Der öffentliche Dienst in Deutschland

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Der öffentliche Dienst in Deutschland
Stand:
April 2006
Stand der statistischen Daten: Juni 2004
(Die Darstellung berücksichtigt die Rechtsentwicklung bis zur Neuordnung der dienstrechtlichen Regelungskompetenzen durch die Föderalismusreform.)
www.bmi.bund.de
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Inhaltsverzeichnis
Der öffentliche Dienst auf einen Blick ............................................................................................ 4
Bundesrepublik Deutschland ......................................................................................................... 5
I. Der Staats- und Verwaltungsaufbau in Deutschland .................................................................. 6
1. Die Staats- und Verwaltungsebenen ......................................................................................... 6
2. Verwaltung des Bundes............................................................................................................. 9
Oberste Bundesbehörden ................................................................................................ 9
Bereiche der Bundesverwaltung .................................................................................... 11
3. Verwaltung der Länder ............................................................................................................ 12
4. Kommunalverwaltung .............................................................................................................. 14
5. Mittelbare öffentliche Verwaltung............................................................................................. 16
6. Nichtöffentliche Einrichtungen ................................................................................................. 17
7. Justizverwaltung ...................................................................................................................... 18
II. Modernisierung der Bundesverwaltung ................................................................................... 22
1. Bürokratieabbau ...................................................................................................................... 24
2. BundOnline 2005 (www.bundonline2005.de) .......................................................................... 25
III. Grundlagen der Beschäftigung im öffentlichen Dienst ............................................................ 28
1. Beschäftigungsverhältnisse im öffentlichen Dienst .................................................................. 28
Abgrenzung Beamtenverhältnis zum Arbeitnehmerverhältnis........................................ 29
Entwicklung des Personalstands.................................................................................... 30
Gleichberechtigung von Frauen und Männern im öffentlichen Dienst ............................ 32
2. Der Zugang zum öffentlichen Dienst ....................................................................................... 34
3. Die Grundlagen des Beamtenverhältnisses............................................................................. 36
Historische Entwicklung ................................................................................................. 36
Rechtliche Grundlagen................................................................................................... 37
Arten der Beamtenverhältnisse ...................................................................................... 38
Pflichten und Rechte ...................................................................................................... 39
Disziplinarrecht............................................................................................................... 41
Laufbahnen .................................................................................................................... 42
Berufliche Entwicklungsmöglichkeiten ........................................................................... 46
Mobilität.......................................................................................................................... 47
Einsatz im internationalen Bereich ................................................................................. 48
Soziale Sicherung .......................................................................................................... 50
Beendigung des Beamtenverhältnisses ......................................................................... 54
-24. Die Grundlagen des Arbeitnehmerverhältnisses ..................................................................... 55
Regelung des Arbeitsverhältnisses durch Tarifvertrag................................................... 55
Pflichten und Rechte ...................................................................................................... 57
Aufstiegsmöglichkeiten .................................................................................................. 58
Mobilität.......................................................................................................................... 59
Änderung der Arbeitsbedingungen................................................................................. 59
Soziale Sicherung .......................................................................................................... 59
Beendigung des Arbeitsverhältnisses ............................................................................ 60
5. Allgemeine Arbeitsbedingungen für Beamtinnen und Beamte und Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer ............................................................................................................................... 62
Arbeitszeit ...................................................................................................................... 62
Überstunden .................................................................................................................. 63
Teilzeitarbeit................................................................................................................... 63
Telearbeit ....................................................................................................................... 64
Urlaub ............................................................................................................................ 65
Mutterschutz, Elternzeit.................................................................................................. 65
Gehaltsfortzahlung bei Krankheit ................................................................................... 66
Arbeitsjubiläen ............................................................................................................... 66
Nebentätigkeiten ............................................................................................................ 67
Personalvertretung......................................................................................................... 68
6. Arbeitsschutz ........................................................................................................................... 70
IV. Die Bezahlungssysteme im öffentlichen Dienst...................................................................... 70
1. Die Besoldung der Beamtinnen und Beamten......................................................................... 70
Gesetzliche Grundlagen................................................................................................. 70
Bestandteile der Besoldung ........................................................................................... 71
Grundgehalt ................................................................................................................... 71
Reform der Professorenbesoldung ................................................................................ 74
Familienzuschlag ........................................................................................................... 76
Zulagen .......................................................................................................................... 77
Leistungsprämien und Leistungszulagen ....................................................................... 78
Sonderzuschläge zur Sicherung der Funktions- und Wettbewerbsfähigkeit .................. 79
Auslandsdienstbezüge ................................................................................................... 79
Gehaltsbeispiele (Bruttogehälter, Stand August 2004) .................................................. 80
Anfangsgehalt ................................................................................................................ 80
2. Die Bezahlung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer....................................................... 80
Rechtliche Grundlagen................................................................................................... 80
Tabellenentgelt .............................................................................................................. 81
Leistungsentgelt ............................................................................................................. 83
-33. Sonderzahlungen .................................................................................................................... 85
4. Die Gehälter in den neuen Ländern......................................................................................... 90
5. Die Anpassung der Gehälter ................................................................................................... 91
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ........................................................................... 91
Beamtinnen und Beamte................................................................................................ 92
Gehaltsbewegungen 1993 bis 2005............................................................................... 93
6. Bezüge der Regierungsmitglieder ........................................................................................... 94
7. Die Entwicklung der Personalausgaben .................................................................................. 96
V. Die Alterssicherungssysteme im öffentlichen Dienst ............................................................... 97
1. Die Alterssicherung der Beamtinnen und Beamten ................................................................. 97
Berechnung der Pensionen............................................................................................ 99
Anrechnungsregelungen .............................................................................................. 102
Hinterbliebene .............................................................................................................. 102
Sondergruppen ............................................................................................................ 103
Versorgungsausgaben. ................................................................................................ 104
Reform der Beamtenversorgung .................................................................................. 105
2. Die Alterssicherung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer............................................. 107
Gesetzliche Rentenversicherung ................................................................................. 107
Zusatzversorgung ........................................................................................................ 107
Die Versorgungseinrichtungen und -leistungen ........................................................... 110
VI. Ausblick................................................................................................................................ 112
VII. Anhang................................................................................................................................ 113
Zusammenfassung der wichtigsten Rechtsquellen ...................................................... 113
-4-
Der öffentliche Dienst auf einen Blick
(Stand 30.6.2004)
Erwerbstätige in Deutschland insgesamt 1)
•
•
35,7 Mio.
19,7 Mio.
16,0 Mio.
männlich
weiblich
Personal im öffentlichen Dienst: 2)
• männlich
• weiblich
4,61 Mio.
2,20 Mio.
2,41 Mio.
Beschäftigungsbereich
Bund
492.700
mittelbarer öffentlicher Dienst 613.800
Länder
2.116.100
kommunaler Bereich
1.392.300
mittelbarer
öffentlicher
Dienst
13,3%
kommunaler
Bereich
30,2%
1)
2)
Bund
10,7%
Beschäftigungsverhältnis
Beamte
1.617.000
Richter, Staatsanwälte
27.800
Berufs- und Zeitsoldaten 187.700
Angestellte
2.215.700
Arbeiter
566.500
Arbeiter
12,3%
Länder
45,8%
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 1, Reihe 3, 2004
Angestellte
48,0%
Beamte, Richter
35,6%
Berufs-und Zeitsoldaten
4,1%
-5Bundesrepublik Deutschland
Schleswig-Holstein
2,8 Mio. Einw.
Hamburg
1,7 Mio. Einw.
Mecklenburg-Vorpommern
1,7 Mio. Einw.
Bremen
0,7 Mio. Einw.
Berlin
3,4 Mio. Einw.
Niedersachsen
8,0 Mio. Einw.
Brandenburg
2,6 Mio. Einw.
Sachsen-Anhalt
2,5 Mio. Einw.
Nordrhein-Westfalen
18,1 Mio. Einw.
Hessen
6,1 Mio. Einw.
Thüringen
2,4 Mio. Einw.
Rheinland-Pfalz
4,1 Mio. Einw.
Bayern
12,4 Mio. Einw.
Saarland
1,1 Mio. Einw.
Baden-Württemberg
10,7 Mio. Einw.
Fläche
357 000 km²
Gesamtbevölkerung
männlich
weiblich
82,5 Mio. Einwohner
40,4 Mio. (49,0%)
42,1 Mio. (51,0%)
darunter:
Ausländer
7,3 Mio. (8,8% der Gesamtbevölkerung)
darunter:
EU-Bürger
2,1 Mio. (2,5% der Gesamtbevölkerung)
Quelle: Statistisches Bundesamt, Bevölkerungsstatistik 2004
Sachsen
4,3 Mio. Einw.
-6-
I. Der Staats- und Verwaltungsaufbau in Deutschland
1. Die Staats- und Verwaltungsebenen
Die staatliche Grundordnung der Bundesrepublik Deutschland wird durch die Verfassung, das
Grundgesetz vom 23. Mai 1949, geregelt. Darin ist als wesentliche Grundlage der Staatsordnung
das Rechtsstaatsprinzip verankert. Es bestimmt das Verhältnis des Staates gegenüber den
Bürgerinnen und Bürgern.
Für den Staats- und Verwaltungsaufbau von besonderer Bedeutung sind drei im Grundgesetz
festgeschriebene Prinzipien:
•
•
•
Gewaltenteilung,
Bundesstaatsprinzip,
kommunale Selbstverwaltungsgarantie.
Die Gewaltenteilung ist ein Kernelement des Rechtsstaatsprinzips. Im Interesse des Schutzes
der Bürgerinnen und Bürger vor einer Übermacht des Staates ist die Staatsgewalt in drei Funktionen - Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung - gegliedert und jeweils besonderen Organen zugewiesen. Das Prinzip der Gewaltenteilung bezweckt die gegenseitige Begrenzung und
Kontrolle der Staatsfunktionen.
Die Bundesrepublik Deutschland wird durch das Grundgesetz als Bundesstaat konstituiert. Der
Bundesstaat ist eine Staatenverbindung von Gesamtstaat (Bund) und Gliedstaaten (Länder). Die
Länder als Glieder des Bundes sind Staaten mit eigenen Hoheitsrechten und Zuständigkeiten,
die nicht vom Bund abgeleitet, sondern ihnen vom Grundgesetz zuerkannt sind.
Die Staatsgewalt ist zwischen Bund und Ländern nach Aufgaben- und Funktionsbereichen verteilt. Das Grundgesetz weist alles, was im allgemeinen Interesse einheitlich geordnet und geregelt werden muss, dem Bund zu. In allen anderen Angelegenheiten sind grundsätzlich die Länder zuständig. Danach liegt das Schwergewicht der Gesetzgebung beim Bund, das Schwergewicht der Verwaltung bei den Ländern. In Bund und Ländern werden die Verwaltungsaufgaben
weit überwiegend durch die "unmittelbare Staatsverwaltung" (also durch Bundesbehörden oder
durch Landesbehörden), teilweise aber auch durch rechtlich selbständige Verwaltungsträger, die
so genannte "mittelbare" öffentliche Verwaltung wahrgenommen. Die rechtlich und organisatorisch selbständigen Einrichtungen der "mittelbaren" Verwaltung (S. 18) unterliegen nur einer eingeschränkten oder – z.B. bei der Bundesbank - gar keiner Staatsaufsicht.
Vielfältige Verschränkungen der Kompetenzen zwingen die staatsrechtlich autonomen Entscheidungsträger des Bundes und der Länder, bei der Erfüllung von Aufgaben zusammenzuwirken.
-7Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und
in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.
In einer bundesstaatlichen Ordnung ist im Interesse der Funktionsfähigkeit ein gewisses Maß an
Übereinstimmung sowohl der Länder untereinander als auch der Länder und des Bundes notwendig.
Bund und Länder sind aber nicht alleinige Träger der öffentlichen Verwaltung. Angelegenheiten
der örtlichen Gemeinschaft werden nach der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland von
den Trägern der kommunalen Selbstverwaltung (Gemeinden/Gemeindeverbände) selbständig
wahrgenommen. Neben diesen Selbstverwaltungsangelegenheiten nehmen die Kommunen
auch staatliche Aufgaben im Auftrag wahr.
Als Grundschema sind beim Verwaltungsaufbau drei voneinander unabhängige Hauptebenen zu
unterscheiden:
•
•
•
die Verwaltung des Bundes,
die Verwaltung der Länder und
die Kommunalverwaltung.
Jeder dieser Verwaltungsbereiche hat im Grundsatz seinen abgegrenzten Aufgabenkreis. Es gibt
keinen allgemeinen Instanzenzug Gemeinde – Land – Bund.
Insgesamt sind in der unmittelbaren Staatsverwaltung, in den Kommunalverwaltungen und in der
mittelbaren öffentlichen Verwaltung 4,61 Mio. Personen beschäftigt. Hiervon entfallen auf den
Bundesdienst 492.700 (davon rd. 187.700 Soldatinnen und Soldaten), auf den Landesdienst
2,12 Mio., auf den Kommunaldienst einschl. kommunaler Zweckverbände 1,39 Mio. und auf die
mittelbare öffentliche Verwaltung 613.800 Beschäftigte.
Im internationalen Vergleich entspricht der Anteil der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes an
der Gesamtbevölkerung in Deutschland dem Durchschnitt:
-8Anteil der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes an der
Gesamtbevölkerung nach Ländern 2004
in %
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
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in %
Luxemburg
Belgien
Frankreich
Malta
Griechenland
Deutschland
Ungarn
Slowakei
Zypern
Estland
Österreich
Niederlande
Vereinigtes Königreich
Lettland
Tschechische Republik
Polen
Italien
Portugal
Spanien
Slowenien
Dänemark
Schweden
Litauen
Finnland
Irland
0
2
4
6
8
10
Statistiken nach Wirtschaftszweigsystematik (erfasst ist nur WZ 75 „Öffentliche Verwaltung“)
12
14
-92. Verwaltung des Bundes
Die unmittelbare Bundesverwaltung mit rd. 305.000 Bundesbediensteten (ohne Soldatinnen und
Soldaten) - zahlenmäßig ein eher kleiner Bereich – bewältigt die öffentlichen Aufgaben, deren
Wahrnehmung gerade durch den Bund im Interesse des Staatsganzen erforderlich oder sachdienlich ist.
Die Bundesverwaltung umfasst zum einen die Regierung mit den politisch gestaltenden Tätigkeiten und zum anderen Behörden, die Aufgaben des Bundes administrativ umsetzen. Dementsprechend wird zwischen obersten Bundesbehörden und nachgeordneter Bundesverwaltung
unterschieden.
Oberste Bundesbehörden
Die Bundesregierung besteht aus dem Bundeskanzler oder der Bundeskanzlerin und den Bundesministerinnen und Bundesministern. Dem Bundeskanzler oder der Bundeskanzlerin sind drei
selbständige oberste Bundesbehörden zugeordnet: das Bundeskanzleramt, das Presse- und
Informationsamt der Bundesregierung und der Beauftragte der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien. Jeder Bundesministerin und jedem Bundesminister ist je ein
Bundesministerium unterstellt.
Nach den Organisationsvorschriften des Grundgesetzes (Art. 65 GG) leiten drei Prinzipien die Arbeit der Bundesregierung:
•
Richtlinien-Prinzip: Die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und
trägt dafür die Verantwortung.
•
Ressort-Prinzip: Innerhalb dieser Richtlinien leitet jede Bundesministerin und jeder Bundesminister den Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung.
•
Kollegial-Prinzip: Über wichtige Fragen, insbesondere über Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministern, entscheidet die Bundesregierung als Kollegium.
Für Organisation und Besetzung der Bundesregierung kommt der Bundeskanzlerin oder dem Bundeskanzler eine zentrale Rolle zu. Auf seinen Vorschlag ernennt und entlässt der Bundespräsident die Bundesminister. Dem
Bundeskanzler steht damit das Recht der Kabinettbildung zu. Auch ist er aufgrund seiner Richtlinienkompetenz
befugt, den Geschäftsbereich der einzelnen Bundesminister in den Grundzügen zu bestimmen. Diese Organisationsgewalt des Bundeskanzlers kann auch nicht durch das Parlament eingeschränkt werden.
Die Zahl der Bundesministerien beträgt seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland zwischen
13 und 20. Insgesamt hat die Bundesregierung rd. 23.900 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Die
Bundesministerinnen und Bundesminister entscheiden, ob eine Aufgabe im Ministerium selbst
wahrgenommen oder auf nachgeordnete Bundesbehörden übertragen werden kann. Im Ministerium werden in der Regel nur Angelegenheiten von politischer Bedeutung wahrgenommen, insbesondere die Vorbereitung von Gesetzen, Ausarbeitung von Verordnungen und sonstigen all-
- 10 gemeinen Regelungen. Die Bundesministerien üben ferner die Aufsicht über nachgeordnete
Bundesbehörden aus.
Die Bundesministerien haben gegenüber Landesbehörden grundsätzlich keine Aufsichtsbefugnisse. Ausnahme ist die Bundesauftragsverwaltung für einzelne (wenige) Materien z.B. im Bereich der zivilen Nutzung der Atomenergie. Hier bleibt der Bund der Träger der Sachverantwortung. Der Bund hat dabei Aufsichts- und Einwirkungsmöglichkeiten, die über die Gesetzmäßigkeit hinaus auch die Zweckmäßigkeit der Ausführung umfassen.
Beispiel für die Organisation eines Bundesministeriums:
Organisation eines Bundesministeriums 1)
Bundesminister/in
Ministerbüro
Parlamentarische/r Staatssekretär/in
Staatssekretär/in
Zentralabteilung
Fachabteilung
Fachabteilung
Fachabteilung
Referat
Referat
Referat
Referat
Referat
Referat
Referat
Referat
Referat
Referat
Referat
Referat
Gleichstellungsbeauftragte
1)
Staatssekretär/in
Personalrat
Vertretung für die Belange behinderter Menschen
Andere Organisationsformen sind möglich (Abteilungen können in Unterabteilungen gegliedert werden, Arbeitseinheiten können
als Referate, Arbeitgruppen oder Projektgruppen geführt werden)
Neben der Bundesregierung haben die anderen Verfassungsorgane – Bundespräsident, Deutscher Bundestag, Bundesrat, Bundesverfassungsgericht - eine eigene Verwaltung. Die größte
Verwaltung dieser Verfassungsorgane hat der Deutsche Bundestag mit rd. 2.200 Bediensteten.
Die Verwaltungen der anderen Verfassungsorgane umfassen hingegen jeweils nicht mehr als
200 Bedienstete.
- 11 Zu den obersten Bundesorganen zählt auch der Bundesrechnungshof. Er ist unabhängig von der
Bundesregierung. Der Bundesrechnungshof mit rd. 600 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern prüft
als Organ der Finanzkontrolle die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushaltsführung der Bundesverwaltung.
Bereiche der Bundesverwaltung
Die Verwaltungskompetenz des Bundes besteht nur insoweit, als das Grundgesetz ausdrücklich,
kraft Sachzusammenhanges oder kraft Natur der Sache eine Zuständigkeit des Bundes begründet. Die Gegenstände der bundeseigenen Verwaltung, so genannte unmittelbare Bundesverwaltung, sind stark begrenzt. Es handelt sich um Materien, die mit der Handlungsfähigkeit des Gesamtstaates eng verbunden sind. Von den Verwaltungsbereichen, die durch die Bundesverwaltung wahrgenommen werden, fallen nach dem Grundgesetz folgende Gegenstände unter die
Zuständigkeit des Bundes:
•
Auswärtiger Dienst: Der Auswärtige Dienst beschäftigt in der Zentrale und in den 226 Auslandsvertretungen (Botschaften, Konsulate, Ständige Vertretungen bei den internationalen
Organisationen) einschl. der Ortskräfte rd. 12.850 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter.
•
Bundesfinanzverwaltung: In den Bereich der Bundesfinanzverwaltung fallen u.a. die Steuerund Zollverwaltung. Eine dreistufig gegliederte Behördenstruktur mit Mittelbehörden (Oberfinanzdirektionen) und örtlichen Behörden (Zollämtern) findet sich im Zollwesen. Die Oberfinanzdirektionen leiten zugleich die Finanzverwaltung des Bundes und der Länder in ihrem
Bezirk. Insgesamt besteht bei der Finanzverwaltung eine komplizierte Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern unter Einbeziehung der Kommunalverwaltungen. Der Zwang zur
Zusammenarbeit soll dazu beitragen, dass bei der Erhebung staatlicher Einnahmen alle Ebenen im föderalen Staatsaufbau einbezogen werden. Die Bundesverwaltung hat in diesem
Sektor rd. 46.800 Beschäftigte.
•
Bundeswehr- und Verteidigungsverwaltung: Die Streitkräfte selbst werden wegen ihrer militärischen Funktionen nicht zur Verwaltung gerechnet, hierzu gehört jedoch die Bundeswehrverwaltung, die u.a. Aufgaben im Personalwesen hat und für die Deckung des Sachbedarfs
der Streitkräfte zuständig ist. Die Streitkräfte umfassen 187.700 Berufs- und Zeitsoldaten (ohne Wehrpflichtige). Das Zivilpersonal bei der Bundeswehr umfasst 120.100 Beschäftigte.
•
Bundeswasserstraßen und Schifffahrt: In der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung mit 12.000
Beschäftigten besteht eine eigene Bundesverwaltung mit Mittelbehörden (Wasser- und Schifffahrtsdirektionen) und Unterbehörden (Wasser- und Schifffahrtsämter).
•
Bundespolizeibehörden, Bundeskriminalamt: Die Bundespolizei und das Bundeskriminalamt
sind Polizeien des Bundes. Polizeiliche Aufgaben nimmt der Bund wahr, soweit dies auf Bundesebene erforderlich ist. Den 39.100 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Bundespolizei
obliegen insbesondere die Aufgaben des Grenzschutzes, der Bahnpolizei und der Sicherung
des Luftverkehrs auf den größeren Flughäfen sowie Aufgaben zur Unterstützung der Länder
auf deren Anforderung. Das Bundeskriminalamt ist als Bundesoberbehörde für die Zusammenarbeit mit den Ländern und für bestimmte Aufgaben der Kriminalpolizei zuständig. Es
verfügt über 5.200 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter.
- 12 -
•
Nachrichtendienste des Bundes sind der Bundesnachrichtendienst (BND), das Bundesamt für
Verfassungsschutz (BfV) und der Militärische Abschirmdienst (MAD).
Eisenbahn, Post- und Telekommunikationsdienste sowie die Flugsicherung, die früher zur Bundesverwaltung gehörten, sind (mit Ausnahme von Regulierungs- und Aufsichtsfunktionen) privatisiert worden.
Die Bundeseisenbahnen sind in die Deutsche Bahn Aktiengesellschaft überführt worden. Die Dienstleistungen im Bereich des Postwesens werden von der Post Aktiengesellschaft, der Telekom Aktiengesellschaft
und der Postbank Aktiengesellschaft ebenfalls in privatrechtlicher Form wahrgenommen. Die Flugsicherung
ist der Deutschen Flugsicherung GmbH übertragen worden. 1993 – vor Beginn der Privatisierung – waren in
diesen Bereichen rd. 1 Mio. Personen beschäftigt. Bei den privatisierten Unternehmen sind aufgrund von
Übergangsvorschriften auch noch Beamtinnen und Beamte beschäftigt. Diese werden allerdings bei den
statistischen Angaben zur Gesamtbeschäftigung im öffentlichen Dienst nicht mehr berücksichtigt.
3. Verwaltung der Länder
Die Länder bilden neben den Kommunen die eigentliche Verwaltungsebene in Deutschland mit
insgesamt 2,12 Mio. Landesbediensteten. Die 16 Länder können unterschieden werden in
•
Flächenländer (Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Hessen, MecklenburgVorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen, SachsenAnhalt, Saarland, Schleswig-Holstein, Thüringen) und
•
Stadt-Staaten (Berlin, Bremen, Hamburg).
Auch für die Landesverwaltungen gilt die grundsätzliche Unterscheidung in politisch gestaltende
Tätigkeiten, die von den Landesregierungen wahrgenommen werden, und Vollzug von Verwaltungsaufgaben. Anders als bei der Bundesverwaltung liegt der Schwerpunkt aber bei den Verwaltungsaufgaben. Die Landesministerien als oberste Landesbehörden sind daher weit mehr mit
dem Aufgabenvollzug befasst als die Bundesministerien.
Die konkrete Ausgestaltung des Aufbaus der Landesverwaltung ist Sache des jeweiligen Landes.
Trotz dieser Eigenständigkeit hat sich aufgrund einer zweihundertjährigen Tradition ein sehr homogenes Bild der Landesverwaltungen herausgebildet. In den meisten Flächenländern besteht
ein dreistufiger Behördenaufbau mit den obersten Landesbehörden (Landesministerien) an der
Spitze, den Regierungspräsidien bzw. Bezirksregierungen als Mittelinstanz und den unteren Verwaltungsbehörden, die zum Teil auch als staatliche Schnittstellen bei den Kommunalverwaltungen (Landrats- bzw. Gemeindeämtern) angesiedelt sind. Bei einigen kleineren Flächenländern
und den Stadtstaaten fehlt die Mittelinstanz. Die Stadtstaaten vereinigen in sich die staatliche
und kommunale Verwaltung. Ihre Landesregierungen (Senate) nehmen gleichzeitig Landes- und
Kommunalaufgaben.
- 13 Zu den allgemeinen Verwaltungsbehörden treten in den Landesverwaltungen die besonderen
Landesbehörden hinzu (Landesoberbehörden, höhere und untere Sonderbehörden). Die Sonderbehörden sind durch Ausgliederung von Aufgaben aus den Ministerien und den allgemeinen
Verwaltungsbehörden entstanden. Die Bildung von Sonderbehörden vollzog sich vor allem auf
der Zentralstufe und der unteren Ebene.
•
Die Landesoberbehörden nehmen ohne einen eigenen Behördenunterbau spezielle Verwaltungsaufgaben von einer Stelle aus für das ganze Land wahr (Beispiele: Statistische Landesämter, Landeskriminalämter, Landesämter für Verfassungsschutz, Landesämter für Besoldung und Versorgung).
•
Höhere Sonderbehörden haben die Funktion einer Mittelbehörde zwischen den Ministerien
und den unteren Sonderbehörden (Beispiele: Oberfinanzdirektionen, Oberschulämter, Forstdirektionen).
•
Die unteren Sonderbehörden auf Ortsebene, die auch Teil kommunaler Behörden sein können, sind zahlreich mit einer großen Typenvielfalt. Zu ihnen zählen u.a. die Finanzämter,
Forstämter, Bergämter, Gewerbeaufsichtsämter, Schulämter, Gesundheitsämter, Staatshochbauämter, Straßenbauämter, Wasser- und Schifffahrtsämter, Katasterämter und Landwirtschaftsämter. In einigen Bundesländern sind staatliche Umweltämter als Sonderbehörden
eingerichtet worden.
Gemessen am Personalumfang sind in allen Bundesländern der Bildungssektor mit den Schulen
und Hochschulen, Polizei und Finanzverwaltung (S.14) am stärksten.
•
An den öffentlichen Schulen (allgemeine und berufliche Schulen) waren im Schuljahr
2004/2005 793.200 Lehrerinnen und Lehrer tätig. Die Kultusministerien der Länder sind für
die innere Schulverwaltung zuständig, d.h. für die Ausbildung und Anstellung der Lehrkräfte,
ferner für die Lehrpläne und Gestaltung des Unterrichts sowie für die Aufsicht über die Schulen. Die Landeszuständigkeit umfasst sämtliche Schularten einschließlich der Berufsschulen
und die Aufsicht über die Privatschulen (zu den Privatschulen S. 18). Über die ständige Einrichtung der Kultusministerkonferenz koordinieren die Länder u.a. die gegenseitige Anerkennung von Schulabschlüssen. Für die äußeren Schulangelegenheiten sind in der Regel die
Kommunen zuständig, d.h. für den Schulbau, die Ausstattung der Schulen mit Mobiliar und
Lehrmitteln sowie für die Verwaltungskräfte.
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 1 und Reihe 2, 2004
•
Hochschulen verbinden Forschung, Lehre und die Ausbildung des wissenschaftlichen Nachwuchses. Ein differenziertes System unterschiedlicher Hochschularten (z.B. Universitäten,
Fachhochschulen, Berufsakademien) hat zum Ziel, berufsqualifizierende Abschlüsse zu vermitteln. Hierbei ist die Ausbildung an den Universitäten eher wissenschaftlich, an den Fachhochschulen praxisorientiert ausgerichtet. Die Berufsakademien verbinden die praktische
Ausbildung im Betrieb mit einem Studium. Die Hochschulen sind der Wissenschaftsverwaltung der einzelnen Länder zugeordnet. In Deutschland bestehen 368 Hochschulen mit insgesamt rund 1,96 Mio. Studierenden (2004/2005). An den Universitäten, Fachhochschulen und
Berufsakademien sind rd. 499.200 Personen beschäftigt, von denen im wissenschaftlichen
und künstlerischen Bereich 236.400 tätig sind, darunter 38.400 Professorinnen und Professoren, deren Lehrfreiheit durch das Grundgesetz garantiert ist; 262.800 Beschäftigte sind als
Verwaltungspersonal, technisches und sonstiges Personal tätig. In den Universitätskliniken
sind 187.200 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beschäftigt.
- 14 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 4.4, 2004
•
Im Polizeivollzugsdienst beschäftigen die Länder insgesamt 272.500 Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter, darunter rd. 228.500 Polizeivollzugsbeamte. Allgemeine Polizeibehörden sind in
den großen Flächenländern die Behörden der drei Ebenen der allgemeinen Verwaltung und
z.T. in einer vierten Ebene die Bürgermeister als Ortspolizeibehörden.
•
Die Finanzverwaltung der Länder mit rd. 152.400 Beschäftigten zieht die Steuern ein und einen großen Teil der sonstigen Abgaben. Bei der Finanzverwaltung liegt auch die Verwaltung
des staatlichen Vermögens und der staatlichen Beteiligungen an wirtschaftlichen Unternehmen.
Beschäftigte im unmittelbaren Landesdienst am 30.06.2004
Aufgabenbereich
Beschäftigte
in %
Schulen
818.000
38,7
Polizei
272.500
12,9
Rechtsschutz
186.400
8,8
Hochschulen
163.900
7,7
Finanzverwaltung
152.400
7,2
Politische Führung
53.500
2,5
Soziale Sicherung
52.500
2,5
Innere Verwaltung
44.900
2,1
Verkehrs- und Nachrichtenwesen
35.100
1,7
Ernährung, Landwirtschaft und Forsten
25.800
1,2
Gesundheit, Umwelt, Sport, Erholung
25.000
1,2
Sonstige
286.100
13,5
Insgesamt
2.116.100
100
4. Kommunalverwaltung
Die kommunalen Gebietskörperschaften - Gemeinden/Städte und Kreise/Landkreise (Gemeindeverbände) - sind Teile der Länder, in deren ausschließlicher Kompetenz es liegt, die kommunale Verwaltungsstruktur und die Gebietsgrenzen der Gemeinden und Kreise durch Landesgesetz zu regeln. Insgesamt bestehen in Deutschland 439 Kreise/Landkreise und kreisfreie Städte
sowie 12.586 Gemeinden. In Gemeinden, Gemeindeverbänden, kommunalen Zweckverbänden
sind 1,39 Mio. Personen und in privatrechtlich organisierten Unternehmen rd. 340.200 Personen
beschäftigt.
- 15 -
Die Kommunen unterliegen der Aufsicht und - soweit Staatsaufgaben von ihnen wahrgenommen
werden - den Weisungen der Landesbehörden. Örtliche Angelegenheiten erfüllen die Gemeinden in eigener Verantwortung. Dieses kommunale Selbstverwaltungsrecht ist durch Art. 28 GG
geschützt.
Die kommunale Selbstverwaltung ist ein wesentlicher Bestandteil der politischen Ordnung in
Deutschland. Die Kommunalverfassungen der einzelnen Länder sehen unterschiedliche Modelle
der Organisation der Verwaltungen vor. An der Spitze der Gemeindeverwaltungen/Kreisverwaltungen stehen hauptamtliche Verwaltungsbeamte. Je nach Typ der Kommunalverfassung und Art der Gemeinde sind die Amtsbezeichnungen unterschiedlich (z.B. bei Gemeinden: Bürgermeister oder Oberbürgermeister bzw. Gemeinde-, Stadt- oder Oberstadtdirektor;
bei den Landkreisen: Landrat bzw. Oberkreisdirektor). Sie werden entweder von der Kommunalvertretung oder unmittelbar von der Bevölkerung gewählt. Überdies nehmen die Kommunen
staatliche Aufgaben im Auftrag wahr. Der überwiegende Teil der den Staatsbürger betreffenden
Verwaltungsangelegenheiten wird auf kommunaler Ebene erledigt.
Die Kommunalverwaltung ist die dritte Säule der Verwaltung in Deutschland. Zu ihren Aufgaben
gehören insbesondere die Bauverwaltung im weitesten Sinne (u.a. Stadtplanung, Straßenbau,
Wohnungsfürsorge), soziale Dienste, Gesundheitsdienste sowie öffentliche Einrichtungen (z.B.
Bäder, Kindergärten, Sportstätten). Auch sind die Gemeinden zuständig für den öffentlichen Personennahverkehr, die Abfallentsorgung sowie für die Versorgung der Bevölkerung mit Wasser,
Gas, Elektrizität und Fernwärme. Diese Versorgungseinrichtungen werden überwiegend in Form
privatrechtlich organisierter Unternehmen betrieben.
- 16 -
Beschäftigte bei Gemeinden, Gemeindeverbände und kommunalen Zweckverbänden am 30.06.2004
Aufgabenbereich
Soziale Sicherung
Beschäftigte
in %
253.700
18,2
148.800
10,7
Allgemeine Verwaltung
238.600
17,1
Krankenhäuser und Heilstätten
183.400
13,2
Bau- und Wohnungswesen, Verkehr
114.700
8,2
Öffentliche Sicherheit und Ordnung
113.800
8,2
Schulen
113.600
8,2
Öffentliche Einrichtungen, Wirtschaftsförderung
104.400
7,5
Wissenschaft, Forschung, Kulturpflege
65.500
4,7
Gesundheit, Sport, Erholung
64.300
4,6
Sonstige
140.300
10,1
Insgesamt
1.392.300
100
davon Einrichtungen der Jugendhilfe
5. Mittelbare öffentliche Verwaltung
Zur mittelbaren öffentlichen Verwaltung gehören öffentlich-rechtlich verfasste Einrichtungen mit
Sonderaufgaben, die nicht in die unmittelbare Staatsverwaltung oder Kommunalverwaltung eingegliedert sind.
Überwiegend handelt es sich um die Institutionen der Sozialversicherung. Sie gehören zum öffentlichen Dienst, weil sie öffentlich-rechtliche Körperschaften bzw. Anstalten sind und ihre
Dienste nach Bundesgesetzen erbringen. Jedoch handelt es sich um organisatorisch autonome
Einrichtungen mit Selbstverwaltung, wobei die ehrenamtlichen Gremien zumeist paritätisch mit
Vertretern der Arbeitgeber und der Versicherten - die Gruppe der Versicherten wird überwiegend
durch die Gewerkschaften repräsentiert - besetzt sind.
Im Einzelnen handelt es sich um
•
die Träger der gesetzlichen Rentenversicherung (d.h. des allgemeinen Systems der Alters-,
Invaliditäts- und Hinterbliebenensicherung), nämlich auf Bundesebene die „Deutsche Rentenversicherung Bund“ und die „Deutsche Rentenversicherung Knappschaft, Bahn, See“ und
- 17 auf regionaler Ebene die „Deutsche Rentenversicherung Regional“1 mit insgesamt 74.800
Beschäftigten,
•
die Arbeitsverwaltung, wahrgenommen durch die "Bundesagentur für Arbeit" mit einer Zentrale, zehn Regionaldirektionen und 178 Agenturen für Arbeit und rund 660 Geschäftsstellen mit
insgesamt 89.800 Beschäftigten,
•
die Träger der gesetzlichen Krankenversicherung und Pflegeversicherung (Ortskrankenkassen, Ersatzkassen, Innungskrankenkassen, Betriebskrankenkassen usw.) mit insgesamt
132.200 Beschäftigten,
•
die Träger der gesetzlichen Unfallversicherung bei Arbeitsunfällen ("Berufsgenossenschaften" bzw. im öffentlichen Sektor "Unfallkassen" o.ä.) mit insgesamt 31.300 Beschäftigten,
•
die "Bundesknappschaft" mit 14.600 Beschäftigten.
Ferner gehören zur mittelbaren öffentlichen Verwaltung die Deutsche Bundesbank sowie sonstige rechtlich selbständige Einrichtungen. Insgesamt umfasst der mittelbare öffentliche Dienst
613.800 Beschäftigte.
Die Deutsche Bundesbank, die ihren Hauptsitz in Frankfurt am Main und 12.700 Beschäftigte
hat, ist integraler Bestandteil des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) in der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion.
6. Nichtöffentliche Einrichtungen
Besonders bei den sozialen Diensten und den Gesundheitsdiensten repräsentiert die Zahl der
bei den öffentlichen Stellen beschäftigten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (also bei den Ländern,
bei den Gemeinden oder Gemeindeverbänden) nicht die Gesamtzahl der Beschäftigten. Dienstleistungen für die Bürgerinnen und Bürger erbringen in erheblichem Ausmaß auch nichtöffentliche Einrichtungen, besonders kirchliche oder sonstige gemeinnützige Träger, zum geringeren
Teil auch gewerbliche Träger.
