Kommunale Investitionen

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Kommunale Investitionen –
Aufgabenerfüllung durch
innovative Finanzierungsformen.
Gemeinschaftsprojekt
der Kreissparkasse Köln sowie
der Kommunen Bedburg, Bergisch Gladbach,
Brühl, Engelskirchen, Königswinter, Rheinbach,
Rheinisch-Bergischer Kreis
Dokumentation
April 2007
Kommunale Investitionen – Aufgabenerfüllung durch innovative Finanzierungsformen
Gemeinschaftsprojekt der Kreissparkasse Köln sowie der Kommunen Bedburg, Bergisch Gladbach, Brühl,
Engelskirchen, Königswinter, Rheinbach, Rheinisch-Bergischer Kreis
__________________________________________________________________________________________
Impressum
Kommunale Investitionen – Aufgabenerfüllung durch innovative Finanzierungsalternativen
Gemeinschaftsprojekt der Kreissparkasse Köln sowie der Kommunen Bedburg, Bergisch Gladbach,
Brühl, Engelskirchen, Königswinter, Rheinbach, Rheinisch-Bergischer Kreis
Projektleitung:
Kreissparkasse Köln – Zentralbereich Kommunen / Recht
Neumarkt 18-24, 50667 Köln
www.ksk-koeln.de/kommunen
Kontakt:
Ralf Josten, LL.M.oec, Kreissparkasse Köln
Tel.: 0221/227-2501
Fax: 0221-227-3821
Yvonne Meurer, Kreissparkasse Köln
Tel.: 0221/227-2003
Fax: 0221/227-3821
E-Mail: Kommunen@ksk-koeln.de
Günter Hoffmann, Kreisdirektor a.D., Berater
Tel.: 02225/946678
Fax: 02225/946676
E-Mail: g.hoffmann@public-sector-consulting.de
Copyright 2007 by Kreissparkasse Köln für das Gemeinschaftsprojekt
Alle Rechte vorbehalten. Für Vervielfältigungen und für Veröffentlichungen aller Texte und Darstellungen - gleich
auf welchem Medium - bedarf es der schriftlichen Genehmigung der Kreissparkasse Köln.
Inhalt
Seite
Inhaltsverzeichnis ............................................................................................... I
Literaturempfehlungen.......................................................................................V
I.
Einleitung ................................................................................................. 1
II.
Projektziel und Projektgegenstand ........................................................ 4
III.
Projektbeteiligte ....................................................................................... 6
IV.
Ablauf........................................................................................................ 7
V.
Investitionen........................................................................................... 11
VI.
Finanzierungsalternativen .................................................................... 13
1. Einleitung ............................................................................................. 13
2. Innovative Finanzierungsalternativen und NKF ................................... 14
3. Kommunalkredit................................................................................... 17
a. Definition ........................................................................................ 17
b. Kassenkredit / Kredit zur Liquiditätssicherung ............................... 17
c. Investitionskredit ............................................................................ 18
aa. Festdarlehen ........................................................................... 18
bb. Annuitätendarlehen ................................................................. 18
cc. Ratendarlehen......................................................................... 19
4. Leasing ................................................................................................ 19
a. Definition ........................................................................................ 19
b. Immobilien- / Mobilien-Leasing ...................................................... 19
aa. Immobilien-Leasing ................................................................. 20
bb. Mobilien-Leasing ..................................................................... 20
(1) Möglichkeiten des Mobilien-Leasings ............................... 21
(2) Vorteile des Mobilien-Leasings ......................................... 22
(3) Worauf ist zu achten? ....................................................... 22
c. Operating-Leasing ......................................................................... 22
d. Finanzierungs-Leasing................................................................... 23
e. Mietkauf ......................................................................................... 23
f. Besondere Formen der Leasingfinanzierung ................................. 23
aa. Neubau-Leasing...................................................................... 23
bb. Buy-and-lease ......................................................................... 23
cc. Sale-and-lease-back ............................................................... 24
g. Motive für die Kommune zur Inanspruchnahme von Leasing ........ 24
aa. Zinseffekte............................................................................... 24
bb. Planmäßige Entschuldung ...................................................... 25
cc. Entlastung der öffentlichen Verwaltung................................... 25
dd. Klare Grundlage für die Gebührenkalkulation ......................... 25
ee. Leasingratenverlauf................................................................. 25
ff. Optionen am Leasingvertragsende ......................................... 25
I
5. Public Private Partnership.................................................................... 26
a. Definition ........................................................................................ 26
b. Vertragsmodelle ............................................................................. 26
aa. Inhabermodell ......................................................................... 27
bb. Erwerbermodell ....................................................................... 27
cc. Leasing / Mietmodell ............................................................... 27
dd. Konzessionsmodell ................................................................. 27
c. Finanzierung .................................................................................. 28
aa. Projektfinanzierung ................................................................. 28
(1) Schaubild Projektfinanzierung .......................................... 28
(2) Vorteile.............................................................................. 29
(3) Nachteile........................................................................... 30
bb. Forfaitierung ............................................................................ 30
(1) Schaubild Forfaitierung mit Einredeverzicht...................... 30
(2) Vorteile.............................................................................. 31
(3) Nachteile........................................................................... 31
d. Vergaberechtliche Aspekte ............................................................ 31
aa. Grundlagen ............................................................................. 31
bb. Verfahren ................................................................................ 32
e. Aufsichtsbehörde ........................................................................... 33
6. Sonstiges ............................................................................................ 33
a. Contracting..................................................................................... 33
aa. Definition ................................................................................. 33
(1) Anlagencontracting od. Energieliefercontracting............... 34
(2) Energiespar-Contracting ................................................... 34
(3) Betriebsführungscontracting ............................................. 34
(4) Finanzierungscontracting.................................................. 35
(5) Betreibergesellschaft ........................................................ 35
(6) Erweitertes Energieliefercontracting ................................. 35
bb. Finanzierung ........................................................................... 35
(1) Energiesparcontracting ..................................................... 35
(2) Anlagencontracting ........................................................... 36
cc. Einschätzung........................................................................... 36
b. Mezzanine...................................................................................... 37
aa. Definition ................................................................................. 37
bb. Einschätzung........................................................................... 37
c. Investmentfonds............................................................................. 38
aa. Definition ................................................................................. 38
bb. Einschätzung........................................................................... 38
d. Private Equity................................................................................. 39
aa. Definition ................................................................................. 39
bb. Einschätzung........................................................................... 40
e. Anleihen ......................................................................................... 40
aa. Definition ................................................................................. 40
bb. Einschätzung........................................................................... 40
II
VII.
Allgemeine Prüfschritte......................................................................... 42
1. Notwendigkeit ...................................................................................... 42
2. Machbarkeit ......................................................................................... 43
3. Wirtschaftlichkeit .................................................................................. 46
4. Eignung................................................................................................ 49
VIII.
Tabelle spezielle Investitionsmaßnahmen /
Vor- und Nachteile / Bewertungskriterien............................................ 51
A. Errichtung / Sanierung eines Objekts .................................................. 52
B. Errichtung / Sanierung u. Betrieb eines Objekts .................................. 56
C. Errichtung / Sanierung eines Objekts u. weitere Dienstleistungen....... 59
D. Errichtung / Sanierung u. Betrieb eines Objekts und weitere
Dienstleistungen .................................................................................. 61
IX.
Konkrete Vorgehensempfehlungen ..................................................... 63
1. Public Private Partnership / Öffentlich Private Partnerschaften ........... 64
a. Vorbereitungsphase....................................................................... 65
aa. Information .............................................................................. 65
bb. Projektorganisation ................................................................. 66
(1) Projektgruppe in der Verwaltung....................................... 66
(2) Projektorganisation in der Politik....................................... 68
cc. Zielsetzung / Projektdefinition ................................................. 69
dd. Festlegung der zu übertragenden Leistungen......................... 71
ee. Finanzierungsformen .............................................................. 73
(1) Projektfinanzierung ........................................................... 73
(2) Forfaitierung mit Einredeverzicht ...................................... 74
(3) Fördermittel....................................................................... 75
ff. Beraterauswahl ....................................................................... 75
b. Umsetzungsphase......................................................................... 79
aa. Vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung............................. 79
bb. Vorbereitung der Ausschreibung............................................. 81
cc. Ausschreibung / Verfahren...................................................... 83
c. Umsetzung / Vertragscontrolling ................................................... 84
2. Kommunal-Leasing .............................................................................. 86
a. Beachtung des „Krediterlasses“ .................................................... 86
aa. Anzeigepflicht.......................................................................... 86
bb. Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, PSC .................................... 86
cc. Nachweis des Rechtsgeschäfts .............................................. 87
dd. Grundsätze der Vergabe ......................................................... 87
b. Verfahrensschritte ......................................................................... 88
aa. Vorbereitung............................................................................ 88
bb. Ausschreibung ........................................................................ 88
cc. Ablauf des Vergabeverfahrens................................................ 89
(1) Teilnahmewettbewerb....................................................... 89
(2) Verhandlungsverfahren..................................................... 89
dd. Umsetzung............................................................................ 90
3. Aufnahme eines Kommunalkredits ...................................................... 90
III
X.
Mittelstand und PPP .............................................................................. 92
1. Vorbereitung ........................................................................................ 93
a. Information .................................................................................... 93
b. Festlegung einer Strategie ............................................................ 93
c. Schaffen der Voraussetzungen ..................................................... 95
2. Teilnahme ............................................................................................ 96
a. Präqualifikation / Teilnahmewettbewerb .......................................... 96
b. Auswertung der Ausschreibung und der Verdingungsunterlagen.... 97
c. Angebot / Verfahren ........................................................................ 99
3. Umsetzung........................................................................................... 99
a. Partnerschaftliche Zusammenarbeit ................................................ 99
b. Konfliktbewältigung........................................................................ 100
XI.
Praxisbeispiele..................................................................................... 101
1. Königswinter: Bau eines Sportplatzes ............................................... 101
a. Notwendigkeit eines neuen Sportplatzes....................................... 101
b. Machbarkeit (PPP Eignung) / politische Grundsatzentscheidung.. 102
c. Wirtschaftlichkeitsuntersuchung / Vergabeverfahren..................... 102
d. Zuschlag und Umsetzung .............................................................. 104
2. Bedburg: Neubau einer Hauptschule u. Sanierung weiterer Schulen 105
a. Notwendigkeit ................................................................................ 105
b. Machbarkeit (PPP Eignung) / politische Grundsatzentscheidung.. 106
c. Übertragene Leistungen ................................................................ 106
d. Ausschreibung / Vergabeverfahren ............................................... 107
e. Zuschlag und Umsetzung .............................................................. 108
f. Bewertung der Stadt ...................................................................... 109
XII.
Zusammenfassung .............................................................................. 111
Anlagen ........................................................................................................... 114
IV
Literaturempfehlungen
Die Empfehlungen umfassen lediglich einen geringen Teil der inzwischen fast unüberschaubaren Literatur vor allem zu PPP – Projekten. Die aufgeführten Standardwerke geben jeweils Hinweise zu weiteren Veröffentlichungen.
Es werden nur solche Werke aufgeführt, die vor allem für die kommunale Praxis von
Bedeutung sind.
I.
Leasing
Kroll, Dr. Michael
Leasing – Handbuch für die öffentliche Hand, Nachschlagewerk
für die tägliche Praxis, 10. Auflage 2005
II.
Public Private Partnership
1.
Standardwerke
Weber/Schäfer/
Hausmann
Praxishandbuch Public Private Partnership, Verlag C.H. Beck,
München 2006
Littwin/Schöne
Public Private Partnership im öffentlichen Hochbau, Verlag W.
Kohlhammer, Stuttgart 2006
2.
Knop
Jahrbücher
Public Private Partnership, gemeinsames Jahrbuch von Der
Neue Kämmerer und Convent, Frankfurt 2004, 2005, 2006, 2007
V
3.
Leitfäden
•
PPP – Task – Force NRW
-
PPP und NKF, April 2007
-
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP Projekten, September 2006
-
Vertragsrechtliche Aspekte am Beispiel von PPP – Schulprojekten, November
2005
-
Erste Schritte: Projektauswahl, -organisation und Beratungsnotwendigkeiten,
April 2005
-
Eignungstest, Oktober 2004
-
Finanzierungsleitfaden, Oktober 2004
Ältere Leitfäden sind nur zum Teil noch aktuell, können aber für einen ersten Einstieg
in das Thema noch zu Rate gezogen werden.
Alle Leitfäden können unter www.ppp.nrw.de/publikationen/index.html heruntergeladen werden.
•
PPP – Task – Force Bund
Leitfaden PPP und Förderecht, Februar 2007
Das Dokument ist zu finden unter www.ppp-bund.de
•
Wirtschaftsministerium Baden Württemberg
Public Private Partnership und Mittelstand in Baden Württemberg
Download: www.wm.baden-wuerttemberg.de
VI
3.
Überblick über Projekte und Rechtsentscheidungen
PPP – Newsletter des Betriebswirtschaftlichen Instituts der Bauindustrie (BWI-Bau)
unter: www.BWI.Bau.de
VII
I.
Einleitung
Die finanzielle Situation der Kommunen ist weiterhin unbefriedigend. Die Entwicklung
im Jahre 2006 zeigt ein zwiespältiges Bild. Auf der einen Seite haben sich die Einnahmen so gut entwickelt wie lange nicht mehr. Vor allem die Gewerbesteuereinnahmen stiegen in 2006 um brutto 25,1 % in NRW. Rückgänge bei den Landeszuweisungen führten jedoch nur zu einem Einnahmewachstum von 1,1 %. Demgegenüber stiegen die Ausgaben insgesamt ebenfalls um 1,1 % an (Quelle: Kommunalfinanzbericht November 2006 des Innenministeriums NRW).
Auf Bundesebene wurde bei den Investitionen ein leichtes Plus von 1,3 % erzielt und
für 2007 ein Plus von 3,7 % erwartet. Das sind bundesweit 19,6 Milliarden Euro, im
Vergleich zu 1992 – 33 Milliarden Euro – immer noch zu wenig.
Besorgniserregend ist die starke Zunahme der Kassenkredite. Bundesweit betrugen
die Kassenkredite Ende 2006 27,6 Milliarden Euro und diese Zahl hat sich seit 2000
(rd. 6 Milliarden Euro) mehr als vervierfacht.
Alleine die Kassenkredite der nordrhein-westfälischen Kommunen beliefen sich auf
12,5 Milliarden Euro.
Von 427 Kommunen (Städte, Gemeinden, Kreise) befinden sich Ende 2006 198 in
einem Haushaltssicherungskonzept. In 110 Städten und Gemeinden ist ein Haushaltssicherungskonzept nicht genehmigt, so dass sich deren Haushaltswirtschaft
nach dem Nothaushaltsrecht richtet.
Diese Kommunen haben kaum noch Handlungsspielraum. Die verfassungsrechtlich
gesicherte kommunale Selbstverwaltung ist wegen der eingeschränkten oder sogar
schon verlorenen Finanzhoheit im Kernbereich angegriffen.
Dies trifft mit einer schon in der Vergangenheit stark eingeschränkten Investitionstätigkeit zusammen. Die Aufgabenerfüllung der Kommune im Bereich der Daseinsvorsorge ist durch eine vernachlässigte Infrastruktur erheblich gefährdet. Eine Reparatur
der schlimmsten Schäden kann nicht eine vorausschauende Planung und Investition
in die Zukunft ersetzen.
-1-
Die sich abzeichnende demographische Entwicklung wird ein Wachstum nur den
Kommunen gestatten, die ihre Infrastruktur für ihre Bürger angebotsorientiert in einem guten Zustand erhalten.
Die in den letzten Jahren intensivierte Debatte um schlechtere Schulleistung in
Deutschland gegenüber anderen Staaten berührt auch die Kommunen als Schulträger. Wissensvermittlung und Erziehung können in maroden Gebäuden schlechterdings keinen Erfolg haben.
Unterlassene oder auch nur restriktiv vollzogene Investitionen bedeuten zugleich
aber auch weniger Aufträge für die regionale Wirtschaft, weniger Steuereinnahmen
und höhere Aufwendungen für Arbeitslosigkeit.
Aus diesen Gründen sind Investitionen notwendig. Sie müssen die geschilderte wirtschaftliche Situation berücksichtigen und daher versuchen, neue Wege aufzuzeigen.
Die in Jahrzehnten bewährte Finanzierung kommunaler Investitionen durch Kommunalkredite als alleinige Form reicht nicht mehr aus. Neue Beschaffungsvarianten wie
Public Private Partnership (PPP) - auch Öffentlich Private Partnerschaften (ÖPP)
genannt - gewinnen zunehmend an Bedeutung. Gesetzliche Änderungen wie das
ÖPP – Beschleunigungsgesetz erleichtern die Anwendung. In NRW hat die Landesregierung mit Kabinettsbeschluss vom 26. Juni 2006 deutlich gemacht, dass die Variante PPP stärker etabliert werden soll.
Als Partner der Kommunen hat die Kreissparkasse Köln nunmehr als 5. Praxisprojekt
mit dem Titel „Kommunale Investitionen - Aufgabenerfüllung durch innovative Finanzierungsformen“ den vorliegenden Leitfaden erstellt. Wir hoffen, damit eine praxisorientierte Anleitung geben zu können, trotz einer angespannten finanziellen Situation
der Kommunen auch weiterhin notwendige Investitionen tätigen zu können. Der
Leitfaden richtet sich nicht nur an die Entscheider in Kommunalverwaltungen, sondern auch gleichsam an Kreistags- und Ratsmitglieder, als auch an mittelständische
Unternehmen, die sich etwa auf dem Bereich des Public Private Partnership (PPP)
betätigen möchten.
-2-
Die Kreissparkasse Köln und die Projektleitung danken zuvorderst unseren Kommunen, die sich an diesem Gemeinschaftsprojekt aktiv beteiligt haben, nämlich dem
Rheinisch Bergischen Kreis, der Stadt Rheinbach, der Gemeinde Engelskirchen, der
Stadt Bergisch Gladbach, der Stadt Königswinter, der Stadt Bedburg und der Stadt
Brühl. Weiterer Dank gilt den beteiligten Kommunalaufsichtsbehörden, dem Innenministerium Nordrhein-Westfalen und der Bezirksregierung Köln, des Weiteren dem
nordrhein-westfälischen Städte- und Gemeindebund sowie allen weiteren Organisationen und Institutionen, die dieses Gemeinschaftsprojekt unterstützt und gefördert
haben, ebenso wie allen Mitgliedern des Arbeitskreises für ihre Mitarbeit.
Köln, im April 2007
Kreissparkasse Köln
Für die Projektleitung:
Hans Seigner
Ralf Josten, LL.M.oec
Günter Hoffmann
(Berater)
-3-
II.
Projektziel und Projektgegenstand
Ziel des nunmehr 5. gemeinsamen Praxisprojektes ist es, den Kommunen Wege aufzuzeigen, wie trotz der schwierigen Haushaltssituation in dringend notwendige Infrastrukturmaßnahmen investiert werden kann. Dabei spielt die Frage der Wirtschaftlichkeit die entscheidende Rolle.
Die ausschließliche Darstellung von Finanzierungsformen würde diesem Ziel nicht
gerecht werden. Immer deutlicher stellt sich für Kommunen die Frage, ob und wie sie
auch mit veränderten Organisationsmodellen Investitionen wirtschaftlicher gestalten
können.
Die Themenstellung des Projektes ist durchaus ergebnisoffen angelegt. Chancen
und auch spezifische Risiken der einzelnen Modelle sollen transparent hinterfragt
und benannt werden.
Zunächst sollen jeweils den typischen kommunalen Investitionsvorhaben unterschiedliche Organisations- und Finanzierungsmodelle zugeordnet werden. Sodann
soll daraus nach Abwägung der Realisierungschancen und -risiken ein Hinweis auf
die wirtschaftlichste Lösung abgeleitet werden können. Schließlich sollen Hinweise –
etwa in Form einer Checkliste – zur optimalen Umsetzung gegeben werden.
Mit diesem Projekt verfolgt die Kreissparkasse Köln aber auch noch eine regionalwirtschaftliche Komponente. So kommt es vor allem bei Investitionen mit höherem
Aufwand und der damit verbundenen europaweiten Ausschreibung (z.B. GU oder
PPP) oftmals zu einem Ablenkungseffekt von öffentlichen Aufträgen zu Lasten der
örtlichen Wirtschaft. Dies kann nicht im Sinne der Kommunen sein, die an einer innovativen und wettbewerbsfähigen regionalen Wirtschaft interessiert sind.
Daher werden Hinweise an Kommunen gegeben, wie mittelständische Betriebe und
Handwerksbetriebe in die neuen Beschaffungsprozesse bei Kommunen eingebunden werden können.
-4-
Gleichzeitig werden Wege für diese Unternehmen aufgezeigt, wie sie sich erfolgreich
für ein neues Geschäftsfeld wie PPP aufstellen können.
Die Kreissparkasse Köln betrachtet sich bei den notwendigen Investitionen als Vermittler zwischen Kommunen, Handwerk und Mittelstand.
Daher soll das Projekt die Planungs- und Steuerungsmöglichkeiten der Kommune
erhalten und unterstützen und sie in die Lage versetzen, bereits bei den Vorüberlegungen zu einer Investition die optimale Organisations- und Finanzierungsform auszuwählen.
-5-
III.
Projektbeteiligte
Wie bei allen bisherigen Praxisprojekten besteht die Projektgruppe aus Vertretern 6
kreisangehöriger Städte und Gemeinden (Stadt Bedburg, Stadt Bergisch Gladbach,
Stadt Brühl, Gemeinde Engelskirchen, Stadt Königswinter, Stadt Rheinbach) und
einem Kreis aus dem Trägergebiet der Kreissparkasse Köln (Rheinisch-Bergischer
Kreis). Die Namen der Teilnehmer des Arbeitskreises können der Anlage entnommen werden.
Das Projekt erfuhr eine enge Begleitung durch das Innenministerium NRW als oberste Kommunalaufsicht, durch die PPP – Task – Force NRW und den Städte- und
Gemeindebund NRW.
Zur Rückkoppelung an die regionale Wirtschaft wurden die Handwerkskammer Köln,
ein Bauunternehmen und ein Wirtschaftsprüfer mit einbezogen.
-6-
IV.
Ablauf
In insgesamt 11 Arbeitssitzungen hat sich die Projektgruppe zunächst mit der Identifizierung typischer kommunaler Investitionen und möglicher Organisations- und Finanzierungsformen befasst. Dabei standen solche Investitionsformen im Vordergrund, die mit großer Wahrscheinlichkeit bei den Kommunen des Verbandsgebietes
anfallen.
In einem zweiten Schritt wurden die möglichen Finanzierungsformen erörtert. Als
grundsätzlich tauglich für kommunale Investitionen wurden folgende Finanzierungsformen identifiziert:
•
Kommunalkredit
•
Leasing
•
Public Private Partnership
•
Erweitertes Contracting (Bereitstellung bzw. Lieferung von Betriebsstoffen
(z.B. Strom) und Betrieb zugehöriger Anlagen)
•
Mezzanine (Mischform zwischen Eigen- und Fremdkapital)
•
Private Equity
•
Investmentfonds
•
Anleihen
Dabei wurde schnell deutlich, dass über die reine Finanzierung hinaus - wie sie sich
beim Kommunalkredit und auch bei Mezzanine darstellt - auch Organisationsmodelle
mit zu betrachten sind. Bei Leasing, Mietkauf, Contracting und PPP werden dem
Vertragspartner der Kommune neben der Finanzierung auch weitere Leistungen auferlegt. Diese können von der Bereitstellung des Grundstücks bis zu nahezu kompletten Dienstleistungen reichen.
Die Vor- und Nachteile der einzelnen Formen wurden ausgiebig diskutiert.
-7-
Im dritten Schritt wurde versucht, Organisations- und Finanzierungsformen mit den
einzelnen Investitionen in Verbindung zu bringen. Schwierig erwies es sich zunächst,
die entsprechenden Kriterien eindeutig festzulegen.
Folgende Zuordnungskriterien wurden diskutiert:
•
Haushaltssituation / Finanzierbarkeit
•
Investitionshöhe / Auftragsvolumen
•
Komplexität des Vorhabens
•
Verhältnis Vorhaben – Umsetzbarkeit (Transaktionskosten)
Gewissermaßen als „Oberkriterium“ kann § 75 GO NRW dienen:
„Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass
die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist.
Die Haushaltswirtschaft ist wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen. Dabei ist den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen.“
Das bedeutet, dass die Kommune alle bei Investitionen in Frage kommenden Varianten vor diesem Hintergrund auf ihre finanziellen Auswirkungen zu untersuchen hat
(Wirtschaftlichkeitsvergleich).
Bei der Finanzierung über kreditähnliche Rechtsgeschäfte müssen besondere Voraussetzungen nach dem neuen Runderlass des Innenministeriums vom 09.10.2006
(„Krediterlass“) beachtet werden (siehe Anhang). Der neue Krediterlass gibt Hinweise
auf das Verfahren bei PPP und zeigt erstmals die Möglichkeit des sale-and-leaseback auf.
Nach Diskussionen kam die Arbeitsgruppe zu dem Ergebnis, dass eine Auflistung
jeder einzelnen Investitionsmöglichkeit mit einer Darstellung aller möglichen Finan-
-8-
zierungsformen, dem Abwägen von Vor- und Nachteilen im Einzelnen und der daraus resultierenden Empfehlung dem Ziel eines lesbaren, nachvollziehbaren Leitfadens nicht gerecht würde. Stattdessen werden die Investitionen in Gruppen zusammengefasst und die Finanzierungsempfehlungen vor allem bezüglich der mit der
Investition verbundenen Betriebsleistung gekoppelt (s. Kapitel VIII).
Dabei sollen die Empfehlungen nicht in die Entscheidungsfreiheit der Räte und
Kreistage eingreifen. Es bleibt weiterhin den kommunalen Entscheidungsträgern
überlassen, welche Beschaffungsvariante sie beschließen.
Unterschiedliche Gegebenheiten wie
•
Eigene Ressourcen
•
Anbieterseite
•
Verwertbarkeit bei späterer Nutzungsänderung
•
Übertragung eigenen Personals
können verschiedene Entscheidungen rechtfertigen.
