele usw. werden von Sheffield First
getroffen. Die Struktur ist dabei sehr integrativ, was allerdings nicht bedeutet, dass alle
einzelnen Projekte ebenfalls einen integrativen Anspruch verfolgen.
Starker Fokus auf die Revitalisierung
der Innenstadt
Nachdem die Urban Development Corporation in den 1980er und 1990er Jahren vor
allem die Revitalisierung aufgegebener
Wirtschaftsstandorte und Industrieareale
Sheffields zum Ziel hatte, liegt der Fokus
der aktuellen Regenerierungsansätze von
Sheffield One auf der wirtschaftlichen und
baulichen Regenerierung der Innenstadt (s.
Abb. oben). Ziel der Regenerierungsprojekte ist es, die Innenstadt als treibende Kraft
für die wirtschaftliche Entwicklung, als kulturelles Zentrum sowie als Zentrum für den
Einzelhandel und Bildungseinrichtungen
zu stärken. Aufgrund der bisherigen Ver-
41
Victoria Quays Hafen, Sheffield
nachlässigung des Innenstadtbereiches
sind diese Bemühungen eindeutig positiv
zu werten und tragen erheblich zu einem
neuen Erscheinungsbild Sheffields bei.
Tatsächlich ist bereits eine massive bauliche und funktionale Aufwertung bzw.
komplette Umgestaltung einzelner Innenstadtgebiete in Gang gekommen. Einige innerstädtische Industriegebäude wurden
bereits neuen Nutzungen zugeführt. Neue
Appartmentblocks bieten hochsegmentiges
Wohnen in der Innenstadt. Die Fördermittel sind auch in die bauliche Aufwertung
der beiden innenstadtnahen Universitäten
geflossen, und mit den Millennium Galleries, dem Wintergarten und den Peace
Gardens sind Großprojekte zur Aufwertung des öffentlichen Raums im Stadtzentrum umgesetzt worden.
Differenziert zu betrachtende Resultate
der URC
Grundsätzlich hat der klare Auftrag für
Sheffield One zu einer überdurchschnittlich schnellen Realisierung der angestrebten Projekte beigetragen. Insofern hat sich
die Konstruktion einer eigenständig agierenden Organisation zur Ausführung festgelegter Ziele als erfolgreich erwiesen.
Allerdings mangelt es bei den Projekten von
Sheffield One an der Einbettung in gesamtstädtische Entwicklungsziele und -zusammenhänge. Vor allem die Maßnahmen
der Vorgänger-Organisation von Sheffield
Quelle: Thilo Lang/IRS, September 2004
One, der Urban Development Corporation
finden sich heute teilweise als Inseln
wieder, die nicht in ein gesamtstädtisches
Gefüge eingebunden sind (z.B. der ehemalige Hafen, s. Abb. oben). Sheffield One
kann bei den bisher durchgeführten Maßnahmen zwar städtebauliche Erneuerung,
aber weder räumliche noch direkte soziale
Integrationswirkungen vorweisen.
Städtebauliche Erfolge aber
keine umfassende Regenerierung
Im wirtschaftlichen Bereich konnten die neu
gegründeten Unternehmen in wachsenden
Wirtschaftszweigen die Einbußen nicht ausgleichen, die durch den Verlust der traditionell ansässigen Großbetriebe entstanden
sind, auch wenn in den letzten Jahren ein
positiver Trend der Einwohner- und Arbeitsplatzzahlen zu beobachten ist. Festzustellen
ist ebenso eine weiterhin angespannte soziale Lage in einzelnen Wohnvierteln, ein
immer noch unterdurchschnittliches Bildungsniveau, eine besonders hohe versteckte Arbeitslosigkeit und ein deutlicher Trend
von Voll- zu Teilzeitarbeitsplätzen. Dennoch
findet eine städtebauliche Regenerierung
derzeit zweifelsohne statt; ob die ökonomischen Aufwärtstrends, für die es seit den
letzten Jahren Anzeichen gibt (s. Tab.
Trends der Entwicklung in Sheffield,
S. 36), nachhaltig wirken, bleibt abzuwarten.
42
Census 2001. www.neighbourhood.statistics.gov.uk (Stand 08/2004)
CRESR (Centre for Regional Economic and Social Research): The real level of unemployment. Sheffield Hallam
University 2002 und 1997
Dabinett, Gordon: Informelle versus formelle Kooperation zwischen Städten in Großbritannien und Nordirland. In:
Heinz, Werner (Hrsg.): Stadt & Region Kooperation oder Koordination? Ein internationaler Vergleich. Schriften des
Deutschen Instituts für Urbanistik, Band 93. Stuttgart/Berlin/Köln 2000
Dabinett, Gordon: Uneven Spatial Development and Regeneration Outcomes in the UK: reversing decline in the
northern city of Sheffield? In: Städte im Umbruch Online-Magazin für Stadtentwicklung, Stadtschrumpfung,
Stadtumbau und Regenerierung 2/2004, S. 1822. www.schrumpfende-stadt.de
Hetherington, Peter: Steely resolve. After decades of neglect, Sheffield is reinventing its centre. In: The Guardian,
October 30, 2002: Cities reborn. The challenge of an urban renaissance, S. 5
Hetherington, Peter: The new urbanism. Britains future housing needs can only be met with higher density, better
designed homes. John Prescott outlines his vision. In: The Guardian, October 30, 2002: Cities reborn. The challenge
of an urban renaissance, S. 2 3
NOMIS. www.nomisweb.co.uk (Stand 08/2004)
Office for National Statistics. www.statistics.gov.uk
Sheffield City Council: 2001 Census Sheffield Profile. A Summary of the 2001 Census Key Statistics for Sheffield.
Corporate Policy Unit. Sheffield July 2003
Sheffield City Council/ Sheffield First: Sheffield Trends. Sheffield 1999
Sheffield City Liaison Group: Sheffield Shines. The way ahead. Plans for the economic regeneration of Sheffield.
Sheffield 1994
Sheffield First Partnership: Sheffield City Strategy 20025, final, February 2003
Sheffield One: Annual Review 2003/4
43
Abstract
With slightly over 500,000 inhabitants,
Sheffield is the eighth largest city in Great
Britain. As a result of its location close-by the
coal mining regions of South Yorkshire and
North Nottinghamshire-Derbyshire, Sheffield
has developed as an important centre for the
steel and metal processing industry. A
decrease in national steel production, caused
by international competition, has hit Sheffield
and South Yorkshire particularly hard. In the
last 15 years the city has lost a quarter of its
total jobs (and over 50 % of jobs in the metal
processing sector). Develop-ments in new
branches of the economy (the service sector
in particular), have not been able to totally
compensate for the loss of jobs in the
traditional sectors of the economy, even
though positive population growth and
employment rates have been observed over
the past few years. At the same time, a critical
social situation continues to exist in some
neighbourhoods, where low levels of education, high levels of hidden unemployment,
and a distinct trend away from full-time
towards part-time jobs can be observed.
As part of the development of strategies for
economic, physical, cultural and social
regeneration in Sheffield, increasing emphasis
has been placed on the construction of
partnerships between local protagonists. As
early as the 1980s, the City Liaison Group
was founded, later renamed Sheffield First,
as the official Local Strategic Partnership.
Sheffield First is a central institution when it
comes to planning and creating a strategy for
the future of the city. Sheffield First is
responsible for making important decisions
regarding vision, master planning, budgeting,
strategizing etc. At the same time, Sheffield
First serves as an umbrella organisation for
thematic
sub-organisations
and
for
cooperation on the neighbourhood level as
well as for thematically specialised suborganisations,
such
as
the
Urban
Regeneration Company Sheffield One,
which focuses on inner-city regeneration.
After urban development in the 1980s and
1990s had focused on the revitalisation
of abandoned commercial locations and
industrial sites within Sheffield, the current
regeneration projects focus on renewing the
function and built-form of the inner city area.
This focus composes only one part of the
regeneration strategy of the city as a whole, yet
these projects play a central role in city
regeneration and manage to attract much
attention from regional and national funding
agencies.
Due to neglect of the city centre over the past
few years, these efforts signalise a positive
step in the right direction, and are certain to
significantly improve Sheffields image. Considerable structural and functional improvements as well as a complete redesign of
selected inner-city areas has already taken
place. Specifically, several former industrial
sites in the inner-city have undergone rezoning, new apartment blocks in the inner city
now cater to the upper segments of the
market, a considerable amount has been
invested in the renovation of the two
universities, and the creation of the Millennium
Galleries, Winter Garden, and Peace Gardens
three large projects contributing to the
improvement of public space in the centre
has already been realised.
However, comprehensive spatial and socially
inclusive planning strategies are not the
primary focus of Sheffield One. It is hoped that
the regeneration of the inner city area will
develop the city centre as a motor for
economic growth and as a centre for cultural
and educational facilities as well as strengthen
its position as a centre for retail activity.
In any case, a regeneration of the built
environment is taking place in Sheffield. The
organizational structures and development
projects play a central role in the process, and
are remarkable from a German perspective.
Whether or not the trend towards economic
growth observed over the past few years is
sustainable, remains to be seen.
44
St. Helens
Städtebau-Institut
Karoline Brombach
Johann Jessen
Lisa Küchel
(1)
St. Helens Council: Tourism
and Visitor Strategy. 3.1 Profile
of the Borough
(2)
www.pilkington.com/
corporate/english
default.htm (Stand 08/2004)
(3)
St. Helens Borough Economic
Development Plan 2001 2006,
S. 21
(4)
Vgl. St. Helens City Council:
Unitary Development Plan
(5)
Ebd. The Planning Framework,
Punkt 2.8
(6)
St. Helens Council: Corporate
Assessment 2004, S. 5
Bergwerk Ravenhead
Colliery in St. Helens
Quelle: Fletcher 2002, S. 12
St. Helens ist eine Stadt im Nordwesten
Englands mit insgesamt rund 177 000 Einwohnern. Sie gehört zum Ballungsraum
Merseyside (1,3 Mio. EW) und liegt zwischen den Zentren Manchester und Liverpool.
St. Helens war eine der ersten englischen
Industriestädte überhaupt und verdankte
ihren Aufstieg dem Kohleabbau. Auf
dem Höhepunkt der Industrialisierung zu
Beginn des 20. Jahrhunderts waren in
St. Helens 20 000 Menschen im Kohleabbau und 30 000 Menschen in der Glasindustrie beschäftigt.1 Die zweite Hälfte des
20. Jahrhunderts brachte mit der Erschöpfung der Kohlevorkommen das Ende des
Bergbaus und auch einen erheblichen Bedeutungsverlust der Glasindustrie mit sich.
Die Schließung des bedeutendsten Bergwerks der Stadt 1968 leitete den Niedergang
der Kohlebranche ein. Inzwischen ist keines der vormals 90 Bergwerke in St. Helens
mehr in Betrieb; auch innerhalb des
Glassektors hat nur der 1826 gegründete
Pilkington Glass Konzern überdauert.2
Insgesamt sind in St. Helens von 1978 bis
2000 ca. 23 000 Arbeitsplätze verloren gegangen.3 Gleichwohl ist die Stadt nach wie
vor industriell geprägt. Heute ist der größte
Teil der Arbeitnehmer im Handel und in der
Autoreparatur beschäftigt. Trotz eines er-
heblichen Rückgangs an Arbeitsplätzen ist
die Glasindustrie immer noch der zweitgrößte Arbeitgeber.4
1993 lag die Arbeitslosenquote in St. Helens
bei rund 13 %.5 Heute sind nur 4,8 % der
Einwohner arbeitslos gemeldet, davon über
ein Drittel langzeitarbeitslos. Allerdings
gibt es trotz der allgemein sinkenden Zahlen immer noch Stadtteile mit besonders
hoher Arbeitslosigkeit.6 Zudem handelt es
sich bei vielen neuen Arbeitsplätzen um
schlecht bezahlte Jobs mit geringen Qualifikationsanforderungen.
Die Bevölkerung St. Helens zeichnet sich
durch ein geringes Qualifizierungsniveau,
einen hohen Anteil von Industriearbeitern
und einen niedrigen Anteil an Selbstständigen aus. Nur 14,1 % der Bevölkerung haben einen Hochschulabschluss; hingegen
35,4 % der Einwohner keinerlei berufliche
Ausbildung. Zudem gibt es einen hohen
Anteil an Menschen, die dauerhaft von
staatlicher Unterstützung leben, einen
schlechten Gesundheitszustand aufweisen,
und nur schwer wieder in den offiziellen Arbeitsmarkt integrierbar sind. Dazu kommt,
dass vor allem junge und ambitionierte
Menschen St. Helens verlassen, weil ihnen
auf dem lokalen Ausbildungs- und Arbeitsmarkt Perspektiven fehlen.
Großbritannien Fallstudie St. Helens
St. Helens hat seit 1982 6,6 % seiner Einwohner verloren. Prognosen zufolge wird
St. Helens einen Bevölkerungsrückgang auf
156 000 Einwohner im Jahr 2021 erfahren.7
Nach Aussage der Stadtverwaltung ist die
Einwohnerentwicklung in St. Helens derzeit nicht rückläufig. Diese Trendwende
wird gleichermaßen auf Zuwanderung aus
Merseyside wie auf überregionale Zuwanderung zurückgeführt. Die Mehrheit der
Einwohner von St. Helens ist weiß und
christlich. Auffallend ist der niedrige Ausländeranteil. Der Anteil der Einwohner
über 60 Jahren ist in St. Helens gegenüber
dem Landesdurchschnitt leicht erhöht.
St. Helens weist die typische Siedlungsstruktur einer Industriestadt auf: geringe
Dichte, niedrige Bebauung, ein in Relation
zur Größe der Stadt schwach ausgeprägtes
Zentrum und zahlreiche Gemengelagen.
Vorindustrielle städtische Wurzeln gibt es
kaum; prägend für die Stadtbildung waren
die Zechenstandorte, später auch die
Standorte der Chemie- und Glasfabriken,
an die sich Arbeiterwohnsiedlungen anlagerten. Die überwiegende Mehrheit der
Haushalte in St. Helens lebt in Doppelhäusern; nur 13,3 % der Haushalte wohnen im
Einfamilienhaus. Ausstattung und bautechnischer Standard sind bescheiden, der
Instandsetzungs- und Modernisierungsbedarf groß. Größere zusammenhängende
Mietwohnungsleerstände, wie man sie
insbesondere aus Ostdeutschland kennt,
gibt es dagegen in St. Helens nicht. Derzeit
stehen in St. Helens etwa 3,6 % des Wohnungsbestands leer. Die Eigentumsquote
liegt leicht über dem nationalen Durchschnitt; hoch ist auch der Anteil der Mieter
im kommunalen Wohnungsbau (18,9 %).
Wohnsituation heute
45
Der Stadtumbau in St. Helens wurde vor
zwei Jahrzehnten in Angriff genommen und
ist noch keineswegs abgeschlossen. Im Verlauf des Prozesses haben sich Ziele verändert und Schwerpunkte verlagert. So war
zunächst die Aufwertung der Innenstadt als
Einkaufsstandort und für den Tourismus
vorrangig. Heute befasst man sich mit der
Aufwertung des Wohnens sowie der Verbesserung von Freizeit- und Erholungsangeboten. Die inhaltliche Ausrichtung des
Stadtumbaus scheint dabei stark von den
Schwerpunkten und Laufzeiten der staatlichen Förderprogramme abhängig zu sein.
Aus der Fülle der verfolgten Umbaukonzepte und -programme lassen sich aktuell folgende Ziele des Stadtumbaus in St. Helens
herausfiltern:
Verbesserte Anbindung der Stadt an das
übergeordnete Straßen- und Bahnnetz;
Stabilisierung und Stärkung des verbliebenen industriellen Sektors (Glasindustrie);
Erweiterung der wirtschaftlichen Basis
durch gezielte Förderung der Ansiedlung
von Unternehmen des Dienstleistungssektors;
Aufwertung der Innenstadt für Einzelhandel und Tourismus;
Erhöhung der Lebensqualität in den
Wohnquartieren durch Modernisierung
des Bestands und Verbesserung des Umfelds.
Räumlich konzentriert sich der Stadtumbau in St. Helens auf die Innenstadt und auf
Gebiete im Süden der Stadt. Da die Stadt
von zahlreichen Brachflächen durchzogen
wird, ist deren Belegung mit neuen Nutzungen (Wohnen, öffentliches Grün und Gewerbe) von vorrangigem Interesse. Die
hohe Anzahl der Brachflächen ermöglicht
zudem eine leichtere Um- und Durchsetzung des übergeordneten Stadtentwicklungszieles Innenentwicklung vor Außenentwicklung.
Von zentraler Bedeutung für den Stadtumbau in St. Helens sind Stadtentwicklungsprojekte. Es lassen sich zwei Typen
dieser Projekte unterscheiden infrastrukturelle Vorleistungen des Stadtumbaus
einerseits und andererseits die so genannten
Leuchtturmprojekte, die den Stadtumbau
erfolgreich nach innen und außen repräsentieren. Ein früher Impuls für die Revitalisie-
(7)
www.sthelens.gov.uk
department/stratplan.nsf
(Stand 07/2004)
46
Pilkington Glass-Fabrikgebäudes umgenutzt. Es bildet zusammen mit dem Bau des
gegenüber liegenden Hilton Hotels einen
Schwerpunkt der Tourismusstrategie der
Stadt.
The World of Glass Museum (Teilansicht von hinten)
George Street Quarter
Daneben gibt es weitere Impulsvorhaben in
innenstadtnahen Lagen: Durch Verkehrsberuhigung, Modernisierung von Wohngebäuden und Neugestaltung des öffentlichen Raums, aber auch durch den
gezielten Einsatz von Wirtschaftsförderund Existenzgründerprogrammen ist mit
dem George Street Quarter ein attraktives, funktionsgemischtes Innenstadtquartier entstanden. Als Impulsvorhaben der
besonderen Art ist gegenüber dem World
of Glass-Museum der St. Mary´s Market
realisiert worden. Der moderne Stahl- und
Glasbau birgt ein dichtes Nebeneinander
von Kleinhändlern, die auf engstem Raum
jede Art von Waren des täglichen Bedarfs,
Textilien, Haushaltswaren, Kurzwaren, Lebensmittel und vieles mehr auf unterstem
Preisniveau anbieten. Ein weiteres Vorhaben, die Umgestaltung des St. Helens
Canal nahe der südlichen Innenstadt, hat
ihre Wirkung noch nicht voll entfaltet: Im
westlichen Abschnitt ist der Kanal in die
Außenanlagen der World of Glass integriert worden, an anderen Stellen ist er zu
einem öffentlichen Grünzug mit Uferweg
umgestaltet, jedoch nicht an die Innenstadt
und die benachbarten Wohngebiete angebunden worden.
Stadtumbau-Prozess
St. Helens Canal
(8)
road to riches,
2002, S. 208
Fletcher
(9)
www.worldofglass.com
(Stand 08/2004)
rung der Stadt war der Bau des M62 Linkway,
auch Straße zum Reichtum8 genannt, der
die überregionale Verkehrsanbindung deutlich verbessert hat. Auch der 1995 gebaute
Busbahnhof als Drehscheibe für den regionalen Busverkehr gab einen wichtigen Anstoß für die Aufwertung der City. Das wichtigste Impulsprojekt mit überregionaler
Ausstrahlung ist das World of Glass-Museum. Das 14 Mio. E teure Prestigeprojekt wurde aus staatlichen, europäischen und privaten Quellen finanziert.9 Im Museum wird die
Geschichte der Glasherstellung mit besonderem Bezug zu St. Helens vorgestellt. Für
das Museum wurden Teile des historischen
Der Stadtumbau-Prozess in St. Helens kann
in zwei Phasen unterteilt werden. Die erste
Phase ist geprägt durch bodenordnerische
Maßnahmen (Abriss alter Industrieanlagen, Altlastenbeseitigung) und strategische
öffentliche Investitionen in die Infrastruktur. Die zweite Phase hat in St. Helens vor
rund zehn Jahren begonnen. Der Bau des
Linkway in der ersten Phase unterstützte
die Ansiedelung von Gewerbeparks.
St. Helens wurde sowohl für gewerbliche
Investoren als auch für Pendler als Standort
interessant. Gezielte Impulsprojekte wie
das World of Glass geben heute zusätzliche Anreize für private Investitionen.
Zudem werden parallel weiche Standortfaktoren, wie Freizeit- und Aufenthaltsqualität sowie Wohn- und Wohnumfeldverbesserungen, gestärkt.
Die Formulierung der Strategien und ihre
Umsetzung sind in St. Helens das Ergebnis
eines komplexen Zusammenspiels der be-
teiligten Akteure: der Zentralregierung, der
Kommune und schließlich der sog. Partnerschaften. Im Zuge des Stadtumbaus sind in
St. Helens eine Fülle von Partnerschaften
gebildet worden, die sich in Zielen, Aufgabenbereichen, Struktur und Finanzierung
unterscheiden. Sie sind die zentralen Akteure des Stadtumbaus. Gewöhnlich werden sie für einzelne Vorhaben gebildet und
haben nur für die Dauer des Projektes bzw.
die Laufzeit des jeweiligen Programms Bestand. Im Zusammenhang mit dem Stadtumbau spielt die Ravenhead Renaissance
Partnership (RR)10 eine wichtige Rolle. Sie
ist die älteste und wichtigste Partnerschaft
in St. Helens und hat seit 2001 die Schirmherrschaft über dortige Stadtumbau-Projekte als Local Strategic Partnership (LSP)
inne. Sie ist zuständig für die Festlegung der
Ziele und Strategien des Stadtumbaus, für
die Sicherung der Finanzierung, die Umsetzung der Stadtumbau-Projekte sowie die
Öffentlichkeitsarbeit. Als sog. umbrellaorganisation11 unterstützt sie die Bildung
von Sub-Partnerschaften in St. Helens, koordiniert deren Aktivitäten und hilft ihnen
bei der Einwerbung von Fördermitteln. Wegen der engen personellen Verbindung zur
Verwaltung kann RR auch als communityled Partnership bezeichnet werden.
Wichtige Sub-Partnerschaften für den
Stadtumbau sind darüber hinaus die
Pathway Chair Groups. Sie stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit der EUZiel-1-Förderung. Zwischen 2000 und 2006
werden 1,3 Mrd. E in Merseyside zur
Verfügung stehen, davon 12 Mio. E für
St. Helens.12 Die Stadt hat acht besonders benachteiligte Wohnstandorte als
pathway communities für den Einsatz der
Mittel ausgewählt. Für jedes der acht Gebiete war die Bildung von Partnerschaften
zwischen der Stadt, Bürgervertretern und
privaten Investoren verlangt. Gemeinsam
arbeiten diese Akteure an einem action
plan für den jeweiligen Stadtteil.
Schließlich ist im Zusammenhang mit dem
Stadtumbau die Neighbourhood Renewal
Fund Steering Group anzuführen: Die
Partnerschaft wurde in Verbindung mit der
Förderung aus dem Neighbourhood Renewal Fund gebildet, auf die St. Helens gemäß dem Index of Multiple Deprivation
Anspruch hat. In ausgewählten Gebieten
soll in die Verbesserung der Bildungsangebote, der Gesundheitsversorgung und in
die Aufwertung der Wohnverhältnisse investiert werden.
47
Die hoheitliche Planung der englischen
Kommunen hat mit der Übernahme wesentlicher Aufgaben des Stadtumbaus
durch Partnerschaften im Allgemeinen an
gestalterischer und steuernder Kraft eingebüßt. In St. Helens trat die Stadtverwaltung
jedoch als Initiator des Stadtumbaus in Erscheinung und trägt auch heute noch in
maßgeblicher Weise zur Steuerung bei.
Darüber hinaus formuliert sie Planwerke
und Strategiekonzepte wie z. B. den Unitary Development Plan oder Tourismusund Wirtschaftskonzepte.
Öffentlichkeitsarbeit und
Bürgerbeteiligung
Die Öffentlichkeitsarbeit der Partnerschaften und der öffentlichen Verwaltung richtet
sich an drei Zielgruppen: Investoren, Bürger und Touristen. Zugleich trägt eine überzeugende Außendarstellung wesentlich
dazu bei, sich im Wettbewerb mit anderen
Kommunen um Fördermittel zu profilieren.
Direkte
Bürgerbeteiligung
findet
in
St. Helens erst seit kurzem verstärkt Eingang in den Stadtumbau. Dies steht in engem Zusammenhang mit den neueren
staatlichen Programmen wie z. B. dem
Neighbourhood Renewal Program, in denen die Beteiligung der Anwohner verpflichtend vorgesehen ist.
Finanzierung
Zur Finanzierung von Umbauvorhaben
kann auf verschiedene Fördermittel zurückgegriffen werden. Die von der Zentralregierung vergebenen Mittel müssen komplementär finanziert werden und stehen
eng mit der Bildung von Partnerschaften in
Verbindung.
Das bedeutendste und größte Förderprogramm, auf das die Ravenhead Renaissance Partnership bei der Finanzierung
der meisten ihrer Projekte zurückgreifen
konnte, war das Single Regeneration Budget-Programm (SRB) der nationalen Regierung. Aus diesem SRB konnte St. Helens
1995 eine größere Summe einwerben, die
in die Aufwertung des sog. Southern
Corridors des Bezirkes floss. 1999 wurde
St. Helens erneut im Rahmen eines Wettbewerbsverfahrens als einem von nur sieben
Kandidaten des Nordwestens 37,5 Mio. E
zur Schaffung neuer Arbeitsplätze und
Verbesserung der Lebens- und Wohnverhältnisse zugesprochen. Das heute wichtigste Instrument zur Vergabe der Förder-
(10)
www.ravenheadrenaissance.
co.uk.content.ravenintro.html
(Stand 08/2004)
(11)
Dachorganisation
(12)
St. Helens Council: St. Helens
Borough Economic Development Plan 2001 2006, S. 46
48
hilfen, der Index of Multiple Deprivation
(IMD) weist St. Helens als eine der 50 englischen Städte aus, in die insgesamt 80 % der
Fördermittel fließen.
Der städtische Haushalt wies in den letzten
zehn Jahren kein Defizit auf, da er durch interne Umstrukturierungen und Überarbeitung des Haushaltsplans konsolidiert wurde. Der Stadtumbau wird allerdings nur zu
einem sehr geringen Anteil direkt aus dem
kommunalen Haushalt finanziert, sondern
speist sich wie oben beschrieben vorwiegend aus staatlichen, privaten oder EUQuellen.
Strategien des Stadtumbaus werden in den
Partnerschaften entwickelt und verfolgt.
Masterpläne und Machbarkeitsstudien
werden in der Regel an private Berater vergeben, die diese binnen weniger Monate erarbeiten. Sie sind häufig die Voraussetzung
für die Beantragung von Fördermitteln und
so als zentrale planerische Instrumente
des Stadtumbaus anzusehen. Demgegenüber ist die hoheitliche Planung (Stadtentwicklungskonzept, Flächennutzungsplan)
marginalisiert worden, da sie als vergleichsweise unflexibel eingeschätzt und an
zeitaufwendige Verfahren gebunden sei.
Stadtumbau stellt sich in St. Helens als ein
Zusammenspiel von einzelnen Projekten
dar. Dies bringt auf der einen Seite eine
hohe Flexibilität mit sich, auf der anderen
Seite besteht allerdings die Gefahr, dass
übergeordnete
Stadtentwicklungsziele,
zum Beispiel ein gesamtstädtisches Freiflächenkonzept, aus dem Blickfeld geraten.
Resümee
(13)
Wasteland to Woodland:
www.sthelens.gov.uk/
departments/stratplan.nsf.
(Stand 07/2004)
Der Stadtumbau in St. Helens gilt bereits
jetzt als erfolgreich, wenngleich er eine zentrale Aufgabe der kommenden Jahrzehnte
bleiben wird. Dabei ist die Ausgangslage
denkbar schwierig: Als mittelgroße Stadt in
einem Ballungsraum liegt St. Helens im
Schatten zweier Metropolen. Sie weist eine
zentrale Lage auf, ohne verkehrlich gut angebunden zu sein. Das Bild von St. Helens
ist blass und eher mit negativen Attributen
(schmutzig, ungesund, gesichtslos) belegt.
Vor diesem Hintergrund sind die verfolgten
Stadtumbau-Strategien zu interpretieren.
Kommune als gestaltende Kraft
Der Stadtverwaltung ist es in besonderer
Weise gelungen, sich den Einfluss auf die
Planungen der Partnerschaften zu sichern
und die kommunalpolitischen Vorstellungen bis in die Projekte hinein zu verankern.
Die seit den 1980er Jahren bestehende Zusammenarbeit und personelle Verflechtung
zwischen öffentlicher Verwaltung und den
Partnerschaften war trotz Spannungen produktiv.
Lokal angepasste Umbaustrategien
Der Stadtumbau nimmt bewusst Bezug auf
die Stärken und Schwächen der Stadt. Zum
einen wird nicht versucht, in Konkurrenz zu
Manchester oder Liverpool zu treten, sondern gerade von deren Nähe im Sinne einer
Windschattenstrategie zu profitieren: als
Wohnstandort für Berufspendler, als Ausflugsziel für Tagestouristen, als gewerblicher Ausweichstandort und als preisgünstiger Einzelhandelsstandort. Zum anderen
profiliert sich St. Helens geschickt als die
englische Glas-Stadt.
Einbeziehung der Hauptarbeitgeber und
zentrale Bedeutung von Impulsprojekten
Charakteristisch für den Stadtumbau ist die
Beteiligung des wichtigsten lokalen Industrieunternehmens. Mithilfe des Impulsprojektes World of Glass wurde eine WinWin-Situation zwischen Stadt und dem
Unternehmen Pilkington Glass erzeugt.
Der Stadtumbau in St. Helens zeigt insgesamt, dass Impulsprojekte große Bedeutung haben sowohl als infrastrukturelle
Vorleistung als auch als Leuchtturmprojekt.
Allerdings müssen diese in ihrem inhaltlichen Schwerpunkt, ihrer Dimensionierung und Ausgestaltung dem Standort gerecht werden.
Akzeptanz von Brachen und Leerständen
In St. Helens sind Brachen und leer stehende Bauten zu einem akzeptierten Bestandteil des postindustriellen Stadtbildes geworden, dem die kommunale Politik mit
Gelassenheit und einer differenzierten Strategie begegnet: Abriss von Wohnungen,
aber auch Leerstände, temporäre Belegung,
und Liegenlassen von Brachen auf unbestimmte Zeit sind Alltag. Unter dem Namen
49
mehr zur Verfügung stehen. Positiv ist, dass
die Vielzahl von Brachen in St. Helens es erlaubt, Nutzungen anzusiedeln, die an anderen Standorten keine Chance hätten. Ein
großer Fehler war es allerdings, nach der
Schließung der Zechen nahezu alle bauliche Anlagen des Bergbaus abzureißen.
Hier ist das Potenzial verschenkt worden,
Zeugen der industriellen Vergangenheit
beim Stadtumbau zum Vorteil der Stadt zu
nutzen.
Reparatur von Oldtimer-Doppeldeckerbussen
Umnutzung einer Fabrikhalle in St. Helens
Wasteland to Woodland13 wurden Industriebrachen mit Bäumen bepflanzt. Dies
zeigt, wie nötig kostengünstige Nachnutzungsstrategien sind. An den zahlreichen neu geplanten Gewerbegebieten in
St. Helens wird jedoch deutlich, dass der
Überfluss an Brachen auch zu einem leichtfertigen Umgang führen kann: wenn
beispielsweise zentral gelegene Areale mit
Nutzungen geringer Wertschöpfung belegt
werden und für übergreifende Entwicklungsziele wie öffentliche Grünzüge nicht
Abhängigkeit von Fördergeldern
Ambivalent ist der Zusammenhang von
Stadtumbau und öffentlichen Fördergeldern. Einerseits ist das Einwerben von Geldern durch die Partnerschaften als ein Erfolg anzuerkennen. Andererseits wird für
die Organisation von Mischfinanzierungen
aus öffentlichen und privaten Geldern
viel Zeit und Personal benötigt. Noch
schwerer wiegt jedoch, dass Stadtumbau in
St. Helens in hohem Maße von Fördermitteln von außen abhängig ist. Ob sich die
bisher verfolgte Strategie in einer Zeit ohne
hoch subventionierten Stadtumbau bewähren kann, bleibt fraglich.