•
In der „Jugendhilfe“ (Kindergärten, Kinder- und Jugendheime, Jugendzentren, Einrichtungen
für behinderte Kinder und Jugendliche u.a.m.) waren 2002 insgesamt 574.000 Beschäftigte
tätig. Bei öffentlichen Trägern sind 218.600 Beschäftigte tätig, gefolgt von 198.600 Beschäftigten bei kirchlichen Trägern. Soweit geeignete Einrichtungen von Trägern der freien Jugendhilfe betrieben werden, soll die öffentliche Jugendhilfe (Träger: Kreise und kreisfreie
1
Nach dem Gesetz zur Organisationsreform in der Gesetzlichen Rentenversicherung wurden alle Rentenversiche-
rungsträger – die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (BfA), die 22 Landesversicherungsanstalten (LVA), die
Bundesknappschaft, die Bahnversicherungsanstalt und die Seekasse sowie der Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR) – unter einem Dach zusammengefasst. Sie treten seit dem 1. Oktober 2005 gemeinsam unter
dem Namen „Deutsche Rentenversicherung“ auf.
- 18 Städte, nach Landesrecht auch Gemeinden) keine eigenen Einrichtungen schaffen. Während
im alten Bundesgebiet 2002 weiterhin rd. zwei Drittel der Kindergärten von freien Trägern der
Kinder- und Jugendhilfe unterhalten wurden, stieg der Anteil in den neuen Ländern von rd.
31% im Jahr 1998 auf rd. 45%.
•
In den Krankenhäusern waren 2004 rd. 979.000 Beschäftigte tätig, davon in allgemeinen
Krankenhäusern 932.000, davon in öffentliche Krankenhäuser 547.000 Beschäftigte. Die übrigen waren in Krankenhäusern tätig, die von gemeinnützigen Organisationen oder gewerblichen Trägern betrieben werden.
•
An den insgesamt 2.686 Privatschulen (Allgemeinbildenden Schulen) waren in dem Schuljahr
2004/2005 rd. 50.100 Lehrerinnen und Lehrer tätig, die an diesen schulischen Einrichtungen
in freier Trägerschaft rd. 621.800 Schüler unterrichteten. Das Recht zur Errichtung von Privatschulen wird durch das Grundgesetz und zum Teil durch entsprechende Bestimmungen
der Landesverfassungen ausdrücklich gewährleistet. Mit der Privatschulfreiheit ist ein staatliches Schulmonopol ausgeschlossen. Bei den Privatschulen im Sekundarbereich kann an den
sogenannten Ersatzschulen die allgemeine Schulpflicht erfüllt werden. Dabei können Ersatzschulen z.B. als konfessionelle internationale Schulen, als Reformschulen oder Internatsschulen einen eigenen Bildungsauftrag erfüllen. Die Ersatzschulen bedürfen der Genehmigung durch die Schulbehörden.
•
Die Zahl der Hochschulen in freier Trägerschaft ist bisher begrenzt geblieben. Das Hochschulsystem besteht in Deutschland ganz überwiegend aus staatlichen Hochschulen der
Länder (S. 13). Von den 368 Hochschulen befinden sich rd. ein Drittel in freier Trägerschaft.
7. Justizverwaltung
Gerichte - Staatsanwaltschaften – Justizministerien
Gerichte und Staatsanwaltschaften sind Teile des öffentlichen Dienstes, zählen aber nicht zu der
Staatsgewalt „Verwaltung“ (Exekutive), sondern zur Staatsgewalt „Justiz“ (Judikative). In der
Justizverwaltung sind Beamtinnen, Beamte und Angestellte mit klassischen Verwaltungsaufgaben beschäftigt, für deren Dienstverhältnisse keine Besonderheiten gelten. Abweichungen gibt
es aber für die Funktionsträger im engeren Sinn, die Staatsanwältinnen und Staatsanwälte, mehr
noch aber für die Richterinnen und Richter.
Zum Schutz der Funktionsfähigkeit der Justiz als eigenständige und unabhängige Staatsgewalt
sind die Entscheidungsträger, die Richterinnen und Richter, mit „richterlicher Unabhängigkeit“
ausgestattet (Art. 97 Abs. 1 GG). Das bedeutet, dass ihnen keine Weisungen in Bezug auf die
Ausübung ihres Richteramtes erteilt werden dürfen. Fehler, die Richterinnen und Richtern in ihrer
Amtsführung unterlaufen, können nur in den dafür vorgesehenen Rechtsmittelverfahren korrigiert
werden. Davon unabhängig unterliegen auch Richterinnen und Richter wegen ihres persönlichen
Verhaltens der disziplinarischen Aufsicht, doch haben Disziplinarmaßnahmen keine Auswirkungen auf den Bestand von Entscheidungen, die in richterlicher Unabhängigkeit getroffen wurden.
- 19 Einige Grundsätze für den Ablauf von Gerichtsverfahren sind im Grundgesetz enthalten (rechtliches Gehör, gesetzlicher Richter) oder werden unmittelbar daraus abgeleitet, im Übrigen unterscheiden sich die Abläufe und Vorschriften über Rechtsmittel stark zwischen den Gerichtsbarkeiten. Für jede Gerichtsbarkeit (ordentliche Gerichtsbarkeit - Strafrecht und Zivilrecht -, Verwaltungsgerichtsbarkeit, Sozialgerichtsbarkeit, Arbeitsgerichtsbarkeit, Finanzgerichtsbarkeit) legen
bundesgesetzliche Prozessordnungen (z.B. Zivilprozessordnung, Verwaltungsgerichtsordnung)
Details zum Verfahren fest. Auch die Regelungen, in welcher Zusammensetzung das zur Entscheidung berufene Gericht sich mit einem Fall befasst, unterscheiden sich. Erstinstanzliche Gerichte entscheiden oft durch eine einzelne Richterin bzw. einen einzelnen Richter („Einzelrichter“), Kollegialentscheidungen ergehen von Sonderfällen abgesehen in einer Besetzung von drei
bis fünf Richterinnen und Richtern („Kammer“ oder „Senat“).
Für jede der fünf Gerichtsbarkeiten gibt es ein oberstes Bundesgericht, das grundsätzlich nur zur
Überprüfung der Anwendung von Bundesrecht zuständig ist und dabei an die Feststellungen der
Vorinstanz(en) zu den Tatsachen gebunden ist. Nur die Richterinnen und Richter an den obersten Bundesgerichten stehen im Bundesdienst. Alle anderen Richterinnen und Richter stehen im
Dienst des Bundeslandes, zu dem ihr Gericht gehört.
Bundesrecht schreibt vor, dass die - formale - Befähigung zum Richteramt durch das zweite
juristische Staatsexamen erlangt wird. Das erste Examen setzt ein juristisches Studium voraus,
das zweite schließt sich an eine praxisbezogene Ausbildung als Referendarin oder Referendar
im Landesdienst an. Die Einzelheiten zur Referendarausbildung regeln die Länder. Die Befähigung zum Richteramt ist auch Voraussetzung für die Ausübung des Berufs als Rechtsanwalt.
Das Verfahren für den Zugang zum Richteramt ist in den Ländern unterschiedlich geregelt,
teilweise erfolgt eine Wahl der Richterinnen und Richter durch ein parlamentarisches Gremium
(Richterwahlausschuss). Richterinnen und Richter werden nach einer Probezeit auf Lebenszeit
ernannt. Sie erlangen damit ihre richterliche Unabhängigkeit, die ihnen nicht zum persönlichen
Vorteil, sondern allein im Interesse der Rechtsschutz suchenden Öffentlichkeit gewährt wird. Danach können sie z.B. nur noch mit ihrem Einverständnis an ein anderes Gericht versetzt werden.
Die Versetzung und Beförderung von Richterinnen und Richtern im Landesdienst erfolgt durch
die Landesjustizverwaltung, teilweise werden auch hier parlamentarische Richterwahlausschüsse beteiligt.
Die Berufung zur Bundesrichterin bzw. zum Bundesrichter erfolgt durch einen Bundesrichterwahlausschuss, der aus der zuständigen Bundesministerin oder dem zuständigen Bundesmi-
- 20 nister, allen Landesjustizministern und einer gleichen Zahl vom Deutschen Bundestag gewählter
Mitglieder zusammengesetzt ist (Art. 95 Abs. 2 GG). Ein Amt als Richterin und Richter im Landesdienst ist zwar zur Beurteilung der maßgeblichen Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung meist ausschlaggebend, aber nicht förmliche Voraussetzung der Wahl zur Bundesrichterin
bzw. zum Bundesrichter. Es werden daher mitunter auch Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte
zu Bundesrichterinnen und -richtern gewählt.
Jedes Gericht ist zugleich eine Behörde, in der zumindest gerichtsinterne Verwaltung zu erledigen ist (Personalverwaltung, Materialverwaltung), aber auch Angelegenheiten für Bürger erledigt werden (z.B. Führung öffentlicher Register, Verwahrung von Testamenten). Die Gerichte der
Bundesländer sind für ihre Verwaltungstätigkeit daher in den Verwaltungsaufbau der Länder eingeordnet und insoweit unterstehen sie den ihnen übergeordneten Gerichten und letztlich meist
einem Landesjustizministerium (vgl. das Schaubild „Beispiel: ordentliche Gerichtsbarkeit in Strafsachen“).
Im Bund gehören der Bundesgerichtshof, das Bundesverwaltungsgericht und der Bundesfinanzhof zum Geschäftsbereich des Bundesjustizministeriums, das Bundesarbeitsgericht und das
Bundessozialgericht zum Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales.
Die Justizverwaltungen des Bundes und der Länder stehen miteinander in einem kollegialen
Kontakt, um sich über verwaltungspraktische Fragen (EDV-Modernisierung) und Standards (Organisationsstrukturen) oder über die Fortentwicklung des Prozessrechts auszutauschen.
Die Richterschaft unterliegt dem Richterdienst- und Richterbesoldungsrecht, das aber weitgehend auf die Vorschriften des Beamtenrechts verweist. Abweichend vom Beamtenrecht dürfen
Richterinnen und Richter z.B. die Lage der wöchentlich zu erbringenden Arbeitsstunden selbst
bestimmen und auch zu Hause arbeiten. Auch die Richterbesoldung ist abweichend geregelt.
Die „R“-Besoldung sieht als Eingangsamt die Besoldung nach R1 vor (z.B. Richter am Amtsgericht, Richter am Landgericht). Erste Beförderungsstufe ist R2 (z.B. Vorsitzender Richter am
Landgericht oder Richter am Oberlandesgericht), zweite Beförderungsstufe ist R3 (z.B. Vorsitzender Richter am Oberlandesgericht). Die meisten Richterinnen und Richter werden in ihrem
Berufsleben daher nicht oder nur einmal befördert. Damit gegenüber der Beamtenlaufbahn des
höheren Dienstes, die im Laufe des Berufslebens meist mit mehreren Beförderungen verbunden
ist und zusätzlich dienstaltersabhängige Besoldungsstufen enthält, keine Benachteiligung eintritt,
enthält die Richterbesoldung in R1 und R2 stärkere altersbezogene Elemente.
- 21 Staatsanwaltschaften werden bei jedem Landgericht und Oberlandesgericht (dort: „Generalstaatsanwaltschaft“) als Teil der Landesjustizverwaltungen gebildet, die Staatsanwaltschaft auf
Bundesebene heißt Bundesanwaltschaft („Generalbundesanwalt“) und gehört zum Geschäftsbereich des Bundesjustizministeriums. Staatsanwältinnen und Staatsanwälte sind Beamtinnen und
Beamten weitgehend gleichgestellt, insbesondere kommt ihnen keine richterliche Unabhängigkeit zu. Sie sind weisungsgebunden. Wie für Richterinnen und Richtern gilt auch für Staatsanwältinnen und Staatsanwälte die R-Besoldung.
Das Bundesverfassungsgericht nimmt in vielerlei Hinsicht eine Sonderstellung ein. Es ist ein
Verfassungsorgan auf Bundesebene - die meisten Bundesländer haben eigene Verfassungsgerichte - und überprüft lediglich die Einhaltung der Vorschriften des Grundgesetzes. Es ist daher
nicht die Spitze des Instanzenzugs der Gerichte, sondern ein Gericht mit einem besonderen Prüfungsauftrag. Für seine Richterinnen und Richter und das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht gelten gesonderte Vorschriften. Hervorzuheben ist, dass die Richterinnen und Richter des Bundesverfassungsgerichts für zwölf Jahre in ihr Amt gewählt werden und eine Wiederwahl ausgeschlossen ist (§ 4 Bundesverfassungsgerichtsgesetz).
Richterinnen und Richter und Staatsanwältinnen
und Staatsanwälte bei Bund und Ländern
am 30.6.2004
Richter
Staatsanwälte
458
58
Länder
21.875
5.396
Insgesamt
22.333
5.454
Bund
Ehrenamtliche Richterinnen und Richter wirken mit in Strafsachen (als "Schöffen") sowie bei Arbeits-, Sozialund Verwaltungsgerichten. In der Zivilgerichtsbarkeit wirken sie nur bei den spezifischen Kammern für Handelssachen mit. Sie haben in der Verhandlung und Beratung die gleichen Rechte und Pflichten wie die Berufsrichterinnen und -richter. Sie werden für eine bestimmte Amtszeit berufen und können gegen ihren Willen
nur durch richterliche Entscheidung vorzeitig abberufen werden.
- 22 -
II. Modernisierung der Bundesverwaltung
Mehr denn je steht der Staat in der Verantwortung, selbst aktiv seine Verwaltung wirtschaftlicher
und transparenter zu gestalten und damit sowohl seinen Gewährleistungspflichten nachzukommen wie auch das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in seine Steuerungsfähigkeit insgesamt zu stärken.
Unser Staat braucht daher eine innovative, leistungsfähige und effiziente Verwaltung. Die Modernisierung der Bundesverwaltung dient diesem Ziel. Sie konzentriert sich dabei
auf vier strategische Felder:
Feld 1: Mehr Effizienz durch optimierten Ressourceneinsatz
Die Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns verdient nicht nur in Zeiten knapper Kassen besondere Aufmerksamkeit. Die Bürgerinnen und Bürger erwarten zu Recht, dass mit ihren Steuergeldern ökonomisch umgegangen wird. Das ökonomische Prinzip besagt, dass entweder ein
bestimmtes Ziel (Qualität) mit einem Minimum an Aufwand erreicht werden soll oder aber mit
vorgegebenen Ressourcen ein Maximum dessen, was man anstrebt. Daran muss sich auch die
Verwaltung messen lassen.
Die Serviceleistungen der Bundesverwaltung sollen noch effizienter und kundenfreundlicher
werden. Das bedeutet, dass die kontinuierliche Planung, Steuerung und Evaluation der Modernisierungsprozesse sowohl unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten als auch aus dem
Blickwinkel der Adressaten von Leistungen gesehen werden müssen. Die weitere Zentralisierung
von Dienstleistungen in der Bundesverwaltung in den Bereichen Personal, Hauhalt, Informationstechnik und Organisation führt zu einer erheblichen Kostensenkung und Qualitätssteigerung. Einige Behörden des Bundes übernehmen dabei für die Bundesverwaltung Dienstleistungen nach
einheitlichen Kosten- und Qualitätsstandards. Die spezifischen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfordern es, betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente auf ihren Nutzen für die
Steuerung des Verwaltungshandelns hin zu prüfen und in angepasster Form zu übertragen.
Ansatzpunkte dafür sind:
¾ Kosten-Nutzen-Analysen stärker zu implementieren,
¾ betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente und moderne Managementmethoden weiter einzuführen,
¾ das Informations- und Wissensmanagement zu verbreitern,
¾ das Qualitätsmanagement zu intensivieren,
¾ moderne Technologien für Dienstleistungen zu nutzen (E-Government).
- 23 -
Feld 2: Personalentwicklung - Kompetenzen und Motivation
Die Modernisierung der Bundesverwaltung kann nur gelingen, wenn die Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter den Veränderungsprozess als eigenes Anliegen und eigene Verpflichtung annehmen
und sich auf dieser Grundlage aktiv in diesen Prozess einbringen. Um die Motivation der Beschäftigten zu erhalten und zu fördern gilt es,
¾ vorhandene Personalentwicklungskonzepte weiterzuentwickeln,
¾ das Dienst- und Tarifrecht hin zu mehr Flexibilität und Leistungsorientierung zu modernisieren,
¾ das System der Fortbildung den neuen Gegebenheiten stärker anzupassen,
¾ den persönlichen Entscheidungsspielraum und Verantwortungsbereich der Beschäftigten
auszuweiten.
Auch hier gilt der Grundsatz Fördern und Fordern:
Den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern soll über verschiedene personalwirtschaftliche Angebote
mehr Einflussnahme auf ihren beruflichen Werdegang ermöglicht werden. Damit verbunden ist
die Erwartung, dass die Beschäftigten bereit sind, sich auch selbst zu verändern und so ihren
ganz individuellen Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung zu leisten.
Feld 3: Effektivität - Fachaufgaben evaluieren
Um die Effektivität von Verwaltungshandeln weiter verbessern zu können, müssen Fortschritte
und Rückschritte messbar und transparent sein. Dies gilt sowohl für das Tagesgeschäft der Behörden als auch für den Modernisierungsprozess selbst.
Ansatzpunkte dafür sind:
¾ die Entwicklung praktikabler Methoden und Instrumente zur Bestimmung von Kennzahlen
und Indikatoren für die Wirksamkeit des Verwaltungshandelns,
¾ die Verbesserung der Rechtsetzung durch Erstellung geeigneter Rechtsvorschriften unter
besonderer Berücksichtigung der Verpflichtung einer umfassenden Gesetzesfolgenabschätzung,
¾ die Etablierung eines umfassenden Erfahrungsaustausches im Modernisierungsprozess,
¾ die fortlaufende Evaluierung sämtlicher Modernisierungsinstrumente und -maßnahmen
auf ihre Wirksamkeit hin,
¾ die Organisation und Durchführung nationaler und internationaler Leistungsvergleiche mit
anderen Behörden und Verwaltungen.
Im Ergebnis geht es darum, die Messbarkeit der Verwaltungsleistungen zu ermöglichen. Hierzu
sind die notwendigen Instrumente und Methoden zu entwickeln und anschaulich darzustellen.
Für ihre breite Anwendung ist praxisnah zu werben.
- 24 -
Feld 4. Von den Adressaten her denken
In einer modernen Verwaltung steht die Adressaten- und Dienstleistungsorientierung im Vordergrund. Das bedeutet, die Geschäftsprozesse nicht vorrangig danach zu organisieren, dass innerhalb der Verwaltung alles möglichst reibungsarm läuft, sondern sie konsequent von der Zielgruppe her zu denken, also von denjenigen, die ein Anliegen an die Verwaltung haben.
So gestaltete engere Beziehungen leisten letztlich einen ganz wesentlichen Beitrag, das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Verwaltung zu stärken.
Dies kann etwa geschehen durch:
¾ eine systematische Überprüfung der Geschäftsprozesse in den Behörden mit dem Ziel einer Optimierung und Vereinfachung,
¾ Aufbau von Bürgerservice-Einheiten einschließlich Organisation eines wirksamen Kundenmanagements,
¾ eine stärkere Bürgerbeteiligung durch direkte Bürgerkontakte bis hin zur grundsätzlichen
Öffnung für mehr Beteiligungen im Sinne von Partizipation und Verantwortungsteilung.
1. Bürokratieabbau
Die Entlastung der Unternehmen, der Verwaltung sowie der Bürgerinnen und Bürger von Bürokratie ist erklärtes Ziel der Bundesregierung. Im Koalitionsvertrag sowie im Nationalen Reformprogramm für Deutschland sind daher umfassende Maßnahmen zum Bürokratieabbau und zur
Besseren Rechtsetzung festgelegt. Vermeidbare bürokratische Vorgaben und überflüssige Verwaltungspflichten werden reduziert. Zudem wird durch Deregulierung, Rechtsvereinfachung und
Rechtsbereinigung die Regelungsdichte verringert und die Regelungsklarheit erhöht.
Eine Belebung der Investitionstätigkeit der mittelständischen Unternehmen in Deutschland ist für
die Bundesregierung von besonderer Bedeutung. Insbesondere für den Mittelstand sowie für
Existenzgründer sollen größere Freiräume für wirtschaftliche Entfaltung geschaffen werden, um
mehr Innovations- und Investitionskräfte freisetzten zu können. Vordringlich sind daher das Mittelstandsentlastungsgesetz und ein Maßnahmenkatalog zur Entlastung der Unternehmen. Ziele
sind der Abbau von Statistik- und steuerlichen Aufzeichnungs- und Meldepflichten und die Begrenzung der Verpflichtung von Betrieben zur Bestellung von Datenschutzbeauftragten, um nur
einige Beispiele zu nennen.
Um dauerhaft und gezielt bürokratische Lasten abzubauen, wird die Bundesregierung das in
den Niederlanden praktizierte Standardkosten-Modell einführen und einen Normenkontrollrat als
unabhängiges Gremium von Fachleuten einsetzen, der alle Gesetzesinitiativen und bestehendes
- 25 Recht auf die Erforderlichkeit und damit verbundenen bürokratischen Kosten hin überprüfen
kann.
Aber auch die Verwaltung selbst muss von überflüssiger Bürokratie befreit werden. Moderne ITAnwendungen ermöglichen schlanke, schnelle und kostengünstige Verwaltungsverfahren. Bisherige Investitionen sind nachhaltig zu sichern und auch im Verhältnis Bund-/Länder-/Kommunen
sind Verwaltungsprozesse IT-gestützt zu verbessern. Vor diesem Hintergrund sind Aufgaben
kritisch zu prüfen, Strukturen und Arbeitsmethoden zeitgemäß zu gestalten, um Leistungen zeitnah und mit geringem Aufwand und wenig Kosten für Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen
anbieten zu können.
Überflüssige Bürokratie soll aber nicht nur abgebaut, sondern möglichst im Vorfeld vermieden
werden. Auf Initiative des Bundesministeriums des Innern hat die Bundesregierung bereits Maßnahmen ergriffen, um frühzeitig im Rechtsetzungsverfahren neue, vermeidbare Bürokratie transparent zu machen. Seit dem 1. September 2000 ist bei jeder Vorlage von Gesetzen und Rechtsverordnungen sowie der Vorlage allgemeiner Verwaltungsvorschriften eine Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) durchzuführen. Erwartet wird die Ermittlung und Beurteilung der absehbaren
Folgen und unbeabsichtigten Nebenwirkungen neuer Regelungsvorhaben, insbesondere auch
die Kostenfolgen für Verwaltung und Wirtschaft. Die Ergebnisse sind in der Begründung darzustellen.
Mehr zu den Maßnahmen der Bundesregierung zum Bürokratieabbau finden Sie unter
http://www.staat-modern.de
2. BundOnline 2005 (www.bundonline2005.de)
Eine effiziente und effektive Verwaltung ist ohne die Möglichkeiten der Informationstechnik nicht
mehr vorstellbar. Die Umstellung der Verwaltung auf E-Government ist ein »Pflichtprogramm« für
Bund, Länder und Kommunen und Teil des ständigen Wandels, dem die Verwaltung unterliegt.
Die im September 2000 gestartete E-Government-Initiative der Bundesverwaltung BundOnline
2005 hatte zum Ziel, die Dienstleistungs- und Kundenorientierung von Staat und Verwaltung zu
stärken. Dazu waren alle internetfähigen Dienstleistungen des Bundes bis zum Jahr 2005 online
bereitzustellen. Inzwischen sind 440 Online-Dienste im Internet verfügbar. Weitere folgen in
den kommenden Jahren. BundOnline hat damit einen deutlichen Modernisierungsschub in der
Bundesverwaltung ausgelöst, leistungsfähige IT-Strukturen geschaffen und den Bürokratieabbau
unterstützt..
- 26 -
An der vom Bundesministerium des Innern koordinierten E-Government-Initiative waren mehr als
100 Behörden aller Bundesressorts beteiligt. Mit 239 Behörden-Hompages, Online-Datenbanken
und Fachinformationsportalen und 119 Transaktionsdienstleistungen wie Antrags-, Förder- und
Beschaffungsverfahren wurden neue Zugangskanäle zu Verwaltungsdiensten geschaffen, Medienbrüche abgebaut sowie kürzere Bearbeitungszeiten und mehr Transparenz in den Abläufen
ermöglicht.
Einige Beispiele:
Durch die Zoll-Auktion (http://www.zoll-auktion.de), dem Online-Auktionshaus der öffentlichen
Verwaltung zur Verwertung beschlagnahmter, gepfändeter oder ausgesonderter Gegenstände,
profitieren sowohl Gläubiger als auch Schuldner. Hier können in mehr als 1.000 Auktionen die
verschiedensten Gegenstände wie zum Beispiel Kraftfahrzeuge, Hifi-, Video- und Fernsehgeräte,
Kameras, Mobiltelefone, Notebooks, Personal Computer sowie Kaffee, Spirituosen etc. online
ersteigert werden. Durch die Zoll-Auktion können alle Artikel einem sehr großen Bieterkreis angeboten werden. Mehr als 74.000 registrierte Bieter nutzen bereits heute dieses Angebot.
Die durchgängige Automatisierung des statistischen Erhebungsprozesses mit eSTATISTIK.CORE entlastet meldepflichtige Unternehmen durch die Gewinnung statistikrelevanter
Daten unmittelbar aus den IT-Systemen der betrieblichen Rechnungswesen und anschließenden
Übermittlung über das Internet. Auch die Eingangsprüfung und Verteilung der eingehenden Daten an die Statistischen Ämter sowie die internen statistischen Aufbereitungsprozesse erfolgen
vollautomatisch. Die Erzeugung der statistischen Daten im Unternehmen wird hier über eine im
Internet bereitgestellte, kostenlos nutzbare Software und XML-basierte, elektronische Erhebungsbeschreibungen gesteuert. Auf dieser Basis erweitern die Anbieter von ERP-Systemen
ihre Software um spezielle Statistik-Module, die aus den vorliegenden Unternehmensdaten die
Datenanforderungen für den jeweiligen statistischen Fragebogen zusammenstellen.
Mit dem GeoPortal.Bund® (http://www.geoportal.bund.de) lassen sich Geodaten direkt online
recherchieren und per Webmapping in einem Kartenviewer betrachten. Das GeoPortal.Bund®
dient dabei als Vermittler zwischen Nutzern und Anbietern von Geodaten, Geoinformationen und
Diensten. Ein wesentlicher Bestandteil ist, neben dem Zugriff auf Geodaten, die ressortübergreifende Bereitstellung bzw. Vermittlung von Diensten bis hin zu speziellen Anwendungsapplikationen und –szenarien. Das erlaubt den Zugriff auf verteilte Daten einer oder mehrerer Anbieter und
verbindet Daten- und Dienstanbieter. Geodaten und Informationen über z.B. Qualität, Maßstab,
Datum, Ausliefermedien etc. müssen damit nicht mehr über Telefon, E-Mail oder verstreute Internetseiten erkundet werden. Durch den Online-Zugriff wird eine hohe Aktualität gewährleistet.
- 27 Über die termingerechte Onlinestellung von Dienstleistungen hinaus ist es im Rahmen von
BundOnline 2005 gelungen, in der Bundesverwaltung übergreifende Standards zu setzen sowie
sichere und stabile E-Government-Strukturen aufzubauen. Mit dem Portal www.bund.de und
dem BundOnline-Wissensmanagement (www.wms.bundonline.bund.de) wurden bedeutsame
Informationsdrehscheiben zum E-Government in Deutschland geschaffen.
BundOnline 2005 hat wesentliche Voraussetzungen für eine erfolgreiche und nachhaltige Entwicklung im E-Government geschaffen, die weit über die Initiative und das Ende des Jahres
2005 hinaus reichen. BundOnline steht heute für eine Bundesverwaltung, die sich flächendeckend modernisiert und den Staat in die Lage versetzt, den Bürgerinnen und Bürgern sowie der
Wirtschaft seine Leistungen dauerhaft wirtschaftlicher und kundenfreundlicher anzubieten. EGovernment wird damit zum maßgeblichen Bestandteil von Innovation, Modernisierung und Bürokratieabbau in der Verwaltung. Mit einer berechneten durchschnittlichen Amortisationsdauer
von zwei Jahren für die Online-Dienste des Bundes hat BundOnline 2005 gezeigt, dass Einsparpotentiale aus E-Government auch für die Haushaltskonsolidierung genutzt werden können.
Ziel einer auf den Ergebnissen und den Erfahrungen von BundOnline 2005 aufbauenden EGovernment-Politik des Bundes ist es, das Online-Angebot des Bundes kontinuierlich zu verbessern und die IT-gestützen Verfahren der Verwaltung kundenfreundlicher, innovativer und effizienter zu gestalten.
Die gemeinsame Herausforderung für das E-Government des Bundes besteht künftig in der Verbesserung der Akzeptanz und der kundenorientierten Ausrichtung des Angebots. Transaktionstiefe und Innovationspotentiale werden weiter zu erschließen und die Zusammenarbeit mit Wirtschaft und Verbänden zu vertiefen sein. Gezielte Informationsarbeit innerhalb der Verwaltung
und eine zielgruppenorientierte Öffentlichkeitsarbeit erweisen sich als unerlässlich für die Entwicklung und Vermarktung von Online-Diensten. Die Weiterentwicklung der geschaffenen Infrastruktur und Standards wird zur Voraussetzung für Effizienz und Wirtschaftlichkeit des EGovernment.
- 28 -
III. Grundlagen der Beschäftigung im öffentlichen Dienst
Art. 33 Grundgesetz
(Staatsbürgerliche Rechte)
(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.
(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem
öffentlichen Amte.
(3) Der Genuss bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die
im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem
darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung
ein Nachteil erwachsen.
(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.
(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln.
1. Beschäftigungsverhältnisse im öffentlichen Dienst
In der Bundesrepublik Deutschland sind zur Erledigung öffentlicher Aufgaben Beamtinnen und
Beamte, Richterinnen und Richter und Soldatinnen und Soldaten sowie Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer (im neuen Tarifrecht einheitlich als Beschäftigte bezeichnet) beschäftigt.
Die Verfassung gewährleistet in Art. 33 Abs. 2 GG jeder Deutschen und jedem Deutschen nach
Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt.
Die Ausübung hoheitlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel den Angehörigen
des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen (Art. 33 Abs. 4 GG). Das sind die Beamtinnen und Beamten.
Das Recht der Beamtinnen und Beamten wird durch staatliche Rechtsnormen bestimmt. Es ist
dem Parlament vorbehalten, die Pflichten und Rechte sowie Besoldung und Versorgung durch
Gesetz festzusetzen. Ebenso wie das Beamtenverhältnis ist das Richter- und Soldatenverhältnis
ein durch Gesetz geregeltes öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis.
Das Beschäftigungsverhältnis der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst
beruht demgegenüber auf einem privatrechtlichen Arbeitsvertrag. Hierfür gilt zunächst - wie für
alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in Deutschland - das allgemeine Arbeitsrecht. Die
wesentlichen Arbeitsbedingungen sind jedoch in Tarifverträgen niedergelegt, die zwischen den
öffentlichen Arbeitgebern (Bund/Länder/Gemeinden) einerseits sowie den zuständigen Gewerkschaften andererseits ausgehandelt werden (zu den Einzelheiten S. 55).
- 29 -
Personal des öffentlichen Dienstes am 30.6.2004
Beamte, Richter
Berufs- und Zeitsoldaten
Angestellte
Arbeiter
Insgesamt
1.644.972
35,6 %
187.684
4,1 %
2.215.696
48,0 %
566.482
12,3 %
4.614.834
100 %
Die Mitglieder der Bundesregierung, d.h. die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler und die Bundesministerinnen
und -minister, stehen nicht in einem Beamtenverhältnis, sondern in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis, das
auf die Wahrnehmung eines Regierungsamtes gerichtet ist. Allerdings hat sich dieses öffentlich-rechtliche Amtsverhältnis aus dem Beamtenverhältnis heraus entwickelt und ist wie dieses durch Gesetz – insbesondere das Bundesministergesetz – geregelt. Als dem Parlament verantwortliche Amtsträger leiten die Bundesministerinnen und minister ihren Geschäftsbereich im Rahmen der von der Bundeskanzlerin oder von dem Bundeskanzler bestimmten
Richtlinien der Politik selbständig und unter eigener Verantwortung. Sie sind an Weisungen im Einzelfall nicht gebunden und unterliegen keiner Disziplinargewalt. In den Ländern bestehen für die Mitglieder der Landesregierungen
entsprechende Regelungen.
Den Mitgliedern der Bundesregierung sind – je nach Größe ihres Geschäftsbereichs – ein oder zwei Parlamentarische Staatssekretärinnen oder Parlamentarische Staatssekretäre zugeordnet, die beim Bundeskanzleramt und beim
Auswärtigen Amt die Bezeichnung „Staatsministerin“ bzw. „Staatsminister“ führen. Grundsätzlich müssen sie zeitgleich Abgeordnete des Bundestages sein. Nur im unmittelbaren Geschäftsbereich des Bundeskanzleramts kann
diese Funktion auch von Personen wahrgenommen werden, die nicht dem Bundestag angehören. Sie vertreten und
unterstützen die Bundesministerinnen und Bundesminister bei der Erfüllung der politischen und fachlichen Aufgaben, insbesondere im Plenum und in den Ausschüssen des Parlaments, im Bundeskabinett und in der Öffentlichkeit.
Auch sie stehen in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis.
Einzelheiten zur Bezahlung und Versorgung der Mitglieder der Bundesregierung und der Parlamentarischen Staatssekretärinnen und Staatssekretäre S.94.
Abgrenzung Beamtenverhältnis zum Arbeitnehmerverhältnis
Nach dem Grundgesetz (Artikel 33 Abs. 4) ist die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als
ständige Aufgabe in der Regel Beamtinnen und Beamten zu übertragen (Funktionsvorbehalt).
Dies wird heute ganz überwiegend nicht als Begrenzung auf die früher so genannte obrigkeitliche Verwaltung verstanden. Das Berufsbeamtentum soll, gegründet auf Sachwissen, fachliche
Leistung und loyale Pflichterfüllung, eine stabile Verwaltung sichern und im Interesse der Bürgerinnen und Bürger die kontinuierliche Erfüllung wesentlicher Aufgaben gewährleisten. So sind
deshalb vor allem in den Kernbereichen der traditionellen Verwaltung, insbesondere in Leitungsfunktionen sowie in Verwaltungsbereichen mit hoheitlichen Befugnissen (Polizei, Feuerwehr,
Justizvollzug, Finanzverwaltung) weitgehend Beamtinnen und Beamte beschäftigt. Aber auch in
vielen Bereichen der Leistungsverwaltung sind sie eingesetzt. Lehrerinnen und Lehrer sind überwiegend im Beamtenverhältnis beschäftigt. Im Gesundheitswesen, bei den Sozialdiensten
und in den technischen Berufen sind es weitgehend Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.
- 30 Das von der Verfassung vorgegebene Regel-Ausnahme-Verhältnis führt dazu, dass die Abgrenzung zwischen Beamten- und Arbeitnehmerverhältnis in den Grundzügen zwar festgelegt ist,
jedoch Gestaltungsspielräume im Einzelnen bestehen. Dementsprechend kann die funktionale
Abgrenzung zwischen diesen Beschäftigungsverhältnissen in der Praxis unscharf und fließend
sein. Jeder Dienstherr entscheidet selbst über den Einsatz von Beamtinnen und Beamten.
Die Beschäftigung im Arbeitnehmerverhältnis ist eine im Vergleich zum Beamtenverhältnis
gleichwertige Position.
Gleichwohl bestehen zwischen den beiden Statusgruppen neben dem durch Art. 33 Abs. 4 GG
festgelegten Funktionsvorbehalt wesentliche Unterschiede: Hervorzuheben ist insbesondere,
dass die Pflichten, die Treuebindung der Beamtinnen und Beamten ausfüllen, für alle Beamtenverhältnisse gleichermaßen gelten. Im Gegensatz dazu gibt es funktionsbezogene Pflichten für
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (S. 57 ff). Nur für Beschäftigte im Beamtenverhältnis gilt
das Streikverbot (S. 40) als Ausdruck der besonderen Treuepflicht. Damit wird sichergestellt,
dass die Kernaufgaben der öffentlichen Verwaltung im Interesse der Bürger zuverlässig erfüllt
werden.
Entwicklung des Personalstands
Bis Anfang 1990 ist die Zahl der Beschäftigten im früheren Bundesgebiet deutlich gestiegen. Ein
weiterer erheblicher Zuwachs ergab sich durch die Wiedervereinigung Deutschlands am 3. Oktober 1990. Seit 1991 geht der Personalstand jedoch kontinuierlich zurück.
Die nachstehenden Beschäftigungszahlen beziehen sich auf den öffentlichen Dienst bei Bund,
Ländern, Gemeinden/Gemeindeverbänden und kommunalen Zweckverbänden sowie auf den
mittelbaren öffentlichen Dienst. Das Personal von Bahn und Post ist darin nicht enthalten, weil
die Privatisierung dieser Bereiche eine Vergleichbarkeit nicht ermöglicht. Bis einschließlich 1990
beziehen sich die Zahlen nur auf das frühere Bundesgebiet.