Die Arbeitsgruppe hat sich im weiteren Verlauf der Diskussion dazu entschlossen,
ausführlich lediglich die Finanzierungsalternativen Kommunalkredit, Leasing und
PPP darzustellen. Formen wie Mietkauf oder Investorenmodell können von diesen
Varianten abgeleitet werden.
Private Equity, Mezzanine, Investmentfonds und Anleihen spielen bei den Kommunen des Verbandsgebietes keine Rolle. Ob durch die Änderung des Investmentgesetzes durch die Vorgaben des ÖPP – Beschleunigungsgesetzes eine neue Finanzierungsmöglichkeit eröffnet wird, bleibt abzuwarten. Eine Finanzierung durch Anleihen ist wegen der damit verbundenen Kosten nur ab einer Höhe von etwa 35 Mio. €
zu überlegen.
Contracting bezieht sich lediglich auf die Errichtung und den Betrieb von Energieeinrichtungen und damit nur auf einen Teil einer Investition.
-9-
Bei der Diskussion, wie das Handwerk und der Mittelstand z.B. bei PPP – Projekten
einbezogen werden können, stellte sich heraus, dass neben Hilfestellungen für
Kommunen auch entsprechende Hinweise für interessierte Unternehmen notwendig
sind. Daher wurde der Praxisbericht um ein entsprechendes Kapitel erweitert.
Die Handreichungen und Empfehlungen für das Vorgehen bei den einzelnen Beschaffungsvarianten wurden auf die Erfordernisse der Praxis ausgerichtet und basieren auf den bisherigen Erfahrungen. Deshalb wurden PPP – Vorhaben besonders
ausführlich berücksichtigt, weil sie noch relativ neu und von erheblicher Komplexität
sind. Es wurde auf die Erkenntnisse der Pilotprojekte PPP in NRW, aber auch auf
eigene Projekte der Arbeitsgruppe zurückgegriffen. Ziel war es nicht, die inzwischen
zahlreichen und durchweg zu empfehlenden Leitfäden etwa der PPP – Task Force
NRW um einen weiteren zu ergänzen, sondern durch fundierte Praxishinweise den
Kommunen zu helfen, die für sie wirtschaftlichere Lösung zu finden und sie dann
auch erfolgreich umzusetzen.
- 10 -
V.
Investitionen
Schaubild: Investitionsgruppen
Investitionsgruppen
A. Hochbauten
B. Tiefbauten
I. Hochbauten im Bereich Pflichtaufgaben
I. Entsorgungsanlagen
• Verwaltungsbauten
• Abwasseranlagen
• Rettungswachen,
Feuerwehrgerätehäuser
• Schulen, für Schulsport erforderliche
Sportanlagen
• Kindertagesstätten
II. Hochbauten im Bereich freiwilliger
Aufgaben
• Bäder, Sportanlagen,
Mehrzweck-, Veranstaltungsanlagen
• Museen
III. Verschiedenes
• Kommunale Krankenhäuser
• Bedürfnisanstalten
• Bushaltestellen
• Fahrradstationen
C. Mobilien
• Informations-
technologie
(Hard-/ Software)
• Fahrzeuge
II. Versorgungsanlagen
D. Mittelbare
Investitionen /
Beteiligungen
E.
Stadtentwicklung
• Investitionen über
Eigengesellschaften oder Beteiliggungsgesellschaften
• Maschinen
• Straßenbeleuchtung
• Energieversorgung
• Löschwasserversorgung
III. Infrastruktur
• Straßen u. Wege
• Verkehrssignalanlagen
Das Schwergewicht der kommunalen Investitionen dürfte im Bereich Hoch- und Tiefbau liegen. Der Hochbau ist u.a. in solche im Bereich der Pflicht- bzw. freiwilligen
Aufgaben unterteilt. Der Einwand, dass vor allem eine Kommune im Nothaushaltsrecht sich auf Pflichtaufgaben beschränken solle, ist zwar nachvollziehbar, jedoch
wird sich kein Rat von der Erfüllung auch freiwilliger Aufgaben abhalten lassen.
Im Vordergrund stehen Investitionen in Immobilien. Das bedeutet nicht, dass die Anschaffung und der Unterhalt von Mobilien nur geringe Kosten verursachen, aber im
Vergleich zu der genannten Gruppe fallen diese stärker ab.
- 11 -
Viele Infrastrukturinvestitionen werden nicht von der Kommune unmittelbar, sondern
über Eigengesellschaften oder Beteiligungsgesellschaften (Stadtwerke, Wohnungsbaugesellschaften) realisiert. Deren Finanzierung erfolgt in der Regel aus der Gesellschaft heraus, so dass der Haushalt der Kommune unmittelbar nicht belastet wird.
Gleichwohl kann die Diskussion über alternative Modelle auch dort zu einer zusätzlichen Überlegung führen.
Bei der weiteren Betrachtung der Investitionsgruppen vor dem Hintergrund alternativer Finanzierungsformen werden kommunale Krankenhäuser nicht näher untersucht.
Dies liegt einerseits daran, dass es nach Einschätzung der Projektbeteiligten nur
sehr vereinzelt zu kommunalen Investitionen in diesem Bereich kommen wird. Andererseits gelten für Krankenhausbaumaßnahmen besondere Bestimmungen und Förderungen, die sich nicht auf die übrigen Investitionsmaßnahmen übertragen lassen.
Bedürfnisanstalten, Bushaltestellen und Fahrradstationen werden nicht dargestellt,
weil die Investionsvolumina gering sind. Deshalb erfolgt die Finanzierung über Eigenmittel oder Kommunalkredit.
Auch im Bereich der Ver- und Entsorgungsanlagen gibt es Besonderheiten, die eine
detaillierte Einbeziehung in den Leitfaden nicht sinnvoll erscheinen lassen. Die überwiegende Anzahl kreisangehöriger Kommunen gehören für die Bereiche Wasserversorgung und / oder Abwasser entsprechenden Verbänden an. Andere haben die
Versorgung bereits privatisiert und betreiben die Abwasserbehandlung durch Eigenbetriebe oder eigenbetriebsähnliche Einrichtungen. Hinzu kommen die engen rechtlichen Rahmenbedingungen, so dass eine Darstellung alternativer Finanzierungsformen in der beabsichtigten abstrakten und auf viele Kommunen anwendbaren Form
nahezu unmöglich ist.
Mobilien werden in der Regel über Kommunalkredite oder Leasing finanziert. Insoweit wird auf die Ausführungen zum Kommunalkredit und Leasing verwiesen.
- 12 -
VI.
Finanzierungsalternativen
1. Einleitung
Nach langen Diskussionen hat sich die Arbeitsgruppe entschieden, lediglich die Finanzierungsalternativen Kommunalkredit, Leasing und PPP in den folgenden Kapiteln näher zu untersuchen. Dies liegt vor allem daran, dass diese Alternativen in der
kommunalen Praxis die häufigste Anwendung finden.
Der Vollständigkeit halber wurden in Punkt „Sonstiges“ weitere Alternativen zusammengefasst, die entweder nur ein Teilsegment einer Investition - z. B. Contracting bezeichnen oder aber für Kommunen praktisch keine Rolle spielen.
Finanzierungsalternativen zum Kommunalkredit haben bei kommunalen Investitionen
bisher eine geringe Rolle gespielt. Verdeutlichen lässt sich das an den bisher von
den am Praxisprojekt teilnehmenden Kommunen verwendeten Finanzierungen:
Schaubild: Bisher verwendete Finanzierungsformen der Projektkommunen
PPP
10%
Sonstige
0%
Contracting
19%
Leasing
0%
Kommunalkredit
71%
Dieses Schaubild zeigt die Finanzierungsformen, die bisher von den an der Projektgruppe beteiligten Kommunen für Investitionen verwendet wurden. Nicht aufgenom- 13 -
men wurde der Neubau des Kreishauses des Rheinisch-Bergischen Kreises, der im
Jahre 1996 im sale-and-lease-back-Verfahren umgesetzt wurde. Es handelte sich
hierbei um eine Einzelgenehmigung. Sale-and-lease-back ist erst wieder durch den
neuen Krediterlass ermöglicht worden.
Die beherrschende Stellung des Kommunalkredites wird offensichtlich. Weiterhin
kann man erkennen, dass innovative Formen wie Contracting und PPP bereits 29 %
ausmachen.
Das Schaubild ist nicht für alle Kommunen im Verbandsgebiet oder gar in NRW repräsentativ. So beträgt der Anteil von PPP an öffentlichen Investitionen in Deutschland noch etwa 5 % (einschließlich der Investitionen auf Bundes- und Länderebene).
Wenn man bedenkt, dass die Bundesregierung mit ihrer PPP-Initiative aber einen
Anteil von bis zu 10% anstrebt, bestätigt das Schaubild die fortschrittliche Grundeinstellung gegenüber innovativen Finanzierungsformen in der Region.
2.
Innovative Finanzierungsalternativen und Neues Kommunales Finanzmanagement (NKF)
Seit dem 01.01.2005 gilt das Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden und Gemeindeverbände im Land Nordrhein-Westfalen (Kommunales Finanzmanagement Gesetz NRW – NKFG NRW Gesetz- und Verordnungsblatt NRW Nr. 41 vom 24.11.2004). Danach wird in allen Kommunen spätestens ab dem Jahre 2009 die Kameralistik durch das Neue Kommunale Finanzmanagement abgelöst und die Haushalte doppisch dargestellt.
Die wesentlichen Reformelemente sind:
•
Drei-Komponenten-Rechnungswesen mit Finanz- und Ergebnisplan und
-rechnung sowie Bilanz
•
Ressourcenverbrauchskonzept
•
Produkt- bzw. Outputorientierung
- 14 -
•
Dezentrale Ressourcenverantwortung
•
Kontraktmanagement
Das Grundprinzip stellt die periodengerechte Abbildung des gesamten Ressourcenaufkommens und Verbrauchs dar.
Viele Kommunen befinden sich entweder in der Phase intensiver Vorbereitung, andere schon in der Umstellung von der Kameralistik auf das NKF und einige haben bereits NKF-Haushalte vorgelegt.
Es müssen daher die innovativen Finanzierungsformen, insbesondere Leasing und
PPP, in dieser Übergangsphase besonders beachtet und mit den Vorschriften des
NKF in Übereinstimmung gebracht werden.
Es empfiehlt sich, die Gestaltung und Auswirkung von Leasing- und PPP-Verträgen
schon im Hinblick auf NKF auszuwerten und entsprechend mit allen Beteiligten –
insbesondere mit dem Kämmerer – auszurichten. Insbesondere in der Vorbereitungsphase sollte es das Ziel sein, die Erfassung und Abgrenzung notwendiger Daten zielgerichtet auf NKF hin aufzubauen.
Leasing und PPP-Verträge haben Auswirkungen auf folgende Positionen:
•
Eröffnungsbilanz
•
Ergebnisplan / -rechnung
•
Finanzplan / -rechnung
•
Jahresabschluss
Eine Darstellung der einzelnen Positionen würde den Rahmen dieses Praxisberichtes sprengen. Insoweit wird auf den Leitfaden der Task – Force NRW „PPP und NKF“
hingewiesen.
- 15 -
An dieser Stelle sollen lediglich die wesentlichen zusammenfassenden Punkte dieses
Leitfadens erwähnt werden.
NKF mit Vermögens- und Schuldennachweis und einer ressourcenverbrauchsorientierten Ergebnisrechnung verlangt den gleichen Nachweis von Rechengrößen, die
auch für die Ermittlung der Wirtschaftlichkeit konkreter Finanzierungsalternativen
notwendig sind. Die Erhebung der Daten ist gegebenenfalls entsprechend zu erweitern.
Es ist darzulegen, wer über das wirtschaftliche Eigentum verfügt. Dies hängt entscheidend von der jeweiligen Vertragsgestaltung ab. Bei PPP – Modellen, die nach
der vorherrschenden kommunalen Praxis als Inhabermodell ausgestaltet sind, verfügt die Kommune üblicherweise ab Projektbeginn über das wirtschaftliche Eigentum.
Die bilanzielle Zuordnung von Vermögen aus alternativen Finanzierungsformen folgt
dem oben genannten Kriterium „Wirtschaftliches Eigentum“. Daher hat die Kommune
– zumindest bei PPP-Projekten – dieses Vermögen in ihrer Bilanz zu erfassen. Zu
den Anschaffungs- und Herstellungskosten gehören auch die Positionen, die über
ein periodisch zu entrichtendes Entgelt erst in Raten an den privaten Partner überwiesen werden. Es muss dann eine entsprechende Verbindlichkeit, bei entsprechender Vereinbarung als Darlehen, ausgewiesen werden.
Das laufende Entgelt ist je nach Gestaltung des Vertrages nach seinen Komponenten aufzuteilen: In Betracht kommen Tilgung der Verbindlichkeit, Zinsaufwand und
laufendes Leistungsentgelt. Das Entgelt ist wegen der unterschiedlichen Komponenten - aktivierungspflichtige Investitionsausgaben, Zinsen, laufender Betriebsaufwand - teils in der Bilanz, teils in der Ergebnisrechnung zu erfassen.
Die üblichen Finanzierungsmodelle von PPP-Projekten - Forfaitierung mit Einredeverzicht und Projektfinanzierung - werden vom privaten Partner abgewickelt und
- 16 -
schlagen sich bei normalem Projektverlauf nicht in der kommunalen Rechnungslegung nieder.
Die produktorientierte neue Haushaltsgliederung ermöglicht einen gesonderten
Nachweis von Leasing und PPP – Modellen.
Risiken aus Leasing und vor allem PPP – Projekten können sich in der Bilanz –
durch niedrigere Bewertung des entsprechenden Vermögens oder durch Rückstellungsbildung – und in der Berichterstattung im Anhang und im Lagebericht auswirken.
3.
Kommunalkredit
a.
Definition
Es werden zwei Arten von Kommunalkrediten unterschieden: Kassenkredit / Kredit
zur Liquiditätssicherung und Investitionskredit.
b.
Kassenkredit / Kredit zur Liquiditätssicherung
Von den Investitionskrediten zu unterscheiden sind die Kassenkredite, die nunmehr
im Rahmen des Neuen Kommunalen Finanzmanagements Kredite zur Liquiditätssicherung genannt werden.
Kredite zur Liquiditätssicherung sind von den Gemeinden zur rechtzeitigen Leistung
ihrer Ausgaben (Zahlung) aufgenommene Kassenmittel. Sie dienen im Gegensatz zu
den Investitionskrediten nicht der Deckung von Ausgaben des Haushalts, sondern
sind zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit (Liquidität) der Gemeinde bestimmt. Somit
kann eine Überbrückung des verzögerten Eingangs von Deckungsmitteln wie z.B.
Steuern, Gebühren und Beiträgen gewährleistet werden.
- 17 -
Für sie gelten nicht die Vorschriften der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung
über Kredite/Sicherheiten und Gewährleistung für Dritte, sondern es sind allein die
Bestimmungen über Kassenkredite maßgebend.
Da Kassenkredite nicht der Deckung von Ausgaben dienen, sind sie als Kredite für
Investitionsvorhaben nicht geeignet.
c.
Investitionskredit
Kredite für Investitionen und Umschuldungen werden üblicherweise als Investitionskredite bezeichnet. Die kommunale Investitionsfinanzierung erfolgt durch die Aufnahme langfristiger Darlehen. Bei diesen Darlehen wird zwischen Fest-, Annuitätenund Ratendarlehen unterschieden.
aa.
Festdarlehen
Bei einem Festdarlehen handelt es sich um ein gesamtfälliges Darlehen. Dies bedeutet, dass während der Laufzeit des Darlehens ein gleichbleibender Zinsbetrag
gezahlt wird und erst am Ende der Laufzeit das gesamte Darlehen in einer Summe
getilgt wird.
bb.
Annuitätendarlehen
Bei einem Annuitätendarlehen wird während der Laufzeit des Darlehens eine immer
gleich bleibende Rate gezahlt, die sich aus einem Zins- und einem Tilgungsbetrag
zusammensetzt. Während der Laufzeit verringert sich durch die gezahlte Tilgung das
Kapital, auf das die Zinsen gezahlt werden müssen. Hierdurch verringert sich der
Zinsanteil im Rahmen der Rate und der Tilgungsanteil vergrößert sich.
- 18 -
cc.
Ratendarlehen
Bei einem Ratendarlehen wird ein gleich bleibender Tilgungsanteil vereinbart. Während der Laufzeit des Darlehens verringert sich durch die gezahlte Tilgung der
Zinsanteil und somit wird auch die zu zahlende Rate geringer.
4.
Leasing
a.
Definition
Leasing ist die langfristige Vermietung (Anmietung) von beweglichen und unbeweglichen Investitionsgütern gegen Zahlung von Leasingraten.
Beim Leasing ist ein Eigentumsübergang möglich, aber nicht von vornherein verbindlich vorgesehen. Der Leasing-Vertrag enthält vielmehr Regelungen, nach denen
steuerlich die Zuordnung des Leasing-Objektes beim Leasinggeber erfolgt (wirtschaftliche Betrachtung). Das materielle Investitionsrisiko wird jedoch durch die Inhalte des Leasing-Vertrages weitgehend auf den Leasingnehmer übertragen.
Leasingverträge werden von Leasinggesellschaften angeboten, deren alleiniger Geschäftszweck in der Errichtung (bzw. dem Erwerb) und der langfristigen Vermietung
von Investitionsgütern besteht.
b.
Mobilien- / Immobilien-Leasing
Bei den Leasing-Objekten kann es sich sowohl um bewegliches Anlagevermögen,
z.B. EDV-Anlagen, Telekommunikationsanlagen, Fahrzeuge (Mobilien-Leasing) als
auch um unbewegliches Anlagevermögen, z.B. Bürogebäude, Sportanlagen (Immobilien-Leasing) handeln.
- 19 -
aa.
Immobilien-Leasing
Im Rahmen des Immobilien-Leasings wird in der Regel für das jeweilige Vorhaben
eine eigene Objektgesellschaft, normalerweise eine Tochtergesellschaft der Leasinggesellschaft, gegründet. Diese Objektgesellschaft ist wirtschaftlich und rechtlich
Eigentümer und Vermieter des Leasingobjektes.
Bei kommunalen Leasing-Modellen werden z.B. Anlagen und Gebäude (z.B. kommunale Verwaltungsgebäude) von Privaten finanziert und gebaut und anschließend
an kommunale oder sonstige Gebietskörperschaften vermietet. An die Stelle der öffentlichen Eigenfertigung von Immobilien tritt hier die Anmietung.
bb.
Mobilien-Leasing
Mobilien-Leasing gehört zu den alternativen Finanzierungsformen im kommunalen
Bereich - s. Runderlass des Innenministeriums vom 09.10.2006 - 34-38.05.01/01 („Krediterlass“).
Dieser Begriff fasst das Leasing von beweglichen Vermögensgegenständen, vor allem das Fahrzeug-Leasing, Produktionsmaschinen-, Kommunikationstechnik-Leasing
sowie Büromaschinen- und EDV-Leasing u.ä. in Sparten zusammen.
Es stellt eine Alternative zur herkömmlichen Kreditfinanzierung dar - auf die Ausführungen unter Kapitel IX wird verwiesen. Bei dieser Form der Finanzierung für bewegliche Vermögensgegenstände gelten weitestgehend die unter Kapitel IX Ziff. 2
„Kommunal-Leasing“ benannten rechtlichen Grundlagen und erforderlichen Arbeitsschritte.
Dabei ist nachzuweisen, dass die Leasingvariante gegenüber einer Kreditfinanzierung mindestens gleich wirtschaftlich ist (s. Ziff. 5.2.1 des Krediterlasses).
- 20 -
(1)
Möglichkeiten des Mobilien-Leasings
Die gegebenen Leasingvertragsmodelle erlauben eine optimale Abstimmung des
Mobilien-Leasings auf Ihre individuellen Bedürfnisse (z.B. unregelmäßige Ratenzahlungen, saisonbedingtes Aussetzen der Leasingrate etc.):
•
Vollamortisationsleasing (= Full-Pay-Out Leasing)
Der Anschaffungswert des Leasingobjektes wird bis zum Ende der Vertragslaufzeit vollständig abbezahlt.
•
Teilamortisationsleasing (= Restwertleasing)
Der Anschaffungswert des Leasingobjektes wird bis zum Ende der Vertragslaufzeit nur teilweise abbezahlt. Es verbleibt zum Vertragsende ein Restwert,
welcher dem voraussichtlichen Wert des Leasingobjekts zum Vertragsende
entspricht und sich üblicherweise am linearen Restbuchwert orientiert. Der
Restwert dient auch als Ausgangsbasis für den Verkaufspreis des Objekts
bzw. für die Verlängerung des Vertrages.
•
Mietvorauszahlung (Anzahlung)
Sowohl beim Vollamortisations- als auch beim Teilamortisationsleasing besteht die Möglichkeit, den Anschaffungswert (= Kalkulationsbasis) und somit
auch die laufenden Leasingraten durch Leistung einer Mietvorauszahlung zu
verringern.
•
Depotzahlung / Kautionszahlung
Der Leasingnehmer hat die Möglichkeit, zusätzlich zu den Leasingraten eine
laufende Depot- bzw. Kautionszahlung zu entrichten, welche beim Teilamortisationsleasing zur Abdeckung des verbleibenden Restwertes herangezogen
werden kann oder zum Vertragsende rückerstattet wird.
- 21 -
(2)
Vorteile des Mobilien-Leasings:
•
die Mobilie muss nicht angekauft werden, wenn sie nur über einen bestimmten
Zeitraum genutzt werden soll
•
keine Bindung des Eigenkapitals und Amortisation der Leasingraten durch das
laufende Geschäft
(3)
•
die Vertragsgestaltung richtet sich nach den individuellen Bedürfnissen
•
das Leasingobjekt kann am Ende der Vertragslaufzeit erworben werden
Worauf ist zu achten?
Voraussetzung für ein Mobilien-Leasing ist, dass es sich beim Leasingobjekt um ein
bewegliches Investitionsgut handelt, welches eine wirtschaftlich selbständige Einheit
bildet. Der Leasingnehmer wählt die von ihm gewünschte Mobilie aus, deren Anschaffung vom Leasinggeber getätigt wird und dadurch dem Leasingnehmer keine
Kosten erwachsen lässt. Durch den Leasingvertrag wird dem Leasingnehmer das
Nutzungsrecht für die Dauer des Vertrages gegen die Bezahlung von laufenden Leasingraten eingeräumt. Am Ende des Vertrages ist es dem Leasingnehmer möglich,
die Mobilie ins Eigentum zu übernehmen (Quelle: www.bank-bgld.at).
Im Übrigen wird auf die Ausführungen in Kapitel IX Ziffer 2 verwiesen.
c.
Operating-Leasing
Beim Operating-Leasing liegen das Investitionsrisiko und auch das Risiko einer Beschädigung oder des Untergangs beim Leasinggeber.
- 22 -
d.
Finanzierungs-Leasing
Von Finanzierungs-Leasing wird gesprochen, wenn bei Leasing-Verträgen das volle
Investitionsrisiko auf den Leasingnehmer verlagert wird.
Darüber hinaus muss Leasing begrifflich vom Mietkauf getrennt werden.
e.
Mietkauf
Der Mietkauf ist ein vom Leasing abgeleitetes Finanzierungsmodell. Der wesentliche
Unterschied zum Leasing besteht darin, dass von vornherein eine verbindliche Festlegung des Eigentumsübergangs vom Mietverkäufer zum Mietkäufer Vertragsbestandteil ist.
f.
Besondere Formen der Leasingfinanzierung
aa.
Neubau-Leasing
Das von der Leasinggesellschaft zu errichtende Objekt wird nach den Wünschen des
Leasingnehmers gestaltet und von diesem im Rahmen eines Leasingvertrages angemietet.
bb.
Buy-and-lease
Das im Eigentum eines Dritten stehende Objekt wird von der Leasinggesellschaft
erworben und von dieser im Rahmen eines Leasingvertrages vermietet.
- 23 -
cc.
Sale-and-lease-back
Das im Eigentum des künftigen Leasingnehmers stehende Objekt wird an eine Leasinggesellschaft mit der Absicht veräußert, dieses Objekt zukünftig im Rahmen eines
Leasingvertrages wieder zurück zu mieten.
Für Kommunen in NRW waren sale-and-lease-back-Verträge unter haushaltsrechtlichen Gesichtspunkten bis Anfang Oktober 2006 nicht zulässig.
Seit dem Runderlass vom 09.10.2006 – 34-48.05.01/01- („Krediterlass“) ist sale-andlease-back nunmehr unter bestimmten Bedingungen erlaubt. Nach Sinn und Zweck
des § 90 Abs.3 GO NRW ist sale-and-lease-back nur dann zulässig, wenn die Nutzung des Vermögensgegenstandes zur Aufgabenerledigung der Gemeinde langfristig gesichert ist und die Aufgabenerledigung dadurch wirtschaftlicher wird. Die stetige Aufgabenerfüllung ist in der Regel dann gesichert, wenn das sale-and-lease-backGeschäft zur Werterhaltung bzw. zur Wertsteigerung des Objekts bestimmt ist und
der Gemeinde daran zur Aufgabenerfüllung ein langfristiges Nutzungsrecht sowie
eine Rückkaufoption eingeräumt wird.
g.
Motive für Kommunen zur Inanspruchnahme von Leasing
aa.
Zinseffekte
Bei hohen Investitionsvolumina ergeben sich Zinseffekte, da die Mehrwertsteuer
nicht vorfinanziert werden muss, sondern mit den laufenden Leasingraten gezahlt
wird.
- 24 -
bb.
Planmäßige Entschuldung
Die fest vereinbarte Vertragslaufzeit sichert eine planmäßige Entschuldung der Investition.
cc.
Entlastung der öffentlichen Verwaltung
Es findet eine Entlastung der öffentlichen Verwaltung sowohl beim Beschaffungsvorgang als auch bei der Verwaltung des Investitionsobjektes statt.
dd.