Fletcher, Mike: Black Gold and hot sand a history of St. Helens. Lancaster 2002
www.pilkington.com/corporate/english/default.htm (Stand 08/2004)
www.sthelens.gov.uk/departments/stratplan.nsf (Stand 07/2004)
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Office for National Statistics (ONS): Census 2001. St. Helens 2003
Ravenhead Renaissance: Annual Report 2001/2002. St. Helens 2001
St. Helens Council: Unitary Development Plan. St. Helens 1998
St. Helens Council: St. Helens Borough Economic Development Plan 20012006. St. Helens 2001
St. Helens Council: Corporate Plan 2002 2005. St. Helens 2002
St. Helens Council: St. Helens Tourism and Visitor Strategy 2002 2006. St. Helens 2002
St. Helens City Council: Unitary Development Plan. The Planning Framework, Punkt 2.8
URBED: St. Helens Renaissance. (www.urbed.com) (Stand 06/2003)
50
Abstract
St. Helens is a borough in the Northwest of
England with a resident population of about
177,000. It is located between Manchester
and Liverpool and thus part of the Merseyside
conurbation. St. Helens was one of the earliest
industrial cities ever; it prospered due to coal
mining and the local glass industry. But those
industries started to decline during the second
half of the 20th century. Between 1978 and
2000, St. Helens lost about 23,000 jobs. Since
1982, there has been a 6.6 % decrease in
population. In 1993, the local unemployment
rate peaked with about 13 %. At present, only
4.8 % are unemployed, and the number of
inhabitants no longer decreases. The majority
of the local residents are white Christians and
only a very small proportion is of ethnic
minority. Among the workforce, there is a low
level of qualification and a high proportion of
industrial workers.
The urban structure is characterised by low
density, a weak town centre and spatial
fragmentation. Most of the households live in
semi-detached houses of low standard.
Nevertheless, there are no large contiguous
areas of vacant housing.
In St. Helens, urban regeneration strategies
and projects are a result of close collaboration
between various stakeholders: central
government, the city council, and, most
importantly, local partnerships. The latter are
primarily responsible for commissioning
studies, securing funding, implementing
projects, marketing, and organising participation. The process of urban regeneration in
St. Helens can be subdivided into two periods.
The first period is characterised by decontamination, land regulation, and strategic public
investment in infrastructure. This phase served
to create the preconditions for subsequent
private investment. The second period began
around ten years ago. At that time, the
construction of the linkway facilitated the
development of new business sites. Regene-
ration objectives and strategies in St. Helens
have changed in course of the process.
During the early years, inner city redevelopment was the largest challenge such as the
construction of a shopping centre with bazaar
atmosphere or the valorisation of the old
quarter whereas today improving the quality
of housing and open spaces has become
more important. Moreover, the local strategy
greatly depends on the targets and time
schedules of national regeneration programmes.
Even though urban regeneration in St. Helens
proved to be a tedious process that has by far
not been completed yet, it is already
considered a success today. One reason may
be that the strategy is precisely geared
towards local strengths and weaknesses.
There are no attempts to compete against
Manchester or Liverpool. Instead, St. Helens
tries to benefit from its adjacency to these
thriving cities. Furthermore, the local strategy
succeeded in creating a win-win situation for
both St. Helens and the main local employer
(Pilkington Glass) by establishing the World of
Glass, an inner city flagship museum. The
World of Glass illustrates that catalyst projects
are crucial for urban regeneration whether as
strategic investment to public infrastructure or
as cultural flagships.
Brownfields and vacant buildings have
become everyday perceptions in postindustrial cities such as St. Helens and are
widely accepted. Having embraced the first
major challenges of urban regeneration, the
political response to brownfields now consists
of relaxed, multifaceted strategies including
demolition, vacancies, temporary uses, or
simply letting a site rest for an indefinite time.
However, one of the biggest strategic
shortfalls in St. Helens has been to demolish
any evidence of the towns coal mining history
a missed opportunity to tap the full potential
of industrial heritage for urban revitalisation.
Großbritannien Gesamtfazit
51
Gesamtfazit zu Stadtumbau-Vorhaben in Großbritannien
Stadtumbau als Routine
Anders als in Deutschland gibt es in Großbritannien inzwischen eine über 20-jährige
Erfahrung mit dem Stadtumbau. Er ist in
den Gemeinden ebenso wie bei der Zentralregierung eine Routine, die immer wieder
durch die Überprüfung und die Neuauflegung von Förderprogrammen an veränderte Anforderungen angepasst wird. Dabei
reifte auch in Großbritannien erst allmählich die Einsicht in die Langwierigkeit des
Stadtumbaus, der den beteiligten Akteuren
einen langen Atem abverlangt.
Es lassen sich zwei Phasen des Stadtumbaus unterscheiden. Die erste Phase umfasst strategische öffentliche Investitionen,
mit denen die Voraussetzungen für private
Investitionen überhaupt erst geschaffen
werden: Abriss alter Industrieanlagen und
überschüssiger Wohnungen, Beseitigung
der Altlasten auf den Brachflächen, bodenordnerische Maßnahmen sowie Schlüsselinvestitionen in die öffentliche Infrastruktur (Verkehr, Ver- und Entsorgung etc.). In
der zweiten Phase erfolgt die Umsetzung
der öffentlichen Maßnahmen, die sich unmittelbar aus den Umbauzielen ableiten
und die direkten Anstoß für private Investitionen im Sinne des Stadtumbaus geben
sollen. Im Gegensatz zur Bundesrepublik
befindet sich der Stadtumbau in Großbritannien derzeit bereits überwiegend in der
zweiten Phase. Die großen Schübe des Bevölkerungs- und Arbeitsplatzverlustes liegen in den vom Niedergang (urban decline)
betroffenen Regionen mindestens schon 15
bis 20 Jahre zurück. Dies erklärt u. a., dass
das für Deutschland prägende Attribut des
Schrumpfens in der britischen Stadtumbau-Debatte keine Rolle spielt.
Grundsätzlich können die relevanten Akteure und auch die Betroffenen in England
so scheint es gelassener mit Niedergangs- und Zerfallsprozessen umgehen als
dies in Deutschland bisher der Fall ist. Neben dem Risiko eines zu saloppen Umgangs
mit dem baukulturellen Erbe birgt diese
Einstellung auch Chancen für Neues. Die zu
beobachtende Offenheit gegenüber einer
vollständigen Neudefinition von Stadtquartieren und Stadtvorstellungen ermöglicht manchmal radikale Lösungen, die in
Deutschland nur schwer vorstellbar wären,
aber Optionen für zukünftige Entwicklungen bieten, die sonst verborgen blieben.
Dies gilt auch für die Bereitschaft, sich auf
die Suche nach neuen gesamtstädtischen
Identitäten zu begeben.
Partnerschaften und URCs zur
Überwindung lokaler Blockaden?
Den organisatorischen Kern des Stadtumbaus in Großbritannien bilden im
Gegensatz zu Deutschland strategische
Partnerschaften (partnerships): Zusammenschlüsse verschiedener öffentlicher
und privater Partner, die für räumlich,
sachlich und zeitlich klar definierte Stadtumbau-Aufgaben gebildet werden. Sie sind
die eigentlichen Träger der Maßnahmen.
Sie legen die Ziele fest, sichern die Finanzierung und organisieren die Umsetzung.
Weiterhin sind sie verantwortlich für die
Öffentlichkeitsarbeit und die Bürgerbeteiligung. Die Konstruktion und die Bedeutung
der neuen Organisationen spiegeln die Notwendigkeit sektorübergreifender Handlungsansätze wider.
Städtebau-Institut
Karoline Brombach
Johann Jessen
Lisa Küchel
Institut für Regionalentwicklung und
Strukturplanung (IRS),
Erkner
Thilo Lang
Monika Sonntag
Für einen erfolgreichen Stadtumbau sind
Konzepte besonders wichtig, die es ermöglichen, aus dem gewohnten Trott eingespielter Lösungswege und Routinen auszubrechen.
Die
englischen
lokalen
Partnerschaften als Träger des Stadtumbaus scheinen so der vorherrschende Eindruck aus den Fallstudien ein solcher Weg
zu sein. Dass Partnerschaften nicht nur ein
organisatorisches Arrangement, sondern
selbst kontext- und konzeptbildend sind,
bestätigen auch die Ergebnisse einer aktuellen englischen Studie, die Partnerschaften vergleichend untersucht hat.1
Local Strategic Partnerships
als potenzielles Forum integrierter
Stadtpolitik
Das Konzept der Partnerschaften wird stetig weiter entwickelt. Um die Kohärenz der
verschiedenen Stadtumbau-Vorhaben unterschiedlicher Partnerschaften zu erhöhen, sind kürzlich die Local Strategic Partnerships (LSP) verbindlich eingeführt
worden. Die LSPs sollen der Garant für integrierte Stadtpolitik und eine enge Kooperation der mit Stadtumbau befassten Organisationen sein. Allerdings führt in der Praxis
nicht jede LSP automatisch zu einer integrierten, kreativen Stadtentwicklungspolitik. Ihr Erfolg in den untersuchten Städten
(1)
Partnerships do not represent
a path-dependent institutional
settlement. Instead, they are
path-shaping arenas in which
different values and governing
mechanisms compete. Davies
2004, S. 582
(2)
In Barnsley, Rotherham, Hull
und North East Lincolnshire
(3)
Partnerships do not represent
a path-dependent institutional
settlement. Instead, they are
path-shaping arenas in which
different values and governing
mechanisms compete. Davies
2004, S. 582
52
hängt offensichtlich auch damit zusammen, dass hier bereits gute Kooperationsstrukturen vorhanden waren, bevor die Regierung LSPs offiziell zur Pflicht gemacht
hatte.
ten werden; Gewerbeentwicklung kann auf
der grünen Wiese nur dann stattfinden,
wenn der Investor nachweisen kann, dass
keine geeignete Brachfläche zur Verfügung
steht.
Urban Regeneration Companies
als Motor baulicher Erneuerung
Rollenwandel der Kommunen
und Machtverschiebung durch
neue Kooperationsstrukturen
Zum Spektrum der neuen Akteure im Stadtumbau gehören die seit 1999 gebildeten
Urban Regeneration Companies (URC),
Entwicklungsgesellschaften, die sich vor
allem als Motor zur Revitalisierung der lange vernachlässigten Großstadtzentren etabliert haben. Ihr Schwerpunkt liegt auf der
zügigen Umsetzung klar abgegrenzter
baulicher Maßnahmen. Mit dem übergeordneten Ziel der Stimulierung privater Investitionen ist zugleich die optimistische
Erwartung verknüpft, darüber auch die sozialen Probleme und Konflikte in den Zentren zu bewältigen. Es liegt in der klar begrenzten Funktion der URCs, dass sich
deren Projekte nicht immer in gesamtstädtische Konzeptionen einfügen und keine
umfassenden Instrumente der Regenerierung darstellen können. Wichtige gesamtplanerische Ansprüche sowie projekt- und
gebietsübergreifende
Aspekte
werden
dabei leicht vernachlässigt.
Orte des Stadtumbaus
Schwerpunkte des Stadtumbaus waren in
der Vergangenheit vor allem die Großstädte. Inzwischen werden auch die kleinen und
mittleren Städte, deren Entwicklungsprobleme lange Zeit unterschätzt wurden, stärker bei der Vergabe öffentlicher Mittel zum
Stadtumbau berücksichtigt.
Mit der Einrichtung der URCs ging eine
deutliche Fokussierung von Fördermitteln
und Entwicklungsimpulsen auf die lange
vernachlässigten Innenstädte einher. Spektakuläre Großprojekte werden dabei häufig
als entscheidende Maßnahmen gesehen,
das Image der Städte positiv zu beeinflussen und neue Entwicklungen zu ermöglichen. Im Rahmen des derzeitigen Wirtschaftswachstums geht es dabei darum, die
Städte an nationalen Wachstumsprozessen
teilhaben zu lassen.
Flankiert und gestützt wird der Stadtumbau
in England durch eine restriktive nationale
Flächeneinsparpolitik, die in Großbritannien sehr viel besser greift als in Deutschland.
Im Wohnungsbau muss eine Quote zur
Wiedernutzung von Brachflächen eingehal-
Charakteristisch für den britischen Stadtumbau ist die große Bedeutung der Zentralregierung und die Auslagerung wichtiger
stadtplanerischer und stadtentwicklungspolitischer Aufgaben vom City Council zu
Partnerschaften, vor allem zu den LSPs,
und zu Entwicklungsgesellschaften (URCs).
Dadurch hat hoheitliche kommunale Planung deutlich an Bedeutung verloren. Die
neue Rolle der Kommunen liegt darin, zu
managen, zu koordinieren und zu ermutigen. Eine wichtige Funktion der Kommunen ist es, innerhalb der privatisierten Trägerstrukturen das öffentliche Interesse zu
verankern und zu wahren. Als Vorteile des
Konzepts der Partnerschaften und der Verlagerung zentraler Aufgaben in eigenständige Entwicklungsgesellschaften werden
die hohe Flexibilität, Effizienz und Fähigkeit zur Innovation gesehen: Sie können
sehr viel dynamischer und schneller agieren als die planende Verwaltung. Aber auch
in England werden die Probleme thematisiert: zum einen, dass aufgrund der räumlich und zeitlich befristeten institutionellen
Strukturen die Kontinuität nicht gesichert
ist und wesentliche gesamtstädtische Aspekte nicht ausreichend berücksichtigt
werden können; zum anderen die Gefahr
von Demokratiedefiziten, was sowohl den
Bedeutungsverlust des kommunalen Parlaments wie auch die häufig nachrangige Bedeutung der Bürgerbeteiligung betrifft.
Programmvielfalt im Stadtumbau,
Bündelung von Ressourcen
Die Förderung des Stadtumbaus durch die
Zentralregierung hat inzwischen eine lange
Geschichte, in deren Verlauf sich Schwerpunkte, Vergabekriterien, Auswahlverfahren und Laufzeiten verändert haben. In
Großbritannien hat sich auf politischer
Ebene eine kaum zu überblickende Vielfalt
an Förderprogrammen zum Stadtumbau
entwickelt. Die Vielfalt der Fördermöglichkeiten wird selbst von erfahrenen Praktikern als extrem komplex eingeschätzt. So
bleibt es letztendlich den lokalen Akteuren
überlassen, was sie aus den vielfältigen An-
Großbritannien Gesamtfazit
geboten machen und wie sie die genutzten
Programme vor Ort vernetzen. Indem investive Maßnahmen in die bauliche Struktur (Umfeldaufwertung) mit Wirtschaftsförderung und sozialen Maßnahmen
kombiniert werden, können wie zum Beispiel in East Manchester synergetische Wirkungen erzielt werden. Dabei scheint der
Wandel im Vergabeverfahren der nationalen Förderprogramme Rückwirkungen auf
die Praxis des Stadtumbaus gehabt zu haben. So hatte das Konzept des Competitive
Bidding (Vergabe-Verfahren auf Wettbewerbsbasis), das inzwischen durch die evidenzbasierte Vergabe von Mitteln weitgehend abgelöst worden ist, zu einer
effektiveren Vorbereitung von Stadtumbau-Maßnahmen geführt.
Offene Fragen
Die eingehende Beschäftigung mit den englischen Fallbeispielen wirft einige grundsätzliche Fragen zur Übertragbarkeit der
Erfahrungen auf die deutschen Verhältnisse auf, die sich allein aus den Fallstudien
nicht abschließend beantworten lassen
und weiterer Untersuchungen bedürfen:
Die Einbeziehung zusätzlicher privater
und öffentlicher Akteure in die Stadtentwicklung in Form von Partnerschaften
wird häufig als Erfolg und als der spezifische Beitrag der britischen Praxis betrachtet. Inwieweit ist die überragende
Bedeutung der Partnerschaften im
Stadtumbau gebunden an die besondere
britische Konstellation eines starken
Zentralstaats und einer im Vergleich zu
Deutschland nicht verankerten kommunalen Planungshoheit? Inwiefern fördern lokale Kooperationsstrukturen Innovation bei der Erarbeitung und
Umsetzung von Entwicklungsalternativen und inwieweit kann das dabei entstehende kreative Potenzial für die Praxis
nutzbar gemacht werden? Inwieweit lassen sich die offensichtlichen Stärken des
Partnerschafts-Konzepts in den deutschen Kontext übertragen?
53
Die öffentlichen Förderprogramme zum
Stadtumbau sind in Großbritannien umfänglicher als in Deutschland. Welche
Kriterien sind in England für die Dimensionierung der Förderprogramme und
der jeweiligen projektbezogenen Mittelzuteilung maßgebend? Eine genauere
Untersuchung der Fördervolumen, ihrer
spezifischen Verwendung sowie der Begründung für ihre Bemessung wäre für
die grundsätzliche Debatte zum politischen Gewicht des Stadtumbaus in
Deutschland aufschlussreich.
Das neueste Programm der britischen
Regierung Housing Renewal Pathfinder ist aufgrund seiner Orientierung
auf den Wohnungsmarkt am ehesten
mit den Stadtumbau-Programmen in
Deutschland vergleichbar. Ein Vergleich
von Zielsetzung, Finanzierung und strategischer Umsetzung sowie Praxis von
Abriss, Aufwertung und Bewohnerbeteiligung wäre für beide Seiten Gewinn
bringend.
In Großbritannien liegen langjährige Erfahrungen mit unterschiedlichen Modi
der Fördermittelvergabe vor, die zwischen Wettbewerbsprinzip und Bedürftigkeitsprinzip schwanken. Wie lassen
sich diese Erfahrungen für die notwendige Vereinfachung der Fördermittelvergabe in Deutschland nutzbar machen?
In den vergangenen Jahren hat sich in
Großbritannien eine Kultur der Evaluation staatlicher Förderprogramme herausgebildet. Schon bei der Ausgestaltung eines neuen Programms wird auch
schon dessen Evaluation mitangelegt.
Was lässt sich aus der britischen Evaluationspraxis für die entsprechenden Bemühungen in Deutschland lernen?
Davies, Jonathan: Conjuncture or Disjuncture?
An Institutionalist Analysis of Local Regeneration
Partnerships in the UK. In: International Journal of
Urban and Regional Research, 28.3, September 2004,
S. 570 585
54
Dänemark: Nationaler Kontext und Fallstudie
Nationaler Kontext
Demographie
Büro Dau-Schmidt/
Tornow, Kiel
Wulf Dau-Schmidt
Britta Tornow
Im Unterschied zur demographischen Entwicklung in Deutschland wuchs Dänemarks Bevölkerung von 1990 bis 2002 um
4,5 % an. Die Geburtenrate gehört mit 1,7
zu den höchsten Europas. Angesichts einer
rigiden Einwanderungspolitik und eines
leichten Sterbeüberschusses ist zukünftig
nur noch mit einem geringen Wachstum
der Gesamtbevölkerung zu rechnen. Eine
Abnahme der Gesamtbevölkerung wird jedoch bis zum Jahr 2025 nicht prognostiziert.
(1)
Vgl. Miljøministeriet 2003 und
Erhvervs- og Boligstyrelsen
2004
Dänemarks Wirtschaftsstruktur ist traditionell geprägt von kleineren bis mittleren Unternehmen, wenigen Großkonzernen und
einer ausgeprägten Nischenproduktion.
Wie in allen anderen europäischen Ländern
befindet sich die dänische Wirtschaft angesichts von Globalisierung, EU-Erweiterung
und der rasanten Bedeutungszunahme der
neuen Informationstechnologien in einem
Umstrukturierungsprozess. Die Wirtschaft
hat bereits einen großen Teil der Produk-
Entwicklung der Arbeitsplätze in Dänemark 1996 2002 in %
Quelle: Miljøministeriet 2003
tion ins Ausland verlagert und sich zu den
Bereichen Entwicklung, Vermarktung und
Know-how umorientiert.
Die wirtschaftlichen Eckdaten Dänemarks
gehören zurzeit zu den positivsten in Europa. Mit 6 % gehört die Arbeitslosenrate zu
den niedrigsten in der EU, die Beschäftigung ist mit 78 % hoch und die Anzahl der
Arbeitsplätze hat von 1996 bis 2002 um
5,2 % zugenommen. Dänemarks wirtschaftlicher Erfolg wird einer geglückten
Kombination aus einem flexiblen Arbeitsmarkt, einer rigiden Beschäftigungspolitik
und einem guten sozialen Sicherungssystem zugeschrieben.
Die räumlichen Disparitäten nehmen auch
in Dänemark in den letzten Jahren zu. Diese
Entwicklung löst eine lange Phase der Dezentralisierung ab, in der die ländlichen Regionen einen kontinuierlichen Zuwachs an
Arbeitsplätzen und Einwohnern aufwiesen
und die staatliche Politik durch den Ausbau
des Sozial- und Gesundheitswesen die
Gleichheit der Lebensbedingungen in allen
Landesteilen förderte. Seit Anfang der
1990er Jahre hat sich diese Entwicklung
umgekehrt: Es ist seitdem eine Wanderungsbewegung von den kleineren in die
größeren Städte zu verzeichnen und von
den peripheren Regionen in die Wachstumsregionen. Die Großstädte sind die
klaren Gewinner der regionalen Entwicklung der letzten Jahre.1
Zwei deutliche Wachstumsregionen haben
sich dabei herausgebildet: Kopenhagen mit
der Öresundregion und Ostjütland mit dem
Trekantsområde (Fredericia, Kolding,
Vejle). Die Metropolbildung im Großraum
Kopenhagen wurde durch öffentliche Investitionen wie der Öresundbrücke, dem
Bau der Metro und zahlreichen kulturellen
und infrastrukturellen Großprojekten stark
gefördert. Dagegen haben die peripheren
Regionen mit Einwohnerverlusten, Rückgang des durchschnittlichen Einkommens
der Einwohner und ökonomischen Schwierigkeiten der Kommunen zu kämpfen. Dazu
gehören vor allem Lolland/Falster, Südwestjütland und Nordjütland sowie die Insel Bornholm. Besondere Schwierigkeiten
haben die Landkommunen, die außerhalb
der Einzugsbereiche der Großstädte liegen.
Dänemark Nationaler Kontext
Das Pendeln zwischen Wohnort und Arbeitsstätte wird von der Bevölkerung zunehmend in Kauf genommen, so dass Arbeitsmarktregionen immer größer gefasst
werden. Positiv wirkt sich dies auf die Städte aus, die am Rande der Wachstumsregionen bis zu 100 km vom Zentrum entfernt
liegen. Diese können meist mit ihren hohen
Wohnqualitäten, ihren gut erhaltenen Altstadtkernen, ihrer landschaftlich schönen
Umgebung sowie den niedrigeren Immobilienpreisen werben und ihre Wohnfunktionen weiter ausbauen. Dies bedeutet, dass
viele Städte auf Fünen und Sjælland auch
wenn sie ihre wichtige wirtschaftliche Basis
wie Werften und Hafenumschlag verloren
haben wirtschaftlich positive Entwicklungen aufweisen können.
Stadtumbau-Debatte
Die Diskussion über stagnierende und
wachsende Städte in der dänischen Fachwelt ist insgesamt relativ neu. Der Titel des
neuen Landesplanungsberichtes Dänemark in Balance was ist zu tun2 symbolisiert die zunehmende Problematisierung
der räumlichen Disparitäten im Land. Um
hier gegensteuern zu können leitete die
Landesplanung die Erarbeitung regionaler
Wachstumsstrategien in die Wege und unterstütze die Initiierung örtlicher Kooperationsprojekte.
Mit dem Begriff Stadtumbau ist in Dänemark am ehesten der Begriff byomdannelse (Stadtumbildung) vergleichbar.
Byomdannelse wird in Dänemark vor allem im Zusammenhang mit der Umstrukturierung von Stadtquartieren und der Umnutzung von Brachflächen eingesetzt. Dies
betrifft oft ältere, nicht mehr funktionsfähige Gewerbegebiete, die in Wohn- oder
Büronutzung überführt werden. Einen großen Anteil an diesen Projekten haben die
nicht mehr benötigten Hafenflächen, die in
fast jeder etwas größeren Hafenstadt das
zentrale städtische Entwicklungspotenzial
darstellen.
Der Begriff Rückbau taucht im dänischen
Sprachgebrauch nicht auf dies ist ein Hinweis darauf, dass es in Dänemark lange Zeit
kaum leer stehenden Wohnraum gab. Seit
kurzem erst ist der Wohnungsleerstand ein
Thema der Wohnungswirtschaft in Jütland.
Noch sind die Einwohnerverluste der wirtschaftlich schwachen Städte so gering, dass
sie bisher keine gravierenden Auswirkungen auf den Fortbestand der Infrastruktur
55
oder den Wohnungsleerstand hatten. Ein
deutliches Beispiel für eine schrumpfende
Stadt ist jedoch die Kommune Nakskov, die
seit mehreren Jahren mit den negativen
Folgen der Schrumpfung zu kämpfen und
diesbezüglich Gegenstrategien entwickelt
hat.
Planungssystem
Dänemark hat ein dreistufiges Planungssystem mit einer dezentralisierten Entscheidungsstruktur, das im Planungsgesetz
(planlov) seine rechtliche Grundlage hat.
Die Landesplanungsbehörde ist beim
Umweltministerium angesiedelt; ihr Landesplanungsbericht beschreibt in jeder
Wahlperiode die übergeordneten Ziele und
Strategien für eine ausgewogene Entwicklung in allen Landesteilen.
Die Regionalplanung liegt mit der Erstellung der Regionalpläne im Verantwortungsbereich der zwölf Amtskommunen.
Mit der Zuständigkeit für den ländlichen
Raum liegen die inhaltlichen Schwerpunkte
im Natur- und Umweltschutz und der übergeordneten Infrastruktur.
Die Kommunen haben die Planungshoheit
für die kommunale Planung. Sie erstellen
den kommuneplan, der die Stadtentwicklungs- und Flächennutzungsplanung sowie
die sektoralen Planungen umfasst und alle
vier Jahre überarbeitet wird. Die Grundlage
des kommuneplan bildet die strategische
Planung, die vor einigen Jahren ergänzend
eingeführt wurde und die Visionen, Strategien und Handlungskonzepte für die
kommunale Entwicklung miteinander verknüpft. Die verbindliche Bauleitplanung
wird wie in Deutschland durch Bebauungspläne (lokalplaner) geregelt, die Art und
Maß der baulichen Nutzung festsetzen sowie Gestaltungsvorschriften erlassen.
Bemerkenswert ist in Dänemark die kontinuierliche Einbeziehung der Bürger in die
Planung. Regionalplanung, strategische
Planung und kommuneplan sind eingebettet in verschiedene Phasen der Bürgerbeteiligung und Öffentlichkeitsarbeit.
Derzeit befindet sich eine umfassende
Kommunalreform in der politischen Abstimmung. Sie sieht die Einteilung des Landes in fünf Regionen, die Abschaffung der
Amtskommunen und die Zusammenlegung der Kommunen vor und bringt für die
Kommunen eine Kompetenzerweiterung
mit sich.
(2)
landsplanredegørelse 2003. Et
Danmark i balance hvad skal
vi gøre. Quelle: Miljøministeriet
2003
56
Städtebauförderung
Mit der Auflösung des Wohnungsbauministeriums durch die neue Regierung im Jahr
2002 wurde die Städtebauförderung dem
Wirtschaftsministerium und dem Einwanderungsministerium zugeordnet. In 2004
folgten ein neues Städtebaurecht und eine
Neustrukturierung der Förderung. Das
neue Stadterneuerungsgesetz (lov om byfornyelse) umfasst die Förderprogramme
für die Gebäudesanierung und die Quartierserneuerung. Mit der Neuordnung der
Städtebauförderung werden die Initiative
und die Finanzierungslast von Modernisierungsmaßnahmen mehr auf die privaten
Eigentümer bzw. Mieter verlagert und der
Umfang kommunaler Sanierungspläne mit
Bindung für die Eigentümer eingeschränkt.
Eine Besonderheit und eine lange dänische
Tradition sind die themenbezogenen Fördertöpfe (puljer) verschiedener Ministerien, die bisher vor allem bei Kooperationsprojekten lokaler Akteure in sozial
belasteten Quartieren eingesetzt wurden
und sich in Zukunft vor allem auf Integra-
tions- und Beschäftigungsprojekte konzentrieren sollen. Ebenfalls in benachteiligten
Stadtteilen kommt das kvarterløftprogram zur Anwendung, das mit seinem
integrierten Handlungsansatz dem Förderprogramm der Sozialen Stadt in Deutschland ähnlich ist. Das kvarterløftprogram
ist gekennzeichnet durch seine vielfältigen
Methoden der Akteurs- und Bürgerbeteiligung, eine Verknüpfung verschiedenster
Fördermittel und das Prinzip der Partnerschaften (partnerskab), das aus England
übernommen wurde.
Für den Einsatz von Stadterneuerungsmitteln in schrumpfenden Städten ist von Bedeutung, dass die Förderprogramme sich
sehr unterschiedlich auf die Städte verteilen. Während das Förderprogramm der
Stadterneuerung auch in den kleineren
Provinzstädten eingesetzt wird, zum Beispiel auch in den älteren Gewerbe- und
Hafengebieten, konzentrieren sich puljer
und kvarterløftprogram auf die größeren
Städte und deren Stadtteile mit sozialen
Problemlagen.
Erhvervs- og Boligstyrelsen: Kortlægning og analyse af byernes udfordringer synteserapport. Kopenhagen 2004
Miljøministeriet: Landsplanredegørelse 2003 (Landesplanungsbericht). Et Danmark i balance hvad skal vi gøre.
Kopenhagen 2003
Dänemark
Fallstudie Herning
57
Herning
Die Stadt Herning liegt in der Region MitteWestjütland außerhalb von Dänemarks
Wachstumsregionen, dem Großraum Kopenhagen und dem Städteband Ostjütlands.
Die wirtschaftliche Grundlage in der unfruchtbaren Heidelandschaft war in erster
Linie die Schafhaltung, aus der als Nebenerwerb der Bevölkerung die Produktion von
Wolle und Strickwaren hervorging. Im Zuge
der Industrialisierung entwickelte sich die
Region zu einem der bedeutendsten Zentren
der Textilindustrie Skandinaviens.
nuierlich gewachsen, und in jüngster Zeit
hat aufgrund der neuen Ausbildungsgänge
auch der Anteil der jungen Leute zugenommen. Herning hat sich von einer Textilstadt
zu einem international anerkannten Ausbildungs- und Kompetenzzentrum für Modedesign, Logistik und Vermarktung entwickelt. Mit dem größten Messezentrum
und dem bedeutendsten Ausbildungszentrum in der Textilbranche hat Herning seine internationalen Beziehungen ausgeweitet.
Nach einer Blütezeit in den 1950er und 60er
Jahren wurde die dänische Textilbranche
Mitte der 1980er Jahre von der europaweiten Strukturkrise in der Textilindustrie erfasst, die mit einer Verlagerung der Produktion in die Billiglohnländer und einem
massiven Rückgang der Beschäftigten in
den dänischen Textilstandorten verbunden
war. Herning als Textilstadt war besonders
von der Umstrukturierung betroffen und
verlor mehr als 6 000 Arbeitsplätze, wovon
vor allem Frauen ohne berufliche Ausbildung betroffen waren.
Städtebaulich betrachtet drückt sich die
Textilproduktion in Herning nur in wenigen großen Industriekomplexen aus, die
frühzeitig zu einem Textilmuseum und
einem Kunstmuseum umgenutzt wurden.
Stattdessen war die Produktion von kleineren Hinterhof-Werkstätten geprägt, die
später umgenutzt oder abgerissen wurden
und heute im Stadtbild nicht mehr auffallen. Eine Reihe von älteren ehemaligen
Textilindustriegebäuden, die in Wohngebieten oder gemischt genutzten Quartieren
liegen und bis heute erhalten sind, wurden
umgenutzt und zu Eigentums- oder Jugendwohnungen umgebaut. Aufgrund ihrer Lage und Gebäudestruktur eignen sie
sich am besten für junge Leute und Bauherren mit dem Wunsch nach unkonventionellen Wohnungen.
Trotz zahlreicher Betriebsschließungen
und einem Verlust von mehr als 80 % aller
Arbeitsplätze wird die Umstrukturierung
der Textilindustrie in Dänemark heute als
Erfolg betrachtet. Auch in Herning konnte
der Arbeitsplatzverlust weit gehend kompensiert werden. Andere zu dieser Zeit
expandierende Branchen wie die Möbelindustrie, die Herstellung von Windkraftanlagen und die Metallindustrie sowie das öffentliche Sozial- und Gesundheitswesen
nahmen einen großen Teil der entlassenen
Arbeitskräfte auf. Viele ältere Näherinnen
gingen in Rente, die Jüngeren nahmen die
Entlassung zum Anlass, eine Ausbildung zu
beginnen. Dass der Abbau der Arbeitsplätze
sich über einen längeren Zeitraum hinzog,
begünstigte diese Entwicklung. Die wirtschaftlichen und sozialen Folgen für die
Stadt Herning blieben damit gering und
drückten sich nicht in einer steigenden Arbeitslosenquote aus.1
Heute stellt sich Herning als eine Stadt mit
einer differenzierten Wirtschaftsstruktur,
einer unterdurchschnittlichen Arbeitslosenquote, einer gut ausgebauten Infrastruktur, einem differenzierten Wohnungsangebot und einem vielfältigen Sport- und
Kulturleben dar. Die Bevölkerung ist konti-
Innerhalb der Region ist Herning in vielfältige Kooperationen eingebunden. Mit der
Nachbarstadt Ikast verbindet sie eine gemeinsame Wirtschaftspolitik, die in einem
Herning, Beschäftigte nach Branche
Quelle: Herning Kommune
Büro Dau-Schmidt/
Tornow, Kiel
Wulf Dau-Schmidt
Britta Tornow
(1)
Eine Untersuchung der Handelshochschule Aarhus analysiert die Auswirkungen von
Outsourcing auf die Beschäftigung am Beispiel der dänischen Textilindustrie, vgl. Westergaard-Nielsen, 2003
58
gemeinsamen Gewerbepark ihren konkreten Ausdruck gefunden hat. Vor einigen
Jahren hat Herning die kommunale Wirtschaftsförderung ausgelagert und zusammen mit zwei weiteren Kommunen aus der
Region eine Wirtschaftsförderungsgesellschaft (erhvervsrådet) aufgebaut, die weit
über die konventionelle Unternehmensberatung hinausgeht. Herning gehört zu den
vier Städten, die in den 2002 etablierten
Kommunalverbund Landsdelscenter MidtVest eingebunden sind. Der Verbund hat
die Zielsetzung, die Attraktivität der Region
als Wohn- und Wirtschaftsstandort und
ihre Konkurrenzfähigkeit gegenüber den
Großstädten des Landes zu fördern.