- 31 -
Beschäftigte
in 1000
Jahr
Deutschland
früheres
Bundesgebiet
neue
Länder
Insgesamt
Beschäftigungsumfang
Statusgruppen
davon
Frauen
Beamte
und
Richter
Angestellte
Arbeiter
Berufsund Zeitsoldaten
Vollzeit
Teilzeit
1960
2.252
710
720
772
610
150
2.108
143
1970
3.008
1.050
954
1.113
710
232
2.691
318
1980
3.814
1.551
1.277
1.527
773
237
3.275
539
1990
4.133
1.802
1.382
1.728
779
244
3.362
771
1991
4.171
1.429
5.600
2.788
1.390
2.822
1.31
257
4.677
924
1992
4.197
1.385
5.582
2.813
1.458
2.774
1.104
246
4.635
947
1993
4.195
1.253
5.448
2.749
1.511
2.708
998
231
4.450
998
1994
4.174
1.187
5.361
2.714
1.556
2.647
945
213
4.304
1.057
1995
4.113
1.139
5.251
2.670
1.587
2.585
884
194
4.185
1.066
1996
4.064
1.101
5.165
2.632
1.607
2.535
832
191
4.098
1.067
1997
4.010
1.052
5.062
2.576
1.624
2.470
776
192
3.985
1.077
1998
3.956
1.022
4.977
2.539
1.619
2.425
741
191
3.863
1.114
1999
3.902
989
4.891
2.501
1.619
2.374
708
190
3.729
1.162
2000
3.865
970
4.835
2.487
1.616
2.352
681
187
3.626
1.209
2001
3.823
932
4.755
2.457
1.604
2.318
648
185
3.521
1.234
2002
3.911
836
4.747
2.471
1.616
2.322
623
185
3.463
1.284
2003
3.909
812
4.721
2.471
1.635
2.301
598
187
3.386
1.335
2004
3.834
781
4.615
2.410
1.645
2.216
566
188
3.276
1.338
Der Anstieg der Personalzahlen bis 1990 ist insbesondere auf die Ausweitung im Schul- und im
Hochschulbereich, aber auch bei den Sozialdiensten und der Polizei zurückzuführen. In der Folgezeit - nach der Erhöhung der Personalzahlen durch die Integration des öffentlichen Dienstes
der ehemaligen DDR - haben die angespannte Haushaltslage und die Modernisierung der staatlichen und kommunalen Verwaltungen zu einem Personalrückgang geführt. Dieser Rückgang
betraf im Zuge der Anpassung der Verwaltungsstrukturen besonders die neuen Länder. Ferner
wirkte sich die organisatorische Privatisierung kommunaler Dienstleistungen aus; im Bundesdienst kam der Personalabbau bei den Streitkräften (Soldatinnen und Soldaten und Zivilpersonal) hinzu. Hinter der Entwicklung der Beschäftigtenzahlen steht ein stärkerer Rückgang der
Vollzeitbeschäftigten, gestiegen ist dagegen die Zahl der Teilzeitbeschäftigten.
- 32 -
2.252
4.615
4.721
4.747
4.755
4.835
4.891
4.977
5.062
5.165
5.251
5.361
5.448
5.582
4.133
3.814
3.008
5.600
Gesamtzahl der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes in 1000 in Deutschland
1960 1970 1980 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Entwicklung des Personals seit 1991
6.000
Anzahl in 1.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
1991
1992
1993
Beschäftigte
1994
1995
1996
Frauen
1997
1998
1999
2000
2001
Vollzeitbeschäftigte
2002
2003
2004
Teilzeitbeschäftigte
Gleichberechtigung von Frauen und Männern im öffentlichen Dienst
"Gender Mainstreaming" (www.gender-mainstreaming.net)
Das institutionelle und rechtliche Instrumentarium zur Durchsetzung der Gleichberechtigung von
Frauen und Männern ist in Deutschland gut ausgebaut. Bereits in Artikel 3 Abs. 2 des Grundgesetzes ist normiert, dass der Staat die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von
Frauen und Männern fördert und auf die Beseitigung bestehender Nachteile hinwirkt.
- 33 Die nachfolgenden Übersichten verdeutlichen die Repräsentanz von Frauen im deutschen öffentlichen Dienst. Im Sinne der gesellschaftspolitischen Zielsetzung, Frauen stärker an Entscheidungsprozessen teilhaben zu lassen, besteht weiterer Handlungsbedarf, insbesondere beim Anteil von Frauen in Leitungspositionen.
Der öffentliche Dienst zählte im Jahre 2004 insgesamt 4.614.800 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (ohne Soldatinnen und Soldaten 4.427.100). Hiervon waren 2.410.300, also 52,2% Frauen.
Bei den einzelnen Gruppen der Beschäftigten sind die Frauenanteile unterschiedlich; sie betragen bei den Beamtinnen und Beamten und Richterinnen und Richtern 42,7%, bei den Angestellten 67,8%, bei den Arbeiterinnen und Arbeitern 34,6%, bei den Berufs- und Zeitsoldatinnen und soldaten 4,9%.
Frauenanteil 2004 in %
Insgesamt
Soldaten
Arbeiter
Angestellte
Beamte, Richter
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
Mit Kabinettbeschluss vom Juni 1999 hat die Bundesregierung die Gleichstellung von Frauen
und Männern als durchgängiges Leitprinzip anerkannt und beschlossen, diese Aufgabe als
Querschnittsaufgabe unter dem Begriff des „Gender Mainstreaming“ zu fördern. In der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien ist dementsprechend die Verpflichtung aller
Ressorts festgelegt, dies bei allen politischen, normgebenden und verwaltenden Maßnahmen
der Bundesregierung zu beachten.
Gender Mainstreaming ist ein international anerkannter Begriff für die Berücksichtigung der Perspektive der Geschlechterverhältnisse in allen Entscheidungsprozessen. Nach dem Prinzip des Gender Mainstreaming sind bei
allen Entscheidungsprozessen die unterschiedlichen Ausgangsbedingungen und Auswirkungen für die Geschlechter
zu erkennen und zu berücksichtigen. Wie zum Beispiel die Kostenfrage bei allen staatlichen Maßnahmen einen wesentlichen Faktor bildet, muss dies auch für die Auswirkung auf die soziokulturelle Geschlechterrolle gelten. Scheinbar neutrale Maßnahmen treffen nämlich Frauen und Männer in unterschiedlicher Weise. Mit Gender Mainstreaming
werden die gesellschaftlich geprägten Geschlechterrollen und die unterschiedlichen Lebensrealitäten von Frauen
und Männern sichtbar gemacht; die Beachtung der Geschlechterperspektive wird zu einem wesentlichen Kriterium
für die Geeignetheit und Qualität der Maßnahme.
Dabei ist Gender Mainstreaming mehr als ein politischer Appell. Durch das Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages
am 1. Mai 1999 hat die Umsetzung des Gender Mainstreaming für die Mitgliedsstaaten der EU nunmehr auch rechtliche Verbindlichkeit erhalten. Durch Artikel 2 und Artikel 3 Abs. 2 EG-Vertrag sind alle Mitgliedsländer zu einer aktiven und integrierten Gleichstellungspolitik im Sinne des Gender Mainstreaming verpflichtet.
- 34 -
Gender Mainstreaming ersetzt nicht die Notwendigkeit gezielter Frauenförderung. Im Gegenteil:
Gender Mainstreaming ist ausdrücklich als Ergänzung zu spezifischen Maßnahmen zur tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern zu verstehen und umzusetzen.
Mit dem Gesetz zur Durchsetzung der Gleichstellung von Frauen und Männern in der Bundesverwaltung und in den Gerichten des Bundes vom 30.11.2001 wird das Ziel verfolgt, die Gleichberechtigung der Frauen im Bereich des Bundes tatsächlich durchzusetzen. Das Gesetz zur
Gleichstellung von Frauen und Männern in der Bundesverwaltung und in den Gerichten des
Bundes löst das mit dem Zweiten Gleichberechtigungsgesetz im Jahre 1994 geschaffene Frauenfördergesetz ab. Geregelt wird die Pflicht zur Bestellung einer Gleichstellungsbeauftragten, die
in geheimer Wahl durch die weiblichen Beschäftigten gewählt wird. Sie hat die Aufgabe, die
Durchführung des Bundesgleichstellungsgesetzes und alle gleichberechtigungsrelevanten Maßnahmen der Dienststellen zu fördern und zu überwachen.
Um die tatsächliche Gleichberechtigung der Frauen durchzusetzen, sieht das Gesetz vor, Frauen
in Bereichen, in denen sie unterrepräsentiert sind, bei gleicher Eignung, Befähigung und Leistung bevorzugt zu berücksichtigen. Dies gilt bei Ausbildung, Einstellung, Anstellung und beruflichem Aufstieg. Ausdrücklich wird bei Bewerbungsgesprächen und Auswahlverfahren auch unter
dem Aspekt der mittelbaren Diskriminierung eine Benachteiligung verboten. Ähnliche Regelungen haben die Länder für ihre Verwaltungen geschaffen.
Hierdurch wird die Gleichstellung von Frauen und Männern im öffentlichen Dienst entscheidend
voran gebracht; der Staat kommt als Dienstherr bzw. Arbeitgeber seiner Vorbildfunktion in Fragen der Gleichstellung nach.
2. Der Zugang zum öffentlichen Dienst
Der Zugang zum deutschen öffentlichen Dienst ist durch die Verfassung geregelt: Nach den Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung hat jede Deutsche und jeder Deutsche
das Recht auf gleichen Zugang zum öffentlichen Dienst. Dies gilt gleichermaßen für die dauerhafte Beschäftigung im Beamten- oder Arbeitnehmerverhältnis. Der vom Verfassungsrecht vorgegebene Leistungsgrundsatz bedeutet:
• Für die Beamtenlaufbahnen ist die laufbahnspezifische Qualifikation die entscheidende
Zugangsvoraussetzung.
• Für entsprechende Arbeitnehmerpositionen kommt es auf die funktionsspezifische
Qualifikation an.
- 35 Das gilt auch für Bewerberinnen und Bewerber aus anderen EU-Mitgliedstaaten. Im Einklang mit
den Freizügigkeitsregelungen des Gemeinschaftsrechts haben sie bei entsprechender Eignung
und fachlicher Qualifikation ein Recht auf gleichen Zugang zum deutschen öffentlichen Dienst
mit Ausnahme einiger Positionen, die deutschen Staatsangehörigen vorbehalten sind. Dem entsprechend sehen die Beamtengesetze vor, dass die Laufbahnbefähigung auch auf Grund der
allgemeinen Richtlinien der EU über die berufliche Anerkennung der Diplome erworben werden
kann.
Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Union werden für die Berufung in das Beamtenverhältnis
Deutschen im Sinne des Artikels 116 GG grundsätzlich gleichgestellt. Abweichend von dieser Grundregel dürfen
allerdings dann nur Deutsche ins Beamtenverhältnis berufen werden, wenn es um die Wahrnehmung solcher öffentlicher Aufgaben geht, die wegen ihres sachlichen Gehaltes von Deutschen wahrgenommen werden müssen. Dabei
muss im Einzelfall und funktionsbezogen die Entscheidung getroffen werden, ob die Wahrnehmung durch eigene
Staatsangehörige notwendig ist. Bund und Länder haben sich auf Empfehlungen für die Rechtsanwendung im Hinblick auf die Deutschen vorzubehaltenden Funktionen verständigt, die eine Berufung von Staatsangehörigen der
übrigen EU-Mitgliedstaaten bis weit in die Bereiche hinein zulassen, die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes Deutschen vorbehalten werden könnten.
Die bei der Einstellung von Beamtinnen und Beamten zu beachtenden Zugangsvoraussetzungen sind für alle Bereiche der Verwaltung im Wesentlichen einheitlich geregelt. Es müssen neben den allgemeinen Zugangsbedingungen wie Verfassungstreue und persönliche Integrität die
Ausbildungsvoraussetzungen für die einzelnen Laufbahnen und Fachrichtungen erfüllt sein.
Das Recht der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes kennt kein Laufbahnsystem und in der Regel – abgesehen von berufsbezogenen Bildungsabschlüssen - keine
formalen Zugangsvoraussetzungen. Bewerberinnen und Bewerber werden allein aufgrund ihrer
individuellen Kenntnisse und Fähigkeiten eingestellt. Entscheidend ist die Eignung für den konkreten Arbeitsplatz.
Die Einstellung in den öffentlichen Dienst setzt in der Regel eine Stellenausschreibung voraus,
damit das Recht auf gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern gewährleistet ist.
Die geeigneten Kandidaten für die ausgeschriebene Stelle werden durch Auswahlverfahren ermittelt. Allerdings kennt der deutsche öffentliche Dienst keine zentralen Auswahlwettbewerbe.
Die Auswahlverfahren werden von jeder Dienstbehörde in eigener Verantwortung und Zuständigkeit durchgeführt, d.h. es gibt keine allgemein verbindlichen Regeln für die Form des Auswahlverfahrens. Grund hierfür ist, dass in der Bundesverwaltung jedes Bundesministerium eine
eigene Personalhoheit besitzt. Jedes Ministerium ist für die Auswahl und Einstellung neuer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter selbst verantwortlich und kann eigenständig festlegen, wie die
Auswahl unter Bewerberinnen und Bewerbern stattfindet. Diese Personalhoheit leitet sich vom
Ressort-Prinzip ab, wonach jede Bundesministerin und jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung leitet. Die Einstellung in den öffentlichen
Dienst setzt grundsätzlich eine offene Stelle voraus. Den Parlamenten von Bund, Ländern und
- 36 Kommunen ist es im Rahmen ihrer Haushaltskompetenz vorbehalten, über die Stellenausstattung des öffentlichen Dienstes zu entscheiden. Das Haushaltsrecht bestimmt, dass das Personal
nicht nach den verfügbaren Haushaltsmitteln, sondern nach Stellen zu bewirtschaften ist. Für
jeden Einzelnen muss grundsätzlich eine Stelle zuvor vom Haushaltsgesetzgeber bewilligt worden sein, auf der diese Person „geführt“ werden kann.
Dieses sehr spezifizierte haushaltsmäßige Verfahren im Personalbereich ist aus dem besonderen Status entstanden, den Beamtinnen und Beamte nach dem Dienstrecht haben. Die grundsätzliche Unkündbarkeit und die Fürsorgepflicht des Dienstherrn bis hin zur Versorgung im Ruhestand begründen in der Regel jahrzehntelange Zahlungsverpflichtungen. Mit der Einstellung
sind daher erhebliche finanzielle Auswirkungen verbunden. Die Planstelle schafft dafür über den
gesamten Zeitraum des Dienstverhältnisses die erforderliche Ermächtigung. Auf Tarifbeschäftigte wird dieses Verfahren entsprechend angewendet, da es sich in der Regel ebenfalls um Dauerbeschäftigungen handelt und der parlamentarische Gesetzgeber Umfang und Struktur des Personals über die Stellenbewirtschaftung steuern kann.
Diese wenig flexible Stellensystematik ist im Zuge von Modernisierungsmaßnahmen des Haushaltsrechts beim Bund in einem ersten Schritt verbessert worden. Seit dem Haushaltsgesetz für
das Haushaltsjahr 2001 sind pauschale Abweichungen zur Durchführung von Pilotprojekten zulässig. Diese so genannte Experimentierklausel hat eine Verankerung des Budgetgedankens
auch im Stellenhaushalt zum Ziel. Danach werden nur noch Rahmen vorgegeben, innerhalb derer die jeweilige Behörde mit den verfügbaren Haushaltsmitteln eigenverantwortlich und flexibel
die Stellenausstattung festlegt.
3. Die Grundlagen des Beamtenverhältnisses
Historische Entwicklung
Seine erste, heute noch fortwirkende Ausprägung erhielt der öffentliche Dienst in Deutschland im
18. Jahrhundert, als die Beamtinnen und Beamten vom Fürstendiener zum Staatsdiener wurden.
Damit wurde die persönliche Bindung der Bediensteten zu dem Monarchen oder Landesherrn
erweitert um das „Wohl des Staates“. Auf dieser zusätzlichen Verpflichtung, das Wohl der Allgemeinheit und die Idee einer objektiven Rechtsordnung gegenüber dem Monarchen als auch später gegenüber den politischen Parteien, dem Parlament und der Regierung zu behaupten, baut
schon frühzeitig das Selbstverständnis und das berufliche Leitbild des Beamtentums auf. Mit der
einhergehenden Professionalisierung der Verwaltung zu Beginn des 19. Jahrhunderts erhielt das
Berufsbeamtentum seine modernen Grundlagen.
- 37 Nach dem Ende der Monarchie sicherte die Weimarer Reichsverfassung von 1919 das unparteiische Beamtentum und die staatsbürgerlichen Rechte der Beamtinnen und Beamten in ihrem Artikel 130: „Die Beamten sind Diener der Gesellschaft, nicht einer Partei. Allen Beamten wird die
politische Freiheit der politischen Gesinnung und die Vereinigungsfreiheit gewährleistet.“ Es waren gerade diese Rechte und Freiheiten, die im nationalsozialistischen Staat von 1933 bis 1945
missachtet wurden. Das Grundgesetz von 1949 sicherte erneut die Grundlagen des Berufsbeamtentums, insbesondere durch den Funktionsvorbehalt zugunsten der Beamtinnen und Beamten
bei der Ausübung hoheitlicher Befugnisse in Art. 33 Abs. 4 GG und durch die Berücksichtigung
der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums in Art. 33 Abs. 5 GG.
Rechtliche Grundlagen
Die Gesetzgebungskompetenz für den öffentlichen Dienst lag bis zur Grundgesetzänderung im
Rahmen der Föderalismusreform in erster Linie beim Bund. Zu der Reform der Gesetzgebungskompetenzen siehe S. 113.
Der Bund war nicht nur für die Regelung der Rechtsverhältnisse der im Dienst des Bundes und
der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Beamtinnen und
Beamten, Richterinnen und Richter und Soldatinnen und Soldaten zuständig, sondern er konnte
auch Rahmenvorschriften für die Regelung der Rechtsverhältnisse der bei den anderen Dienstherrn beschäftigten Beamtinnen und Beamten und Richterinnen und Richter treffen. Diese Rahmenvorschriften enthielten die Richtlinien für die Gesetzgebung der Länder. Sie waren durch die
jeweiligen Landesgesetzgeber auszufüllen und umzusetzen, um Geltungskraft gegenüber den in
ihrem Dienst oder im Dienst der ihrer Aufsicht unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts (insbesondere der Kommunen) stehenden Beamtinnen und Beamten und Richterinnen und Richter zu erhalten. Nicht zuletzt aufgrund der Rahmenvorschriften sind die Beamtenverhältnisse im Bund und in allen Ländern auf der Grundlage der bisherigen Kompetenzordnung inhaltlich im Wesentlichen gleich ausgestaltet, obwohl es neben dem Bundesbeamtengesetz, dem Beamtenrechtsrahmengesetz und dem Deutschen Richtergesetz noch jeweils 16 Landesbeamten- und Landesrichtergesetze gibt.
Der Bund hatte vor allem die volle Gesetzgebungskompetenz für die Besoldung und Versorgung.
Deshalb galten das Bundesbesoldungsgesetz und das Beamtenversorgungsgesetz unmittelbar
(also nicht nur als Rahmenvorschriften) auch für die Beamtinnen und Beamten der Länder und
Gemeinden. Allerdings bedurften die bundesweiten Vorschriften in der Regel der Zustimmung
des Bundesrats (Länderkammer).
Bei der Vorbereitung beamten- und richterrechtlicher Vorschriften durch die Regierung sind die
Spitzenorganisationen der Gewerkschaften und Berufsverbände der Beamtinnen und Beamten
und Richterinnen und Richter zu beteiligen. Als ein gewisser Ausgleich für die fehlende Tarif-
- 38 macht geht dieses Beteiligungsrecht über die bloße Anhörung hinaus. Es gibt den Gewerkschaften Gelegenheit, bereits in der Vorbereitungsphase von Gesetzen, Verordnungen, Verwaltungsvorschriften und Richtlinien durch Stellungnahmen und eigene Vorschläge mitzuwirken. Anregungen der Gewerkschaften, die keine Berücksichtigung finden, werden als Gegenvorstellungen
der Spitzenorganisationen in einem Zusatz zur Begründung des Regelungsentwurfs aufgeführt
und so dem Gesetz- oder Verordnungsgeber zur Kenntnis gebracht. Die Entscheidung, welchen
Inhalt die Regelung letztlich enthält, verbleibt aber stets beim Gesetz- oder Verordnungsgeber.
Als Spitzenorganisationen gelten im Bereich des Bundes der Deutsche Beamtenbund (DBB), der
Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB), der Deutsche Richterbund e.V., der Bund Deutscher Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen (BDVR) sowie der Christliche Gewerkschaftsbund
(CGB), bei soldatenrechtlichen Vorschriften der Deutsche Bundeswehr Verband.
In den Ländern werden teilweise noch andere Beamtengewerkschaften, insbesondere Polizeigewerkschaften, als Spitzenorganisationen beteiligt.
Arten der Beamtenverhältnisse
Die Beamtinnen und Beamten stehen in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Dienst- und
Treueverhältnis zu ihrem Dienstherrn. Aufgrund der staatlichen Gliederung Deutschlands sind
die Dienstherren die Gebietskörperschaften, Bund, Länder und Kommunen. Daneben können
Beamtinnen und Beamte auch bei einer der staatlichen Aufsicht unterstehenden öffentlichrechtlichen Körperschaft, Anstalt oder Stiftung tätig sein.
Das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bildet den Regeltyp der Beamtenverhältnisse. Daneben
gibt es das Beamtenverhältnis auf Zeit, wenn die Aufgabe nur für einen begrenzten Zeitraum
wahrgenommen werden soll. Im Beamtenverhältnis auf Widerruf sind die Beamtinnen und Beamten im Vorbereitungsdienst während der Ausbildung. Im Beamtenverhältnis auf Probe sind die
Beamtinnen und Beamten, die eine Probezeit abzuleisten haben.
Für einzelne Beamtengruppen mit besonderer Rechtsstellung gelten besondere Bestimmungen.
Dabei handelt es sich um
•
kommunale Wahlbeamtinnen und -beamte, die in einer Gemeinde aufgrund einer Wahl
durch das Volk oder eine kommunale Vertretungskörperschaft (Gemeinderat) als leitende
Beamtin auf Zeit bzw. leitender Beamter auf Zeit (z.B. Bürgermeisteramt, Beigeordnete
der Gemeinden) berufen werden. Es handelt sich demnach um einen kleinen Personenkreis, der sich auf die Spitze der jeweiligen Kommunalverwaltungen beschränkt. Die
Rechtsstellung der kommunalen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten ist sowohl durch
beamtenrechtliche als auch kommunalpolitische Vorstellungen geprägt. Sie bestimmt
sich primär nach den Beamtengesetzen der Länder, ist aber weiterhin durch kommunal-
- 39 verfassungsrechtliche Vorschriften über Berufung, Stellung und Aufgaben wesentlich
mitbestimmt.
•
politische Beamtinnen und Beamte, die ein Amt bekleiden, bei dessen Ausübung sie in
fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Zielen der Regierung
stehen müssen und daher jederzeit und ohne Angabe von Gründen in den einstweiligen
Ruhestand versetzt werden können. Der Kreis der politischen Beamtinnen und Beamten
ist abschließend gesetzlich festgelegt und relativ klein. Im unmittelbaren Bundesdienst
zählen dazu nur rd. 400 von 132.200 Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten. In der
Bundesverwaltung sind dies z.B. Staatssekretärinnen und Staatssekretäre und Ministerialdirektorinnen und Ministerialdirektoren in den Ministerien (Abteilungsleiterinnen und Abteilungsleiter), hochrangige Beamtinnen und Beamte im Auswärtigen Dienst und in den
Nachrichtendiensten (Verfassungsschutz, Bundesnachrichtendienst) sowie die Präsidentin oder der Präsident des Bundeskriminalamtes.
Pflichten und Rechte
Der öffentlichen Verwaltung kommt für den Bestand und die Zukunft des Staates mit der Erfüllung der wesentlichen öffentlichen Aufgaben eine Schlüsselfunktion zu. Deshalb hat sich das
Grundgesetz für die Institution des Berufsbeamtentums entschieden, die - gegründet auf Fachwissen und loyale Pflichterfüllung - eine stabile Verwaltung sichert und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den politischen Kräften darstellt, die das Staatsleben gestalten.
Das Beamtenverhältnis ist ein Dienst- und Treueverhältnis. Engagement für die Bürgerinnen und
Bürger und für die staatliche Gemeinschaft als Ganzes prägen die Pflichtenstellung der Beamtinnen und Beamten. Da für die Dauer des ganzen Berufslebens öffentliche Aufgaben erfüllt werden, ist ein hohes Maß an Leistungsfähigkeit, Verantwortungsbewusstsein und Gemeinsinn gefordert.
Die das Beamtenverhältnis prägenden Pflichten und Rechte stellen sicher, dass das Gemeinwohl gegenüber Gruppeninteressen oder gegenüber eigenen Interessen oberste Priorität hat.
Das Grundgesetz sieht gerade in dem Beamtenverhältnis eine Gewähr für den Vollzug des demokratisch gebildeten Staatswillens.
Im Einzelnen: Die Beamtin und der Beamte haben die gestellten Aufgaben unparteiisch und gerecht zu erfüllen und bei der Amtsführung das Wohl der Allgemeinheit zu berücksichtigen. Insbesondere haben sie jeden Anschein von Eigennutz zu vermeiden. Die Annahme von Belohnungen
und Geschenken ist grundsätzlich verboten.
Die Beamtin und der Beamte haben Vorgesetzte zu beraten und zu unterstützen. Sie müssen
ihre Anordnungen ausführen und ihre allgemeinen Richtlinien befolgen. Die Gehorsamspflicht
entbindet sie jedoch nicht von ihrer vollen persönlichen Verantwortung. Beamtinnen und Beamte
müssen die Rechtmäßigkeit jeder dienstlichen Handlung prüfen. Bedenken gegen die Rechtmä-
- 40 ßigkeit einer dienstlichen Anordnung müssen sie unverzüglich bei ihren unmittelbaren Vorgesetzten geltend machen (Remonstrationspflicht). Wird die Anordnung aufrechterhalten, ohne dass
die Bedenken zerstreut wurden, hat die Beamtin oder der Beamte sich an die oder den nächsthöheren Vorgesetzten zu wenden. Bestätigt dieser die Anordnung, muss sie ausgeführt werden.
In diesem Fall ist die Beamtin oder der Beamte von der Eigenverantwortung befreit. Wenn die
Anordnung die Würde des Menschen verletzt, wenn dadurch eine Straftat oder eine Ordnungswidrigkeit begangen würde, entfällt die Gehorsamspflicht in jedem Fall. Die Gehorsams- und
Remonstrationspflicht dient der Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung. Sie wäre beeinträchtigt, wenn jede Beamtin und jeder Beamte aufgrund persönlicher Bedenken die Ausführung einer Amtshandlung unterlassen könnte.
Die Beamtin und der Beamte müssen sich durch ihr gesamtes Verhalten zur freiheitlich demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen und für ihre Erhaltung eintreten.
Sie können sich im Rahmen der Verfassung politisch betätigen, bei Amtshandlungen haben sie
sich aber jeglicher politischer Meinungsäußerung zu enthalten und im Übrigen bei politischer Betätigung diejenige Mäßigung und Zurückhaltung zu üben, die sich aus der eigenen Stellung gegenüber der Gesamtheit und aus der Rücksicht auf die Pflichten des Amtes ergibt.
Beamtinnen und Beamten steht - wie allen Bürgern - das Grundrecht der Koalitionsfreiheit zu.
Sie haben uneingeschränkt die Möglichkeit, sich zu organisieren und gemeinsam ihre Interessen
zu vertreten. Allerdings ist ihnen das Streikrecht verwehrt. Das Grundgesetz sieht vor, dass Beamtinnen und Beamte aufgrund ihrer besonderen Pflichtenbindung in besonderer Weise mit Sicherung und Wahrung der Aufgaben der öffentlichen Verwaltung betraut sind. Ein Streik wäre
damit unvereinbar und würde sich zudem gegen das Parlament richten, das demokratisch gewählte Gesetzgebungsorgan, das über Besoldung und Arbeitsbedingungen durch Gesetz beschließt und dabei das gegenseitige Dienst- und Treueverhältnis berücksichtigt. Es stärkt deshalb das demokratische Gemeinwesen, wenn die Beamtinnen und Beamten, indem sie die besondere Treuebindung eingehen, auf ihr Streikrecht verzichten, weil sie dem Allgemeinwohl in
besonderem Maße verpflichtet sind.
Das Streikverbot führt im Übrigen nicht dazu, dass gewerkschaftlich artikulierte Belange der Beamtenschaft bei der Ausgestaltung der Beschäftigungsbedingungen außer Betracht bleiben; diese werden vielmehr von den Spitzenorganisationen des öffentlichen Dienstes im Rahmen der
Beteiligung bei der Vorbereitung allgemeiner beamtenrechtlicher Regelungen zur Geltung gebracht.
Die Erfüllung des verfassungsmäßigen Auftrags erfordert nicht nur eine ausgeprägte Pflichtenstellung, sondern auch Rechte der Beamtinnen und Beamten, die sie rechtlich und wirtschaftlich
so unabhängig stellen, dass eine rechtsstaatliche und von Parteiinteressen freie Amtsführung
ohne Bedrohung der Lebensgrundlage möglich ist. Diese Unabhängigkeit der Beamtinnen und
- 41 Beamten wird vor allem durch die grundsätzliche Verbeamtung auf Lebenszeit, eine angemessene Besoldung und Altersversorgung (Alimentationsprinzip) sowie das Recht auf amtsgemäße
Beschäftigung sichergestellt. Zudem haben Beamtinnen und Beamte einen Fürsorge- und
Schutzanspruch gegen den Dienstherrn für sich und ihre Familie, auch für die Zeit nach Beendigung des Beamtenverhältnisses.
Das Beamtenrecht ist mit diesem Pflichten- und Rechtekatalog kein starres Korsett. Unter Wahrung seiner Grundsubstanz stellt sich das Beamtenrecht vielmehr ständig auf moderne Entwicklungen ein. Beispielhaft seien genannt: die Förderung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf,
Teilzeitbeschäftigung, die Öffnung des Beamtenverhältnisses für Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, die Stärkung der Mobilität sowie flexiblere und stärker leistungsorientierte Gehaltsregelungen.
Disziplinarrecht
Das Disziplinarrecht befasst sich mit den Folgen der Verletzung der dienstlichen Pflichten der
Beamtinnen und Beamten. Während die beamtenrechtlichen Pflichten als solche in den Beamtengesetzen von Bund und Ländern festgelegt sind, regelt das Disziplinarrecht, welche Folgen diese Pflichtverletzungen nach sich ziehen können und in welchem Verfahren diese Folgen
festgesetzt werden.
Ausgangspunkt disziplinarrechtlicher Überlegungen ist stets die Regelung des Bundesbeamtengesetzes bzw. des jeweiligen Landesbeamtengesetzes, wonach Beamtinnen und Beamte ein
Dienstvergehen begehen, wenn sie schuldhaft die ihnen obliegenden Pflichten verletzen. Liegen
hierfür zureichende tatsächliche Anhaltspunkte vor, hat der Dienstherr die Pflicht, ein Disziplinarverfahren einzuleiten und in diesem Verfahren den maßgeblichen Sachverhalt zu ermitteln. Nach
Abschluss dieser Ermittlungen ist zu entscheiden, ob das Verfahren eingestellt wird oder ob gegen die Beamtin oder den Beamten eine Disziplinarmaßnahme verhängt wird.
Das Disziplinarrecht sieht fünf Disziplinarmaßnahmen vor, die je nach Schwere des Dienstvergehens gegen eine Beamtin oder einen Beamten ausgesprochen werden können: Verweis,
Geldbuße, Kürzung der Dienstbezüge, Zurückstufung und Entfernung aus dem Beamtenverhältnis. Eine Entfernung aus dem Beamtenverhältnis wird allerdings nur dann verhängt, wenn die
Beamtin oder der Beamte durch ein schweres Dienstvergehen das Vertrauen des Dienstherrn
oder der Allgemeinheit endgültig verloren hat. Für Ruhestandsbeamtinnen und Ruhestandsbeamte gilt ein abweichender, auf zwei Disziplinarmaßnahmen beschränkter Maßnahmenkatalog.
Gegen sie können eine Kürzung oder eine Aberkennung des Ruhegehalts verhängt werden.
- 42 Die Disziplinarmaßnahmen des Verweises, der Geldbuße, der Kürzung der Dienstbezüge und
der Kürzung des Ruhegehalts können die Dienstvorgesetzten selbst durch eine so genannte Disziplinarverfügung verhängen. Bei ihr handelt es sich um einen Verwaltungsakt, der mit den
Rechtsbehelfen und Rechtsmitteln des Widerspruchs, der Anfechtungsklage und – unter bestimmten Voraussetzungen – der Berufung und der Revision angefochten werden kann.
Hält der Dienstherr die Verhängung einer Zurückstufung, einer Entfernung aus dem Beamtenverhältnis oder einer Aberkennung des Ruhegehalts für angezeigt, darf er diese Maßnahmen
nicht selbst aussprechen, sondern muss hierzu vor dem zuständigen Verwaltungsgericht eine so
genannte Disziplinarklage erheben, auf die das Verwaltungsgericht selbst über die entsprechende Maßnahme entscheidet. Gegen dessen Urteil können dann Berufung sowie – unter bestimmten Voraussetzungen – Revision eingelegt werden.
Je nach den Umständen des Einzelfalls kann die Notwendigkeit bestehen, dass einer Beamtin
oder einem Beamten bereits vor dem unanfechtbaren Abschluss des Disziplinarverfahrens die
weitere Ausübung der Dienstgeschäfte untersagt wird. Neben der allgemeinen beamtenrechtlichen Möglichkeit, ein vorübergehendes Verbot der Führung der Dienstgeschäfte auszusprechen,
kann eine Beamtin oder ein Beamter ab der Einleitung eines Disziplinarverfahrens auch disziplinarrechtlich vorläufig des Dienstes enthoben werden. Eine solche Maßnahme kommt vor allem
dann in Betracht, wenn nach einer prognostischen Bewertung des Falls damit zu rechnen ist,
dass im Disziplinarverfahren voraussichtlich die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis ausgesprochen werden wird. Unter dieser Voraussetzung kann – je nach finanziellen Verhältnissen –
ein Teil, höchstens 50% der monatlichen Dienstbezüge, einbehalten werden.
Laufbahnen
Laufbahnen sind Ordnungen der Berufswege der Beamtinnen und Beamten. Mit dem Laufbahnrecht werden für die personalpolitischen Entscheidungen in allen Verwaltungszweigen allgemeinverbindliche Regeln geschaffen, die die Personalpolitik objektivieren und einen einheitlichen
Mindeststandard der beruflichen Leistung gewährleisten.
Die vielfältigen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfordern qualifiziertes Personal. Dieses
kann nur durch eine systematische Vor- und Ausbildung gewonnen werden. Die unterschiedlichen Aufgaben erfordern Beschäftigte, die eine hierauf ausgerichtete Ausbildung absolviert haben. Um die Aufgaben des öffentlichen Dienstes sachgerecht und effektiv wahrnehmen zu können, werden entsprechend geeignete und einen größeren Kreis von Tätigkeiten umfassende
Laufbahnen eingerichtet. Das differenzierte, mit einer spezifischen Ausbildung verbundene Laufbahnsystem soll die Beamtinnen und Beamten befähigen, nicht nur einzelne, sondern alle Auf-
- 43 gaben einer Laufbahn wahrzunehmen. Durch die vielseitige Einsetzbarkeit im Rahmen der Laufbahnbefähigung wird eine flexible Personalwirtschaft gewährleistet.
Für die eher verwaltungstypischen Laufbahnen wird in einem Vorbereitungsdienst gezielt verwaltungsintern ausgebildet. Für bestimmte Aufgaben benötigt die öffentliche Verwaltung aber auch
Spezialisten, wie z. B. Ärzte. Für diese Fachleute sind Laufbahnen besonderer Fachrichtung eingerichtet worden. Anstelle des Vorbereitungsdienstes und der Laufbahnprüfung wird für die Übernahme von Spezialisten in das Beamtenverhältnis eine hauptberufliche Tätigkeit von bestimmter Dauer vorausgesetzt.
Auch bei fehlender Laufbahnbefähigung besteht die Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen in das Beamtenverhältnis übernommen zu werden. Bei diesen sogenannten „anderen
Bewerbern“ muss die Befähigung für die Wahrnehmung eines Amtes durch Lebens- und Berufserfahrung innerhalb oder außerhalb des öffentlichen Dienstes erworben und durch eine besondere unabhängige Stelle, den Bundes- oder Landespersonalausschuss, festgestellt sein.
Neben der für die Verwaltung dominierenden Laufbahn der allgemeinen inneren Verwaltung gibt
es angesichts der unterschiedlichen Aufgaben in Bund und Ländern Laufbahnen, die nur der
Bund oder einzelne Länder eingerichtet haben: So sind die Laufbahnen des Auswärtigen Dienstes oder der Wehrverwaltung dem Bund vorbehalten, während der Vorbereitungsdienst für
Grund- und Hauptschullehrerinnen und -lehrer durch die Länder geregelt wird. Die Laufbahnen
des Bundes sind in Anlagen der Bundeslaufbahnverordnung abschließend aufgezählt.
Die konkrete Ausgestaltung einer Laufbahn erfolgt in einer Laufbahn-, Ausbildungs- und Prüfungsordnung, die als Rechtsverordnung erlassen wird. In ihr werden die Zulassungsvoraussetzungen, das Auswahlverfahren, die Ausbildung im Vorbereitungsdienst die Laufbahnprüfung und
die regelmäßig zu durchlaufenden Ämter geregelt.
Laufbahnen können den Laufbahngruppen des einfachen, mittleren, gehobenen oder höheren
Dienstes zugeordnet sein. Die Zugehörigkeit bestimmt sich nach dem Eingangsamt.
- 44 -
Laufbahngruppen
Beamte und Richter am 30.06.2004
Höherer
Dienst
Gehobener
Dienst
Mittlerer
Dienst
Einfacher
Dienst
Insgesamt
Anzahl
18.400
43.800
66.900
3.200
132.300
%
13,9
33,1
50,6
2,4
100,0
Anzahl
332.100
704.700
223.300
8.300
1.268.400
%
26,2
55,6
17,6
0,7
100,0
Gemeinden/GemeindeVerbände und kommunale
Zweckverbände
Anzahl
27.200
92.600
59.700
500
180.000
%
15,1
51,4
33,2
0,3
100,0
Mittelbarer öffentlicher
Dienst
Anzahl
17.000
42.400
4.600
300
64.300
%
26,4
65,9
7,2
0,5
100,0
Insgesamt
Anzahl
394.700
883.600
354.400
12.300
1.645.000
%
24,0
53,7
21,6
0,7
100,0
Bund
Länder
Voraussetzungen für die Einstellung in den Vorbereitungsdienst sind im
• einfachen Dienst der erfolgreiche Besuch einer Hauptschule oder ein als gleichwertig anerkannter Bildungsstand,
• mittleren Dienst der Abschluss einer Realschule oder der erfolgreiche Besuch einer Hauptschule sowie daran anschließend eine förderliche Berufsausbildung oder ein als gleichwertig
anerkannter Bildungsstand,
• gehobenen Dienst die Fachhochschulreife oder eine andere zu einem Hochschulstudium berechtigende Schulbildung oder ein als gleichwertig anerkannter Bildungsstand,
• höheren Dienst ein für die Laufbahn geeignetes abgeschlossenes Studium an einer Hochschule. Für die Laufbahn des allgemeinen Verwaltungsdienstes wird das Studium der
Rechtswissenschaft sowie der Wirtschafts-, Finanz- und Sozialwissenschaften als gleichwertig anerkannt. Auch ein an einer Fachhochschule erworbener Masterabschluss erfüllt die
Voraussetzungen, wenn im Akkreditierungsverfahren festgestellt worden ist, dass der Masterabschluss in dem betreffenden Studiengang den Zugang zum höheren Dienst eröffnet.