Klare Grundlage für die Gebührenkalkulation
Die Leasingraten bilden eine klare und verbindliche Grundlage für die Gebührenkalkulation, da alle zu erbringenden Dienstleistungen und Zahlungen im Leasingvertrag
fixiert werden.
ee.
Leasingratenverlauf
Der Leasingratenverlauf kann die Bedürfnisse der Kommune berücksichtigen, z.B.
kann über den Zahlungsverlauf die Einnahmeentwicklung der kommunalen Investitionen abgebildet werden.
ff.
Optionen am Leasingvertragsende
Am Leasingvertragsende besteht die Option,
-
das Objekt zurückzugeben
-
den Leasingvertrag zu verlängern
-
das Leasingobjekt zu übernehmen
- 25 -
Zu berücksichtigen bleibt, dass der Leasinggegenstand in der kommunalen Bilanz je
nach Vertragsgestaltung unterschiedlich auszuweisen ist.
5.
Public Private Partnership / Öffentlich Private Partnerschaften
a.
Definition
Public Private Partnership ist keine Finanzierungsform kommunaler Investitionen,
sondern eine Beschaffungsvariante. Es ist eine langfristige, vertraglich geregelte
Zusammenarbeit zwischen der öffentlichen Hand und privaten Unternehmen über
den Lebenszyklus eines Gebäudes, wobei der Private ganzheitlich die Planung, die
Finanzierung, den Bau und den Betrieb übernimmt. Zum Betrieb können einzelne
oder eine Vielzahl von immobilienbezogenen Dienstleistungen gehören (z.B. Bauunterhaltung, Reinigung, Hausmeisterdienste, Pflege der Außenanlagen).
In der Regel übernimmt diese Aufgabe eine eigens für diesen Zweck gegründete
Projektgesellschaft, mit der die öffentliche Hand einen PPP-Vertrag abschließt. Bei
kleineren, wenig komplexen Modellen kann auch ein einzelnes Unternehmen Vertragspartner sein.
Kernpunkte der vertraglichen Regelung sind die ausführliche Beschreibung der vereinbarten Leistungen, eine definierte Risikoverteilung zwischen der öffentlichen Hand
und dem Privaten, genau festgelegte Service Level Agreements (Beschreibung der
Qualitätsanforderungen) während der gesamten Laufzeit von in der Regel 20 - 30
Jahren, die Vereinbarung eines regelmäßigen Entgelts und die Vereinbarung einer
Endschaftsregelung.
b.
Vertragsmodelle
Bei der vertraglichen Ausgestaltung von PPP – Projekten lassen sich verschiedene
Modelle unterscheiden.
- 26 -
aa.
Inhabermodell
Das zu errichtende oder zu sanierende Gebäude steht im Eigentum der öffentlichen
Hand. Der private Partner erhält ein grundstücksbezogenes Nutzungsrecht (Pacht
oder Erbpacht) und stellt auf der Grundlage eines Nutzungsvertrages die erstellte
und betriebene Immobilie der öffentlichen Hand zur Verfügung. Als Gegenleistung
erhält er ein regelmäßiges Entgelt.
bb.
Erwerbermodell
Während der Vertragslaufzeit ist die Immobilie im Eigentum des Privaten. Er baut
oder saniert ein Gebäude auf seinem Grundstück und betreibt es gegen Entgelt für
die öffentliche Hand. Diese erwirbt das Eigentum bei Vertragsende zu vorher festgelegten Konditionen.
cc.
Leasing / Mietmodell
Hierbei ist kennzeichnend, dass die öffentliche Hand die Immobilie, die im Eigentum
des Privaten steht, mietweise nutzt und bei Vertragsende ein Optionsrecht besteht,
die Immobilie zu einem festgelegten Kaufpreis zu erwerben.
Es sind auch Mietverlängerungsoptionen und Verwertungsabreden möglich. Beim
Mietmodell entfällt die Kaufoption zum vorher festgelegten Kaufpreis.
dd.
Konzessionsmodell
Hier erhält der Auftragnehmer grundsätzlich kein festes Entgelt, sondern ihm wird
das Recht eingeräumt, seine Kosten durch Nutzungsentgelte (Entgelte oder Gebühren) abzudecken, die die Benutzer der Einrichtung zu zahlen haben.
Die bisherigen Pilotprojekte in NRW wie auch in anderen Bundesländern sind als
Inhabermodelle umgesetzt worden.
- 27 -
c.
Finanzierung
Bei der Finanzierung derartiger Maßnahmen werden zwei unterschiedliche Arten angewendet, einmal die Projektfinanzierung, zum anderen die Forfaitierung mit Einredeverzicht.
aa.
Projektfinanzierung
(1)
Schaubild Projektfinanzierung
Bieter
PPP-Vertrag
Kommune
Projektgesellschaft
/ Investor
Aufnahme einer
Projektfinanzierung auf Basis
der Cash flows
Rückzahlung
über 25 Jahre
Kreditinstitut
Die Projektfinanzierung ist die Finanzierung einer sich selbst tragenden, abgrenzbaren Wirtschaftseinheit, bei der die Fremdkapitalgeber hinsichtlich des Schuldendienstes in erster Linie auf die erwarteten Zahlungsströme (Cash flows) dieser Einheit
abstellen. Entscheidend ist die Ertragskraft und Risikostruktur des Projektes. Die für
die Umsetzung der vertraglichen Vorgaben gegründete Projektgesellschaft ist (soweit
erforderlich) Träger sämtlicher Rechte und Pflichten aus dem Projekt.
- 28 -
Der öffentliche Auftraggeber schließt mit der Projektgesellschaft in der Regel folgende vertragliche Vereinbarungen:
•
Grundstückspachtvertrag
•
Nutzungs - / Mietvertrag
•
Dienstleistungsverträge
•
Mängelbeseitigungsvereinbarungen
•
Finanzierungsregelungen (Bürgschaften)
•
Die Projektgesellschaft finanziert das Projekt über Verträge mit einer Bank, sie
lässt durch Unternehmen planen, bauen und betreiben.
Die Finanzierung der einzelnen Maßnahmen erfolgt über Eigenmittel von Sponsoren
der Projektgesellschaft – in der Regel sowohl Gesellschafter als auch Erbringer einzelner Leistungen aus dem Vertragsverhältnis (z.B. Facility Management) - wie auch
durch Investoren. Das Fremdkapital wird in der Regel von Banken oder institutionellen Anlegern bereitgestellt. Oftmals fließen auch Fördermittel (z.B. KfW) in das Projekt.
Die Sponsoren verfolgen besondere unternehmerische Ziele und sind durch ihre
operativen Leistungsbeiträge langfristig in das Projekt eingebunden. Die Fremdkapitalgeber führen eine due diligence durch. Hierbei handelt es sich um eine umfangreiche, belastbare Prüfung der rechtlichen, technischen sowie finanzwirtschaftlichen
Realisierbarkeit des Projektes. Darüber hinaus werden sie ihr Engagement durch
eine umfassende Sicherheitsstruktur absichern.
Der Vorteil für die Kommunen liegt bei dieser Form der Finanzierung im Eigeninteresse der Kapitalgeber und deren möglichem Eintrittsrecht.
(2)
Vorteile
-
Finanzierungsrisiko beim Privaten
-
Leistungsstörungen berechtigen zur Entgeltkürzung
-
Eigeninteresse der Sponsoren
-
Enge Begleitung des Kapitalgebers
- 29 -
(3)
Nachteile
-
Mindestvolumen ca. 25 Mio. €
-
Umfangreiche, langwierige Prüfung
-
Hohe Transaktionskosten
bb.
Forfaitierung
(1)
Schaubild Forfaitierung mit Einredeverzicht
Bieter
PPP-Vertrag
Projektgesellschaft
/ Investor
Kommune
Einredeverzicht hinsichtlich
zukünftiger
Teilentgelte
Rückzahlung
25 Jahre
Auszahlung des Kaufpreises als Barwert der Forderungen
Kreditinstitut
Verkauf von Entgeltanteilen
nach Abschluss von Baumaßnahmen
- 30 -
Die Projektgesellschaft verkauft ihre Forderungen (oder Teile davon) gegenüber der
Kommune an die finanzierende Bank, welche die Forderung im eigenen Namen einzieht. Sämtliche Vertrags- und Nebenrechte gehen auf die Bank über. Die Kommune
verzichtet gegenüber der Bank auf jegliche Einreden und Einwendungen aus dem
Grundgeschäft sowie die Aufrechnung von Forderungen.
Wegen des Einredeverzichtes entfällt die due diligence, entscheidend ist die Bonität
der Kommune – die hier das Finanzierungsrisiko trägt. Die für die Kommune im Vergleich zur Projektfinanzierung nicht übertragenen Risiken können durch stufenweisen
Einredeverzicht (Mogendorfer Modell) sowie durch Bürgschaften und andere Instrumentarien abgesichert werden.
(2)
Vorteile
-
Geringere Transaktionskosten
-
Beschleunigung, due diligence entfällt
-
Sicherheitsstruktur möglich
-
Erprobtes Instrumentarium
(3)
Nachteile
-
Keine Entgeltkürzung bei Schlecht – oder Minderleistung
-
Kein Anreiz für den Privaten, Leistung zu erfüllen
-
Kein Anreiz für den Fremdkapitalgeber, das Projekt eng zu begleiten
d.
Vergaberechtliche Aspekte
aa.
Grundlagen
Nach §§ 97 ff. GWB besteht eine gesetzliche Pflicht zur Anwendung des EU – Vergaberechts, wenn die folgenden Schwellenwerte überschritten werden:
- 31 -
Bauaufträge
Dienstleistungsaufträge
5.278.000 € - netto
211.000 € - netto
Es kommen dann die Vorschriften der Verdingungsordnung für freiberufliche Leistungen (VOF) oder des zweiten bis vierten Abschnittes der VOB/A bzw. der VOL/A zur
Anwendung.
PPP – Modelle beinhalten verschiedenartige Leistungen (Planung, Bau, Betrieb, Finanzierung). In der Regel werden PPP – Projekte im Hochbau nach VOB/A ausgeschrieben. Ist der Anteil der Bauleistung im Vergleich zu den Dienstleistungen gering,
ist zu prüfen, ob nach VOL/A auszuschreiben ist.
bb.
Verfahren
Grundsätzlich sind vier verschiedene Verfahrensarten möglich:
•
Offenes Verfahren
•
Nicht offenes Verfahren
•
Verhandlungsverfahren
•
Wettbewerblicher Dialog
Im offenen Verfahren (öffentliche Ausschreibung) kann grundsätzlich jeder interessierte Unternehmer teilnehmen. Der Auftraggeber muss den Auftrag nach festen Regeln bekannt machen.
Im nicht offenen Verfahren (beschränkte Ausschreibung) trifft der Auftraggeber eine
Auswahlentscheidung, welcher interessierte Unternehmer ein Angebot abgeben darf.
Vorher findet ein öffentlicher Teilnahmewettbewerb statt.
In beiden Verfahren darf über Änderungen der Angebote (Leistungsinhalte) oder
Preise in der Regel nicht verhandelt werden.
- 32 -
Durch die Komplexität von PPP – Modellen lässt sich die gewünschte und abgeforderte Gesamtleistung regelmäßig nicht abschließend beschreiben. Eine Konkretisierung wird erst durch Verhandlungen möglich sein.
Daher wird in PPP – Modellen das Verhandlungsverfahren (freihändige Vergabe)
vorherrschend angewendet.
Das Verhandlungsverfahren wird in der Praxis regelmäßig stufenweise durchgeführt.
Nach dem Teilnahmewettbewerb werden die Unternehmen, die nach den vorgegebenen Eignungskriterien ausgewählt wurden, zur Abgabe eines Angebotes aufgefordert. Aus diesen Angeboten wird nach Verhandlungen eine Rangfolge ermittelt. Dann
wird mit einem oder mehreren Bietern abschließend verhandelt.
Der wettbewerbliche Dialog spielt vor allem auf kommunaler Ebene noch keine
Rolle.
e.
Aufsichtsbehörde
Da es sich um ein kreditähnliches Rechtsgeschäft handelt, ist in NRW eine Anzeige
bei der Kommunalaufsicht notwendig bzw. die Genehmigung der Kommunalaufsicht
einzuholen.
6.
Sonstiges
a.
Contracting
aa.
Definition
Contracting ist kein reines Finanzierungsinstrument, bei dem von Dritten ausschließlich Geldmittel für eine kommunale Investition zur Verfügung gestellt werden, sondern es beinhaltet auch eine Verpflichtung dieses Dritten, operativ tätig zu werden.
- 33 -
Es ist der Oberbegriff für unterschiedliche Formen von Energiedienstleistungen: Aufgaben der Energieanlagenerstellung, Energiebereitstellung und Energielieferung
werden vom Auftraggeber (dem Contractingnehmer) auf ein darauf spezialisiertes
Unternehmen (Contractor) übertragen. Contracting ist in der DIN 8930 Teil 5 geregelt.
Formen der Energiedienstleistungen werden bereits von vielen Kommunen in Anspruch genommen. Deswegen wird dieser Teilaspekt von Investitionen ausführlicher
dargestellt.
(1)
Anlagencontracting oder Energieliefercontracting
Der Contractor plant, baut, finanziert und betreibt energietechnische Anlagen auf eigenes Risiko. Er liefert die Nutzenergie in der festgelegten Qualität und Quantität. Er
refinanziert seine Leistungen und Aufwendungen über die Entgelte für die Energiebereitstellung und Energielieferung.
(2)
Energiespar-Contracting
Umfasst die Planung, Finanzierung, Umsetzung und Betreuung von Energiesparmaßnahmen. Vertragsgegenstand ist die garantierte Energiekosteneinsparung, die
der Contractor als Vergütung für seine Investitionen und Dienstleistungen erhält.
(3)
Betriebsführungscontracting
Die Energieanlagen stehen im Eigentum des Contractingnehmers. Der Contractor ist
für den störungsfreien Betrieb verantwortlich. Der Umfang der Betriebsführung kann
den technischen wie auch den kaufmännischen Bereich einschließen.
- 34 -
(4)
Finanzierungscontracting
Der Contractor übernimmt ausschließlich die Planung, Installation und Finanzierung
der technischen Anlagen, die der Contractingnehmer dann betreibt.
(5)
Betreibergesellschaft
Eigentümer des Gebäudes und Contractor gründen eine eigene Betreibergesellschaft, die Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb der Anlage übernimmt.
(6)
Erweitertes Energieliefercontracting
Damit werden zentrale Aufgaben einer energetischen Komplettmodernisierung und
des Gebäude- und Anlagebetriebes auf einen Dritten übertragen. Zusätzlich zu den
Leistungen des Anlagen-Contractings übernimmt der Contractor Bauleistungen
(Wärmedämmung, Wärmeverteilung) sowie technische, kaufmännische und infrastrukturelle Dienstleistungen.
bb.
Finanzierung
Wichtiger Leistungsbestandteil ist die Übernahme der Finanzierung der Contracting –
Maßnahme. Der Contractor bietet aus einer Hand sowohl die spezialisierte technische Umsetzung als auch die Finanzierung. Die Zahlungsverpflichtung des Contractingnehmers werden mit dem konkreten technischen Umsetzungserfolg verbunden.
(1)
Energiesparcontracting
Beim Energiesparcontracting unterscheidet man das Laufzeitmodell und das Beteiligungsmodell.
- 35 -
•
Laufzeitmodell
Der Contractor erhält zum Ausgleich seiner Investitionen (einschließlich Verzinsung
und Gewinn) eine Vergütung in Höhe der gesamten eingesparten Energiekosten. Der
Contractingnehmer profitiert nach Ende der Laufzeit von Kosteneinsparungen.
•
Beteiligungsmodell
Der Contractingnehmer profitiert von Beginn an von den erzielten Einsparungen.
Dies führt zu längeren Laufzeiten, gewährleistet aber eine sofortige Haushaltsentlastung.
(2)
Anlagencontracting
Beim Anlagencontracting übernimmt der Contractor die komplette Verantwortung für
die Energieversorgung eines Gebäudes. Neben Planung, Bau, Betrieb der Anlagen
und Abrechnung der Lieferung gehört dazu auch die Finanzierung neuer Anlagen.
Die Vergütung erfolgt über vertraglich vereinbarte Preise der Energielieferung.
cc.
Einschätzung als kommunales Finanzierungsinstrument
Contracting ist – jedenfalls nach bisheriger Ausprägung – auf den Teil einer Investition, der Energie betrifft, fokussiert. Wenn es bei der Investitionsmaßnahme lediglich
um Energiesparmaßnahmen geht, ist Contracting auf jeden Fall in die Überlegungen
miteinzubeziehen.
- 36 -
b.
Mezzanine
aa.
Definition
Der Begriff „Mezzanine“ wird von dem Italienischen Begriff „Mezzanino“ abgeleitet
und bezeichnet ein für die Baukunst der Renaissance und des Barock typisches Zwischengeschoss inmitten zweier Hauptetagen eines Gebäudes.
Eine exakte Definition des Begriffs Mezzanine ist nicht möglich, vielmehr wird der
Begriff Mezzanine als Sammelbegriff für unterschiedlich ausgestaltete Formen von
Nachrangkapital verwendet.
Mezzanine nehmen eine Zwischenposition zwischen Eigen- und Fremdkapital ein,
demzufolge weisen mezzanine Darlehensformen sowohl charakteristische Eigenschaften des Eigen- wie auch des Fremdkapitals auf.
Insbesondere handelt es sich bei mezzaninen Finanzierungsinstrumenten nicht um
spezielle Rechtskonstruktionen, sondern um einen Sammelbegriff für unterschiedlich
ausgestaltete Formen von Nachrangkapital (Darlehen, stille Beteiligungen, partiarische Darlehen, Genussrechte).
Die Laufzeit von Mezzaninen umfasst in der Regel einen Zeitraum von fünf bis zehn
Jahren.
Der mezzanine Mittel zur Verfügung stellende Kapitalgeber fordert wegen des erhöhten Risikos eine Rendite von regelmäßig 15 – 20 %.
bb.
Zur Zeit spielt Mezzanine als kommunales Finanzierungsinstrument noch keine Rolle. Ob und inwieweit bei einer weiteren Ausgestaltung von PPP Mezzanine-Kapital
eingesetzt wird, kann noch nicht eingeschätzt werden.
- 37 -
c.
Investmentfonds
aa.
Definition
Der Investmentfonds ist eine Form der Geldanlage, bei der eine Kapitalanlagegesellschaft Geld von Kapitalanlegern sammelt, es in einem Fonds bündelt und es dann in
unterschiedlichen Bereichen investiert. Das Geld kann in Aktien, Wertpapieren, am
Geldmarkt oder in Immobilien angelegt werden.
Bei offenen Immobilienfonds besteht im Gegensatz zu geschlossenen Immobilienfonds keine Begrenzung des Fondsvermögens und der Zahl der Anteile.
bb.
Investmentfonds könnten gerade bei der Finanzierung von PPP – Projekten in Zukunft eine Rolle spielen, wie die Beispiele aus Großbritannien und Australien zeigen.
In Großbritannien gibt es börsennotierte Kapitalanlagegesellschaften, die sich auf
PFI (vergleichbar PPP) konzentrieren. Diese Fonds stellen die Finanzierung einzelner Projekte durch Kapitalhingabe an die Projektgesellschaft als Investoren sicher.
Infrastrukturfonds investieren in professionell gemanagte Infrastrukturvermögenswerte (z.B. Straßen oder Schulbauten). Sie sind in der Regel für Investoren sehr lukrativ, da die Cash Flows direkt auf Zahlungen der öffentlichen Hand oder z.B. garantierten Mautzahlungen beruhen. In Deutschland ist erst durch eine Änderung des
Investmentgesetzes vom 15.12.03 (BGBl. I S. 2676) durch das „Gesetz zur Beschleunigung der Umsetzung von Öffentlich Privaten Partnerschaften und zur Verbesserung gesetzlicher Rahmenbedingungen für Öffentlich Private Partnerschaften ÖPP – Beschleunigungsgesetz - “ die Schaffung von Infrastrukturfonds mit Hilfe einer
ÖPP – Investment – Aktiengesellschaft mit fixem Kapital als ein neuer Typ von geschlossenem Immobilienfonds vorgesehen.
Diese Fonds – soweit sie überhaupt am deutschen Markt tätig werden – werden sich
aber voraussichtlich nur an PPP – Projekten mit einem erheblichen Investitionsvolumen als Finanzier beteiligen. Am ehesten kommen hier z.Zt. Finanzierungen von
- 38 -
Neubaumaßnahmen nach dem Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz in Betracht.
Damit dürften kommunale Projekte ausscheiden.
Üblicherweise wird bei kommunalen PPP – Projekten das Eigentum nicht übertragen
und lediglich ein „Nießbrauchrecht“ eingeräumt. Eine Beteiligung durch Erwerb eines
Nießbrauchrechts war bisher nach dem Investmentgesetz vom 15.12.03 (BGBl. I S.
2676) nicht möglich.
Durch das ÖPP – Beschleunigungsgesetz ist nunmehr das Investmentgesetz - genauer gesagt offene Immobilienfonds - für PPP geöffnet worden. So soll das Nießbrauchrecht an Grundstücken einbezogen werden, damit offene Immobilienfonds
nicht nur Eigentum oder Erbbaurechte an Immobilien, sondern auch Nießbrauchrechte an PPP – Projektgesellschaften erwerben können. In der Betreiberphase soll
eine Beimischung von PPP – Projektgesellschaften von bis zu 10 % in Portfolios offener Immobilienfonds gestattet werden.
Zur Zeit ist noch nicht ersichtlich, ob, in welchem Umfang, mit welchen Bedingungen
und an welchen Projekten sich entsprechende Fonds beteiligen werden.
d.
Private Equity
aa.
Definition
Private Equity ist die Beteiligung privaten Kapitals an einem Unternehmen, das zunächst Kapital von Investoren benötigt, um zu einem späteren Zeitpunkt den wirtschaftlichen Erfolg mit den Kapitalgebern zu teilen. Dieses private Eigenkapital wird
von den Investoren nicht börsennotierten Unternehmen in Form von wirtschaftlichem
Eigenkapital oder eigenkapitalähnlichen Mitteln zur Verfügung gestellt.
- 39 -
bb.
Private Equity – Fonds könnten Unternehmen helfen, durch Darstellung des Eigenkapitals sich z.B. als Bieter in einem PPP – Projekt zu bewerben.
Vorteile könnten darin liegen, dass in der Regel auf die Stellung von Sicherheiten
verzichtet wird, was zu einer Stärkung der Eigenkapitalquote führt. Ebenso wird ein
von den Investoren geleistetes Beratungs- und Betreuungsangebot angeführt.
Vor dem Hintergrund, dass Private Equity in der Regel eine Kapitalunterstützung auf
Zeit ist und die einzige Zielsetzung von Private – Equity – Gesellschaften die Gewinnoptimierung ist, sollten Unternehmen mit längerfristiger Zielsetzung sich eine
Hereinnahme von Private Equity sorgfältig überlegen.
Für die Finanzierung von kommunalen Investitionen auf kommunaler Seite dürfte
dieses Instrument ausfallen.
e.
Anleihen
aa.
Definition
Öffentliche Anleihen sind Schuldverschreibungen von Bund, Ländern und Kommunen, die vorwiegend zur Finanzierung von öffentlichen Investitionsvorhaben dienen.
Dies sind Anleihen auf dem Kapitalmarkt, die in der Regel als festverzinsliche Wertpapiere eine bestimmte Verzinsung, eine bestimmte Laufzeit sowie eine vertraglich
fixierte Tilgung haben.
bb.
Bisher haben wenige Kommunen Kommunalanleihen begeben (z.B. Dresden,
Chemnitz, Weimar, München, Hannover und vor allem Leipzig). Neben der Geldbeschaffung wird als ein wichtiges Motiv angesehen, dem Bürger die Möglichkeit zu
eröffnen, sich durch Zeichnung der Anleihe an Aufbau und Entwicklung seiner Stadt
zu beteiligen. Anleihen sind eine Alternative zum Kommunalkredit.
Die bisherigen Anleihen sind durchweg gut am Kapitalmarkt platziert worden.
- 40 -
Die Voraussetzung zur Ausgabe von Kommunalanleihen ist, dass diese Art der Mittelbeschaffung kostengünstiger ist als die Aufnahme eines Kommunalkredites. Bei
diesem Vergleich müssen alle anfallenden Kosten für das Anleihengeschäft berücksichtigt werden.
Beispielsweise hat die Stadt Leipzig 1999 eine Stadtanleihe in Höhe von 100 Mio. €
und einer Laufzeit von 10 Jahren mit folgenden Kosten ausgegeben :
Ausgabekurs
100,25 %
Nominalverzinsung
4,15 %
Konsortialvergütung
0,50 %
Verkaufsprovision
0,125 %
Prospektkosten
25.565 €
Dies ergibt einen Effektivzins von 4,20 % und lag damit zwei Basispunkte unter dem
vergleichbaren Kommunalkredit. Zur Vermeidung der Aufnahme eines Kredites zur
Rückzahlung der Anleihe nach 10 Jahren ist eine Rücklage durch eine über die Laufzeit verteilte Tilgungsvorsorge gebildet worden.
Im Ausgabeprospekt ist ausführlich die finanzielle Lage der Stadt Leipzig und die
Verwendung der aufgenommenen Finanzmittel dargestellt worden.
Wegen der anfallenden Kosten rentiert sich eine Anleihe erst ab einem Emissionsvolumen von rund 35 Mio. €.
(alle Angaben: Stadt Leipzig, Stadtkämmerei)
- 41 -
VII. Allgemeine Prüfschritte
1.
Notwendigkeit
•
Liegt ein konkreter Bedarf vor?
Entsprechender Bedarf für kommunale Investitionen könnte sich u.a. ergeben
-
aufgrund gesetzlicher Vorgaben (Übernahme bzw. Durchführung von gesetzlich vorgeschriebenen Aufgaben – Pflichtaufgaben – z.B. Verkehrssicherungsmaßnahmen, Schulbau),
-
aufgrund dringend notwendiger Maßnahmen (z.B. Substanz erhaltende Maßnahmen)
-
aufgrund politischer Vorgaben von Rat / Kreistag (z.B. Schaffung bzw. Ausbau
von Betreuungsangeboten im Schulbereich, offener Ganztag / Ganztagshauptschule),
-
als Folge von bereits in der Vergangenheit gefassten Beschlüssen von Rat /
Kreistag (z.B. Ergänzung der Infrastruktur nach Fertigstellung eines größeren
Baugebietes – Bau einer Grundschule).