Die verschiedenen Phasen in der Stadtentwicklung Hernings spiegeln den Paradigmenwechsel der städtebaulichen Leitbilder
wider, die das Bild vieler dänischer Provinzstädte heute prägen. Städtebauliche Entwicklung vollzog sich in Herning lange Zeit
als Stadterweiterung: Neue Einkaufszentren, Wohn- und Gewerbegebiete wurden
am Stadtrand lokalisiert und das Zentrum
auf Einkaufs- und Servicefunktionen reduziert. Die wirtschaftliche Dynamik der Stadt
scheint sich auf die Stadtentwicklung Hernings übertragen zu haben: das Klima für
neue visionäre Großprojekte war in Herning immer günstig, der Blick für die Qualitäten der historischen Strukturen dafür
aber lange verstellt.
Erst in den 1990er Jahren erfolgte eine Umorientierung, indem die innerstädtische Lebensqualität als wichtiger Faktor für die Attraktivität der Stadt als Wohnort und für
den Zuzug qualifizierter Arbeitkräfte gesehen wurde. Seitdem hat die kommunale
Planung das Gewicht mehr auf die Innenstadt verlagert.
Das Leitbild von Herning ist das einer modernen, kreativen und dynamischen Stadt.
Dieses Leitbild hat seine Wurzeln in der historischen Entwicklung einer Stadt, die unter ungünstigen geographischen Bedingungen ein kontinuierliches Bevölkerungs- und
Wirtschaftswachstum aufweisen kann. Mut
zu Visionen, Offenheit, Kooperationswillen
und das Vertrauen auf die eigenen Kräfte
kennzeichnen das Image, das Herning in
Dänemark hat. Ein wichtiger Baustein
der kommunalen Stadtentwicklungsstrategie ist es, dieses Image in der kommunalen
Verwaltung und bei den Bürgern der Stadt
zu verankern.
Die Stadtentwicklungsstrategie wird im
kommuneplan und in den strategier for
kommuneplanen formuliert. Ein wichtiger
Baustein sind die Visionen für die zukünftige Stadt, die die Bedeutung bestimmter
Zielgruppen für Herning widerspiegeln:
die Stadt der Wirtschaft, die Stadt der
Jugend, die Stadt der Individualisten,
die multikulturelle Stadt.
Die zentralen Ziele der Stadtentwicklung
sind eine hohe Wohn- und Lebensqualität
und eine differenzierte zukunftsorientierte
Wirtschaftsstruktur, um gut ausgebildete
Arbeitskräfte in Herning zu halten und neu
zu gewinnen. Die vorrangigen Handlungsfelder sieht die Stadt in der Aufwertung und
Neugestaltung der Innenstadt, in der Planung neuer attraktiver Wohngebiete, in der
Etablierung neuer wirtschaftsorientierter
Ausbildungsstätten, in der Kultur- und
Sportförderung und einer starken Wirtschaftsförderung.
Die Strategie für die Aufwertung der Innenstadt ist die gezielte Umgestaltung des öffentlichen Raumes mit kommunalen Mitteln in der Erwartung, dass die privaten
Akteure mit Investitionen nachziehen. Ein
wichtiger Baustein in diesem Konzept ist
das neue Gestaltungskonzept (Bymidteplan 2004) für den gesamten Innenstadtbereich, das durch eine intensive Bürgerbeteiligung breit in der Bevölkerung und unter
den Gewerbetreibenden verankert werden
soll. Der erste Schritt in der Revitalisierung
des Stadtkernes war die Umgestaltung des
Marktplatzes 1996, die Signal- und Außenwirkung hatte.
Quelle: Büro Dau-Schmidt/Tornow, Kiel
Neugestaltung des Marktplatzes
Dänemark
Fallstudie Herning
In der Umstrukturierung nicht mehr funktionsfähiger Gewerbegebiete sieht die Kommune eine Chance, neue attraktive, innenstadtnahe Wohnstandorte zu schaffen.
Bisher wurden zwei Umnutzungsprojekte
initiiert, das Projekt Thrigesvej-Quartier
ein älteres, in unmittelbarer Nähe des
Zentrums gelegenes Gewerbegebiet, das
durch Verlagerung konfliktträchtiger Gewerbebetriebe zu einem attraktiven Wohnquartier entwickelt werden soll ist bereits
weitgehend realisiert.
Das herausragende Stadtentwicklungsprojekt Hernings ist Birk Centerpark, eine
Kombination aus Campus, Gewerbepark,
Forschungsmilieu und Kunstausstellung.
Die Keimzelle von Birk Centerpark war
die Angli-Hemdenfabrik aus den 1960er
Jahren, in der ein Textilunternehmer die Vision einer engen Symbiose zwischen Kunst
und Wirtschaft realisierte, die bis heute die
tragende Idee von Birk Centerpark darstellt. In diesem Stadtentwicklungsprojekt
manifestiert sich die Umstrukturierung der
Textilindustrie räumlich und visuell, als
eine Art Ausstellungsfenster moderner
Textilindustrie.
Ausbildungsstätten, Forschung und Technologieentwicklung, Branchenorganisationen, Gründerzentrum, Wirtschaftsberatung und Studentenwohnungen existieren
in enger Nachbarschaft zueinander und
sind durch zahlreiche Projekt- und Arbeitspartnerschaften miteinander verwoben.
Das architektonische und das städtebauliche Konzept verstärken die Verknüpfung
und Integration der verschiedenen Bausteine. Gebäude und Landschaft in Birk sind in
einem strengen geometrischen Schema geplant und einer einheitlichen Architektursprache gehalten: In 40 Jahren Planungsgeschichte haben Dänemarks bekannteste
Landschaftsplaner und Architekten ein
künstlerisches Gesamtwerk geschaffen.
Das
neue
Stadtentwicklungsprojekt
Fuglsang sø ist ein wichtiger Baustein in
der Attraktivitätssteigerung Hernings als
Wohnstandort. 700 bis 800 Wohnungen sollen in einem neuen Landschaftspark entstehen, der mit einem künstlichen See, Dünen und Promenaden Wohnen am Wasser
ermöglicht und Hernings Einwohnern ein
attraktives neues Erholungsgebiet bietet.
Der Bau der neuen Autobahn nach Herning
ermöglichte dieses visionäre Projekt, indem
der Erdaushub für die Anlage der neuen
Seelandschaft genutzt wurde.
59
Die ehemalige Angli Hemdenfabrik ist heute
Kunstmuseum
Arbeitsplätze der TEKO-Studenten in der
Einrichtung der Angli Hemdenfabrik aus den
1960er Jahren
... und Arbeitsplätze der TEKO-Studenten in der
modernen Architektur von Architekt C.F. Møller
Stadtumbau-Prozess
In den Planungsverfahren liegt die zentrale
Rolle bei der Kommune. Das Stadtplanungsamt ist für die Erstellung der Masterund Bebauungspläne verantwortlich. Die
Kommune führt die Erschließungsmaßnahmen durch und verkauft die Grundstücke. In vielen Planungsprojekten bedient
sie sich externer Fachleute, mit denen eine
enge Zusammenarbeit gepflegt wird. Wie in
vielen anderen Städten werden die Stadterneuerungsgebiete von halböffentlichen
Sanierungsträgern betreut.
60
Das Paradebeispiel für Kooperation zwischen Ausbildungsstätten, Wirtschaft und
Kommune, Birk Centerpark, drückt sich
auch in einem kooperativen Planungsprozess aus. Der Lenkungs- und Arbeitsgruppe
für den Campus gehören Mitarbeiter der
Bauverwaltung, Vertreter der Kommunalpolitik, der Ausbildungseinrichtungen, der
Branchenorganisation Textil- und Bekleidung, der Studenten, der Wohnungsbaugesellschaften und die an das Projekt angeschlossenen Künstler an. Ihre Aufgabe ist
die Abstimmung aller Bauvorhaben und
Grundstückskäufe mit dem Ziel der Konsensbildung. Das Ergebnis ist eine hohe
Identifikation aller Akteure mit dem städtebaulichen und funktionalen Konzept dieses
Projektes.
Einen großen Anteil an der Entwicklung
von Birk Centerpark haben jedoch weniger die formalisierten Kooperationsformen
als die informellen Kontakte unter den Akteuren der Wirtschaft und Ausbildung vor
Ort, die auf dem positiven Klima der Kommunikation beruhen.
Hernings Identität ist ausgesprochen eng
mit dem Engagement der Bürger verknüpft;
entsprechend spielen Bürgerbeteiligung
und Öffentlichkeitsarbeit eine starke Rolle
in der kommunalen Planung. Bürgerbeteiligung findet in Herning auf den Ebenen der
Stadtentwicklungsplanung und der Quartiersplanung statt. Die rechtlichen Vorgaben für die Bürgerbeteiligung (Auslagefristen und Eingaben der Bürger)
unterscheiden sich nicht wesentlich vom
deutschen Planungsrecht, der kommuneplan wird allerdings sehr intensiv in der
Öffentlichkeit vorgestellt und diskutiert.
Bemerkenswert ist die frühzeitige Einbeziehung der Bürger in die Zielfindung der
Kommune: Bereits in der Erarbeitungsphase gibt es Bürgerdiskussionen und die im
kommuneplan formulierten Visionen für
die zukünftige Stadt wurden von externen
Akteuren im Rahmen eines Workshops formuliert. Andere Planwerke wie der Gestaltungsplan für die Innenstadt sind explizit
für die öffentliche Debatte und die Verhandlungen mit den Investoren produziert
worden.
Neue Kooperationsformen erprobt die
Kommune in den älteren innerstädtisch
gelegenen Gewerbegebieten, die sich in
einem Umstrukturierungsprozess befinden
und schrittweise zu Wohngebieten umgenutzt werden sollen. Im Thrigesvej-Quartier wurde ein vom staatlichen Institut für
Stadtplanung initiiertes Pilotprojekt umgesetzt, um Partnerschaftsmodelle zwischen
privaten und öffentlichen Akteuren zu
entwickeln. Die Organisationsform eines
Ideenforums, in dem frühzeitig Mieter,
Eigentümer, Betriebe und Investoren gemeinsam die Planungsvorgaben erarbeiten,
wird aufgrund der guten Erfahrungen auch
in zukünftigen Umstrukturierungsgebieten
eingesetzt.
Auch Projekte in sozial belasteten Stadtteilen, die einen integrierten Handlungsansatz verfolgen, arbeiten mit kooperativen
quartiersbezogenen Organisationsformen
unter Einbeziehung der lokalen Akteure.
Finanzierung
Öffentliche Fördermittel spielen bei der
Stadtentwicklung Hernings nur eine untergeordnete Rolle. Sie beschränken sich auf
den Einsatz der staatlichen Förderprogramme innerhalb der Stadterneuerung,
die in die Sanierung von Wohngebäuden,
Wohnumfeldverbesserungen und soziale
Projekte fließen. Ihrem Image einer innovativen Stadt entsprechend beteiligt sich
Herning jedoch an zahlreichen Modellprojekten.
Die Spezialität von Herning ist Sponsoring. Es ist eine langjährige Tradition, dass
Hernings Unternehmen in das Kulturleben
und die Sporteinrichtungen investieren.
Die Finanzierung der Kunst in Herning
durch die lokalen Unternehmen allen
voran die Textilindustrie ist schon legendär. Die zahlreichen Projekte der Kunst im
öffentlichen Raum bilden einen wichtigen
Zugang der Wirtschaft zum Städtebau.
Public-Private-Partnership-Projekte für zeitlich begrenzte Stadtumbau- oder Städtebauprojekte gibt es in Herning nicht. Das
Stadtentwicklungsprojekt Birk Centerpark
enthält jedoch viele Elemente öffentlichprivater Finanzierungen in den Ausbildungsstätten, in der Wirtschaftsförderung,
bei der Etablierung von Kunst im öffentlichen Raum sowie beim Bau der Studentenwohnungen, die u. a. von der Branchenorgansation Textil und Bekleidung finanziert
wurden.
Die starke Vernetzung Hernings mit den
Nachbarstädten drückt sich auch in
Dänemark
Fallstudie Herning
zahlreichen Beispielen interkommunaler
Finanzierung aus. Gemeinsame Finanzierungsprojekte wie der Gewerbepark, das
Gründerzentrum und das geplante Forschungszentrum für die Textilindustrie
sind die Konsequenz einer gemeinsamen
Wirtschaftsförderung, aber auch Projekte
wie Socle du monde, ein gemeinsamer
Kunstworkshop von Künstlern und Unternehmern in Birk Centerpark, wurden von
der Nachbarkommune Ikast mit finanziert.
Wie alle anderen dänischen Kommunen
arbeitet Herning mit der im dänischen
Planungsrecht vorgegebenen dreistufigen
Systematik: Strategische Planung, Stadtentwicklungs- und Flächennutzungsplan
(kommuneplan) und Bebauungspläne
(lokalplaner). Die kommunale Planung
wird kontinuierlich fortgeschrieben: Alle
vier Jahre wird der kommuneplan fortgeschrieben und jedes Jahr wird der Öffentlichkeit ein aktuelles Handlungsprogramm
für die Stadtentwicklung und die sektoralen
Planungen vorgelegt. In allen größeren
Stadtentwicklungsprojekten erstellt die
Kommune Masterpläne, die die funktionale
und räumliche Struktur des Projektgebietes
beschreiben und sich als geeignete Instrumente für den Dialog mit den Bürgern herausgestellt haben. Der Masterplan für Birk
Centerpark erfüllt die Funktion, die städtebauliche Idee und damit das übergeordnete
Landschaftskonzept fest zu schreiben, in
das sich alle neuen Bauvorhaben einordnen müssen. Damit hat der Masterplan wesentliche Bedeutung für die gelungene
städtebauliche Gesamtwirkung von Birk
Centerpark. Ein Gestaltungsplan für den
Campus ergänzt den Masterplan. Die
Bebauungspläne für Birk Centerpark werden aus Anlass neuer Bauvorhaben ausgearbeitet und tragen aufgrund ihrer Gestaltungsvorschriften zu dem harmonischen
architektonischen Ausdruck des Gebietes
bei.
61
Nach wie vor ist die Textilbranche in der
Stadt präsent und zwar gerade mit dem
hoch qualifizierten Segment der Ausbildung, Forschung und Logistik.
Die Erklärungen für die Bewältigung der
Strukturkrise sind auf mehreren Ebenen zu
suchen:
Bedeutung von Image und Identität
Image und Identität wird in den Stadtentwicklungsstrategien der Stadt Herning große Bedeutung zugemessen. Die Identifikation vieler Akteure mit der Stadt ist hoch
und ist eine wichtige Voraussetzung für die
Umsetzung gemeinsamer Projekte. Dabei
ist zu berücksichtigen, dass sich die spezifische Identität Hernings über lange Jahre
entwickelt hat und nicht reproduzierbar ist.
Die Rolle des Städtebaus
Der Städtebau hat in der Vergangenheit keine zentrale Rolle in der Entwicklung Hernings gespielt. Herausragende städtebauliche Projekte tragen aber in Herning
genauso wie der Sport und die Kunst zur
Imagebildung der Stadt bei. Eine zentrale
Bedeutung hat der Städtebau im Birk Centerpark; hier ist das städtebauliche Konzept integrierter Teil der Gesamtkonzeption und ein wesentlicher Faktor für die
Ansiedelung hoch qualifizierter Unternehmen und wirtschaftsorientierter Forschungsinstitute.
Bedeutung von
städtebaulichen Großprojekten
Städtebauliche Großprojekte gewinnen an
Bedeutung in den kommunalen Strategien
innerhalb der Region, auch vor dem Hintergrund, sich als Wirtschafts- und Wohnstandort gegenüber den Großstädten positionieren zu müssen. Birk Centerpark ist
ein städtebauliches Großprojekt, das Herning weit über die Grenzen Dänemarks
bekannt gemacht hat. Die hochwertige Architektur und das städtebauliche Gesamtkonzept verstärken diese Wirkung.
Resümee
Herning hat wie viele europäische Textilstädte einen wirtschaftsstrukturellen Wandel erlebt, der mit einem massiven Verlust
von Arbeitsplätzen in der Leitbranche verbunden war. Trotzdem hat Herning den
Strukturwandel bewältigt, ohne dass es zu
einem Rückgang in der Beschäftigung oder
bei den Einwohnern gekommen ist.
Jugendliche als Zielgruppe
der Kommunalpolitik
In Herning hat die Kommunalpolitik der
Zielgruppe der Jugendlichen und Auszubildenden besondere Priorität eingeräumt.
Ausdruck findet dies im Bau von öffentlich
geförderten Jugendwohnungen und der
Förderung neuer Ausbildungsgänge in Her-
62
ning. Diese zielgerichtete Politik zeigt seit
zwei Jahren eine Wirkung, indem ein verstärkter Zuzug in der Gruppe der 17- bis 28Jährigen verzeichnet wird.
Interkommunale Kooperationen
Herning ist in vielfältige Kooperationen mit
den Nachbarstädten eingebunden. Auffällig ist, dass Initiativen zur Kooperation
bisher in der Regel von den Kommunen
selbst ohne staatliche Direktiven ergriffen wurden. Besonders bemerkenswert ist
die Zusammenlegung der Wirtschaftsförderung mit zwei weiteren Kommunen, eine
Konsequenz eines gemeinsamen regionalen Arbeitsmarktes. Die gemeinsame Wirtschaftsförderung erweist sich als eine
sinnvolle Strategie gerade für Regionen
mit Konzentrationen/Clusterbildungen bestimmter Branchen.
Vielfältige Kooperationen
zwischen Wirtschaft und Kommune
Die gute Kooperation zwischen der Kommune und der Wirtschaft in Herning bezieht sich nicht nur auf Wirtschaftsthemen.
Unternehmen und kommunale Wirtschaftsförderung stehen gemeinsam hinter
hochrangigen Kunstprojekten. Für die gemeinsame Projektentwicklung sind nicht
nur die formalisierten Kooperationsformen
entscheidend sondern die informellen
Kontakte, die sich in dem für Herning typischen Kommunikationsklima über Jahre
entwickeln konnten. Ein zentrales Ziel der
Kooperationen ist die breite Verankerung
der Eigentümerschaft eines Projektes.
Mut zu visionären Projekten
Das Stadtentwicklungsprojekt Fuglsang
Sø (s.o.) zeigt, dass es möglich ist, auch
ohne landschaftliche Potenziale attraktive
Wohn- und Freizeitangebote zu schaffen
und dadurch ganz neue Zielgruppen im
Wohnungsbau anzusprechen. Fuglsang
Sø ist auch ein Beispiel für die erfolgreiche
Kooperation zwischen Staat und Kommune, indem eine staatliche Baumaßnahme
die Aufwertung einer kommunalen Fläche
mitfinanziert.
Literatur- und Quellenangaben:
Bjerring Olsen, Karsten; Ibsen, Rikke; Westergaard-Nielsen, Niels: Does Outsourcing create unemployment
The Case of the Danish Textile and Clothing Industry. Handelshøjskolen i Aarhus 2003
Landsdelscenter Midt-Vest: Fælles planstrategi for Landsdelscenter Midt-Vest (Entwurf 2004)
Herning Kommune: Kommuneplan 2001 2012. Herning 2000
Herning Kommune: Plan- og budgetstrategi 2003. Herning 2003
Herning Kommune: Plan- og budgetredegørelse 2004. Herning 2004
Herning Kommune: Kommuneplan 2005 2006 (Entwurf). Herning 2004
Herning Kommune: Bymidteplan 2004. Herning 2004
Miljøministeriet: Landsplanredegørelse 2003 (Landesplanungsbericht). Et Danmark i balance hvad skal vi gøre.
Kopenhagen 2003
Stadt Herning, Amt für Stadtentwicklung und Wirtschaft (Plan og Erhverv)
Statistisches Landesamt Dänemark (Danmarks Statestik)
Dänemark
Fallstudie Herning
63
Abstract
Historically, Herning, a town in Mid-Jutland,
Denmark, with a total population of 59,000
residents is closely connected to the textile
industry. Based on the production of wool and
knitted wares the region became one of the
most important centres of the textile industry in
Scandinavia. In the mid-eighties, the Europewide structural crisis of the textile industry
struck the area, with more than 10,000 jobs
being moved to cheap labour countries.
In spite of a decline of 80 % in employment
and a substantial number of shutdowns, the
restructuring of the textile industry is regarded
as successful from todays standpoint. By
moving into the areas of design, logistics,
technology development, and the international
marketing of textiles, it has been possible to
keep qualified jobs in Herning. In the years of
economic restructuring, which have been
continuing into the present, Herning has seen
an increase in employment and population.
The loss of jobs has been compensated
by other expanding branches and the
enlargement of the public sector in Herning
and has not led to urban problems such as
industrial blight and unoccupied dwellings.
Ongoing economic restructuring and the
towns geographical situation outside of the
regions of growth, however, continue to be a
challenge for the town when it comes to
consolidating its position as an attractive,
economically successful place to live.
The primary fields of action defined by the
town are the improvement of housing
standards, the promotion of new marketoriented colleges and courses, qualified
promotion of economic development and
inter-municipal cooperation. An important
element of the strategies for urban
development is the constitution of a common
identity for politicians, the administration and
the citizens. This aim is pursued by broadbased citizen-participation in all municipal
planning processes.
The concept for urban development
concentrates on a number of different areas:
Reconstruction of the market place
(completed), reconstruction of places in the
town centre and a design plan as a means
to enhance
planned).
the
town
centre
(being
Several industrial zones near the town
centre are being transformed into residential
areas. To this end, the town has developed
a cooperative process in which residents
and representatives of commerce and
industry formulate the aims of urban
planning together.
In order to attract qualified new citizens, the
town is building an ambitious new
residential suburb. After the construction of
a nearby motorway created the possibility to
build an artificial lake, there are now
attractive lakeshore plots to be obtained as
well as recreational facilities for the general
public.
Birk Centerpark is the central beacon in
Hernings vision, realising the marriage of art
and industry. In 40 years of development, it
has been transformed from a textile factory
into a unique combination of vocational
training, research, and consulting institutes,
enterprises, student campus and cultural
venues, with TEKO, the leading training
centre of Scandinavias textile industry
playing a central part. The planning concept
and a homogenous architectural language
are in keeping with the various types of
usage and the many project cooperations.
The municipality has a qualified role in
planning and moderating the planning
process.
The example of Herning shows that a town can
take a turn towards positive development even
in times when its leading industry is suffering a
structural crisis. This can occur if municipal
strategies can be implemented in the context
of favourable general conditions. These
include flexible entrepreneurs with a traditional
commitment towards the town, an economic
climate open to restructuring, and a national
politics that builds on labour market flexibility
while striving to provide for social security.
Such a climate has succeeded in nurturing
ambitious projects developed co-operatively
in the fields of urban planning, culture, sports,
and the joint promotion of trade and industry.
64
Schweden: Nationaler Kontext und Fallstudie
Nationaler Kontext
Demographie
Büro Dau-Schmidt/
Tornow, Kiel
Wulf Dau-Schmidt
Britta Tornow
Schweden hat knapp 9 Mio. Einwohner. Die
Einwohnerzahl wuchs im Zeitraum von
1993 2002 um 2,2 %. Die Geburtenrate
liegt bei 1,54 Kindern pro Frau. Aufgrund
der Zuwanderung aus dem Ausland hat
Schweden dennoch ein jährliches Bevölkerungswachstum von 0,5 % zu verzeichnen.
Eine Schrumpfung der Gesamtbevölkerung
wird für die nächsten Jahre nicht prognostiziert.
Schwedens Wirtschaft ist vielfältig mit dem
internationalen Markt verflochten. Eine
Reihe international bekannter Unternehmen sind jedoch in den letzten 15 Jahren
von ausländischen Konzernen übernommen worden: VOLVO, SAAB, Wasa, Bofors,
ASTRA, Boliden Erz, Kostaboda Glas, ARLA
Meierei, ERICSSON, Kockum. Nach einer
Wirtschaftskrise in den 1990er Jahren hat
sich Schweden zu einer der erfolgreichsten
und stabilsten Wachstumsregionen in der
EU entwickelt. Die positive Entwicklung
wird auf die Flexibilität der Wirtschaft und
des Arbeitsmarktes sowie die Bereitschaft
zur erforderlichen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Umstellung bei privaten
und öffentlichen Akteuren zurückgeführt.
Bevölkerungsentwicklung
in Skandinavien
Quelle:
Nordregio, Nordic Centre for
Research and Spatial Development
Schweden ist ein Land der monostrukturell
geprägten Regionen: Metallverhüttung und
-verarbeitung in Mittelschweden, Erzabbau
in Lappland, Glasverarbeitung in Småland
und Schiffbau an der Westküste. Überall an
der Schnittstelle zwischen Wald und Wasser entstand Papier und Holz verarbeitende
Industrie. Eine Reihe von Stadtgründungen
beruht auf militärstrategischen Entscheidungen. Viele schwedische Städte sind
neueren Ursprungs und basieren auf Manufakturen, denen Stadtgründungen und
Industrieentwicklungen folgten. Oft hat
danach keine nennenswerte Diversifizierung stattgefunden, so dass diese Städte
heute mit großen strukturellen Schwierigkeiten zu kämpfen haben.
Globalisierung, wirtschaftliche Umstrukturierung und Rüstungsabbau haben in den
letzten Jahren in vielen schwedischen Industriestandorten zu einem Einbruch der
Leitbranche geführt und in den betroffenen
Städten eine Strukturkrise ausgelöst. Es gibt
heute in Schweden keine Neubauwerften
mehr. Die Nachfrage nach Glasprodukten
des gehobenen Bedarfs ist rückläufig.
Die schwedische Werkzeugproduktion ist
durch Aufkauf und Produktionsverlagerung
gefährdet. Automatisierungsprozesse redu-
Schweden Nationaler Kontext
65
Wirtschaftsentwicklung
in Skandinavien
Quelle:
Nordregio, Nordic Centre for
Research and Spatial Development
zieren den Arbeitskräftebedarf im Erzabbau
und der Holz- und Papierindustrie. Die
Rüstungsproduktion und Truppenstärke
wurden kontinuierlich zurückgefahren. Die
Landwirtschaft wird auf Grund von EURegelungen in vielen Gegenden aufgegeben, was die Landflucht zusätzlich fördert.
Die aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung in Schweden sehr deutlich ausgeprägten räumlichen Disparitäten nahmen in
den letzten Jahren zu. Die Bevölkerungsentwicklung der Kommunen von 1993 bis
2003 schwankte zwischen einer Abnahme
von 15 % und einer Zunahme von 37 %. 200
von insgesamt 289 Kommunen weisen konstant sinkende Einwohnerzahlen auf. Die
betroffenen Kommunen liegen nicht nur in
den nördlichen Regionen des Landes, sondern auch in den Gebieten industrieller
Umstrukturierung und forstwirtschaftli-
66
cher Nutzung im südlichen und mittleren
Schweden. Das Defizit an Arbeitsplätzen
und Infrastruktureinrichtungen führte zu
einer zunehmenden Abwanderung der
Bevölkerung in die Wachstumsregionen
Stockholm, Göteborg und Malmö.
Stadtumbau-Debatte
Die Zunahme an schrumpfenden Kommunen in allen Landesteilen Schwedens hat
zusammen mit dem Strukturwandel in der
Wirtschaft eine breite Debatte über die Folgen für die regionale und kommunale Entwicklung ausgelöst. Für die Schweden stellt
sich die Frage, ob der Grundsatz, den Bürgern in allen Landesteilen einen gleichwertigen Zugang zu Arbeitsplätzen, Bildung
und Service zu bieten, noch aufrecht erhalten werden kann. Diese Debatte hat die
schwedische Regierung veranlasst, ein
neues Instrument der regionalen Wirtschaftspolitik einzuführen, die regionalen
Wachstumspakte und Wachstumsprogramme. Damit wurde die Zuständigkeit
für dieses Thema beim Wirtschaftsministerium angesiedelt, mit der Zielsetzung das
lokale Wirtschaftswachstum und damit die
Beschäftigung zu stärken. Der Begriff
Wachstum (tillväxt) wird jedoch nicht ausschließlich wirtschaftlich gesehen, sondern
zielt auch auf einen Zuwachs an Kompetenz und Bildung in der Bevölkerung und
an Lebensqualität in den Kommunen ab.
Der Begriff Stadtumbau wird in diesem
Zusammenhang nicht verwendet. Die öffentliche Aufgabe wird in der Umstellung
(omställning) gesehen, die sich nicht auf
die Umstellung der Wirtschaft beschränkt,
sondern alle gesellschaftlichen Bereiche
einbezieht. Eine große Anzahl von Behörden, öffentlichen Einrichtungen, Verbänden und Interessenorganisationen der
Wirtschaft ist in die Umstellungsarbeit
eingebunden. Zum Beispiel definiert der
schwedische Kommunalverbund omställning als eines seiner wichtigsten Arbeitsgebiete. Zentrale Themen sind dabei die
Bürgerbeteiligung in Regionen und Kommunen und die Bildung von Kooperationen
mit privaten Partnern.
Auch der Abbau der Streitkräfte und militärischer Standorte in Schweden hat in den
letzten Jahren immer wieder öffentliche
Diskussionen über die lokalen Folgen in
den betroffenen Kommunen ausgelöst. Im
Dezember 2004 hat das Verteidigungsministerium das größte Reduktionskonzept
seit 60 Jahren durch das Parlament verab-
schieden lassen, verbunden mit einem Förderprogramm für die Schaffung neuer Arbeitsplätze in den betroffenen Regionen
und Kommunen. Das Verteidigungsministerium ist mit Vasallen, der Verwertungsgesellschaft für militärische Liegenschaften, ein wichtiger Partner in den regionalen
Wachstumsprogrammen.
Planungssystem
Schweden hat ein dezentralisiertes Planungssystem. Die Gemeinden besitzen eine
vergleichsweise starke Stellung gegenüber
den regionalen und staatlichen Behörden
und verfügen über die uneingeschränkte
Planungshoheit. Die zwei wichtigsten Planungsinstrumente der Kommune sind der
Flächennutzungsplan (översiktplan) und
der Bebauungsplan (detaljplan). Alle Kommunen sind zur Aufstellung und regelmäßigen Aktualisierung von Flächennutzungsplänen verpflichtet, nutzen diese aber
bisher nur ansatzweise als Instrumente der
Stadtentwicklung. Die rechtsverbindlichen
Bebauungspläne steuern das Baurecht und
sind das wichtigste Instrument zur Umsetzung kommunaler Planung.
Schweden ist in 21 Provinzen (län) aufgeteilt. Die Provinzialregierungen (länstyrelser) sind für die Regionalentwicklung
verantwortlich, die die Infrastruktur- und
Wirtschaftsentwicklung, aber zunehmend
auch Bereiche wie Umwelt, Kultur und Soziales umfasst. Auch in Schweden ist ein
Bedeutungszuwachs des regionalen Engagements zu beobachten. In der Koordinierung interkommunaler Aktivitäten und der
regionalen Wachstumspakte kommt den
Provinzialregierungen eine wichtige Funktion zu. Sie nehmen teilweise auch Aufgaben staatlicher Fachbehörden wahr, und
fungieren so als Schnittstelle zwischen
Staat und Kommune. Der physischen Planung wird jedoch auf der regionalen Ebene
nur eine untergeordnete Bedeutung zugewiesen. Bisher verfügt nur die Region
Stockholm über einen Regionalplan.
Die staatliche Ebene zeichnet sich durch
eine Kombination relativ kleiner Ministerien und zentraler, politisch unabhängiger Fachbehörden aus, die ihre Arbeit
mit großer Transparenz darstellen. Die
Landes- und Regionalplanung fällt in
den Zuständigkeitsbereich des Wirtschaftsministeriums mit dem Amt für Wirtschaftsentwicklung (NUTEK). NUTEK koordiniert
die Wachstumsprogramme und analysiert
dazu die Themenfelder Transport, Ausbil-
Schweden Nationaler Kontext
dung, Wirtschaft, regionale Entwicklung
und sektorübergreifende Fragen, wie Umwelt, Integration und Gleichstellung. Sie
tritt wie ein beratendes und forschendes Institut auf und delegiert ihre Mitarbeiter in
die Kommunen und Regionen. Der lokale
und regionale Einfluss auf die nationale
Wirtschaftspolitik soll dadurch gestärkt
werden.