Der Vorbereitungsdienst dient der praktischen und theoretischen Ausbildung und wird mit einer
Laufbahnprüfung abgeschlossen. Er wird zumeist im Beamtenverhältnis auf Widerruf geleistet
und dauert in der Regel im
- 45 -
•
•
•
•
einfachen Dienst
mittleren Dienst
gehobenen Dienst
höheren Dienst
6 Monate,
2 Jahre,
3 Jahre,
2 Jahre.
Für Laufbahnen des gehobenen nichttechnischen Dienstes wird der Vorbereitungsdienst in der
Regel an verwaltungsinternen Fachhochschulen durchgeführt. Die Ausbildung besteht aus Fachstudien an der Fachhochschule und berufspraktischen Studienzeiten in Ausbildungsbehörden
von jeweils 18 Monaten. In der Bundesverwaltung ist dieses die Fachhochschule für öffentliche
Verwaltung, die über folgende Fachbereiche verfügt:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Allgemeine innere Verwaltung,
Arbeitsverwaltung,
Auswärtige Angelegenheiten,
Bundesgrenzschutz,
Bundeswehrverwaltung,
Finanzen,
Öffentliche Sicherheit,
Sozialversicherung,
Wetterdienst.
In den Verwaltungsfachhochschulen der Länder werden Landes- und Kommunalbeamtinnen und
-beamte in der Regel in den Fachrichtungen „allgemeine innere Verwaltung“, „Polizei“, „Steuerverwaltung“ und „Rechtspflege“ ausgebildet.
Die Einstellung in den Vorbereitungsdienst ist bis zu einem Höchstalter von 32 Jahren, bei
schwer behinderten Menschen bis zu einem Höchstalter von 40 Jahren möglich. Für Bewerberinnen und Bewerber, deren Bewerbung sich wegen der Betreuung von Kindern oder pflegebedürftigen Angehörigen verzögert hat, bestehen Sonderregelungen.
Nach der Ablegung der Laufbahnprüfung (Examen) haben sich die Beamtinnen und Beamten in
einer Probezeit zu bewähren. Die regelmäßige Dauer beträgt im einfachen Dienst ein Jahr, im
mittleren Dienst zwei Jahre, im gehobenen Dienst zwei Jahre und sechs Monate und im höheren
Dienst drei Jahre. Nach erfolgreicher Probezeit werden die Beamtinnen und Beamten, wenn sie
mindestens 27 Jahre alt sind, zu Beamtinnen und Beamten auf Lebenszeit ernannt.
- 46 -
Berufliche Entwicklungsmöglichkeiten
Maßgeblich für Beförderungen ist das Leistungsprinzip: Beförderungen erfolgen nach Eignung,
Befähigung und fachlicher Leistung. Zumeist ist ein Wechsel des Dienstpostens erforderlich; vor
der Beförderung erfolgt eine Erprobung auf dem höher bewerteten Dienstposten. Da Beamtinnen
und Beamte auf Planstellen geführt werden, ist für eine Beförderung erforderlich, dass eine entsprechend höher bewertete Planstelle zur Verfügung steht.
Um ein aussagefähiges, objektives und vergleichbares Bild der Leistung der Mitarbeiterinnen
und Mitarbeiter zu gewinnen, werden die Kriterien für dienstliche Beurteilungen in Beurteilungsrichtlinien festgelegt. Sie erfolgen regelmäßig oder zu bestimmten Anlässen spätestens alle zwei
Jahre. Sie dienen als Grundlage für sachgerechte Personalentscheidungen und Maßnahmen der
Personalentwicklung und bilden ein Instrument der Personalführung.
Zur Verbesserung der Vergleichbarkeit der Beurteilungen sind im Bundesdienst Richtwerte für
die Beurteilungsnoten festgelegt worden (so genannte Quotenregelung). Der Anteil der höchsten
Note soll danach 15%, der Anteil der zweithöchsten Note 35% der zu beurteilenden Beamtinnen
und Beamten einer Besoldungsgruppe bzw. Funktionsebene nicht überschreiten.
Die Länder regeln ihr jeweiliges Beurteilungssystem in eigener Zuständigkeit.
Im Rahmen speziell geregelter Aufstiegsverfahren besteht für qualifizierte Beamtinnen und Beamte die Möglichkeit, in die nächsthöhere Laufbahn aufzusteigen. Voraussetzung dafür ist das
erfolgreiche Bestehen eines Auswahlverfahrens. Während des Ausbildungsaufstiegs (für Lebensjüngere) nehmen die Beamtinnen und Beamten am Vorbereitungsdienst teil und legen die
Laufbahnprüfung ab. Beim Aufstieg in den höheren Dienst kann alternativ die Teilnahme an einer
zweijährigen Einführung in die Aufgaben des höheren Dienstes einschließlich des Besuchs von
wissenschaftlich ausgerichteten Lehrgängen von sechs Monaten vorgesehen werden, die mit der
Vorstellung vor dem Bundespersonalausschuss abschließt. Beim Praxisaufstieg (für Lebensältere) nehmen die Beamtinnen und Beamten an einer Einführung in die Aufgaben der höheren
Laufbahn, die je nach Laufbahn zwischen 18 Monaten und zwei Jahren und sechs Monaten
dauert, und an Lehrgängen teil. Der Bundespersonalausschuss stellt abschließend die Befähigung fest.
In den Ländern gibt es ähnliche Aufstiegsregelungen.
Die richtige Besetzung von Führungsfunktionen ist für eine moderne, leistungsstarke und wirtschaftliche Verwaltung von besonderer Bedeutung. Deshalb werden gegenwärtig bei den einzel-
- 47 nen Dienstherrn in unterschiedlichem Umfang Führungsfunktionen zunächst auf Probe oder auf
Zeit vergeben. Durch ein solches Instrumentarium werden die Personalauswahl und der Personaleinsatz leistungsorientiert verbessert. Fehlbesetzungen (z.B. erst später feststellbare Führungsmängel) können korrigiert werden; die Mobilität von Führungskräften, die Leistungsmotivation und der Wettbewerb bei der Besetzung von Führungsfunktionen werden gestärkt.
Der öffentliche Dienst ist besonders auf das Wissen seiner Beschäftigten angewiesen: der Umgang mit ständig sich ändernden Gesetzen und Vorschriften setzt permanente Lernprozesse
voraus. Im Bildungssektor ist der öffentliche Dienst gleich doppelt gefordert: er muss das notwendige Wissen parat halten und vermitteln. Ausbildung und Qualifizierung sind deshalb von
besonderer Bedeutung, um seine Zukunftsfähigkeit zu erhalten. Die Fortbildung erfolgt sowohl
extern als auch in eigenen Fortbildungseinrichtungen. Der Bund hat als zentrale Fortbildungseinrichtung die Bundesakademie für öffentliche Verwaltung in Brühl eingerichtet. Hinzu kommen in
allen Ressorts passgenaue Fortbildungs- und Personalentwicklungskonzepte bei Veränderungsprozessen und qualitätssteigernden Ansätzen wie z. B. bei der Nutzung von IT.
Mobilität
Die Verwaltung der Zukunft wird auch geprägt sein von einem schnelleren Wandel der öffentlichen Aufgaben. Dies verlangt mehr Mobilität der Beschäftigten in fachlicher und räumlicher Hinsicht, um gerade im Blick auf den sich jeweils ändernden Personalbedarf die personellen Ressourcen des öffentlichen Dienstes bestmöglich nutzen zu können.
Das Dienstrecht sieht für die Mobilität der Beamtinnen und Beamten folgende Möglichkeiten vor:
Aus dienstlichen Gründen oder auf eigenen Antrag kann die Beamtin oder der Beamte
• innerhalb derselben Dienststelle vorübergehend oder auf Dauer auf einen anderen Dienstpos-
ten umgesetzt werden,
• vorübergehend zu einer anderen Dienststelle ihres bzw. seines oder auch eines anderen
Dienstherrn (z. B. vom Bund zu einem Land) abgeordnet werden,
• auf Dauer zu einer anderen Dienststelle ihres bzw. seines oder auch eines anderen Dienst-
herrn versetzt werden.
Diese Maßnahmen haben grundsätzlich keine Auswirkungen auf die Besoldung und Versorgung
(abgesehen von den Auswirkungen auf bestimmte Zulagen) und können grundsätzlich auch ohne Zustimmung der Beamtin bzw. des Beamten getroffen werden.
- 48 Erforderlich ist die Zustimmung jedoch
• zu einer Abordnung für mehr als zwei Jahre zu einer nicht dem jeweiligen Amt entsprechen-
den, insbesondere geringerwertigen Tätigkeit oder für mehr als fünf Jahre zu einem anderen
Dienstherrn,
• zu einer Versetzung in ein niedrigeres Amt, es sei denn, diese Versetzung ist wegen erhebli-
cher Änderungen der Aufgaben, des Aufbaues oder des Bestandes der bisherigen Dienststelle erforderlich,
• zu einer vorübergehenden Zuweisung zu einer anderen öffentlichen Einrichtung, die nicht zu
den deutschen Dienstherren gehört (z. B. über- und zwischenstaatliche Organisationen), oder
auch einer nichtöffentlichen Einrichtung.
Umsetzungen mit Dienstortwechsel, Abordnungen für mehr als drei Monate sowie Versetzungen
bedürfen aber in der Regel der Zustimmung der Personalvertretung (S.69). Kommt eine Einigung
nicht zustande, entscheidet die oberste Dienstbehörde endgültig.
Die Zustimmung der Beamtin bzw. des Beamten ist nicht erforderlich, wenn die bisherige Dienststelle ganz oder teilweise in eine privatrechtlich organisierte Einrichtung der öffentlichen Hand
umgebildet wird. Die damit verbundene Zuweisung bedarf grundsätzlich der Zustimmung der
Personalvertretung. Die zugewiesene Beamtin bzw. der zugewiesene Beamte arbeitet für die
Institution, zu der die Zuweisung erfolgt ist. Das Gehalt wird aber weiterhin von der bisherigen
Dienststelle gezahlt.
Einsatz im internationalen Bereich
Die Tätigkeit von Bundesbediensteten in öffentlichen zwischenstaatlichen oder überstaatlichen
Organisationen sowie in der Entwicklungshilfe liegt im deutschen Interesse. In den bundesweit
geltenden Entsendungs- sowie Beurlaubungsrichtlinien des Bundesministerium des Innern sind
entsprechende Organisationen genannt, Bestimmungen zum Sonderurlaub ohne Dienstbezüge
konkretisiert und praxisrelevante Rechtshinweise aufgeführt (im Internet abrufbar unter dem folgenden Link: http://www.bund.de/nn_174446/DE/BuB/A-Z/E-wie-Ehrenamt/EUMobilitaet/Interessenten-aus-Deutschland/Sonstige-Links--EU--InternationaleOrganisati/Sonstige-Links-seite.html). In der Praxis erfolgt zunächst eine bis zu fünfjährige Beurlaubung zu einer internationalen Tätigkeit. Unter bestimmten Voraussetzungen kann diese Beurlaubung ohne Dienstbezüge verlängert werden.
Die Rechtsstellung der Beamtin bzw. des Beamten während eines solchen Sonderurlaubs bleibt
unberührt, es besteht jedoch keine Dienstleistungspflicht und keine Alimentationspflicht des
- 49 Dienstherrn. Die Zeit der Beurlaubung ohne Dienstbezüge kann bei der Altersversorgung berücksichtigt werden, wenn sie öffentlichen oder dienstlichen Belangen dient. Ebenso kann die
Besoldung in bestimmten Fällen ganz oder teilweise belassen werden, wenn mit einem Urlaub
auch dienstliche Zwecke verfolgt werden.
Im weiter zusammenwachsenden Europa kommt der Mobilität zwischen den öffentlichen Diensten der EU-Mitgliedstaaten eine besondere Bedeutung zu. Die Umsetzung der im EUGemeinschaftsrecht festgeschriebenen Freizügigkeit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
(Art. 39 EG-Vertrag) besteht auch im öffentlichen Dienst mit Ausnahme einiger Kernbereiche.
Um diese EU-weite Mobilität zu fördern, wurden in allen EU-Mitgliedstaaten nationale Kontaktstellen eingerichtet, die Anfragen von nationalen Behörden und Verwaltungen der EUMitgliedstaaten beantworten. Die nationale Kontaktstelle für die Bundesrepublik Deutschland ist
zu erreichen unter:
Bundesministerium des Innern
Referat D I 4 - EU und internationale dienstrechtliche Angelegenheiten Alt-Moabit 101 D
10559 Berlin
E-Mail: di4@bmi.bund.de
Alle Interessenten können sich im Internet informieren (http://www.auswaertigesamt.de/www/de/aamt/job/index_html) oder auch unmittelbar an den Bürgerservice des Auswärtigen Amtes wenden.
Als zentrales Instrument zur Förderung der Mobilität wurde außerdem eine Datenbank eingerichtet, die von den Mitgliedstaaten auf freiwilliger Basis gespeist wird und Basisinformationen über
den jeweiligen öffentlichen Dienst, Links zu Informationen über Verwaltungen der Mitgliedstaaten, über EU-Programme und bilaterale Programme sowie konkrete Stellenangebote enthält.
Diese Datenbank wurde in das EU-Portal "Informationen über grenzüberschreitende öffentliche
Dienstleistungen" integriert und ist unter
http://europa.eu.int/youreurope/sitemap/citizens//de.html#countryspecific der Öffentlichkeit zugänglich. Der deutsche Beitrag zu dieser Datenbank ist direkt unter www.bund.de abrufbar.
Weitere Informationen über Stellenangebote in den EU-Mitgliedstaaten bietet das EURES-Portal
(http://www.europa.eu.int./eures/main.jsp?acro=eures&lang=de&catId=1&parentId=0)
- 50 Soziale Sicherung
Beamtinnen und Beamte sind nicht in die verschiedenen Bereiche der gesetzlichen Sozialversicherung einbezogen (siehe nachfolgende Übersicht). Für sie besteht grundsätzlich keine Versicherungspflicht in der gesetzlichen Rentenversicherung (Sozialgesetzbuch –SGB– VI), der gesetzlichen Unfallversicherung (SGB VII), der gesetzlichen Arbeitsförderung (SGB III) und der gesetzlichen Krankenversicherung (SGB V). Diese Versicherungsfreiheit in den sozialen Sicherungssystemen der versicherungspflichtigen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ist bedingt
durch jeweils eigenständige, beamtenspezifische Sicherungssysteme gemäß dem besonderen
Dienstverhältnis der Beamtinnen und Beamten. Eine Abweichung von diesem Grundsatz bildet
die Pflicht der Beamtinnen und Beamten zur Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit
gemäß den Vorgaben der sozialen Pflegeversicherung (SBG XI).
Übersicht: Sozialversicherungssystem - Sicherungszweige
Gesetzliche
Rentenversicherung
(SGB VI)
Gesetzliche
Unfallversicherung
(SGB VII)
Arbeitsförderung
(SGB III)
Gesetzliche
Krankenversicherung
(SGB V)
Versicherungspflicht (Teilabsicherung)
Versicherungsfreiheit
Situation bei
Beamtinnen und
Beamten
Altersversorgung durch
Dienstherrn
Unfallfürsorge
durch
Dienstherrn
keine
Kündigung
Soziale
Pflegeversicherung
(SGB XI)
Eigenvorsorge
ergänzt um
Beihilfe durch
Dienstherrn
Restabsicherung
über Beihilfe
durch Dienstherrn
Die Prinzipien zur eigenständigen sozialen Absicherung finden ebenso in den Sonderdienstverhältnissen der Richterinnen und Richter und Soldatinnen und Soldaten Anwendung.
Die Altersversorgung (S. 97 ff) wird bei Beamtinnen und Beamten unmittelbar durch den Dienstherrn sichergestellt und gehört zu den tragenden Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Ebenso
trägt der Dienstherr anfallende Leistungen bei einem Dienstunfall der Beamtin oder des Beamten. Die Einbeziehung in das System der Arbeitsförderung ist nicht erforderlich, da nach einer
Probezeit grundsätzlich auf Lebenszeit angestellt wird.
Soziale Sicherung für den Krankheits- und Pflegefall
Beamtinnen und Beamte sind gehalten, im Wege der Eigenvorsorge das Risiko von Krankheiten
und Pflegebedürftigkeit für sich und ihre Familien abzusichern. Die Eigenvorsorge erfolgt regelmäßig durch den Abschluss einer privaten Versicherung, deren Beiträge aus den Dienst- und
Versorgungsbezügen zu bestreiten sind. Diese private Kranken- und Pflegeversicherung muss
- 51 aber nur einen Teil der Krankheits- und Pflegekosten abdecken. Ergänzend haben Beamtinnen
und Beamte Anspruch auf Beihilfe. Aufgrund der Fürsorgeverpflichtung des Dienstherrn gegenüber seinen Beamtinnen und Beamten und deren Familien werden die notwendigen und angemessenen Kosten in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen, bei Maßnahmen zur Früherkennung von Krankheiten und bei Schutzimpfungen in einem nach Prozentsätzen festgelegten
Umfang zu den so genannten Bemessungssätzen erstattet. Das gilt auch für alle Versorgungsempfänger.
Die Bemessungssätze sind im Bundesdienst personenbezogen gestaffelt. Danach erhält die aktive Beamtin bzw. der aktive Beamte auf eigene Krankheitskosten eine Beihilfe in Höhe von 50%
(bei mindestens zwei berücksichtigungsfähigen Kindern in Höhe von 70%), die Ruhestandsbeamtin bzw. der Ruhestandsbeamte von 70%. Für Krankheitskosten des Ehegatten werden 70%
erstattet, für Krankheitskosten der Kinder 80%. Sofern letztere Personen – sie werden im Beihilferecht als berücksichtigungsfähige Angehörige bezeichnet – allerdings selbst (z.B. aufgrund
eines sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisses) in der gesetzlichen Krankenversicherung versichert sind, verdrängt dieser Leistungsanspruch weitgehend den Anspruch auf
Beihilfe.
Beamtinnen und Beamte, die bis zu ihrer Verbeamtung Mitglied in der gesetzlichen Krankenversicherung gewesen sind, können allerdings unmittelbar nach ihrer Verbeamtung – statt einer privaten Krankenversicherung – ihr bisheriges Versicherungsverhältnis in der gesetzlichen Krankenversicherung in Form einer freiwilligen Mitgliedschaft fortführen. Sie müssen ihre Beiträge
jedoch fortan allein tragen; sie haben also im Gegensatz zu Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern keinen Anspruch auf Beitragszuschüsse des Dienstherrn.
Beamtinnen und Beamte, die freiwilliges Mitglied in der gesetzlichen Krankenversicherung
geblieben sind, haben seit 1. Januar 2005 die Möglichkeit gemeinsam mit ihren Familienangehörigen in die private Krankenversicherung zu wechseln, wobei die Aufnahme unter erleichterten
Bedingungen erfolgt.
Es besteht für alle Beamtinnen und Beamte eine gesetzliche Verpflichtung, sich in der sozialen
oder privaten Pflegeversicherung zu versichern. Die Wahl des Versicherungsbereiches erfolgt
nach dem Prinzip: „Pflegeversicherung folgt Krankenversicherung“. Der Leistungsrahmen im
Pflegefall richtet sich im Beihilferecht nach den Regelungen im SGB XI.
Die Bundesländer als Dienstherr regeln gemäß ihrer Eigenstaatlichkeit das Beihilferecht für ihre
Beamtinnen und Beamten in eigener Zuständigkeit und Verantwortung. Dennoch stimmen die
Beihilferegelungen des Bundes und der Länder weitgehend überein, auch mit Rücksicht auf die
bundeseinheitliche Besoldung und Versorgung aller Beamtinnen und Beamten in Deutschland.
- 52 Teilweise wird im Landesbeamtenrecht auf das Bundesbeihilferecht verwiesen und lediglich
durch landesbedingte Sonderregelungen ergänzt.
Beihilfeausgaben
In den nachfolgenden Übersichten werden einerseits die Beihilfeausgaben des Bundes der letzten 10 Jahre und andererseits die jährlichen Veränderungsraten für diesen Zeitraum dargestellt.
Unberücksichtigt blieben dabei die Bereiche der Post und Bahn, da deren Finanzmittel seit ihrer
Privatisierung von Seiten der jeweiligen Unternehmen verwaltet werden.
Jährliche Beihilfeausgaben des Bundes
(ohne Post und Bahn)
Beihilfeausgaben in Millionen €
Jahr
Beschäftigte
Versorgungsempfänger
1992
257,4
376,6
634,0
1993
261,7
412,5
674,2
1994
259,1
460,7
719,9
1995
261,1
516,9
778,0
1996
268,2
560,7
829,0
1997
265,0
594,8
859,8
1998
261,5
624,2
885,6
1999
266,5
653,8
920,3
2000
269,6
677,0
946,6
2001
279,5
727,6
1007,1
2002
288,1
763,4
1051,5
2003
293,1
787,9
1081,0
2004
295,7
804,1
1099,8
2005
279,4
807,6
*)
Abweichungen durch Rundungsdifferenzen möglich.
Insgesamt*)
1086,9
Quelle: BMF
- 53 -
Entwicklung der Beihilfeausgaben des Bundes
gegenüber dem Vorjahr
Veränderung in Prozent
14,0
13,6
11,7
12,2
9,5
10,0
8,5
6,4
7,0
6,1
6,0
4,9
2,0
1,9
0,8
-1,0
-2,0
4,8
3,5
2,7
1,7
4,8
-1,2
3,6
3,1
3,2
1,7
1,2
2,1
0,9
-1,4
-6,0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
0,4
1998
Beschäftigte
1999
2000
2001
2002
2003
2004
-5,5
2005
Versorgungsempfänger
Die Beihilfeausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden insgesamt belaufen sich schätzungsweise auf das zehnfache. Der Anteil der gezahlten Beihilfen an den Gesamtbesoldungsausgaben liegt bei etwa 5% und an den Gesamtversorgungsausgaben bei etwa 16% jeweils bezogen
auf das Jahr 2004.
Die Beihilfeausgaben für die Versorgungsempfänger von Bund, Ländern und Gemeinden haben
sich im Zeitraum 1990 – 2004 von 1,4 Mrd. € auf 4,0 Mrd. € erhöht.
Beihilfeausgaben der Versorgungsempfänger von Bund,
Ländern und Gemeinden
Jahr
insgesamt
Bund
Länder
Gemeinden*)
1990
1,4
0,3
0,9
0,2
1995
2,2
0,5
1,4
0,3
1999
2,8
0,7
1,8
0,3
2002
3,4
0,8
2,3
0,3
2003
3,7
0,8
2,5
0,4
2004
4,0
0,8
2,5
0,7
*) geschätzt
Quelle: Finanzstatistik
- 54 Beendigung des Beamtenverhältnisses
Ein wirksam begründetes Beamtenverhältnis kann nur in den gesetzlich zugelassenen Fällen
beendet werden.
In aller Regel endet das aktive Beamtenverhältnis durch Eintritt in den Ruhestand. Die Beamtin
bzw. der Beamte tritt kraft Gesetzes bei Erreichen der Altersgrenze mit Vollendung des 65. Lebensjahres in den Ruhestand. Für bestimmte Beamtengruppen bestehen besondere Altersgrenzen, z.B. im Polizei- und Justizvollzugsdienst und bei der Feuerwehr das vollendete 60. Lebensjahr. Die Altersgrenzen gelten für Frauen und Männer gleichermaßen.
Auf Antrag kann in den Ruhestand versetzt werden, wer das 63. Lebensjahr vollendet hat oder
schwerbehindert ist und das 60. Lebensjahr vollendet hat. Weiterhin wird in den Ruhestand versetzt, wer aus Gesundheitsgründen zur Erfüllung seiner Dienstpflichten dauernd unfähig ist
(Dienstunfähigkeit) und eine andere Tätigkeit, eventuell auch nach Umschulung, nicht mehr in
vollem Umfang oder auch nur zur Hälfte wahrnehmen kann ("Rehabilitation vor Versorgung"). Im
Fall des vorzeitigen Ruhestandes wird das Ruhegehalt um einen Versorgungsabschlag gemindert (S. 100).
Im Jahr 2004 erfolgten bei Bund, Länder und Gemeinden 21,6% aller Pensionierungen wegen
Dienstunfähigkeit. Für den Bund lag dieser Anteil im Jahr 2004 bei 7,9% (Länder 23,3% und
Gemeinden 27,8%). Alle Dienstherren unternehmen verstärkte Anstrengungen, die Quote der
Frühpensionierungen weiter zu senken.
Für Beamtinnen und Beamte, die ihre Dienstpflichten nicht mehr in vollem Umfang, aber noch mindestens während der Hälfte der regelmäßigen Dienstzeit wahrnehmen können, gibt es seit 1999 das Institut der begrenzten
Dienstfähigkeit. Die Beamtin bzw. der Beamte arbeitet dann in einem seiner Dienstfähigkeit angepassten Umfang weiter und erhält eine Besoldung entsprechend der reduzierten Arbeitszeit gezahlt, mindestens aber in
Höhe des Ruhegehalts, das er bei Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit erhalten hätte. Seit
1.1.2002 gilt die Regelung nun auch für die unter fünfzigjährigen Beamtinnen und Beamten. Zugleich wurde die
Möglichkeit geschaffen, bereits in den Ruhestand versetzte Beamtinnen und Beamte auch bei nur begrenzter
Dienstfähigkeit zu reaktivieren.
- 55 -
Gründe des Ruhestandeintritts im Jahr 2004
- Gebietskörperschaften -
sonst ige Gründe;
2,9%
Dienst unfähigkeit ;
21,6%
Regelalt ersgrenze 65.
Lebensjahr; 28,2%
besondere
Alt ersgrenze; 18,7%
Ant ragsalt ersgrenze
63. Lebensjahr;
21,3%
Ant ragsalt ersgrenze
60. Lebensjahr
(Schwerbehinderung)
7,3%
4. Die Grundlagen des Arbeitnehmerverhältnisses
Der öffentliche Dienst war ursprünglich ausschließlich Beamtinnen und Beamten vorbehalten.
Erstmals zu Beginn des 19. Jahrhunderts wurden Arbeiterinnen und Arbeiter als Hilfskräfte im
öffentlichen Dienst beschäftigt. Heute haben von den 4,61 Mio. Beschäftigten im öffentlichen
Dienst etwa 60% – also 2,8 Mio. – Arbeitnehmerstatus.
Der hohe Anteil von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst spiegelt in erster Linie den grundlegenden Wandel des Staatsverständnisses wider: Im Gegensatz zum 19.
Jahrhundert wird der Staat nicht mehr ausschließlich als Ordnungsfaktor interpretiert, sondern
hat auch Daseins- und Wachstumsvorsorge zu betreiben. Die Erledigung dieser hinzugetretenen
Aufgaben ist in großem Umfang Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern anvertraut, während Beamtinnen und Beamte vorwiegend im Bereich der klassischen hoheitlichen Tätigkeiten (Polizei-,
Steuer-, Zoll- und Ministerialverwaltung) eingesetzt sind.
Regelung des Arbeitsverhältnisses durch Tarifvertrag
Wie in der Privatwirtschaft werden Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes auf der Grundlage eines privatrechtlichen Arbeitsvertrages beschäftigt. Dieser Arbeitsvertrag
unterliegt den allgemeinen Regeln des deutschen Arbeitsrechts und den spezifischen Regelungen der einschlägigen Tarifverträge.
- 56 -
Die Koalitionsfreiheit mit dem Recht auf Abschluss von Tarifverträgen blieb den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes zunächst versagt, diese war nur den gewerblichen Arbeiterinnen und
Arbeitern zugestanden. Der Weg für eine tarifliche Regelung ihrer Arbeitsbedingungen war freigegeben,
nachdem die Koalitionsfreiheit zunächst allgemein unter ausdrücklicher Einbeziehung der „Beamten und
Staatsarbeiter“ anerkannt und durch Artikel 159 der Weimarer Reichsverfassung von 1919 garantiert worden
war. Eine Vorreiterrolle für die nachfolgenden Tarifverträge im öffentlichen Dienst nahm dabei der Reichsangestelltentarifvertrag (RAT) vom 2.5.1924 ein. Das seit 1949 erlassene Tarifvertragsgesetz galt von vornherein auch für den öffentlichen Dienst.
Für den öffentlichen Dienst werden die Tarifverträge zwischen den Arbeitgebern des Bundesdienstes, des
Landesdienstes und des Kommunaldienstes auf der einen Seite und den im öffentlichen Dienst vertretenen
Gewerkschaften auf der anderen Seite ausgehandelt. Der Bundesdienst wird auf der Arbeitgeberseite durch
den Bundesminister des Innern vertreten, der dabei eng mit dem Bundesminister der Finanzen zusammenarbeitet und bei wichtigen Fragen die Zustimmung des Bundeskabinetts einholt. Die Länder werden bei Tarifverträgen durch ihren Arbeitgeberverband repräsentiert, nämlich die Tarifgemeinschaft deutscher Länder (TdL),
deren gewählter Vorsitz in der Regel die Finanzministerin oder der Finanzminister eines Bundeslandes ist.
Der Kommunaldienst wird ebenfalls durch einen Arbeitgeberverband auf Bundesebene repräsentiert
- Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände (VKA) -, deren Mitgliedsverbände auf Landesebene organisiert sind und sich aus den kommunalen Gebietskörperschaften (Gemeinden, Städte, Kreise usw.) sowie
kommunalen bzw. kommunal beeinflussten Unternehmen (einschl. z.B. Flughäfen und Sparkassen) zusammensetzen.
Zu den großen im öffentlichen Dienst vertretenen Gewerkschaften zählen heute:
•
•
ver.di - Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft und
dbb tarifunion des Deutschen Beamtenbundes
Das Tarifrecht des öffentlichen Dienstes regelt nahezu alle wesentlichen Arbeitsbedingungen
abschließend. Zurzeit wird das Tarifrecht des öffentlichen Dienstes bei den drei Arbeitgebern
Bund, Ländern und Gemeinden durch unterschiedliche Tarifwerke abgebildet:
Alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des Bundes fallen unter den am 1. Oktober 2005 in
Kraft getretenen Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) und die diesen ergänzenden Tarifverträge (z.B. Tarifvertrag zur Überleitung der Beschäftigten des Bundes in den TVöD und zur
Regelung des Übergangsrechts – TVÜ-Bund). Dieses Tarifrecht gilt auch für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Kommunen und ihrer Einrichtungen, die einem Mitgliedverband der
VKA auf Landesebene angehören. Für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Länder gilt
der Bundes-Angestelltentarifvertrag bzw. der Manteltarifvertrag für Arbeiterinnen und Arbeiter
des Bundes und der Länder fort.
Dem In-Kraft-Treten des TVöD ging ein gut zweijähriger intensiver Reformprozess voraus: Im
Jahr 2003 einigten sich die Arbeitgeber und die Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes auf
eine umfassende Reform des Tarifrechts für den öffentlichen Dienst. In einer sog. Prozessvereinbarung wurden u.a. die Ziele der Reform formuliert: für eine zunehmend dienstleistungs- und
wettbewerbsorientierte Verwaltung sollte ein modernes, leistungsorientiertes und transparentes
Tarifwerk entstehen. Im Frühjahr 2004 schied die Tarifgemeinschaft deutscher Länder (TdL), der
Arbeitgeberverband der Länder, aus den Reformverhandlungen aus. Bund und Kommunen als
verbleibende Arbeitgeber setzten den Reformprozess mit den Gewerkschaften fort. Die Verhand-
- 57 lungen konnten im Rahmen der Tarifverhandlungen 2005 zu einem erfolgreichen Abschluss geführt werden: im Februar 2005 einigten sich die Tarifpartner auf die Einführung des neuen Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst (TVöD) zum 1. Oktober 2005.
Folgende Grundsätze kennzeichnen das neue Tarifrecht:

Die nicht mehr zeitgemäße Unterscheidung in Angestellte, Arbeiterinnen und Arbeiter wurde aufgegeben. Der TVöD gilt für alle Beschäftigten gleichermaßen.
Die Bezahlung erfolgt nicht mehr nach Lebensalter, Familienstand und Kinderzahl, sondern
nach individueller Leistung und Berufserfahrung.
Für Beschäftigte am Anfang des Berufslebens wird der öffentliche Dienst durch verbesserte
Einkommensmöglichkeiten attraktiver.
Bis zu acht Prozent der Entgeltsumme der Tarifbeschäftigten eines Arbeitgebers sollen für
variable Leistungsbezahlung zur Verfügung stehen (Start im Jahr 2007 mit einem Prozent).
Leistungsunabhängige Bewährungs- und Zeitaufstiege wurden abgeschafft.
Weihnachtsgeld und Urlaubsgeld werden ab 2007 zugunsten einer sozial gestaffelten, im
Volumen abgesenkten Jahressonderzahlung ersetzt.
Es wurden Führungsfunktionen auf Zeit und auf Probe eingeführt.
Der Personalaustausch zwischen öffentlichem Dienst und der Privatwirtschaft wird erleichtert.
Die Eingruppierungsbestimmungen werden vereinfacht.
Pflichten und Rechte
Die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst haben grundsätzlich die gleichen Rechte und Pflichten im Rahmen ihres Arbeitsverhältnisses wie in der Privatwirtschaft. Neben der Arbeitspflicht als Hauptpflicht gibt es eine Reihe von Nebenpflichten (z.B. die Verschwiegenheitspflicht, oder die Verpflichtung, Konkurrenz zu unterlassen). Darüber hinaus besteht für Beschäftigte des Bundes und Beschäftigte anderer Arbeitgeber, in deren Aufgabenbereich auch hoheitliche Aufgaben wahrgenommen werden, eine politische Treuepflicht. Darunter
versteht man ein durch das gesamte Verhalten dokumentiertes Bekenntnis zu den verfassungsmäßigen Grundprinzipien der Bundesrepublik Deutschland. Der Umfang dieser politischen
Treuepflicht ist jedoch abhängig von der wahrgenommenen Funktion, so dass die Anforderungen
insoweit nur in bestimmten Positionen denen bei Beamtinnen und Beamten (S. 30) vergleichbar
sind.
Die Verletzung arbeitsvertraglicher Pflichten kann der öffentliche Arbeitgeber mit den gleichen
Mitteln ahnden wie der private Arbeitgeber. Er kann der Arbeitnehmerin bzw. dem Arbeitnehmer
ein bestimmtes Verhalten vorhalten, ein Verhalten missbilligen, sie oder ihn ermahnen oder abmahnen. Von einer Abmahnung wird gesprochen, wenn der Arbeitgeber in einer für die Arbeitnehmerin oder den Arbeitnehmer hinreichend deutlich erkennbaren Art und Weise Leistungs-
- 58 mängel beanstandet und damit den Hinweis verbindet, dass im Wiederholungsfall der Inhalt und
der Bestand des Arbeitsverhältnisses gefährdet sind.
Die schärfste Sanktion stellt schließlich die Beendigung des Arbeitsverhältnisses durch Kündigung dar (S. 60 f). Eine dem Disziplinarrecht der Beamtinnen und Beamten vergleichbare Regelung existiert für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes nicht.
Da die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes auf der Grundlage eines
privatrechtlichen Arbeitsvertrages beschäftigt werden, sind für Rechtsstreitigkeiten die Arbeitsgerichte zuständig. Gegen eine Kündigung kann sich die Arbeitnehmerin bzw. der Arbeitnehmer im
Wege der Kündigungsschutzklage vor dem Arbeitsgericht wehren. Es können aber auch Ansprüche aus dem Arbeitsverhältnis - z.B. auf eine höhere Gehaltsgruppe wegen Erfüllung der tarifvertraglichen Eingruppierungsmerkmale - vor dem Arbeitsgericht verfolgt werden.
Zur Durchsetzung ihrer Forderungen im Rahmen von Tarifverhandlungen steht den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes wie denen außerhalb des öffentlichen
Dienstes ein Streikrecht zu. Streiks müssen von Gewerkschaften getragen sein und dürfen ausschließlich auf die Gestaltung von Arbeitsbedingungen gerichtet sein bzw. den Abschluss von
Tarifverträgen zum Ziel haben. Sie sind nur als letztes Mittel nach Ausschöpfung aller zur Verfügung stehenden Verständigungsmöglichkeiten zulässig (zum Streikverbot für Beamtinnen und
Beamte S. 40). Politische Streiks sind in Deutschland nicht zulässig.
Aufstiegsmöglichkeiten
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer werden – anders als Beamtinnen und Beamte – nicht in
einer bestimmten Laufbahn eingestellt, sondern für eine konkrete Tätigkeit. Die Tätigkeit ist nach
tarifvertraglich festgelegten Kriterien bewertet und die alleinige Grundlage für die Einstufung in
eine bestimmte Gehaltsgruppe. Der Aufstieg in eine höhere Gehaltsgruppe setzt grundsätzlich
voraus, dass der Arbeitgeber der Arbeitnehmerin bzw. dem Arbeitnehmer eine andere und
zugleich höher bewertete Tätigkeit überträgt.