Die Bedarfsanalyse sollte nach Möglichkeit bereits bestehende Planungen der Kommune (z.B. Bauleitplanung/Schulentwicklungsplanung), absehbare zukünftige
Rechtsänderungen sowie den demographischen Wandel berücksichtigen.
•
Wenn ja, welcher Art ist dieser Bedarf?
-
Abgleich des vorhandenen Ist-Zustandes mit dem notwendigen / gewollten
Soll-Zustand.
-
Erstellen eines Konzeptes zur Realisierung
- 42 -
-
Unbedingt zu beachten: § 14 GemHVO
„Bevor Investitionen von erheblicher finanzieller Bedeutung beschlossen wer-
den, soll unter mehreren in Betracht kommenden Möglichkeiten durch Vergleich der Anschaffungs- oder Herstellungskosten und der Folgekosten die für
die Gemeinde wirtschaftlichste Lösung ermittelt werden.“
D.h., die Kommune muss zunächst verschiedene Alternativen prüfen, z.B.
•
muss ich neu bauen oder kann ein vorhandenes Gebäude saniert werden,
•
können vielleicht andere Gebäude (auch im Eigentum Privater) genutzt werden,
•
besteht die Möglichkeit der interkommunalen Zusammenarbeit,
•
Kostenvergleich der verschiedenen Alternativen
2.
Machbarkeit
Neben der Finanzierbarkeit, die nachfolgend beschrieben wird, sind zusätzlich noch
die rechtlichen Rahmenbedingungen wie z.B. Planungsrecht, Allgemeines Baurecht,
Nachbarrecht zu berücksichtigen.
Außerdem sind die technischen Voraussetzungen (z.B. geeignetes Grundstück, geeignete Gebäudesubstanz) auf Realisierbarkeit zu prüfen.
Bei der Frage der Finanzierbarkeit sind die nachfolgend aufgelisteten „Prüfschritte“
zu beachten:
•
§ 75 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und so zu führen, dass die
stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist.
•
Die Haushaltswirtschaft ist wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen.
- 43 -
•
§ 90 Abs. 1 GO NRW
Die Gemeinde soll Vermögensgegenstände nur erwerben, soweit dies zur Erfüllung
ihrer Aufgaben erforderlich ist oder wird.
•
Die Gemeinde darf Vermögensgegenstände, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben in
absehbarer Zeit nicht braucht, veräußern.
•
§ 14 GemHVO
(1) Bevor Investitionen oberhalb der vom Rat festgelegten Wertgrenzen beschlossen und im Haushaltsplan ausgewiesen werden, soll unter mehreren
in Betracht kommenden Möglichkeiten durch einen Wirtschaftlichkeitsvergleich, mindestens durch einen Vergleich der Anschaffungs- oder Herstellungskosten nach § 33 Abs. 2 und 3 GemHVO und der Folgekosten, die für
die Gemeinde wirtschaftlichste Lösung ermittelt werden.
(2) Ermächtigungen für Baumaßnahmen dürfen im Finanzplan erst veranschlagt werden, wenn Baupläne, Kostenberechnungen und Erläuterungen
vorliegen, aus denen die Art der Ausführung, die Gesamtkosten der Maßnahme, getrennt nach Grunderwerb und Herstellungskosten, einschließlich
der Einrichtungskosten sowie der Folgekosten ersichtlich sind und denen
ein Bauzeitplan beigefügt ist. Die Unterlagen müssen auch die voraussichtlichen Jahresauszahlungen unter Angabe der Kostenbeteiligung Dritter und
die für die Dauer der Nutzung entstehenden jährlichen Haushaltsbelastungen ausweisen.
(3) Vor Beginn einer Investition unterhalb der festgelegten Wertgrenzen muss
mindestens eine Kostenberechnung vorliegen.
Unter Beachtung der allgemeinen haushaltswirtschaftlichen Grundsätze (s.o.) ist die
grundsätzliche Finanzierbarkeit einer Maßnahme im wesentlichen durch die formalen
haushaltsrechtlichen Vorgaben geprägt, die sich aus der jeweiligen finanzwirtschaftlichen Situation einer Kommune ergeben.
- 44 -
•
Anzeigehaushalt gemäß § 80 Abs. 5 i.V.m. § 75 Abs. 2 GO NRW
Die Gemeinde kann sich unter Beachtung der allgemeinen haushaltswirtschaftlichen
Grundsätze für die wirtschaftlichste Lösung entscheiden. Die Folgelasten sind in der
mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung zu berücksichtigen.
•
Genehmigungshaushalt gemäß § 75 Abs. 4 GO NRW
Nach Genehmigung des Haushaltes kann die Gemeinde unter Beachtung eventueller Genehmigungsvorbehalte wie im Fall eines Anzeigehaushaltes verfahren.
•
Haushaltssicherungskonzept gemäß § 76 GO NRW
Bei einem genehmigten Haushaltssicherungskonzept kann sich die Gemeinde unter
Beachtung eventueller Genehmigungsvorbehalte und des Handlungsrahmens zur
Genehmigung von Haushaltssicherungskonzepten für die wirtschaftlichste Lösung
entscheiden.
Bis zur Genehmigung von Haushalten und Haushaltssicherungskonzepten gilt die
vorläufige Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW.
Umgang der Kommunalaufsichtsbehörden mit den Kommunen ohne genehmigtes Haushaltssicherungskonzept
Die nachfolgenden Ausführungen gelten für den Umgang der Kommunalaufsichtsbehörden mit den Kommunen ohne genehmigtes Haushaltssicherungskonzept und sind
unbedingt zu beachten:
•
Vorläufige Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW bzw. Nothaushaltsrecht im
Falle eines nicht genehmigungsfähigen Haushaltssicherungskonzeptes
Die Gemeinde darf lediglich Ausgaben leisten, zu deren Leistung sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar
sind.
Diese restriktive Beschränkung wird durch die vom Innenministerium des Landes
NRW vom 04. Juni 2003, Az.: 3 – 33 – 44.10 – 9354/03 gegebenen Hinweise, unter
der Bezeichnung „Nothaushalt“ konkretisiert (sog. „Kreditdeckelerlass“).
- 45 -
Aus diesem Erlass ergibt sich konkret:
-
Kredite dürfen für unrentierliche Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen nur bis maximal zur Höhe der unrentierlichen, ordentlichen Tilgung aufgenommen werden (sog. Grundsatz des Vermeidens einer Neuverschuldung,
„Kreditdeckel“).
Das Innenministerium beabsichtigt im Laufe des Jahres 2007, modifizierte Regelungen für die Berechnungen des Kreditrahmens im NKF bekannt zu geben. Aus diesem
Grund wird auf eine detaillierte Darstellung der kameralen Regelungen verzichtet.
Für PPP-Maßnahmen gilt z.Zt. die nachfolgende Regelung:
Während bei kreditfinanzierten Maßnahmen die Investitionssumme entsprechend
des jahresbezogenen Mittelabflusses der Kreditobergrenze gegenübergestellt wird,
erfolgt bei PPP-Maßnahmen eine (fiktive) Anrechnung des - nicht durch zweckgebundene Finanzierungsleistungen wie z.B. Zuweisungen, Beiträge Dritter oder Spenden gedeckten - investiven Anteils der Maßnahme über einen Zeitraum von 10 Jahren mit den entsprechenden gleichen Raten.
Hierbei geht das Innenministerium davon aus, dass eine allein an den Tilgungsleistungen orientierte Anrechnung über 20 oder mehr Jahre sich nicht mit den in der
GO NRW definierten grundsätzlichen Konsolidierungsfristen vereinbaren lässt.
Die Anrechnung kann entfallen, sobald die Kommune die vorläufige Haushaltswirtschaft verlässt.
3.
Wirtschaftlichkeit
Das Wirtschaftlichkeitsprinzip im Allgemeinen und das Prinzip der Sparsamkeit im
Besonderen sind in § 75 Absatz 1 GO NRW verankert. Demnach ist die Haushaltswirtschaft u.a. wirtschaftlich und sparsam zu führen.
Die Wirtschaftlichkeit ist ein Maß für den rationalen Umgang mit knappen Ressourcen. Sie wird allgemein als das Verhältnis zwischen erreichtem Ergebnis (Output)
und dafür benötigten Mitteleinsatz (Input) definiert. Die Wirtschaftlichkeit lässt sich
erhöhen, indem man ein möglichst günstiges Verhältnis zwischen Zielerreichung und
- 46 -
Mitteleinsatz anstrebt und erreicht. Vereinfacht ausgedrückt gelten für die Wirtschaftlichkeit folgende Grundprinzipien:
•
Maximalprinzip:
mit vorgegebenen Ressourcen das maximale Ergebnis zu erreichen.
¾
Ergiebigkeitsprinzip
•
Minimalprinzip:
das vorgegebene Ergebnis mit minimalem Ressourcenaufwand zu erreichen.
¾
Sparsamkeitsprinzip
Praktisch kann die Wirtschaftlichkeit auf drei Arten festgestellt werden:
1.
Soll-Ist-Vergleich
2.
Vergleich zu anderen Betrieben oder Maßnahmen (Betriebs- oder Maßnahmenvergleich)
3.
Vergleich zwischen verschiedenen Zeitpunkten (Zeitvergleich).
Stark vereinfacht, vor allem im Rechnungswesen, ist Wirtschaftlichkeit das Verhältnis
aus monetär quantifizierbaren Größen, wie Kosten und Umsatz. Damit ist eine Maßnahme wirtschaftlich, wenn der resultierende Umsatz (ihre Kosten) innerhalb eines
bestimmten Betrachtungszeitraumes höher (niedriger) ist (sind), als die dafür anfallenden Kosten (derzeit vorhandenen Kosten).
Bei mehren Alternativen kann die Methode der statischen Kostenvergleichsrechnung
angewandt werden.
Um den zeitlichen Verlauf von Einzahlungen und Auszahlungen bei einer der o.g.
Vergleiche angemessen zu berücksichtigen, werden dynamische Verfahren der Wirtschaftlichkeitsrechnung, vorwiegend die Kapitalwertmethode, angewandt.
- 47 -
Bei der Kapitalwertmethode werden sämtliche Zahlungen einer Handlungsalternative
auf den Entscheidungszeitpunkt unmittelbar vor der ersten Zahlung des Basisjahres
abgezinst (diskontiert), dies ergibt den so genannten Kapitalwert. Mit anderen Worten: Der Kapitalwert entspricht der Summe aller Barwerte einer Handlungsmöglichkeit im Betrachtungszeitraum.
Im weiteren Sinn wird die Wirtschaftlichkeitsberechnung ergänzt durch qualitative,
aber nicht monetär darstellbare Effekte (z.B. besondere Dringlichkeit, strategische
Argumente, Imageverbesserung etc.). Solche Effekte können methodisch in einer
Nutzwertanalyse bewertbar gemacht werden.
Die Beurteilung, ob eine Gemeinde wirtschaftlich handelt, ist nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten unter gleichzeitiger Wertung des Ausmaßes der Aufgabenerfüllung durchzuführen. Die Gemeinde geht nach dem Sparsamkeitsprinzip vor,
wenn sie die Ausgaben möglichst gering hält.
Falls eine Gemeinde eine Investition mit einer alternativen Finanzierung tätigen will,
hat sie dies im Rahmen einer Anzeige nach § 85 Abs. 4 GO NRW der Kommunalaufsicht anzuzeigen. Dabei besteht die Verpflichtung, eine Wirtschaftlichkeitsberechnung vorzulegen. Art und Umfang dieser Untersuchung richten sich nach der Finanzierungsform.
Diese Wirtschaftlichkeitsuntersuchung richtet sich einmal auf die rechtlichen Anforderungen (Hinweise ergeben sich aus dem Runderlass des Innenministers vom
9.10.2006 - „Krediterlass“). Darüber hinaus dient sie als Entscheidungsgrundlage des
Rates oder Kreistages für eine Realisierungsform und während der Umsetzungsphase einer Investition als Management – und Controlling – Instrument.
Zur Ausgestaltung dieser Untersuchung sollten die Leitfäden der PPP-Task-Force
des Landes NRW bzw. der PPP-Task-Force des Bundes hinzugezogen werden, die
differenzierte Betrachtungen zu diesem Thema vorgenommen haben.
- 48 -
4.
Eignung
Nach Notwendigkeit, Machbarkeit und Wirtschaftlichkeit ist vor einer Investitionsentscheidung auch die Investitionsmaßnahme daraufhin zu untersuchen, ob sie für eine
alternative Finanzierungsform in Betracht kommt.
Dies wird insbesondere im Hinblick auf die Eignung für eine Umsetzung in einem
PPP – Modell notwendig sein.
In diesem PPP – Eignungstest ist zu prüfen, ob die PPP – Beschaffungsvariante
grundsätzlich sinnvoll ist, d.h. ob unter Berücksichtigung des Lebenszyklusansatzes
ein Effizienzvorteil zu erwarten ist. Es wird untersucht, ob die Maßnahme bestimmte
Anforderungen (z.B. Investitionsvolumen, Projektumfang, Risikoübertragung auf private Unternehmer, Einbindung des Interesses und der Kreativität des privaten Partners, Wettbewerbssituation) erfüllt, die nach den bisherigen Erfahrungen in PPP –
Projekten als wesentliche Erfolgsfaktoren angesehen werden können.
Als Eignungskriterien sind zu nennen:
•
•
Nicht projektbezogene Eignungskriterien
-
Bereitschaft zur Umsetzung des PPP – Gedankens
-
Rechtliche Restriktionen
-
Politische Hindernisse
-
Hindernisse in der Verwaltung
Projektbezogene Eignungskriterien
-
Investitionsvolumen
-
Bewirtschaftete Fläche
-
Zusammenwirken von Volumen und Fläche
-
Übertragung von Dienstleistungen
-
Einbindung von Fördermitteln
-
Standort
- 49 -
In dem frühen Projektstadium, in dem die Eignung untersucht wird, werden in der
Regel nicht alle konkreten Informationen vorliegen, so dass mit Plausibilitäten und
Erfahrungswerten gearbeitet werden muss.
(siehe ausführlich: PPP im Hochbau, Erste Schritte: der PPP – Eignungstest, Leitfaden der Task – Force NRW, 2003)
- 50 -
VIII. Tabelle spezielle Investitionsmaßnahmen / Vor- und
Nachteile / Bewertungskriterien
In der folgenden Tabelle werden die möglichen Finanzierungs- und Realisierungsalternativen (nach Kapitel VI) mit ihren Vor- und Nachteilen dargestellt für die folgenden Investitionsmaßnahmen: Verwaltungsbauten, Schulen, einschließlich für Schulen
erforderlicher Sportanlagen, Mehrzweckhallen, Schwimmbäder, Kindertagesstätten,
Rettungswachen, Feuerwehrgerätehäuser, Museen, Straßen und Wege sowie Verkehrssignalanlagen. Nach der ausführlichen Diskussion in der Arbeitsgruppe hat sich
ergeben, dass die Unterschiede bei den einzelnen Investitionen nicht so gravierend
sind, dass jede einzelne Investitionsmaßnahme gesondert dargestellt werden müsste. Aus der Gegenüberstellung ergibt sich eine Abwägung und Empfehlung, welche
Investitionsmaßnahme mit welcher Finanzierungsalternative umgesetzt werden
könnte.
Ob die einzelne Gemeinde / Stadt oder Kreis diese Empfehlung auch tatsächlich umsetzt, hängt aber nicht nur von den aufgeführten Kriterien ab. Wenn auch bei bestimmten, im folgenden näher beschriebenen Investitionsmaßnahmen mit einer bestimmten Finanzierungsalternative eine größere Wirtschaftlichkeit zu erwarten ist,
können sich durchaus Gründe für eine andere Alternative ergeben. Jedoch ist nach
dem Gebot der Wirtschaftlichkeit sorgfältig zu prüfen, ob diese Gründe tatsächlich
tragfähig sind.
- 51 -
A.
Errichtung / Sanierung eines Objekts
Unter diesem Punkt der Tabelle sind die Finanzierungsformen dargestellt, wenn es
lediglich um Planung, Bau oder Sanierung und Finanzierung geht.
Finanzierungsform
1. Kommunalkredit
Vorteile
-
günstige Konditionen
-
schnelle Abwicklung
-
sichere Kalkulationsgrundlage
-
uneingeschränkte Steuerung
verbleibt bei Kommune
-
Anlagevermögen bleibt in Bilanz
-
haushaltsrechtliche Ermächtigung in der Haushaltssatzung
-
Flexibilität bei Planungs- und
Umsetzungsänderungen
-
2. Leasing
Nachteile
-
-
-
Belastung des kommunalen
Haushalts mit Zins-/ Ratenzahlung während der gesamten
Laufzeit
-
nach NKF-Umstellung entsteht
Aufwand für Abschreibungen bei
Gebäuden/Anlagen
-
Kommune bleibt in Verantwortung für z.B. ordnungsgemäße
Bauausführung und trägt in vollem Umfang Insolvenz- / Prozeßrisiko
-
ggf. erheblicher Zukauf externer
Leistungen (z.B. Projektsteuerer)
-
Planung, Bauleitung und Abwicklung binden in erheblichem
Maße eigenes Personal
-
die reine Finanzierung ist teuer
-
gemäß § 90 Abs. 3 GO NRW
nur zulässig, wenn die Nutzung
zur Aufgabenerledigung der
Kommune langfristig gesichert
ist (Zweifel z. B. bei defizitärem
Museum)
-
Grundsteuer und Notarkosten
können doppelt anfallen (Verkauf/Rückkauf)
-
komplizierte Wirtschaftlichkeitsbetrachtung
-
Insolvenzrisiko
-
Unternehmergewinn muss erwirtschaftet werden
überschaubare Vergabebedingungen
kostengünstig, da der Barwert (=
die Summe aller Leasingraten
abgezinst auf den Vertragsbeginn) i.d.R. niedriger ist als Finanzierung / Einkauf aller Leistungen
bei sale-and-lease-back-Modell
Freisetzen von objektgebundenem Kapital
-
Einbindung Know-how Privater
-
Verringerung des Verwaltungsaufwands durch Abgabe der
Planung, Ausschreibung und
Baubetreuung an Leasinggeber
- 52 -
A.
Finanzierungsform
2. Leasing
(Fortsetzung)
Vorteile
Nachteile
-
Entlastung des kommunalen
Vermögenshaushalts bzw.
Vermögensreserven und freigesetzte Liquidität bleiben
unangetastet
-
uneingeschränkte Nutzung
des Leasing-Objektes und
somit Grundlage für langfristige Planung
-
bei Abschluss des Leasingvertrages grundbuchliche Absicherung eines Rückkaufrechtes in Höhe des Leasinggesamtumfangs; mögliche
Wertsteigerung kommt Kommune zugute
-
Zinseffekte bei hohen Investitionsvolumen durch nicht vorzufinanzierende Mittel (Abwicklung über die Leasingrate)
-
kein Zinsänderungsrisiko
während der Vertragslaufzeit
-
Zinsspareffekte durch die
Verteilung der MwSt. über die
Vertragslaufzeit im Gegensatz
zur sofortigen Zahlung bei
Kauf
-
günstigeres Gesamtvolumen,
da eine Leasinggesellschaft
i.d.R. bessere Konditionen für
Bauleistungen erzielen kann
als die öffentlichen Auftraggeber
- 53 -
-
z. T. hohe Beratungskosten
A.
Finanzierungsform
2. Leasing
(Fortsetz ung)
Vorteile
Nachteile
-
i.d.R. auch kürzere Bauzeiten
möglich
-
die Eigentumsverhältnisse
sind frei gestaltbar
-
Risikoverteilung zwischen
Leasinggeber und Leasingnehmer
Je nach Vertragsgestaltung müssen Bilanzierungsfragen beachtet werden.
3. PPP
-
Einbeziehung privaten Kapitals in kommunale Projekte
-
Nutzen des Know-hows privater Investoren
-
-
Verringerung des Verwaltungsaufwands durch Abgabe
der Planung, Finanzierung,
Ausschreibung und Baubetreuung an den Investor
Eigentumsverhältnisse sind
frei gestaltbar
-
Refinanzierung erfolgt durch
laufende Nutzungsentgelte
-
Möglichkeit der Nachverhandlung
-
Risikoverteilung
-
geringere Baukosten wahrscheinlich
-
kürzere Bauzeiten möglich
- 54 -
-
durch den Lebenszyklusansatz
sehr langfristige Bindung an Investor (i.d.R. 15-25 Jahre )
-
hohe Transaktionskosten
-
i.d.R. keine oder nur geringe Kostenvorteile gegenüber z. B.
Funktionalausschreibung durch
Kommune
-
komplexe Verträge
-
Wirtschaftlichkeitsbetrachtung bei
reiner Finanzierung i.d.R. eher
negativ
A.
Wertung:
Unter der Voraussetzung, dass jegliche Nebenleistungen selbst erbracht werden
können und daher lediglich die reine Finanzierung im Vordergrund steht, ist der
Kommunalkredit die wirtschaftlichste Variante gegenüber Leasing und PPP.
Jedoch sollte die Kommune auch dann überlegen, ob sich die Übertragung weiterer
Leistungen rentiert.
- 55 -
B.
Errichtung / Sanierung und Betrieb eines Objekts
Unter „Betrieb“ soll hier die Bauunterhaltung, die Wartung der technischen Einrichtungen sowie die Ver- und Entsorgung verstanden werden.
Finanzierungsform
1. Kommunalkredit
Vorteile
-
-
2. Leasing
Nachteile
s. Vorteile unter A. 1., da es
sich beim Betrieb um laufende Kosten handelt, kommt
Kommunalkredit hierfür nicht
in Betracht!
bei Betrieb in Eigenregie direkte Einflußnahme z.B. auf
Energielieferanten und kurze
Reaktionszeit auf besondere
Bedarfssituationen (z.B. Gebäudereinigung)
-
s. Nachteile unter A. 1., insbes.
hoher Personaleinsatz
-
bei Betrieb in Eigenregie wird
Lebenszyklusbetrachtung oft aus
Gründen der Haushaltssicherung
vernachlässigt
-
kostenträchtige Nutzerwünsche
werden oftmals ohne Berücksichtigung der Folgekosten umgesetzt
-
bei Schulen ist Anpassung an
Schulentwicklungsplan leichter vorzunehmen
-
durch fehlendes Know-how werden nicht immer die wirtschaftlichsten Lösungen realisiert
-
s. Vorteile unter A. 2.,
-
s. Nachteile unter A. 2,
zusätzlich:
zusätzlich:
-
günstigere Verhandlungsbedingungen, da der Umfang
durch Verknüpfung von Errichtung und Betrieb wesentlich größer wird
-
langfristige Bindung an Leasinggeber, dadurch Planungsund Abwicklungssicherheit für
langen Zeitraum
-
Kommune braucht auf Jahre
gesehen keine Ressource für
den Betrieb vorhalten
-
-
Entlastung des Haushalts im
Personalkostenetat sowie im
Bereich Gebäudeunterhaltung
volles Mitsprache-, Nutzungsund Kontrollrecht
- 56 -
-
umfangreiches Vertragswerk für
die neben der Errichtung wahrzunehmenden Leistungen zum
Betrieb
-
Ausschreibung sehr komplex und
umfangreich, daher hoher Beratungsbedarf mit hohem Kostenaufwand
-
hoher Ermittlungsaufwand für die
Baufolgekosten (Bewirtschaftungs- und Unterhaltungskosten)
-
Belastung des Gebäudeetats
durch Leasingraten
-
häufig schwierig, einen Leasinggeber zu finden, der neben Finanzierung auch Betrieb anbietet
B.
Finanzierungsform
Vorteile
Nachteile
2. Leasing
(Fortsetzung)
3. PPP
-
s. Vorteile unter A. 3., sowie
die Ausführungen zu Leasing
und Betrieb, die hier gleichermaßen gelten;
zusätzlich:
-
-
-
-
langfristige Bindung an Leasinggeber
-
sehr komplexe Wirtschaftlichkeitsberechnung
-
s. Nachteile unter A. 3., sowie die
Ausführungen zu Leasing und
Betrieb, die hier gleichermaßen
gelten;
zusätzlich:
optimales Zusammenwirken
des kommunalen Know-how
mit dem der privaten Investoren
durch langfristige Bindung in
Projektgesellschaft Planungs, Ausführungs- und Ressourcensicherheit
freie Vertragsgestaltung hinsichtlich der Ausgestaltungsund Verantwortlichkeitszuständigkeiten
-
Kosteneinsparungen in den
Leistungsbereichen Planung,
Bau und Betrieb
-
alle Rechte und Pflichten aus
dem Projekt trägt die Gesellschaft
-
optimale Risikoverteilung auf
alle Beteiligten möglich
-
günstige Arbeitsabläufe, weil
bereits beim Invest mögliche
Folgekosten berücksichtigt
werden können
- 57 -
-
sehr hoher Projektaufwand
-
umfangreiche Vorarbeiten
-
zusätzliche Beratungskosten
-
Risikoermittlung und -verteilung
sehr aufwendig
-
Finanzierungskosten für Privaten
teuer - daher langfristig höhere
Kosten als beim Kommunalkredit
-
Prozess- und Finanzrisiko liegt
bei Schlecht- oder Minderleistung
im Falle der Forfaitierung (Forderungsübertragung des privaten
Investors an Bank) bei Kommune
-
ggf. mangelnde Flexibilität bei
z.B. baulichen Nutzungsänderungen während der Vertragslaufzeit
B.
Wertung:
Werden bei einer Investitionsmaßnahme nicht nur Bauleistungen und Finanzierung,
sondern auch mit dem Betrieb typische immobilienbezogene Leistungen über einen
bestimmten Zeitraum verbunden, dann zeigen sich die Vorteile der Finanzierungsformen Leasing und PPP. Es wird vor allem deutlich, dass diese Alternativen nicht
nur reine Finanzierungsinstrumente sind, sondern auch erhebliche Organisationsvorteile und Prozessoptimierungspotentiale enthalten.