Ein eigenes Wohnungsbauministerium gibt
es in Schweden nicht; für Fragen des Wohnungsbaus und der Stadtplanung ist die
staatliche Fachbehörde Boverket (Zentralamt für Wohnungswesen, Bauwesen
und Raumordnung) zuständig.
Ein mit dem deutschen vergleichbares
Städtebauförderungsrecht gibt es in Schweden nicht. Stadterneuerungsmaßnahmen
werden auf der Basis des Planungsrechts in
Kombination mit verschiedenen Rechtsvorschriften durchgeführt und öffentlich
67
gefördert. Während früher der Schwerpunkt auf der gebäudebezogenen Erneuerung lag, ist in den letzten Jahren die Quartierserneuerung zu einem wichtigen
Handlungsfeld der Stadterneuerung geworden. 1998 initiierte der schwedische Staat
ein Förderprogramm für Stadtteile mit sozialen Problemlagen in den drei Metropolregionen Stockholm, Malmö, Göteborg mit
der übergeordneten Zielsetzung, gleichwertige Lebensbedingungen herzustellen
und lokales Wachstum zu fördern. Eine
zentrale Strategie ist die Aktivierung und
Beteiligung der Bürger. Da das Programm
lediglich in den Großstädten zum Einsatz
kam, hat es für die schrumpfenden Städte
und Städte in Strukturkrise bisher keine Bedeutung erlangt.
Nordregio, Nordic Centre for Research and Spatial
Development, www.nordregio.se (Stand 10/2004)
68
Karlskoga
Büro Dau-Schmidt/
Tornow, Kiel
Wulf Dau-Schmidt
Britta Tornow
Karlskoga ist eine Industriestadt mit 30 000
Einwohnern und liegt auf halber Strecke
zwischen Stockholm (250 km) und Oslo
(300 km) in Örebro Län an der Verwaltungsgrenze zu Värmland Län in der gemeinsamen Region Bergslagen.
als 65 Jahre gegenüber 18,3 % in der Region
und 17,3 % im Landesdurchschnitt. Das
Ausbildungsniveau der Bevölkerung ist unterdurchschnittlich, die Konzentration von
Ingenieuren jedoch die größte außerhalb
von Stockholm.
Bis zum Ende des 19. Jahrhunderts beschränkte sich die bauliche Entwicklung
Karlskogas lediglich auf ein Kirchdorf. 1894
kaufte Alfred Nobel das Unternehmen
Bofors und ließ sich in Karlskoga nieder. Mit
Nobels Wirken wurde die Entwicklung zur
Industriestadt eingeleitet. In den 1950er und
60er Jahren entwickelte sich Bofors zu
einem der führenden Weltkonzerne in der
Rüstungsproduktion (Qualitätsstahl, Kanonen, Sprengstoffe). Der große Arbeitsplatz
Bofors war in seiner Wahrnehmung fast
identisch mit der Stadt Karlskoga.
Die Gebietsfläche der Kommune umfasst
470 km². Karlskoga hat keinen historischen
Stadtkern und das Zentrum ist klein. Die
Bebauungsstruktur ist typisch für eine
Stadt, die erst im 20. Jahrhundert durch
eine stark expandierende Industrieproduktion gewachsen ist. Auffallend ist die
deutliche Trennung zwischen durchgrünten Wohngebieten und abgeschotteten Industriegebieten.
Die Wirtschaft in Karlskoga basiert auf den
Branchen Maschinenbau, Metall verarbeitende und chemische Industrie. Die Industrieproduktion der Region Bergslagen
wurde in den 1990er Jahren durch das drastische Zurückfahren der staatlichen Rüstungsausgaben und durch internationale
Aufkäufe stark geschwächt. Von 1993 bis
2002 sind 50 000 Industriearbeitsplätze in
der Region Bergslagen abgebaut worden.
Durch einen politischen Skandal um Waffengeschäfte im Jahr 1983 wurde der Niedergang des Konzerns Bofors eingeleitet.
Bofors wurde 1985 aufgelöst und 8 000 Mitarbeiter verloren ihre Arbeit.
Karlskoga weist auch heute noch einen relativ hohen Anteil an Industriearbeitsplätzen auf. Die Anzahl der Arbeitsplätze im
produzierenden Sektor lag 2002 bei 5 000.
Die Bofors-Nachfolgerunternehmen SAAB
Bofors Dynamics und Bofors Defence
mit US-amerikanischen Eigentümern beschäftigen heute ca. 1 500 Mitarbeiter.
Parallel mit dem immensen Arbeitsplatzabbau verlor die Region im Zeitraum von 1993
bis 2002 7,1 % ihrer 480 000 Einwohner.
Schweden als Ganzes wuchs gleichzeitig
um 2,2 %. Karlskoga hat seit 1985 rund
10 000 Einwohner verloren. Die Ursachen
liegen in einem negativen Wanderungssaldo und einem Sterbeüberschuss. Für die
Zukunft wird ein Rückgang der Bevölkerung von 0,5 % pro Jahr prognostiziert. Die
Kommune weist eine zunehmende Alterung auf: 21,3 % der Bevölkerung sind älter
Bofors Hauptgebäude
Typischer Wohnungsbau
Einfamilienhausgebiet
Quelle: Dau-Schmidt/Tornow
Schweden Fallstudie Karlskoga
69
Universität Campus
Karlskoga
Der große Bestand an Miet- und Genossenschaftswohnungen aus den Jahren 1940 bis
1970 ist überwiegend außerhalb des Stadtkerns errichtet worden. Der Einfamilienhausbau (38 % des gesamten Wohnungsbestandes) entwickelte sich in Karlskoga erst
spät, wurde aber bis in die späten 1980er
Jahre die am stärksten nachgefragte Wohnform. Die kommunale Wohnungsbaugesellschaft verfügt über insgesamt 3 000
Mietwohnungen (19 % des gesamten Wohnungsbestandes).
Quelle: Vasallen 2004
Zielsetzungen, Strategien und Handlungsfelder für den Umstellungsprozess hat die
Kommune in ihrer Vision 2010 formuliert.
Die Vision 2010 stellt die gemeinsame Basis aller Akteure dar und ist auf eine langfristige Umsetzung angelegt.
Das Handlungskonzept der Stadt spiegelt
den wirtschaftsorientierten Ansatz der
schwedischen Strategie zur Bewältigung
der Strukturkrise in schrumpfenden Regionen und Kommunen wider. Die Lebensqualitäten für die Bürger und die Ausbildungs-, Infrastruktur- und Kulturangebote
werden jedoch zunehmend als wichtiger
Standortfaktor für die wirtschaftliche Entwicklung gesehen. Damit geht die Kommune über die frühere Strategie hinaus, durch
Wirtschaftsförderung die Gründung neuer
Unternehmen und Schaffung neuer Arbeitsplätze zu forcieren und verfolgt heute
einen integrierten Handlungsansatz.
In der Vision 2010 sind vier Handlungsfelder benannt aus denen Entwicklungsprojekte für Karlskoga abgeleitet werden
sollen: Forschung und Entwicklung, Wirtschaft, Orte der Kommunikation und Lebensqualität. Die Einzelprojekte sollen zu
einem Gesamtkonzept verknüpft werden.
Einen besonderen Stellenwert haben kommunikative Projekte; die größte Bedeutung
wird dem Planungsprozess selbst zugemessen. Als zentrales Projekt wird der Campus
Karlskoga definiert (vgl. Abbildung).
Der Campus Karlskoga auf dem ehemaligen
Boforsgelände wird als Leitprojekt der Umstrukturierung aufgefasst, weil es alle
Handlungsfelder der Vision 2010 berührt.
Die Zielsetzung des Projektes ist, ein wirtschaftsorientiertes Forschungs- und Entwicklungsmilieu zu etablieren, um die
Wettbewerbschancen innovativer Unternehmen in der Region zu erhöhen. Kern-
stück des neuen Campus ist die neue Filiale
der Universität Örebro, von der eine nachhaltige Entwicklung für Karlskoga erwartet
wird. Ein neues Gymnasium, ein gemeinsames Bildungszentrum für die Erwachsenenbildung und Wirtschaft sowie die Wirtschaftsförderung der Kommune ergänzen
die Universität.
In enger Kooperation zwischen Hochschule
und Wirtschaft legt der Campus den
Schwerpunkt auf technische Ausbildungsgänge, eine praxisnahe Ausbildung sowie
wirtschaftsorientierte Forschung. Die neuen Entwicklungsprojekte auf dem Campus
bauen teilweise auf der Kompetenz der
Rüstungsindustrie auf. Das Materialamt
des Verteidigungsministeriums ist Partner
des militär-zivilen Forschungsbereiches.
Das staatliche Rettungswesen wird rüstungstechnisches Know-how für den Katastrophenschutz nutzen. Der Campus wird
Ausbildungsstätte für 300 Studenten und
870 Schüler werden. Die Realisierung ist für
2006 bis 2007 vorgesehen.
Das Projekt Campus Karlskoga löst mehrere
städtebauliche Maßnahmen aus, die mit
einer Qualitätssteigerung und einer Verbesserung der Stadtstruktur verbunden sind.
Eine dieser städtebaulichen Maßnahmen ist
der Umbau der Europastraße 18 (StockholmOslo) (vgl. Foto Europastraße 18,
S. 70). Sie wirkt als städtebauliche Zäsur und
blockiert das Zusammenwachsen der Innenstadt und des Campusbereichs. Das Planungskonzept sieht einen umfassenden
Umbau vor und hebt damit die Barriere auf,
70
Europastraße 18
Callcenter als Umnutzung von Mietwohnungen
Erlebniszentrum als Umnutzung
von Mietwohnungen
die Karlskogas Stadtzentrum jahrelang vom
Seeufer abgeschnitten hat. Die Umbaumaßnahmen werden von 2006 bis 2010
umgesetzt. Weitere städtebauliche Maßnahmen, die im Zusammenhang mit dem Campus stehen, sind die Verlagerung des Busbahnhofes an das Campusgelände und der
Ausbau des Seeufers zur Uferpromenade.
Eine besondere Bedeutung im Umstellungsprozess Karlskogas nehmen Maßnahmen zur Schaffung neuer Wohnqualitäten ein. Zurzeit werden bis auf kleinere
Baugebiete in attraktiven Lagen keine
neuen Wohngebiete ausgewiesen und die
Innenentwicklung hat Vorrang vor der
Außenentwicklung. Ziel ist die Attraktivitätssteigerung Karlskogas als Wohnstandort, um qualifizierte Arbeitskräfte in der
Stadt zu halten bzw. als Neubürger zu
gewinnen. Neue Wohnqualitäten sollen
durch die Revitalisierung des Stadtzentrums, durch Korrekturen in der Stadtstruktur und die Umstrukturierung des
Bestandes erreicht werden. Die heutige
Wohnungsnachfrage konzentriert sich auf
drei ganz unterschiedliche Segmente: attraktive Einfamilienhäuser und Stadtvillen
in Seenähe, preiswerte kleine Wohnungen
für Studenten und seniorengerechte Wohnungen. Die stadteigene Wohnungsbaugesellschaft ist dabei, einen Teil ihres
Bestandes in Seniorenwohnungen und Studentenappartements umzubauen.
Rückläufige Einwohnerzahlen und zunehmender Wohnungsleerstand lösten bereits
von 1997 bis 1999 mehrere Umnutzungsprojekte aus, noch bevor der kommunale
Stadtumbau-Prozess eingeleitet war. Es
wurden Ideen für neue Nutzungen von leer
stehenden Wohnungen gesucht und gefunden. So wurde beispielsweise ein Wohnkomplex des kommunalen Unternehmens
umgebaut, erweitert und mit 800 Angestellten zum größten Callcenter Nordeuropas
(Transcom) umgenutzt. Ein anderes erfolgreiches Umnutzungsprojekt ist BodaBorg: hier wurden drei Wohnblöcke mit
60 kommunalen Mietwohnungen zu einem
viel beachteten Tagungs- und Erlebniszentrum umgenutzt, das jährlich 60 000 Besucher zählt.
Im Zeitraum von 2001 bis 2003 wurden
außerdem als Reaktion auf den weiterhin
vorhandenen
Wohnungsleerstand
545 Wohneinheiten abgerissen, 140 Wohnungen umgenutzt und 48 Wohnungen
entmietet.
Das Wachstumsprogramm wird unterstützt
durch eine Reihe von Kooperationsprojekten der Wirtschaft, wie etwa dem 2003 etablierten Haus der Wirtschaft, einem Zentrum
der Wirtschaftsförderung, oder dem Unternehmensverbund MöckelnFöretagen, in
dem 250 Unternehmen sich zu einer Interessengemeinschaft zusammengeschlossen
haben. Als gemeinsames Kooperationsprojekt der Kommune und der Rüstungsindustrie ist die Grundstücksgesellschaft Booforsen entstanden. Sie ermöglicht ein
Flächenmanagement für Neuansiedlungen
und Umstrukturierungen.
Stadtumbau-Prozess
In Karlskoga gibt es keinen abgrenzbaren
Stadtumbau-Prozess als Teil eines Verfahrens mit eigener Organisationsstruktur.
Vielmehr erklärt die Kommune Karlskoga
den Weg der Strategieentwicklung zum
wichtigsten Ziel des Stadtumbau-Prozesses. Der Verlauf der Strategieentwicklung,
wie sie sich heute in Karlskoga darstellt,
lässt sich in mehrere Phasen unterteilen:
In der ersten Phase nach der Auflösung des
Bofors-Konzerns 1989 versuchte die Stadt,
den Verlust der Arbeitsplätze durch
Anwerbung neuer Unternehmen und die
Entwicklung neuer ziviler Produkte zu
kompensieren. Das kommunale Engagement konzentrierte sich auf die Wirtschaftsförderung, die Gründung einer
Auffanggesellschaft für brach gefallene Industriebereiche und die Beseitigung der
Industrieanlagen.
In einer zweiten Phase von 1998 bis 2000
erarbeitete die Stadt ihre wirtschaftliche
Position innerhalb des interkommunalen
Wachstumspaktes der Region Ost Värmland. Diese Phase war stark geprägt von der
Kooperation auf der regionalen Ebene.
In einer weiteren Phase von 2001 bis 2004
konzentrierte sich die Kommune auf die
mit den Entwicklungsprojekten verbundenen städtebaulichen und infrastrukturellen Planungserfordernisse und vergab
mehrere Fachgutachten zu den Themen
Einzelhandel, ÖPNV, Verkehr und Wohnzufriedenheit. Im gleichen Zeitraum konkretisierte sich das Campusprojekt.
Die vierte Phase ab 2004 leitet den Prozess
der Verankerung des Zukunftskonzeptes
und der geplanten Projekte in der Bevölkerung ein. Die Grundlage bildet ein Gutachten, das Methoden und Inhalte der Vermittlung der Vision 2010 darstellt und sich als
Werkzeug an alle Akteure der Stadt richtet.
Die Umsetzungsphase der geplanten Projekte ist für den Zeitraum 2005 bis 2010 geplant.
Die Organisationsstruktur des Wachstumspaktes spiegelt die zentrale Zielsetzung der
staatlichen Wachstumsstrategie wider, die
Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Verwaltungsebenen und zwischen öffentlichen und privaten Akteuren zu verbessern. Die Kommune bildete aus Anlass
des Wachstumspaktes eine Arbeitsgruppe
mit in Karlskoga ansässigen Vertretern aus
Wirtschaft, Verwaltung und Politik, Bildung
und Kultur. Diese lokale Partnerschaft ar-
71
beitet eng mit der interkommunalen Steuerungsgruppe des regionalen Wachstumspaktes Ost Värmlands zusammen, der regionalen Partnerschaft. Die regionale
Partnerschaft wird ergänzt durch einen Arbeitsausschuss und fünf Programmgruppen, die jeweils einem Handlungsfeld zugeordnet sind und in denen auch Vertreter
der privaten Wirtschaft und der öffentlichen Organisationen mit arbeiten. Ziele
und Maßnahmen basieren auf Vorschlägen der lokalen Partnerschaften, werden
aber auf der regionalen Ebene weiter entwickelt. Für jede Maßnahme wird eine
Partnerschaft von regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften, Wirtschaftsunternehmen und öffentlichen Einrichtungen gebildet, die für die Umsetzung des
Projektes verantwortlich ist.
Die Bürgerbeteiligung begann am Anfang
des Prozesses, als Entscheidungsträger und
Repräsentanten aller relevanten Bereiche
in die Planung einbezogen wurden. Die
Ideen für die Vision 2010 sind von Politikern, Vertretern der Wirtschaft, interessierten Bürgern und kommunalen Akteuren erarbeitet worden.
Der größte Teil der Bevölkerung war mit
den Rüstungsunternehmen sehr eng verflochten, ohne sich nach der Schließung
von Bofors richtig von der Firmengeschichte und der damit gekoppelten Identität
lösen zu können. In einer Zeit kommunaler Depression war die Bürgerbeteiligung
für die Verantwortlichen des Umstrukturierungsprozesses dadurch sehr schwer
umzusetzen. Die Bürger erwiesen sich als
konservativer als die Politiker und die
Verwaltung, wodurch es schwer war, bei
der Bürgerbeteiligung eine Aufbruchstimmung herzustellen.
Die beiden Umnutzungsprojekte Callcenter Transcom und BodaBorg wurden
noch vor dem Beginn des Umstrukturierungsprozesses ohne umfassendes Planungsverfahren und Bürgerbeteiligung realisiert. Mit einer breiten Bürgerbeteiligung
wären sie nach Meinung der Akteure angesichts der zu diesem Zeitpunkt herrschenden Skepsis nicht realisiert worden. Heute
erweist sich die frühzeitige Realisierung
dieser beiden Projekte als vorteilhaft, weil
sie als erfolgreiche Beispiele die Bereitschaft zu neuen Projekten fördern.
72
Im Sommer 2004 stellte die Stadt ihr Konzept für ein breit angelegtes Kommunikationsprojekt Karlskoga auf dem Weg zur
Vision 2010 vor. Das Kommunikationsprojekt geht weit über eine reine Imagekampagne hinaus: Es soll zum einen Karlskogas
Veränderungsprozess nach außen transportieren und im Land bekannt machen,
zum anderen das Zukunftskonzept mit seinem Leitbild, den Zielen und Projekten bei
Akteuren und Bewohnern der Stadt verankern. Als wichtigste Zielgruppe werden die
Bürger der Stadt angesehen, die als Botschafter in ihren eigenen Kommunikationsnetzen wirken sollen.
Finanzierung
Die mehrjährigen Planungsprozesse für
den Wachstumspakt und für die Vision
2010 bildeten die erste Phase des Stadtumbaus in Karlskoga und wurden mit ca.
550 000 E aus kommunalen Mitteln finanziert. Karlskoga stellte einen Projektleiter
und eine Projektsekretärin für das Projekt
ein. Die NUTEK als staatliche Behörde stellte der Kommune umsonst eine Mitarbeiterin für den Planungsprozess zur Verfügung.
Für den Stadtumbau gibt es in Schweden
kein eigenes Förderprogramm. Es finanziert sich aus verschiedenen öffentlichen
Haushalten wie Städtebau, Kultur, Bildung,
Wirtschaftsförderung und Infrastruktur.
Aus den verschiedenen Haushalten werden
bestimmte Kontingente herausgezogen,
zielgerichtet für Maßnahmen gebündelt
und in den Kommunen eingesetzt. Im Jahr
2003 hat Schweden auf diese Weise ca.
1,3 Mrd. E für die Umstrukturierung in
Kommunen ausgegeben. Daraus werden
auch Einzelmaßnahmen wie der Campus
Karlskoga finanziert.
Gemeinnützige
Wohnungsunternehmen
können wohnungsbezogene staatliche Zuschüsse erhalten, um den Wertverlust auszugleichen, der für sie durch Abriss eines
Gebäudes entsteht (Wertberichtigung). Das
kommunale Wohnungsunternehmen in
Karlskoga hat dafür ca. 12,3 Mio. E erhalten.
Maßnahmen wie Modernisierungen und
Wohnumfeldverbesserungen, die das Wohnungsunternehmen mit dem Ziel der Erhöhung der Wohnqualitäten vorgenommen
hat, sind nicht öffentlich gefördert worden.
Die städtebaulichen Instrumente spielen im
Umstellungsprozess nur eine untergeordnete Rolle. Der Flächennutzungsplan wird
routinemäßig fortgeschrieben, von der
Kommune jedoch nicht als geeignetes Instrument für den Umstellungsprozess
angesehen. Angesichts der geringen finanziellen Spielräume für Stadtentwicklungsmaßnahmen und des auch zukünftig anhaltenden Einwohnerrückgangs konzentriert
die Stadt ihre Planungsvorhaben auf wenige
räumliche Entwicklungsschwerpunkte und
weist weder Stadterweiterungs- noch Stadterneuerungsgebiete aus. Die Kommune hat
jedoch mehrere Gestaltungskonzepte für die
räumlichen Bereiche erstellt, die im Rahmen
der Umstellung städtebaulich aufgewertet
werden sollen. Die Gestaltungskonzepte erfüllen eine wichtige Funktion im Diskussionsprozess mit den Politikern, den Bürgern
und dem Einzelhandel.
Resümee
Schweden gehört zu den europäischen Ländern, in denen aufgrund von Wanderungsbewegungen die räumlichen Disparitäten
stark zunehmen, obwohl das Land insgesamt eine wirtschaftlich positive Entwicklung und eine wachsende Gesamtbevölkerung aufweist. Der Bevölkerungsrückgang stellt viele schwedische Kommunen
vor eine große Herausforderung und führt
zu ähnlichen Problemstellungen wie in
Deutschland. Als fruchtbar für die Stadtumbau-Debatte in westdeutschen Städten
könnten sich folgende Erfahrungen aus
dem Beispiel Karlskoga erweisen:
Wachstumsprogramm
an Stelle von Stadtumbau-Programm
Schwedens Reaktion auf den Wirtschaftswandel und die Schrumpfung von gut 200
Kommunen im Land ist im Kern keine
stadtentwicklungs- sondern eine wirtschaftsorientierte Strategie. Sie besteht in
einem neuen Instrument regionaler Wirtschaftspolitik, das darauf abzielt, lokales
Wirtschaftswachstum und damit die Beschäftigung zu fördern. Die Ansiedlung dieser Thematik im Wirtschaftsministerium
birgt die Gefahr in sich, dass die Folgen der
Schrumpfung für die Stadtentwicklung und
Wohnungswirtschaft in den staatlichen
Programmen nicht ausreichend berücksichtigt werden und damit die Handlungsspielräume der Kommunen in diesen Bereichen beschränkt sind.
73
Verankerung in allen
gesellschaftlichen Bereichen
Kooperation zwischen Wirtschaft
und Kommune
Schon jetzt wird deutlich, dass die staatlich
initiierte Kampagne für Umstellung und
Wachstum es geschafft hat, in alle relevanten gesellschaftlichen Bereiche und viele öffentliche wie private Organisationen
vorzudringen. Dazu hat sicherlich die Forderung des Staates beigetragen, dass alle
nicht nur die schrumpfenden Regionen
und Kommunen verpflichtet sind, Wachstumsprogramme aufzustellen.
Die Kooperation zwischen Wirtschaft und
Kommune ist in Karlskoga eine der tragenden Säulen im Umstellungsprozess. Die
Vertreter der Wirtschaftsunternehmen und
Wirtschaftsverbände der Stadt sind kontinuierlich an der Umstellungsdiskussion
beteiligt worden und auf diese Weise zu verantwortlichen Akteuren der Stadtentwicklung und Fürsprechern des Zukunftskonzeptes geworden.
Bündelung von Fördermitteln
Verankerung und Bürgerbeteiligung
als eigenständiges Ziel
Auffällig ist die Flexibilität und Offenheit, die
in den staatlichen Förderprogrammen liegt.
Im Bereich der Stadterneuerung und Stadtund Regionalentwicklung setzt der Staat keine langfristig angelegten Förderprogramme
ein, sondern kombiniert die Haushaltstitel
verschiedener Ministerien miteinander.
Kooperation zwischen staatlicher,
regionaler und kommunaler Ebene
verbessert die Chancen für lokal angepasste
Förderprojekte
Die Bündelung der Haushaltstitel setzt eine
intensive Koordination der sektoralen Fachpolitiken voraus. Die staatlichen Behörden
scheinen zudem in Schweden stärker in die
kommunale Projektarbeit integriert zu sein
als in Deutschland. Die Realisierung des
neuen Campus Karlskoga ist nicht denkbar
ohne die enge Zusammenarbeit zwischen
Kommune, Ministerien und Wirtschaftsunternehmen sowie die interkommunale Zusammenarbeit in der Region. Auch die neuen Kooperationsformen auf der regionalen
Ebene haben zu zahlreichen konkreten Projektpartnerschaften mit neuartigen Finanzierungsmodellen geführt und scheinen
insbesondere angesichts der schwierigen
Finanzlage der Kommunen in strukturschwachen Regionen ein Erfolg versprechender Ansatz zu sein.
Bürgerbeteiligung und Verankerung der
Konzepte und Projekte werden in Karlskoga
nicht als Methode aufgefasst sondern als eigenständige Ziele des Stadtumbaus. Dies
drückt sich darin aus, dass die Kommune
ein anspruchsvolles Kommunikationsprojekt für die Vermittlung des Verankerungsprozesses konzipierte. Die Strategie setzte
im ersten Schritt auf die Beteiligung der Akteure und Akteursgruppen der Stadt und
erst im zweiten auf die breite Bürgerbeteiligung. Vertreter der kommunalen Verwaltung und die kommunalen Politiker werden
laufend in die Zielfindung einbezogen.
Karlskoga Kommun: Vision 2010. Karlskoga 2004
Nordisk Kommunikation: Kalskoga lyfter mot vision
2010. Karlskoga 2004: Regeringskansliet: Rapport
om tilväxtavtal. Stockholm 2004
Vasallen: Campus Karlskoga. Stockholm 2004
74
Abstract
Karlskoga, a town of 30,000 inhabitants and
located between Oslo and Stockholm has
been connected to iron smelting and the
production of arms for more than 350 years.
For a long time, Karlskoga as a town was little
more than a village around a church and the
Bofors smelting works. In 1894, Bofors was
bought by Alfred Nobel, who turned into
Swedens largest arms factory, producing
everything
from
explosive
chemicals,
ammunition, and canons to vehicles and
rockets. From 1935 to 1975 a spacious
industrial town with a population of 40,000
developed next to the gigantic industrial site.
In 1983, a political scandal involving arms
sales to India shook Karlskoga and all of
Sweden. As a consequence, Bofors was
liquidated in 1985, and 8,000 of its 10,000
employees lost their jobs. The entire metal
industry of the region was in crisis and could
not take on any employees. Since 1985,
Karlskoga has lost 10,000 inhabitants,
primarily to the conurbations of Stockholm,
Malmö and Göteborg. Kindergartens and
schools were closed and almost 1,000
unoccupied dwellings were torn down or put
to different use.
In Karlskoga, it has been recognised that only
reorientation can enable the town to hold its
current population and preserve the desired
infrastructure. In 1998, a strategy for restructuring the town was initiated in cooperation
with institutes, universities and NUTEK, a
department of the ministry of economics.
A two-year discussion process between
committed citizens and representatives from
the fields of politics, economy, administration,
education, social welfare and culture resulted
in a concept for a town in transformation
called Vision 2010. The Vision names four
fields of action: research and development,
education and training for people and
enterprises, communication between people
and markets, and improvement of the quality
of life. These have led to the initialisation of
projects.
A stimulus project made up of all fields of
action is the Campus Karlskoga, a centre for
research and development centred on
economics. A branch university, a high school
and an industrial communication centre will be
united in a campus on the old Bofors site in
2007. The towns traffic infrastructure will be
designed around the campus, with the
relocation of the central bus station, the
construction of a lakeside promenade, and
partial overbuilding of the highway E 18. As a
result, the former industrial area will be
integrated into the town.
More than 250 enterprises have joined to form
a network, which aims to support the firms
involved as well as the municipality. A real
estate company created jointly by the
municipality and the business and industrial
community allows for the spatial management
of new settlements and restructuring.
New
unconventional
offers
motivate
enterprises and citizens alike. Among these
are the Conference and Activity Centre
BodaBorg and a call centre with 800
employees in former residential buildings.
Working towards new aims together is the
most important stimulus for Karlskoga, a
project on which all other projects depend for
success. The next challenge is to spread the
new image of the former arms town all across
the country.
75
Italien: Nationaler Kontext und Fallstudie
Nationaler Kontext
Demographie
Nach Erhebungen der letzten Volkszählung
(2001) ist die Bevölkerung Italiens zwischen
1991 und 2001 durch natürliche und wanderungsbedingte Veränderungen um 0,4 %
auf insgesamt 56 995 744 Einwohner angewachsen.1 Im gleichen Zeitraum liegt die
Fertilitätsrate bei 1,36 im Landesdurchschnitt. Es gibt wachsende und schrumpfende Regionen und Städte, Wanderungsbewegungen innerhalb der einzelnen
Provinzen und Regionen sowie auch Wanderungen zwischen den Großstädten und
ihrem Umland.
den. Vor allem in den 1950er und 1960er
Jahren war die Stadtentwicklung durch das
rasche Wachstum im sog. industriellen
Dreieck (Piemonte Lombardia Liguria)
namentlich Torino (Fiat), Milano (lEni,
Pirelli, Rizzoli, Mondadori, etc.), Genova
(Italsider, Ansaldo) gekennzeichnet. Bereits
seit 1890 hatte sich dort die Industrie in Italien konzentriert, während sich die Mitte
und der Süden des Landes als Markt für die
im Norden hergestellten industriellen Produkte und als Zone manueller Produktion
mit niedrigen Lohnkosten herausbildete.
Das Gefälle zwischen dem industrialisierten, wohlhabenderen Norden und dem
ländlicheren, ärmeren Süden ist ein traditionelles Strukturmerkmal Italiens. Zwischen
den dichten Siedlungsstreifen an den Küsten und den dünner besiedelten, dörflichen, oft bergigen Regionen im Landesinnern besteht eine ähnliche Polarität.
Diese Zonierungen werden von neuen Entwicklungen zwar überlagert, prägen das
Gesamtbild (und die demographischen
Entwicklungen) jedoch nach wie vor mit.
Im Süden haben sich Siedlungsflächen zwischen den Städten und an der Küste unkontrolliert ausgedehnt und sind, wenn nicht
das Ergebnis mangelnder Planungsgrundlagen, so doch fehlender Durchsetzung derselben. Sowohl im Hinblick auf stadträum-
bueroschneidermeyer
Ute Margarete Meyer
Jochem Schneider
(1)
ISTAT Istituto
Statistica 2001
Nazionale
di
(2)
Diese und die folgenden Angaben beziehen sich auf die
Bevölkerungsentwicklung zwischen 1991 und 2001; Quelle
ISTAT Istituto Nazionale di
Statistica 2001
Bevölkerungsentwicklung der Regionen 1991 2001
Durch die Krise der alten Industrien seit
Anfang der 1980er Jahre haben die Regionen Liguria (-6,2 %)2 und Piemonte (-2,0 %)
hohe Bevölkerungsverluste erlitten. Anhaltend strukturschwache Gebiete im Süden
sind Calabria (-2,8 %), Basilicata (-2,1 %)
und Molise (-3,1 %), die durch Wettbewerbsnachteile in den letzten 15 Jahren
(z. B. im Rahmen der Öffnung nach Osteuropa) und die zusätzliche Schließung von
Produktionsstandorten der alten Industrien viele ihrer ohnehin begrenzten Erwerbsgrundlagen verloren haben, sowie die
Region Friuli-Veneto-Giulia an der Grenze
zu Slowenien (-1,2 %) (vgl. Abbildung).
Das Phänomen eines zergliederten Siedlungsgefüges ist in Italien allgegenwärtig,
erfährt jedoch regional höchst unterschiedliche Ausprägungen. Im Norden Italiens
kann die Ausbildung verstädterter Gebiete
mit niedriger Dichte als direkte Folgeerscheinung sozial-ökonomischer Prozesse
der letzten 50 bis 60 Jahre gesehen und in
Teilen mit den Entwicklungen in den zentraleuropäischen Ländern verglichen wer-
Quelle: ISTAT Istituto Nazionale di Statistica 1991 2001, bearbeitet durch bueroschneidermeyer
76
liche Qualität als auch im Bereich Umweltund Naturschutz wird hier landesweit erheblicher Handlungsbedarf gesehen. In
ganz Italien versuchen die Kommunen heute, die Stadtentwicklung deutlicher als
bisher zu steuern.
Monostrukturen, einzelne Industriestandorte mit lokal/regional direkt abhängiger
Zulieferindustrie sind in Italien eher die Regel. Wie in anderen europäischen Ländern
haben auch hier im Verlauf der letzten
20 bis 30 Jahre die alten Industrien eine krisenhafte Entwicklung genommen. Hinzu
kommt zeitgleich an vielen Standorten der
Rückgang in der Tourismusindustrie, die
(insbesondere ausländische) Gäste verliert,
weil die Strukturen veraltet sind und nicht
mehr der Nachfrage entsprechen.