In der Praxis ist es üblich, eine höher bewertete Tätigkeit nicht sofort endgültig, sondern zunächst nur vorübergehend zu übertragen. Dadurch erhält der Arbeitgeber die Gelegenheit, die
Eignung der Arbeitnehmerin bzw. des Arbeitnehmers für die höher bewertete Tätigkeit zu erproben. Diese Erprobungszeit beträgt in der Regel drei bis zu sechs Monate. Bei der Übertragung
von Führungspositionen eröffnet der TVöD die Möglichkeit einer zunächst befristeten Übertragung der Tätigkeit zur Erprobung bis zu einer Dauer von zwei Jahren.
- 59 Mobilität
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer können im Rahmen des bestehenden Arbeitsverhältnisses
versetzt, abgeordnet oder zugewiesen werden. Eine Versetzung zu einem anderen Arbeitgeber
des öffentlichen Dienstes ist allerdings nicht möglich. Hier muss ein neuer Arbeitsvertrag geschlossen werden. Vorübergehend können Tarifbeschäftigte auch einem Dritten im In- oder Ausland (z.B. Wirtschaftsunternehmen, über- oder zwischenstattliche Organisation), bei dem das
Tarifrecht des öffentlichen Dienstes nicht zur Anwendung kommt, zugewiesen werden. Werden
Aufgaben der Beschäftigten zu einem Dritten verlagert, ist es möglich, die von der Aufgabenverlagerung betroffenen Beschäftigten auf Dauer bei dem Dritten zu beschäftigen (Personalgestellung).
Eine Erhöhung der Mobilität in Führungspositionen soll ein neues Personalentwicklungsinstrument, die Führung auf Zeit, bewirken. Führungspositionen müssen nicht mehr dauerhaft, sondern können für bis zu zwölf Jahre befristet vergeben werden. Damit soll auch der Personalaustausch zwischen dem öffentlichen Dienst und der privaten Wirtschaft gefördert werden.
Änderung der Arbeitsbedingungen
Eine Änderung der Arbeitsbedingungen zu Lasten der Arbeitnehmerin bzw. des Arbeitnehmers,
z.B. Übertragung einer geringer vergüteten Tätigkeit, kann nicht einseitig vom Arbeitgeber verfügt werden. Hierfür bedarf es vielmehr einer Änderung des Arbeitsvertrages im gegenseitigen
Einvernehmen oder einer sogenannten Änderungskündigung.
Soziale Sicherung
Die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes sind kraft Gesetzes generell
in der gesetzlichen Sozialversicherung pflichtversichert, d.h. sie sind Mitglied der gesetzlichen
Kranken-, Pflege-, Unfall-, Renten- und Arbeitslosenversicherung. Gemeinsam mit dem Arbeitgeber tragen sie die zur Finanzierung der Sozialversicherungen erforderlichen Beiträge entsprechend dem jeweils gültigen Beitragssatz - dies ist ein bestimmter Prozentsatz des Bruttoeinkommens - jeweils zur Hälfte; die Kosten der Unfallversicherung trägt der Arbeitgeber allein.
Beitragssätze in den Sozialversicherungen in % im Jahr 2006
Rentenversicherung
19,5
Arbeitslosenversicherung unterschiedlich je nach
Krankenversicherung
6,5
∅ 13,3*
Pflegeversicherung
Sozialversicherung
(gesamt)
1,7**
41,0
- 60 * Seit dem 1. Juli 2005 leisten alle Mitglieder der gesetzlichen Krankenkassen einen zusätzlichen
Beitragssatz in Höhe von 0,9% ihres Arbeitsentgelts. Gleichzeitig sind die Kassen durch Gesetz
verpflichtet worden, ihre Beitragssätze um 0,9% zu senken. Zur Entlastung der Lohnnebenkosten tragen die Versicherten den zusätzlichen Beitragssatz allein.
** Kinderlose Versicherte haben seit dem 1. Januar 2005 einen Beitragszuschlag von 0,25% zu
zahlen; in der Regel beteiligt sich der Arbeitgeber an diesem Beitragszuschlag nicht.
Die Höhe der Beiträge zur Sozialversicherung richtet sich also nach dem Arbeitsentgelt; sie sind
jedoch nur bis zu einem festgelegten Höchstbetrag vom Arbeitsentgelt, der sogenannten Beitragsbemessungsgrenze, zu entrichten. Liegt das Einkommen oberhalb der Beitragsbemessungsgrenze, findet der übersteigende Betrag bei der Berechnung des Beitrags keine Berücksichtigung. Die Beitragssätze und die Beitragsbemessungsgrenzen werden grundsätzlich jedes
Jahr neu festgesetzt. Daneben verfügen die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer über eine zusätzliche betriebliche Altersversorgung, die so genannte Zusatzversorgung des öffentlichen
Dienstes (S. 107).
Von der Pflichtmitgliedschaft in der gesetzlichen Sozialversicherung besteht bei der Krankenversicherung eine Ausnahme: Überschreitet das Einkommen die Beitragsbemessungsgrenze,
besteht die Wahlmöglichkeit, sich entweder freiwillig in der gesetzlichen Krankenversicherung
oder in einer privaten Krankenversicherung zu versichern.
Die Beitragszuschüsse des Arbeitgebers zur jeweiligen Krankenversicherung sind in § 257
SGB V geregelt.
Beendigung des Arbeitsverhältnisses
Das Arbeitsverhältnis der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes kann
durch Kündigung beendet werden. Dabei ist die Personalvertretung zu beteiligen (S. 70), eine
Kündigung ohne hinreichende Beteiligung ist unwirksam. Man differenziert zwischen ordentlicher
Kündigung und außerordentlicher Kündigung. Sie unterscheiden sich zum einen mit Blick auf die
Kündigungsfrist, zum anderen hinsichtlich des Kündigungsgrundes.
Die ordentliche Kündigung ist an Fristen gebunden. Die Kündigungsfrist beträgt während der
sechsmonatigen Probezeit zwei Wochen zum Monatsende. Nach Ablauf von sechs Monaten beträgt die Kündigungsfrist einen Monat und verlängert sich – je nach Dauer der Beschäftigung –
auf bis zu sechs Monate. Nach einer Beschäftigungszeit von 15 Jahren, jedoch frühestens nach
Vollendung des 40. Lebensjahres, sind Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Tarifgebiet
West ordentlich nicht mehr kündbar.
Die ordentliche Kündigung durch den Arbeitgeber bedarf einer Begründung, die sie sozial rechtfertigt. Eine Kündigung ist nur dann sozial gerechtfertigt, wenn sie durch Gründe, die in der Person oder in dem Verhalten der Arbeitnehmerin bzw. des Arbeitnehmers liegen, oder durch drin-
- 61 gende betriebliche Erfordernisse, die einer Weiterbeschäftigung in diesem Betrieb/ Verwaltung
entgegenstehen, bedingt ist.
Die außerordentliche Kündigung ist aus wichtigem Grund ohne Einhaltung einer Kündigungsfrist
zulässig. Es müssen Tatsachen vorliegen, auf Grund derer die Fortsetzung des Beschäftigungsverhältnisses bis zum Ablauf der Kündigungsfrist nicht zugemutet werden kann. Auch an sich
ordentlich nicht kündbaren Beschäftigten kann aus wichtigen Gründen personen– oder verhaltensbedingt fristlos gekündigt werden.
Besonderen Kündigungsschutz genießen auf Grund gesetzlicher Regelungen insbesondere
Wehrdienstleistende, Schwangere, schwerbehinderte Beschäftigte und Mitglieder von Personalvertretungen, ferner auf Grund tarifvertraglicher Regelung Beschäftigte, die im Rahmen von Rationalisierungsmaßnahmen eine andere Tätigkeit übernommen haben oder deren Arbeitszeit zur
Vermeidung von betriebsbedingten Kündigungen (z.B. wegen Personalabbau) herabgesetzt
wurde.
Weitere Beendigungsgründe sind:
•
Auflösungsvertrag: Das Arbeitsverhältnis kann im gegenseitigen Einvernehmen jederzeit beendet werden.
•
Erreichen der Altersgrenze: Das Arbeitsverhältnis endet mit Ablauf des Monats, in dem die
Arbeitnehmerin oder der Arbeitnehmer das 65. Lebensjahr vollendet hat. Besteht der Wunsch
nach einem vorzeitigen- Ausscheiden, weil Rente schon früher aus der Rentenversicherung
und Zusatzversorgung bezogen werden kann (S. 107 ff), muss ein Auflösungsvertrag geschlossen werden.
•
Verminderte Erwerbsfähigkeit: Das Arbeitsverhältnis endet, wenn festgestellt ist, dass die
Arbeitnehmerin oder der Arbeitnehmer erwerbsgemindert ist. Bei teilweiser Erwerbsminderung hat die Arbeitnehmerin oder der Arbeitnehmer Anspruch auf Weiterbeschäftigung, sofern ein geeigneter Arbeitsplatz zur Verfügung steht.
•
Zeitablauf: Ein befristetes Arbeitsverhältnis endet zu dem im Arbeitsvertrag festgelegten Zeitpunkt. Jedoch ist eine Befristung nur zulässig, wenn es dafür einen hinreichenden sachlichen
Grund gibt (durch die Befristung des Arbeitsverhältnisses darf der gesetzliche Kündigungsschutz nicht umgangen werden). Lediglich bei erstmaliger Beschäftigung bei demselben Arbeitgeber ist bis zur Dauer von zwei Jahren eine Befristung auch ohne sachlichen Grund zulässig.
•
Kündigung während der Probezeit: Während einer in der Regel sechsmonatigen Probezeit zu
Beginn des Arbeitsverhältnisses hat der Arbeitgeber erleichterte Kündigungsmöglichkeiten.
- 62 5. Allgemeine Arbeitsbedingungen für Beamtinnen und Beamte und Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
Ungeachtet der unterschiedlichen Regelungsverfahren - bei Beamtinnen und Beamten durch
einseitige Regelung (Gesetze/Verordnungen), bei Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern durch
tarifrechtliche Vereinbarungen - können eine Reihe wesentlicher Arbeitsbedingungen gemeinsam dargestellt werden.
Arbeitszeit
Die regelmäßige durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit beträgt für die Beamtinnen und Beamten beim Bund 41 Stunden und in den Bundesländern zwischen 40 und 42 Stunden in der
Woche. Aufgrund von Ausnahmeregelungen für bestimmte Fallgruppen kann diese auch darunter liegen.
Beim Bund beträgt die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer einheitlich 39 Wochenstunden.
Bei den Kommunen beträgt die Arbeitszeit im Tarifgebiet West (alte Bundesländer) grundsätzlich
38,5, im Tarifgebiet Ost (neue Bundesländer) 40 Wochenstunden. Der TVöD sieht für kommunale Landesverbände im Tarifgebiet West eine Öffnungsklausel vor, die es erlaubt, die Arbeitszeitregelung (38,5 Wochenstunden) zu kündigen und über eine Erhöhung der Wochenarbeitszeit auf
bis zu 40 Wochenstunden mit den Gewerkschaften zu verhandeln.
Die Länder haben im Jahr 2004 die Arbeitszeitregelungen des alten Tarifrechts (BAT / MTArb)
gekündigt. Da eine Neuregelung noch nicht vereinbart wurde, beträgt die Arbeitszeit für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die bereits vor der Kündigung in einem Beschäftigungsverhältnis zu einem Land standen 38,5 Wochenstunden im Tarifgebiet West und 40 Wochenstunden im
Tarifgebiet Ost. Für Neueinstellungen kann bis zu einer neuen tarifvertraglichen Vereinbarung
die Arbeitszeit frei vereinbart werden und wird deshalb häufig den Beamtenregelungen des jeweiligen Bundeslandes angepasst.
Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit werden in Dienstvereinbarungen zwischen der jeweiligen Dienststelle und dem Personalrat festgelegt. Dabei wird vielfach auch „gleitende Arbeitszeit“
praktiziert: Außerhalb einer festgelegten „Kernzeit“ können die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
ihre tägliche Arbeitszeit selbst disponieren, wobei Zeitguthaben oder Zeitschulden innerhalb bestimmter Fristen ausgeglichen werden müssen.
In einigen Bundesländern bestehen für Beamtinnen und Beamte Regelungen zur Arbeitszeitverkürzung durch freie Tage. In Baden-Württemberg, Berlin, Hamburg, Niedersachsen, RheinlandPfalz, Sachsen-Anhalt und Thüringen werden je ein Tag, in Schleswig-Holstein zwei Tage im
Kalenderjahr gewährt. Im Tarifbereich gibt es keine vergleichbare Regelung.
- 63 -
Überstunden
Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sind verpflichtet, bei Bedarf Überstunden bzw. Nacht- und
Feiertagsarbeit oder Schichtarbeit zu leisten. Im Tarifbereich besteht die tarifvertragliche Verpflichtung zur Leistung von Überstunden (sowie Bereitschaftsdienst/Rufbereitschaft und Mehrarbeit) nur bei Vollzeitbeschäftigten. Bei Teilzeitbeschäftigten bedarf es einer individuellen Vereinbarung. Bei der zeitlichen Lage der Überstunden und der Verteilung auf die Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter hat der Personalrat mitzubestimmen.
Die Abgeltung von Überstunden ist für Beamtinnen und Beamte einerseits, Arbeitnehmerinnen
und Arbeitnehmer andererseits unterschiedlich geregelt. Grundsätzlich sind für beide Gruppen
Überstunden in erster Linie durch Freizeit auszugleichen; Beamtinnen und Beamte können diesen Ausgleich jedoch nur dann beanspruchen, wenn im Monat mehr als fünf Überstunden anfallen. Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer erhalten neben Freizeitausgleich einen Zuschlag (je
nach Gehaltsgruppe 30 % bzw. 15 % des auf eine Stunde berechneten Tabellenentgelts).
Können Überstunden nicht durch Freizeit ausgeglichen werden, werden sie bei Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern bezahlt (Stundengehalt zuzüglich Zuschlag 15% bis 25%, TVöD ab 1.
Oktober 2005 15 % bzw. 30 %). Bei Beamtinnen und Beamten ist die Bezahlung nur in bestimmten Bereichen zugelassen, die Bezahlung richtet sich nach einem pauschalierten Stundengehalt
ohne Zuschlag.
Teilzeitarbeit
Die Teilzeitarbeit wird im öffentlichen Dienst gefördert und nimmt einen immer breiteren Raum
ein. Ausführliche Informationen sind im Internet eingestellt (www.bmi.bund.de bzw. allgemein zur
Teilzeitbeschäftigung www.teilzeit-info.de). Das Bundesministerium des Innern hat hierzu eine
Broschüre erstellt, der ebenfalls im Internet unter www.bmi.bund.de abgerufen bzw. bestellt werden kann.
Für Beamtinnen und Beamte hat sich die Möglichkeit einer Teilzeitbeschäftigung schrittweise
entwickelt. Seit 1997 kann ihnen auf Antrag ohne besondere Voraussetzungen und ohne zeitliche Obergrenze Teilzeitbeschäftigung bewilligt werden, wenn dienstliche Belange nicht entgegenstehen. Wird Teilzeitbeschäftigung beantragt, um Kinder oder pflegebedürftige sonstige Angehörige zu betreuen, besteht ein Anspruch auf Teilzeitbeschäftigung, der nur in seltenen Ausnahmefällen abgelehnt werden kann. Bei einer solchen familienpolitischen Teilzeitbeschäftigung
ist auch eine Tätigkeit mit weniger als 50% der vollen Arbeitszeit möglich, während sonst bei Beamtinnen und Beamten Teilzeit nur mit mindestens 50% möglich ist.
- 64 Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern wird durch das am 1. Januar 2001 in Kraft getretene Teilzeit- und Befristungsgesetz ein Anspruch auf Teilzeit eingeräumt. Der Gesetzgeber geht dabei
von einer Konsenslösung aus. Arbeitgeber und Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sollen
Teilzeitarbeit vereinbaren. Die berechtigten Interessen der Arbeitgeber werden gewahrt, indem
sie dem Wunsch der Arbeitnehmerin bzw. des Arbeitnehmers nach Arbeitzeitverkürzung betriebliche Gründe entgegensetzen können.
Bei Teilzeitbeschäftigung stehen die Gehälter usw. grundsätzlich proportional zum Umfang der
Arbeitszeit zu. Es ist unzulässig, Teilzeitbeschäftigte von bestimmten Leistungen ganz auszuschließen.
Teilzeitbeschäftigte im öffentlichen Dienst
Anzahl in 1.000
1500
1000
500
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Die Teilzeitquote (Anteil der teilzeitbeschäftigten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an der Zahl aller Beschäftigten) lag 2004 im öffentlichen Dienst bei 29,0% (ohne Berufs- und Zeitsoldatinnen und -soldaten 30,2%). Bei
Mitarbeiterinnen betrug die Teilzeitquote 45,6%. Der öffentliche Dienst nimmt damit eine Vorreiterrolle gegenüber der Privatwirtschaft ein.
Unterschiede gibt es zwischen Beamtinnen und Beamten und Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern: Die Teilzeitquote bei den Beamtinnen und Beamten betrug nur 19,8% (Beamtinnen 40,2%), bei den Arbeitnehmerinnen
und Arbeitnehmern dagegen 35,0% (Arbeitnehmerinnen 47,9%). Von den teilzeitbeschäftigten Arbeitnehmerinnen arbeiteten 85,8% mit mindestens der halben regulären Arbeitszeit, der Rest "unterhälftig". Auch zwischen
den Beschäftigungsbereichen gibt es deutliche Unterschiede: So liegt z.B. bei den Länderbeamtinnen und beamten - insbesondere wegen der Lehrerinnen und Lehrer - die Teilzeitquote höher als bei den Bundesbeamtinnen und -beamten.
Telearbeit
Die Telearbeit als moderne Arbeitsform gewinnt auch im öffentlichen Dienst in Deutschland immer mehr an Bedeutung. Sowohl Beamtinnen und Beamte als auch Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer können bei Teletauglichkeit ihres Arbeitsplatzes eine individuelle Vereinbarung über
Telearbeit schließen.
Im Interesse der Integration in der Behörde und Identifikation mit der Behörde wird Telearbeit
meist alternierend ausgestaltet. Hierbei wechselt der Beschäftigte je nach Vereinbarung zwischen dem Arbeitsplatz in der Dienststelle und dem Telearbeitsplatz zu Hause.
- 65 -
1999 wurden drei Pilotprojekte in der Bundesverwaltung mit 47 Telearbeitsplätzen abgeschlossen, 2001 gab es 752 Telearbeitsplätze, Anfang 2002 waren es 992 Telearbeitsplätze.
Urlaub
Der Erholungsurlaub beträgt für Beschäftigte des öffentlichen Dienstes bis zum 30. Lebensjahr
26 Arbeitstage, zwischen dem 30. und 40. Lebensjahr 29 Arbeitstage (ab Besoldungsgruppe A
15 aufwärts bereits 30 Arbeitstage), ab dem 40. Lebensjahr 30 Arbeitstage (auf der Basis der 5Tage-Woche, insgesamt also sechs Wochen).
•
Ferner gibt es kurzfristige bezahlte Freistellungen von der Arbeit aus besonderen Anlässen,
bei bestimmten familiären Ereignissen, bei dienstlich veranlasstem Umzug, zur Erfüllung
staatsbürgerlicher Pflichten, zur kurzfristigen Betreuung erkrankter Angehöriger u.ä.
Langfristiger unbezahlter Urlaub kann auf Antrag bewilligt werden:
•
zur Pflege oder Betreuung von Familienangehörigen
•
aus anderen wichtigen persönlichen Gründen, wenn die dienstlichen Verhältnisse es gestatten
•
zur Ausübung einer im dienstlichen Interesse liegenden anderweitigen Tätigkeit, z.B.: in öffentlichen zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtungen oder zur Wahrnehmung
von Aufgaben der Entwicklungszusammenarbeit
Beschäftigte des Tarifbereiches erhalten für Tätigkeiten, die arbeitsmedizinisch eine erhöhte Belastung darstellen (Wechselschichtarbeit und Schichtarbeit) nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst neben dem Erholungsurlaub einen Zusatzurlaub. Dieser Zusatzurlaub kann bis zu
6 Arbeitstage betragen.
Mutterschutz, Elternzeit
Bei Mutterschaft werden die Mitarbeiterinnen im öffentlichen Dienst genauso wie in der Privatwirtschaft sechs Wochen vor und acht Wochen nach der Geburt (bei Früh- und Mehrlingsgeburten zwölf Wochen; bei Frühgeburten und sonstigen vorzeitigen Entbindungen zusätzlich die von
den sechs Wochen vor der Geburt nicht in Anspruch genommene Zeit) von der Arbeit freigestellt.
Beamtinnen erhalten während dieser Mutterschutzfristen das Gehalt weitergezahlt, Arbeitnehmerinnen erhalten eine Kombinationsleistung von Mutterschaftsgeld der gesetzlichen Krankenversicherung und einem Zuschuss des Arbeitgebers bis zur Höhe ihres Gehalts.
- 66 Nach der Geburt des Kindes haben die Eltern Anspruch auf Elternzeit, die sie auch anteilig, jeweils allein oder gemeinsam nehmen können, bis das Kind das 3. Lebensjahr vollendet hat. Ein
Anteil von bis zu zwölf Monaten kann mit Zustimmung des Arbeitgebers/Dienstherrn auch zu einem späteren Zeitpunkt genommen werden. Dieser gesetzliche Anspruch steht allen Beschäftigten in Deutschland zu. Die Elternzeit ist unbezahlt. Es gibt jedoch für alle Beschäftigten als Sozialleistung das staatliche, einkommensabhängige Erziehungsgeld von bis zu 300 € (Regelbetrag)
bzw. 450 € (Budget) im Monat.
Gehaltsfortzahlung bei Krankheit
Den Beamtinnen und Beamten wird das Gehalt bei Krankheit ohne zeitliche Begrenzung weiter
gezahlt (bei lang andauernder Erkrankung kann das Pensionierungsverfahren eingeleitet werden). Das entspricht dem besonderen Charakter des Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit mit
der Pflicht des Dienstherrn zur Sicherstellung des Unterhalts der Beamtinnen und Beamten.
Die Beschäftigten des Tarifbereiches erhalten ihr Arbeitsentgelt für die Zeit der Arbeitsunfähigkeit
bis zur Dauer von sechs Wochen fortgezahlt. Dauert die Krankheit länger als sechs Wochen,
erhalten die Beschäftigten ab der 7. Woche als Basis das „Krankengeld“ als Leistung der Sozialversicherung von der Krankenkasse. Es darf 90% des Nettoentgelts nicht übersteigen. Zu dem
von den Krankenkassen zu gewährenden Krankengeld zahlt der Arbeitgeber einen Zuschuss,
der je nach Dauer der Zugehörigkeit zum Geltungsbereich eines öffentlich-rechtlichen Arbeitgebers für längstens 13 (bei einer Beschäftigungszeit von mehr als einem Jahr) bzw. 39 Wochen
(bei einer Beschäftigungszeit von mehr als drei Jahren) gezahlt wird. Der Zuschuss bemisst sich
nach dem Tabellenentgelt und den in Monatsbeträgen festgelegten Entgeltbestandteilen, sowie
bei den nicht in Monatsbeträgen festgelegten Entgeltbestandteilen nach einem Durchschnittswert
der letzten drei Kalendermonate; ausgenommen sind hierbei die als Überstunden ausgezahlten
Entgelte in diesen Monaten. Im Falle der Wiederholungserkrankung sind die auf derselben medizinischen Ursache beruhenden Vorerkrankungen unter Berücksichtigung von bestimmten Fristen
anzurechnen.
Arbeitsjubiläen
Beamtinnen und Beamte erhalten nach einer Dienstzeit von 25, 40 und 50 Jahren eine "Jubiläumszuwendung" von 307 €, 410 € bzw. 512 €, Bei den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern
des Bundes und der Kommunen werden nach einer Beschäftigungszeit von 25 Jahren 350 € und
nach einer Beschäftigungszeit von 40 Jahren 500 € als Jubiläumsgeld gezahlt. Zusätzlich erhalten die Beschäftigten einen freien Tag. Einige Länder haben für ihre Beamtinnen und Beamten
diese Jubiläumszuwendungen allerdings zwischenzeitlich abgeschafft.
- 67 Nebentätigkeiten
Beamtinnen und Beamte können neben ihrem Hauptamt anderen Tätigkeiten nur in begrenztem
Umfang nachgehen. Die Möglichkeiten, Nebentätigkeiten auszuüben, sind je nach Art der Tätigkeit unterschiedlich eingeschränkt bzw. einschränkbar:
•
Nebentätigkeiten bedürfen vor ihrer Aufnahme (mit einigen im Gesetz ausdrücklich genannten Ausnahmen) der ausdrücklichen Genehmigung durch den Dienstvorgesetzten. Die Genehmigung ist bereits zu versagen, wenn die Gefahr besteht, dass durch die Nebentätigkeit
dienstliche Interessen beeinträchtigt werden können. Dies ist z.B. der Fall, wenn die Nebentätigkeit die Unparteilichkeit oder Unbefangenheit beeinflussen kann, außerdem i.d.R. dann,
wenn die Nebentätigkeit die Beamtinnen und Beamten mehr als acht Wochenstunden in Anspruch nimmt.
•
Nebentätigkeiten, die ihrer Natur nach keinen Konflikt mit dienstlichen Interessen erwarten
lassen, wie z.B. alle Tätigkeiten, die der Privatsphäre zuzuordnen sind, aber auch schriftstellerische, wissenschaftliche, künstlerische oder auch Vortragstätigkeiten, bedürfen vor ihrer
Aufnahme keiner Genehmigung. Werden solche Nebentätigkeiten entgeltlich ausgeübt, sind
sie jedoch dem Dienstvorgesetzten vorher anzuzeigen. Allerdings kann der Dienstvorgesetzte
auch genehmigungsfreie Nebentätigkeiten – unabhängig davon, ob sie anzeigepflichtig sind
oder nicht - untersagen, wenn bei ihrer Ausübung dienstliche Pflichten verletzt werden.
Im Übrigen gilt für alle Nebentätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes, dass sie grundsätzlich nur außerhalb der Arbeitszeit und der Diensträume ausgeübt werden dürfen.
Auf Verlangen des Dienstherrn können die Beamtin und der Beamte auch zur Wahrnehmung
von Nebentätigkeiten verpflichtet werden. Nebentätigkeiten, die auf Verlangen des Dienstherrn
oder freiwillig für diesen oder für eine andere öffentliche Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des
öffentlichen Rechtes ausgeübt werden, gelten als „Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst“. Vergütungen werden für sie nur gewährt, wenn diese Nebentätigkeiten ohne entsprechende Entlastung im Hauptamt ausgeübt werden müssen. Im Falle ihrer Vergütung bestehen nach Besoldungsgruppen gestaffelt jährliche Vergütungshöchstgrenzen bzw. im Falle ihres Überschreitens
Ablieferungspflichten. Allerdings sind bestimmte, in den Nebentätigkeitsverordnungen des Bundes und der Länder ausdrücklich genannte Tätigkeiten von diesen Vergütungsbeschränkungen
bzw. Ablieferungspflichten ausgenommen.
Für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ist das Recht der Nebentätigkeit einheitlich und
stark vereinfacht im TVöD neu geregelt worden. Der im alten Tarifrecht enthaltene Verweis auf
beamtenrechtliche Vorschriften ist entfallen. Nunmehr sind Nebentätigkeiten gegen Entgelt
rechtzeitig vor Aufnahme schriftlich anzuzeigen; der Arbeitgeber kann die Nebentätigkeit unter-
- 68 sagen oder mit Auflagen versehen, wenn durch sie die Erfüllung arbeitsvertraglicher Pflichten
oder berechtigte Interessen des Arbeitgebers beeinträchtigt werden können.
Personalvertretung
Ähnlich dem Betriebsverfassungsgesetz für den Bereich der Privatwirtschaft regelt das Personalvertretungsrecht die Beteiligungsrechte der im öffentlichen Dienst Beschäftigten.
Die Beteiligungsrechte sind - entsprechend der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes - in
den Personalvertretungsgesetzen des Bundes und der Länder geregelt. Sie stimmen im Wesentlichen überein.
Durch die Beteiligung der Personalvertretungen soll sichergestellt werden, dass die schutzwürdigen Interessen der Beschäftigten berücksichtigt werden. Die Beteiligung ist auf den innerdienstlichen Bereich beschränkt.
Bei allen Dienststellen wählen hierfür die Beschäftigten örtliche Personalräte. Entsprechend dem
mehrstufigen Verwaltungsaufbau gibt es bei der übergeordneten Behörde der Mittelstufe neben
dem örtlichen Personalrat einen Bezirkspersonalrat und bei der obersten Dienstbehörde (z.B.
Ministerium) einen Hauptpersonalrat (so genannte Stufenvertretungen). Sie werden von den Beschäftigten des jeweiligen Zuständigkeitsbereichs dieser Dienststellen gewählt.
Die Mitgliederzahl der Personalräte ist von der Größe der Dienststellen abhängig. Dabei müssen
die verschiedenen Beschäftigtengruppen, Tarifbeschäftigte und Beamtinnen und Beamte, ihrem
Anteil entsprechend vertreten sein.
Zahl der Personalratsmitglieder gemäß Bundespersonalvertretungsgesetz
Der Personalrat besteht in Dienststellen mit in der Regel
5 bis 20 wahlberechtigten Beschäftigten
21 Wahlberechtigten bis 50 Beschäftigten
51 bis 150 Beschäftigten
aus einer Person
aus drei Mitgliedern
aus fünf Mitgliedern
aus sieben Mitgliedern
aus neun Mitgliedern
aus elf Mitgliedern
Die Zahl der Mitglieder erhöht sich in Dienststellen mit 1.001 bis 5.000 Beschäftigten um je zwei für je weitere angefangene 1.000, mit 5.001 und mehr Beschäftigten um je zwei für je weitere angefangene 2.000. Die
Höchstzahl der Mitglieder beträgt 31.
- 69 -
Der Bezirks- oder der Hauptpersonalrat werden eingeschaltet, wenn nicht nur Angelegenheiten
der Beschäftigten der Mittelstufe oder des Ministeriums selbst, sondern solche des jeweiligen
nachgeordneten oder gesamten Geschäftsbereichs zu entscheiden sind.
Personalräte haben vielfältige Beteiligungsrechte, in Form von Mitbestimmungs-, Mitwirkungs-,
Anhörungs-, Beratungs- und Unterrichtungsrechten.
Der örtliche Personalrat ist bei Maßnahmen zu beteiligen, die sich ausschließlich auf die jeweilige Dienststelle beziehen, geht es hingegen um Maßnahmen, die den jeweiligen nachgeordneten
oder gesamten Geschäftsbereich betreffen, ist der Bezirks- oder Hauptpersonalrat einzuschalten.
Maßnahmen, die der Mitbestimmung unterliegen (z.B. Einstellung, Versetzung, Beförderung,
Weiterbeschäftigung über die Altersgrenze hinaus, Errichtung und Auflösung von Sozialeinrichtungen, Beurteilungsrichtlinien, Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen,
Gestaltung der Arbeitsplätze), können nur mit Zustimmung der Personalvertretung getroffen
werden. Kommt eine Einigung nicht zustande, kann die übergeordnete Dienststelle und letztlich
die oberste Dienstbehörde (Ministerium) angerufen werden, die jeweils die dort bestehende Stufenvertretung (Bezirkspersonalrat, Hauptpersonalrat) beteiligt. Lässt sich auch hier keine Einigung erreichen, entscheidet eine paritätisch besetzte Einigungsstelle. Deren Beschluss hat allerdings nur empfehlenden Charakter, wenn er in die parlamentarische Verantwortung der Verwaltungsspitze eingreifen würde. Das sind z.B. Personalangelegenheiten und Organisationsentscheidungen.
Wirkt die Personalvertretung an Entscheidungen lediglich mit (z.B. Zusammenlegung von
Dienststellen, vorzeitige Versetzung in den Ruhestand, ordentliche Kündigung), ist die beabsichtigte Maßnahme mit ihr rechtzeitig und eingehend zu erörtern. Kommt eine Einigung nicht zustande, kann die Angelegenheit wie bei der Mitbestimmung bis zur obersten Dienstbehörde vorgetragen werden. Diese entscheidet nach Verhandlung mit dem Hauptpersonalrat dann endgültig.
Die schwächsten Beteiligungsrechte sind die Anhörungs-, Beratungs- und Unterrichtungsrechte.
Sie bewirken weder ein Veto noch führen sie zur Einschaltung vorgesetzter Dienststellen. Hierzu
gehören z.B. grundlegende Änderungen von Arbeitsverfahren und Arbeitsabläufen, Weiterleitung
von Personalanforderungen, Neu-, Um- und Erweiterungsbauten, beratende Teilnahme an Prüfungen, außerordentliche Kündigungen.
Die Beteiligung des Personalrats bei Kündigungen hat jedoch insofern erhebliche Bedeutung, als
sie Wirksamkeitsvoraussetzung für diese arbeitsrechtlichen Maßnahmen ist. Bei bestimmten
- 70 Einwendungen des Personalrats gegen die ordentliche Kündigung besteht außerdem für die
Dienststelle die Pflicht zur Weiterbeschäftigung der Gekündigten oder des Gekündigten bis zum
Abschluss eines eventuellen Kündigungsschutzverfahrens.
6. Arbeitsschutz
Der Arbeitsschutz im öffentlichen Dienst unterscheidet sich grundsätzlich nicht vom Arbeitsschutz in der Privatwirtschaft. Die staatlichen Vorschriften zum Arbeitsschutz, die wesentlich von
den Richtlinien des Europäischen Gemeinschaftsrechts geprägt sind, gelten auch für den öffentlichen Dienst. Ausnahmen von diesen Regeln sind zulässig, soweit öffentliche Belange dies
zwingend erfordern (so etwa für bestimmte Tätigkeiten bei Polizei, Grenzschutz, Feuerwehren
und Bundeswehr). Diese staatlichen Vorschriften werden grundsätzlich von den Arbeitsschutzbehörden der Länder überwacht. Im Bundesdienst ist die Zentralstelle für Arbeitsschutz beim
Bundesministerium des Innern hierfür zuständig, in deren Auftrag die Unfallkasse des Bundes
handelt.
Daneben gibt es auch im öffentlichen Sektor - ebenso wie die Berufsgenossenschaften in der
Privatwirtschaft - besondere Unfallversicherungsträger für die Angestellten und Arbeiterinnen
und Arbeiter als autonome "Unfallkassen" der Gemeinden und der Länder. Sie erlassen ebenso
wie die Berufsgenossenschaften Vorschriften zur Unfallverhütung und überwachen deren Einhaltung. Im Bundesdienst liegt die Zuständigkeit auch insoweit beim Bundesministerium des Innern
bzw. der Zentralstelle für Arbeitsschutz. Für einzelne Bundesressorts bestehen Sonderzuständigkeiten.
Angestellte und Arbeiterinnen und Arbeiter im öffentlichen Dienst sind (ebenso wie Angestellte
und Arbeiterinnen und Arbeiter in der Privatwirtschaft) nach den Vorschriften der gesetzlichen
Unfallversicherung bei den Unfallversicherungsträgern gegen Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten versichert. Die Beiträge werden von den öffentlichen Arbeitgebern getragen.
Beamtinnen und Beamte sind nicht in der gesetzlichen Unfallversicherung versichert. Die Absicherung bei Dienstunfällen und Berufskrankheiten wird auf Grundlage des Beamtenversorgungsgesetzes unmittelbar vom Dienstherrn selbst gewährleistet (S. 50 ff "Soziale Sicherung ").
IV. Die Bezahlungssysteme im öffentlichen Dienst
1. Die Besoldung der Beamtinnen und Beamten
Gesetzliche Grundlagen
Die Besoldung der Beamtinnen und Beamten, Richterinnen und Richter und Soldatinnen und
Soldaten (d.h. Berufs- und Zeitsoldatinnen und -soldaten) wird bislang durch das Bundesbesol-
- 71 dungsgesetz (BBesG) geregelt. Es gilt für alle Besoldungsempfänger von Bund, Ländern, Gemeinden und Gemeindeverbänden sowie anderen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des
öffentlichen Rechts. Das Besoldungsrecht ist bisher bundeseinheitlich geregelt; spezifische Besonderheiten für Beamtinnen und Beamte der einzelnen Länder konnten nach der bisherigen
Kompetenzordnung nur dort berücksichtigt werden, wo das Bundesbesoldungsgesetz Ausnahmen zuließ. Sämtliche Besoldungsregelungen durch Gesetz oder Verordnungen, die sich nicht
nur auf Bundesbedienstete beziehen, bedurften der Zustimmung der Länderkammer (Bundesrat).
Grundlage der Besoldung ist das so genannte Alimentationsprinzip, das zu den verfassungsrechtlich gewährleisteten hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört (Art. 33
Abs. 5 GG). Danach ist der Dienstherr verpflichtet, der Beamtin bzw. dem Beamten im aktiven
Dienst, bei Invalidität und im Alter einen dem übertragenen Amt (nicht jedoch der konkreten Tätigkeit) angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Die Besoldung soll sicherstellen, dass sich
die Beamtin oder der Beamte ganz dem Beruf widmen kann; nur ein wirtschaftlich unabhängiges
Berufsbeamtentum kann die ihm von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben erfüllen. Anders
als bei Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern sind die Bezüge der Beamtinnen und Beamten
kein unmittelbares Entgelt für einzeln geleistete Arbeiten, sondern die Gegenleistung für die Gesamtarbeitsleistung, also dafür, dass sie sich mit ihrer ganzen Arbeitskraft dem Staat zur Verfügung stellen und ihre Dienstpflicht nach Kräften erfüllen (Beamtenverhältnis auf Lebenszeit).
Bei der Beurteilung, welche Besoldung angemessen ist, hat der Gesetzgeber allerdings einen
weiten Spielraum. Das Alimentationsprinzip gibt hierfür einen allgemeinen Maßstab, der jeweils
den Zeitverhältnissen gemäß zu konkretisieren ist.