- 58 -
C.
Errichtung / Sanierung eines Objekts und weitere
Dienstleistungen
Unter „weiteren Dienstleistungen“ werden hier die klassischen Facility Managementleistungen wie Gebäudereinigung, Sekretariatsdienste, Hausmeisterdienste, Verpflegung und Pflege der Außenanlagen verstanden.
Finanzierungsform
1. Kommunalkredit
2. Leasing
Vorteile
-
Nachteile
s. Vorteile unter A. 1. und B.
1.; da es sich bei den Dienstleistungen nicht um Investitionsmaßnahmen handelt,
kommt Kommunalkredit hierfür nicht in Betracht
-
bei Schulen direkte Einflussnahmemöglichkeit des Schulträgers auf eigenes Personal
im Spannungsverhältnis zur
Schule
-
2.;
-
s. Nachteile unter A. 1. und B. 1.
-
hohe Kostenbelastung durch öffentliches Dienst- und Arbeitsrecht
-
s. Nachteile unter A. 2. und B. 2.;
zusätzlich:
zusätzlich:
-
je größer der Leistungsumfang, desto interessanter für
Leasinggeber
-
Gründung einer oder Übertragung der Aufgaben auf eine
Betreibergesellschaft
-
keine zusätzlichen Personalkosten
-
eigene vertragliche Ausgestaltung möglich
- 59 -
-
je größer der Leistungsumfang,
desto komplexer ist das Vertragswerk
-
dauerhafte Bindung an Leasinggeber und somit Erhöhung der
Abhängigkeiten
-
zusätzlicher Aufwand durch weitere Vorarbeiten, Ausschreibungsnotwendigkeiten sowie
rechtliche Abklärung zur Gründung oder vertraglichen Inanspruchnahme einer Betreibergesellschaft
-
nur geringer Einfluss auf das eingesetzte Personal
C.
Errichtung / Sanierung eines Objekts und weitere
Dienstleistungen
Finanzierungsform
3. PPP
Vorteile
-
Nachteile
3. sowie die Ausführungen
unter Leasing
-
sowie die Ausführungen unter
Leasing
Wertung:
Facility Managementleistungen werden bisher schon oft von privaten Unternehmen
übernommen. Effizienzvorteile lassen sich besonders dann erzielen, wenn diese Leistungen als „Gesamtpaket“ als Leasing oder PPP-Maßnahme ausgeschrieben und
vergeben werden.
- 60 -
D.
Errichtung / Sanierung und Betrieb eines Objekts sowie weitere Dienstleistungen
Dieser Punkt beinhaltet das „Gesamtpaket“ der unter B. und C. genannten Leistungen.
Finanzierungsform
Vorteile
Nachteile
1. Kommunalkredit
-
1. sowie C. 1.
-
sowie C. 1.
2. Leasing
-
2. sowie C. 2.
-
sowie C. 2.
3. PPP
-
3.;
-
s. Nachteile unter A. 3. und B. 3.;
zusätzlich:
zusätzlich:
-
Vereinfachung im Ausschreibungsverfahren, da keine
losweise Ausschreibung der
einzelnen Bestandteile, sondern eine Ausschreibung des
Gesamtangebotes
-
mehr Gestaltungsmöglichkeiten bei einer Komplettübertragung
-
Entbindung der Kommune
von den alltäglichen Geschäften
-
keine unmittelbare Personalverantwortung
-
keine unmittelbare Umsetzungsverantwortung
-
möglicherweise weiterer Personalabbau denkbar bei Einbindung eigener Ressourcen
in die Betreibergesellschaft
durch Personalgestellung
- 61 -
-
sehr komplexes und beratungsintensives Verfahren
-
sehr hohe Transaktionskosten
-
dauerhafte Belastung des Haushalts
-
komplizierte Rechtsverhältnisse
und verstärktes Prozessrisiko bei
Schlecht- oder Minderleistung
D.
Errichtung / Sanierung und Betrieb eines Objekts sowie weitere Dienstleistungen
Wertung:
Immer dann, wenn neben der Errichtung (gleiches gilt für die Sanierung) weitere Leistungen (Betrieb und Dienstleistungen) in das Angebot mit einbezogen werden, ist
das PPP-Modell von großem Interesse. In diesem Kontext ist das Leasing als Unterfall des PPP zu betrachten (s. hierzu „Krediterlass“ NRW vom 09.10.2006). Letztlich ausschlaggebend, für welche Finanzierungsmethode sich die Kommune entscheidet, ist vor allem das Ergebnis der PSC-Untersuchung. Der PSC dient zur Abschätzung der Gesamtkosten eines in Eigenregie der öffentlichen Hand finanzierten
Projektes (das konventionelle Referenzprojekt) unter Einbeziehung aller direkten und
indirekten Kosten und aller relevanten und entsprechend bewerteten Risiken in Bezug auf einen definierten Leistungs- und Qualitätsstandard und Projekthorizont (s. im
einzelnen Leitfäden des Finanzministeriums NRW).
- 62 -
IX.
Konkrete Vorgehensempfehlungen
Nach den in Kapitel VII dargestellten allgemeinen Prüfschritten - Notwendigkeit und
Machbarkeit, Wirtschaftlichkeit und Eignung - werden nachfolgend Handreichungen
für die Umsetzung der alternativen Finanzierungsformen eines PPP-Verfahrens, eines Leasing-Verfahrens und die bisher üblicherweise angewandte Finanzierung einer Investition durch einen Kommunalkredit dargestellt.
Dabei wird naturgemäß das PPP-Verfahren ausführlich erläutert, weil es noch am
wenigsten bekannt und wegen seiner Komplexität besonders sorgfältiger Vorbereitung und Umsetzung bedarf.
Bei allen Verfahren wird vorausgesetzt, dass die Verwaltung der Gemeinde / Stadt
oder des Kreises diese Beschaffungsvariante untersuchen will und bei nachgewiesener Wirtschaftlichkeit dem Rat zur Beschlussfassung vorschlagen wird.
Es wird darauf verzichtet, die Finanzierungsformen mit allen Facetten zu schildern.
Dies würde den Rahmen dieses Praxisberichtes sprengen, aber auch nicht das gesetzte Ziel näher bringen. Es soll vielmehr an Hand einer Checkliste dargestellt werden, auf welche Punkte besonders zu achten ist und Empfehlungen gegeben werden, wie in konkreten Fällen zu verfahren ist. Dabei werden die Positionen, die die
Kommune selbständig ohne Berater erledigen kann, ausführlicher erläutert.
Generell wird empfohlen, sich bei alternativen Finanzierungen frühzeitig mit der
Kommunalaufsicht abzustimmen.
Nach § 86 Abs.4 GO NRW sind Entscheidungen über die Begründung einer Zahlungsverpflichtung, die wirtschaftlich einer Kreditverpflichtung gleichkommt, der Aufsichtsbehörde unverzüglich, spätestens einen Monat vor der rechtsverbindlichen
Eingehung der Verpflichtung, anzuzeigen. Gerade bei Leasing und PPP sollte bereits
bei den ersten Überlegungen Kontakt mit der Kommunalaufsicht aufgenommen wer-
- 63 -
den. Dies gilt insbesondere für Kommunen im Haushaltssicherungskonzept oder mit
einem nicht genehmigten Haushaltssicherungskonzept.
1.
Public Private Partnership (PPP) / Öffentlich Private Partnerschaft (ÖPP)
Die einzelnen Schritte gliedern sich wie folgt:
a.
Vorbereitungsphase
•
Kommune selbstständig
aa. Information
bb. Projektorganisation
(1)
Projektgruppe in der Verwaltung
(2)
Projektorganisation Politik
cc. Zielsetzung / Projektdefinition
dd. Festlegung der zu übertragenden Leistungen
ee. Finanzierung
(1)
Projektfinanzierung
(2)
Forfaitierung mit Einredeverzicht
(3)
Fördermittel
ff. Beraterauswahl
b.
Umsetzungsphase
•
Mit Hilfe der Berater
aa. Vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
bb. Vorbereitung der Ausschreibung
cc. Ausschreibung / Verfahren
c.
Umsetzung / Controlling
- 64 -
a.
Vorbereitungsphase
aa.
Information
Gerade bei PPP-Verfahren ist eine umfassende Information unabdingbar. Dabei
sollte die Information möglichst breit gestreut und auf die Verwaltung, den Rat, die
Nutzer einer Einrichtung und sonstige mögliche Beteiligte ausgedehnt werden. Das
ist notwendig, weil es sich bei PPP-Verfahren um eine relativ neue Beschaffungsvariante handelt und dieses Verfahren komplex ist.
In der Verwaltung sind zu informieren:
-
Verwaltungsvorstand
-
Beteiligte Fachbereiche / Ämter (z.B. Schulamt)
-
Kämmerei
-
Rechnungsprüfung
-
Gebäudemanagement / Liegenschaften
-
Personalamt / ev. Gleichstellungsstelle
-
Personalrat
In der Politik
-
Rat / Kreistag
-
Ältestenrat
-
Ausschüsse
-
Fraktionen
Als Nutzer der Investitionsmaßnahme:
-
bei Schulen: Schulpflegschaft, Eltern, Lehrer, Schüler
-
bei Sporthallen: zusätzlich Vereine
-
bei Verwaltungsgebäuden: MitarbeiterInnen, Öffentlichkeit
- 65 -
Sonstige Beteiligte:
-
Kommunalaufsicht
-
andere Behörden
-
Nachbarn
Die Information wird in der Regel zweistufig erfolgen. Zunächst einmal sollte sich die
Verwaltung das notwendige Fachwissen aneignen. Dabei haben sich Bücher, die
Leitfäden der Task – Force NRW und des Bundes und Seminare bewährt. Empfohlen
wird eine Besprechung des Projekts bei der Task – Force NRW wie auch die Nachfrage bei Kommunen, die bereits PPP-Projekte umgesetzt haben (Fundstellen unter
www.ppp.nrw.de, Rubrik Pilotprojekte).
Die Information der anderen Beteiligten erfolgt dann durch die Verwaltung. Es kann
nützlich sein, den Rat und die Ausschüsse durch einen neutralen, „interessenunabhängigen“ Berater zu informieren, der die notwendigen Kenntnisse sowohl in PPP als
auch im kommunalen Wirkungskreis hat.
bb.
Projektorganisation
Ein PPP-Projekt ist ein komplexes Unternehmen, das erhebliche Vorarbeiten in der
Verwaltung, vertrauensvolle Zusammenarbeit mit der Politik, den Nutzern der Einrichtung, Beratern und später den privaten Unternehmen erfordert.
Damit die Entscheidungen auf einer umfassenden, tragfähigen Grundlage transparent und zügig getroffen werden können, ist eine entsprechende Projektorganisation
unerlässlich.
(1)
Projektgruppe in der Verwaltung
Die Projektgruppe ist für die Definition des Projektes, die Beraterauswahl, die Einbeziehung der Nutzer, die Begleitung des Verfahrens, die Information des Rates und
- 66 -
die Beteiligung der Kommunalaufsicht zuständig. Sie ist zentraler Ansprechpartner
für die privaten Unternehmen wie auch der Öffentlichkeit.
Aus dieser für den Erfolg eines PPP-Projektes entscheidenden Rolle erwachsen bestimmte Qualitätsanforderungen an den Leiter oder die Leiterin der Gruppe, an die
Anzahl der Beteiligten und an die Arbeitsweise.
Als Leiter der Projektgruppe sollte entweder der allgemeine Vertreter des Oberbürgermeisters / Bürgermeisters / Landrates oder ein Beigeordneter / Dezernent ausgewählt werden. Er / sie sollte schon auf Grund der Stellung in der Hierarchie einer
Verwaltung die notwendigen Durchsetzungsmöglichkeiten haben. Darüber hinaus
sollten ihn / sie persönliche Eigenschaften wie Entscheidungsfreude, Moderationsfähigkeit und Geduld auszeichnen.
Die Frage der Zusammensetzung der Projektgruppe kann man unterschiedlich lösen. Es können in der Gruppe alle beteiligten Ämter der Verwaltung vertreten sein
wie z.B. Kämmerei, Rechnungsprüfung, Gebäudemanagement, Fachamt wie z.B.
Schulamt, Personalamt, Gleichstellungsstelle und Personalrat und zwar jeweils mit
Stellvertretern sowie Vertretern der Nutzer.
Diese breite Basis legt zwar nahe, dass nahezu alle Aspekte umfassend diskutiert
werden, trägt aber nicht zu einer zügigen Entscheidungsfindung bei.
Es wird daher empfohlen, die Projektgruppe möglichst klein zu halten und sie auf
jeweils einen Vertreter aus den Bereichen Gebäudewirtschaft, Finanzen und dem
Fachbereich zu beschränken. Zusätzlich sollte ein Vertreter des Nutzers zugegen
sein. Für einzelne Problemfelder wie z.B. Personalübertragung kann die Gruppe auf
Zeit erweitert werden. Sobald Berater ausgewählt sind, arbeiten sie in der Gruppe
mit.
Die Projektgruppe soll sich am Zeitplan des Projektes orientieren und einen Arbeitsplan aufstellen. Es sollen regelmäßig Sitzungen stattfinden, die von einem Mitglied
(Geschäftsführung) vorbereitet und dokumentiert werden. An Hand vorher festgelegter Meilensteine soll die Einhaltung des Arbeitsplanes überprüft werden.
- 67 -
(2)
Projektorganisation in der Politik
Der Rat der Gemeinde oder der Stadt oder der Kreistag muss die grundlegenden
Entscheidungen im Verlauf eines PPP-Verfahrens treffen. Dies beginnt mit der
Grundsatzentscheidung, ob die Investition überhaupt getätigt werden soll, über die
Art und Weise der Investition (PPP), die Auswahl der Berater, die Vertragsgestaltung
bis hin zur Auswahl des letztendlichen Vertragspartners.
Daher muss die Vertretung in das gesamte Verfahren eingebunden werden. Ist das
Investitionsvorhaben umfangreich und komplex, empfiehlt es sich nicht, jedes Mal
den gesamten Rat einzuschalten. Dieser wäre schon aus der normalen Sitzungsabfolge heraus zu unbeweglich.
In diesen Fällen wird empfohlen, eine Lenkungsgruppe zu bilden, in der alle Fraktionen des Rates oder des Kreistages vertreten sind. Diese Lenkungsgruppe bereitet
die Entscheidungen des Rates vor, trifft strategische Entscheidungen und kontrolliert
die Arbeit der Projektgruppe. Die Mitglieder sollten zeitlich verfügbar sein, um auch
zwischen den normalen Sitzungen tagen zu können. Dies ist wegen des engen
Zeitrahmens im Verfahren unabdingbar. Von Vorteil ist es, wenn sie als Fraktionsvorsitzende die notwendige Entscheidungsmöglichkeit besitzen. Sollte es nicht möglich
sein, dass die Fraktionsvorsitzenden selbst in die Lenkungsgruppe eintreten, sollten
die Mitglieder aber zumindest von ihrer Fraktion mit entsprechender Handlungsvollmacht versehen werden.
Die enge Zusammenarbeit zwischen Lenkungsgruppe und Projektgruppe der Verwaltung muss gewährleistet sein. Auch die Lenkungsgruppe sollte sich einen Zeitplan geben, nach dem sie den Verlauf des Projektes regelmäßig begleiten und auch
kontrollieren kann. Es ist darauf zu achten – notfalls sind die Mitglieder besonders zu
verpflichten – dass die Vertraulichkeit der Informationen gewahrt bleibt. Wird die
Vertraulichkeit verletzt, etwa durch Preisgabe von Tatsachen aus den Angeboten
einzelner Bieter, ist das gesamte Verfahren gefährdet mit der Folge erheblicher Zeitverzögerung und erheblicher Kostensteigerung.
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cc.
Zielsetzung / Projektdefinition
Es empfiehlt sich, die Ziele festzulegen, die die Kommune mit dem PPP-Projekt erreichen will, um den Umfang des Projektes besser zu definieren.
Festlegen strategischer Ziele:
•
Bessere äußere Lernbedingungen
•
Errichtung Ganztagsschule
•
Sicherheitsstandards (Brandschutz)
•
Zügige Realisierung
•
Einbindung privaten Know – hows
•
Effizienzsteigerung (Wirtschaftlichkeit)
•
Effektivitätsvorteile (Zielerreichung)
•
Förderung regionaler Wirtschaft
Ziel jeder Kommune wird es sein, die regionale Wirtschaft - seien es KMU oder
auch Handwerksbetriebe - an den Investitionsmaßnahmen, auch in PPP-Modellen,
zu beteiligen.
Das hat nicht nur Auswirkungen auf die Gewerbesteuer, sondern sichert vor allem
Arbeitsplätze in der Region. Dabei können örtliche Unternehmen als Subunternehmer eines Bieters gewonnen werden oder aber selbst als Bieter auftreten und damit
die regionale Wertschöpfung verbessern.
Für den ersten Fall sollte die Kommune in der Ausschreibung darauf hinweisen, dass
sie die Beteiligung des regionalen Mittelstandes erwartet und als Bewertungskriterium ansieht.
Im zweiten Fall kann die Kommune ihre Ausschreibung zwar nicht ausschließlich an
regionale KMU richten, sie kann aber für diese Unternehmen die Möglichkeit verbessern, sich qualifiziert und mit Aussicht auf Erfolg zu bewerben.
Dazu kann sie die Voraussetzungen wie folgt verbessern: Zunächst sollte der Rat
einen entsprechenden Grundsatzbeschluss fassen. Dann sollte eine umfassende
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Information der regionalen Wirtschaft mit dem Ziel erfolgen, diese auf das Verfahren
aufmerksam zu machen und ihnen auch die Möglichkeiten der Beteiligung aufzuzeigen. Es wird empfohlen, in diese Informationspolitik die Handwerkskammer, die
Kreishandwerkerschaft, die Industrie- und Handelskammer, aber auch einzelne Unternehmer mit einzubeziehen. Das Ausschreibungsverfahren sollte mittelstandsfreundlich gestaltet werden (siehe unter Vorbereitung der Ausschreibung).
In PPP gibt es verschiedene Modelle (ausführlich: Weber/Schäfer/Hausmann S.
251).
Es wird empfohlen, sich von Beginn an auf ein Inhabermodell zu konzentrieren, bei
dem der Private plant, baut, finanziert und betreibt und die Kommune als Eigentümer
des Grundstücks verbleibt. Damit ist für die Kommune eine größere dingliche Sicherheit gegeben.
Die bisherigen Pilotprojekte in NRW hatten unterschiedliche Investitionsvolumina.
Dabei hat sich herausgestellt, dass der Effizienzvorteil des PPP-Projektes dann höher war, wenn einerseits das Investitionsvolumen hoch und andererseits möglichst
viele Betriebsleistungen auf den Privaten übertragen wurden.
Oftmals werden in einer Kommune Investitionsmaßnahmen mit einem geringen Volumen notwendig.
Eine Untergrenze für Investitionen in Form eines PPP-Modells lässt sich kaum festsetzen, jedoch ist bei Investitionen um 1 Mio. € bis zu 5 Mio. € sehr genau zu untersuchen, ob wegen der notwendigen Transaktionskosten überhaupt ein Effizienzvorteil zu erwarten ist.
Die Kommune sollte daher überlegen, ob durch Zusammenfassung und Einbringung
mehrerer Gebäude (auch wenn es dabei nur um am Lebenszyklus ausgerichtete Betriebsleistungen geht) das Volumen des PPP-Projektes (dann einschließlich der Betreiberleistung) erhöht werden kann.
Bei den ersten Überlegungen für ein PPP-Modell gibt es in der Verwaltung oder im
Rat oft Widerstand grundsätzlicher Natur, weil Mitarbeiter um ihre Arbeitsplätze
fürchten oder der Meinung sind, ebenso günstig und gut die Investitionsmaßnahme
- 70 -
umsetzen zu können. Ebenso ist Skepsis von den späteren Nutzern, von Grundstücksnachbarn oder auch der regionalen Wirtschaft zu erwarten. Nutzer befürchten
oft weniger Mitbestimmung beim Betrieb einer Einrichtung, Nachbarn z.B. beim Neubau einer Schule Lärmbelästigung und die regionale Wirtschaft fürchtet, dass sie an
den Investitionen nicht beteiligt wird.
Es empfiehlt sich eine frühzeitige, umfassende und offene Information bereits im
Vorfeld, um solche Hindernisse möglichst auszuräumen. Dabei muss auf die einzelnen Befürchtungen eingegangen werden und am besten mit Beispielen aus laufenden PPP-Projekten z.B. die Beteiligungsmöglichkeit erläutert werden.
dd.
Festlegung der zu übertragenden Leistungen
Um eine möglichst hohe Effizienz und Effektivität zu erreichen, sollte die Investitionsmaßnahme als Gesamtpaket (Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb) vergeben
werden.
Der Umfang der zu übertragenden Betriebsleistungen kann jedoch variieren und
hängt von der jeweiligen Einzelsituation ab.
Grundsätzlich sind folgende Betriebsleistungen übertragbar:
-
Bauunterhaltung
-
Instandhaltung und Wartung aller technischen Anlagen
-
Schönheitsreparaturen
-
Energieversorgung
-
Abfallentsorgung
-
Gebäudeversicherung
-
Gebäudereinigung
-
Hausmeisterdienste
-
Sekretariatsdienste
-
Sicherheitsdienste
-
Pflege der Außenanlagen
-
Winterdienst
-
Verpflegung
- 71 -
Zumindest sollten Bauunterhaltung, Instandhaltung und Wartung der technischen
Anlagen sowie die typischen Schönheitsreparaturen übertragen werden.
Die bestehenden Verträge z.B. über Energielieferung, Contracting oder Versicherungen sind zu erfassen, zu bewerten und daraufhin zu untersuchen, ob ein Privatunternehmen diese Leistung mindestens gleich günstig anbieten kann. Stellt sich
heraus, dass die Kommune bereits besonders günstige Verträge hat, kann man diese Leistungen aus dem „Paket“ herausnehmen. Dennoch sollte man prüfen, ob der
Vorteil so groß ist, dass er beim späteren Betrieb die Schnittstellenproblematik, die
beim Zusammenwirken mehrerer Akteure auftritt, aufwiegt.
Betreibt die Kommune mit eigenen Kräften (z.B. Hausmeister, Reinigungskräfte), ist
zu überlegen, ob, in welchem Umfang und wann das eigene Personal auf den Privatunternehmer übertragen werden soll. Eine solche Personalübertragung ist nach
§ 613a BGB möglich und auch bereits erfolgt. Da sie aber in der Regel vielfältige
Diskussionen mit den MitarbeiterInnen und dem Personalrat erfordert und natürlich
den späteren Betreiber in seiner Kalkulation einschränkt, sollte versucht werden,
rechtzeitig eigenes Personal in von der PPP-Maßnahme nicht betroffene Einrichtungen umzusetzen.
Ist das nicht möglich, kann das Personal mit allen Vorteilen des öffentlichen Dienstes
zum Unternehmer übergehen, dieser erhält aber das Recht, beim Ausscheiden diese
Aufgabe in eigener Personalverantwortung zu betreiben (ausführlich hierzu Littwin /
Schöne Rdnr. 96 ff).
Inhalte, Umfang und Güte der während der Laufzeit des Vertrages erwarteten und
vereinbarten Dienstleistungen sollten überlegt und vorerst festgelegt werden. Diese
sogenannten service level agreements sind die vertraglichen Vereinbarungen über
die Qualität der einzelnen Dienstleistung.
Sie sind wesentlicher Bestandteil der Leistungsbeschreibung, dienen dem privaten
Unternehmer als Kalkulationsbasis und können die Grundlage für ein Vergütungssystem mit Bonus- und Malus- Regelungen sein.
- 72 -
ee.
Finanzierungsformen
Man unterscheidet grundsätzlich zwei Arten der Finanzierung von PPP-Projekten: die
Projektfinanzierung und die Forfaitierung mit Einredeverzicht.
(1)
Projektfinanzierung
Projektfinanzierung ist die Finanzierung einer sich selbst tragenden, abgrenzbaren
Wirtschaftseinheit, bei der die Fremdkapitalgeber hinsichtlich des Schuldendienstes
in erster Linie auf die erwarteten Zahlungsströme (Cash flows) dieser Einheit abstellen. Aus ihrer Sicht ist die Ertragskraft und die Risikostruktur des Projektes entscheidend.
Vertragsbeziehungen bestehen nur zwischen Bank und Projektgesellschaft, nicht
zwischen Bank und Kommune.
Bevor eine Bank die Zusage einer Projektfinanzierung gibt, wird sie das Projekt einer
sorgfältigen Prüfung unterziehen (due diligence). Die Prüfung erstreckt sich auf die
rechtliche, technische sowie finanzwirtschaftliche Realisierbarkeit des Projektes mit
Hilfe externer Gutachter und ist entsprechend teuer.
•
Vorteile:
-
Durch die sorgfältige Prüfung der Bank ist für die Kommune mehr Sicherheit
für den Bestand des Projektes gegeben.
-
Da die Bank keine Zugriffsmöglichkeit auf die Kommune hat, hat sie ein eigenes Interesse am Gelingen des Projektes.
-
Das Finanzierungsrisiko liegt ausschließlich beim Privaten.
-
Leistungsstörungen berechtigen zur Entgeltkürzung.
•
Nachteile:
-
Hohe Transaktionskosten
-
Mögliche Zeitverzögerung durch umfangreiche Prüfung
-
Finanzierung insgesamt teurer
- 73 -
(2)
Forfaitierung mit Einredeverzicht:
Die Projektgesellschaft verkauft ihre Forderung (oder Teile) gegenüber der Kommune an die finanzierende Bank, welche die Forderung im eigenen Namen einzieht.
Sämtliche Vertragsrechte gehen auf die Bank über. Die Kommune verzichtet gegenüber der Bank auf jegliche Einwendungen und Einreden aus dem Grundgeschäft sowie auf die Aufrechnung von Forderungen.