Familienmitglieder Stand 2001
Der gesamte Süden Italiens (Mezzogiorno)
ist als förderfähiges Gebiet gemäß Ziel 1 der
Europäischen Union klassifiziert (Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia, Sardegna und bis Ende 2006 Molise). Als förderfähige Gebiete gemäß Ziel 2 sind Abruzzo,
Marche, Umbria, Liguria, Teile der Toscana
und Alpenrandgebiete benannt.
Stadtumbau-Debatte
Schrumpfung stellt in Italien nur eines von
mehreren möglichen Szenarien für ein Krisengebiet dar. Viele Städte unterschiedlichster Größe erleben zwar gegenwärtig
eine Krisensituation, da die Trägerbranche
Arbeitsplätze reduziert oder den Standort
aufgibt. Solche Strukturkrisen führen jedoch nicht immer zu Wanderungsbewegungen der arbeitenden Bevölkerung. Faktoren wie ein nach wie vor enger
Familienverband und die hohe Wohneigentumsbildung (besonders im Süden)
sprechen oft stärker als in vergleichbaren
deutschen Städten gegen einen Ortswechsel. Die andauernde Wanderung vom Landesinneren an die Küste oder aus dem ländlichen Raum in die Stadt, später von dort in
die Peripherie, überlagern zudem die durch
akute Strukturkrisen ausgelösten Bewegungen.
Schrumpfung, Aufgabe von Grund- und
Gebäudebesitz, Leerstand und Verfall historischer Substanz (auch oft in den alten
Stadt- und Dorfkernen) sind eine zusätzliche Herausforderung an einzelne Standorte, und als Thema in der Bürgerschaft wichtig geworden. In der breiten Fachdiskussion
um Siedlungsentwicklung in Städten und
Entwertungsprozesse der Umwelt stellen
sie aber eher den Sonderfall dar.
Folgende Typologien sind in Italien prägend in der Diskussion um Schrumpfungsprozesse:
Die Stahlstadt, oft mit Hafen und
Schwerindustrie: z.B. Taranto
Das Stadtquartier in der Krise in einer
wachsenden Großstadtregion: z.B. Garegnano und andere Quartiere im Nordwesten von Milano
Die (Industrie-)Region in der Krise, in
der zahlreiche Städte vom Strukturwandel betroffen sind: z. B. Liguria, Städte
mittlerer Größe wie Savona, La Spezia,
Imperia und die Großstadt Genova
Quelle: ISTAT Istituto Nazionale di Statistica 1991 2001
Die (Groß-)Mittelstadt in der Krise
durch Einbruch bisher bestehender
Italien: Nationaler Kontext und Fallstudie Nationaler Kontext
Monoindustrien und der davon geprägten Gesamtstruktur, periphere Lage: z. B.
Crotone, Cosenza, Pescara.
Planungssystem
Das städtebauliche Hauptinstrument ist in
Italien der Piano Regolatore Generale
(PRG), ein Planwerk für die Stadtentwicklung. Üblicherweise umfasst dieses Planwerk den Flächennutzungsplan, Ziele für
die Stadtentwicklung, kommunale Richtlinien und Technische Normen. Seit Anfang
der 1990er Jahre sind auch in Italien
integrierte Stadtentwicklungskonzepte zur
Wiederaufwertung der Umwelt oder belasteter Stadtquartiere wichtig geworden.
Städtebauförderung findet in Italien durch
regionale, nationale und europäische Programme statt. Die Finanzierung dieser
Programme wird über nationale und europäische Fonds bestritten. Frühe national
integrierte Programme zur städtebaulichen
und sozialen Requalifizierung einzelner
Stadtquartiere sind die Programmi di Riqualificazione Urbana (PRU), die seit 1993
vornehmlich die Sanierung und Aufwertung der Anlagen des sozialen Wohnungsbaus gefördert haben. Seit 1998 ist das
Nachfolgeprogramm Programma di Riqualificazione Urbana e Sviluppo Sostenibile del Territorio (PRUSST) in Kraft, das
darüber hinaus eine Requalifizierung und
den Ausbau von Infrastruktur, die Förderung bei Revitalisierung und Ausweitung
von Wirtschaft/Produktion/Arbeitsplätzen
sowie die Aufwertung städtischer Problemgebiete und der Umwelt vorsieht.
Seit 1998 gibt es das Programm Contratti
di Quartiere (Quartiersvertrag), mit dem in
erster Linie periphere Stadtgebiete der
1960er und 1970er Jahre gefördert werden.
Die Finanzierung wird zu 65 % national und
35 % regional getragen. Ziel sind hier die
Aufwertung der Bausubstanz, des Wohnumfelds und des öffentlichen Raums sowie
die Verbesserung der infrastrukturellen Anbindung an die Kernstädte. Ausgewählt
werden soziale Brennpunkte. Umfangreiche Bürgerbeteiligungsmaßnahmen und
der Aufbau sozialer Netze für betagte oder
sozial schwache Bürger sind vorgeschriebene Projektbausteine.
Auf regionaler Ebene stehen zwei Programme im Vordergrund, die beide aus europäischen Strukturfonds finanziert werden:
Programma Operativo Regionale (POR) ist
ein Regionalprogramm, das EU-Ziel-1-Fördermittel (FESR, FEOAG, FSE und SFOP) auf
der Grundlage von Stärken-SchwächenAnalysen regional verteilt. Das Programm
Documento Unico Di Programmazione
(DOCUP) fördert regionalen Wirtschaftsaufbau durch anteilige regionale, staatliche und
europäische (FESR) Mittel. Es gibt DOCUP
Programme für 14 Regionen in Italien.
Insgesamt 26 Städte waren und sind an den
Urban Programmen der EU beteiligt. Zwischen 1994 und 1999 wurden 16 Städte mit
Urban-I-Mitteln gefördert, zwölf davon
lagen in Ziel 1 Regionen in Süditalien. Bei
den geförderten Maßnahmen handelte es
sich meist um städtebauliche Aufwertung
der Zentren der großen Städte. Mit dem
Urban-II-Programm stehen derzeit ca.
114,8 Mio. E als Fördermittel zur Verfügung. 86 Bewerbungen wurden vom Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
Pubblici zur Vergabe der Förderprojekte
zugelassen, 60 Antragsteller kamen wiederum aus Süditalien, 55 davon aus Ziel-1-Regionen; die übrigen 26 Projekte verteilten
sich über den Rest des Landes. Ausgewählt
wurden diesmal zehn Städte, von denen die
Hälfte in einer Ziel-1-Region liegt. Ergänzend dazu wurde in Italien das Programm
urbanitalia ins Leben gerufen, um zusätzlich zu den ausgewählten Urban-Städten 20
weitere Kommunen oder Stadtteile aus der
Bewerberliste zu fördern.
Literatur und Quellenangaben
ISTAT Istituto Nazionale di Statistica 1991 2001
77
78
Taranto
bueroschneidermeyer
Ute Margarete Meyer
Jochem Schneider
(1)
Beide Angaben: ISTAT Istituto
Nazionale di Statistica 1991
2001
Die Region Puglia ist der Stiefelabsatz
Italiens. Zwischen 1991 und 2001 ging die
Bevölkerung in der Region um 0,3 % zurück, in der Stadt Taranto um 7,2 %.1 Taranto ist dabei mit 209 000 EW eine von fünf
größeren Städten in einer nach wie vor
ländlich geprägten Region. Die Einwohnerdichte Tarantos liegt mit 960 EW/km² um
ein vierfaches höher als der regionale Mittelwert; das Stadtgebiet umfasst 21 750 ha.
Taranto geht auf eine Stadtgründung der
Antike zurück. Schon damals prädestinierten die geographische Position und die
Lage an einer geschützten Bucht, dem Mar
Piccolo, die Stadt als Militärhafen. Fischerei, später Schiffsbau kamen als Erwerbsquellen hinzu. Als Antwort auf die schwere
Strukturkrise des Marinestützpunkts nach
dem Zweiten Weltkrieg wurde 1959 das
größte zusammenhängende Stahlwerk Italiens in der Stadt angesiedelt und schaffte
bis in die 1970er Jahre 21 000 neue Arbeitsplätze. Weitere Schwerindustriebetriebe
folgten und machten Taranto zum Symbol
für die Loslösung des Südens aus traditioneller Rückständigkeit. Dabei blieb die
Anbindung ins Hinterland schwach, die Eisenbahnstrecke eingleisig und ein Autobahnanschluss wurde nicht gebaut. Militärund Industriehafen blockierten nachhaltig
den Zugang der Siedlungsgebiete ans Meer.
Zusätzlich zu der auf einer Insel gelegenen
antiken Altstadt und dem gründerzeitlichen Borgo wurden mit der Industrieansiedlung weitere Wohngebiete gebaut.
Wohngebiete die in dieser Zeit entstanden
sind z.B. das Arbeiterquartier Tamburi in
unmittelbarer Werksnähe mit dichtem Geschosswohnungsbau und mehreren ursprünglich nur als Übergangslösung gedachten Baracken oder die Trabantenstadt
Paolo VI, eine Großwohnsiedlung außerhalb des Stadtgebiets. Später entstanden
dichte Wohnbauquartiere am Stadtrand
und illegale Siedlungsflächen am Meer.
Dabei ist die Sozialstruktur umso schwächer, je weiter man von der Stadtmitte entfernt liegt.
Siedlungsfläche Taranto heute
Stahlwerk und alter Hafen
Quelle: Stadtverwaltung Taranto; verändert durch bueroschneidermeyer
Arbeiterquartier Tamburi
Italien Fallstudie Taranto
Mit dem Bau des Stahlwerks setzte in der
Altstadt ein derartiger Entwertungsprozess
ein, dass die Insel innerhalb von zwanzig
Jahren als Wohnstandort fast vollständig
aufgegeben wurde. Die Emissionsbelastungen aus dem nur 3 km entfernten Werk, der
Verfall der Bausubstanz und prekäre Sanitärzustände vertrieben die Bewohner. Von
ursprünglich 30 000 Einwohnern waren
Ende der 1990er Jahre nur noch 2 000 übrig.
Im Verlauf dieses Prozesses überschrieben
zahlreiche Eigentümer die Gebäude samt
Grund und Boden der Stadt um die unsinnig erscheinenden Unterhaltskosten zu
vermeiden.
Als mit dem Einbruch der Stahlindustrie in
den 1980er Jahren die Stadt in eine Krise geriet, war die Altstadt im Stadtzentrum
bereits stark verfallen. Mit wachsender
Arbeitslosigkeit allein in der Stahlbranche
gingen über die Hälfte der Arbeitsplätze
verloren setzten auch in Tamburi Abwanderungsprozesse ein. In der ganzen Stadt
verschlechterten sich die sozialen Milieus.
Gebiete mit schwieriger Ausgangslage erlebten ein Jahrzehnt sozialer Spannungen
und Gewalt. Der Begriff des cittadino degradato2 beschreibt, in welchem Maße die
Krise als eine alle Lebensbereiche erfassende Grundstimmung empfunden wurde.
Im Jahr 2002 leben in den drei innerstädtischen Quartieren, die stark von diesen Degradierungserscheinungen betroffen sind,
47 400 Einwohner. Es herrscht hohe Dauerarbeitslosigkeit, die Emissionsbelastung ist
nach wie vor stark, obgleich nur noch einer
von ursprünglich fünf Hochöfen in Betrieb
ist. Die infrastrukturellen und sanitären
Verhältnisse sind schlecht. Allein die Gewaltbereitschaft ist im Vergleich zu den
frühen 1990er Jahren etwas gesunken. Seit
1994 kommen europäische Förderprogramme zum Einsatz. Die 1998 von der taiwanesischen Firma Evergreen getroffene
Entscheidung, ihren Hauptumschlagplatz
von Gioia Tauro (Calabria) nach Taranto
zu verlegen, rettet der Stadt vorläufig den
Hafen und weckt Hoffnungen auf einen
Aufwärtstrend.
Mit der Bewerbung für das Urban-II-Programm hat die Kommune ein Gesamtstrategiekonzept erarbeitet, das sie faktisch wie
79
Altstadtinsel
einen Stadtentwicklungsplan einsetzt. Hier
werden sowohl grundsätzliche Leitthemen
formuliert, als auch die entsprechenden
Eingriffsbereiche in der Stadt benannt. Das
übergeordnete Leitziel dabei lautet: Es
muss gelingen, der Stadt wieder eine klare,
positive Identität zu geben. Erstens, damit
sich die Bürger mit der Stadt identifizieren
und sich möglichst zahlreich für ihre Zukunft engagieren. Auch Bürger, die in den
Siedlungsgebieten weit außerhalb der Stadt
leben, sollen sich wieder als Tarantiner
fühlen und im Sinne eines städtischen Gemeinwohls handeln. Zweitens soll damit
auch ein ablesbares, starkes Profil im nationalen und internationalen Konkurrenzkampf der Städte herausgearbeitet werden.
Im Rahmen des Konzeptes wurde ein
Katalog verschiedener Maßnahmen zusammengestellt, der über Infrastruktur- und
Baumaßnahmen hinaus auch Arbeitsbeschaffungsprojekte oder den Schutz der
Umwelt als natürliche Ressource vorsieht.
Mit dem Stadtumbau werden drei strategische Ziele verfolgt:
1. Die Flächennutzungen in der Stadt werden so umverteilt, dass sie optimale Bedingungen für eine diversifizierte Wirtschaft bilden und gleichzeitig neue
Qualitäten in der Gesamtstadtentwicklung ermöglichen.
2. Investitionen in Infrastruktur werden
bevorzugt dort getätigt, wo mit einer
Maßnahme mehrere Verbesserungen erreicht werden.
3. Stadtumbau soll auch sichtbar werden:
Aufwertungen finden im öffentlichen
Raum und durch Innenstadtprojekte
statt, die impulsgebend sein können.
(2)
entwürdigter Bürger
80
Die Umverteilung der Flächennutzungen
betrifft hauptsächlich die Häfen. Dabei
werden gleich drei Standorte verändert:
Der neue Containerhafen liegt weiter
außerhalb der Stadt als der alte Schwerindustriehafen. An Stelle der ursprünglichen
Position entsteht ein Yachthafen. Der NatoStützpunkt wird aus der Bucht an die Küste
verlegt, so dass innerstädtische Bauflächen
am Ufer frei werden. Auch der Fischereihafen zieht an einen neuen Standort, wodurch auf der Altstadtinsel eine Promenade
gebaut werden kann. Für alle drei Häfen
entfallen in Zukunft eine Reihe von Zwängen und Behinderungen, die sie durch die
Nähe zur Innenstadt bisher in Kauf nehmen
mussten. Die Stadt erhält im Gegenzug
drei neue Zugänge ans Ufer. Hier können
andere, mit dem Meer verbundene Wirtschaftszweige (meeresbiologische Forschung, Tourismus) angesiedelt und attraktive Wohn- und Geschäftslagen erschlossen
werden.
(3)
Insel der Delfine
Infrastrukturell bedeutsam ist, dass seit Anfang der 1990er Jahre mehrere Fakultäten
der Università di Bari ihren Erweiterungsbedarf durch Zweigstellen in Taranto abgedeckt haben. Für die demnächst geplanten
Umzüge der Architekturfakultät und des
Instituts für Meeresbiologie kann Taranto
deutliche Standortvorteile aufzeigen: Die
Architekten können zwei bauhistorisch
bedeutsame Palazzi auf der Altstadtinsel
nutzten, die im Rahmen der Urban-II-Maßnahmen saniert werden. Für die Meeresbiologen schafft das Projekt Isola dei
Delphini3 einen neuen Forschungsschwerpunkt: Bei diesem Projekt wird verletzten
Delfinen, die an den Küsten vor der Stadt
häufig angespült werden, in einer Klinik geholfen; während der Genesungsphase dienen sie der Forschung, u.a. im Rahmen einer
Therapieform für autistische Kinder. Mit
dem Bau der Klinik wird nicht nur ein neuer
Programmbaustein für die Altstadtinsel be-
Containerhafen
Quelle: Autorità Portuale di Taranto
stimmt, die außergewöhnliche Nutzung
findet weltweit Aufmerksamkeit, ist bisher
konkurrenzlos und bietet gleichzeitig eine
touristische Attraktion und einen griffigen
Mosaikstein für das Zukunftsimage der
Stadt.
Weitere infrastrukturelle Maßnahmen sind
die Sanierung des Abwassernetzes und der
Straßenräume. Auch hier werden mehrere
Ziele gleichzeitig erreicht: der schlechte Zustand des Abwassersystems belastet die
Wasserqualität im Mar Piccolo. Die Verbesserung der Wasserqualität dient der
Gesundheit und Selbstachtung der Bürger
wie der Tourismusentwicklung. Mit entscheidend ist auch, dass Muschel- und Austernzucht, traditionelle Erwerbszweige der
Stadt, als ein wichtiges Standbein in einer
diversifizierten Wirtschaftsstruktur wieder
ausgebaut werden sollen.
Die Altstadt wird als Identifikationskern für
Bürger und Touristen grundsätzlich aufgewertet. Auf der Insel zwischen Mar Piccolo und Mar Grande gelegen soll sie zur
Hauptattraktion der Stadt werden. Das Erscheinungsbild an dem die Stadt derzeit
mit viel Energie arbeitet beinhaltet z. B. historische Palazzi, in denen sich Studenten,
Bürger und Gäste begegnen und von deren
Dächern sie den Ausblick auf das Meer genießen, sowie Bars und Restaurants im historischen Zentrum, eine neue Promenade
und Segelboote in der Marina. Dabei ist
praktisch die gesamte Gebäudesubstanz sanierungsbedürftig. Im Rahmen von Urban
II wurde begonnen, die zahlreichen Gebäude, die in kommunalem Besitz sind, sowie
den öffentlichen Raum herzurichten. Im
Mittelpunkt steht die Restaurierung mehrerer besonders wertvoller Palazzi. Zusätzlich
werden Gebäude an Knotenpunkten und in
der Hauptgasse (Statik, Sanitär, Elektronik)
sowie der öffentlichen Raum grundsaniert
(Kanalisation, Neuverlegen der alten Pflaster, Beleuchtung, Möblierung). Die Maß-
Die neue Promenade
nahmen sollen zusammen die Voraussetzung für private Initiativen schaffen. Eine
der Urban-II-Maßnahmen bietet finanzielle Hilfestellung für Kleinstunternehmer, die
Dienstleistungen in der Altstadt initiieren
(Bar, Hotel).
Typisch für den Umgang mit dem öffentlichen Raum ist die Promenade am Ufer zum
Mar Piccolo. Einfache Mittel und Materialien finden Verwendung, wodurch es möglich wird, große Flächen zu gestalten. Die
neuen Flächen wirken selbstverständlich
und fügen sich unprätentiös ins Bild. Auch
die Holzstege im Wasser sind keine Fremdkörper und können unterschiedliche Funktionen übernehmen: Sie dienen Fischern
und Touristen gleichzeitig, können abwechselnd Angelsteg, Restaurantterrasse
oder Liegefläche werden.
Im Borgo, dem Gründerzeitviertel, werden
ebenfalls die öffentlichen Räume saniert. In
vielen Straßen und entlang der Promenade
am Mar Grande werden Gehwege verbreitert, Bäume gepflanzt, Parkplätze optimiert und die Beleuchtung installiert. Ein
alter Musikpavillon wurde restauriert;
Samstagabends geben Studenten der Musikhochschule hier umsonst Konzerte in
verschiedenen Stilrichtungen. Abends wird
die Uferstraße an der Brücke zur Altstadt für
den Verkehr gesperrt und aus den angrenzenden Restaurants bewirtschaftet. Konzessionen für die Außenraumbewirtung
werden problemloser erteilt als in der Vergangenheit. Zusätzlich entstehen in diesem
Stadtteil drei Theater als Umnutzungsmaßnahmen. Im Borgo konnte ein Negativtrend
gestoppt, teilweise bereits umgekehrt werden: während Degradierungserscheinungen zuvor immer weitere Teile der Innenstadt erfassten, verbessern sich jetzt der
Zustand der Gebäude, der öffentlichen
Räume und die sozioökonomische Gesamtlage sukzessive von innen nach außen.
Aufwertung des öffentlichen Raums
81
Stadtumbau-Prozess
In Taranto ist die Strategie für den Stadtumbau untrennbar mit der Vorstellung
eines wirtschaftlichen Aufschwungs und
einer neuen Identität verbunden. Die Stadt
an zwei Meeren entdeckt die Potenziale
des Meeres neu und setzt auf Wachstum,
nicht auf gesteuerte Reduktion. Mit dem
Stadtumbau-Prozess soll die Stadt so neu
geordnet werden, dass die bestehenden
Potenziale ausgeschöpft und mehrfach zur
Geltung gebracht werden können.
In dem Prozess ist die Verwaltungsspitze
die treibende Kraft. Die Bewerbung für
Urban II, die die Hauptziele zusammenfasst und Maßnahmen benennt, wurde
über einen Zeitraum von zwei Jahren in
einer Stabsstelle erarbeitet, die direkt dem
Bürgermeisteramt untersteht. Heute identifiziert sich die Verwaltungsspitze daher zu
100 % mit dem Stadtumbau-Projekt. Die
Bewerbung für das Urban-II-Programm im
Jahr 2002 hat die Erarbeitung dieser Strategie nicht nur gefördert, sondern vorausgesetzt. Die Stadt war gezwungen, einen
schlüssigen Zusammenhang für alle Planungen aufzubauen und darzustellen.
Es gibt kaum die Notwendigkeit zu politischer Überzeugungsarbeit, da der Umbau
direkt als Stadtpolitik aus einem Mehrheitsverhältnis heraus umgesetzt wird.
Entschieden wird entlang klassischer Hierarchiestrukturen (top down). Bürgerbeteiligung als strukturierter Prozess findet nicht
statt. Auf die Einbindung bereits bestehender Initiativen oder Arbeitsgruppen
wurde zugunsten schlanker Entscheidungsstrukturen vollständig verzichtet. Da
sowohl Urban II als auch POR, das regionale Förderprogramm, die Ausgabe der bereitgestellten Finanzen in scharf begrenzten Zeiträumen verlangen, liegt hier für die
Kommune auch ein realer Zwang. Bei dem
umfassenden Sanierungsbedarf, den die
Stadt besonders auf der Altstadtinsel hat,
musste nach Zuteilung der Mittel so bald
als möglich mit Umsetzungen begonnen
werden.
Dennoch ist der Stadtumbau auch ein gestalteter Kommunikationsprozess. Neue
Identität ist nicht nur Ziel, sondern Schlüsselbegriff für den Weg dorthin. Die Potenziale der Stadt (das Meer, die Kulturgeschichte, Häfen, Austernzucht usw.)
werden schon heute als Identifikationsfaktoren aufgezeigt. So soll der Blick für das
Positive und damit der Glaube an eine bes-
82
sere Zukunft bei allen Bürgern gestärkt werden. Zusätzlich wird die sofortige Nutzung
nach Abschluss einer Sanierungsmaßnahme unbürokratisch gefördert. Im öffentlichen Raum werden Bewirtschaftung und
Kleingewerbe zugelassen. Mieter oder Investoren für die grundsanierten Gebäude in
der Altstadt erhalten günstige Konditionen.
Da es direkte Bürgerbeteiligung im Prozess
nicht gibt, die Identifikation der Bürger mit
der Umstrukturierung aber notwendig ist,
ist die Öffentlichkeitsarbeit wichtiger Bestandteil der Gesamtstrategie. Für die Öffentlichkeitsarbeit werden alle lokalen Medien, Zeitungen und Fernsehen genutzt. Bei
regelmäßigen Presseterminen werden Inhalte und Fortschritt einzelner Maßnahmen gezielt vorgestellt. Dadurch soll individuelle Begeisterung geweckt und der
Einzelne animiert werden, Initiative zu zeigen und den Veränderungsprozess der
Stadt eigenverantwortlich mit voranzubringen.
Eine besondere Einrichtung ist der Urban
Shop in der Innenstadt, in dem Bürger und
Touristen über die Stadt informiert werden.
Im Zentrum stehen hier weniger die Stadtumbau-Projekte, als Wechselausstellungen
zum kulturhistorischen Erbe der Stadt und
zu lokalen Produkten. Eine jährlich erscheinende Zeitschrift hingegen beschäftigt sich
konkret und vollständig mit den UrbanProjekten. Maßnahmen in den Außenbezirken, infrastrukturelle Verbesserungen wie
ein neues Busterminal oder Beschäftigungsprojekte werden in dem Journal, das
alle Bevölkerungsgruppen erreichen soll,
gleichwertig mit den Projekten der Innenstadt besprochen. Auf den Internetseiten
der Kommune ist das Programm für den
Stadtumbau übersichtlich und vollständig
einsehbar. Laufend werden hier die Ausschreibungen für die Ausführung sämtlicher Baumaßnahmen erneuert.
bensqualität in größeren Städten dienen
oder ansässige Institutionen und die Verbesserung des Gemeinwesens stärken. Ferner
wird die Bekämpfung von Leerstand in historischen Zentren, von Verfallserscheinungen der Gebäudesubstanz oder sozialer wie
ökologischer Degradierungserscheinungen
bezuschusst, sowie die Sanierung mangelhafter oder schadhafter Infrastruktur. Die
Stadt Taranto kann mit zahlreichen Maßnahmen genau auf diese Programmpunkte
zugreifen.
Urban II ist das Förderprogramm, das in
der öffentlichen Wahrnehmung im Vordergrund steht, da hiermit die Impulsprojekte
im Borgo und auf der Altstadtinsel
finanziert werden. Aus einer Summe von
114,8 Mio. E für Italien, erhält Taranto
15,1 Mio. E. Für die Projekte, die im Rahmen von Urban II durchgeführt werden,
kommen weitere 16,6 Mio. E aus öffentlichen Geldern und 7 Mio. E aus privater
Hand dazu. Ausgegeben werden die Mittel
zu 54 % für die Erneuerung von Gebäuden
und Freiflächen, zu 27 % für wirtschaftsfördernde Maßnahmen, zu 7 % für umweltfreundliche, integrierte Verkehrsmittel
(ÖPNV, Fahrrad- und Bootsverkehr, Ausbau des Hafengebiets) und jeweils zu 6 %
für die Verbesserung der Umwelt und technische Hilfsmaßnahmen.
Kooperationen mit privaten Partnern oder
öffentlichen Einrichtungen zur Finanzierung von Maßnahmen spielen im Einzelfall
eine wichtige Rolle. Sie werden weniger strategisch gesucht als ergriffen, wo sich die
Möglichkeit bietet. Auf Maßnahmenebene
hat sich das pragmatische Prinzip bewährt,
ein Gebäude seitens der Stadt minimal
Grund zu sanieren und danach einem privaten Betreiber das Objekt (manchmal finanziell gefördert) zu überlassen. Die Konditionen werden im Einzelfall verhandelt. In der
Altstadt haben mehrere Kleinunternehmer
von dieser Regelung profitiert, im Borgo hat
ein Investor eines der größten Umbauprojekte (Palazzo dAquino) mitfinanziert.
Finanzierung
Zur Finanzierung des Stadtumbaus werden
unterschiedliche Fördermittel eingesetzt.
Die Hauptförderprogramme derzeit sind das
Urban-II-Programm und POR, ein regionaler Strukturfonds mit europäischen Strukturmitteln für Ziel-1-Regionen. POR fördert
Maßnahmen, die der Verbesserung der Le-
Durch die direkte Bindung an die Tagespolitik spielen städtebauliche Instrumente im
Sinne eines Planwerks, städtebaulicher Verträge oder einer Neufestschreibung städtebaulicher Parameter beim aktuellen Stadtumbau in Taranto keine erkennbare Rolle.
Die Umverteilung diverser Nutzungsbausteine wird ohne Fortschreibung des Flä-
chennutzungsplans realisiert und die sichtbare Aufwertung großer Teile des öffentlichen Raums in den Innenstadtgebieten sowie infrastrukturelle Maßnahmen werden
mit kurzem Planungsvorlauf umgesetzt.
Resümee
Der Stadtumbau in Taranto ist kein Prozess,
der unter hoher Beteiligung möglichst vieler Akteure Ziele absteckt und sich rückversichert, sondern der Versuch eines kraftvoll
und mit Engagement betriebenen Stadtumbaus in relativ kurzer Zeit und unter umfassenden Einsatz an Fördermitteln.
Direkter Initiator ist die Verwaltungsspitze.
Der Vorteil dieses Prozesses ist: politische
Entscheidungsträger können direkt handeln; nachteilig ist, dass der Erfolg abhängig
ist von kommunalpolitischer Stabilität. In
der radikalen Form wie in Taranto top
down verwaltet wird, kann die Herangehensweise sicherlich nur im Einzelfall für
deutsche Städte Beispiel geben. Klare und
effiziente Entscheidungsstrukturen sind jedoch erkennbare Voraussetzung für einen
Umbauprozess mit einem hohen Anteil an
Baumaßnahmen vergleichbarer Größenordnung, sofern diese im Rahmen europäischer Förderrichtlinien umgesetzt werden
sollen.
Empfehlenswert für den Stadtumbau in
(west)deutschen Städten ist das Vorgehen
der Stadt, die verschiedenen Potenziale, die
sie hat, klar zu beschreiben und zu einem
stimmigen Gesamtimage zu verbinden. Die
Stadt an zwei Meeren ist eben nicht nur
83
ein Werbeslogan der Tourismusbranche,
sondern realer Ausgangspunkt. Eine Reihe
geographisch, meeresbiologisch oder kulturhistorisch einzigartiger Qualitäten des
Standorts fügen sich zu einem kongruenten
und positiven neuen Image, das gleichzeitig
den Traditionen der Stadt so verhaftet ist,
dass es den meisten Menschen kommunizierbar bleibt.
Auch auf der Ebene konkreter Maßnahmen
können zahlreiche Anregungen gefunden
werden. Die Eingriffe im öffentlichen
Raum, auch die Restaurierung der Altstadt,
selbst der Segelhafen sind mit einfachen
Mitteln gemacht und fügen sich selbstverständlich in ihre Umgebung ein. Dadurch
sind sie prinzipiell aneigenbar für alle sozialen Schichten. Sie sind sofort benutzbar
und werden in den Alltag der Einheimischen integriert. Stadtumbau in Taranto ist
unter diesem Gesichtspunkt auch ein gesellschaftlicher Entwicklungs- und Wachstumsprozess.
Öffentlicher Raum ist für alle nutzbar
Die Bearbeiter danken Antonio Liscio, Rosa Anna Tucci und Valeria Monno
für ihre Unterstützung bei der Recherche vor Ort.
Autorità Portuale di Taranto. www.iicgenova.it/documents/ricerca/SSS/taranto_comm.htm (Stand 10/2004)
EUROSTAT. www.eds-destatis.de (Stand 10/2004)
ISTAT Istituto Nazionale di Statistica 1991 2001
LUfficio Territioriale del Governo di Taranto 2004
Stadtverwaltung Taranto (Comune di Taranto) 2004
84
Abstract
Taranto, a town in the South Italian region of
Apulia situated at the bottleneck entrance to a
protected bay area, has been a town of
fishermen and oyster keepers since antiquity
as well as a desired location for a naval base.
The town, which is today home to 209,000
people, had grown into one of the largest
locations for the Italian steel industry since the
late 1950s. By the end of the 1960s, the
industrial site had covered half of the urban
area and thoroughly polluted the nearby
historic centre. As a result, this centre was in
urgent need of redevelopment by the
beginning of the 1980s and almost completely
abandoned by the inhabitants. In the wake of
the steel crisis, the city built on this industrial
mono-structure suffered for fifteen years from
a high degree of unemployment, strong social
tensions,
devaluating
processes,
and
violence.
European structural funding has been taken
advantage of since 1994. In 2002, Taranto was
selected for the Urban II programme of the EU
and initiated an energetic process of urban
requalification using a variety of financial aid
sources. There are three strategic goals:
Land use is to be redistributed in a way that
provides optimal conditions for a diversified
economy, allowing new qualities in urban
development at the same time.
Investments regarding infrastructure are to
be favoured where one measure can
achieve several improvements.
The reorganisation of the city is to become
visible: redevelopment is to focus on public
spaces and those inner-city projects that
can provide an important impulse.
The application for the Urban II programme
occasioned the municipal government to
present all measures in a general and
coherent perspective. This embraces infrastructure and building projects, job-creation
measures, and schemes for the protection of
the environment and natural resources. The
overall strategy was commissioned by the
administration and elaborated over a period of
two years. This explains why leading local
politicians today identify themselves one
hundred percent with the urban requalification
approach. There is hardly any necessity to
persuade decision-makers, since the present
government directly executes the redevelopment step by step based on majority
decisions. The results are implemented in a
clear-cut top-down hierarchical structure.
Public relations are an important element of
the work. The substance and progress of all
measures are regularly communicated in the
local media, news-papers and television. The
intention is to kindle personal enthusiasm and
to encourage the citizens to take initiative and
help get the recovery process going.