Bestandteile der Besoldung
Die Besoldung, die monatlich im Voraus gezahlt wird, besteht in erster Linie aus dem Grundgehalt. Sie wird ergänzt durch den Familienzuschlag sowie bei gegebenen Voraussetzungen durch
Zulagen. Es können auch Leistungsprämien bzw. Leistungszulagen sowie arbeitsmarktbedingte
Sonderzuschläge gezahlt werden. Bei Verwendung im Ausland gibt es spezifische Auslandsbezüge. Ferner erhalten die Besoldungsempfänger jährliche Sonderzahlungen und vermögenswirksame Leistungen.
Grundgehalt
Das Grundgehalt ist der Hauptbestandteil der Dienstbezüge; es bestimmt sich nach der Besoldungsgruppe des verliehenen Amtes. Es kommt also nicht darauf an, welche Dienstgeschäfte
die Beamtin oder der Beamte tatsächlich wahrnimmt, sondern lediglich auf die Zuordnung des
- 72 übertragenen Amtes. Die Ämter und ihre Besoldungsgruppen werden in den Bundesbesoldungsordnungen, ergänzend gegebenenfalls in den Landesbesoldungsordnungen geregelt.
Es gibt vier Besoldungsordnungen. Die Besoldungsordnungen A und B regeln die Besoldung für
den Beamten- und Soldatenbereich, die Besoldungsordnung W die der Hochschullehrerinnen
und -lehrer, und die Besoldungsordnung R regelt die Besoldung der Richterinnen und Richter
und Staatsanwältinnen und Staatsanwälte.
Die Besoldungsgruppen A 2 bis A 16 enthalten aufsteigende Gehälter, die Besoldungsgruppen B
1 bis B 11 feste Gehälter. Die Besoldungsordnung B gilt für Beamtinnen und Beamte und Soldatinnen und Soldaten in herausgehobenen Positionen (z. B. Staatssekretäre, Ministerialdirektoren,
Ministerialdirigenten, Ministerialräte, Präsidenten von Bundesoberbehörden, Generäle usw.). In
der Besoldungsordnung R (für Richterinnen und Richter und Staatsanwältinnen und Staatsanwälte) finden sich sowohl aufsteigende als auch feste Gehälter (Besoldungsgruppen R 1 und R 2
aufsteigend, R 3 bis R 10 Festgehälter).
In der Besoldungsordnung A sind den einzelnen Beamtenlaufbahnen folgende Besoldungsgruppen zugeordnet:
•
•
•
•
einfacher Dienst:
mittlerer Dienst:
gehobener Dienst:
höherer Dienst:
Besoldungsgruppen A 2
bis
bis
bis
bis
A 6
A 9
A 13
A 16
Die Spitzengruppe einer niedrigeren Laufbahn ist meist die Eingangsgruppe der nächsthöheren
Laufbahn. Im Gegensatz zu den festen Gehältern wird bei aufsteigenden Gehältern das Grundgehalt innerhalb der jeweiligen Besoldungsgruppe nach Stufen bemessen. Das Aufsteigen in
Stufen bestimmt sich nach dem Besoldungsdienstalter, das grundsätzlich mit Vollendung des 21.
Lebensjahres beginnt, und der Leistung. Es wird mindestens das Anfangsgrundgehalt der jeweiligen Besoldungsgruppe gezahlt. Das Grundgehalt steigt innerhalb der jeweiligen Besoldungsgruppe bis zur fünften Stufe im Abstand von zwei Jahren, bis zur neunten Stufe im Abstand von
drei Jahren und darüber hinaus im Abstand von vier Jahren. In den oberen Besoldungsgruppen
des gehobenen bzw. des höheren Dienstes kann das Endgrundgehalt frühestens mit dem 49.
bzw. 53. Lebensjahr erreicht werden. Bei nicht anforderungsgerechter Leistung findet der Aufstieg in die nächst höhere Stufe des Grundgehaltes erst statt, wenn die Leistung den Aufstieg
rechtfertigt
Bei dauerhaft herausragenden Leistungen kann in der Besoldungsordnung A seit 1997 die
nächst höhere Stufe früher erreicht werden (Leistungsstufe). Die vorzeitige Erhöhung des
Grundgehaltes ist nicht widerrufbar und kommt für die beständigen Leistungsträger in Betracht.
- 73 Leistungsstufen dürfen Beamtinnen und Beamten auf Probe nicht gewährt werden. Die Leistungsstufe kann in jedem Kalenderjahr an bis zu 15% der am 1. Januar vorhandenen Beamtinnen und Beamten und Soldatinnen und Soldaten eines Dienstherrn der Besoldungsordnung A,
die das Endgrundgehalt noch nicht erreicht haben, vergeben werden.
Bundesbesoldungsordnung A
Grundgehaltssätze
(Monatsbeträge in Euro)
Besoldungsgruppe
2-Jahres-Rhythmus
3-Jahres-Rhythmus
Stufe
6
7
Gültig ab 1. August 2004
4-Jahres-Rhythmus
1
2
3
4
5
A2
1474,59
1510,19
1545,81
1581,42
1617,03
1652,66
1688,28
8
A3
1536,09
1573,98
1611,87
1649,76
1687,67
1725,57
1763,47
A4
1570,97
1615,61
1660,20
1704,83
1749,44
1794,06
1838,66
A5
1583,67
1640,80
1685,19
1729,56
1773,96
1818,34
1862,73
1907,12
A6
1621,17
1669,91
1718,65
1767,38
1816,11
1864,85
1913,60
1962,33
2011,06
A7
1692,42
9
10
11
12
1736,22
1797,55
1858,87
1920,19
1981,52
2042,86
2086,64
2130,44
2174,26
A8
1798,45
1850,84
1929,43
2008,02
2086,60
2165,21
2217,60
2269,98
2322,39
2374,77
A9
1916,09
1967,65
2051,52
2135,39
2219,27
2303,15
2360,80
2418,48
2476,13
2533,80
A 10
2064,60
2136,24
2243,69
2351,17
2458,63
2566,10
2637,74
2709,38
2781,01
2852,65
A 11
2379,94
2490,05
2600,16
2710,28
2820,40
2893,81
2967,21
3040,64
3114,05
3187,45
A 12
2559,52
2690,81
2822,08
2953,37
3084,65
3172,17
3259,68
3347,20
3434,74
3522,25
A 13
2880,96
3022,73
3164,50
3306,26
3448,02
3542,53
3637,04
3731,55
3826,07
3920,58
A 14
2998,41
3182,26
3366,09
3549,92
3733,76
3856,31
3978,87
4101,43
4223,99
4346,55
A 15
3903,77
4105,89
4267,59
4429,28
4590,98
4752,68
4914,37
A 16
4311,59
4545,34
4732,36
4919,38
5106,37
5293,38
5480,39
Bundesbesoldungsordnung B
Grundgehaltssätze
(Gültig ab 1.8.2004)
Besoldungsgruppe
B1
B2
B3
B4
B5
B6
B7
B8
B9
B 10
B 11
Grundgehalt
€ / Monat
4.914,37
5.716,99
6.056,77
6.412,65
6.820,95
7.206,51
7.581,57
7.972,48
8.457,84
9.965,09
10.353,56
Die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe B 11 haben an der Besoldungs- und Versorgungsanpassung 2003/2004 nicht teilgenommen. Hiermit wurde die von der Bundesregierung
- 74 beschlossene „Nullrunde“ für die Mitglieder der Bundesregierung sowie für die parlamentarischen und beamteten Staatssekretäre im Rahmen der Agenda 2010 umgesetzt.
Reform der Professorenbesoldung
Mit dem Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung vom 16. Februar 2002 wurde ein neues,
stärker leistungsorientiertes System für die Besoldung der Professorinnen und Professoren eingeführt. Die individuelle Besoldung setzt sich in der neuen Besoldungsordnung W aus einem
Grundgehalt (W 2: 3890 €; W 3: 4723 €) und zusätzlichen variablen Gehaltsbestandteilen, den
Leistungsbezügen zusammen, die von der Bewertung der von den einzelnen Hochschullehrerinnen und -lehrern erbrachten Leistung abhängig sind. Die bisherigen altersabhängigen Besoldungsstufen wurden abgeschafft. Da beide Ämter sowohl an Universitäten als auch an Fachhochschulen eingerichtet werden können, erhalten die Fachhochschulen besoldungssystematisch gleiche Wettbewerbsbedingungen.
Deutsche Hochschulen und öffentlich finanzierte Forschungseinrichtungen erhalten damit eine
realistische Chance, Spitzenwissenschaftler aus dem Ausland, aus der Wirtschaft oder aus außeruniversitären Forschungseinrichtungen zu gewinnen bzw. eine Abwanderung dorthin zu vermeiden.
Der Bund und die Länder haben das Nähere zur Vergabe von Leistungsbezügen jeweils für ihren
Bereich geregelt. Die Wirkungen dieses leistungsorientierten Bezahlungssystems sind vor Ablauf
des Jahres 2007 zu prüfen.
- 75 -
Einen Überblick über die Zuordnung bestimmter Funktionen zu bestimmten Besoldungsgruppen
vermittelt nachstehende Übersicht.
Funktionen und Besoldungsgruppen
Funktion
Bote
Bürosachbearbeiter
Polizist
Sachbearbeiter
(z.B. im Finanzamt)
Polizist
Ingenieur (Fachhochschule)
Kompaniechef
Lehrer an einer Grund-/Hauptschule
Polizist
Lehrer an einer Realschule
Referent in einem Ministerium
Hauptamtlicher Bürgermeister einer
Gemeinde mit bis zu 10.000 Einw.
Lehrer an einem Gymnasium
Kommandeur eines Bataillons
Referatsleiter in einem
Bundesministerium
Leiter einer Botschaft
Hauptamtlicher Bürgermeister einer
Gemeinde mit bis zu 100.000 Einw.
Kommandeur einer Brigade
Leiter einer Unterabteilung im
Bundesministerium
Kommandeur einer Division
Leiter einer Abteilung im
Bundesministerium
Staatssekretär im Bundesministerium
Amtsbezeichnung
Besoldungsgruppe
Oberamtsgehilfe / Oberamtsgehilfin
Hauptgefreiter
Unteroffizier
Sekretär / Sekretärin
Stabsunteroffizier
Polizeimeister / Polizeimeisterin
Inspektor / Inspektorin
A2
A4
A5
A6
A6
A7
A9
Polizeikommissar / Polizeikommissarin
Leutnant
Polizeioberkommissar /
Polizeioberkommissarin
Technischer Regierungsoberinspektor
A9
A9
A 10
Hauptmann
Lehrer / Lehrerin
Polizeihauptkommissar / Polizeihauptkommissarin
Realschullehrer / Realschullehrerin
Regierungsrat / Regierungsrätin
Oberregierungsrat / Oberregierungsrätin
Regierungsdirektor /Regierungsdirektorin
Bürgermeister / Bürgermeisterin
A 10
(Eingangsamt)
A 12
A 12
A 12
A 13
A 13
A 14
A 15
A 15
Studienrat / Studienrätin
Oberstudienrat / Oberstudienrätin
Studiendirektor / Studiendirektorin
Oberstleutnant
Ministerialrat / Ministerialrätin
A 13
A 14
A 15
A 14
A 16/B 3
Botschafter / Botschafterin
Oberbürgermeister / Oberbürgermeisterin
A 16/B 3
B6
Brigadegeneral
Ministerialdirigent / Ministerialdirigentin
B6
B6
Generalmajor
Ministerialdirektor / Ministerialdirektorin
B7
B9
Staatssekretär / Staatssekretärin
B 11
Die Verteilung der aktiven Beamtinnen und Beamten und Richterinnen und Richter auf die verschiedenen Besoldungsgruppen stellt sich für den gesamten Bereich (Bund, Länder und Gemeinden) wie folgt dar:
- 76 Beamte und Richter nach Besoldungsgruppen
300.000
Bund
250.000
Länder
200.000
Gemeinden/Gemein
deverbände
150.000
100.000
50.000
0
A2-A4
A5
A6
A7
A8
A9
A 10
A 11
A 12
A 13 A 14, A 15, A 16, B 2, B B 3, R B4C 1 C 2, R C 3, R 1
3, C 4 B11,
1
2
R4R10
Quelle: Statistisches Bundesamt Fachserie 14, Reihe 6, 2004
Bei den Ländern ist die starke Besetzung in der Besoldungsgruppe A 9 durch die Polizei und in
den Besoldungsgruppen A 12 und A 13 durch die Lehrerinnen und Lehrer zu erklären. Von allen
Beamtinnen und Beamten befinden sich rd. 96% in den Besoldungsgruppen A 5 bis A 15.
Familienzuschlag
Der Familienzuschlag (früher Ortszuschlag, der ursprünglich dazu bestimmt war, die unterschiedlichen Lebenshaltungskosten der Beamtinnen und Beamten in den einzelnen Dienstorten
auszugleichen) ist Teil der Dienstbezüge wie das Grundgehalt. Seine Höhe richtet sich nach den
Familienverhältnissen der Beamtin bzw. des Beamten, in der Stufe 1 auch noch nach der Besoldungsgruppe. In Ausgestaltung des Alimentationsprinzips berücksichtigt der Familienzuschlag
typische familienbedingte Mehrbelastungen im Vergleich zu ledigen Beamtinnen und Beamten.
Den Familienzuschlag der Stufe 1 (so genannter Verheiratetenzuschlag) erhalten verheiratete,
verwitwete und geschiedene (bei Unterhaltsverpflichtung aus der Ehe) Beamtinnen und Beamte.
Er beträgt in den unteren Besoldungsgruppen bis A 8 – 100,24 €, ab A 9 - 105,28 € monatlich.
Für das erste und zweite zu berücksichtigende Kind erhöht sich der Familienzuschlag je um
90,05 € für das dritte und jedes weitere zu berücksichtigende Kind um 230,58 €. Für die unteren
Besoldungsgruppen (A 2 bis A 5) erhöht sich der kinderbezogene Familienzuschlag für das erste
zu berücksichtigende Kind in den Besoldungsgruppen A 2 bis A 5 um je 5,11 €; ab dem dritten
Kind für jedes weitere zu berücksichtigende Kind
in den Besoldungsgruppen A 2 und A 3 um je 25,56 €,
- 77 in der Besoldungsgruppe A 4 um je 20,45 € und
in der Besoldungsgruppe A 5 um je 15,34 €.
Unabhängig von der Zahlung des Familienzuschlags haben Beamtinnen und Beamte, Richterinnen und Richter und Soldatinnen und Soldaten, wie jeder andere Bürger auch, Anspruch auf das
allgemeine staatliche Kindergeld.
Dieses beträgt monatlich
•
•
für das erste, zweite und dritte Kind jeweils
für jedes weitere Kind
154 €
179 €.
Zulagen
Zulagen sind zusätzliche Geldleistungen, die wie in allen Arbeitsbereichen auch im öffentlichen
Dienst neben der Grundbesoldung (Grundgehalt/Familienzuschlag) gezahlt werden, um zusätzliche Anforderungen und Leistungen zu honorieren. Es gibt drei Gruppen von Zulagen:
•
Amtszulagen: Sie dienen zur differenzierteren Bewertung der Ämter, sind in den Besoldungsordnungen selbst bei den entsprechenden Ämtern ausgebracht und gelten als Bestandteil des Grundgehalts. Sie nehmen an den allgemeinen Gehaltserhöhungen automatisch teil und werden auch der Berechnung der Pension zugrunde gelegt. So können z.B.
im Spitzenamt des mittleren Dienstes in der Besoldungsgruppe A 9 für herausgehobene
Funktionen bis zu 30% der Stellen mit einer Amtszulage ausgestattet werden.
•
Stellenzulagen: Es gibt Stellenzulagen für die Wahrnehmung von herausgehobenen Funktionen: z.B. Polizeizulage und Feuerwehrzulage (127,38 €), Sicherheitszulage (abhängig
von der Besoldungsgruppe zwischen 115,04 € und 191,73 €), Fliegerzulage (294,50 € 460,16 €), Justizvollzugszulage in Höhe von 95,53 €. Für die Tätigkeit in Bundesministerien und bei den obersten Bundesgerichten gibt es die so genannte Ministerialzulage, deren Höhe je nach Besoldungsgruppe gestaffelt ist (z.B. 181,54 € in Besoldungsgruppe
A 13). Für die meisten Beamtinnen und Beamten gibt es eine „allgemeine Stellenzulage",
die seinerzeit zur Harmonisierung der Besoldungsentwicklung bei Bund und Ländern eingeführt worden war. Nach teilweisem Einbau in die Grundgehälter beträgt sie je nach Besoldungsgruppe noch zwischen 16,38 € und 71,22 € ab 1. August 2004.
Der größte Teil der Stellenzulagen war bisher pensionsfähig und wurde auch zusammen
mit den allgemeinen Gehaltserhöhungen dynamisiert. Mit dem Versorgungsreformgesetz
von 1998 wurden die Pensionsfähigkeit und die Dynamisierung der Stellenzulagen ab
1999 beseitigt.
•
Erschwerniszulagen/Mehrarbeitsvergütung: Das sind Entgelte für Arbeitsleistungen, die
entweder außerhalb der normalen zeitlichen Beanspruchung oder unter erschwerten Bedingungen erbracht werden, z.B. für Sonn- und Feiertagsdienst 2,72 € je Stunde, Nachtdienst 1,28 € je Stunde, Wechselschicht- und Schichtdienst zwischen 35,79 € und 102,26
€ monatlich, Krankenpflegedienst 15,34 € - 61,36 € monatlich, ferner Zulagen für fliegeri-
- 78 sche Tätigkeiten, für Taucherinnen und Taucher, für bestimmte militärische Verwendungen
u.a.m. Für Überstunden gibt es eine besondere Vergütung nur in bestimmten Bereichen
(Lehrpersonal, Polizei, Zoll, Feuerwehr) sowie bei spezifischen Dienstplangestaltungen.
Die Mehrarbeitsvergütung wird in Höhe eines pauschalierten anteiligen Stundengehalts
gezahlt. Erschwerniszulagen und Mehrarbeitsvergütung werden für die Pensionen nicht
berücksichtigt.
Leistungsprämien und Leistungszulagen
Durch das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 24. Februar 1997 sind Bundesregierung und Landesregierungen ermächtigt worden, jeweils für ihren Bereich durch Rechtsverordnung Leistungsprämien und Leistungszulagen für herausragende besondere Leistungen einzuführen. Diese leistungsbezogenen Bezahlungsinstrumente geben im Bereich der Beamtinnen
und Beamten sowie der Soldatinnen und Soldaten die Möglichkeit, direkt und zeitnah auf die Arbeitsleistung zu reagieren und die Motivation der besonders qualifizierten und leistungsstarken
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu steigern. Sie ergänzen die ebenfalls mit dem Reformgesetz
1997 eingeführten Leistungsstufen beim Grundgehalt (vgl. hierzu S. 72). Um zu verhindern, dass
Leistungsprämie und Leistungszulagen zu festen Bezahlungsbestandteilen werden und um einem Gewöhnungseffekt entgegenzuwirken, enthält das Bundesbesoldungsgesetz Begrenzungen
hinsichtlich der Vergabequote, der Zahlungshöhe und der Zahlungsmodalitäten. Diese Regelungen wurden durch die Bundesregierung im Jahr 2002 auf der Grundlage eines Erfahrungsberichtes zur Dienstrechtsreform von 1997 insbesondere hinsichtlich der Vergabequote (Erhöhung von
10 % auf 15% der Beamtinnen und Beamten und Soldatinnen und Soldaten mit aufsteigenden
Gehältern in der Besoldungsordnung A) und der Möglichkeit zur Honorierung von Teamleistungen verbessert.
Die Leistungsprämie als Einmalzahlung betont den besonderen Belohnungscharakter am deutlichsten, weil sie für eine bereits erbrachte besondere Leistung gewährt wird und damit jegliche
Gewöhnung an eine zusätzliche Zahlung vermeidet. Eine Prämie kann bis zur Höhe des jeweiligen Anfangsgrundgehalts der Beamtin bzw. des Beamten gewährt werden.
Beispiel: In der Besoldungsgruppe A 13 kann als Leistungsprämie eine Einmalzahlung maximal in Höhe des Anfangsgrundgehaltes aus der Besoldungsgruppe A 13, also in Höhe von
zur Zeit 2.880,96 € gezahlt werden.
Die laufende Leistungszulage setzt eine positive Leistungsprognose voraus und kann befristet
(längstens 12 Monate) monatlich bis zur Höhe von 7% des Anfangsgrundgehalts gezahlt werden;
sie ist widerruflich.
Beispiel: In der Besoldungsgruppe A 13 kann als Leistungszulage eine monatliche Zahlung
von höchstens 7% des Anfangsgrundgehaltes aus der Besoldungsgruppe A 13 (2.880,96 € x
7%=) 201,67 € für längstens 12 Monate, also in Höhe von bis zu 2.420,04 € gezahlt werden.
- 79 Für den Bundesdienst sind die Einzelheiten in der Leistungsprämienverordnung und der Leistungszulagenverordnung von 2002 (BGBl. I S.3743) geregelt.
Sonderzuschläge zur Sicherung der Funktions- und Wettbewerbsfähigkeit
Bei akutem Personalmangel können im Rahmen budgetärer Vorgaben Sonderzuschläge gezahlt
werden, soweit es im konkreten Fall erforderlich ist. Der Sonderzuschlag darf monatlich 10% des
Anfangsgrundgehalts der Besoldungsgruppe der Beamtin bzw. des Beamten oder der Soldatin
bzw. des Soldaten nicht übersteigen. Grundgehalt und Sonderzuschlag dürfen zusammen das
Endgrundgehalt nicht übersteigen. Die Entscheidung über die Gewährung von Sonderzuschlägen trifft die zuständige oberste Dienstbehörde im Einvernehmen mit dem für das Besoldungsrecht zuständigen Ministerium oder der von ihr bestimmten Stelle. Einzelheiten dazu sind in § 72
des Bundesbesoldungsgesetzes geregelt.
Auslandsdienstbezüge
Beamtinnen und Beamte, Richterinnen und Richter und Soldatinnen und Soldaten mit dienstlichem und tatsächlichem Wohnsitz im Ausland erhalten neben ihren Inlandsdienstbezügen folgende Auslandsdienstbezüge:
• Auslandszuschlag,
• Auslandskinderzuschlag und
• Mietzuschuss.
Daneben wird auf einen Anteil dieser Bezüge ein Kaufkraftausgleich in Form von Zu- oder Abschlägen gewährt, wenn die Kaufkraft der Bezüge im Ausland nicht der Kaufkraft der Bezüge im
Inland entspricht. Diese Regelungen gelten entsprechend für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes.
- 80 Gehaltsbeispiele (Bruttogehälter, Stand August 2004)
Anfangsgehalt
Endgehalt
Polizist, mittlerer Dienst
bei Eintritt mit 19 Jahren
typische Karriere mit 50 Jahren
Besoldungsgruppe / Gehalt
Verwaltungsbeamter,
gehobener Dienst
(z.B. im Finanzamt)
A7
A9
Typische Karriere mit 54 Jahren
Lehrer an einer Grundschule
A9
€ 1.994
A 11
€ 3.265
A 12
€ 3.600
mit 54 Jahren
€ 1.779
€ 2.732
A 12
€ 2.566
A 12
€ 3.529
Verwaltungsbeamter, höherer Dienst bei Eintritt mit 29 Jahren Typische Karriere mit 54 Jahren
(z.B. Jurist als Dezernent in einer
Mittelbehörde)
A 13
€ 3.242
A 15
€ 4.921
Unterabteilungsleiter in einem LanBesoldungsgruppe B 3 (Festgehälter)
desministerium, Referatsleiter in ei6.063 €
nem Bundesministerium, Bürgermeister in einer Stadt über 10.000 Einwohner bis 30.000 Einwohner
Familienzuschlag für Ehepartner: Besoldungsgruppe A 2 – A 8 100,24 €, übrige Besoldungsgruppen 105,28 €;
Familienzuschlag je Kind: 90,05 €, ab 3. Kind 230,58 €
2. Die Bezahlung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
Rechtliche Grundlagen
Ebenso wie die übrigen Arbeitsbedingungen sind auch die Bezahlungsregelungen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst in Tarifverträgen festgelegt, die zwischen
den öffentlichen Arbeitgebern (Bund, Ländern und Gemeinden) und den zuständigen Gewerkschaften (insbesondere ver.di und dbb tarifunion) ausgehandelt werden. Anders als bei der Besoldung der Beamtinnen und Beamten, die als Alimentation nach den Grundsätzen des Berufsbeamtentums gezahlt wird, ist die Bezahlung der Tarifbeschäftigten die Gegenleistung des Arbeitgebers für die Arbeitsleistung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.
Die Bezahlung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes ist derzeit
nicht einheitlich geregelt. Für die Tarifbeschäftigten des Bundes und der kommunalen Arbeitgeber richtet sich die Bezahlung seit dem 1. Oktober 2005 nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD). Der TVöD ersetzt für diese Beschäftigten den bis dahin geltenden BundesAngestelltentarifvertrag (BAT/BAT-O) für Angestellte und den Manteltarifvertrag für Arbeiterinnen
und Arbeiter des Bundes und der Länder (MTArb/MTArb-O) bzw. den Bundesmanteltarifvertrag
für Arbeiter gemeindlicher Verwaltungen und Betriebe (BMT-G/BMT-G-O). Für die Arbeitsverhältnisse der Beschäftigten bei den Ländern gelten die bisherigen Bezahlungsregelungen des
BAT/BAT-O und des MTArb/MTArb-O unverändert fort.
- 81 -
Das Entgeltsystem des TVöD unterscheidet sich grundlegend von seinen Vorgängerregelungen.
An die Stelle der Vergütung für Angestellte und des Lohnes für Arbeiterinnen und Arbeiter tritt für
alle Tarifbeschäftigten einheitlich das Tabellenentgelt nach TVöD. Familienstand, Kinderzahl und
Lebensalter sind als bezahlungsrelevante Faktoren im neuen Recht abgeschafft, gleiches gilt für
Bewährungs- und Zeitaufstiege. Erstmalig sind Leistungselemente tariflich vereinbart worden.
Tabellenentgelt
Die unter den TVöD fallenden Beschäftigten erhalten monatlich ein sog. Tabellenentgelt. Die dafür maßgeblichen Entgelttabellen sind Anlagen zum TVöD und unterscheiden sich nach Tarifgebiet West und Ost sowie teilweise auch für Bund und Kommunen.
Tabelle TVöD
(Tarifbereich Ost entsprechend jeweiligem Anpassungssatz)
Entgeltgruppe
Stufe 1
Stufe 2
Stufe 3
Stufe 4
Stufe 5
Stufe 6
nach
1 Jahr
nach
3 Jahren
nach
6 Jahren
nach
10 Jahren
nach
15 Jahren
15
3.384
3.760
3.900
4.400
4.780
5.030*
14
3.060
3.400
3.600
3.900
4.360
4.610*
13
2.817
3.130
3.300
3.630
4.090
4.280*
12
2.520
2.800
3.200
3.550
4.000
4.200*
11
2.430
2.700
2.900
3.200
3.635
3.835*
10
2.340
2.600
2.800
3.000
3.380
3.470*
9
2.061
2.290
2.410
2.730
2.980
3.180*
8
1.926
2.140
2.240
2.330
2.430
2.493
7
1.800
2.000
2.130
2.230
2.305
2.375
6
1.764
1.960
2.060
2.155
2.220
2.285
5
1.688
1.875
1.970
2.065
2.135
2.185
4
1.602
1.780
1.900
1.970
2.040
2.081
3
1.575
1.750
1.800
1.880
1.940
1.995
2
1.449
1.610
1.660
1.710
1.820
1.935
1.286
1.310
1.340
1.368
1.440
1
* nicht für den Bund
- 82 Teilzeitbeschäftigte erhalten das Tabellenentgelt in dem Umfang, der ihrem jeweiligen Anteil an
der Arbeitszeit eines Vollzeitbeschäftigten entspricht.
Die Entgelttabellen unterscheiden 15 Entgeltgruppen. Anders als bei den Beamtinnen und Beamten, bei denen sich die Besoldung nach dem übertragenen Amt richtet, ist für die Eingruppierung der Tarifbeschäftigten in eine Entgeltgruppe die dauerhaft auszuübende Tätigkeit maßgeblich.
Die eingruppierungsrelevanten Merkmale einer Tätigkeit sind als sog. Tätigkeitsmerkmale tariflich festgelegt. Dazu zählen ggf. auch Anforderungen an die Person, also z.B. der erfolgreiche
Abschluss eines Studiums. Während die neue Entgeltgruppe 1 für „einfachsteTätigkeiten“ bereits
seit dem 1. Oktober 2005 gilt, werden die Tätigkeitsmerkmale für die Entgeltgruppen 2 bis 15 mit
den beteiligten Gewerkschaften noch verhandelt; sie sollen in einer sog. Entgeltordnung zusammengefasst werden. Bis zum In-Kraft-Treten dieser neuen Entgeltordnung gelten die bisherigen
Tätigkeitsmerkmale in der Vergütungsordnung für die Angestellten und im Lohngruppenverzeichnis für die Arbeiterinnen und Arbeiter sowie die bisherigen zentralen Eingruppierungsvorschriften vorläufig fort, soweit sich aus dem neuen Recht (z.B. für Entgeltgruppe 1) nichts anderes ergibt.
Die Entgelttabelle gliedert sich in 6 Stufen. Für den Bund wurden in den Entgeltgruppen 9 bis 15
für die Stufe 6 allerdings keine Beträge vereinbart, in diesen Fällen ist vielmehr Stufe 5 die Endstufe. Berufsanfängerinnen und -anfänger ohne einschlägige Berufserfahrung werden bei ihrer
Einstellung der Stufe 1, Beschäftigte mit entsprechender Berufserfahrung von mindestens einem
Jahr der Stufe 2 zugeordnet. Zur Deckung des Personalbedarfs kann der Arbeitgeber bei neu
eingestellten Beschäftigten zudem Zeiten einer vorherigen beruflichen Tätigkeit bei einem anderen Arbeitgeber ganz oder teilweise für die Stufenzuordnung berücksichtigen, wenn diese für die
vorgesehene Tätigkeit förderlich ist. Auf diesem Wege können neu eingestellte Beschäftigte
auch der Stufe 3 oder einer höheren Stufe zugeordnet werden. Die Möglichkeit der höheren Stufenzuordnung besteht jedoch für den Bundesbereich nicht bei den Entgeltgruppen 9 bis 15. Hier
müssen Neueinstellungen „zwingend in Stufe 1“ erfolgen, eine höhere Einstufung ist in diesen
Entgeltgruppen nur mit einschlägiger vorheriger Berufserfahrung beim Bund möglich.
Das Aufrücken in die jeweils nächsthöhere Stufe erfolgt nach Berufserfahrung und Leistung.
Die Berufserfahrung findet ihren Ausdruck in den sog. Stufenlaufzeiten, diese sind definiert als
Zeiten einer ununterbrochenen Tätigkeit innerhalb derselben Entgeltgruppe bei demselben Arbeitgeber. Anders als im BAT/BAT-O und MTArb/MTArb-O spielt das Lebensalter für den Stufenaufstieg dagegen keine Rolle mehr. Im TVöD wird die Stufe 2 regelmäßig nach einem Jahr in
der Stufe 1, die Stufe 3 nach zwei Jahren in der Stufe 2, die Stufe 4 nach drei Jahren in der Stufe
3, die Stufe 5 nach vier Jahren in der Stufe 4 und die Stufe 6 – außer Entgeltgruppen 9 bis 15
beim Bund - nach fünf Jahren in der Stufe 5 erreicht. Für einzelne Entgeltgruppen sind teilweise
- 83 abweichende Stufenlaufzeiten vereinbart worden. Außerdem sind bestimmte Unterbrechungen
der Stufenlaufzeit ohne Bedeutung (z.B. Schutzfristen nach dem Mutterschutzgesetz) oder unschädlich (z.B. Elternzeit). Für das Aufrücken nach der regelmäßigen Stufenlaufzeit wird eine als
mindestens durchschnittlich zu wertende Leistung vorausgesetzt. Bei Leistungen, die erheblich
über dem Durchschnitt liegen, kann die reguläre Stufenlaufzeit in den Stufen 4 bis 6 verkürzt; bei
Leistungen, die erheblich unter dem Durchschnitt liegen, dagegen verlängert werden.
Zusätzlich erlaubt das neue Tarifrecht mit einer Öffnungsklausel Abweichungen von der Entgelttabelle für an- und ungelernte Tätigkeiten in von Outsourcing und/oder Privatisierung bedrohten
Bereichen in den Entgeltgruppen 1 bis 4; von dieser Öffnungsklausel ist jedoch bis zum Frühjahr
2006 noch kein Gebrauch gemacht worden.
Für Beschäftigte im Pflegedienst der Krankenhäuser wurde bis zum In-Kraft-Treten der neuen
Entgeltordnung eine sog. „Kr-Anwendungstabelle“ vereinbart, welche abweichende Stufenverläufe und z.T. abweichende Tabellenwerte aufweist.
Beispiele Tabellenentgelt (Bruttogehälter, Stand 1. Oktober 2005)
Tätigkeit
Tätigkeit, die einen wissenschaftlichen Hochschulabschluss erfordert, z.B. Tätigkeit als
Referent/in in einem Ministerium
Betriebsprüfer/in in der Steuerverwaltung, die
Großbetriebe prüfen
Medizinisch-technische Assistent/innen
Rettungsassistent/innen
Straßenbauarbeiter/in
Einfachste Tätigkeiten, z.B. Bote/in
E
Anfangs-Entgelt
(Stufe 1 / Stufe 2)
End- Entgelt
(Stufe 6)
13
2.817 € / 3.130 €
4.090 €* / 4.280 €
10
2.340 € / 2.600 €
3.380 €* / 3.470 €
6
1.764 € / 1.960 €
2.285 €
5
1.688 € / 1.875 €
2.185 €
3
1.575 € / 1.750 €
1.995 €
1
1.286 €
1.440 €
Stufe 1 = ohne vorherige Berufserfahrung, Stufe 2 = mit vorheriger Berufserfahrung von mindestens einem Jahr
* Stufe 5 = Endstufe Bund in den Entgeltgruppen 9 bis 15 nach 10 Jahren Beschäftigungszeit
Leistungsentgelt
Für die Tarifbeschäftigten des Bundes und der Kommunen wird nach dem TVöD ab dem 1. Januar 2007 ein variables Leistungsentgelt eingeführt. Das Leistungsentgelt soll dazu beitragen,
die Qualität öffentlicher Dienstleistungen zu verbessern indem die Motivation und Eigenverantwortung der Beschäftigten sowie die Führungskultur im öffentlichen Dienst gestärkt werden. Das
- 84 Leistungsentgelt wird zusätzlich zum Tabellenentgelt gewährt, seine Höhe ist abhängig von der
individuellen Leistung der/des Beschäftigten.
Struktur der Leistungsbezahlung
Bei der Regelungsstruktur gehen Bund und kommunale Arbeitgeber unterschiedliche Wege: Für
die Beschäftigten des Bundes wird das System der Leistungsbezahlung im TVöD und in einem
Bundestarifvertrag geregelt, der zwischen dem Bund und den Gewerkschaften bis Mitte 2006
ausgehandelt werden soll. Für die kommunalen Beschäftigten sind die tariflichen Regelungen
bereits im TVöD getroffen. Die tariflichen Regelungen über die Leistungsbezahlung sind sowohl
für die Beschäftigten des Bundes als auch für die Beschäftigten der Kommunen nicht abschließend, sondern werden durch Dienst- und Betriebsvereinbarungen in den Behörden und Betrieben ergänzt.
In den Dienst- und Betriebsvereinbarungen werden die Instrumente der Leistungsfeststellung
und -bezahlung, die in den Tarifverträgen abstrakt benannt sind, konkret ausgestaltet. Die Anwendung im Einzelfall erfolgt durch die jeweiligen Vorgesetzten.
Instrumente der Leistungsfeststellung und -bezahlung
Das Leistungsentgelt kann in Form von Leistungsprämien oder Leistungszulagen gewährt werden.

Eine Leistungsprämie ist eine in der Regel einmal jährlich gewährte Zahlung.

Eine Leistungszulage ist eine in der Regel monatlich wiederkehrende Zahlung.

In kommunalen Wirtschaftsbetrieben kann bei wirtschaftlichem Erfolg des Betriebs zusätzlich eine Erfolgsprämie gezahlt werden.
- 85 -
Entgeltvolumen
Als Entgeltvolumen steht für die Leistungsbezahlung zunächst ein Prozent der ständigen Monatsentgelte des Vorjahres aller unter den Tarifvertrag fallenden Beschäftigten des jeweiligen
Arbeitgebers zur Verfügung. Ziel der Tarifvertragsparteien ist, das Entgeltvolumen in den kommenden Jahren schrittweise auf acht Prozent der ständigen Monatesentgelte für die Leistungsbezahlung zu erhöhen.
Sonstige Entgeltbestandteile
Wie auch im bisherigen Recht werden im TVöD zur Abgeltung besonderer Belastungen (z.B.
Schichtarbeit, Arbeit in der Nacht oder an Wochenenden usw.) sowie bei Arbeit unter erschwerten Verhältnissen (Lärm, Schmutz etc.) Zulagen und Zuschlägen gezahlt.