•
Vorteile:
-
Geringe Transaktionskosten
-
Beschleunigung, da erprobtes Finanzierungsinstrument
-
Jedenfalls bei geringeren Volumina kostengünstigere Finanzierung
•
Nachteile:
-
Wenig Anreiz für die finanzierende Bank, sich selbst im Projekt zu engagieren
-
Entgeltkürzung bei Schlecht- oder Minderleistung nicht möglich.
Der Einredeverzicht bedeutet eine Verringerung der Sicherheit für die Kommune,
denn sie ist in jedem Fall (auch bei Schlecht – und Minderleistungen bis zum Extremfall bei vorzeitiger Projektbeendigung) zur Zahlung gegenüber dem Forderungskäufer (finanzierendes Kreditinstitut) verpflichtet. Dies wird auch von den Kommunalaufsichten als Problem erkannt. Daher muss diese geringere Sicherheit durch eine
entsprechende Sicherheitsstruktur (Bürgschaften) ausgeglichen werden.
Es wird auf jeden Fall eine strukturierte Forfaitierung empfohlen, wobei sich der
Verzicht auf Einwendungen und Einreden lediglich auf gewisse Entgeltbestandteile
bezieht (ausführlich: Finanzierungsleitfaden der Task Force PPP NRW Ziff. 6 S.50
ff.).
- 74 -
In der Praxis sind folgende Gesichtspunkte zu beachten: Die due diligence Prüfung
der Banken ist mit hohen Kosten verbunden, die das gesamte Projekt belasten.
Wenn die Kommune als strategisches Ziel auch die Einbeziehung des Mittelstandes
formuliert hat, wird dadurch in der Regel eine Projektfinanzierung ausscheiden. Ein
mittelständisches Unternehmen wird die Prüfkosten der Bank nicht aufbringen können - die bei einer Nichtberücksichtigung im Verfahren verloren sind - und schon wegen des Einflusses auf Eigenkapital und Bilanz diese Finanzierungsform nicht mit
tragen können.
Daher wird empfohlen, jedenfalls bei Vorhaben mit geringerem Investitionsvolumen
von vorneherein eine Forfaitierung als Finanzierungsform vorzusehen, wobei die
notwendige Absicherung der Kommune über eine Teilforfaitierung und hinterlegte
Sicherheitsstruktur zu gewährleisten ist. Dieses Ziel sollte als Auftrag an die Berater
ausdrücklich formuliert werden.
(3)
Fördermittel
Investitionsmaßnahmen werden oftmals von Bund, Land und auch Banken besonders unterstützt. Diese Fördermittel sind darauf hin zu überprüfen, ob und wie sie in
ein PPP – Projekt eingebunden werden können.
Unproblematisch ist der Einsatz der Schulpauschale. Bei Mitteln aus GVFG, Städtebauförderung und Regionalförderung empfiehlt sich ein frühzeitiger Kontakt mit den
entsprechenden Förderressorts.
Banken wie die KfW und die NRW.Bank haben besondere Fonds aufgelegt, die zur
Finanzierung herangezogen werden können (Leitfaden: PPP und Fördermittel der
Task Force PPP Bund).
ff.
Beraterauswahl
Grundsätzlich ist in PPP-Verfahren eine professionelle Beratung angezeigt. Die Beratung umfasst dabei rechtliche, wirtschaftliche und technische Felder.
- 75 -
Mit externer Beratung sind folgende Vorteile verbunden:
-
Umfangreiches Know–how
-
Neutralität
-
Koordination und Steuerung
-
Entlastung der eigenen Ressourcen
-
Gleiche Ebene mit den Bietern
Der Umfang der Beratung hängt u.a. ab vom Projektumfang (Art und Höhe der Investition, Besonderheiten), von den vorhandenen Daten und Unterlagen sowie den
fachlichen Ressourcen der Kommune.
Die Beratungsleistungen werden sich in der Regel auf die Machbarkeit und vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, die Vorbereitung der Ausschreibung, die Ausschreibung und Begleitung des Verfahrens, die Projektsteuerung und eventuell das
Vertragscontrolling erstrecken.
Grundsätzlich wird empfohlen, die rechtliche, wirtschaftliche und technische Beratung
sowie die Projektsteuerung an ein Beraterkonsortium oder auch Beraterteam zu
vergeben (Unterschiede wegen der Haftung untereinander), das alle Leistungen in
den genannten Bereichen abdeckt und auch anbietet. Dadurch werden Schnittstellen
zwischen Kommune und Beratern wie aber auch zwischen Beratern vermieden.
Dann sollte die Gesamtleistung mit Losvergabe der Einzelleistung – juristische, technische, wirtschaftliche Beratung – ausgeschrieben werden.
Das Beraterkonsortium sollte möglichst über Erfahrungen in PPP-Projekten verfügen
und entsprechende Referenzen nachweisen können. Wichtig ist eine reibungslose
Zusammenarbeit der Berater untereinander.
- 76 -
Hinweise zum Anforderungsprofil sind im „Leitfaden der PPP-Task-Force NRW, PPP
im Hochbau, Erste Schritte, Projektauswahl, -organisation und Beratungsnotwendigkeiten“ gegeben.
Bei der Beauftragung eines Konsortiums oder Teams ist mit besonderer Sorgfalt das
Vergaberecht zu beachten. Es wird empfohlen, den Rat der Task-Force PPP NRW
einzuholen.
Die Vergabe von Beratungsleistungen richtet sich grundsätzlich nach § 99 GWB,
VOB und VOF.
Beratungsleistungen oberhalb des Schwellenwertes von zur Zeit 211.000 € für
Dienstleistungsverträge müssen europaweit ausgeschrieben werden. Der Wert ist
sachkundig zu schätzen.
Bei Beratungsleistungen, die das gesamte Verfahren von der Machbarkeitsstudie
über das Verfahren bis zum Vertragscontrolling sowie rechtliche, wirtschaftliche und
technische Fragen betreffen, ist in der Regel vom Überschreiten des Schwellenwertes auszugehen.
Soll aber im Vergleich dazu eine weniger umfangreiche Beratungsleistung abgefordert werden – z.B. nur eine Machbarkeitsstudie mit Wirtschaftlichkeitsvergleich (weil
der Rat erst davon eine weitere Entscheidung abhängig macht) – kann freihändig
vergeben werden. Bei juristischen Beratungsleistungen gilt die VOF, die eine Ausschreibung nicht vorschreibt. Aber auch dabei müssen mehrere Angebote möglicher
Bieter abgefragt werden, um den wirtschaftlich günstigsten Anbieter herauszufinden.
Zur Auswahl sind Bewertungskriterien festzulegen. Als Bewertungskriterien empfohlen werden neben Eignung und Leistungsfähigkeit, Preis, Qualität und Konzeption
des Angebotes sowie Referenzen. Die geforderte Qualität sollte möglichst auskömmlich und differenziert beschrieben sein, z.B. auch Präsentation des Konzeptes, Kommunikation und Anpassung an zeitliche Vorstellungen.
- 77 -
Auch die Gewichtung der Bewertungskriterien ist festzulegen. Der Preis wird eine
große Rolle spielen, wobei zu bedenken ist, dass die Qualität des Angebotes entscheidend ist. Wenn man bedenkt, dass oftmals der Preis vom Bieter nach Kriterien
wie Marktzugang oder über eine Mischkalkulation angeboten wird, sollte die Qualität
auch in der Gewichtung die ausschlaggebende Rolle spielen. In der Regel geht die
Gewichtung in der Reihenfolge von Qualität, Preis und Referenzen aus. Die abgeforderten Referenzen sollten auf das konkrete Projekt und die persönliche Qualifikation
der vorgesehenen Berater – und nicht auf eine Kanzlei – bezogen sein.
Falls der Schwellenwert überschritten wird, erfolgt eine europaweite Ausschreibung
nach einem Formblatt der EU. Mit ihr wird der Teilnahmewettbewerb eröffnet (Infos
und Online-Formulare: http://simap.europa.eu, Rubrik „Auftraggeber“ / „Neue Formulare). Die daraufhin zur Abgabe eines Angebotes aufgeforderten Bieter sollten
eine Vergabeunterlage erhalten, die Inhalt und Umfang der Beratungsleistungen für
das beschriebene konkrete Projekt, den Zeitplan und Regeln für die erwartete Zusammenarbeit (z.B. Anzahl der vor-Ort-Termine und der Präsentationen in politischen Gremien) enthält. Üblicherweise wird ein Pauschalhonorar abgefordert.
Es wird empfohlen, sich die personelle Zusammensetzung des Beraterteams darlegen und dann auch für das Verfahren zusichern zu lassen, um die Kontinuität der
Zusammenarbeit zu sichern.
Auch bei freihändiger Vergabe sollte eine Vergabeunterlage mit dem geschilderten
Inhalt zu Grunde gelegt werden (auf die Schnittstellenproblematik bei einer abschnittsweisen Vergabe wurde bereits hingewiesen!).
Eine optionale Ausschreibung – also Beratungsleistungen für Machbarkeit / Wirtschaftlichkeit optional: Begleitung des Verfahrens optional: Projektsteuerung optional: Vertragscontrolling – ist möglich. Sie führt i.d.R. zu einem Überschreiten des
Schwellenwertes, weil alle Leistungen insgesamt zu werten sind.
- 78 -
b.
Umsetzungsphase
aa.
Vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
Der Abschluss eines PPP-Vertrages ist ein kreditähnliches Rechtsgeschäft gemäß
§ 86 Abs.4 S.1 GO NRW. Daher sind die Regeln des Runderlasses des Innenministeriums vom 09.10.2006 – 34-48.05.01/ 01 („Krediterlass“) zu beachten.
Die Entscheidung über die Begründung eines kreditähnlichen Rechtsgeschäfts ist
der Aufsichtsbehörde unverzüglich, spätestens einen Monat vor der rechtsverbindlichen Eingehung schriftlich anzuzeigen gem. § 86 Abs.4 S.1 GO NRW.
Es wird empfohlen, bereits bei den ersten Überlegungen zu einem PPP-Modell die
Kommunalaufsicht zu informieren und mit ihr die Grundzüge des Verfahrens abzustimmen. Insbesondere die Anforderungen der Aufsicht an den Nachweis der Wirtschaftlichkeit sind abzufragen, da sie als Vorgabe an die Berater zu formulieren sind.
Dies gilt insbesondere dann, wenn die Kommune sich im HSK befindet oder aber
kein genehmigungsfähiges HSK vorliegt.
Ohne (vorläufigen) Nachweis der Wirtschaftlichkeit – d.h., dass die PPP-Lösung
jedenfalls nicht unwirtschaftlicher sein darf als die Eigenerstellung – ist ein PPPModell nicht möglich. Der Nachweis wird durch eine (vorläufige) Wirtschaftlichkeitsuntersuchung geführt, die die Kosten einer Eigenerstellung (PSC = Public Sector
Comparator) mit den Kosten der PPP-Variante vergleicht. Dabei sind alle Kosten wie
Planungskosten, Finanzierungskosten, Betriebskosten, Transaktionskosten und Risikokosten zu erfassen.
Die Berechnung des PSC ist im Leitfaden Wirtschaftlichkeitsberechnung der TaskForce Bund ausführlich erläutert.
Es wird empfohlen, diese Berechnung durch die Berater ausführen zu lassen. Die
Kommune kann aber bereits im Vorfeld durch Zusammenstellung und Prüfung aller
Unterlagen das Verfahren beschleunigen und eventuell die Beratungskosten reduzieren.
- 79 -
Die Kommune sollte also bereits frühzeitig alle Unterlagen zusammen stellen.
•
z.B. bei Sanierungen
Planunterlagen, Baubeschreibungen, Gutachten über Schadstoffbelastung
oder Brandschutzmaßnahmen, festgestellte Sicherheitsmängel durch GUV
oder TÜV, Bestandsaufnahmen des Sanierungsbedarfes einschließlich voraussichtlicher Kosten, Zeitplan der Sanierung
•
bei Neubauten
Planungsrecht, Bebauungspläne, Erschließungsrecht, Raumkonzepte, eventuelle Vorplanungen, Fachplanungen, Kosten dieser Planungen, Betriebskosten, Kosten der entsprechenden Dienstleistungen, z.B. Reinigung, Energieleistungen, Versicherungen, Personalkosten unterteilt nach eigenem oder
fremden Personal, Over-Head-Kosten
Davon abgesehen sollte die Kommune sich bereits Gedanken über die Bewertung
der Risiken machen und welche auf den privaten Unternehmer übertragen werden
sollen.
Im Rahmen der (vorläufigen) Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ist das vorgesehene
Projekt auf seine Eignung als PPP – Maßnahme zu untersuchen.
Es wird auf den Leitfaden der Task Force NRW „PPP im Hochbau, Erste Schritte:
Der PPP – Eignungstest“ verwiesen.
Die Kommune sollte darauf achten, dass ihre Berater diese Leitfäden ihrer Wirtschaftlichkeitsberechnung zu Grunde legen, da nur dann der Wirtschaftlichkeitsnachweis von der Kommunalaufsicht anerkannt wird.
- 80 -
bb.
Vorbereitung der Ausschreibung
Die Vorbereitung der Ausschreibung erfolgt durch die Berater, die sich mit der Projektgruppe abstimmen und bei wesentlichen Eckpunkten mit der Lenkungsgruppe
rückkoppeln.
Die Kommune muss nunmehr darauf achten, inwieweit die gemeinsam erarbeiteten
Ziele und Eckpunkte tatsächlich übernommen werden.
Insbesondere dann, wenn die Kommune als ein strategisches Ziel die Förderung
des regionalen Mittelstandes formuliert hat, empfiehlt sich eine Markterkundung,
mit der das Interesse ortsansässiger Unternehmen abgefragt werden kann. Geeignete mittelständische Unternehmen oder auch Handwerksbetriebe können in Kooperation mit Handwerkskammer, Kreishandwerkerschaft oder Industrie – und Handelskammer angesprochen werden.
Die Berater sind zu verpflichten, die Ausschreibung „mittelstandsfreundlich“ zu
gestalten. Neben der breiten Information bereits im Vorfeld sind folgende Punkte
empfehlenswert :
-
Klare politische Vorgaben
-
Bestandserfassung und eventuell Vorplanung durch die Kommune
-
Zeit zur Vorbereitung auf die Besonderheiten PPP
-
Zurückhaltende Risikoübertragung
-
Angepasste Referenzen (also nicht Forderung: Nachgewiesene Beteiligung an
mindestens 5 PPP-Projekten)
-
Umfassende Verdingungsunterlagen mit formulierten Vertragsentwürfen
-
Klar formulierte Leistungsbeschreibung
-
Angemessene Sicherheitsleistung
-
Transparenz
-
Entschädigung für unterlegene Bieter
- 81 -
Bei der endgültigen Leistungsbeschreibung ist wichtig, dass diese outputorientiert erfolgt. Das bedeutet, dass dem privaten Bieter genügend Raum bleibt, seine
Kreativität zu entfalten und eigene Lösungsvorschläge einzubringen. Eine zu enge
Vorgabe reduziert die Effizienz.
Es sollte nunmehr die abschließende Rückkoppelung mit den Nutzern erfolgen. Es
wird empfohlen, sich auf eine Finanzierungsart (Projektfinanzierung oder Forfaitierung mit Einredeverzicht) und eine Sicherheitsstruktur (Art und Umfang der Bürgschaften für einzelne Vertragsteile – Bau, Betrieb) festzulegen.
Weiterhin ist darauf zu achten, dass für die Ausschreibung eine Exit – Regelung vorgesehen wird für den Fall, dass das Verhandlungsergebnis keine Wirtschaftlichkeit
ergibt.
Die Verdingungsunterlagen sollten möglichst vollständig sein, vor allem sollte den
Bietern der abzuschließende PPP-Vertrag vorgegeben werden. Es wird davon abgeraten, ohne Vorgabe von den Bietern Vertragsentwürfe zu fordern. Zum einen werden so erhebliche Schwierigkeiten bei der späteren Vergleichbarkeit der Angebote
entstehen, zum anderen sind gerade mittelständische Unternehmen mit dieser Aufgabe überfordert oder sie müssen höhere Transaktionskosten in Kauf nehmen, die
ihre Kalkulation entsprechend verteuern. Dies führt eher zu einem Ausschluss des
Mittelstandes.
Eine Erleichterung für alle Beteiligten ist es, wenn für die Maßstäbe Qualität und
Materialgüte Referenzobjekte benannt werden können.
Die Bewertungskriterien für die Angebote sollten praktikabel, transparent und nachvollziehbar auch für die entscheidenden politischen Gremien sein.
- 82 -
cc.
Ausschreibung / Verfahren
Der Ablauf des Verfahrens wird unter Kapitel IX Ziff.2.b.cc. (Kommunal-Leasing) dargestellt.
Steuerung, inhaltliche Ausgestaltung und Verhandlungsführung erfolgen in enger
Abstimmung mit den Beratern oder durch diese.
Während des Verfahrens muss der PSC (Kapitel IX Ziff.1.b.aa.) fortgeschrieben werden. Der Vergleich dieses Wertes mit dem verbindlichen Angebot des letztverbliebenen Bieters ergibt dann den endgültigen Wirtschaftlichkeitsnachweis, der die Entscheidung für die Beschaffungsvariante PPP rechtfertigt.
Die Kommune sollte auf folgende Punkte besonders achten:
•
Entspricht die Auswahl der Bieter, die zu einem Angebot aufgefordert werden,
den vorher festgelegten Bewertungskriterien?
•
Das Verhandlungsverfahren soll straff und zügig durchgeführt werden. Dennoch muss genügend Raum bleiben, Fragen der Bieter zu beantworten und
eventuelle Anregungen in das Verfahren aufzunehmen. 500 Fragen von Bieterseite und mehr sind keine Seltenheit. Es muss durch eine entsprechende
Organisation sichergestellt sein, dass Fragen umfassend, zügig und abschließend beantwortet werden können. Das heißt, dass die Verfügbarkeit der
Projektgruppe jederzeit gegeben sein muss, dass eine Abstimmung mit den
Nutzern jederzeit möglich und die Entscheidungsfähigkeit der Lenkungsgruppe jederzeit sichergestellt sein muss.
•
Es wird empfohlen, dass die Projektgruppe oder auch Fachleute der Verwaltung an den Bietergesprächen teilnehmen, um auftauchende Fragen unmittelbar beantworten zu können. Diese Fragen und Antworten sind allen Bietern
mitzuteilen.
- 83 -
•
Es ist darauf zu achten, dass besonders in der Phase der Verhandlungen die
Vertraulichkeit gesichert ist. Bieter offenbaren mit ihren Angeboten Geschäftsgeheimnisse. Gelangen diese durch Indiskretionen an die Öffentlichkeit, kann dies zur Aufhebung des Verfahrens mit den Folgen der Zeitverzögerung und damit erheblicher Verteuerung führen.
•
Zur Beschleunigung des Verfahrens trägt es bei, wenn die Zahl der Bieter,
die zur Abgabe eines Angebotes aufgefordert werden sollen, möglichst beschränkt wird.
•
Die Kommune muss sicherstellen, dass die nach den Vergabevorschriften
notwendigen Dokumentationen erfolgen.
•
Es wird empfohlen, an den Meilensteinen des Verfahrens – etwa bei der Auswahl der letzten Bieter und vor der Erteilung des Zuschlages – jeweils mit der
Kommunalaufsicht Rücksprache zu nehmen, da nach dem Zuschlag nur eine Frist von 14 Tagen bis zur Vertragsunterzeichnung zur Verfügung steht.
•
Die Ratsvorlage zur abschließenden Entscheidung soll mit den Beratern abgestimmt werden. Diese sollten auch das Ergebnis des Verfahrens präsentieren und begründen.
c.
Umsetzung / Vertragscontrolling
Die Kommune muss entscheiden, ob sie sich an einer vom Bieter zu bildenden Projektgesellschaft beteiligt. In den bisherigen Pilotprojekten ist dies unterschiedlich gehandhabt worden. Als Begründung für eine Beteiligung werden die gesellschaftsrechtlichen Auskunfts- und Mitwirkungsrechte angeführt.
- 84 -
Da diese Rechte aber auch ohne Beteiligung vertraglich gesichert werden können
und so eine klare Trennung der Vertragspartner erfolgt, sollte von einer Beteiligung
Abstand genommen werden.
Es liegt in der Entscheidung der Kommune, ob sie die Umsetzung der Beschlüsse
selbst durch ein Controlling überwacht oder auch diese Leistung an externe Berater
vergibt. Das hängt im Wesentlichen vom Umfang und der Komplexität des Projektes
wie aber auch von den eigenen Ressourcen ab. Es ist zu bedenken, dass Meinungsverschiedenheiten gerade in der Bauphase oftmals rechtliche Auslegungsprobleme
in Bezug auf die Verträge zu Grunde liegen. Bei Sanierungsmaßnahmen können
technische Schwierigkeiten auftauchen, die oftmals von niemandem vorhergesehen
werden konnten. In solchen Fällen ist Beratung unerlässlich.
Es wird empfohlen, nur dann Controlling selbst zu übernehmen, wenn es sich um
PPP-Projekte geringen, überschaubaren Umfangs handelt und eigene fachliche
Ressourcen z.B. im Rechtsamt oder bei der Gebäudewirtschaft vorhanden sind.
Wird diese Aufgabe Beratern übertragen, soll die Kommune darauf achten, dass der
Zeitplan eingehalten wird, dass die Zusammenarbeit mit der Projektgruppe weiterhin
gewährleistet ist und die entsprechenden Dokumentationen erstellt werden.
Die vertragliche Bindung zwischen Kommune und dem privaten Unternehmen ist in
der Regel auf 25 Jahre angelegt. In dieser Zeit werden – trotz aller vertraglichen Vorsorge und Sorgfalt – Schwierigkeiten und Unstimmigkeiten – wie unterschiedliche
Vertragsauslegungen oder Bewertungen der service level agreements – auftreten.
Deshalb ist es besonders wichtig, das dritte P – nämlich Partnership oder Partnerschaft – auch tatsächlich zu leben.
- 85 -
2.
Kommunal-Leasing
Ergänzend zu den Ausführungen unter Kapitel IX Ziff.1 werden für die nachfolgend
beschriebenen Varianten Kommunal-Leasing und Kommunalkredit nur noch vereinfachte Checklisten aufgeführt, um Doppelnennungen zu vermeiden. Ob für die Leasingvariante eine Projektgruppe gegründet werden sollte oder dies in der Linienorganisation abgewickelt werden kann, liegt in der Organisationsstruktur der Kommune
und sollte jeweils an den örtlichen Gegebenheiten orientiert entschieden werden.
Beim nachfolgend beschriebenen Verfahren wird unterstellt, dass die Verwaltungsebene die Variante Immobilien-Leasing als Finanzierungsalternative favorisiert und
diese nun abgewickelt werden soll.
a.
Beachtung des Runderlasses des Innenministeriums vom 09.10.2006 34-38.05.01/01 - („Krediterlass“)
Vor der Abwicklung einzelner Verfahrensschritte wird empfohlen, sich über die sich
aus dem Krediterlass ergebenden und nachfolgend dargestellten grundsätzlichen
Verpflichtungen zu informieren:
aa.
Anzeigepflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde (s.a. Kap. IX Ziff.1.b.aa.)
Nach § 86 Abs. 4 GO NRW sind Entscheidungen über die Begründung einer Zahlungsverpflichtung, die wirtschaftlich einer Kreditverpflichtung gleichkommt, der Aufsichtsbehörde unverzüglich schriftlich anzuzeigen - spätestens einen Monat vor der
rechtsverbindlichen Eingehung der Verpflichtung.
bb.
Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, konventioneller Vergleichswert (Public
Sector Comparator, PSC) - s.a. Kap. IX Ziff.1.b.aa.
Zum Nachweis der Wirtschaftlichkeit eines Leasing-Projektes besteht im Rahmen der
Anzeige für die Gemeinde die Verpflichtung, eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
- 86 -
vorzuwägen, die das Projekt mit den Kosten einer kommunalen Eigenerstellung
(konventioneller Vergleichswert/PSC) vergleicht. Es gilt der Grundsatz, dass die Leasinglösung wirtschaftlich jedenfalls nicht ungünstiger sein darf, als die eigene Erstellung. Bei der Aufstellung des PSC müssen die voraussichtlichen Kosten und gegebenenfalls Erlöse der kommunalen Eigenerstellung, bezogen auf die geplante Vertragslaufzeit, geschätzt werden.
Dazu gehören: Investitionskosten (Planung und Bau), Finanzierungskosten, Betriebskosten (inkl. Instandhaltung und Instandsetzung), Transaktions- und Verwaltungskosten, Risikokosten und gegebenenfalls Kosten bzw. Erlöse der Verwertung. Die Methodik des PSC ist im Einzelnen dem Leitfaden „Wirtschaftlichkeitsvergleich bzw. untersuchungen bei PPP-Projekten“ des Finanzministeriums Nordrhein-Westfalen
zu entnehmen.
cc.
Nachweis des Rechtsgeschäftes im Haushaltsplan, Vorbericht und dem
Jahresabschluss
•
Veranschlagung im Haushaltsplan entsprechend den Grundsätzen der
GemHVO
•
Bilanzierung des Leasing-Projektes (ausschlaggebend ist das wirtschaftliche
Eigentum)
dd.
Grundsätze der Vergabe
•
Prüfen der Ausschreibungspflicht
•
Schwellenwerte
Die Schwellenwerte richten sich nach § 2 der Vergabeverordnung – VgV – und liegen derzeit bei 5.278.000 € für Bauaufträge und 211.000 € für Dienstleistungs – und
Lieferaufträge. Oberhalb des Schwellenwertes müssen öffentliche Aufträge europaweit ausgeschrieben werden.
- 87 -
Der jeweilige Wert ist vom öffentlichen Auftraggeber bei Einleitung des konkreten
Vergabeverfahrens umsichtig und sachkundig zu schätzen.
•
Beachtung des Zuwendungsrechtes
Die Bestimmungen zur Beantragung von Fördermitteln sind bei der Prüfung der Vergabegrundssätze einzubeziehen.
b.