In Taranto, the multifarious potential of the city
has been recognised and combined in a
consistent overall picture. City of the two
seas is not just an advertising slogan but a
concrete starting point. A series of geographical, marine-biological or cultural-historical singularities result from the special position
of the town and can be economically
valorised. At the same time, these peculiarities
also lead to a congruent and positive new
image that remains deeply rooted in local
traditions and can therefore be communicated
to the majority of the people.
Several lessons can be learned from Taranto,
particularly in the realm of concrete restructuring. The interventions in public space and in
the historic centre, even the measures
necessary for the new marina, are simple and
straightforward. They all fit into their surroundings in a very natural way. As a result, they are
easily accessible for all social classes, can be
taken advantage of immediately, and become
quickly integrated in the everyday life of the
locals.
85
Spanien: Nationaler Kontext und Fallstudie
Nationaler Kontext
Demographie1
Die Entwicklung Spaniens im gesamten
20. Jahrhundert ist gekennzeichnet durch
einen kontinuierlichen Anstieg der Gesamtbevölkerung des Landes. Gegenüber anderen europäischen Ländern erfolgte die Entwicklung zwar etwas zeitverzögert, dann
aber mit größerer Geschwindigkeit. In der
jüngeren Vergangenheit gab es lediglich um
die Jahre 1991 und 1996 kurze, punktuelle
Rückgänge, die dann unmittelbar wieder
ausgeglichen wurden.
Der europäische Vergleich macht deutlich,
dass Spanien vor 1984 und nach 1999 überproportionale Zuwächse verzeichnet. Die
jährliche Zuwachsrate bewegt sich zwischen 3 und 10,5 %. Bis 1980 ist die Zuwachsrate an eine hohe natürliche Bevölkerungsentwicklung gekoppelt. Seither hat
sich die natürliche Bevölkerungsentwicklung stark rückläufig entwickelt. Ende der
1990er Jahre nähert sie sich einem Wert von
Null und geht damit innerhalb von 20 Jahren um 97 % zurück (1976: 378 500 EW/Jahr
auf 1996: 11 100 EW/Jahr). Der Bevölkerungszuwachs seit 1996 ist daher weitgehend auf die hohe Zunahme der Immigration aus dem Ausland zurückzuführen
Spanien hat sich in den letzten 20 Jahren
vom Auswandererland zum Einwandererland gewandelt. Es weist im Jahr 2000 eine
Migrationsquote von ca. 9 % aus; diese liegt
damit mehr als doppelt so hoch wie der
EU-Durchschnitt. Die Zunahme ist in erster
Linie auf Einwanderer aus nichteuropäischen Staaten zurückzuführen: Im Vergleich der Jahre 1995 und 2000 hat sich
deren Zahl von 19 500 EW auf 330 000 EW
und damit um mehr als das 17-fache erhöht. Von den in Spanien lebenden ausländischen Bürgern kommen heute ca. 39 %
aus Lateinamerika und 21,5 % aus Afrika
(vgl. Abbildung).
In der Bevölkerungsentwicklung lassen sich
deutliche regionale Unterschiede feststellen, sowohl im Hinblick auf die Geburtenrate, als auch die inländische Migration und
die Einwanderungsquote. Das Spektrum
regionaler Bevölkerungsentwicklung reicht
für den Zeitraum 1991/2001 von -2,6 %
(Castilla y Leon) bis hin zu +23,9 % (Balearen). Dabei ist diese Entwicklung über die
Jahre hinweg stabil, es gibt offensichtlich
klare Gewinner- und Verlierer-Regionen; zu den Wachstumsregionen zählen
dabei vor allem die Küsten- und Inselgebiete. Der Blick auf die Städte mit Bevölkerungsverlusten macht allerdings deutlich,
dass regionale und kommunale Entwicklungen nicht immer parallel gehen. So zeigen sich am Beispiel Cadiz (Einwohnerverlust) und Andalusien (Einwohnerzuwachs)
klar gegenläufige Tendenzen, was auf einen
Suburbanisierungsprozess hindeutet. Barcelona schrumpft in einer schrumpfenden
Provinz, aber in einer wachsenden Region
Catalunya, während die Bevölkerungszahl
in der Provinz Biskaya genauso zurückgeht
wie in Bilbao oder Barakaldo.
In Spanien lässt sich bis heute immer noch
ein Nord-Süd-Gefälle konstatieren, wobei
die Diskrepanzen nicht mehr so deutlich
hervortreten wie noch vor 10 bis 15 Jahren.
Regionale Disparitäten nehmen allerdings
weiterhin zu die Tendenz zur Konzentration der Bevölkerung in den großen Städten
hält grundsätzlich unvermindert an. Ein
Bevölkerungsrückgang geht nicht immer
mit einem wirtschaftlichen Rückgang einher, auch hier liegen die Prosperitätszentren in den Küstengebieten.
bueroschneidermeyer
Ute Margarete Meyer
Jochem Schneider
(1)
Quelle: Auswertung Daten INE
Instituto Nacional de Estadística (INE). www.ine.es
Bevölkerungsentwicklung Spaniens 1981 2003
Einwohner in 1000
44 000
43 000
42 000
41 000
40 000
39 000
38 000
37 000
36 000
35 000
1981 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Quelle: INE, bearbeitet durch bueroschneidermeyer
86
Mittlere jährliche Wachstumsrate in Prozent, nach Provinzen 19812001
Barakaldo
<-0,2
-0,2 bis 0,2
>0,2
Quelle: INE bearbeitet durch bueroschneidermeyer
Wirtschafts- und Sozialgeographie2
Spanien ist ein attraktiver Investitionsstandort. Hauptinvestoren sind die EUPartner. Umgekehrt hat sich auch die spanische Wirtschaft stark internationalisiert
und engagiert sich zunehmend im Ausland,
vorzugsweise ebenfalls innerhalb der EU.
Mit rund 50 % bleibt das spanische Auslands-Investitionskapital also weitgehend
auf dem Kontinent; flossen früher ca. zwei
Drittel nach Lateinamerika so sind es heute
nur noch rund 20 %.
(2)
Quelle:
Länderinformationen
des Auswärtigen Amtes der
Bundesrepublik Deutschland
Die spanische Wirtschaft verzeichnet auch
in kritischem weltwirtschaftlichen Umfeld
relativ hohe Wachstumsraten (2003: 2,4 %).
Die Inflationsrate ging 2003 auf 2,7 % zurück (Dez. 2002: 4 %). Trotz beachtlicher
Beschäftigungserfolge hat Spanien mit ca.
11% eine der höchsten Arbeitslosenquoten
der EU (1996: 22,9 %). Mit einem Gesamtvolumen von 57,3 Mrd. E an Strukturbeihilfen im Förderzeitraum 2000 bis 2006 ist das
Land größter Nettoempfänger der EU. Das
Durchschnittseinkommen erreicht mittlerweile 86 % des Mittelwerts der 15 EU-Staaten (1994: 75 %). Rechnet man die zehn
neuen EU-Mitglieder dazu, so bewegt sich
das Durchschnittseinkommen in Spanien
im Vergleich zu den anderen Ländern der
erweiterten EU auf einem Niveau von etwa
93 %.
Der spanische Arbeitsmarkt ist gekennzeichnet durch die faktische Halbierung der Arbeitslosigkeit seit 1994 bei gleichzeitigem
Anstieg der Beschäftigtenzahlen um über
30 % auf fast 17 Mio. Die Zahl der Arbeitslosen steigt mittlerweile allerdings wieder:
2003 waren bei 11,3 % Arbeitslosigkeit
16,7 % der Frauen (Vorjahreszeitraum
16,5 %) und 32,9 % (Vorjahreszeitraum
28 %) der Jugendlichen ohne Beschäftigung.
Der Anteil der befristeten Beschäftigungsverhältnisse liegt gleich bleibend bei rund
30 %. Über 90 % der neu abgeschlossenen
Arbeitsverträge sind befristet. Die Arbeitseinkommen stiegen 2003 um 3,4 %. Die Tarifverhandlungen orientieren sich an den
Leitlinien eines jährlich neu vereinbarten
Rahmenabkommens (eine Art Manteltarifvertrag) über Lohnerhöhungskorridore, Flexibilisierung der Arbeit, Gleichstellung, Telearbeit sowie Sicherheit und Gesundheit am
Arbeitsplatz. Die Streikneigung nimmt seit
über zehn Jahren ebenso kontinuierlich ab
wie die Zahl der beteiligten Arbeitnehmer,
der betroffenen Betriebe und der streikbedingt ausgefallenen Arbeitsstunden; sie
bleibt aber im EU-Vergleich weit überdurchschnittlich.
Spanien hat seit drei Jahren einen ausgeglichenen Haushalt. Unter Einbeziehung der
staatlichen Sozialversicherung wurde 2003
sogar ein leichter Überschuss ausgewiesen
( +0,5 %). Durch ein umfassendes Privatisierungsprogramm hat sich die spanische Regierung im Verlauf der letzten Jahre von
rund 40 staatlichen Unternehmen getrennt
und damit Einnahmen von ca. 27 Mrd. E
erzielt. Das Privatisierungsprogramm ist
damit weitgehend abgeschlossen. Nach
einem Überschuss in den Jahren 1995 bis
1997 weist die spanische Leistungsbilanz
seit 1998 ein Defizit auf (2003: -22 Mrd. E );
die Einnahmen aus dem Tourismus (2003:
36,9 Mrd. E) reichen dabei nicht mehr aus,
die Verluste aus der Handelsbilanz zu kompensieren.
www.ine.es; INE Instituto Nacional de Estadística (INE)
(Stand 12/2004)
Länderinformationen des Auswärtigen Amtes der
Bundesrepublik Deutschland
Spanien Fallstudie Barakaldo
87
Barakaldo
Barakaldo ist heute eine Stadt mit 95 000
Einwohnern und liegt zehn Kilometer nördlich von Bilbao am Zusammenfluss der beiden Flüsse Galindo und Nervion im geographischen Zentrum der Metropolregion
Bilbao.
Barakaldo beleuchtet ganz Bilbao! Dieser
selbstbewusste Leitsatz ist begründet in der
industriellen Entwicklung und dem dynamischen Wachstum der Stadt im Laufe des
20. Jahrhunderts. Schon Ende des 19. Jahrhunderts wurde Barakaldo zur Keimzelle
der Eisen- und Stahlindustrie in der Region
Biskaya. Die Anlagen von Altos Hornos de
Vizkaya (AHV)1 prägen das Bild und die
Geschichte von Stadt und Region; sie sind
Symbol für wirtschaftliches Wachstum und
industrielle Großproduktion. Die sprunghafte Produktionssteigerung spiegelt sich
in Städtebau und Bevölkerungsentwicklung wider: Im Jahre 1900 verzeichnete die
Stadt 15 000 Einwohner und 80 Jahre später
achtmal so viele. Ein explosionsartiger Arbeitskräftebedarf führte zu unkontrollierten Siedlungsentwicklungen und massiven
räumlichen Verdichtungsschüben. Die urbane Struktur und das soziale Netz erfuhren extreme Beanspruchungen.
Die fundamentale Krise der Eisen- und
Stahlindustrie in den ausgehenden 1970er
Jahren brachte die Stadt trotz vehementer
staatlicher Interventionen in eine existentielle Krise. Von 19 000 Arbeitsplätzen im industriellen Bereich im Jahr 1981 blieben
1993 noch 4 700 übrig. Mit dem Totalverlust
der Stahlproduktion verlor die Stadt ihre
wirtschaftliche Basis. Die Arbeitslosenrate
lag zwischenzeitlich bei 27 %, bei Jugendlichen zeitweise sogar über 50 %. Die Bevölkerung reduzierte sich zwischen 1981 und
1993 von 117 000 auf 104 000 (-13,3%) und
bis zum Jahr 2003 nochmals um weitere
10 000 (durchschnittlicher Rückgang ca. 1 %
pro Jahr).
Barakaldo lässt sich räumlich in einen
nördlichen und einen südlichen Teil unterteilen; während sich im nördlichen Bereich
Siedlungsflächen und (vormalige) Produktionsstätten befinden, ist der südliche Bereich eher landschaftlich geprägt. Beide
Teile werden durch die Autobahn A8 getrennt, die in west-östlicher Richtung San
Sebastian und Santander verbindet. Der
nördliche Teil besteht aus der Altstadt (Subcentro Norte) und Cruces (Subcentro Urbano Sur). Während sich in der Altstadt die
bueroschneidermeyer
Ute Margarete Meyer
Jochem Schneider
(1)
Hochöfen Biskaya
Regionalplan
Metropolregion Bilbao
(Plan General)
Quelle:
Diputación Foral de Bizkaia 2003
88
typischen Kernfunktionen befinden, ist
Cruces vorwiegend Wohnstandort und Sitz
des städtischen Klinikums. Betrachtet man
die Entwicklung bis in die 1990er Jahre,
zeigt sich eine räumlich fatale Konsequenz
der wirtschaftlichen Dynamik: Um die
Kernstadt hat sich eine Art moderne Stadtmauer aus Industrieanlagen gebildet, die
über ein eigenes Infrastrukturnetz verknüpft sind. Für das Gefüge der Stadt
scheint so das Bild eines Stadtarchipels
zutreffend, dessen verschiedene Teile
äußerst mangelhaft verbunden sind. Eine
weitere Folge sind fehlende städtische Freiund Grünflächen (vgl. Foto StadtumbauGebiete in Barakaldo, S. 11).
Mit dem Niedergang der Bergbau- und
Montanindustrie geriet nicht nur Barakaldo
sondern die gesamte Region, Baskenland
und Asturien, in eine weit reichende Identitätskrise. Im Wandel zeigten sich überraschende Allianzen, so wurde die Krise
(auch) als Chance begriffen und einte offensichtlich Politik und Bürgerschaft zu
einem gemeinsamen Handeln. Die Provinzverwaltung wurde mit weit reichenden
Kompetenzen versehen, regionalplanerische Steuerungsinstrumente erfuhren ungeahnten Rückenwind und die Idee der Metropolregion Bilbao gewann auf breiter
Ebene politisch gestützt an Konturen. Der
Imagewandel weg von der ETA hin zum
Neuen Bilbao, das mit dem Guggenheim
Museum seither über ein omnipräsentes
Aushängeschild verfügt, steht für einen
Strukturwandel, der weit über die Grenzen
der Stadt hinausgeht. Der Übergang von
der Industrie- zur Dienstleistungs- und Ereignisgesellschaft wird exemplarisch an der
Umwertung eines der Kernelemente der
Region deutlich beim Fluss und seinen
Ufern: Früher Transportweg und Produktionsort wird er jetzt zum Freizeitweg und
Kulturort. Dabei geht es in erster Linie um
eine Neubewertung der vorhandenen
räumlichen Strukturen.
An Flächenpotenzialen mangelte es dabei
auch in Barakaldo nicht: Mit dem Abriss der
Hochofenanlagen und dem Walzwerk verfügte die Stadt 1997 über 106 ha Industriebrachen, 118 ha in absehbarer Zukunft
brach fallende Flächen, sowie über Areale
in der Größe von 27 ha, die bereits mitten
im Umstrukturierungsprozess stecken und
ein 33 ha großes Sanierungsgebiet. Das ist
insgesamt eine Grundfläche von 285 ha,
was mehr als einem Viertel der gesamten
bebaubaren Fläche der Stadt entspricht.
An der Hauptschlagader des Nervion gelegen, bildet dabei das alte Fabrikareal der
AHV am Galindo in Barakaldo ein räumliches und ideelles Pendant zum Uferbereich
Abandoibarra in Bilbao und dem dortigen
Guggenheim-Museum.
In Barakaldo wurde ab Mitte der 1990er
Jahre ein Stadtentwicklungskonzept, der
Plan General de Barakaldo, erarbeitet.
Der Stadtentwicklungsplan verfolgt große
Ziele Barakaldo soll von einer monostrukturellen, sektoral gegliederten Industriestadt zu einer nutzungsgemischten,
postindustriellen Dienstleistungsstadt transformiert werden. Als primäres Ziel wird
angestrebt, einen zergliederten, diskontinuierlichen Siedlungskörper mit isoliert
voneinander liegenden Stadtteilen in einen
kontinuierlichen und vernetzten Stadtkörper umzubauen. Entsprechend spielen infrastrukturelle Fragen für den Transformationsprozess eine wichtige Rolle.
Im Plan General werden folgende Entwicklungsziele aufgestellt:
Infrastruktur: Aufbau einer neuen Erschließungsstruktur,
Verlegung
des
Schienennetzes und neue Metro-Anbindung (Linea 2)
Freiräume: Einrichtung neuer und Aufwertung bestehender Freiräume; Umnutzung industrieller Infrastrukturtrassen
Gewerbe: Aufbau eines Gewerbeparks
im Bereich Ibarreta-Zuloko an der Autobahn
Dienstleistung: Umnutzung des Bereichs
Ansio (ehem. Walzwerk AHV)
Wohnen und Freizeit: Rückgewinnung
der Flussuferbereiche und Umnutzung
des Bereichs Galindo.
Plaza Herriko
89
Diese räumlich klar identifizierbaren Entwicklungsziele werden begleitet von umfassenden Sanierungsbestrebungen im Bestand. Für das neue Bild der Stadt ist die
Idee der Nutzungsmischung grundlegend.
Freiraum spielt eine entscheidende Rolle,
daher wird bei der Ausweisung von Mischgebieten ein gleichwertiges Verhältnis
(1 : 1 : 1) zwischen Wohn-, Arbeits- und Freiraumbereichen angestrebt.
Zu den Stadtumbau-Schwerpunkten zählen Maßnahmen im Bestand (Neugestaltung des zentralen Plaza Herriko und angrenzender Straßen verbunden mit der
Einrichtung eines neuen Sozialzentrums
und dem Bau einer Weiterbildungsstätte)
genauso wie größere Stadtentwicklungsvorhaben, z. B. in den Bereichen Galindo,
Ansio, Ibarreta-Zuloko und San Vincente.
Im Bereich Galindo, wo vormals unmittelbar an der Mündung des Flusses die Hochöfen von AHV standen, wurde ein seit Mitte
der 1990er Jahre verwaistes 50 ha großes
Areal umgenutzt (vgl. Luftbild). Noch vor
Abbruch der Hochöfen wurde das Projekt
mit einem entsprechenden Zielkatalog für
die Umnutzung in das europäische Förderprogramm URBAN 1 aufgenommen. Mit
der Projektentwicklung wurde Bilbao Ria
2000 beauftragt, eine gemeinnützige Planungsgesellschaft, die auch die Revitalisierung der Flussufer in Bilbao steuert. Durch
den zwischenzeitlichen Konkurs von AHV
bestand eine Verfügbarkeit über die Grundstücke. Auf diese Weise konnten Handlungsspielräume geschaffen werden, da
unternehmerische Gewinne aus der Vermarktung reinvestiert werden konnten.
Flächen für Wohnungsbau, Freizeit- und
Sporteinrichtungen, sowie Gewerbe- und
Dienstleistungseinheiten sind erschlossen
worden. Der geplante Anteil der Grün- und
Freiflächen betrug annähernd 50 % und der
Stadtumfahrungsring im Norden der Stadt
wurde komplettiert. Das neue Sportstadion, eine Sporthalle, der Parque de Ribera
am Flussufer, aber auch die Wohngebäude
am Plaza del Desierto wie auch der Bulevar Murrieta legen heute Zeugnis über
einen weit fortgeschrittenen Transformationsprozess ab.
Das am deutlichsten wahrnehmbare Zeichen des Strukturwandels in Barakaldo
geht zweifellos mit der Umnutzung des alten Walzwerk-Areals in Ansio einher. Hier
entstand an einem verkehrlich bestens erschlossenen Standort im Zentrum der Metropolregion die neue Messe, das Bilbao
Luftbild Areal Galindo
Quelle: Bilbao Ria 2000
Wohnquartier Plaza del Desierto
Bulevar Murrieta
Bilbao Exhibition Center in Ansio
90
Exhibition Center (BEC) mit einer Nutzfläche von über 250 000 m². Für das Projekt
wurde der alte Standort in Bilbao aufgelöst.
Die neue Messegesellschaft hat sich im
März 2001 gegründet und das neue Ausstellungsgelände wurde bereits im April 2004
eröffnet. Strukturell wird so der industrielle
Großbaustein Walzwerk AHV ersetzt durch
den postindustriellen Großbaustein BEC.
In ähnlicher Kategorie wie die Messe und
ebenso in eine übergeordnete Entwicklungspolitik eingebunden, ist die Errichtung des Megaparks Barakaldo zu sehen
(vgl. Luftbild). Mit einer Fläche von 32,5 ha
ist er der größte in Realisierung befindliche
Gewerbepark im Baskenland. Unmittelbar
neben der Autobahn entstehen dort Einzelhandelsflächen (125 000 m²), Parkplätze
(8 000 m²), Grünflächen (104 000 m²), neue
Straßen (96 000 m²) und 334 Wohnungen
(davon 65 % Sozialwohnungen). Der private Projektentwickler und die verschiede-
nen Einzelhandelsfirmen investieren etwa
400 Mio. E; 4 800 neue Arbeitsplätze sollen
entstehen.
Schließlich entstand vom Parque de San
Vincente bis zum Jardin de las Esculturas
ein neuer städtischer Grünzug: Hinter der
Bezeichnung Torres de San Vicente verbergen sich acht Wohntürme im Westen Barakaldos, die einen räumlichen Abschluss
der Stadt im Übergang zum Umland, zu
Gewerbepark, Stadtumfahrungsring und
Autobahn bilden. Die sich halbkreisförmig
deutlich als Stadtgrenze artikulierende
Raumfigur ist über öffentliche Grün- und
Freiflächen an die Altstadt angebunden. Im
Zuge der Entwicklungen der letzten Jahre ist
auf einem zentral gelegenen Höhenzug ein
städtischer Park auf 190 000 m² entstanden.
An den Rändern des Parks ist eine rege Bautätigkeit festzustellen. So ist eine Altenresidenz entstanden, einige größere Wohnblocks befinden sich 2004 gerade in der
Fertigstellung (vgl. Foto).
Stadtumbau-Prozess
Der Planungsprozess der letzten 15 Jahre in
Barakaldo folgt einem klassischen Prinzip:
von oben nach unten, vom großen in den
kleinen Maßstab. Nach der Ausarbeitung
eines regionalen Strategie- und Entwicklungsplanes (1993/94) wurde ein Stadtentwicklungsplan erstellt (1994 1998), der
nachfolgend in projektbezogenen Bebauungsplänen konkretisiert wurde. Wichtige
Teilbereiche, wie etwa das Areal Galindo,
konnten im Rahmen europäischer Förderprogramme profiliert werden. Im gesamten
Prozess wird bewusst auf externes Fachwissen zurückgegriffen (vgl. Abb. Überblick
Planungshistorie Barakaldo).
Luftbild Megapark (Stand 01/2004)
Quelle: Grupo Acona
Zentrale Grünanlagen mit neuem Kulturzentrum
Grundlage für das erfolgreiche Vorgehen ist
eine funktionierende Zusammenarbeit unterschiedlicher Institutionen auf staatlicher und auf regionaler Ebene genauso wie
in Provinz und Stadt. Die Bewilligung von
Urban-Mitteln aus EU-Programmen ist ein
wichtiger Grundstein für den Fortgang des
Stadtumbau-Prozesses. So konnten parallel
zu ersten Maßnahmen im Bestand sukzessive weitere Planziele konkretisiert werden.
1999 wurde dann das Stadtentwicklungskonzept verabschiedet und in einzelnen Bebauungsplänen vertieft. Im Bereich Galindo
konnten so erste Umnutzungsbausteine
bereits zwei Jahre später eröffnet werden
(Centro CEDEMI, Parc Ribera). Parallel wurde mit neuen Hochbauvorhaben begonnen
91
Überblick Planungshistorie Barakaldo
Übersicht Planungsabläufe Barakaldo
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Raumordnungsplanung D.O.T.
Regionalplanung P.T.P.
Plan General de Barakaldo / Stadtentwicklungskonzept
Urban 1 Programm
Umsetzungsmaßnahmen im Stadtzentrum
Galindo
Ansio | Messe
Planung
Umsetzung
Planung
Planung
Ibarreta | Megapark
San Vincente | Park + Wohnen
Umsetzung
Planung
Umsetzung
Umsetzung
(Stadion, Plaza del Desierto, Südumfahrung). Im März 2001 fiel die Entscheidung
zur Ansiedlung der Messe und im Juni wurde
bereits die Baugrube ausgehoben. Etwa zum
selben Zeitpunkt verständigte sich die Stadt
mit einem privaten Projektträger über die
Entwicklung des Megaparks, der wie die
Messe nach drei Jahren Bauzeit 2004 öffnete.
Währenddessen forcierte die Kommune den
Ausbau im Bestand, die Renovierung und
Sanierung bestehender Wohngebiete und
den Ausbau der städtischen Freiflächen und
Grünanlagen.
Dem Prozess des Stadtumbaus liegt eine
Organisationsstruktur zugrunde, in der das
Stadtplanungsamt in erster Linie Koordinierungsaufgaben übernimmt und viele
Aufgaben delegiert:
Bilbao Ria 2000 entwickelt das Projekt
Galindo mit weit reichenden Planungsund Entscheidungskompetenzen,
die Messe wird über eine eigene Betreibergesellschaft gesteuert,
der Bereich Ibarreta-Zuloko/Megapark
wird als Public-Private-Partnership entwickelt.
Die Stadt agiert vorwiegend im Bestand,
nicht selten auch in eher kleinteiligen, aber
bedeutsamen Kontexten.
Über die gesetzlich vorgeschriebenen
Beteiligungsverfahren (Anhörung, Möglichkeit zur Stellungnahme) sind keine
weiteren partizipatorischen Elemente im
Planungsprozess anzutreffen. Punktuelle
Aktivitäten von Initiativgruppen und Streitigkeiten im Zusammenhang mit dem
Megapark, die bis hin zu juristischen Auseinandersetzungen reichen, untermauern
diesen Eindruck.
Im Gegensatz hierzu überrascht die Breite
und Intensität der planungsbezogenen Öffentlichkeitsarbeit. Es existiert eine weit
gefächerte, allgemein ausgerichtete Informationspolitik für Bürger: Stadtführungen,
eine aufwändig gestaltete Stadtzeitung,
Ausstellungen zu städtebaulichen Entwicklungen, ein breites Informationsangebot
auf der städtischen Homepage, Einweihungsfeste und gezielte Events, Infostellen
und Infotafeln, Radiobeiträge und Pressemitteilungen. Diese Aktivitäten werden ergänzt durch gezielte Fachinformationen,
wie z. B. detaillierte Dokumentation aller
wesentlicher Planungsüberlegungen, Fachtagungen, Teilnahme an Fachmessen (z.B.
MIPIM/Cannes). Hinzu kommen Aktivitäten von Bilbao Ria 2000: eine quartalsweise erscheinende Fachbroschüre, ein jährlicher Rechenschaftsbericht, Teilnahme an
Wettbewerben (z.B. Auszeichnung mit dem
Spezialpreis Citta dAcqua bei der Bienale
di Venezia 2004), u.a.m. Welche Bedeutung
Bilbao Ria 2000 dieser Aufgabe beimisst,
zeigt die Tatsache, dass in einem Mitarbeiterstamm von 20 Personen drei Journalisten beschäftigt werden.
Öffentlichkeitsarbeit:
Zeitschriften von
der Stadt Barakaldo
und Bilbao Ria 2000
Quelle: Bilbao Ria 2000
92
Finanzierung
Bei den verschiedenen Entwicklungsbereichen sind ganz unterschiedliche Finanzierungs- und Fördermodelle anzutreffen. Das
Projekt Galindo basiert auf einer Mischfinanzierung aus kommunalen und regionalen Investitionen sowie europäischen Fördermitteln wesentlich ergänzt durch die
Reinvestition von Erschließungsgewinnen
aus den Grundstücksverkäufen. Bei der
Messe wird die Finanzierung durch eine
Messegesellschaft sichergestellt, in der die
Landes- und Provinzregierung über 80 %
der Anteile hält. Nochmal anders sieht es
beim privat finanzierten Gewerbepark aus,
wo der Investor das Grundstück auf 100
Jahre gratis pachten kann, dafür aber im
Gegenzug Infrastruktur- und Verkehrseinrichtungen zur Verfügung stellt. Auffällig
bei der Finanzierung ist die Rolle der europäischen Förderprogramme. Die Stadt erhält etwa im Bereich Galindo aus dem
Urban-Programm Mittel in Höhe von 45 %
der Gesamtinvestitionen (ca. 25 Mio. E).
Weitere 30 % der Investitionsmittel kommen von Land und Stadt, 25 % werden über
Erschließungsgewinne abgedeckt.
Im Stadtentwicklungsplan werden als Instrumente der Bodenordnung bei Stadtentwicklungsmaßnahmen drei Möglichkeiten
genannt: Kompensation, Kooperation und
Enteignung. Die Bereiche Galindo und
Ansio befanden sich bereits vor der Konversion im öffentlichen Besitz, hier bestanden
klare Ausgangsbedingungen. Da mit den
Eigentümern im Bereich Ibarreta-Zuloko
keine Einigung erzielt werden kann, griff
die Stadtverwaltung in diesem Bereich auf
das Instrument der Enteignung zurück.
Fast alle Stadtumbau-Projekte in Barakaldo
werden auch über die Regionalen Strukturfonds der EU gefördert. Die Verteilung
erfolgt über die Regionalregierung. Der Förderbetrag für das gesamte Baskenland beträgt im Zeitraum 2000 bis 2006 587,6 Mio.
E (ausgehend von Gesamtinvestitionen in
Höhe von 1.316,2 Mio. E).
Im Plan General de Barakaldo wird auf
weitere Finanzierungsmöglichkeiten hingewiesen:
Infrastrukturprogramm Programa de
Infrastructuras Industriales y Tecnológicas
Umweltschutzprogramm Programa
de Protección y Recuperación Medio
ambiental
Wohnungsbauprogramm Programa
de Protección y Recuperación de Viviendas
Wirtschaftsförderprogramm Promoción de la Actividad Económica
Resümee
Die Entwicklungen in Barakaldo sind in eine
regionale Perspektive eingebunden, was in
der fast lehrbuchartigen Planungsabfolge
vom Regionalplan (1993/1994) über den
Stadtentwicklungsplan (1995 1999) zum
einzelnen Bebauungsplan ablesbar wird.
Entsprechend bedurfte es für die Neuausrichtung der Stadt einer konzertierten Aktion aller beteiligten Gremien und Institutionen von Staat, Land, Provinz, Region und
Kommune. Sogar die europäische Ebene
wurde über die Fördermaßnahmen der EU
eingebunden. Diese Zusammenarbeit konnte erfolgreich koordiniert werden und bildete die wesentliche Grundlage für eine weit
reichende wirtschaftliche Kurskorrektur und
Umorientierung in der Stadt. Dabei bleibt
aber festzuhalten, dass die neue Entwicklung in weiten Teilen dem tradierten Wachstums- und Prosperitätsmodell folgt etwa
wenn mit der Ansiedlung der Messe ein
neuer Großbaustein den alten ablöst. Die
räumliche Entwicklung widerspricht hier in
gewissen Punkten den im Plan General
formulierten Ziel einer nachhaltigen, diversifizierenden und vernetzenden Entwicklung, da Megapark und Messe sich allein
schon aufgrund ihrer Ausdehnung als Barriere zwischen den einzelnen Stadtteilen erweisen und die angestrebte Einbindung erschweren.
Bei der Entwicklung wurde darauf geachtet,
dass die neuen Bausteine mit unterschiedlichen Trägermodellen umgesetzt werden,
bei denen sowohl öffentliche wie auch private Mittel eingesetzt werden. Durch die
Einbindung von Bilbao Ria 2000 wurde
im Bereich Galindo eine unabhängige, externe Institution mit der Projektentwicklung beauftragt, die aber durch ihren gemeinnützigen Auftrag gebunden ist. Nicht
zuletzt durch Maßnahmen in diesem Bereich konnte Barakaldo seinen Freiraumund Grünflächenanteil in wenigen Jahren
von 8 % auf 24 % steigern (bezogen auf die
gesamte Siedlungsfläche).
Neue öffentliche Räume fördern eine veränderte Selbstwahrnehmung und stärken
die Identität (z. B. Flussufer, botanischer
Garten). Mit markanten Hochbauprojekten
wurden neue Zeichen gesetzt, die für einen
Imagewandel von Bedeutung sind (wie
etwa das Stadion, die Sporthalle oder auch
die Messe). Dass dabei auch ganz kleine
Objekte eine Bedeutung gewinnen können,
unterstreicht das Beispiel des alten Lastkrans am Ufer des Nervion. Durch die
gezielte Akzentuierung historischer Fragmente konnte trotz grundlegender Umgestaltung eine geschichtliche Tradition
gepflegt und weitergetragen werden. In
Barakaldo wird so eine Verschränkung und
wechselseitige Abhängigkeit zwischen infrastrukturellen, städtebaulichen, freiraumplanerischen und architektonischen
Strategien ablesbar mit unterschiedlichen
Gewichtungen und Qualitäten. Dabei werden kurzfristige Maßnahmen, die eine unmittelbare Veränderung im Bestand bewirken, von Anbeginn gezielt mit langfristigen
Planungsansätzen gekoppelt.