3. Sonderzahlungen
Neben dem laufenden Gehalt gibt es im öffentlichen Dienst unterschiedlich ausgestaltete Sonderzahlungen:
Reform der Sonderzahlungen im Bereich der Beamtinnen und Beamten, Soldatinnen und
Soldaten und Richterinnen und Richter
Im Bereich der Beamtinnen und Beamten, Soldatinnen und Soldaten sowie Richterinnen und
Richter wurden bislang Sonderzahlungen zum Jahresende (als so genannte „Sonderzuwendung“) und zur Jahresmitte (als so genanntes „Urlaubsgeld“) geleistet. Im Jahr 2003 wurden diese Sonderzahlungen umfassend modernisiert und flexibilisiert. Durch eine Öffnung der bislang
überwiegend bundeseinheitlichen Besoldungsregelungen (BGBl. I S. 1797) besteht nunmehr für
den Bund und die Länder die Möglichkeit für ihre Beschäftigten die Sonderzahlungen innerhalb
eines einheitlichen Rahmens (bspw. Höchstgrenze: ein Monatsgehalt) eigenverantwortlich zu
gestalten. Davon haben Bund und Länder Gebrauch gemacht:
- 86 -
Jährliche Sonderzahlungen 2006
Umsetzung der Öffnungsklauseln beim Bund und in den Ländern
(Stand: 01.03.2006)
Bund/Länder
Sonderzahlung
Bund
(Stand:
01.07.06)
- für Aktive 2,5% des Jahresbezuges
zusätzlich 125 € für Aktive
- für Versorgungsempfänger 2,085% des Jahresbezuges
zahlbar mit den Bezügen im Monat Dezember
(Regelung beschränkt auf 2006 bis 2010; danach:
Aktive 5%; Versorgungsempfänger 4,17%)
bis BesGr. A 8 im Monat
Dezember
BadenWürttemberg
- für Aktive 5,33% des Monatsbezuges
- für Versorgungsempfänger 4,58% des Monatsbezuges
- zuzüglich 7,19% des Familienzuschlags
- zuzüglich eines Sonderbetrages für Kinder von 2,13 €
monatliche Zahlweise
- Berufsanfänger ab BesGr. A 12 für 3 Jahre keine Zahlung
Urlaubsgeld entfällt
Bayern
Grundbetrag ein Zwölftel von
- 70% der Jahresbezüge für Aktive der BesGr. bis A 11
- 65% der Jahresbezüge für Aktive der übrigen BesGr.
- 60% der Jahresbezüge für Versorgungsempfänger der
BesGr. bis A 11
- 56% der Jahresbezüge für Versorgungsempfänger der
übrigen BesGr.
- zuzüglich 84,29% des Jahresfamilienzuschlags
pro Monat
zusätzlich 8,33 € pro Monat
für Aktive bis BesGr. A 8
im Monat Dezember
Berlin
- für Aktive 640 € , für Anwärter 200 € und für
Versorgungsempfänger 320 €
Brandenburg
- für Aktive 940 €, für Anwärter 282 € und für
Versorgungsempfänger 470 €
Bremen
- 83% des Dezemberbezuges für Bezügeempfänger der
BesGr. bis A 6
BesGr. A 7 und A 8
BesGr. A 9 bis A 12a
übrigen BesGr.
- 87 -
(Stand. 01.03.2006)
Bund/Länder
Sonderzahlung
Hamburg
- 66% des Dezemberbezuges für Bezügeempfänger
zusätzlich 332,34 € für
der BesGr. bis A 12, C 1 und für Anwärter
Aktive bis BesGr. A 8
- 60% des Dezemberbezuges für übrige Bezügeempfänger im Monat Juli
Hessen
- für Aktive 5% des Monatsbezuges
- für Versorgungsempfänger 4,17% des Monatsbezuges
MecklenburgVorpommern
- 48,5% des Dezemberbezuges für Bezügeempfänger
der BesGr. bis A 9 und Anwärter
- 42,5% des Dezemberbezuges für Bezügeempfänger
der BesGr. A 10 bis A 12 und C 1
- 37,5% des Dezemberbezuges für die übrigen
Bezügeempfänger
auf der Basis von 100% der für den Monat Dezember 2002
maßgebenden Bezüge (West)
Niedersachsen - für Aktive der Besoldungsgruppen bis A 8: 420 €
für Bezügeempfänger
NordrheinWestfalen
- 84,29% des Dezemberbezuges für Aktive der BesGr.
bis A 6
- 70% des Dezemberbezuges für Aktive der BesGr.
A 7 bis A 8 und Anwärter
- 50% des Dezemberbezuges für Aktive der übrigen
BesGr.
- 84,29% des Dezemberbezuges für Versorgungsempfänger der BesGr. bis A 6
- 60% des Dezemberbezuges für Versorgungsempfänger
der BesGr. A 7 bis A 8
der übrigen BesGr.
im Monat Juli
- 88 -
(Stand: 01.03.2006)
Bund/Länder
Sonderzahlung
RheinlandPfalz
- 4,17% des Monatsbezuges für Bezügeempfänger
zusätzlich 200 € für
zuzüglich eines Sonderbetrages für Kinder von 40 €
für alle Aktiven im Monat
Juli
Saarland
- für Aktive der Besoldungsgruppen bis A 10: 1.000 €
- für Aktive der übrigen Besoldungsgruppen: 800 €
- für Versorgungsempfänger der Besoldungsgruppen
bis A 10: 500 €
- für Versorgungsempfänger der übrigen Besoldungsgruppen: 400 €
- für Anwärter und Empfänger von Waisengeld: 285 €
- zuzüglich eines Sonderbetrages für Kinder von 200 €
zusätzlich 165 € für
im Monat Juli
Sachsen
- für Aktive im einfachen und mittleren Dienst 1.025 €
- für Aktive im gehobenen Dienst 1.200 €
- für Aktive im höheren Dienst der BesGr. A 13 bis A 16,
C 1 bis C 3, R 1, R 2, W 1 und W 2 1.500 €
- für Aktive der übrigen BesGr. 1.800 €
- für Anwärter 350 €
- für Versorgungsempfänger wie Aktive nach Anwendung
des individuellen Ruhegehaltsatzes
SachsenAnhalt
- für Aktive der Besoldungsgruppen bis A 8: 120 €
für Bezügeempfänger
- 89 -
(Stand: 01.03.2006)
Bund/Länder
Sonderzahlung
SchleswigHolstein
bis A 6
A 7 bis A 9
A 10 bis A 13, C 1 und W 1
- 60% des Dezemberbezuges für Aktive der übrigen
BesGr.
der BesGr. bis A 6
der BesGr. A 7 bis A 9
der BesGr. A 10 bis A 13, C 1 und W 1
der übrigen BesGr.
auf der Basis von 100% der für den Monat Dezember
2003 maßgebenden Bezüge
Aktive der BesGr. A 2 bis
A 8 und 255,65 € für
Aktive der BesGr. A 9 und
A 10 im Monat Juli
Thüringen
- 3,75% des Monatsbezuges für Bezügeempfänger der
BesGr. bis A 6 und für Anwärter
BesGr. A 7 bis A 9
BesGr. A 10 bis A 13, W 1 und C 1
BesGr. A 14 bis A 16, W 2, C 2 und C 3, R 1 und R 2
übrigen BesGr.
- zuzüglich 8,4% des Familienzuschlages
- 90 -
Sonderzahlungen im Bereich der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer:
Ab 2007 sieht der TVöD eine sog. Jahressonderzahlung vor, die mit dem November-Entgelt
ausgezahlt wird. Nach Entgeltgruppen gestaffelt erhalten die Beschäftigten im Tarifgebiet West
in den Entgeltgruppen 1 bis 8
90 %
80 %
60 %
ihres durchschnittlichen monatlichen Entgelts.
Im Tarifgebiet Ost (neue Bundesländer) beträgt die Jahressonderzahlung 75 % der jeweiligen
Jahressonderzahlung im Tarifgebiet West.
Im Jahre 2006 wird übergangsweise noch eine Jahressonderzahlung in der Höhe der bisherigen
Regelungen (BAT/BAT-O, MTArb/MTArb-O bzw. BMT-G/BMT-G-O) gezahlt.
Als laufende Zahlung erhalten Beamtinnen und Beamte und Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ferner eine „vermögenswirksame Leistung" nach dem allgemeinen Vermögensbildungsgesetz in Höhe von 6,65 € monatlich, die nach den Vorschriften des Vermögensbildungsgesetzes
(z.B. in Bausparverträgen oder Kapitalbildungsplänen) angelegt werden muss.
4. Die Gehälter in den neuen Ländern
Für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes in den fünf neuen Ländern galten nach dem Einigungsvertrag im Jahre 1990 zunächst die früheren Vorschriften fort.
Zum 1. Januar 1991 wurden sie im Wesentlichen durch den BAT-O, MTArb-O und BMT-G-O als
ausschließlich in den neuen Ländern geltende Tarifverträge abgelöst. Die Vergütungen und Löhne der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in den neuen Ländern wurden durch Tarifverträge
ab dem 1. Juli 1991 unter Berücksichtigung der Produktivität und der finanziellen Leistungskraft
der neuen Länder auf zunächst 60% der jeweiligen Gehälter in den alten Ländern festgesetzt.
Die weitere Anpassung der Gehälter an das so genannte „Westniveau" vollzog sich bisher wie
folgt:
ab 01.05.1992
70%
ab 01.10.1995
84%
ab 01.01.2001
88,5%
ab 01.12.1992
74%
ab 01.09.1997
85%
ab 01.01.2002
90%
ab 01.07.1993
80%
ab 01.09.1998
86,5% ab 01.01.2003
91%
ab 01.10.1994
82%
ab 01.08.2000
87%
ab 01.01.2004
92,5%
- 91 Die Beschäftigten der Kommunen im Tarifgebiet Ost erhalten seit dem 1. Juli 2005 94 % des
„Westniveaus“, für sie sieht der TVöD weitere Anhebungsschritte zum 1. Juli 2006 (auf 95, 5 %)
und zum 1. Juli 2007 (auf 97 %) vor.
Die Bezüge im Beamten-, Richter- und Soldatenbereich in den neuen Ländern werden aufgrund
einer ausschließlich für diesen Personenkreis geltenden besonderen gesetzlichen Regelung
(Verordnung) gezahlt. Die Höhe der Dienstbezüge hat sich dabei parallel zur Höhe der Vergütungen und Löhne der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in den neuen Ländern entwickelt.
Dazu gehört auch, dass der Endzeitpunkt für die volle Angleichung der Vergütung und Besoldung in den neuen Ländern übereinstimmend bestimmt ist. Entsprechend der Zielsetzung des
Tarifergebnisses ist auch besoldungsrechtlich festgelegt, dass die weitere Angleichung für die
unteren und mittleren Einkommen bis A 9 spätestens Ende 2007 und für die höheren Einkommen bis Ende 2009 abgeschlossen sein wird.
5. Die Anpassung der Gehälter
Es gibt in Deutschland keine „automatische“ Anpassung der Gehälter, z.B. an die Entwicklung
der Arbeitsproduktivität. Auch im öffentlichen Dienst muss über jegliche Erhöhung der nominalen
Gehälter besonders entschieden werden. Für die Angestellten und Arbeiterinnen und Arbeiter
geschieht das - wie in den anderen Wirtschaftszweigen auch - in Verhandlungen der Gewerkschaften mit den öffentlichen Arbeitgebern mit dem Ergebnis eines neuen Gehaltstarifvertrages.
Für die Beamtinnen und Beamten muss der Bundestag jeweils ein Erhöhungsgesetz beraten und
beschließen, das der Zustimmung des Bundesrats bedarf; dazu sagt das Bundesbesoldungsgesetz in § 14: „Die Besoldung wird entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen
und finanziellen Verhältnisse und unter Berücksichtigung der mit den Dienstaufgaben verbundenen Verantwortung durch Bundesgesetz regelmäßig angepasst“.
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
Für die Tarifbeschäftigten des öffentlichen Dienstes wird - wie in den anderen Wirtschaftszweigen auch – über die Anpassung der Entgelte zwischen Gewerkschaften und öffentlichen Arbeitgebern (Bund, Ländern und Kommunen) verhandelt. Deren in der Vergangenheit auf freiwilliger
Basis bestehende Verhandlungsgemeinschaft (alle drei sind von einander unabhängige Arbeitgeber) wird im Rahmen der Modernisierungsverhandlungen gegenwärtig nur noch von Bund und
Kommunen fortgeführt.
Zum Ende der vereinbarten Laufzeit kündigen die Gewerkschaften in der Regel die bis dahin
einschlägigen Regelungen zur Entgelthöhe und stellen ihre Forderungen. Sie können die Tarifbeschäftigten zur Durchsetzung von Verhandlungszielen auch zum Streik aufrufen. Die Beamtinnen und Beamten dürfen sich nicht an Streiks beteiligen, andererseits aber auch grundsätzlich
nicht auf Arbeitsplätzen streikender Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer als „Streikbrecher“
- 92 eingesetzt werden. Wenn die Verhandlungen zunächst nicht zum Erfolg führen, kann ein Schlichtungsverfahren eingeleitet werden, in dem eine Kommission aus Vertretern der Tarifpartner unter
einem unparteiischen Vorsitzenden eine Einigungsempfehlung an die Tarifvertragsparteien ausarbeitet und beschließt. Die Empfehlung ist nicht bindend, verpflichtet aber die Tarifvertragsparteien zu unverzüglicher neuer Verhandlung. Während des Schlichtungsverfahrens darf nicht gestreikt werden. Eine neue Entgeltvereinbarung ist für die Dauer der vereinbarten Mindestlaufzeit
für die beteiligten Arbeitgeber und Gewerkschaftsmitglieder verbindlich. Die derzeit geltenden
Entgelttabellen des TVöD sind frühestens zum 31. Dezember 2007 kündbar. Sie werden auf der
Grundlage von Arbeitsverträgen auch auf die nichtorganisierten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer angewendet.
Beamtinnen und Beamte
Die Besoldungserhöhung für Beamtinnen und Beamte wird im Allgemeinen dann eingeleitet,
wenn der Tarifabschluss für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer erzielt ist. Die Regierung
legt dem Parlament einen Gesetzentwurf vor. Bevor die Regierung den Entwurf beschließt, führt
der Bundesinnenminister darüber Gespräche mit den Gewerkschaften der Beamtinnen und Beamten, die jedoch nicht die Qualität von Verhandlungen haben. Die Äußerung der Gewerkschaften wird in der Anlage des Gesetzentwurfs dem Parlament mitgeteilt.
Der Gesetzentwurf orientiert sich regelmäßig an dem Tarifabschluss, weil bereits bei den Tarifverhandlungen die maßgeblichen Aspekte der Wirtschafts- und Haushaltssituation eingehend
geprüft worden sind. Allerdings werden zuweilen die Erhöhungen für Beamtinnen und Beamte
später in Kraft gesetzt als für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, so dass in dem betreffenden
Jahr für Beamtinnen und Beamte ein relativer Nachteil eintritt, um Belastungen im Arbeitnehmerbereich wirkungsgleich auf die Beamtinnen und Beamten zu übertragen. Das Erhöhungsgesetz wird bei diesem Verfahren meist verhältnismäßig spät beschlossen, tritt aber rückwirkend in
Kraft.
Das Parlament wäre nicht gehindert, auch völlig unabhängig von den Tarifverhandlungen für die
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bereits vorher über die Anpassung der Gehälter der Beamtinnen und Beamten zu entscheiden. Eine solche Praxis ist aber die Ausnahme.
Mit dem geschilderten Verfahren wird erreicht, dass sich die Gehälter im öffentlichen Dienst in
allen seinen Ebenen und für alle Gruppen der Beschäftigten im Wesentlichen gleichartig fortentwickeln. Allerdings wird die Gehaltsanpassung für Beamtinnen und Beamte ab 1999 um jeweils
0,2% aufgrund des Versorgungsreformgesetzes 1998 gemindert (S. 105 f). Ab 2003 bis voraussichtlich 2010 wird diese Zuführung zur Versorgungsrücklage ausgesetzt und anschließend bis
2017 fortgeführt.
- 93 Gehaltsbewegungen 1993 bis 2005
Im Folgenden wird eine Übersicht über die Gehaltsbewegungen der letzten Jahre (1993 bis
2005) im öffentlichen Dienst im Vergleich zu den Gehaltsbewegungen in der Gesamtwirtschaft
und zur Entwicklung der Lebenshaltungskosten dargestellt.
Gehaltsentwicklung im öffentlichen Dienst im Vergleich zur gewerblichen Wirtschaft und zur Entwicklung des
Verbraucherpreisindex
Jahr
Tarifliche Abschlussraten
im öffentlichen Dienst
Durchschnittliche Tarifsteige-
Anstieg des
rungsrate in der gewerblichen
Verbraucher-
Wirtschaft
1)
preisindex
%
%
1993
+ 3,0 % ab 1.1.93 (Beamte erst ab 1.5.93)
3,2
4,4
1994
+ 2 % ab 1.7.94 für untere Gehaltsgruppen, ab 1.9.94, für
2,2
2,7
3,4
1,7
1,8
1,5
1,5
1,9
obere Gehaltsgruppen (für Beamte erst ab 1.10.94 bzw.
1.1.95)
1995
+ 3,2 % ab 1.5.95 zuzüglich einer einmaligen Zahlung
von 140 DM
1996
keine Erhöhung sondern nur eine einmalige Zahlung von
300 DM
1997
+ 1,3 % ab 1.1.97 (für Beamte erst ab 1.3.97, in den
hohen Gehaltsgruppen ab 1.7.97)
1998
+ 1,5 % ab 1.1.98
2,0
0,9
1999
+ 3,1 % ab 1.4.99 (Beamte 2,9 % ab 1.6.99, in den obe-
3,1
0,6
2,5
1,4
2,3
2,0
3,2
1,4
2,4
1,1
2,0
1,6
1,6
2,0
ren Gehaltsgruppen ab 1.1.00) zuzüglich einer einmaligen
Zahlung von 300 DM
2000
+ 2,0 % ab 1.8.00 zuzüglich einer einmaligen Zahlung
von 400 DM (für Beamte von
A 1 - A 11 eine Einmalzahlung von 4 x 100,– DM für
Monate 08 - 12/2000)
2001
+ 2,4 % ab 1.9.01 (Beamte: 1,8 % ab 1.1.2001 und 2,2 %
ab 1.1.2002)
2002
2003
2,4 % ab 1.1.03, in den oberen Gehaltsgruppen ab 1.4.03
(für Beamte außer B 11 ab 1.4.03 bzw.1.7.03) und einer
Einmalzahlung von 7,5 % max. 185 €
2004
1,0 % jeweils ab 1.1.04 und 1.5.04 (für Beamte außer B
11 ab 1.4.04 und 1.8.04) und Einmalzahlung von 50 €
2005-2007
Einmalzahlungen von je 300 €/Jahr an Tarifbeschäftigte
Bund; Beamte: Entscheidung der Bundesregierung mit
der Dienstrechtsreform; keine lineare Erhöhung
2)
- 94 1)
2)
Quelle: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, Ergebnisse wichtiger Tarifabschlüsse, 1993-2005
Quelle: Verbraucherpreisindizes für Deutschland, Statistisches Bundesamt, Fachserie 17, Reihe 7
6. Bezüge der Regierungsmitglieder
Amtsbezüge
Als Amtsbezüge werden die Zahlungen an die Mitglieder der Bundesregierung bezeichnet, die
sie für ihre Tätigkeit während der Dauer ihrer Amtszeit erhalten.
Hauptbestandteile der Amtsbezüge sind das Amtsgehalt und der Ortszuschlag. Daneben gehören die Dienstaufwandsentschädigung (seit 1950 beträgt sie unverändert jährlich für die Bundeskanzlerin oder den Bundeskanzler 12.270,96 € sowie für die Bundesministerinnen und Bundesminister jeweils 3.681,36 €) und ggf. eine Trennungsentschädigung (in Höhe von jährlich
1.840,65 € pauschal) zu den Amtsbezügen. Mit Ausnahme der Dienstaufwandsentschädigung
und der Trennungsgeldentschädigung sind alle Amtsbezüge steuerpflichtig; die Trennungsentschädigung wird nur unter bestimmten Voraussetzungen steuerpflichtig.
Bemessungsgrundlage für Amtsgehälter und Ortszuschläge
Das Amtsgehalt ist der Teil der Bezahlung, der die Leistung und Verantwortung des Amtes berücksichtigt. Da die Mitglieder der Bundesregierung an der Spitze der Exekutive stehen, knüpft
ihre Bezahlung an das Besoldungssystem der Beamtinnen und Beamten an. Das Amtsgehalt
beträgt nach dem Bundesministergesetz für
• die Bundeskanzlerin oder den Bundeskanzler 1 2/3
• die Bundesministerinnen und Bundesminister 1 1/3
des Grundgehalts nebst 1 1/3 des Ortszuschlags der höchsten Besoldungsgruppe der Beamtinnen und Beamten - B 11.
Höhe der Amtsgehälter und Ortszuschläge
Die aktuellen Amtsgehälter und Ortszuschläge sind schon aufgrund des „Gesetzes über die
Nichtanpassung von Amtsgehalt und Ortszuschlag der Mitglieder der Bundesregierung und der
Parlamentarischen Staatssekretäre in den Jahren 1992 bis 1994“ niedriger als im Bundesministergesetz vorgesehen. Eine weitere dauerhafte Abkopplung von den allgemeinen Besoldungserhöhungen erfolgte aufgrund des „Gesetzes zum Ausschluss von Dienst-, Amts- und Versorgungsbezügen von den Einkommensanpassungen 2003/2004.“
Zusätzlich soll die jährliche Sonderzahlung (sog. Weihnachtsgeld) mit der Änderung des Bundessonderzahlungsgesetzes (Artikel 1 des Entwurfs des Haushaltsbegleitgesetzes 2006), das
die Bundesregierung am 22. Februar 2006 beschlossen hat, für Regierungsmitglieder ganz abgeschafft werden.
- 95 Damit ergibt sich insgesamt ein Rückstand der Amtsbezüge der Regierungsmitglieder um rund
16 % gegenüber der allgemeinen Einkommensentwicklung im öffentlichen Dienst. Die Kürzungen sind ein Beitrag der Mitglieder der Bundesregierung zur Konsolidierung des Bundeshaushaltes und sollen als Zeichen der Solidarität mit den von allgemeinen Leistungseinschränkungen
betroffenen Bürgerinnen und Bürgern verstanden werden.
Die derzeitigen monatlichen Amtsgehälter einschließlich des Ortszuschlags am Beispiel verheirateter Mitglieder der Bundesregierung ohne Kinder betragen:
Amt
Familienstand
Brutto
Netto*
Netto**
Bundeskanzler/in
verheiratet
15.832,79 €
9.889,10 €
9.072,43 €
Bundesminister/in
verheiratet
12.860,29 €
8.346,14 €
7.529,37 €
(Da die Steuer individuell berechnet wird, ist zur Berechnung der nachfolgenden Nettobeträge
nicht die tatsächliche Situation der jeweiligen Amtsinhaber zugrunde gelegt, sondern die sog.
„Eckmann“ Situation.
*) Steuerklasse III, Solidaritätszuschlag u. Kirchensteuer (9 %),
**) Steuerklasse IV, Solidaritätszuschlag u. Kirchensteuer (9 %),
Von den Nettobeträgen haben die Regierungsmitglieder noch Beiträge zur privaten Krankenversicherung zu leisten.
Nach ihrem Ausscheiden aus dem Amt erhalten diese Amtsträger eine Versorgung, d.h. Übergangsgeld und bei Vorliegen der Voraussetzungen ein Ruhegehalt.
•
Das Übergangsgeld wird unmittelbar nach dem Ausscheiden für einen Zeitraum von mindestens sechs Monaten und höchstens drei Jahren – je nach Amtsdauer – gewährt. In den ersten drei Monaten wird es in Höhe des vollen Amtsgehaltes und Ortszuschlages gezahlt; für
den restlichen Zeitraum in Höhe der Hälfte dieser Bezüge.
Auf das Übergangsgeld werden das Ruhegehalt, Aktiv- und Versorgungsbezüge aus einer
Verwendung im nationalen oder internationalen öffentlichen Dienst sowie vom zweiten Monat
an auch Einkommen aus einer privaten Berufstätigkeit in vollem Umfang angerechnet, d.h.,
das Übergangsgeld verringert sich in entsprechender Höhe. Ferner wird es ab dem zweiten
Monat nicht mehr gezahlt, solange der ausgeschiedene Amtsträger eine Abgeordnetenentschädigung als Mitglied des Deutschen Bundestages erhält.
•
Die Höhe des Ruhegehalts ist von der Amtszeit abhängig. Es beträgt bei einer Amtszeit von 4
Jahren 27,74%.
Auch auf das Ruhegehalt werden Aktiv- und Versorgungsbezüge aus einer (Wieder-) Verwendung im öffentlichen Dienst voll angerechnet. Neben der Abgeordnetenentschädigung als Mitglied des Bundestages ruht das Ruhegehalt teilweise.
- 96 -
7. Die Entwicklung der Personalausgaben
Die Entwicklung der Gesamtausgaben und der Personalausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden sowie der jeweilige Anteil der Personalausgaben an den Gesamtausgaben sind aus der
folgenden Tabelle ersichtlich.
Gesamtausgaben und Personalausgaben bei Bund, Ländern und Gemeinden in Mrd. €
Länder1)
Bund
Jahr
Gemeinden*)
Gesamt- Personal-
Anteil
Gesamt- Personal-
Anteil
Gesamt-
Personal-
Anteil
ausgaben ausgaben
in %
ausgaben ausgaben
in %
ausgaben ausgaben
in %
1970
45,0
7,4
16,5
39,7
16,2
40,7
28,9
7,8
26,9
1980
110,3
16,4
14,9
106,7
44,7
41,9
74,4
21,9
29,5
1990
194,4
22,1
11,4
153,2
64,0
41,8
106,9
33,3
31,2
1991
205,4
24,9
12,1
208,9
78,5
37,6
141,7
45,9
32,4
1992
218,4
26,3
12,1
225,5
86,7
38,4
161,4
51,4
31,8
1993
233,9
26,9
11,5
238,3
91,9
38,6
168,3
53,0
31,5
1994
240,9
26,9
11,2
242,7
94,0
38,7
171,1
52,7
30,8
1995
237,6
27,0
11,4
250,4
98,2
39,2
174,5
54,0
31,0
1996
232,9
27,0
11,6
256,9
99,9
38,9
170,7
53,5
31,4
1997
225,9
26,8
11,9
255,4
100,6
39,4
165,7
52,7
31,8
1998
233,6
26,6
11,4
243,2
91,4
37,6
141,9
39,0
27,5
1999
246,9
26,9
10,9
245,2
93,0
37,9
144,1
39,3
27,3
2000
244,4
26,5
10,8
249,3
93,8
37,6
145,1
39,2
27,0
2001
243,1
26,8
11,0
255,3
94,5
37,0
147,9
39,3
26,6
2002
249,3
27,0
10,8
257,0
97,0
37,7
148,7
39,9
26,8
2003
256,7
27,2
10,6
258,6
97,1
37,5
149,8
40,5
27,0
2004
251,6
26,8
10,7
256,0
97,3
38,0
149,2
40,5
27,1
2005
259,8
26,4
10,2
259,3
96,4
37,2
153,0
41,0
26,8
1) ab 1998 ohne Krankenhäuser und Hochschulkliniken mit kaufmännischem Rechnungswesen
Quelle: Bundesministerium der Finanzen
Während der Anteil der Personalausgaben an den Gesamtausgaben des Bundes im Jahre 2005
nur 10,2% betrug, war er bei den Ländern mit 37,2% und bei den Gemeinden mit 26,8% infolge
der personalintensiven Aufgaben deutlich höher. Von den gesamten Personalausgaben der Gebietskörperschaften im Jahre 2005 (163,8 Mrd. €) entfielen 16% auf den Bund, 59% auf die Länder und 25% auf die Gemeinden. In diesen Kernhaushalten sind die Einnahmen und Ausgaben
- 97 der kommunalen Zweckverbände, Eigenbetriebe und wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinden nicht enthalten.
V. Die Alterssicherungssysteme im öffentlichen Dienst
1. Die Alterssicherung der Beamtinnen und Beamten
Die Versorgung für die Beamtinnen und Beamten von Bund, Ländern und Gemeinden ist einheitlich im Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) geregelt; es gilt entsprechend auch für die Richterinnen und Richter. Die Versorgung für die Berufssoldatinnen und -soldaten richtet sich nach
denselben Grundsätzen im Soldatenversorgungsgesetz (SVG).
Pensionen sind ein Teil der Personalkosten und werden allein vom öffentlichen Arbeitgeber und
unmittelbar aus seinem laufenden Haushalt gezahlt. Von der allgemeinen gesetzlichen Sozialversicherungspflicht sind Beamtinnen und Beamte befreit; das steuerfinanzierte Sondersystem
ist beitragsfrei. Dies ist jedoch bei der Bemessung der Bruttobesoldung für den Beamtenbereich
berücksichtigt. Der Anspruch der Beamtinnen und Beamten auf amtsangemessene Versorgung
gehört zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums und wird durch das Grundgesetz geschützt.
Die Beamtin bzw. der Beamte erhält eine Pension, wenn sie oder er in den Ruhestand versetzt
worden ist. Das geschieht:
•
wegen Erreichens der allgemeinen Regelaltersgrenze (65. Lebensjahr) oder einer Sonderaltersgrenze (Polizei- und Justizvollzugsdienst sowie Berufsfeuerwehr: 60. Lebensjahr),
•
auf Antrag ab dem 63. Lebensjahr (schwerbehinderte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ab
dem 60. Lebensjahr) oder
•
wegen festgestellter dauernder Dienstunfähigkeit (S. 100).
- 98 Am 1. Januar 2005 gab es bei Bund, Ländern und Gemeinden insgesamt rund 914.700 Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger (Ruhegehaltsempfänger und Hinterbliebene).
Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger
am 1. Januar 2005
Gemeinden;
107.500
Bund;
207.100
Länder;
600.100
Von den 914.700 Versorgungsempfängern bei Bund, Ländern und Gemeinden sind 615.600 (rd.
67%) Ruhegehaltsempfänger, d.h. ehemalige Beamtinnen und Beamte, Richterinnen und Richter
oder Soldatinnen und Soldaten; die übrigen sind Hinterbliebene (Witwe/Witwer und Waisen).
Auch in den übrigen Beschäftigungsbereichen stellen die Ruhegehaltsempfänger die Mehrheit
der Versorgungsempfänger gegenüber den Hinterbliebenen dar. Bei der ehemaligen Deutschen
Bundesbahn gibt es rund 134.800 (60%), bei der ehemaligen Deutschen Bundespost rund
207.100 (76%) und im mittelbaren öffentlichen Dienst rund 15.500 (67%) Ruhegehaltsempfänger.
Da Beamtinnen und Beamte von der allgemeinen gesetzlichen Unfallversicherung nicht geschützt sind, umfasst das System der Beamtenversorgung auch Unfallfürsorgeleistungen. Wird
eine Beamtin oder ein Beamter durch einen Dienstunfall verletzt oder getötet, werden ihr oder
ihm und den Hinterbliebenen vom Dienstherrn auch Heil- und Pflegekosten und Sachschäden
erstattet sowie gegebenenfalls ein Ausgleich für eine verbleibende Minderung der Erwerbsfähigkeit gewährt. Ist die Beamtin oder der Beamte wegen eines Dienstunfalls in den Ruhestand versetzt worden, erhält sie oder er unter bestimmten Voraussetzungen ein erhöhtes Unfallruhegehalt.
Wie die Besoldung werden auch die Versorgungsbezüge entsprechend der allgemeinen Wirtschafts- und Einkommensentwicklung jeweils durch Bundesgesetz angepasst (S. 91 „Anpassung
der Gehälter“).
- 99 -
Versorgungsbezüge sind Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit und unterliegen deshalb grundsätzlich dem Lohnsteuerabzug. Das Alterseinkünftegesetz sieht für alle Alterseinkünfte ab 2005
einen schrittweisen Übergang zur nachgelagerten Besteuerung vor, d.h. Rentenbeiträge werden
steuerlich sukzessive stärker entlastet und darauf beruhende Renten werden nach und nach
stärker besteuert. Nach Ablauf der Übergangsphase (2040) werden Beamtenpensionen und
Renten steuerrechtlich gleich behandelt. Daher werden der Versorgungsfreibetrag und der Arbeitnehmer-Pauschbetrag für Beamtenpensionen und Werkspensionen sowie der Altersentlastungsbetrag für übrige Einkünfte schrittweise für jeden ab 2005 neu in den Ruhestand tretenden
Jahrgang in dem Maße verringert, in dem die Besteuerungsanteile der Leibrenten erhöht werden. Diese Beträge werden für jeden Jahrgang festgeschrieben.
Voraussetzung für den Pensionsanspruch ist die Ableistung einer Dienstzeit von mindestens 5
Jahren oder Dienstunfähigkeit infolge einer Dienstbeschädigung. Der Anspruch setzt generell
voraus, dass das Beamtenverhältnis bis zum Eintritt des Versorgungsfalles fortbesteht. Scheidet
die Beamtin oder der Beamte vorher aus, erhält sie oder er keine Pension, sondern wird bis zur
Beitragsbemessungsgrenze in der gesetzlichen Rentenversicherung (nicht aber in der Zusatzversorgung) nachversichert.
Berechnung der Pensionen
Der Berechnung der Pension werden die ruhegehaltfähige Dienstzeit und die ruhegehaltfähigen
Dienstbezüge zugrunde gelegt.
•
Ruhegehaltfähige Dienstzeiten sind insbesondere Zeiten in einem Beamtenverhältnis, im berufsmäßigen oder nichtberufsmäßigen Wehrdienst, in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im öffentlichen Dienst sowie geforderte Ausbildungszeiten.
•
Ruhegehaltfähige Dienstbezüge sind das Grundgehalt, das die Beamtin oder der Beamte
zuletzt mindestens drei Jahre lang bezogen hat, gegebenenfalls zuzüglich des Familienzuschlags (Stufe 1) sowie bestimmter Zulagen, die im Besoldungsrecht ausdrücklich als ruhegehaltfähig bezeichnet sind. Dies sind die sogenannten Amtszulagen, die für die dauerhafte
Wahrnehmung höherwertiger Funktionen gezahlt werden können, nicht jedoch Stellenzulagen, Erschwerniszulagen oder Zulagen für besonderen Aufwand und Mehrarbeitsvergütungen.
Bei den acht Versorgungsanpassungen ab 2003 wird das Versorgungsniveau in gleichen Schritten (rd. 0,54 %) um insgesamt 4,33 % abgeflacht. Der Höchstruhegehaltssatz sinkt von 75 % auf
71,75 %. Entsprechend sinkt der jährliche Steigerungssatz von 1,875 % auf 1,79375 %. Zusammen mit der zwischen 1999 und 2002 erfolgten Anpassungsminderung zwecks Zuführung zur
Versorgungsrücklage in Höhe von 0,6 Prozentpunkten ergibt sich dadurch eine Niveauabfla-
- 100 chung von insgesamt rd. 5 %. Die Hälfte der erzielten Einsparungen wird der Versorgungsrücklage zugeführt. Während der schrittweisen Abflachung des Anstiegs der Versorgungsbezüge
werden die weitere Anpassungsminderung um 0,2 Prozentpunkte und die Zuführung der dadurch
ersparten Mittel zur Versorgungsrücklage ausgesetzt.
Da viele Beamtinnen und Beamte die Höchstversorgung nicht erreichen, lag der durchschnittliche Ruhegehaltssatz bei den Gebietskörperschaften schon bisher bei etwa 71,6 %. Bei den
Neupensionären bei rd. 69,6 %. Er wird infolge der weiteren Absenkung des Höchstruhegehaltssatzes weiter absinken.
Zeiten einer Teilzeitbeschäftigung zählen als ruhegehaltfähige Dienstzeit nur entsprechend ihrem
Anteil an der vollen Arbeitszeit (Altersteilzeit S. 64). Als ruhegehaltfähige Dienstbezüge werden
jedoch die Beträge des Vollzeitgehalts angesetzt.
Besonderheiten ergeben sich aufgrund der besonderen Altersgrenzen für Berufssoldatinnen und
-soldaten, die jeweils den speziellen Anforderungen an die körperliche Leistungsfähigkeit und nicht
zuletzt auch den Vorgaben an die Struktur der Streitkräfte entsprechen. Alleine aufgrund der abgeleisteten Dienstzeit ist der Höchstruhegehaltsatz von 71,75 % für sie in der Regel nicht erreichbar;
dieser Nachteil wird aber über eine nach Altersgrenzen gestaffelte prozentuale Erhöhung des Ruhegehaltssatzes ausgeglichen.
Zeiten einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge (z.B. Erziehungsurlaub) sind grundsätzlich keine
ruhegehaltfähigen Dienstzeiten, es sei denn, das dienstliche Interesse an der Beurlaubung wurde vorher schriftlich anerkannt (z.B. bei der Beurlaubung zur Wahrnehmung einer Tätigkeit im
deutschen öffentlichen Interesse bei anderen nationalen oder internationalen Einrichtungen wie
etwa EU oder Organisationen der Vereinten Nationen).
Für Zeiten der Kindererziehung werden – wie auch in der gesetzlichen Rentenversicherung –
unter bestimmten Voraussetzungen Zuschläge zur Pension gezahlt.
Bei Eintritt in den Ruhestand vor Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze wird die Pension um
3,6% für jedes Jahr gekürzt, um das die Beamtin oder der Beamte vor Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze (65. Lebensjahr, für Vollzugsbeamtinnen und -beamten 60. Lebensjahr) in den
Ruhestand versetzt wird (maximal 10,8%). Für schwerbehinderte und dienstunfähige Beamtinnen und Beamte tritt an die Stelle des 65. Lebensjahres das 63. Lebensjahr.
Bei einer vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit gelten folgende Besonderheiten:
•
Wird die Beamtin oder der Beamte vor Vollendung des 60. Lebensjahres dienstunfähig, wird
für die Berechnung des Ruhegehalts die Zeit bis zur Vollendung des 60. Lebensjahres zu
zwei Drittel der ruhegehaltfähigen Dienstzeit - fiktiv hinzugerechnet.
- 101 •
Ist die Beamtin oder der Beamte infolge eines Dienstunfalls dienstunfähig geworden, beträgt
das Unfallruhegehalt mindestens 66 2/3% der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge.