Verfahrensschritte
aa.
Vorbereitung
Zur Vorbereitung des Leasingverfahrens sind folgende Schritte notwendig:
•
Beauftragung der Verwaltung durch den Rat/Kreistag, die Realisierungsmöglichkeit in Form eines Leasing-Projektes zu überprüfen.
•
Prüfung, ob die Machbarkeitsstudie/Realisierung einer rechtlichen/steuerlichen
und wirtschaftlich/technischen Begleitung durch externe Berater bedarf (dies
ist in der Regel der Fall und wird empfohlen. - s.a. Kap. IX Ziff.1 a.ff.).
•
Ausschreibung und Vergabe der Beraterleistungen - s. Kap. IX Ziff.1.a.ff.
•
Erstellung der Entscheidungsvorlage für den Rat, die die Machbarkeitsstudie
einschließlich einer vorläufigen Wirtschaftlichkeitsberechnung, Ablaufschritte
und Modalitäten der Ausschreibung enthält.
bb.
Ausschreibung
Bei der Vereinbarung eines Leasing-Vertrages durch die Gemeinde handelt es sich
in der Regel um die Vergabe eines öffentlichen Auftrages. Dem hat grundsätzlich
eine öffentliche Ausschreibung vorauszugehen. Die Grundlagen des Deutschen
Vergaberechts sind in den §§ 97 ff. des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkun- 88 -
gen (GWB) geregelt. Die Vorschriften zur näheren Ausgestaltung der Vergabeverfahren ergeben sich aus den einschlägigen Verdingungsordnungen für Bau, Liefer- und
Dienstleistungen sowie der Vergabeverordnung.
Empfohlen wird eine funktionale Leistungsbeschreibung - s. a. Kap. IX Ziff.1.b.bb.
cc.
Ablauf des Vergabeverfahrens
(1)
Teilnahmewettbewerb
•
Die Bekanntmachung hat im Amtsblatt der EU zu erfolgen (s. Richtlinie über
die Verwendung von Standardformularen für die Bekanntmachung öffentlicher
Aufträge - Richtlinie 2001/78/EG der Kommission)
•
Die Bewerbungsfrist beträgt mindestens 37 Tage und richtet sich nach § 18 a
VOL/A
•
Auswahl der Bewerber nach deren Geeignetheit (Fachkunde, Leistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit)
•
Information an im Weiteren nicht mehr berücksichtigte Bewerber
(2)
Verhandlungsverfahren
•
„1. Runde“
•
a.
Angebotsaufforderung
b.
Abgabe indikativer Angebote
c.
Angebotsprüfung
d.
Bieterverhandlungen
e.
Wertung / Rangfolge
„2. Runde"
a)
Verhandlungen mit dem Ziel des Zuschlags an den favorisierten Bieter
Alternativ:
b)
Parallelverhandlung mit mehreren Bietern (in diesem Fall Überspringen
des nächsten Punktes)
- 89 -
•
Bei einem Scheitern der Verhandlungen Rückgriff auf das zweitbeste Angebot
•
Entscheidung und Zuschlagsverhandlung
•
Information an nicht berücksichtigte Bieter
•
Zuschlag
dd.
Umsetzung
•
letztendliche Ausgestaltung des Vertrages
•
Vertragsabschluss
•
Vertragscontrolling
3.
Aufnahme eines Kommunalkredites
Auch wenn das Verfahren zur Aufnahme eines Kommunalkredits als klassische Finanzierungsform als bekannt vorausgesetzt werden kann, sind zur Abrundung des
Gesamtbildes die einzelnen Schritte nachfolgend kurz skizziert.
Gem. § 86 Abs. 1 GO NRW dürfen Kredite für investive Maßnahmen nur dann aufgenommen werden, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.
- 90 -
Checkliste
•
Vorliegen der Voraussetzungen § 86 Abs. 1 GO NRW: Kredite nur für Investitionen unter Voraussetzung § 77 Abs. 3 GO NRW (keine andere Finanzierung
möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig) und zur Umschuldung; wirtschaftliche Leistungskraft der Kommune muss gewährleistet sein
•
evtl. Genehmigung Aufsichtsbehörde gemäß § 86 Abs. 3 GO NRW einholen
•
Beachtung „Krediterlass“ des Innenministeriums vom 09.10.2006
•
Prüfung, ob bestimmte Voraussetzungen zur Aufnahme eines Kommunalkredites vorliegen (z.B. bei bestimmten Förderprogrammen)
•
Ermittlung der Höhe des benötigten Kredites für ein Investitionsvorhaben
•
Festlegung Annuitätenkredit/Ratenkredit, gewollte Tilgungsleistung, Tilgungszeitpunkt, feste/variable Verzinsung, Laufzeit/Zinsbindungsfrist, Nutzung von
Zinsderivaten
•
Anfrage zur Abgabe eines Angebotes an verschiedene Kreditgeber
•
Entgegennahme der Angebote der Kreditgeber zur Abgabefrist
•
Erstellen einer Übersicht über abgegebene Angebote der verschiedenen Kreditgeber zum besseren Vergleich
•
Zusage an den ausgesuchten Kreditgeber per Telefon, da meistens Angebot
nicht lange aufrechterhalten werden kann
•
evtl. von Kreditgeber angeforderte Daten zuschicken (z.B. Bankverbindung,
Haushaltssatzung, Genehmigung Aufsichtsbehörde)
•
Kreditgeber schickt Darlehensvertrag
•
Angaben im Darlehensvertrag prüfen und zur rechtsgültigen Unterschrift vorlegen
•
Darlehensvertrag unterschrieben an Kreditgeber schicken
•
Zahlungseingang überprüfen und im Buchhaltungs- bzw. Kassensystem verbuchen
- 91 -
X.
Mittelstand und PPP Checkliste / Handreichungen
Unter Kapitel IX Ziff.1.a.cc. wurde dargestellt, dass Kommunen mit PPP-Projekten
vielfach das strategische Ziel verfolgen, regionale Unternehmen des Mittelstandes
und örtliche Handwerksbetriebe an diesen Investitionen zu beteiligen.
Es wurden Hinweise gegeben, welche Überlegungen und Maßnahmen eine Kommune ergreifen muss, um dieses Ziel umzusetzen.
Damit dies zum Erfolg führt, müssen aber auch entsprechende Unternehmen und
Handwerksbetriebe auf dem Markt sein, die die Voraussetzungen für eine Beteiligung
haben.
Geht es darum, als Subunternehmer in die Investitionsmaßnahme eingebunden zu
werden, empfiehlt sich eine Information über geplante PPP – Projekte, um möglichst
früh mit Bietern Kontakt aufzunehmen. Hier ist die Einschaltung der Kammern oder
anderer Berufsverbände sinnvoll.
Größere Wertschöpfung lässt sich aber dann erzielen, wenn ein Unternehmen sich
als Bieter oder Teil einer Bietergemeinschaft um ein PPP – Projekt bewirbt.
Dafür müssen oftmals die Voraussetzungen geschaffen werden.
Zum Verständnis wird nochmals auf das Grundverständnis von PPP verwiesen: Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb eines oder mehrerer Gebäude auf die Dauer
von in der Regel 25 Jahre.
Folgende Schritte sind unerlässlich:
1.
Vorbereitung
a.
Information
b.
Festlegung einer Strategie
c.
Schaffen der Voraussetzungen
- 92 -
2.
Teilnahme
a.
Präqualifikation / Teilnahmewettbewerb
b.
Auswertung der Ausschreibung und der Verdingungsunterlagen
c.
Angebot / Verfahren
3.
Umsetzung
a.
Partnerschaftliche Zusammenarbeit
b.
Konfliktbewältigung
1.
Vorbereitung
a.
Information
Da es sich in der Regel um ein neues Geschäftsfeld handelt, ist eine umfassende
Information notwendig.
Dabei geht es um die Grundlagen und Anforderungen der Variante PPP und die Anforderungen an das Geschäftsfeld.
Es wird empfohlen, vor allem bei der Handwerkskammer, der Industrie- und Handelskammer und den Berufsverbänden entsprechende Informationen einzuholen.
Darüber hinaus bietet eine Vielzahl von Anbietern Seminare zu PPP und auch zu
Einzelthemen an.
b.
Festlegung einer Strategie
Mit der Frage, ob die Erschließung dieses neuen Geschäftsfeldes überhaupt lohnend
ist, ist sodann die Festlegung einer entsprechenden Strategie notwendig.
- 93 -
Das Gesamtvolumen im Hoch – und Straßenbau
der öffentlichen Hand betrug 2005
25,4 Mrd. €
(Quelle: Hauptverband der Deutschen Bauindustrie)
Der derzeitige Anteil von PPP – Projekten beträgt
- bei abgeschlossenen Verträgen
ca. 1,0 Mrd. €
- bei Projekten in Vorbereitung
ca. 9,5 Mrd. €
(Quelle: Alfen Consult GmbH)
Die Bundesregierung strebt einen PPP – Anteil am öffentlichen Bauvolumen von
15 % an, der Bundesverband der mittelständischen Bauindustrie erwartet in 10 Jahren einen Anteil von 10 %. Dies bedeutet ein Gesamtvolumen (auf der Basis der
Volumina 2005) von 1,3 bis 3,8 Mrd. € in der gesamten Bundesrepublik. Von dieser
Summe wird der überwiegende Teil auf große Projekte des Bundes (z.B. Autobahnen) entfallen, die wohl eher für Großfirmen in Betracht kommen. Das bedeutet aber
ebenso, dass 85 – 90 % aller Investitionsmaßnahmen in der bisher üblichen Beschaffungsvariante getätigt werden.
Auch wenn demnach nach wie vor der Großteil der Investitionen auf die bisherigen
Beschaffungsvarianten entfällt, kann die Erschließung des neuen Geschäftsfeldes
PPP von Interesse sein. Unternehmen können sich durch die Ausweitung des Kerngeschäftes zu Anbietern von Systemen entwickeln. Außerdem können sie sich eine
langfristige Planungsgrundlage mit einem entsprechend solventen Partner schaffen.
Daher empfiehlt sich eine genaue Analyse des lokalen und regionalen Marktes und
der Nachfrage vor allem im kommunalen Bereich. Es ist zu erwarten, dass durch die
Förderung der Landesregierung NRW die Zahl der kommunalen PPP – Projekte zunehmen wird.
Ein Markteintritt in dieses Geschäftsfeld bedeutet Veränderung innerhalb des Unternehmens, aber auch in der Zusammenarbeit mit neuen Kooperationspartnern.
- 94 -
Die Risiken und Chancen sind gegeneinander abzuwägen.
Risiken
Chancen
Lange Projektlaufzeit
Erschließung eines neuen Geschäftsfeldes
Langfristige Bindung von Kapital
Entwicklung zum Systemanbieter
Übernahme von Betreiberrisiken
Langfristig sichere Einnahmeströme
Möglicher Verlust erheblicher Entwick-
Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit
lungskosten
c.
Schaffen der Voraussetzungen
Ist die strategische Entscheidung für die Teilnahme an PPP – Projekten gefallen,
sind die notwendigen Voraussetzungen zu schaffen.
Es wird empfohlen, entsprechende interne Betriebsstrukturen einzurichten. Diese
bestehen im Wesentlichen darin, Ressourcen bereitzustellen und das nötige Knowhow zu erwerben. Notfalls kann dies durch Akquisition erfolgen. Die Prozesse innerhalb des Unternehmens sind durch Aufbau der Managementqualifikationen zu ordnen. Das Know–how bezogen auf die Gesamtheit einer PPP – Maßnahme, die Identifizierung, Einschätzung, Kalkulation und Handhabbarkeit von Risiken für die gesamte Laufzeit des Vertrages muss vorhanden sein.
Das Unternehmen sollte ein Kooperationsnetzwerk schaffen. Als Partner kommen
Architekten, Handwerker und vor allem Dienstleister in Betracht. Mögliche Formen
einer Zusammenarbeit (ARGE, Gesellschaft) sollten erarbeitet werden.
Besondere Bedeutung kommt der Auswahl des Finanzpartners zu. Bei der Kalkulation des von der Kommune zu entrichtenden Entgelts müssen komplexe Zahlungsströme über einen langen Zeitraum dargestellt werden. Während der Bau- oder Sanierungsphase ist in der Regel eine Vorfinanzierung zu leisten. Vertragserfüllungsbürgschaften sind nicht nur für diese Phase sicherzustellen, sondern auch für den
- 95 -
gesamten Betriebszeitraum. Die Zusammenarbeit ist auf die Vertragslaufzeit abzustellen.
Es empfiehlt sich daher, als Finanzierungspartner die Hausbank oder Sparkasse einzubinden.
Von entscheidender Bedeutung ist es, möglichst frühzeitig von der Absicht einer
Kommune zu erfahren, eine Investition als PPP – Modell umzusetzen. Wenn diese
Absicht erst durch die Bekanntmachung im EU – Amtsblatt erkannt wird, ist durch
den vorgesehenen engen Zeitrahmen eine fundierte Bewerbung erschwert. Es sind
alle Informationsmöglichkeiten auszuwerten.
Es wird empfohlen, insbesondere mit den Kammern, den Kreishandwerkerschaften
und den Berufsverbänden engen Kontakt zu halten. In der örtlichen Presse ergeben
sich Hinweise durch Berichterstattung über Diskussionen in Räten und Kreistagen.
Darüber hinaus sind Hinweise auf PPP – Vorhaben z. B. im Newsletter des BWI Bau
unter www.BWI-Bau.de zu finden.
2.
Teilnahme
a.
Präqualifikation / Teilnahmewettbewerb
Ein PPP – Verfahren beginnt mit dem Teilnahmewettbewerb, in dem sich potentielle
Bieter für das eigentliche Auswahlverfahren darstellen müssen. Diese Präqualifikation ist der erste Schritt, und es kommt ihr daher entscheidende Bedeutung zu.
Im Teilnahmewettbewerb haben die Bieter ihre fachliche Qualifikation, ihre finanzielle
Leistungsfähigkeit und ihre Zuverlässigkeit darzulegen.
Dabei gibt es in der Regel Kriterien, die bei Nichtvorlage den Ausschluss aus dem
weiteren Verfahren zur Folge haben, z.B. aktueller Auszug der Eintragung in das Berufsregister. Weitere Kriterien der wirtschaftlichen, finanziellen und technischen Leistungsfähigkeit sind z.B. Referenzen, Umsatz, Bilanzen / Auszüge, Zahl der Arbeitskräfte, Angabe des Subunternehmeranteils, Angabe der technischen Ausrüstung und
Nennung des leitenden Personals.
- 96 -
Da sich oftmals Bietergemeinschaften bewerben, müssen alle geforderten Unterlagen auch von jedem einzelnen Mitglied einer Bietergemeinschaft erbracht werden.
Zudem soll klar dargelegt werden, wie die Organisationsstruktur des Bieters aussieht
und wer als zentraler Ansprechpartner fungiert.
Es empfiehlt sich, alle diese möglichen geforderten Unterlagen in einer Präqualifikationsmappe bereits im Vorfeld (also vor einer konkreten Bewerbung) zusammenzufassen. Sie sollte stets auf dem neuesten Stand sein. Wichtig ist eine klare, verständliche, in sich schlüssige und auch optisch ansprechende Darstellung.
Es ist darauf hinzuweisen, dass ein projektunabhängiges Präqualifikationsverfahren
mit entsprechender Registrierung (z.B. in der Liste präqualifizierter Bauunternehmen
des Vereins für die Präqualifikation von Bauunternehmen e.V.) nicht den Teilnahmewettbewerb ersetzt.
Mit der Eröffnung des Teilnahmewettbewerbs wird die Kommune auch die Kriterien
benennen, nach denen aus dem Kreis aller Bewerber eine Auswahl von Unternehmen getroffen werden soll, die dann die ausführlichen Vergabeunterlagen mit der
Darstellung der geforderten Leistung erhalten und zur Angebotsabgabe aufgefordert
werden. Dabei kommt in der Regel den Referenzen die entscheidende Bedeutung
zu. Es ist daher ratsam, die Referenzen möglichst exakt auf die Anforderungen der
Kommune auszurichten. Es wird auch bekannt gegeben, wieviele Unternehmen maximal zur Angebotsabgabe aufgefordert werden, so dass eine erste Einschätzung der
Wettbewerbschancen gegeben ist.
b.
Auswertung der Ausschreibung und der Verdingungsunterlagen
Die Ausschreibung und die Verdingungsunterlagen müssen durch den Unternehmer ausgewertet werden.
- 97 -
Sie sind unter anderem auf folgende Punkte zu überprüfen:
-
im Hinblick auf den Umfang und die Komplexität der Investitionsmaßnahme:
Gibt es Vorleistungen der Kommune (z.B. Gutachten zum Brandschutz, Bestandsanalysen, Untersuchungen zu Schadstoffbelastungen, Aussagen zu
Sanierungsumfang und -kosten, Planungsleistungen)?
-
Ist die Leistungsbeschreibung outputorientiert und lässt damit Raum für eigene
Vorstellungen?
-
Welche Finanzierungsarten lässt die Kommune zu?
-
Wird die Möglichkeit gegeben, eine Forfaitierung mit Einredeverzicht anzubieten?
-
Welche Sicherheitsleistungen werden verlangt – vor allem für die Betriebsphase?
In die letzten drei Überlegungen ist die finanzierende Sparkasse oder Bank einzubeziehen.
Besonderes Augenmerk ist auf die vorgegebenen Vertragsentwürfe zu richten.
In ihnen sind die Leistungen beschrieben, die zu übernehmenden Risiken dargestellt,
die Qualität der einzelnen Leistungen während der gesamten Laufzeit festgeschrieben und möglicherweise eine Bonus- / Malus-Regelung enthalten. Jeder Unternehmer hat sorgfältig zu prüfen, ob er z.B. die Risiken tragen und den geforderten Qualitätsstandard während der gesamten Laufzeit halten kann. Er muss wissen, ob der
Vertragsinhalt ihm eine ausreichende, sichere Kalkulationsgrundlage für Planung,
Bau, Finanzierung und Betrieb bietet.
Falls das eigene Know-how nicht zur Beurteilung ausreicht, sind entsprechend qualifizierte Berater hinzuzuziehen.
- 98 -
Viele Kommunen richten sog. Datenräume ein, eventuell geschieht dies über das
Internet.
Bei Sanierungsprojekten werden in der Regel Begehungstermine angeboten.
c.
Angebot / Verfahren
Das Angebot muss alle Anforderungen der Ausschreibung erfüllen. Es ist sorgfältig
zu prüfen, ob alle vergaberechtlichen Grundsätze eingehalten sind (z.B. Nachunternehmererklärung). Eine Änderung der Verdingungsunterlagen kann nur über Nebenangebote erfolgen.
Für geplante Nebenangebote werden von der Kommune die spezifischen Mindestbedingungen eingefordert. Nebenangebote, zu denen keine Mindestbedingungen
definiert sind, dürfen nicht gewertet werden.
Das Angebot sollte in Inhalt und Ausgestaltung gegenüber der auftraggebenden
Kommune zeigen, dass der Unternehmer bereit ist, eigene Vorschläge zur Optimierung einzubringen und zu einer langjährigen Partnerschaft bereit und fähig ist.
Während des Verfahrens ist die stete Verfügbarkeit der mit dem Angebot befassten
Mitarbeiter sicherzustellen. Eine schnelle Reaktion auf mögliche Veränderungen in
Bietergesprächen und Verhandlungen mit entsprechender Anpassung der Kalkulation ist notwendig.
3.
Umsetzung
a.
Partnerschaftliche Zusammenarbeit
Grundlage für den Erfolg einer PPP – Maßnahme ist der Wille zur partnerschaftlichen Zusammenarbeit mit der Kommune.
- 99 -
Es ist zu empfehlen, dass für die gesamte Vertragsabwicklung ein Mitarbeiter oder
eine Mitarbeiterin möglichst langfristig als Ansprechpartner der Kommune benannt
wird. Sie / er sollten regelmäßigen Kontakt zu der Kommune, aber auch zu den Nutzern der Einrichtung (z.B. zu Schulleitern und Eltern) pflegen.
b.
Konfliktbewältigung
Der Unternehmer muss sich bewusst sein, dass von Anfang an, aber vor allem in der
langen Betriebsphase, unterschiedliche Auffassungen oder Auslegungen der Verträge entstehen können. Im Sinne der langfristigen, für beide Seiten vorteilhaften Zusammenarbeit sollten Konflikte möglichst einvernehmlich gelöst werden. Von vorneherein sollten daher Konfliktlösungsmechanismen (von vereinbarten Gesprächen
über die Einschaltung von Schlichtern bis zu Schiedsgerichtsverfahren) überlegt und
vereinbart werden.
Trotz des guten Willens aller Beteiligten ist aber ein schwerer Konflikt – worst case –
nicht auszuschließen. Dafür muss Vorsorge durch ein Krisenmanagement getroffen
werden.
- 100 -
XI.
Praxisbeispiele
1.
Stadt Königswinter – Bau eines Sportplatzes
a.
Notwendigkeit eines neuen Sportplatzes
Obwohl es im Ortsteil Oberpleis der zum Rhein-Sieg-Kreis in NRW gehörenden Stadt
Königswinter bereits eine Sportanlage mit Fußballplatz gibt, besteht schon seit mehreren Jahren der Bedarf für einen weiteren Fußballplatz mit Groß- und Kleinspielfeld.
Der örtliche Sportverein verfügt über eine der größten Fußballabteilungen im RheinSieg-Kreis mit über 20 Mannschaften, die am Meisterschaftsbetrieb teilnehmen. Hinzu kommt, dass durch ein verwaltungsgerichtliches Verfahren die bestehende
Sportanlage seit dem Sommer 2000 nur noch eingeschränkt nutzbar ist.
Nach einer längeren Diskussion in den politischen Gremien über den künftigen
Standort des neuen Fußballplatzes wurden die planerischen Voraussetzungen für
den Fußballplatz in einem Gewerbegebiet in unmittelbarer Nachbarschaft zu einer
ebenfalls neu errichteten und über Kommunalkredit finanzierten Grundschule mit
Dreifachturnhalle und Tribünenanlage für 800 Personen geschaffen. Die Grundschule liegt gleichsam schallschützend zwischen dem Sportplatzgrundstück und einem Bebauungsplangebiet, das allgemeine Wohnnutzung vorsieht, jedoch noch nicht
entwickelt ist.
Im Sommer 2003 erhielt ein Planungsbüro den Auftrag zur Entwicklung einer Planung für den neuen Fußballplatz und zur Berechnung der dafür notwendigen Kosten.
Diese sollten sich auf rund 1,3 Mio. € belaufen. Diese Mittel wurden im Finanzplan für
das Jahr 2005 vorgesehen.
- 101 -
b.
Machbarkeit (PPP-Eignung) und politische Grundsatzentscheidung
Aufgrund der sich allgemein verschlechternden Haushaltslage wurde seitens der
Stadtverwaltung im Rahmen der Haushaltsberatungen für den Haushalt 2005 empfohlen, bei der notwendigen Errichtung des neuen Fußballplatzes in KönigswinterOberpleis über alternative Finanzierungsformen nachzudenken. Kritisch hierbei war,
dass es bislang noch kein PPP-Projekt mit einem vergleichbaren, relativ geringen
Volumen gab. Gleichwohl wurde die Realisierungsmöglichkeit positiv beurteilt, da die
Stadt Eigentümerin des Grundstückes ist, Dritte (z.B. Projektgesellschaften) nicht
erforderlich erschienen, die auf den Investor bzw. die Stadt entfallenden Rechte und
Pflichten klar zu definieren waren und die Voraussetzungen für die Erteilung einer
Baugenehmigung vorlagen.
Der Stadtrat ist dem Vorschlag, die Errichtung des Sportplatzes im Rahmen alternativer Finanzierungsformen zu untersuchen und ggf. zu realisieren, bei der Verabschiedung des Haushalts 2005 mit breiter Mehrheit gefolgt. Im Anschluss an diese Entscheidung hat eine erste Information der Kommunalaufsicht stattgefunden. Von dort
wurde lediglich darauf hingewiesen, dass wegen Vorliegens eines kreditähnlichen
Rechtsgeschäfts eine Anzeige erforderlich ist. Die Kommunalaufsicht ist nach diesem
Gespräch über den weiteren Fortgang laufend informiert worden. Hierzu wurden z.B.
Sitzungsvorlagen nebst Anlagen und die dazu gehörenden Niederschriften übersandt.
c.
Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und Vergabeverfahren
Im 2. Quartal 2005 wurde ein Ing.-Büro mit der Detailplanung des Sportplatzes beauftragt. Dieses Büro hatte eine Genehmigungs- und Ausführungsplanung zu erstellen, weil die Stadt nach rechtlicher Beratung zu dem Ergebnis gelangt ist, dass dies
für die Errichtung sowie das Vertragscontrolling einerseits und das Vergabeverfahren
andererseits die für die Stadt beste Vorgehensweise ist. Die Planung wurde im zuständigen Sportausschuss beraten und nach weiterer Optimierung vom Stadtrat als
- 102 -
Grundlage für die nach Barwerten erfolgte Wirtschaftlichkeitsbetrachtung beschlossen. Eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung nach dem sog. PSC-Verfahren wäre viel zu
aufwändig gewesen. Das Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung wurde im 1.
Quartal 2006 wiederum in Sportausschuss und Stadtrat beraten und der Beschluss
herbeigeführt, eine Vergabe für ein Investorenmodell vorzubereiten. Im 2. Quartal
2006 wurden die wesentlichen Vertragsinhalte vom Stadtrat in öffentlicher Sitzung
beraten und beschlossen, auf deren Grundlage ein Vergabeverfahren nach der
VOB/A durchgeführt wurde. Die Vergabe erfolgte nach den Regeln der VOB und
nicht der VOL, weil der Schwerpunkt des abzuschließenden Vertrages auf der erstmaligen Herstellung der Sportanlage und nicht auf der geschuldeten Unterhaltung
liegt. Sowohl bei der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung als auch bei dem Vergabeverfahren hat das planende Ingenieur-Büro die Stadt beraten und unterstützt.