93
Die Projekte entwickeln sich dabei vor dem
Hintergrund einer breiten europäischen,
staatlichen und regionalen Förderkulisse.
Dies schafft Möglichkeiten, aber auch
Abhängigkeiten und Disparitäten. Wie unterschiedlich Zukunftsperspektiven sein
können, zeigt der Blick auf die Nachbarkommune Sestaõ: Während in Barakaldo
der neue Megapark eröffnet wird, demonstrieren hier 1 500 Arbeiter mit ihren Familien erbittert um den Erhalt ihrer Arbeitsplätze in der staatlichen Stahlindustrie.
Die Bearbeiter danken Manuel Sanchez L. Collado, Pedro J. Jáuregui
Fernández und Ramón Mardones Ibarra für ihre Unterstützung bei der
Recherche.
Barakaldo. Avance del Plan General de Ordenación Urbana. Barakaldo 1997
Barakaldo. Revista de Información Municipal N° 1-37. Barakaldo 20002004
Diputación Foral de Bizkaia (Regionalregierung Vizkaya) (Hrsg.): Plan Territorial Parcial del
Bilbao Metropolitano. 02/2003
EUROSTAT. www.eds-destatis.de (Stand 10/2004)
Grupo Acona. www.megapark.es (Stand 10/2004)
Instituto Nacional Estatistica INE. www.ine.es (Stand 10/2004)
Rechenschaftsberichte Bilbao Ria 2000. Bilbao 20012004
Bilbao Ria 2000, Revista de divulgación editada por la sociedad Bilbao Ria 2000, N° 1-9.
Bilbao 2000 2004
Cenicacelaya, Javier et al: Bilbao. Una Vision Urbana 1300 2000. Bilbao 2001
94
Abstract
Barakaldo, a town in northern Spain, has
95,000 inhabitants and is located 10 km north
of Bilbao, the capital of the province Vizkaya.
After a century of explosive growth in terms of
production as well as the number of
inhabitants the city suffered a total collapse
of the local steel industry in the 1980s. Three
quarters of the industrial workplaces were
irretrievably lost. In the subsequent 20 years,
20% of the population left the town and the
unemployment statistics occasionally reached
27%, even higher for young people. Urban
development in accordance with production
demands has resulted in a separation of
different boroughs and has constricted the
inner-city. After the industrial site had been
shut down, 285 hectares needed to be
restructured, which approximately amounted
to one quarter of the entire urban area.
However, Barakaldo was not alone in this task.
With the decline of the mining, iron and steel
industry, the whole region, Pais Vascos (the
Basque region) and Asturia, endured a farreaching identity crisis. Yet this was (also)
perceived as a chance: regional planning
became important as a discipline because of
its reliable control tools to structure the
transformation process. In the 1990s, the idea
of the metropolitan region Bilbao began to
take shape.
Since 1994, Barakaldo has been working on a
new urban development plan designed to
structure the change. The core issues are
infrastructure, open space, business, services,
housing, and leisure. All these aspects are
allocated to different sites. The urban
transformation is especially apparent at four
locations in the city:
(1)
Blast Furnace Vizkaye was
the largest national metal and
steel producing business in
Spain in the 20th century.
A large area (50 ha) of mixed uses with a high
percentage of sports fields and open spaces
is being created at Galindo, a site along the
river where once Altos Hornos Vizkaya1 had
their headquarters. The project is financed by
the Urban programme of the European
Union and planned and marketed by Bilbao
Ria 2000", a non-profit planning organisation
that has also driven the process of
development along the river in Bilbao.
The Bilbao Exhibition Centre is built on the
site of the former rolling mill. This is the new
trade fair for the region. The decision for this
location was taken because of the excellent
traffic connections and the availability of the
land.
The largest business park of the region
(32.5 ha) is being built directly next to the
motorway. A private developer (Grupo
Arcona) has agreed with the city to construct
part of the infrastructure (open spaces and
the city bypass). In return, the developer will
receive the business park plot rent-free for a
period of 100 years.
A park is being developed in the city centre
that links different parts of the town and
creates housing space around it.
The requalification process in Barakaldo
follows a classical model of planning theory
from the large scale on the regional level to the
small scale of a local building development
plan. Of central importance for the process
has been the availability of land, the
concentration of funding, and the existence of
superior transport links. The various projects
pursue different objectives: while the project at
Galindo clearly answers local problems,
elements such as the trade fair or the business
park operate in the regional context. This is
also evident in the corresponding financial and
organisational models.
An identity and structural transformation is well
underway in Barakaldo, evidently supported by
a large majority of the inhabitants. This is
certainly also a result of very successful public
relations although direct participation of the
citizens does not play an important role. Today
the process of urban requalification is visible in
a variety of concrete examples the reconstruction of the old crane at the river on one
hand or the exhibition centre and the sports
stadium as almost symbolic icons of change
on the other. Only time will tell if all the diverse
elements can interlock and create synergies in
the long run and if the old risk of becoming
dependent on large dominant structures can
be effectively avoided.
95
Frankreich: Nationaler Kontext und Fallstudien
Nationaler Kontext
Demographie
Frankreich ist bevölkerungspolitisch mittelfristig ein wachsendes, kein schrumpfendes Land. Eine Gegenüberstellung der mittel- und langfristigen Wachstumsszenarien
in Deutschland und Frankreich zeigt, dass
Frankreich bis zum Jahr 2040 eine nahezu
10 %-ige Bevölkerungszunahme verzeichnet, während die Bundesrepublik in diesem
Zeitraum rund 15 % ihrer Bevölkerung verlieren wird. Erst ab Mitte dieses Jahrhunderts wird auch in Frankreich die Gesamtbevölkerung schrumpfen (vgl. Tabelle).
Entwicklungsprognose der Gesamtbevölkerung
Frankreich/Deutschland (in 1 000)
Jahr
2000
2010
2020
2030
2040
2050
Deutschland
Frankreich
81 985
81 986
78 792
75 187
70 457
64 973
58 744
61 061
62 734
63 734
64 468
64 032
Quelle: Statistisches Bundesamt, Wiesbaden/ INSEE, Paris
Allerdings verläuft dieser (moderate)
Wachstumsprozess in Frankreich in regionaler und subregionaler Hinsicht keineswegs einheitlich. Insgesamt wird die Bevölkerung im Süden Frankreichs stärker
wachsen, während sich in den nord-östlichen Regionen (mit Ausnahme des Elsass)
das Wachstum abschwächen und der Wendepunkt bereits früher erreicht werden
wird.
Vergleichbar mit der Entwicklung in
Deutschland befindet sich auch in Frankreich die Bevölkerung in einem säkularen
Alterungsprozess: der Anteil der 65-Jährigen und älter wird von heute 16 % auf
knapp 30 % ansteigen.1
Frankreich hat in den vergangenen Jahren
ein insgesamt etwas stärkeres Wirtschaftswachstum als die Bundesrepublik Deutschland zu verzeichnen, weist aber dennoch
ein vergleichbares, dauerhaftes hohes Niveau der Arbeitslosigkeit (von ca. 10 %) auf
allerdings auch mit regionalen und lokalen Gefällestrukturen.
In den Jahren zwischen 1950 bis 1990 war
Frankreich noch durch eine starke wirtschaftsgeographische Gefällestruktur geprägt und die Unterschiede zwischen dem
dominierenden Zentrum Paris, den wachstumsstarken nördlichen und östlichen Regionen und dem Rest Frankreichs beherrschten über lange Zeit die Politik und die
Öffentlichkeit Frankreichs. Heute sind diese
regionalen Unterschiede weitaus weniger
ausgeprägt, nicht zuletzt auch aufgrund
einer umsetzungsorientierten und stark
ökonomisch ausgelegten Raumordnungspolitik in diesem genannten Zeitraum.
Deutsch-Französisches
Institut
Wolfgang Neumann
Pierre Kukawka
Stadtumbau-Debatte
Eine breite Stadtumbau-Debatte im Sinne
einer Diskussion über schrumpfende Städte und eine damit unmittelbar verknüpfte
Rückbaudebatte gibt es in Frankreich nicht.
Im Mittelpunkt stehen vielmehr Ansätze
und Debatten der Stadterneuerung (Renouvellement urbain bzw. in aktuellster
Ausprägung als Renovation urbaine), die
in ihrer allgemeinsten Form als Planungsstrategien und Umsetzungspolitiken zur
ökonomischen Revitalisierung, baulichen
Erneuerung und sozialer/ territorialer Integration von spezifischen städtischen Problemgebieten bezeichnet werden können.
Dies erklärt sich zum einen aus den Folgen
der Wohnungsbaupolitik und vor allem der
dominanten Großwohnsiedlungspolitik in
den vergangenen Jahrzehnten in Frankreich, die den Urbanisierungsprozess in
erheblichem Umfang geprägt haben. Das
in Frankreich deutlich höhere Gewicht
der Großwohnsiedlungen als Bezugspunkt
einer Stadtumbau-Debatte lässt sich mit
den z. T. dramatischen baulichen und sozialen Problemen und Konflikten in diesen
städtischen Quartieren erklären.
Zum anderen ist die französische Stadterneuerungsdebatte vor allem in den Kontext
eines wirtschaftsstrukturell problematischen Wandels und seiner Folgen für Stadtentwicklung und Städtebau einzuordnen.
Aus diesem Grunde spielen in der französischen Debatte die ökonomische Revitalisierung von Städten bzw. Quartieren durch
unterschiedlichste Formen der staatlichen
(1)
Deutschland zum Vergleich:
Anstieg von heute 16,2 % auf
30,2 % in 2050
96
Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung
eine zentrale Rolle.
Planungssystem
Mittlerweile ist in Frankreich ein selbst für
Beteiligte kaum noch durchschaubares
Städtebauplanungsrecht und Städtebausystem entstanden. Dies trifft auch in
einem mittlerweile z. T. dezentralisierten
Frankreich zu. Die Dezentralisierungsgesetze (in mehreren Schüben seit 1982
verabschiedet) haben den Kommunen bzw.
den interkommunalen Zusammenschlüssen zwar eine starke Position in Hinblick
auf Flächennutzungsplan, Bebauungsplan
bzw. Stadtentwicklung insgesamt verliehen, dennoch bleibt das Verflechtungsschema Zentralstaat-Gebietskörperschaften in vielen Teilbreichen der Stadtentwicklung und der Stadtpolitik vom Zentralstaat
dominiert.
Das Städtebaugesetz aus dem Jahr 2000 veränderte die Planungsgrundlagen dadurch,
dass es die bisherigen Flächennutzungspläne (schéma directeur) und die Bebauungspläne (plans doccupation du sol) in
wichtigen Punkten modifizierte: Kern ist
eine Abkehr von einer Politik der Zersiedelung hin zu einer stärkeren Verdichtung und
Nachverdichtung. Zugleich wurden die bisherigen gesetzlichen Vorgaben für die Bebauungsintensität abgeschafft es herrscht
mit anderen Worten eine weitestgehende
kommunale Planungsfreiheit. Allerdings
wird diese von den begrenzten finanziellen
Ressourcen der Kommunen eingeschränkt.
Bei größeren Projekten ist deshalb das
Verfahren so, dass die Gemeinde die grundsätzliche Konzeption erarbeitet und dann
versucht den Zentralstaat oder die übergeordneten Gebietskörperschaften als (Mit-)
Träger des Vorhabens zu gewinnen.
Die ökonomische und soziale Fokussierung
der Stadterneuerungsdebatte und Politik
steht in einem ebenfalls sehr spezifisch
französischen Kontext, was das Planungssystem und die stadtpolitischen und städtebaulichen Leitbilder und Instrumente
betrifft. Damit ist in erster Linie die französische Stadtpolitik Politique de la Ville
angesprochen. Diese hat sich von einer
politischen Strategie der Reintegration benachteiligter Stadtviertel in den französischen Großstädten zu Beginn der 1980er
Jahre über eine soziale Stadtentwicklungspolitik mit erweiterter räumlicher und organisatorischer Perspektive zu einer heute
hoch ausdifferenzierten ressortbezogenen
und sektoral übergreifenden Politik auf
zentralstaatlicher und gebietskörperschaftlicher Ebene weiter entwickelt.
Mit Blick auf Organisations- und Akteursstrukturen der Politique de la Ville ist der
so genannte Contrat de Ville von herausragender Bedeutung. In diesem Stadtvertrag werden alle zwischen Staat und Kommune vertraglich geregelten Projekte und
Maßnahmen der Stadtentwicklung und
Stadterneuerung zusammengefasst. Diese
Stadtverträge sind ihrerseits wieder Teil der
Planverträge zwischen den Regionen und
dem Zentralstaat. Die Planverträge mit
einer Laufzeit von sieben Jahren sind verbindliche vertragliche Festlegungen der
planerischen und finanziellen Grundlagen
von Einzelprojekten.
Von erheblicher Bedeutung für die Stadtentwicklung und Stadterneuerung sind die so
genannten grands projets urbains heute
grands projets de villes (GPV). Sie umfassen alle besonders großen städtebaulichen
Maßnahmen und Projekte und werden
parallel zu dem Contrat de Ville mit einem
eigenen Organisationsmodus und unter Leitung des Zentralstaats durchgeführt. Die
GPV sind der konkreten Planungs- und
Handlungsrahmen innerhalb dessen Kommune/Region/Staat und weitere Partner
(z. B. die großen Gesellschaften des sozialen
Wohnungsbaus oder auch private Akteure)
stadterneuerungspolitische Maßnahmen ab
einer bestimmten Größe durchführen.
Insgesamt gibt es 55 solcher Großen Stadtprojekte, die einen vom Stadtministerium
geleiteten Verbund bilden.
Der gesamte französische Kontext der
Stadterneuerungsdebatte wird von der
weiterhin hohen Priorität, die der Verknüpfung von Wirtschaftsförderungs- und städtebaulicher Aufwertungsstrategie eingeräumt wird, bestimmt. Angesprochen ist
damit zum einen der Einsatz zahlreicher
Instrumente der Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung, die unabhängig vom
räumlichen Bezug im französischen Förderarsenal enthalten sind. Es findet mit anderen Worten eine Integration von unterschiedlichen Fachpolitiken statt, die nicht
Teil des institutionellen Dispositifs der
Stadtpolitik sind, aber von dieser faktisch
eingebunden und koordiniert werden. Zum
anderen angesprochen ist der forcierte
Frankreich: Nationaler Kontext
kleinräumige Einsatz steuer- und abgabenpolitischer Instrumente zur Revitalisierung
bzw. Stabilisierung von wirtschaftlichen
Problemgebieten durch das Instrument der
Zonage, dem wohl interessantesten Ansatz innerhalb des Instrumentariums französischer Stadtpolitik:
Die jeweilige Ausweisung als Förderungszone in eine der drei Kategorien zones urbaines sensibles (ZUS), zones de redynamisation urbaine (ZRU) oder zones
franches urbaines (ZFU), deren gemeinsamer Bezugspunkt das Vorhandensein
problembelasteter Grands Ensemble in
einem Quartier ist, erfolgt entlang einer
Hierarchie von Kategorien, die den wirtschaftlichen und sozialen Problemdruck
und damit den finanziellen Aufwand der
Wirtschaftsfördermaßnahmen bestimmen.
Auf der untersten Problemebene gibt es
heute 700 ausgewiesene zones urbaines
sensibles, Quartiere, die durch ein ausgeprägtes Ungleichgewicht zwischen Wohnund Beschäftigungsmöglichkeit geprägt
sind. Unternehmen, die sich in diesen
Zonen neu ansiedeln, werden von allen
Gewinnsteuern befreit. Bei den 350 ausgewiesenen zones de redynamisation handelt es sich um Quartiere, in denen das
oben genannte Ungleichgewicht in verschärfter Form auftritt. Unternehmen, die
sich in diesen Quartieren niederlassen erhalten über die Befreiung von Gewinnsteuern hinaus zusätzliche Förderungen
durch eine vollständige Befreiung von der
Gewerbesteuer und einer teilweisen Befreiung von der Körperschaftssteuer. Hinzu
kommen beschleunigte Abschreibungsmöglichkeiten und die teilweise Befreiung
97
von Sozialabgaben der Beschäftigten in der
ZRU. In den sog. städtischen Freizonen
(ZFU) müssen die ökonomischen und auch
die sozialen Probleme in besonders gravierender Weise ausgeprägt sein. Der umfangreiche Förderkatalog umfasst deutlich
mehr Maßnahmen als bei den beiden
vorher genannten ZUS und ZRU und zielt
nicht nur auf die wirtschaftliche Dynamisierung, sondern auch auf die soziale und
wohnungspolitische Vitalisierung sowie auf
eine Verbesserung öffentlicher Infrastrukturleistungen. So werden in diesen Zonen
auch private Investitionen in den Mietwohnungsbau gefördert bzw. der Erwerb von
Wohnungseigentum. Zudem zählen zum
Förderkatalog eine Reihe von Einzelmaßnahmen bei der Gewerbeansiedelung, die
sich als Steuer- und Abgabenbefreiung bei
allen anfallenden Steuerarten bis zu bestimmten Obergrenzen zusammenfassen
lassen. Das Prinzip der städtischen Freizonen wurde von der Europäischen Kommission mit der Auflage genehmigt, dass die
Förderung nur Unternehmen mit bis zu 150
Beschäftigten gewährt wird.
Gamblin (Hrsg.): La France dans ses Regions, Paris
2000
Statistisches Bundesamt, Wiesbaden/INSEE. Paris
98
Romans
Institut, Ludwigsburg
Wolfgang Neumann
Pierre Kukawka
Romans-sur-Isère ist eine Stadt mit ca.
30 000 Einwohnern und liegt in dem Departement Drôme im Südosten Frankreichs. Zusammen mit der unmittelbaren
Nachbarstadt Bourg-de-Péage bildet Romans eine Agglomeration von etwas mehr
als 50 000 Einwohnern.
Vom Mittelalter bis zur industriellen Revolution war Romans eine sehr große
Handels- und Handwerksstadt, dessen Brücke man gezwungenermaßen überqueren
musste, um von Lyon nach Marseille zu gelangen. Die Wirtschaft beruhte zunächst
auf der Leinen-, später auf der Seidenverarbeitung, der Gerberei und der Lederverarbeitung. Zur Zeit der Revolution gingen die
wirtschaftlichen Tätigkeiten zurück. Zwischen 1870 und 1914 erfuhr die Schuhindustrie einen enormen Aufschwung und
ging von einer noch handwerklichen Produktion in eine Ära der industriellen Fertigung über. In einer weiteren Phase zwischen 1914 und 1939 wurde Romans eine
sehr renommierte Schuhstadt.
Dieser vorherrschende Wirtschaftszweig
prägte nicht nur die Bevölkerung tief greifend in ihren Lebensbedingungen sondern
auch die Stadt in ihrer Architektur und
Siedlungsstruktur. Zwischen 1880 und 1950
entstanden die Fabriken und die Wohnhäuser des Bürgertums im Zentrum der Stadt.
Romans entwickelte sich weiter in Form
konzentrischer Kreise, und ab 1930 verstärkte sich die Zersiedelung durch das Entstehen zahlreicher Einfamilienhäuser. Zwischen 1950 und 1975 entstanden neue
Wohnquartiere an der Peripherie der Stadt.
Die sozial-räumliche Teilung der Stadt wurde durch die Entstehung hochwertigen
Wohnraums entlang der Isère noch weiter
verstärkt. 1962 wurden mehr als 2 000 Bewohner von Romans, vor allem Arbeiter, in
Romans Bourg
Quelle: Joel Garnier
neuen Siedlungen untergebracht, die oft
von den großen Leder- und Schuhunternehmen finanziert wurden.
In ganz besonderer Weise wurde die räumlich-soziale Segregation innerhalb der Stadt
durch die entstehende Großwohnsiedlung
La Monnaie gekennzeichnet. Die Erstellung dieses Wohnquartiers ausschließlich
sozialer Wohnungsbau führte zu einer
massiven Abwanderung des größten Anteils
der Arbeiterbevölkerung Romans aus dem
damaligen Stadtzentrum. In dem Quartier
wohnten zeitweise bis zu 10 000 Einwohner, d. h. ein Drittel der Stadtbevölkerung.
In den 1970er Jahren erlebte die ehemals
blühende französische Hauptstadt der
Schuh- und Lederindustrie Romans einen
dramatischen Niedergang dieser Monoindustrie. Die Wirtschaftskrise mit hoher Arbeitslosigkeit beschleunigte die Wirkungskette Krise Verlust an Arbeitsplätzen
Abwanderung innerstädtisch zentral gelegene Industriebrachen Wohnungsleerstand.
Eine bereits vorher begonnene Abwanderung aus den zentralen Stadtquartieren vor
allem in die peripher gelegene Großwohnsiedlung La Monnaie verstärkte sich
zunächst noch. Das Ende der 1970er und in
den Folgejahren immer stärker ins Zentrum
der Auseinandersetzungen rückende Quartier ist mit nahezu allen baulichen und sozialen Problemen belastet, die viele Großwohnsiedlungen in Frankreich haben. In
den letzten zehn Jahren hat das Quartier
knapp 10 % seiner Bewohner verloren,
während in der Stadt Romans insgesamt in
dieser Periode keine Abwanderungsverluste zu verzeichnen sind. Nahezu ein Drittel
aller registrierten Arbeitslosen in Romans
wohnen in diesem Quartier; insgesamt beziehen ca. ein Drittel der Bewohner von La
La Monnaie
Frankreich Fallstudie Romans
Monnaie das so genannte RMI, eine der
deutschen Sozialhilfe entsprechenden
staatlichen Unterstützung; und schließlich
sind es nahezu 80 % aller neu zugezogenen
Haushalte in den letzten Jahren, die unterhalb der Armutsschwelle1 leben. Der außerordentlich hohe Problemdruck wird auch
dadurch deutlich, dass die Großwohnsiedlung die höchste Kriminalitätsrate aller so
genannter sensiblen Wohnviertel in der
gesamten Region Rhône-Alpes hat. Vor allem die Delinquenz Jugendlicher hat in den
vergangenen Jahren überproportional zugenommen.
Zusammenfassend lässt sich die Ausgangssituation in Romans beschreiben als Problemdruck einer wirtschaftsgeographisch
eher zentral gelegenen Mittelstadt mit hohem Arbeitsplatzverlust, innerstädtischen
Industriebrachen und einer Großwohnsiedlung mit erheblichen räumlichen und
sozialen Segregationsproblemen.
Strategie, Ziele und konkrete Vorhaben
Die Stadtentwicklungsstrategie in Romans
ist im Kern ökonomisch. Ausgehend vom
Zusammenbruch der monoindustriellen
Struktur wird versucht durch eine neue
Wirtschaftsstrategie den Niedergang der
Stadt und die städtebaulichen Folgen
dieser spezifischen Krise zu bewältigen.
Infolgedessen gibt es eine eindeutige
Prioritätensetzung bei den Wirtschaftsstrukturmaßnahmen:
Stadterneuerungsund Stadtentwicklungsmaßnahmen werden nicht als eigenständige Standortfaktoren betrachtet.
Die wesentlichen Elemente, Ziele und konkreten Vorhaben dieser nachgeordneten
Stadtumbau-Strategie lassen sich so zusammenfassen:
Es wurde eine umfassende, wenn auch
nicht kohärente (d. h. ohne expliziten gesamtstädtischen Bezug) Aufwertung des
Stadtzentrums durch eine neue Bebauung der Industriebrachen und der Entwicklung neuer Nutzungsstrukturen,
v. a. nach dem Prinzip der Nutzungsmischung gestaltet.
99
elle Verbesserungen in dem äußerst problematischen Quartier La Monnaie,
die sowohl die Binnenstrukturen des
Quartiers nachhaltig verändern, als auch
die Einbindung in die gesamte Stadtentwicklung verbessern sollen.
Prioritär bleibt für Romans jedoch der Rekurs auf die Krise der Monoindustrie und
der Versuch eine neue industrielle Diversifizierungsstrategie zu entwickeln und umzusetzen. Dies ist in weiten Bereichen
gelungen, auch wenn der ökonomische
Problemdruck und insbesondere die Arbeitslosigkeit in Romans mit mehr als 20 %
überproportional hoch geblieben ist.
Die ökonomische Spezialisierungs- und Diversifizierungsstrategie ist mit einem weit
reichenden Umbau der Stadt eng verflochten. Mit Blick auf die innerstädtische Aufwertungsstrategie ist vor allem das Ende
der 1990er Jahre realisierte Projekt Marques Avenue von herausragender Bedeutung. Es handelt sich dabei um ein Zentrum
für Fabrikverkauf von hochwertigen Produkten aus der Textil- und Bekleidungsindustrie. Es befindet sich auf einem ehemaligen Militärgelände, dessen Besonderheit
die zentrale innerstädtische Lage ist.
Mit einer Million Besucher/ Käufer pro Jahr
ist dieses Projekt zu einem großen Erfolg für
die Stadt Romans geworden, nicht nur aus
ökonomisch-kommerziellen Gründen und
aus Gründen einer generellen Re-Dynamisierung der Innenstadt, sondern mehr
noch, weil es zu einer deutlichen überregionalen Imageaufwertung der Stadt geführt
hat. Zum Erfolg hat auch die Tatsache beigetragen, dass sich Befürchtungen über
die negativen Auswirkungen auf den innerstädtischen Einzelhandel in den Jahren
nach der Realisierung nicht bestätigt haben
allerdings konnte das Vorhaben erst nach
sehr heftigen Protesten und Blockaden
von Seiten des ortansässigen Einzelhandels
durchgesetzt werden.
Von strukturierender Bedeutung und
Wirkung war in diesem Kontext die Realisierung des zentral gelegenen Einkaufszentrums Marques Avenue.
Ein dritter Pfeiler dieser Stadtentwicklungspolitik waren und sind städtebauliche und wohnungspolitisch substanzi-
Marques Avenue Romans
(1)
Weniger als 50 % des Durchschnittseinkommens
100
Das eigentliche Stadtumbau-Problem in
Romans liegt jedoch in der Neugestaltung
des Großwohnviertels La Monnaie, das in
Spitzenzeiten bis zu 10 000 Bewohner hatte,
und das heute eine Wohnbevölkerung von
5 010 Personen aufweist. Aufgrund der weiter oben beschriebenen Abwanderungstendenzen und der schwierigen sozialen Lage
eines Großteils der Bewohner ist die Sanierung des Quartiers zu einer Daueraufgabe
geworden. So wurden im Verlauf der letzten
20 Jahre unterschiedliche Maßnahmen ergriffen wie etwa eine Abrisssanierung bei
einem der Großgebäude im Quartier und
eine umfängliche Wohnungssanierung bei
einem Großteil der anderen Gebäude in
1993/1994. Aktuell wird über die Aufnahme
des Quartiers in das zentralstaatliche Erneuerungsprogramm ORU (operation de
renouvellement urbain) ein erneuter Anlauf zur Sanierung genommen. Das Vorhaben besteht in einer großflächigen Abrisssanierung, die bis 2008 abgeschlossen sein
soll und von der in einer ersten Phase 300
der vorhanden 3 000 Wohnungen betroffen
sind. In der vertraglichen Grundlage dieses
Erneuerungsprogramms wird der Abriss als
strategische und strukturierende Achse
des gesamten Vorhabens bezeichnet, das
auch Maßnahmen der Verkehrsanbindung,
der Wirtschafts- und Arbeitsförderung und
der sozialen Begleitung vorsieht.
Stadtumbau-Prozess
Der Stadtentwicklungsprozess in Romans
wird vor allem mit zwei Herausforderungen
konfrontiert: zum einen mit der baulichen
Neugestaltung der zahlreichen innerstädtischen Industriebrachen und zum anderen
mit der Erneuerung des peripheren Stadtviertels La Monnaie. Die Stadt hat für den
Stadtentwicklungsprozess bisher kein Gesamtkonzept entwickelt; die letzte Aktualisierung des Flächennutzungs- und des
Bebauungsplans erfolgte im Jahr 2001.
Allerdings ist ein neuer Vertrag zur Stadtentwicklung (contrat de ville) mit der eben
im Aufbau befindlichen Nationalen Agentur zur Stadterneuerung vorgesehen, der
ebenso wie alle anderen derzeit laufenden
Erneuerungsprojekte vor allem die Schaffung von neuen innerstädtischen und höherwertigen Wohnungen vorsieht.
Der Umsetzungsprozess des innerstädtischen Einkaufszentrums Marque Avenue
gestaltete sich schwierig. Zunächst gelang
es zwischen der Stadt, die eine Ansiedlung
im Zentrum präferierte, und den ur-
sprünglich eine periphere Stadtlage vorziehenden Investoren eine win-win-Situation herzustellen, indem die Stadt das Gelände aufkaufte und zu einem weit
unterhalb des Markpreises liegenden Wert
an die Investoren weiterveräußerte. Allerdings war der Umsetzungsprozess vor allem auch deswegen so schwierig, weil das
Projekt zum einen auf den sehr großen Widerstand des ortsansässigen Handels stieß,
zum anderen überregionale Dimension bekam durch eine landesweite Protestaktion
der Industrie- und Handelskammer des Departments Drôme gegen das grundsätzliche
Konzept von Marques Avenues. Das Projekt wurde 1996 zunächst gestoppt, bereits
ein Jahr später gelang es jedoch eine Wiedervorlage durchzubringen. Grund war ein
Wechsel des Bürgermeisters in Romans, der
seinen Einfluss auf nationaler Ebene gelten
machen konnte und so das Verfahren
durchsetzte. Damit handelt es sich um ein
Paradebeispiel von Entscheidungsprozessen à la francaise, die häufig davon mitbestimmt werden, inwieweit es gelingt auf
regionaler/ lokaler Ebene zentralstaatliche
Ressourcen (personell, finanziell, Entscheidungskompetenzen usw.) zu nutzen oder in
das Projekt direkt einzubinden.
Auch in finanzieller Hinsicht ist die Rolle
des Zentralstaates beim Erneuerungsprozess in Romans entscheidend. Nach Aussagen des Bürgermeisters und der Leiterin
der Stadtplanung wäre die Sanierung und
Erneuerung des Quartiers La Monnaie
ohne zentralstaatliche Mittel nicht denkbar
gewesen.
Für den Erneuerungsprozess in Romans
lässt sich zusammenfassend feststellen,
dass der Erfolg weitaus mehr als von der
städtischen Wohnungsbaupolitik davon
abhängig ist, inwieweit der Zentralstaat
bereit ist, im Rahmen seiner Stadtpolitik die
staatlichen Instrumente (Zonage, Wirtschafts- und Arbeitsförderung, Mittel aus
dem Programm sozialer Zusammenhalt
usw.) zur Lösung dieses Problems einzusetzen und inwieweit diese Instrumente
tatsächlich auch greifen.
Der allgemeine Stadtentwicklungs- und
Stadtumbau-Prozess wird kaum von einer
nennenswerten Bürgerbeteiligung begleitet. Es gibt keine institutionalisierten Formen auch keine so genannten Stadtteil-
Frankreich Fallstudie Romans
räte (conseils de quartier), wie sie im Stadtgesetz möglich sind.
Demgegenüber wird der Kommunikation
und den Absprachen mit ausgewählten
Schlüsselpersonen in dem problemorientierten Quartier La Monnaie erhebliche
Bedeutung beigemessen. Zwischen der
Stadt und den durch diese Personen repräsentierten Bewohnern des Quartiers findet
ein permanenter und intensiver Kommunikationsaustausch statt.
Finanzierung
Die Förderkulisse insgesamt wird von einer
engen Verflechtung zwischen Zentralstaat
und Kommune bzw. Gebietskörperschaften
geprägt. Sie wird in relativ detaillierter
Form in dem laufenden Stadtvertrag
2000 2006 fixiert bzw. in Sonderprogrammen geregelt.
Die Gesamtkosten der Sanierungsmaßnahmen im Rahmen des Erneuerungsprogramms ORU belaufen sich für den Zeitraum 2004 bis 2008 auf 58 Mio. E. Davon
werden durch den Zentralstaat und durch
entsprechende staatliche Zuweisungen an
die Kommune ca. 50 % finanziert. Hinzu
kommen explizit für die Abrissmaßnahmen
weitere staatliche Mittel in Höhe von mehr
als 15 Mio. E, die nicht zum Budget des Programms ORU gehören. Die Dimensionen
und die entscheidende Rolle des Zentralstaats wird auch deutlich, wenn man die Zuwendungen der anderen Akteure in diesem
Finanzierungsverbund betrachtet: so hat die
Stadt Romans selbst ca. 3 Mio. E eingestellt,
der Gemeindeverbund communauté des
communes ca. 0,5 Mio. E, die Region
Rhône-Alpes 3,1 Mio. E und schließlich das
Departement Drôme 0,7 Mio. E.