Die Ruhestandsbeamtin bzw. der Ruhestandsbeamte erhält eine Mindestpension, wenn dies für
sie oder ihn günstiger ist. Diese beträgt 35% der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge (einschließlich
vollem Familienzuschlag), mindestens jedoch (einschließlich vollem Familienzuschlag) 1290,97 €
(alte Länder) und 1196,44 € (neue Länder) nach dem Stand vom 1. August 2004.
Wie die aktiven Beamtinnen und Beamten haben auch Versorgungsempfängerinnen und
-empfänger Anspruch auf eine jährliche Sonderzuwendung (so genanntes Weihnachtsgeld (S.
85). Sie beträgt seit 2004 beim Bund 50 % einer Monatspension. Entsprechende Gesetze der
Länder enthalten zum Teil weiter gehende Regelungen, die von Absenkungen bereits für das
Jahr 2003, über Pauschalbeträge bis hin zur völligen Streichung der Sonderzuwendung reichen.
Bei der jährlichen Sonderzuwendung handelt es sich nicht um eine besondere zusätzliche Leistung an die Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger, sondern vielmehr um einen Teilbetrag der Jahrespension, die lediglich erst im Dezember ausgezahlt wird. Von diesem
besonderen Auszahlungsmodus profitiert aufgrund des Zinsgewinns in erster Linie der Dienstherr, der ansonsten die höhere Pension jeden Monat und damit bis zu 11 Monate früher auszahlen müsste. In der gesetzlichen Rentenversicherung wird die Gesamtrente in 12 gleichen Monatsteilen ausgezahlt.
Die Änderung in der Höhe der Beitragspflicht der Rentner in der sozialen Pflegeversicherung ist
bei allen Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger des Bundes mit einem Beihilfeanspruch gemäß § 4a BSZG durch eine Minderung der Sonderzahlung um einen hälftigen Beitrag (0,85 %) in der sozialen Pflegeversicherung wirkungsgleich übernommen worden. Dabei ist
die Höhe des Mindestbetrages auf den Betrag begrenzt, der als Höchstbetrag in der sozialen
Pflegeversicherung einbehalten werden kann. Daneben leisten die Versorgungsempfängerinnen
und Versorgungsempfänger – in der Regel um Rahmen der privaten Krankenversicherung – einen hälftigen Beitrag zur Pflegeversicherung, der dem bisher von den Rentnern getragenen hälftigen Beitrag zur sozialen Pflegeversicherung entspricht.
Mit Wirkung vom 1. April 2004 haben nunmehr die Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger des Bundes den gesetzlichen Beitrag zur sozialen Pflegeversicherung in voller
Höhe (1,7 %) zu tragen.
- 102 Anrechnungsregelungen
Treffen Versorgungsleistungen für Beamtinnen und Beamte oder deren Hinterbliebene mit anderen Versorgungsleistungen oder Leistungen aus gesetzlichen Rentensystemen oder aus einer
zusätzlichen Alters- und Hinterbliebenenversorgung für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
des öffentlichen Dienstes zusammen, werden diese auf die Pension angerechnet, soweit die
Summe der Leistungen die so genannte Höchstgrenze überschreitet.
Eine Anrechnung erfolgt dadurch, dass der Teil der Versorgung, der über den Höchstbetrag hinausgeht, „ruht“. Das heißt, die neben die Versorgung tretende Rente bleibt vollständig erhalten
und die über den Höchstbetrag hinausgehende Versorgung wird faktisch „gekürzt“.
Erzielt die Ruhestandsbeamtin bzw. der Ruhestandsbeamte oder die bzw. der Hinterbliebene
einen Hinzuverdienst durch entgeltliche Tätigkeit, so bleibt das neben die Versorgung tretende
Erwerbs- und Erwerbsersatzeinkommen der bzw. dem Versorgungsberechtigten vollständig erhalten. Es erfolgt eine Anrechnung auf die Pension, soweit Arbeitseinkommen und Pension zusammen die letzten Aktivenbezüge (100 %) überschreiten. Anrechnungsfrei hinzuverdienen können die Versorgungsberechtigten nur noch zwischen dem Betrag der Pension und dem Betrag
der letzten Aktivenbezüge.
Ist die Beamtin oder der Beamte jedoch wegen Dienstunfähigkeit oder als schwerbehinderte Mitarbeiterin bzw. schwerbehinderter Mitarbeiter auf Antrag in den Ruhestand getreten, darf sie oder er anrechnungsfrei nur hinzuverdienen, soweit Arbeitseinkommen und Pension zusammen
den Höchstruhegehaltssatz zuzüglich eines Betrages von 325 € im Monat nicht übersteigen.
Bei außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielten Einkommen endet die Anrechnung mit dem 65.
Lebensjahr, bei Erwerbseinkommen im öffentlichen Dienst dauert sie über diesen Zeitpunkt hinaus an.
Hinterbliebene
Hinterbliebene erhalten neben einmaligen Leistungen (Bezüge für den Sterbemonat, Sterbegeld)
als Pension das so genannte Witwen- bzw. Witwergeld, Waisengeld oder einen Unterhaltsbeitrag.
Infolge der Neuregelungen durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 erhält die hinterbliebene Ehegattin bzw. der hinterbliebene Ehegatte als Witwengeld/Witwergeld (statt bislang 60 %)
55 % des Ruhegehaltes der verstorbenen Beamtin bzw. des verstorbenen Beamten.
- 103 Die Neuregelung des Hinterbliebenenrechts gilt nicht für zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der
Neuregelungen (1.1.2002) vorhandene Hinterbliebene. Sie gilt des Weiteren nicht, wenn die Ehe
vor dem 1.1.2002 geschlossen wurde und mindestens ein Ehegatte vor dem 2.1.1962 geboren
ist: In diesen Fällen beträgt das Witwengeld/Witwergeld 60 % des Ruhegehalts der verstorbenen
Beamtin bzw. des verstorbenen Beamten.
Als sozialer Ausgleich zur Niveauabsenkung beim Witwengeld/Witwergeld ist ein dynamischer
Kinderzuschlag in Höhe von zwei rentenversicherungsrechtlichen Entgeltpunkten für das erste
und einem Entgeltpunkt für jedes weitere von Hinterbliebenen erzogene Kind eingeführt worden.
Das Waisengeld beträgt für die Halbwaise 12%, für die Vollwaise 20% und für die Unfallwaise
30% des Ruhegehaltes der Beamtin oder des Beamten.
Am 1. Januar 2005 bezogen rund 273.900 Witwen/Witwer und 25.300 Waisen von ehemaligen
Beamtinnen und Beamten der Gebietskörperschaften eine Hinterbliebenenversorgung.
Sondergruppen
Wegen ihrer besonderen Situation gelten für die kommunalen Wahlbeamtinnen und -beamten
auf Zeit, insbesondere für Bürgermeisterinnen und Bürgermeister und Landrätinnen und Landräte (S. 38), eigene Regelungen. Ihre Versorgung berechnet sich nach einer gegenüber Laufbahnbeamtinnen und -beamten günstigeren Versorgungsstaffel; die Möglichkeiten eines privatwirtschaftlichen Hinzuverdienstes sind erweitert. Im Übrigen gelten - im Einzelnen unterschiedliche landesgesetzliche Regelungen.
Besonderheiten gelten auch für die sogenannten politischen Beamtinnen und Beamten (S. 39),
die jederzeit auch ohne ihr Einverständnis in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden können. Sie erhalten dann – in Abhängigkeit von der geleisteten Dienstzeit – mindestens sechs Monate, längstens jedoch drei Jahre, ein Ruhegehalt in Höhe des Höchstruhegehaltssatzes der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe der Besoldungsgruppe, in der sich die Beamtin
bzw. der Beamte zur Zeit ihrer oder seiner Versetzung in den einstweiligen Ruhestand befunden
hat. Danach bemisst sich die Höhe der Versorgung nach den allgemeinen Regeln. Eine Versorgung auf Dauer erhalten sie jedoch nur dann, wenn sie eine mindestens fünfjährige Dienstzeit
erfüllt haben. Bei Hinzuverdienst außerhalb des öffentlichen Dienstes kommt – wie bei den
kommunalen Wahlbeamtinnen und -beamten auf Zeit - nur die Hälfte des Betrages zur Anrechnung, um den die Summe aus Hinzuverdienst und Pension die Höchstgrenze (frühere ruhegehaltfähige Dienstbezüge) übersteigt.
- 104 -
Versorgungsausgaben
Seit 1970 haben sich die Versorgungsausgaben der Gebietskörperschaften wie folgt entwickelt:
V e rs orgungs aus gabe n de r Ge bie ts k örpe rs chafte n
30,00 €
25,00 €
22,1
23,3
24,0
24,5
24,9
18,9
20,00 €
in Mrd. Euro
14,7
15,00 €
12,7
10,9
8,4
10,00 €
4,5
5,00 €
0,00 €
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2001
2002
2003
2004
Quelle: Statistisches Bundesamt
Die Entwicklung bei Bund, Ländern und Gemeinden sieht folgendermaßen aus:
Entwicklung der Versorgungsausgaben in Bund, Ländern und Gemeinden
seit 1970
20,00
in Mrd. Euro
15,00
10,00
5,00
0,00
1970
1975
1980
Bund
Quelle: Statistisches Bundesamt
1985
1990
1995
Länder
2000
2001
2002
Gemeinden
2003
2004
- 105 -
Im Jahr 2004 betrugen die Versorgungsausgaben. von Bund, Ländern und Gemeinden
24,9 Mrd. €. Davon entfielen auf den Bund 4,8 Mrd. €, auf die Länder 17,2 Mrd. € und auf die
Gemeinden 2,9 Mrd. €.
Reformen in der Beamtenversorgung
Aufgrund der demografischen Entwicklung ist in der Beamtenversorgung ebenso wie bei anderen Alterssicherungssystemen mit einem erheblichen Ausgabenanstieg zu rechnen. Hauptursache hierfür ist neben der steigenden Lebenserwartung und dem immer noch zu niedrigen durchschnittlichen Ruhestandseintrittsalter – es liegt derzeit bei rd. 61Jahren und damit 4 Jahre unter
der allgemeinen Regelaltersgrenze – insbesondere die wachsende Zahl der Versorgungsempfänger infolge des deutlichen Personalzuwachses im öffentlichen Dienst seit den siebziger Jahren.
Um die Beamtenversorgung zukunftssicher zu machen, ist sie seit 1992 mehrfach geändert worden. Dabei wurden die kostendämpfenden Reformmaßnahmen der gesetzlichen Rentenversicherung auf die Beamtenversorgung wirkungsgleich übertragen. Mit der Versorgungsrücklage
wurden 1998 Elemente einer kapitalgedeckten Altersvorsorge eingeführt.
Sowohl die 1992 in Kraft getretenen Änderungen des Beamtenversorgungsgesetzes als auch
das Dienstrechtsreformgesetz 1997 und das Versorgungsreformgesetz 1998 enthielten umfangreiche Neuregelungen: Es wurden u.a. die Ruhegehaltsskala von 35 auf 40 Jahre gestreckt, die
Antragsaltersgrenze von 62 auf 63 Jahre erhöht, die Anrechnung von Ausbildungszeiten eingeschränkt, das Ruhegehalt bei Dienstunfähigkeit stärker begrenzt, Abschlagsregelungen bei vorzeitiger Pensionierung eingeführt und Hinzuverdienstregelungen deutlich verschärft. Zur Eindämmung von Frühpensionierungen wurde – zunächst probeweise – eine so genannte Teildienstfähigkeit eingeführt.
Ein Kernstück der Versorgungsreform 1998 war die erstmalige Regelung zum Aufbau von Versorgungsrücklagen in Bund und Ländern. Von 1999 bis 2002 fielen die Besoldungs- und Versorgungsanpassungen um 0,2% geringer aus. Die hieraus resultierenden dauerhaften Einsparungen bei den Personalausgaben wurden und werden auch weiterhin den Versorgungsrücklagen
zugeführt. Im Bereich des Bundes ist hierzu ein Sondervermögen gebildet worden, dessen Mittel
von der Bundesbank in handelbaren Bundesschuldverschreibungen angelegt werden und das im
Übrigen vom Bundesministerium des Innern verwaltet wird. Die Länder haben jeweils eigenständige Regelungen über Aufbau und Verwendung ihrer Rücklagen getroffen. Die verzinsten und
vor Zweckentfremdung geschützten Rücklagen werden den öffentlichen Haushalten im Zeitraum
- 106 der höchsten Pensionsbelastungen zur Verfügung stehen und damit zur Sicherung der Pensionen beitragen.
Angesichts der durch zunehmende Frühpensionierungen verlängerten Pensionslaufzeiten in den
1990 er Jahren wurden - ähnlich wie in der gesetzlichen Rentenversicherung. - zum 1.1.2001
stufenweise Versorgungsabschläge in Höhe von jährlich 3,6%, jedoch insgesamt höchstens
10,8%, auch bei Frühpensionierung aufgrund von Dienstunfähigkeit und Schwerbehinderung
eingeführt.
Mit dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 wurde die große Rentenreform wirkungsgleich auf
die Beamtenversorgung übertragen. Wesentliche Elemente der zum 1.1.2002 in Kraft getretenen
Reform der Beamtenversorgung sind:
•
Die Pensionen steigen ab 2003 bei den nächsten acht Anpassungen mit jeweils um rd. 0,5
Prozentpunkte verminderten Zuwachsraten. Dies führt faktisch zu einer schrittweisen Absenkung des Höchstversorgungssatzes von bisher 75 % auf 71,75 %.
•
Die daraus resultierenden Minderausgaben der öffentlichen Haushalte werden zur Hälfte den
Versorgungsrücklagen zugeführt und bleiben damit der Beamtenversorgung erhalten.
•
Die Beamtinnen und Beamten, die freiwillig mit eigenen Sparbeiträgen zusätzlich für ihr Alter
vorsorgen, werden wie rentenversicherte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ab 1.1.2002
gemäß Altersvermögensgesetz und Altersvermögensergänzungsgesetz mit Zulagen und
steuerlichen Entlastungen vom Staat gefördert.
•
Um Doppelbelastungen zu vermeiden, wird die Zuführung des Eigenbeitrages (0,2 Prozentpunkte) der Beamtinnen und Beamten und Pensionärinnen und Pensionäre zur Versorgungsrücklage gemäß Versorgungsreformgesetz 1998 ab 2003 für acht Anpassungsschritte ausgesetzt.
•
Absenkung der jährlichen Versorgungsbezüge durch Kürzung bzw. Wegfall der jährlichen
Sonderzuwendung ab 2003/2004.
•
Wirkungsgleiche Übertragung der Regelungen der sozialen Pflegeversicherung auf die Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger des Bundes. Mit Wirkung vom 1. April
2004 haben nunmehr auch die Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger des
Bundes den gesetzlichen Beitrag zur sozialen Pflegeversicherung in voller Höhe (1,7 %) zu
tragen.
Die mit dem RV-Nachhaltigkeitsgesetz in Gang gesetzten weiteren Reformen der gesetzlichen
Rentenversicherung sollen wirkungsgleich auf die Beamtenversorgung übertragen werden.
- 107 2. Die Alterssicherung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
Die Altersversorgung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes (einschließlich der Invaliditätsversorgung und der Hinterbliebenenversorgung) beruht auf drei Säulen; der gesetzlichen Rentenversicherung, der Zusatzversorgung und der steuerlich geförderten
privaten kapitalgedeckten Altersvorsorge
Gesetzliche Rentenversicherung
Die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes sind genau so wie die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft in der allgemeinen gesetzlichen Rentenversicherung versichert. Sie wird finanziert durch die von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern und Arbeitgebern je zur Hälfte zu tragenden Beiträge (2005: 19,5%) des Bruttogehalts bis
zur Beitragsbemessungsgrenze) und durch öffentliche Mittel. Die Rentenhöhe orientiert sich
nicht am nominalen Geldwert der gezahlten Beiträge, sondern an der relativen Höhe der hinter
den Beiträgen stehenden Erwerbseinkommen gemessen am Durchschnittsentgelt aller Versicherten. Die Rente wird jährlich angepasst. Die Anpassungen folgen der Entwicklung des gesamtwirtschaftlichen Durchschnittsentgelts (so genannte dynamische Rente).
Zusatzversorgung
Zusätzlich sind die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes in der Zusatzversorgung des öffentlichen Dienstes versichert. Die Zusatzversorgung beruht auf tarifvertraglicher Grundlage und stellt die betriebliche Altersversorgung im öffentlichen Dienst dar. Bis
zum 31. Dezember 2000 wurde die Zusatzversorgung auf der Grundlage einer Gesamtversorgung ermittelt, die die gesetzliche Rente bis zu einer Obergrenze von bis zu 91,75% des Nettoentgelts eines entsprechenden aktiven Beschäftigten aufstockte. Dies diente dazu, die Versorgung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes an die Versorgung der
Beamtinnen und Beamten anzunähern. Durch die demografische Entwicklung (steigende Rentnerzahl im Verhältnis zur Zahl der pflichtversicherten aktiven Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer), durch die Entwicklung der Bezugssysteme (Beamtenrecht, gesetzliche Rente und Steuer)
sowie höchstrichterlicher Rechtsprechung war die Finanzierung der Zusatzversorgung zunehmend unter Druck geraten. Allein bei der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder drohte
bis 2008 ein Defizit von 7,7 Mrd. €. Dies hätte die Existenz des gesamten Zusatzversorgungssystems in Frage gestellt. Die Tarifvertragsparteien haben daher die Zusatzversorgung des öffentlichen Dienstes grundlegend reformiert.
Der neue "Tarifvertrag über die betriebliche Altersversorgung der Beschäftigten im öffentlichen
Dienst - ATV" vom 1. März 2002 enthält folgende wesentliche Elemente:
- 108 • Das bisherige Gesamtversorgungssystem wurde rückwirkend zum 31. Dezember 2000 geschlossen und durch ein versicherungsmathematisches Punktemodell ersetzt.
• Das Punktemodell ist angelehnt an die in der gewerblichen Wirtschaft verbreiteten Betriebsrentensysteme. Die Leistungen werden unabhängig von Bezugssystemen wie z.B. gesetzliche
Rente, Beamtenversorgung oder Steuer definiert.
• Die Betriebsrenten aus dem Punktemodell werden so bemessen, als ob Beiträge von 4% des
zusatzversorgungspflichtigen Entgeltes in ein kapitalgedecktes System eingezahlt würden.
• Die Leistungsbemessung im Punktemodell spiegelt die berufliche Biografie der Tarifbeschäftigten wider. Ausschlaggebend für die Höhe der Versorgungsleistung ist jetzt das Lebenseinkommen. Für jedes Jahr der Beschäftigung werden Versorgungspunkte gutgeschrieben. Diese werden auf der Grundlage des jeweiligen individuellen Jahreseinkommens ermittelt und
zwar in der Weise, dass das individuelle Jahreseinkommen ins Verhältnis zum Referenzentgelt von 1.000 € gesetzt wird.
• Sodann werden die Versorgungspunkte mit dem sogenannten Altersfaktor gewichtet. Je jünger die Arbeitnehmerin bzw. der Arbeitnehmer ist, desto höher werden die Versorgungspunkte
bewertet, d. h. dem Versorgungskonto werden umso mehr Punkte gutgeschrieben.
• Im Versicherungsfall errechnet sich die Betriebsrente, in dem die Summe aller Versorgungspunkte mit dem Messbetrag von 4 € multipliziert wird.
Die Versicherungsfälle entsprechen denen in der gesetzlichen Rentenversicherung (Altersrenten,
Erwerbsminderungsrenten, Hinterbliebenenrenten). Bei vorzeitiger Inanspruchnahme der Betriebsrente werden – wie in der gesetzlichen Rentenversicherung - Abschläge für jeden Monat
der vorzeitigen Inanspruchnahme in Höhe von 0,3% erhoben, höchstens jedoch insgesamt
10,8%.
•
Bei Erwerbsminderungs- und Hinterbliebenenrenten werden Versorgungspunkte für jedes
Kalenderjahr vor Vollendung des 60. Lebensjahres hinzugerechnet.
•
Ruht das Arbeitsverhältnis wegen einer gesetzlichen Elternzeit, werden für jedes Kind, für
das Anspruch auf Elternzeit besteht, diejenigen Versorgungspunkte berücksichtigt, die sich
bei einem zusatzversorgungspflichtigen Entgelt von 500 € ergeben würden.
Die Betriebsrenten werden jährlich mit 1% dynamisiert. Da das neue Versorgungssystem nicht
mehr an die Höhe der gesetzlichen Rente gekoppelt ist, wird eine Erhöhung der gesetzlichen
- 109 Rente nicht mehr auf die Betriebsrente angerechnet, sondern fließt den Rentnern in voller Höhe
zu.
Bisher erworbene Renten und Anwartschaften werden durch Übergangsregelungen gesichert.
•
Die am Stichtag 31. Dezember 2001 gezahlten Renten werden unverändert fortgezahlt.
•
Im alten System erworbene Versorgungsanwartschaften der heute noch aktiven Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer werden in Versorgungspunkte umgerechnet und in das neue
System eingestellt.
Für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Tarifgebiet West, die am 1. Januar 2002 das 55. Lebensjahr vollendet haben (rentennahe Jahrgänge) gilt folgende Sonderregelung:
Auf der Grundlage des am 31.12.2000 geltenden Rechts der Zusatzversorgung ist Ausgangswert für die Bemessung des in das Punktemodell zu transferierenden Betrages die individuell bestimmte Versorgungsrente im
Alter von 63. Hierbei sind auch Regelungen über die Mindestgesamtversorgung und die Mindestversorgungsrente zu berücksichtigen. Die gesetzliche Rente ist nach persönlichen Daten anzurechnen; von diesem nach
Bemessungsgrößen per 31.12.2001 einmalig ermittelten Ausgangswert ist die aus dem Punktemodell noch zu
erwerbende Betriebsrente abzuziehen; die Differenz ist die Besitzstandsrente; sie wird in Versorgungspunkte
umgerechnet und in das Punktemodell transferiert.
Im alten System wurde die Versorgungsrente im Rahmen einer Gesamtversorgung errechnet, die nach 40 anrechnungsfähigen Jahren im öffentlichen Dienst 91,75% (Nettoversorgungssatz) des Nettoeinkommens eines
entsprechenden aktiven Beschäftigten erreicht. Von dieser Gesamtversorgung wird die gesetzliche Rente abgezogen. Die Differenz ist die von der Zusatzversorgungseinrichtung zu zahlende Versorgungsrente. Bei Vorliegen
bestimmter Voraussetzungen wird die Gesamtversorgung auf die Höhe der Mindestpension einer Beamtin bzw.
eines Beamten angehoben (Mindestgesamtversorgung). Außerdem wird die Versorgungsrente bei Erfüllung der
Voraussetzungen des Betriebsrentengesetzes in der bis zum 31. Dezember 2000 geltenden Fassung mindestens in Höhe von 0,4% des letzten Entgelts pro Jahr, in dem Umlagen für die Zusatzversorgung gezahlt wurden,
gezahlt (Mindestversorgungsrente nach § 44 a VBL-Satzung).
Diese Regelungen gelten für Beschäftigte, die am 31. Dezember 2001 das 52. Lebensjahr vollendet haben und
eine Rente für schwerbehinderte Menschen beanspruchen könnten, wenn sie zu diesem Zeitpunkt bereits das
60. Lebensjahr vollendet hätten, entsprechend. An Stelle der Hochrechnung auf das 63. Lebensjahr tritt das individuell frühestmögliche Eintrittsalter in die abschlagsfreie Rente für schwerbehinderte Menschen. Zur Erfüllung
der Voraussetzungen für die Mindestgesamtversorgung erfolgt die Hochrechnung abweichend davon auf den
Zeitpunkt der Erfüllung dieser Voraussetzungen.
Für Pflichtversicherte im Tarifgebiet West, die vor dem 14. November 2001 Altersteilzeit vereinbart haben, gilt
diese Sonderregelung entsprechend. An die Stelle des 63. Lebensjahres tritt das vereinbarte Ende des Altersteilzeitarbeitsverhältnisses. In den Fällen, in denen die Mindestgesamtversorgung maßgebend gewesen wäre, werden die Rentenabschläge der gesetzlichen Rente in der Startgutschrift ausgeglichen.
Bei Eintritt der vollen Erwerbsminderung vor dem 1. Januar 2007 wird für Pflichtversicherte, die am 31. Dezember 2001 das 47. Lebensjahr vollendet haben und mindestens 120 Umlagemonate zurückgelegt haben, eine
Vergleichsberechnung zwischen den Berechnungen für rentenferne und rentennahe Jahrgänge erstellt. In den
Fällen, in denen die Berechnung für rentennahe Jahrgänge günstiger ist, erhalten sie eine zusätzliche Startgutschrift in Höhe des Differenzbetrages.
Mit der Ablösung des Gesamtversorgungssystems durch ein übliches Betriebsrentensystem erhalten die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes die Möglichkeit, wie
- 110 die Beschäftigten der Privatwirtschaft eine private kapitalgedeckte Altersvorsorge durch eigene
Beiträge unter Inanspruchnahme der steuerlichen Förderung nach § 10a i.V.m § 82 Einkommensteuergesetz aufzubauen.
Die Versorgungseinrichtungen und -leistungen
Bedeutendste Zusatzversorgungseinrichtung ist die Versorgungsanstalt des Bundes und der
Länder (VBL) in Karlsruhe. Dort sind die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des Bundes und
der Länder sowie ein geringer Teil derjenigen des Kommunaldienstes, ferner Beschäftigte sonstiger Arbeitgeber des öffentlichen Sektors versichert (2003 etwa 1,9 Mio. pflichtversicherte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer; die Zahl der Renten betrug rd. 1 Mio. mit einem Leistungsvolumen von rd. 3,9 Mrd. €; Leistungsvolumen im Jahr 2001 rd. 3,9 Mrd. €). Die meisten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des Kommunaldienstes sowie kirchlicher und sonstiger Einrichtungen sind bei kommunalen bzw. kirchlichen Zusatzversorgungskassen versichert (2003 2,9
Mio. pflichtversicherte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer; 975.000 Renten mit einem Leistungsvolumen von rd. 3,5 Mrd. €).
Die Versorgungsleistungen haben sich bei der VBL und den kommunalen bzw. kirchlichen Zusatzversorgungskassen zusammen wie folgt entwickelt:
V e rs orgungs le is tunge n in M rd. €
6,25
7,40
4,13
1,85
0,29
1970
1980
1990
2000
2003
Finanzierung
Die Zusatzversorgung wurde bis Ende 1998 allein durch die von den öffentlichen Arbeitgebern
für ihre versicherten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer an die Zusatzversorgungseinrichtung
zu zahlenden Umlagen (bei der VBL zuletzt 5,2% des steuerpflichtigen Bruttoarbeitsentgelts)
- 111 finanziert. Seit Anfang 1999 beteiligen sich die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer an den
Kosten der Zusatzversorgung. Seit dem 1.1.2002 beträgt der Umlagesatz bei der VBL im Abrechnungsverband West 7,86%. Davon tragen die Arbeitgeber 6,45% und die Arbeitnehmerinnen
und Arbeitnehmer 1,41%. Zusätzlich entrichten die Arbeitgeber steuerfreie pauschale Sanierungsgelder von 2%. Die kommunalen und kirchlichen Zusatzversorgungskassen haben andere
Umlagesätze. Bei der VBL (Abrechnungsverband West) hat der Arbeitgeber ab 2002 die Umlage
bis zu einem Betrag von 92,03 €/Monat pauschal in Höhe von 20% zu versteuern. Bei anderen
Zusatzversorgungskassen werden die Umlagen weiterhin bis zu einem Betrag von 89,48
€/Monat pauschal versteuert. Einen darüber hinausgehenden Betrag haben die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer individuell zu versteuern. Bei der VBL (Abrechnungsverband Ost) beträgt
der vom Arbeitgeber zu tragende Umlagesatz seit dem 1. Januar 2004 1%. Zusätzlich wird ein
Beitrag im Kapitaldeckungsverfahren in Höhe von 1 % erhoben, der von Arbeitgeber und Beschäftigten jeweils zur Hälfte getragen wird.
Steuern und Sozialversicherungsbeiträge von der Zusatzrente
Von den Betriebsrenten sind Beiträge zur Kranken- und Pflegeversicherung zu entrichten. Seit
dem 1. Januar 2004 tragen die Rentner die von der Betriebsrente zu zahlenden Beiträge nicht
mehr nur zur Hälfte sondern in voller Höhe.
Die Betriebsrenten aus der Zusatzversorgung werden – im Gegensatz zu den Renten aus der
gesetzlichen Rentenversicherung - weiterhin nachgelagert besteuert; d.h. sie werden nur mit
dem sogenannten Ertragsanteil versteuert. Steuerrechtlich lassen sich Rentenzahlungen in einen
Zinsanteil und einen zu tilgenden Kapitalanteil aufteilen. Lediglich der Zinsanteil (Ertragsanteil)
der Rente ist, wie alle anderen Zinseinkünfte auch, steuerpflichtig. Die Höhe des Ertragsanteils
hängt vom Alter des Rentners bei Rentenbeginn ab; bei Rentenbeginn mit Alter 65 beträgt der
Ertragsanteil 27% des Rentenbetrages. Faktisch bedeutet dies, dass die Betriebsrenten in den
meisten Fällen nicht zu versteuern sind.
Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Besteuerung von Renten vom 6. März 2002
– 2 BvL 17/99 – musste der Gesetzgeber die Rentenbesteuerung bis zum 1. Januar 2005 neu
regeln. Danach ist die ungleiche Besteuerung von Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung und Beamtenpensionen nicht mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Durch das Alterseinkünftegesetz werden alle Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung – wie bisher schon die
Beamtenversorgung – nachgelagert versteuert. Zunächst sind jedoch nur 50 % der Rente steuerpflichtig; die volle Steuerpflicht tritt erst langfristig ein.
- 112 -
VI. Ausblick
Die gegenwärtige Reformdiskussion in der Bundesrepublik Deutschland wird bestimmt durch die
Reform der föderalen Strukturen. Die bundesstaatliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland bedarf der Modernisierung, denn sie ist geprägt von langwierigen und komplizierten Entscheidungsprozessen und leidet an einer übermäßigen institutionellen Verflechtung von Bund
und Ländern. Ziel des am 30. Juni 2006 vom Bundestag beschlossenen Gesetzes zur Änderung
des Grundgesetzes ist eine Neuverteilung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern, um
die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit auf beiden Seiten zu verbessern, die politischen
Verantwortlichkeiten deutlicher zuzuordnen sowie die Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung zu steigern. Dies betrifft alle Bereiche der Gesetzgebung, auch das Dienstrecht.
Mit der Föderalismusreform werden die gesetzgeberischen Zuständigkeiten von Bund und Ländern neu geordnet. Für den Bereich des öffentlichen Dienstrechts bedeutet dies, dass der Bund
und die Länder jeweils für ihren Bereich die Kompetenz für die Regelung des Laufbahnrechts
und der Besoldung und Versorgung ihrer Beamtinnen und Beamten erhalten. Zur Sicherung eines bundeseinheitlichen Kerns erhält der Bund die Zuständigkeit für die Regelung einheitlicher
Grundstrukturen des Beamtenverhältnisses in den Ländern.
- 113 -
VII. Anhang
Zusammenfassung der wichtigsten Rechtsquellen
(Die meisten Gesetze sind über www.staat-modern.de abrufbar, der BAT und die Vergütungstabellen über www.bmi.bund.de)
Gesetze, Tarifverträge
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
Regelungsinhalt
-
-
Artikel 33 GG: Staatsbürgerliche Rechte- und
Pflichtengleichheit, Zugang zum öffentlichen
Dienst, Funktionsvorbehalt, Berücksichtigung
der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums
Artikel 9 Absatz 3 GG: Koalitionsfreiheit
Gesetze und Verordnungen für Beamtinnen und Beamte, Richterinnen und Richter und Soldatinnen
und Soldaten
Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG)
-
Deutsches Richtergesetz (DRiG)
-
Rahmengesetzgebung des Beamtenrechts für
Bund und Länder
Regelung des Beamtenverhältnisses
Rechtliche Stellung der Beamtinnen und Beamten
Rahmengesetzgebung des Richterrechts für
Bund und Länder
Spezialgesetz für die Berufsrichterinnen und richter des Bundes
Soldatengesetz (SG)
-
Regelung des Soldatenverhältnisses
Bundesbeamtengesetz (BBG)
-
Geltung für Bundesbeamtinnen und -beamte
Regelung des Beamtenverhältnisses
Rechtliche Stellung der Beamtinnen und Beamten
Bundeslaufbahnverordnung (BLV)
-
Regelung des Laufbahnrechts für die Bundesbeamtinnen und -beamten
Bundesgleichstellungsgesetz (BGleiG)
-
Gesetz zur Gleichstellung von Frauen und
Männern in der Bundesverwaltung und in den
Gerichten des Bundes
Soldatinnen- und Soldatengleichstellungsdurchsetzungsgesetz (SDGleiG)
-
Gesetz zur Durchsetzung der Gleichstellung
von Soldatinnen und Soldaten
Bundesdisziplinargesetz (BDG)
-
Regelung des Disziplinarverfahrens für Beamtinnen und Beamte und Ruhestandsbeamtinnen und -beamte des Bundes
Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG)
-
Regelungen des Personalvertretungsrechts
für die Bundesbeamtinnen und -beamte und
Rahmenvorschriften für die Landesgesetzgebung
- 114 -
Bundesbesoldungsgesetz (BBesG)
.
Gesetz über die Gewährung einer jährlichen
Sonderzuwendung (SZG)
.
Gesetz über die Gewährung eines jährlichen
Urlaubsgeldes (UrlGG)
.
Gesetz über vermögenswirksame Leistungen für Beamte, Richter, Berufssoldaten und
Soldaten auf Zeit (VermLG)
.
Verordnung über die Gewährung von Erschwerniszulagen (EZulV)
.
Verordnung über die Gewährung von Mehrarbeitsvergütung für Beamte (MVergV)
.
Zweite Verordnung über besoldungsrechtliche Übergangsregelungen nach Herstellung
der Einheit Deutschlands (2. BesÜV)
-
Regelungen zur Bezahlung der Beamtinnen
und Beamten, Richterinnen und Richter und
Soldatinnen und Soldaten
Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG)
-
Regelungen zur Versorgung von Beamtinnen
und Beamten und Richterinnen und Richtern
sowie Hinterbliebenen
Soldatenversorgungsgesetz (SVG)
-
Regelungen zur Versorgung von Soldatinnen
und Soldaten sowie Hinterbliebenen
Beamtenversorgungs-Übergangsverordnung
(BeamtVÜV)
-
Sonderregelungen zur Altersversorgung von
Beamtinnen und Beamten und Richterinnen
und Richtern in den neuen Bundesländern
Soldatenversorgungs-Übergangsverordnung
(SVÜV)
-
Sonderregelungen zur Altersversorgung von
Soldatinnen und Soldaten in den neuen Bundesländern
Professorenbesoldungsreformgesetz (ProfBesReformG)
-
Regelungen zur Bezahlung der Professorinnen und Professoren
Tarifverträge und Gesetze für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
Tarifverträge
Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst TVöD)
Allgemeine Arbeitsbedingungen für alle Beschäftigten und das Tarifgebiet West und Ost
einheitlich
Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) –
Besonderer Teil Verwaltung (BT-V)
-
ergänzende Regelungen für den Verwaltungsbereich des öffentlichen Dienstes
Tarifvertrag zur Überleitung der Beschäftigten des
Bundes in den TVöD und zur Regelung des Übergangsrecht (TVÜ-Bund)
-
Regelungen zur Überleitung der Beschäftigten
aus dem alten Tarifrecht (BAT/MTArb) in das
neue Tarifrecht (TVöD)
-
Fortgeltung des alten Rechts bis zum In-KraftTreten der neuen Entgeltordnung
zunächst Fortgeltung
Ergänzende Tarifverträge
.
Lohn- und Vergütungstarifverträge
.
Tarifvertrag über Zulagen
.
Tarifvertrag über Lohnzuschläge für Arbeiter
.
Tarifverträge für Ausbildungsverhältnisse
(TVAöD)
.
Tarifvertrag zur Regelung der Altersteilzeitarbeit
-
- 115 .
.
.
.
Tarifverträge über Rationalisierungsschutz
Versorgungs-Tarifvertrag
Tarifvertrag Altersversorgung (ATV)
Altersvorsorge-TV-Kommunal (ATV-K)
Arbeitsrechtliche Gesetze
Bürgerliches Gesetzbuch (BGB)
-
Grundsätzliche Regelungen zu Rechten und
Pflichten aus einem Arbeitsverhältnis
Arbeitsschutzgesetz (ArbSchG)
-
Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit
Arbeitszeitgesetz (ArbZG)
-
Regelung der zulässigen Arbeitszeiten
Bundesurlaubsgesetz (BUrlG)
Mindesturlaub
Arbeitnehmer
für
Arbeitnehmerinnen
und
Entgeltfortzahlungsgesetz (EFZG)
-
Fortzahlung des Gehalts bei Krankheit
Mutterschutzgesetz (MuSchG)
-
Freistellung von der Arbeit und Gehaltssicherung bei Mutterschaft
Bundeserziehungsgeldgesetz (BErzGG)
-
Recht auf Erziehungsurlaub und staatliches
Erziehungsgeld
Jugendarbeitsschutzgesetz (JArbSchG)
-
Mindestalter für Beschäftigung, Begrenzung.
der Arbeitszeit usw. für Jugendliche
Kündigungsschutzgesetz (KSchG)
-
Regelungen zur Zulässigkeit von Kündigungen
Siebtes Buch Sozialgesetzbuch (SGB VII)
Gesetzliche Unfallversicherung
-
Regelungen zur Verhütung von Arbeitsunfällen, Berufskrankheiten und arbeitsbedingten
Gesundheitsgefahren
Tarifvertragsgesetz (TVG)
-
Regelungen zu Inhalt, Form und Rechtswirkungen von Tarifverträgen
Gesetz zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung (BetrAVG)
-
Regelung zur Sicherung betrieblicher Altersversorgungen, insbesondere bei Beendigung
des Arbeitsverhältnisses vor dem Rentenfall