Bei
dem
Stadtentwicklungsvorhaben
Marque Avenue handelte es sich weitgehend um eine private Finanzierung, wobei
die Stadt durch den Erwerb der innerstädtischen Militärfläche und den für die Investoren äußerst günstigen Kaufpreis eine
erhebliche öffentliche Leistung in diesem
Privat-Public-Partnership erbracht hat.
101
gie der Ausdifferenzierung der bestehenden
Wirtschaftsstruktur wird von einem Stadtumbau-Prozess flankiert, in dessen Mittelpunkt die Aufwertung der Innenstadt und
die Bewältigung der Herausforderungen
einer peripher gelegenen Großwohnsiedlung stehen.
Die Umstrukturierung ist in Romans sowohl in ökonomischer Hinsicht als auch
mit Blick auf realisierte Projekte des Stadtumbaus bisher nur teilweise erfolgreich
verlaufen. Zwar ist es gelungen mehrere
Industriebrachen im Stadtzentrum neu zu
gestalten, höherwertigen Wohnraum im
Zentrum zu schaffen und dieses insgesamt
durch eine neue Grünflächengestaltung
aufzuwerten; allerdings entwickelt sich dieser Umbauprozess weitgehend ad hoc es
liegt ihm kein fundiertes Gesamtkonzept
zugrunde.
Anhand der Tatsache, dass die Stadt bei der
Aufwertung ihres überaus problematischen
Großwohnquartiers La Monnaie auf große Schwierigkeiten stößt, zeigen sich deutlich die Grenzen des Stadterneuerungsprozesses in Romans. Auch muss weiterhin
offen bleiben, ob es in dem vorhandenen
ökonomischen Umfeld überhaupt gelingen
kann, dieses Wohnquartier befriedigend zu
gestalten die aktuell wieder ansteigende
Arbeitslosenquote macht die Beantwortung
dieser Frage dringlicher denn je.
Ungeachtet der kontrastreichen aktuellen
Situation ist es jedoch gelungen angesichts
eines enormen Problemdrucks die wirtschaftlichen, sozialen und städtebaulichen
Herausforderungen zumindest teilweise
befriedigend zu beantworten. Allerdings
muss dabei berücksichtigt werden, dass
dieser Prozess sich über einen sehr langen
Zeitraum erstreckte und krisenhafte Zuspitzungen so vermieden werden konnten.
Auch wenn es sich also insgesamt um ein
erfolgreiches Fallbeispiel handelt, bleibt
dies eine Momentaufnahme bei einer
weiterhin ungewissen Zukunftsperspektive
für die Stadt.
Andersson, A. / H. Vieillard-Baron: La politique de la ville. Paris 2003
Resümee
Die Strategie in Romans beruht auf einer
langsamen, schrittweisen, ökonomischen
Diversifizierung, um sich von der immer
noch bestehenden Leitbranche der Schuhproduktion unabhängiger zu machen. Diese partiell umgesetzte ökonomische Strate-
Chaline, C.: La regeneration urbaine. Paris 1999
Contrat de Plan entre lEtat et la Region Rhône-Alpes 2000 2006. Lyon 2000, mimeo
Contrat de Ville 2000 2006 Romans-sur-Isère / Bourg-de-Péage. Romans 2000, mimeo
Gamblin (Hrsg.): La France dans ses Regions. Paris 2000
INSEE Regionaldaten
Ingallina, P.: Le Projet urbain. Paris 2001
Opération de renouvellement urbain du Quartier de la Monnaie. Romans 2002, mimeo 102
Abstract
Romans, a city in the southeast of France with
a relatively central economic location and a
population of 30,000, was once the booming
French capital of the shoe and leather industry
before this sector suffered a dramatic decline
in the 1970s. The creeping exodus from the
town centre increased, in particular to a large
housing scheme on the outskirts that was
completed in 1973. The economic crisis with
high unemployment, which is still over 20 %
today, accelerated the process of decline.
This led to a loss of jobs, which in turn
accelerated the exodus from or closure of
inner-city production centres. The problems of
the town are exemplified by abandoned
industrial sites in the centre, coupled with a
relatively high level of empty housing. The high
level of job loss, the abandoned industrial sites
in the town centre and a large housing estate
with spatial and social segregation problems
mark the starting-point for the citys urban
renewal endeavours.
The strategy in Romans is first and foremost
structural. Through the promotion of specialist
niches in the dwindling leather industry and
simultaneous economic diversification, the
objectives are to prevent further setbacks in
the job market and to encourage the partial or
even complete severance from the declining
shoe industry. New industrial areas are
growing up on the periphery and the loss
of jobs has been stopped, albeit with
unemployment remaining high. The town
centre has been revitalised by the construction
of an attractive and highly successful factory
outlet (landmark project) on a former military
site. This has marked the start of a gradual
process of urban renewal through construction projects on abandoned industrial sites.
On the other hand, the dimensions of the
problems in the peripheral housing scheme
have proved too great for the town and region
to master alone: with the help of government
funds, large-scale demolition and redevelopment has begun there.
Romans has an economically-oriented
development policy. For this reason, traditional
urban renewal policies are implemented
gradually and are subordinate to the process
of local economic promotion. This modus
operandi, together with the successful town
centre projects, has led to an upturn (from
Romans-sur-Misère to Romans-sur-Isère).
Nevertheless, the prospects for Romans
remain uncertain.
Frankreich St. Etienne
103
St. Etienne
Die Stadt St. Etienne ist ca. 50 km südwestlich von Lyon gelegen und Hauptstadt des
Departements Loire. In der Kernstadt leben
knapp 190 000 Einwohner und etwas über
300 000 in der sog. städtischen Zone (aire
urbaine) von St. Etienne (sie umfasst die
Kernstadt und mehr als 15 angrenzende
Kommunen in einem Radius von ca. 7 km).
St. Etienne war Mitte des 19. Jahrhunderts
das wichtigste Zentrum der französischen
Kohleförderung. Parallel dazu entwickelte
sich die Eisen- und Stahlindustrie und in
Folge davon auch eine stark ausgeprägte
verarbeitende Industrie, insbesondere die
Waffenindustrie. In dieser sehr dynamischen Wachstumsphase Ende des 19. Jahrhunderts entwickelte sich St. Etienne zur
siebtgrößten Stadt Frankreichs. Diese herausragende wirtschaftliche Stellung behielt
die Stadt bis in die 1960/70er Jahre hinein.
Der z. T. sehr stürmische Wachstumsprozess spiegelte sich in einem hohen Bevölkerungswachstum wider: von 16 259 Einwohnern im Jahre 1801 stieg diese Zahl auf
190 241 in 1936 und erreichte einen Spitzenwert von 221 775 im Jahre 1975.
Auch die Siedlungs- und Architekturentwicklung spiegelte den eher ungeplant
verlaufenden Aufstieg zu einer Industriemetropole im 19. Jahrhundert wider. Die
ursprüngliche Siedlungsstruktur war gekennzeichnet
von
kleingeschossigen
Wohngebäuden, die sich um die zahlreichen Industrie- und Produktionsstätten
herum gruppierten und ihrerseits entlang
einer 8 km langen Nord-Süd-Achse, der
heutigen GrandRue, angesiedelt waren.
Ein Stadtzentrum im heutigen Sinne gab es
nicht; St. Etienne war vielmehr gekennzeichnet durch eine Ansammlung von
unverbundenen Wohnquartieren und Arbeitsstätten ohne Mittelpunkt bei gleichzeitig außerordentlich hoher Verflechtung von
Produktion und Wohnquartieren.
Mit dem ökonomischen Strukturwandel,
dem Niedergang und dem Verschwinden
des Kohlebergbaus, der Eisen- und Stahlindustrie und schließlich auch der damit
verflochtenen weiterverarbeitenden mittelständischen Industrie war ein drastischer
Verlust von Arbeitsplätzen und Bevölkerung verbunden. In dem ca. 20 Jahre dauernden Krisenverlauf, der sich in den
1970er Jahren nochmals verschärfte, verlor
St. Etienne 100 000 Industriearbeitsplätze
und die Bevölkerung sank auf den Stand
von 1925 ab.
Der Anteil der Beschäftigten (112 000,
davon etwas über 11 000 Selbständige) an
der Erwerbsbevölkerung insgesamt ist im
Zeitraum 1990 2000 um 6,1 % zurückgegangen, der Anteil abhängig Beschäftigter
um 5,3 % und der Anteil der Selbständigen
um 9,8 %. Die herausragenden Wirtschaftszweige sind Maschinenbau und Automobilzulieferung, die Ernährungsmittelindustrie
und der Wirtschaftszweig Chemie/ Glas /
Materialien.
Zukunftsorientierte
Wirtschaftsbranchen sind vor allem die Optoelektronik und der Wirtschaftszweig Industriedesign.
Die Arbeitslosenquote betrug im Jahr 2003
9,8 % und lag damit nur sehr geringfügig
über dem nationalen Durchschnitt von
9,7 %. Die Anzahl der Sozialhilfeempfänger
im gesamten Departement beträgt 8 596.
Im Zeitraum 1990 2000 ist die Bevölkerung
in der städtischen Zone St. Etienne von
mehr als 330 000 Einwohnern auf knapp
300 000 zurückgegangen. St. Etienne ist
weiterhin die Stadt in Frankreich mit
den stärksten Bevölkerungsverlusten. Allerdings verschiebt sich der negative Migrationssaldo mehr und mehr zu ungunsten
der Kernstadt. Mit anderen Worten bedeutet das einen Anstieg des innerstädtischen
Problemdrucks. Die Gefällestruktur Kernstadt städtische Zone verstärkt sich
ebenso wie die räumlich-sozialen Segregationen innerhalb der Kernstadt.
Die Altersstruktur wird in erster Linie durch
eine Abwanderung jüngerer Menschen
charakterisiert: So ist der Anteil der 15- bis
24-jährigen Beschäftigten um 34,3 % im
Zeitraum von 1990 2000 zurückgegangen,
der Anteil der 25- bis 49-Jährigen um 4,1 %
im gleichen Zeitraum. Dennoch beträgt der
Anteil der unter 20-Jährigen an der gesamten Wohnbevölkerung immer noch 23 %
und liegt damit im französischen Durchschnitt.
Siedlungsstrukturell schlug sich die Krise in
einem starken Anstieg innerstädtischer Industriebrachen nieder; hinzu kam der Verfall der städtischen Wohnquartiere, ein
massiver Wegzug vor allem der Mittelschichten aus den Innenstadtbereichen
Institut, Ludwigsburg
Wolfgang Neumann
Pierre Kukawka
104
und eine städtebaulich nur wenig befriedigende Entstehung einzelner Großwohnsiedlungen an den städtischen Rändern,
vor allem im Südosten von St. Etienne.
Der gesamte Wohnungsbestand in dieser
städtischen Region ist im Zeitraum 1990
2000 von 131 450 Wohnungen um 2,2 %
auf 150 469 Wohnungen angestiegen. Der
Wohnungsleerstand beträgt knapp 11 %
und ist im gleichen Zeitraum um 24,1 % gestiegen. In dieser Dimension bestehen jedoch erhebliche Unterschiede zwischen
Kernstadt und Kommunen, die zur städtischen Zone gehören und ein starkes Gefälle
zwischen den Quartieren in St. Etienne
selbst. Der Leerstand erreicht in einzelnen
Wohnquartieren bis zu 30 %. Besonders
hoch ist der Leerstand (und dessen Entwicklung) bei Wohnungen, die vor 1949 erstellt wurden.
Wenngleich St. Etienne heute zwar in
einem durchaus beeindruckenden Wandel
begriffen ist, so lässt sich der weiterhin bestehende Problemdruck zusammenfassend
als der einer peripher gelegenen Großstadt
charakterisieren, die von einem tief greifenden Strukturwandel geprägt bleibt, mit
einem kontinuierlichen und dauerhaften
Bevölkerungsverlust, mit flächenhafter Industriebrachenproblematik und einem hohen Wohnungsleerstand vor allem in den
zentral gelegenen Quartieren.
Hinsichtlich der Strategien, die in
St. Etienne angesichts der krisenhaften
Entwicklungen verfolgt wurden lassen sich
zeitlich zwei Phasen unterscheiden. Eine
erste Strategie, die bis in die 1990er Jahre
andauerte, zielte vor allem auf den Erhalt
von Arbeitsplätzen. Eine seit Mitte der
1990er Jahre andauernde, weitgehend veränderte zweite Strategie ist auf Maßnahmen der Stadterneuerung mit z. T. sehr anspruchsvollen Projekten fokussiert:
1. Phase 1970 bis 1995
Mit Hilfe massiver zentralstaatlicher, regionaler und kommunaler Beschäftigungsfördermaßnahmen wurde vor allem versucht
den Abbau von Arbeitsplätzen zu stoppen;
parallel dazu wurde eine ebenso massive
öffentliche Wirtschaftsförderung betrieben
und zwar vorwiegend durch eine Mittelstandsförderung und durch Ansiedlung von
Dienstleistungsunternehmen bzw. den Aus-
bau von öffentlichen oder anteilig öffentlich
geförderten Wissenschafts- und Forschungseinrichtungen. Ein weiteres Element dieser ersten Krisenstrategie, die
eher ein Bündel reaktiver Ad-hoc-Maßnahmen darstellte, war der massive Aufkauf von
innerstädtischem Industriegelände durch
die Stadt, die sich dadurch zwar einerseits
stark verschuldet hat, andererseits aber später und bis heute durch den städtischen
Besitz von teilweise mehr als der Hälfte der
gesamten wirtschaftlichen Nutzfläche der
Stadt über einen wirksamen bodenpolitischen Aktionshebel verfügte und verfügt.
Die Bilanz dieser ersten Strategiephase seit
ca. 1970 bis weit in die 1990er Jahre ist kontrastreich. So entwickelte St. Etienne in diesem Zeitraum im innerfranzösischen Vergleich eines der dichtesten Netze an Kleinund Mittelunternehmen (KMU). Auch wenn
der Verlust von 100 000 Arbeitsplätzen nicht
kompensiert werden konnte, gelang es doch
60 000 neue Arbeitsplätze in Unternehmen
dieser Größenklassen zu schaffen. Auch der
Wandel von einer nahezu ausschließlich
(schwer)industriell geprägten Stadtwirtschaft zu einer überwiegend dienstleistungsorientierten Ökonomie war erfolgreich. Zum einen konnte der Anstieg der
Arbeitslosigkeit verlangsamt werden. Zum
anderen wurden eine Reihe von innerstädtischen Sanierungsmassnahmen durchgeführt, um die Bevölkerungsabwanderung zu
stoppen. Zugleich wurden innerstädtische
Aufwertungsprojekte insbesondere zur Stimulierung des Handels im Stadtzentrum
umgesetzt. Dennoch blieb St. Etienne die
Stadt in Frankreich mit den stärksten Bevölkerungsverlusten.
2. Phase ab 1995 bis heute
Mitte der 1990er Jahre erfolgte eine deutliche Wende in der Stadtumbau-Strategie.
Die neue Strategie zielt im Kern auf eine
Aufwertung spezifischer Stadtquartiere,
eine städtebaupolitisch sehr anspruchsvolle Bebauung innerstädtischer Wirtschaftsund Industriebrachen und ist damit eine
insgesamt auf Verdichtung und Valorisierung des städtischen Terrains ausgerichtete
Handlungsstrategie. Stadterneuerung und
Stadtaufwertung werden als zentrale ökonomische Standortfaktoren gesehen. Betrachtet man die Strategie insgesamt, so
fällt zuerst ihr gesamtstädtischer Bezug auf,
der sich nicht zuletzt in der flächendeckenden und umfassenden Planung bzw. Umsetzung manifestiert.
Die Strategie setzt sich aus etwa 35 innerund außerstädtischen Projekten und mehreren Großprojekten zusammen. Es handelt sich dabei um eine Reihe kleinräumiger
Stadtaufwertungsprojekte, aber auch um
große infrastrukturelle Vorhaben wie die
geplante und mittlerweile beschlossene
Autobahn A45, sowie mehrere anspruchsvolle Einzelvorhaben. Versucht man die
Komplexität der Gesamtstrategie so zu
reduzieren, dass die Entwicklungsschwerpunkte der Strategie deutlich werden so ergibt sich folgendes Bild:
Ein erster Entwicklungsschwerpunkt ist die
Erweiterung des Stadtzentrums, das derzeit
im Wesentlichen um einen Teil der wichtigsten Verkehrsachse, der GrandRue
gruppiert ist. Ziel ist eine Erweiterung in
Richtung des Geländes der ehemaligen
Waffenmanufaktur des Quartiers Carnot
GIAT, das vollständig neu gestaltet werden
soll und das eindeutig das herausragende
Leuchtturmprojekt von St. Etienne ist.
Eine Erweiterungsachse wird in Richtung
des Quartiers Chateaucreux gelegt, das
105
ebenfalls ein erhebliches Entwicklungspotenzial hat. Von erheblicher Bedeutung
für diese Erweiterungsstrategie, die die Einbeziehung z. T. großer Industriebrachen im
Zentrum der Stadt zum Inhalt hat, ist die
Fertigstellung der zweiten Straßenbahnlinie, die vor allem das Quartier um den zukünftigen TGV Bahnhof Chateaucreux in
die innerstädtische Entwicklung einbinden
wird.
Ein zweiter Schwerpunkt der Gesamtstrategie ist die Aufwertung und vollständige
Sanierung von insgesamt sieben Wohnquartieren, wobei in einer ersten Phase
die beiden zentralen Innenstadtquartiere
Tarentaize Beaubrun und Crêt du Roc
sowie zwei periphere Quartiere im Rahmen
des Grand Projet de Ville erneuert werden
sollen. Die Maßnahme beinhaltet den
Abriss bestehender Wohneinheiten und
einen weniger verdichteten, qualitativ deutlich verbesserten Wiederaufbau im Quartier sowie ein neues Nutzungskonzept öffentlicher und privater Freiflächen.
Ausschnitt der Stadterneuerungsprojekte in St. Etienne
A:
B:
C:
D:
E:
F:
Montreynaud
GIAT
Historisches Herz von Saint Etienne: Centre ville, Crêt de Roc,
Tarentaize-Beaubrun
Zweite Straßenbahnlinie
Gestaltung der Innenstadt
Tréfilerie Denis Papin
11:
12:
13:
14:
17:
18:
19:
22:
23:
24:
25:
26:
27:
28:
Carnot
Le Soleil
Le Clapier
Saint François
Colline de la Dame Blanche
Saint-Roch
Tardy
Montferré
Boulevard urbain
La Cotonne
Centre Deux
Fauriel
Bellevue
Réseau d´assainissement et Furan
106
Der
dritte
Entwicklungsschwerpunkt
schließlich ist die Schaffung so genannter
Übergangsräume (centres dechanges), deren Gestaltung und Bebauung der immer
wichtiger werdenden Funktion des Austausches zwischen St. Etienne und den umliegenden Gemeinden in der Agglomeration
urbaine1 entsprechen.
Im Rahmen dieser gesamtstädtischen Strategie der Erweiterung und Vitalisierung ist
die Neugestaltung des ehemaligen Geländes der Waffenmanufaktur das Quartier
GIAT-Carnot das herausragende Projekt
(vgl. Foto).
(1)
Bezeichnung für eine interkommunale Kooperationsform
(Gemeindeverband), in die
St. Etienne eingebunden ist,
siehe auch Abschnitt Stadtumbau-Prozess
GIAT-Carnot Stand 2003
Auf einem innenstadtnahen Gelände der
ehemaligen staatlichen Waffenmanufaktur
Manu plant die Stadt ein vollständig
neues Quartier mit einer Mischung aus
wirtschaftlicher Nutzung (vor allem im
High-Tech und im Dienstleistungsbereich)
und hochwertigen Wohnquartieren. Im
einzelnen ist die Erstellung eines internationalen Zentrums für Design (Industriedesign soll die zukünftige Leitbranche der
Stadt werden), eines Zentrums für Optoelektronik, das Ausbildungs- und Entwicklungsfunktion wahrnehmen soll, und ca.
300 Wohnungen (der größte Teil als Eigentum) auf einer Fläche von 28 000 m2 geplant; hinzu kommt eine Grünflächenplanung, die ca. 8 000 m2 umfasst, und eine
Verbindungstrasse, die das Wohnquartier
mit den anderen Nutzungseinheiten vernetzen soll (ca. 15 000 m2 ).
Stadtumbau-Prozess
Mit Blick auf die Akteure des Umbauprozesses ist zuerst auf die Verflechtungen zwischen Zentralstaat-Region-Kommune zu
verweisen. Sie sind besonders prägend im
Rahmen des so genannten Stadtvertrags
bzw. im Rahmen des Grand Projet de Ville
(GPV) in St. Etienne.
St. Etienne hat darüber hinaus verschiedene Kooperationsstrukturen aufgebaut, bzw.
ist in mehrere interkommunale Kooperationsstrukturen integriert. Die wichtigste
und für die Stadtentwicklung entscheidende ist die so genannte Agglomeration
urbaine, die in St. Etienne als Saint
Etienne Metropole seit 2001 besteht. Das
Territorium dieses Gemeindeverbandes
umfasst eine Gesamtfläche von 56 000 ha
mit einer Einwohnerzahl von 390 000 in
43 selbständigen Kommunen. Der Gemeindeverband ist einer der zentralen Akteure
bei der Entwicklung und Umsetzung der
Stadterneuerungsstrategien bzw. im Rahmen der Projekte der Stadtpolitik. Dies zum
einen, weil das Gesetz zur interkommunalen Zusammenarbeit der Agglomeration
Urbaine hierzu die Kernkompetenzen
übertragen hat. Zum anderen aber auch
deswegen, weil der Bürgermeister von St.
Etienne es in der Praxis verstanden hat, die
möglichen Vetorechte und Blockierungsmöglichkeiten der zugehörigen Gemeinden
auszuschalten und zwar durch weiche
Steuerungsinstrumente wie Koordination,
Überzeugung, Vertrauensbildung usw. Dadurch ist es ihm gelungen das städtische
Projekt St. Etienne als ein positiv strukturierendes Gesamtvorhaben für den Gemeindeverband durchzusetzen.
Die Erneuerungsprojekte in den Wohnquartieren sind sowohl Teil der zentralstaatlichen Stadtpolitik der Grands Projets als auch in den Stadtvertrag (Contrat
de Ville) 2000 2006 von St. Etienne eingebunden, d.h. weitgehend in verbindliche
und vertraglich festgelegte Umsetzungsprozesse integriert. Demgegenüber ist z. B.
das Großprojekt der Neugestaltung von
Chateaucreux bislang ausschließlich im
Stadium der Modellentwicklung und Vorplanung, während die Neugestaltung des
Quartiers GIAT-Carnot sowohl in der
Planungs- als z. T. auch bereits in der Umsetzungsphase ist.
In St. Etienne wird eine intensive Kommunikations- und Informationsarbeit betrieben. Dies betrifft zum einen die oben
genannten Vorhaben, die sich noch weitgehend in der Planungsphase befinden wie
beispielsweise die Neugestaltung von
Chateaucreux oder einzelne Vorhaben
auf dem Gelände GIAT-Carnot. Über sie
wird beispielsweise regelmäßig und ausführlich in dem monatlich erscheinenden
und weit verbreiteten Stadtmagazin saintetienne aujourdhui berichtet. Darüber hinaus veranstaltet die Stadt regelmäßige Informationsrunden für die Bevölkerung;
deren Echo allerdings ist eher schwach.
Ansonsten wurden die Projekte in Einzelausstellungen und bei Messen bekannt
gemacht. Die Verbindung zu landesweit
verbreiteten Printmedien ist gut die Tageszeitung Liberation beispielsweise hat
ein 16-seitiges Dossier über St. Etienne
publiziert.
Auch der Internetauftritt der Stadt ebenso
wie des Stadtverbundes liefert ständig aktualisierte Informationen zur Entwicklung
der einzelnen Projekte.
Finanzierung
Im laufenden Planvertrag 2000 2006 zwischen dem Staat und der Region RhôneAlpes und hier wiederum im Stadtvertrag
St. Etiennes (Contrat de Ville de St. Etienne)
wurden sieben prioritäre Wohnquartiere
identifiziert, bei denen ein besonderer Entwicklungsbedarf in drei Handlungsbereichen besteht. Umgesetzt werden die einzelnen Maßnahmen des Stadtvertrags, auf die
hier nicht weiter eingegangen werden
kann, im Rahmen eines Planungsverbundes von Staat und Gebietskörperschaften,
Industrie- und Handelskammer, Einzelunternehmen, Trägern der Wohlfahrtspflege
und weiteren Einzelakteuren. Sie bilden
auch eine Art Finanzierungsverbund, wobei in beiden Dimensionen Planung und
Finanzierung die öffentliche Hand federführend bleibt. Für die gesamte Laufzeit
betragen die geplanten Finanzvolumina:
Zentralstaat 4 Mio. E, Region 8 Mio. E,
St. Etienne 2 Mio. E. Hinzu kommen jährlich ausgehandelte Subventionen oder Finanzierungen durch weitere öffentliche
oder private Partner.
107
Parallel dazu und außerhalb des Stadtvertrages wurden im Rahmen der Festlegung
der Grand Projets de Ville (GPV) vier dieser sieben Quartiere in den Planungs-, Finanzierungs- und Umsetzungsprozess der
GPV integriert. Dafür wird der gesamte
Finanzierungsaufwand für den Zeitraum
2001 2006 mit ca. 130 Mio. E beziffert. Die
meisten Einzelmaßnahmen im Rahmen
eines Grand Projet wie in St. Etienne haben eine eigene Finanzierungsstruktur: Je
nach Aktionsfeld kann es sich um eine ausschließlich öffentliche Finanzierung, meist
im Verbund, handeln oder um privat-öffentlich mischfinanzierte Projekte. Grundsätzlich können unterschiedliche Fachressorts wie z. B. Verkehr, Arbeit und Soziales,
Bau usw. eingebunden sein.
Wichtigstes Planungsinstrument in der
Stadterneuerung ist die Ausweisung als so
genannte Zone dAménagment Concertée (ZAC). Die Durchführung der ZAC
kann von verschiedenen öffentlichen, paraöffentlichen oder privaten Trägern übernommen werden.
Das Instrument hat den Vorteil einer konzeptionell umfassenden Planung, einer
gewissen Rigidität (bei Bau- und Erschließungsmaßnahmen) und vor allem ermöglicht und initiiert es die Zusammenarbeit
von privaten und öffentlichen Akteuren.
Die Ordnungsmaßnahmen als vorbereitende städtebauliche Maßnahmen sehen Bodenkauf (Enteignung), Umsetzung der Nutzer, Abriss und Aufbau der Infrastruktur mit
Hilfe öffentlicher oder halböffentlicher Organisationen vor. Über die ZAC werden den
Bauträgern durch erhöhte Nutzung, Nutzungsumwandlung und durch Steuervorteile besondere Verwertungsmöglichkeiten
zugestanden. Die Wirtschaftlichkeit der
Sanierungsmaßnahme soll insgesamt für
private Investoren gesichert werden.
Da die Erschließung an private Gesellschaften weitergegeben werden kann, die auf
eigene Verantwortung handeln, hat der
Staat mit den ZAC auch dem Privatsektor
die Funktion des Erschließers eröffnet.
108
Resümee
Bei der Bewältigung der wirtschaftstrukturellen und städtebaulichen Probleme in
St. Etienne ist mit Blick auf den Strategieansatz der in den 1990er Jahren erfolgte Wandel von einer ökonomischen Ad-hocStrategie hin zu einer umfänglichen,
anspruchsvollen und sehr deutlich als
neue Standortpolitik verstandenen Strategie des Stadtumbaus besonders hervorhebenswert. Die Dimension dieses explizit
mit gesamtstädtischem Bezug geplanten
Stadtentwicklungsprojektes mit allein 35
Einzelvorhaben und mehreren Großprojekten ist ebenso ambitiös wie riskant. Auf der
einen Seite scheint es durchaus überzeugend, dass im Fall von St. Etienne mit der
großflächigen Problematik und der sehr
engen Verflechtung von Produktions- und
Stadtstrukturen nur eine ebenso groß
dimensionierte Gesamtstrategie adäquat
scheint. Zugleich allerdings garantiert
nichts den Erfolg dieser Strategie, die ganz
wesentlich auch davon abhängen wird, ob
es gelingt den ökonomischen Restrukturierungsprozess so zu bewältigen, dass nicht
nur die Talfahrt gestoppt, sondern eine
Trendwende erreicht werden kann.
Aus der Analyse der Strategie in St. Etienne
scheint ein bemerkenswerter Mut zum
Risiko ableitbar. Allerdings ist er ganz eng
verknüpft mit den spezifischen französischen Organisationsstrukturen im Umbauprozess. Diese sind wesentlich geprägt
durch die engen Verflechtungen zwischen
Zentralstaat, Regionen und Kommunen
bzw. interkommunalen Zusammenschlüssen im Kontext der die einzelnen Stadtentwicklungsmaßnahmen
strukturierenden französischen Stadtpolitik. Trotz eines
beachtlichen Kompetenzzuwachses der
Gebietskörperschaften im Rahmen der Dezentralisierung bleibt der Zentralstaat der
entscheidende Akteur bei allen Stadtumbau-Maßnahmen ab einer bestimmten
Größendimension: Projekte mit gesamtstädtischem Bezug sind nur im Verbund
und unter dem Dach zentralstaatlicher Vorgaben realisierbar. Das Beispiel St. Etienne
zeigt, dass es die Stadt deshalb als Akteur in
größeren Umbauprozessen vor allem verstehen muss, die außerhalb ihrer institutionellen Reichweite befindlichen Ressourcen
zu mobilisieren und sich in Kooperationsstrukturen einzubinden, die den örtlichen
und überörtlichen Anforderungen (an Analysefähigkeit, an Planungskapazität, an Finanzmitteln) gerecht werden.
Andersson, A. / H. Vieillard-Baron: La politique de la ville. Paris 2003
Chaline, C.: La regeneration urbaine. Paris 1999
Contrat de Plan entre lEtat et la Region Rhône-Alpes 2000 2006. Lyon 2000, mimeo
Contrat de ville de St. Etienne / Grand Projet de Ville, St. Etienne 2001, mimeo
Gamblin (Hrsg.): La France dans ses Regions. Paris 2000
INSEE Regionaldaten
Ingallina, P.: Le Projet urbain. Paris 2001 Stadt St. Etienne (Hrsg.): Saint-Etienne, Metropole Design: Nouveau Dessin, Nouveau Destin Un Projet Urbain pour
une nouvelle Idee de la Ville. St. Etienne 2002
109
Abstract
St. Etienne, a peripherally situated city in the
southeast of France with a current population
of 190 000, provides the best example in
France of the rise, fall and (still unfinished) reconstruction of an old industrial city. At the end
of the 19th century and the beginning of the 20th
century, the city was one of the most rapidly
growing in France thanks to its primary and
processing industries. However, since the
1960s, it has been experiencing an initially
gradual and then increasingly rapid decline,
which is accompanied by a permanent
population decline and widespread urban
decay. A special characteristic of the city
consists in the clusters of industrial and
residential areas, whose decay is inextricably
linked to their disadvantageous locations. The
citys problems are evident in the continuing
decline of its inner-city population, the
abandoned industrial sites, the spatial and
social segregation, and the high level of empty
housing, especially in the inner-city.
There have been two strategic phases to
counter these problems. The first phase lasted
from the beginning of the economic crisis
until the middle of the 1990s. The aim was
to prevent further loss of jobs through
direct intervention in failing businesses.
Simultaneously, there were efforts towards
industrial reconversion with regard to both
structure (encouragement of small and
medium-sized enterprises) and sectors
(promotion of service sector enterprises).
Although the attempt to rescue flagging
businesses largely failed, the city purchased a
large proportion of the industrial sites during
this phase. As a result, although in debt, it now
possessed an effective policy instrument. The
reconversion process has been relatively
successful.
The second strategy phase, which is still
ongoing, is in complete contrast. The
emphasis here is on renewal with a wideranging approach. This embraces the construction and integration of industrial areas in
the city centre, the renovation and renewal of
inner-city residential areas, the development
of a second inner-city axis, improved connections to the national transport system in
particular to the Lyon conurbation with its
strong economic growth a mere 50 km
away , and architecturally ambitious landmark projects.
In St. Etienne, the organisation and participants in the renewal process reflect the
situation in France as a whole. Even for those
involved, the labyrinth of planning and building
regulations is notoriously lacking in transparency. Also typical is the highly intertwined
mix of programmes, grants and participating
organisations. The exploitation of these links,
in particular by the mayor, was and is an
important feature of the reconstruction process. Inter-communal cooperation is seen as
decisive here.
St. Etienne has succeeded in using national
programmes and resources extensively for a
wide range of urban renewal projects. With its
wide-ranging concept and its numerous innercity projects and landmarks, the city has
created a persuasive setting to attract both
state and private investment.
As a remedy to the enormous problems facing
St. Etienne, the ambitious and extensive
projet urbain is adequate, but it is also not
completely without risks. This is because its
success depends on the success of the
economic reconversion process rather than
on the coherence of the project as a whole.
However, in completely repositioning itself, the
city has ventured to take a gamble for the
future.