Als wesentlich wurden in Abstimmung mit dem Planungsbüro und nach rechtlicher
Prüfung die folgenden Vertragsinhalte angesehen:
•
Vertragslaufzeit von 20 Jahren.
•
Das Grundstück kann für die Dauer des Vertrages im Wege eines Erbbaurechts zur Verfügung gestellt werden. Für den Fall der Insolvenz des Investors
ist ein Heimfallrecht vorzusehen. Das Grundstück kann auch schuldrechtlich
zur Verfügung gestellt werden.
•
Eine Forfaitierung wird nicht ausgeschlossen. Entsprechende Sicherheiten
sind beizubringen.
•
Die Gewährleistungspflege obliegt dem Investor.
•
12 bis 15 Jahre nach Vertragsbeginn ist eine Erneuerung des Kunstrasens
vorzunehmen.
•
Die Bespielbarkeit des Platzes ist zu gewährleisten, soweit die Witterung dies
zulässt.
•
Bespielbarkeit des Platzes mit einer Frequenz von 2.200 Stunden/Jahr.
•
Obergrenze für die Vergabe beträgt 105.000 € Netto/Jahr. Vorbehalt, bei
Überschreitung die Ausschreibung aufzuheben.
- 103 -
Die Obergrenze für die Vergabe beruhte auf einer detaillierten Kostenberechnung bei
einer herkömmlichen Finanzierung über Kommunalkredit unter Berücksichtigung eines ca. 5%igen Sparpotentials bei Anwendung der alternativen Finanzierungsmethode. Auf diese Weise ist – in Abstimmung mit der örtlichen Rechnungsprüfung und der
Kommunalaufsicht – sichergestellt worden, dass die Vergabe an einen Investor nur
dann zu erfolgen hat, wenn das Investorenmodell gegenüber der herkömmlichen Finanzierung auch tatsächlich wirtschaftlicher ist.
Das Vergabeverfahren ist als beschränkte Ausschreibung nach öffentlichem Teilnahmewettbewerb gem. § 3 Nr. 1 Abs. 2 VOB/A durchgeführt worden. Voraussetzung für eine Teilnahme am Wettbewerb waren Erfahrungen im Kunstrasenplatzbau,
nachgewiesen durch Referenzen aus den vergangenen drei Jahren. Die Verdingungsunterlagen umfassten neben der Genehmigungs- und Ausführungsplanung
auch die wesentlichen Vertragsinhalte und die zwischenzeitlich erteilte Baugenehmigung.
d.
Zuschlag und Umsetzung
Der Stadtrat hat im 3. Quartal 2006 beschlossen, den Vertrag mit dem günstigsten
Bieter abzuschließen. Der Kommunalaufsicht ist das beabsichtigte Rechtsgeschäft
angezeigt worden. Mit Verfügung wurde mitgeteilt, dass keine Bedenken bestehen.
Obwohl damit der Weg bereitet war, haben die Verhandlungen mit dem Investor noch
bis Oktober 2006 angedauert. Die zuvor festgelegten Vertragsinhalte wurden vereinbart. Das im Eigentum der Stadt stehende Grundstück wird im Rahmen eines schuldrechtlichen Vertrages zur Verfügung gestellt, so dass die Stadt von Anbeginn an Eigentümerin des Fußballplatzes ist. Eventuell bestehende Risiken werden durch korrespondierende Sicherheiten aufgefangen. Der Vertrag wurde am 23.10.2006 unterzeichnet. In der gleichen Woche hat der Investor mit den Bauarbeiten begonnen. Die
Fertigstellung des Fußballplatzes hat bis spätestens 31.07.2007 zu erfolgen.
- 104 -
Während der Bauausführung wird selbige von dem von der Stadt beauftragten Ingenieur-Büro wahrgenommen.
Der Vertrag hat ein Volumen von rd. 2,1 Mio. € und beinhaltet die Errichtung eines
Kunstrasenplatzes mit Groß- und Kleinspielfeld einschließlich Tribünenanlage für 400
Personen, Flutlicht, Sportmöblierung und Einfriedung. Während der 20-jährigen Vertragslaufzeit hat der Investor die Bauunterhaltung und die Gewährleistungspflege zu
übernehmen sowie nach ca. 12 bis 15 Jahren den Kunstrasen zu erneuern.
Die Transaktionskosten beinhalten die rechtliche Beratung sowie die Planung, Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, Vergabe und Überwachung der Bauausführung und betragen rd. 90.000 €. Dabei entfielen auf die Rechtsberatung 15.000 € und die Planung nebst Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und Überwachung der Bauausführung
ca. 70.000 €. Der Restbetrag von 5.000 € entfiel auf Bodengutachten und Vermessung. Alle Kosten wurden bei der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung berücksichtigt.
2.
Bedburg – Neubau einer Hauptschule und Sanierung weiterer Schulen
a.
Notwendigkeit
Die Hauptschule der Stadt Bedburg war teilweise asbestbelastet. Im September 2002
beschloss der Stadtrat die notwendige Sanierung. Ein Gutachten ergab Sanierungskosten von ca. 4,9 Mio. €. Eine Kostenschätzung für einen kompletten Neubau führte
zu 5,3 Mio. € , so dass nunmehr der Stadtrat die wirtschaftlichste Variante untersuchen ließ mit der Auflage, neben den Investitionskosten auch die Unterhalts- und
Betriebskosten in diese vergleichenden Überlegungen einzubeziehen.
- 105 -
b.
Machbarkeit (PPP – Eignung) und politische Grundsatzentscheidung
Eine Beratergesellschaft wurde im August 2003 beauftragt, in einer Studie die folgenden Varianten zu untersuchen:
Sanierung und Unterhaltung in Eigenregie, Sanierung im Rahmen eines PPP – Modells, Neubau und Unterhaltung in Eigenregie und schließlich Neubau und Unterhaltung als PPP – Modell. Beide Neubauvarianten waren günstiger als die Sanierung,
wobei die Unterschiede zwischen Eigenbeschaffung und PPP gering waren. Die Berater empfahlen daher, das Projekt durch die Bündelung weiterer Sanierungsmaßnahmen zu vergrößern.
Im Oktober 2003 beschloss der Stadtrat, die Sanierung der Hauptschule aufzugeben
und statt dessen einen Neubau anzustreben. Um das Investitionsvolumen zu erhöhen und damit auch das Interesse möglicher Bieter zu wecken, wurden in das Projekt
neben dem Neubau der Hauptschule auch die Sanierung des gesamten Schulzentrums, Betrieb und Unterhaltung des Gymnasiums und der Realschule einbezogen.
c.
Übertragene Leistungen
Das Gesamtprojekt sollte neben dem Neubau mit ca. 6.000 qm Bruttogeschossfläche
auch die bestehenden Schulen mit ca.18.000 qm umfassen. Insgesamt etwa 2.000
Schüler besuchen das Schulzentrum. Die bestehende Hauptschule sollte abgerissen
und ein Konzept der Umsetzung vorgelegt werden.
Als Sanierungsleistungen wurden Brandschutzmaßnahmen, Dach- und Fassadenerneuerungen, Erneuerung von Fenstern, Innenausbauten und die Modernisierung
der Haustechnik verlangt.
Neben den Bau- und Sanierungsmaßnahmen sollten alle Wartungs- und Instandhaltungsarbeiten einschließlich der Schönheitsreparaturen, die Reinigung der Gebäude,
die Pflege der Außenanlagen, Hausmeistertätigkeiten und der Winterdienst auf den
privaten Unternehmer übertragen werden, der auch die gesamte Finanzierung übernehmen sollte.
Als Laufzeit des Vertrages wurden 25 Jahre festgelegt.
- 106 -
Es wurde angestrebt, die bisher bei der Stadt beschäftigten Hausmeister und Reinigungskräfte in das private Unternehmen zu überführen.
Dies erwies sich im weiteren Verlauf des Verfahrens als nicht ganz einfach. Der Private wollte zwar die Hausmeister, nicht aber die Reinigungskräfte übernehmen. Es
wurde folgende Lösung gefunden: Allen Reinigungskräften der Stadt wurden Auflösungsvertäge mit einer gestaffelten Abfindung angeboten, die mehr als zehn Beschäftigte dann annahmen.
Die Schulhausmeister sind jetzt unter Wahrung des bisherigen Besitzstandes Angestellte des privaten Vertragspartners.
d.
Ausschreibung und Vergabeverfahren
Im Rahmen eines Markterkundungsverfahrens hatten 17 Unternehmen ihr Interesse
an einer Teilnahme erklärt. Im Februar 2004 wurde eine Beratungsgesellschaft mit
der Vorbereitung und Durchführung der Ausschreibung und des Verfahrens beauftragt.
In den Ausschreibungsunterlagen wurden alle Gebäude erfasst und die Brandschutzkonzepte dargestellt. Festgelegt wurden die Bauqualität und die notwendigen
Sanierungsleistungen, Sollzustände für verschiedene Zeiten der Vertragslaufzeit, ein
konkreter Zeitplan für Verfahren und Umsetzung sowie die Finanzstruktur. Gleichzeitig wurde die Bewertungsmatrix für die Angebote veröffentlicht. Sie sah folgende
Kriterien und Gewichtungen vor: Höhe des Nutzungsentgeltes (50 %), Funktionalität
des Neubaus (17 %), Architektur / Städtebau des Neubaus (5 %), Qualitäten Neubau
(8 %), Qualität der Sanierung (9 %), Qualitäten Betrieb (3 %), sowie Abriss-, Sanierungs- und Ablaufkonzept (8 %).
Das Gesamtprojekt wurde allen Schulleitungen präsentiert.
Im April 2004 wurde das Projekt europaweit bekanntgemacht.
Parallel gründete die Stadt eine Lenkungsgruppe, der 7 Stadtratsmitglieder, die drei
Schulleiter und Mitarbeiter der Stadtverwaltung angehörten.
Angebotsfrist für die Erklärung zur Teilnahme war der 13.05.2004, an dem auch 17
Bieter ihre Angebote abgaben.
- 107 -
Entsprechend der bekannten Bewertungskriterien beschloss der Stadtrat nach einer
entsprechenden Auswertung, drei Bieter zur Abgabe eines konkreten, spezifizierten
Angebotes aufzufordern. Die Beurteilung ergab, dass diese drei Bieter in der Lage
waren, die geforderten Leistungen zu erbringen. Allerdings lagen alle drei mit diesen
ersten Angeboten über den von der Stadt festgelegten wirtschaftlichen Kosten. Daher wurden sie zur Überarbeitung aufgefordert.
Zur Verdeutlichung der Vorstellungen der Stadt fand eine Bieterkonferenz statt. Nach
Vorlage der danach überarbeiteten Angebote ergab sich folgendes: Alle Bieter boten
die geforderten Leistungen ohne wesentlichen Leistungsunterschiede an, jedoch waren im Bereich der Instandhaltungsaufgaben unterschiedliche Bewertungen zu erkennen.
Zwei Bieter boten bei der Finanzierungsstruktur eine Forfaitierung mit Einredeverzicht an, einer eine Projektfinanzierung.
Ein Bieter lag zwar innerhalb des PSC - dennoch über den Vorstellungen der Stadt -,
die beiden anderen oberhalb des PSC.
Daher wurde in Gesprächen mit den Bietern nach Lösungsmöglichkeiten gesucht,
das Nutzungsentgelt zu reduzieren. Für alle Beteiligten akzeptable Leistungsanpassungen wurden gefunden. Nach einer weiteren Überarbeitung der Angebote erfolgte
dann im November 2004 die Auswertung.
Nach diesem Ergebnis verzichtete die Stadt darauf, sich auf zwei Bieter festzulegen,
wie es zunächst vorgesehen war, sondern führte das Verhandlungsverfahren mit allen drei Bietern fort.
Diese legten am 02.02.2005 zuschlagsfähige Angebote vor, nach denen nunmehr
nur noch mit zwei Bietern letztverhandelt wurde.
e.
Zuschlag und Umsetzung
Nach der Auswertung beschloss der Rat am 1. März 2005 einstimmig, den Zuschlag
einer Firma aus Mannheim zu erteilen. Das jetzt zu zahlende Nutzungsentgelt lag
9 % günstiger als die nach dem PSC errechneten Kosten der kommunalen Beschaffungsvariante.
- 108 -
Die Kommunalaufsicht beim Rhein-Erft-Kreis war während des gesamten Verfahrens
in die Überlegungen der Stadt einbezogen und erhob keine Einwände. Für die Forfaitierung mit Einredeverzicht wurde die erforderliche Ausnahmegenehmigung erteilt.
Am 23.03.2005 wurde das Vertragswerk unterzeichnet. Es umfasst unter anderem
folgende wesentlichen Bestandteile: Mietvertrag Mietobjekt, Service-Bewertung Mietobjekt, Preistabelle und finanzielle Eckdaten, Bau-, Qualitäts-, und Ausstattungsbeschreibungen, Einrede- und Einwendungsverzichtserklärung sowie Regelungen zur
außerschulischen Nutzung.
Die Investitionskosten betragen für die Gesamtmaßnahme etwa 15,7 Mio. €, die Gesamtkosten aller Leistungen über die gesamte Vertragslaufzeit etwa 56,3 Mio. €.
Am 01.07.05 wurde die erste Teilbaugenehmigung erteilt, so dass mit dem Neubau
am 14.07.05 begonnen werden konnte. Trotz der Sanierung der Gebäude im laufenden Schulbetrieb wurden größere Beeinträchtigungen vermieden. Der Rohbau wurde
im Dezember fertig gestellt und der Schulbetrieb im neuen Gebäude der Hauptschule
pünktlich zu Schuljahresbeginn 2006 / 2007 aufgenommen.
Am 21. Juli 2006 ist der Mietvertrag mit der ersten Zahlungsverpflichtung in Kraft getreten. Er läuft über 25 Jahre mit einer 5-jährigen Verlängerungsoption.
f.
Bewertung der Stadt
Der private Unternehmer garantiert der Stadt, den Werterhalt der Immobilien - inklusive aller Reinvestitionen - so zu gestalten, dass die Stadt die Liegenschaften zum
Ende der Laufzeit in einem ordentlichen Zustand übernehmen kann. Das ist über
vertraglich vereinbarte Sollzustände zu verschiedenen Zeitpunkten gewährleistet.
Wegen des Wegfalls bisher seitens der Stadt zu erbringenden Dienstleistungen in
den Immobilien ist eine Senkung des Stellenbedarfs im Personalkonzept der Stadt
vorgesehen.
Der sowohl von den Bietern wie auch von der Stadt während des Verhandlungsverfahrens aufzubringende Zeitaufwand war sehr hoch. Es gab ganztägige Verhand-
- 109 -
lungsrunden mit 10 bis 20 Mitgliedern. Wenn man aber bedenkt, dass letztlich von
der Stadt selbst keine Planungsleistungen zu erbringen waren, auf die Ausschreibung einzelner Gewerke durch die Stadt verzichtet werden konnte und über 25 Jahre
Instandhaltungs- und Betriebsleistungen in Planung und Umsetzung für die Stadt
entfallen, relativiert sich dieser Aufwand erheblich.
Die Zusammenarbeit mit den Bietern war und ist von partnerschaftlichem Verständnis geprägt.
Die Stadt bereut nicht, diese nach ihrer Auffassung zukunftsweisende Partnerschaft
zwischen einer Kommune und dem privaten Anbieter eingegangen zu sein. Auch
wenn mit Blick auf die Vertragslaufzeit von 25 Jahren die Zusammenarbeit erst am
Anfang steht, sind die Vorteile dieses PPP – Projektes deutlich. Dazu zählen vor allem geringere Kosten, kurze Bauzeiten, schnelle Sanierungen, professionelle
Dienstleistungen und eine bessere Instandhaltungsqualität.
- 110 -
XII. Zusammenfassung
Der Praxisbericht gibt den Gemeinden, Städten und Kreisen Hilfestellung bei geplanten Investitionsmaßnahmen.
Er zeigt auf, welche Möglichkeiten der Finanzierung bestehen und macht deutlich,
dass zu der klassischen Finanzierung einer Investition durch einen Kommunalkredit
noch Alternativen bestehen, die zusätzliche Vorteile mit sich bringen können.
Ausgehend vom Bedarf in den Kommunen stehen Investitionen im Hochbau im Vordergrund. Diese wurden daher umfangreich abgehandelt. Die Ausführungen lassen
sich aber auch auf andere Investitionen übertragen.
Aus den Möglichkeiten der Finanzierung wurden Kommunalkredit, Leasing und Public Private Partnership ausführlich dargestellt. Andere Finanzierungsformen – wie
Mezzanine, Contracting, Private Equity, Investmentfonds und Anleihen - sind erörtert
und zur Handhabung in der kommunalen Praxis eingeschätzt worden. Sie werden im
Moment eher eine Außenseiterrolle spielen.
Auf Grund der Zielsetzung des Praxisberichtes entspricht der Aufbau den Überlegungen und Maßnahmen, die eine Kommune vor und bei Investitionsmaßnahmen
durchführt.
Zunächst werden die allgemeinen Prüfschritte dargestellt. Ist die Maßnahme notwendig, gibt es andere Lösungen z.B. in der Zusammenarbeit mit anderen Kommunen?
Kann sie überhaupt umgesetzt werden oder gibt es erhebliche Hindernisse, etwa
fehlende Haushaltsmittel oder fehlende rechtliche Grundlagen?
Alle Investitionen müssen sich am Gebot der Wirtschaftlichkeit messen lassen.
Insbesondere wird auf die Situation der Gemeinden und Städte eingegangen, die ein
Haushaltssicherungskonzept haben oder aber für die kein Haushaltssicherungskonzept genehmigt ist.
- 111 -
Den Investitionsmaßnahmen werden sodann die einzelnen Finanzierungsformen zugeordnet, ihre Vor- und Nachteile dargestellt und Empfehlungen für die Umsetzung
gegeben. An Hand dieser Auflistung kann eine Kommune je nach ihrer Ausgangslage ihre Entscheidung treffen.
Generell wird dann, wenn nur der Bau oder die Sanierung und die Finanzierung ansteht, zur Eigenerstellung mit Kommunalkredit geraten. Die Kommunen sollten aber
überlegen, ob mit der „Anreicherung“ der Investitionsmaßnahme durch weitere, damit
verbundene Leistungen nicht zusätzliche Vorteile generiert werden können. Es kann
sich durchaus herausstellen, dass gerade bei einer ganzheitlichen und längerfristigen
Betrachtung eine andere Beschaffungsvariante wirtschaftlicher ist.
Auch unter dem Gesichtspunkt, dass viele Kommunen nicht mehr über die notwendigen personellen Ressourcen verfügen, selbst zu planen und zu bauen, kann es sinnvoll sein, dies auf andere zu übertragen.
In einer Checkliste wird sodann dargestellt, wie eine Kommune die Investitionsmaßnahme angehen soll. Beispielhaft wird der Fall geschildert, in dem die Kommune sich
zur Umsetzung in der Form eines PPP – Projektes entschlossen hat. Die gleichen
Überlegungen sind im Wesentlichen auch auf Leasing-Vorhaben zu übertragen.
Es wird deutlich, dass der Vorbereitungsphase entscheidende Bedeutung zukommt.
Fehler, die hier gemacht werden, führen zu einer Verlängerung und Verteuerung der
Maßnahme.
Hier kommt es darauf an, sich umfassend über diese Beschaffungsvarianten zu informieren, seine strategischen Ziele festzulegen, das Projekt in Verwaltung und Politik gut zu organisieren, Art und Umfang der Maßnahme zu bestimmen und die Berater auszuwählen.
Der Teil der Vorbereitungsphase, in dem die Kommune noch nicht von einem Berater
unterstützt wird, ist naturgemäß ausführlicher behandelt.
Es werden Hinweise gegeben, wer z.B. zu informieren ist, wie und wo am besten
Auskünfte eingeholt werden können, welche Ziele sich die Kommune setzen sollte,
wie die Räte und Kreistage in die Entscheidungen eingebunden werden sollen, wie
- 112 -
man die Mitarbeiter und die Nutzer einer Einrichtung, die von der Maßnahme betroffen sind, in das Projekt einbindet und wie man durch sorgfältige Überlegungen die
Höhe der Beratungskosten beeinflussen kann.
Bei den folgenden Verfahrensschritten werden die Kommunen professionell beraten,
Die Hinweise für das weitere Verfahren sind daher auf einige – allerdings entscheidende – Punkte zur Gestaltung des Verfahrens beschränkt.
Besonderer Wert wird auf die Einbindung der mittelständischen Wirtschaft und des
örtlichen Handwerks gelegt. Auch von PPP – Projekten können Mittelstand und
Handwerk profitieren, wenn die Kommune von vorneherein dieses Ziel verfolgt. Hier
wird verdeutlicht, welche Voraussetzungen die Kommune schaffen kann. Diese reichen von einer Information über vorgezogene eigene Leistungen, faire Risikoverteilung bis hin zur Finanzierungsart Forfaitierung.
Aber auch Mittelstand und Handwerk müssen sich für die neuen Beschaffungsvarianten öffnen. Anregungen und Hinweise zeigen diesen Unternehmen, wie sie sich
vorbereiten, wie sie dieses neue Geschäftsfeld erschließen und erfolgreich in eine
Bewerbung für ein PPP – Projekt gehen können.
- 113 -
Anlagen
Teilnehmerliste 5. Praxisprojekt
Kommunale Investitionen –
Aufgabenerfüllung durch innovative Finanzierungsformen
Name
Stadt/Gemeinde/Kreis/
Verband/KSK
Funktion
Dr. Raffael Knauber
Stadt Rheinbach
1. Beigeordneter
Stefan Meisenberg
Peter Moll
Gem. Engelskirchen
Gem. Engelskirchen
Kämmerer
1. Beigeordneter
Thomas Muth
Stadt Bergisch Gladbach
Raimund Wertenbruch
Stadt Bergisch Gladbach
Ashok Sridharan
Gunnar Koerdt
Herbert Baum
Stadt Königswinter
Fachbereichsleiter
Finanzen
Leiter Zentraler Dienst
Fachbereich Finanzen
1. Beigeordneter u. Kämmerer
Stadt Bedburg
Stadt Bedburg
Bürgermeister
Amtsleiter Kämmerei
Rhein. Berg. Kreis
Rhein. Berg. Kreis
Kreiskämmerer
Bereichsleiter
Stadt Brühl
Stadt Brühl
Kämmerer
Fachbereichsleiter Finanzen
Berater
Public Sector Consulting,
Mitglied der PPP Taskforce NRW
Ralf Josten, LL.M.oec.
Yvonne Meurer
Chefsyndikus, Zentralbereichsdirektor Kommunen / Recht
Syndikusanwältin
Udo Wasserfuhr
Ferdinand Schönen
b orn
Dieter Freytag
Ottobert Kuhl
Günter Hoffmann
- 114 -
Kredite und kreditähnliche Rechtsgeschäfte der Gemeinden (GV)
RdErl. d. Innenministeriums vom 9.10.2006
- 34-48.05.01/01 -
1
Vorbemerkung
Die Kreditaufnahme sowie der Abschluss kreditähnlicher Rechtsgeschäfte der Gemeinden
(GV) unterliegen den Bestimmungen des § 86 der Gemeindeordnung (GO). Der Spielraum
zur Aufnahme von Krediten und zum Abschluss kreditähnlicher Rechtsgeschäfte muss sich
nach der wirtschaftlichen Leistungskraft der Gemeinde richten. Um die stetige
Aufgabenerfüllung und eine nachhaltig geordnete Haushaltswirtschaft sicherzustellen, ist die
Vereinbarkeit mit der wirtschaftlichen Leistungskraft besonders sorgfältig zu prüfen.
Auch im NKF dürfen Kreditaufnahmen nach § 86 GO weiterhin nur für Investitionen und zur
Umschuldung aufgenommen werden. Diese Beschränkung beruht auf den
verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz sowie auf Art. 83
Satz 2 der Landesverfassung NRW. In diesem Sinne werden die Kredite für Investitionen
nach § 86 GO haushaltsrechtlich von den Krediten zur Liquiditätssicherung nach § 89 GO
unterschieden.
2
Kredite nach § 86 GO
2.1
Allgemeine Grundsätze
Gemeinden dürfen Kredite nach § 86 Abs.1 GO lediglich für Investitionen und zur
Umschuldung aufnehmen, und zwar nur dann, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich
ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre (§ 77 Abs. 3 GO). Auch bei der Aufnahme von
Krediten ist der haushaltswirtschaftliche Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu
beachten. Vor der Aufnahme eines Kredites sind deshalb im Regelfall Angebote
verschiedener Kreditgeber einzuholen. Für die Wirtschaftlichkeit eines Angebotes sind alle
Vertragselemente zu berücksichtigen und zu bewerten.
2.2
Kreditkosten
Das Entgelt für den Kredit wird durch Ermittlung des (vorläufigen) effektiven Jahreszinses
unter Berücksichtigung aller mit der Kreditaufnahme verbundenen Kosten festgestellt (vgl.:
Preisangabenverordnung (PangV) vom 18.10.2002, BGBl. I 4197 in der jeweils geltenden
Fassung). Zu diesen Kosten zählen u.a. Disagios, Vermittlungs- und Abschlussgebühren.
Für die Kosten eines Kredites ist die Höhe der Zinsen von entscheidender Bedeutung.
Deshalb ist besonders darauf zu achten, dass die Zinsen wirtschaftlich sind. Die mögliche
Zinsentwicklung ist dabei beim Abschluss eines Kredites immer zu beachten.
Es ist grundsätzlich zulässig, Zinsderivate zur Zinsabsicherung zu nutzen. Diese Instrumente
dürfen allerdings lediglich im Rahmen des abgeschlossenen Kreditgeschäftes eingesetzt
- 115 -
werden. Dementsprechend sind Geschäfte mit Derivaten, die unabhängig von
Kreditgeschäften abgeschlossen werden, als spekulative Geschäfte für Gemeinden unzulässig.
2.3
Laufzeit und Tilgung
Die Laufzeit eines Kredites soll sich grundsätzlich an der Lebensdauer des damit finanzierten
Investitionsobjektes orientieren. Langfristige Investitionsobjekte sollen möglichst auch durch
langfristige Kredite finanziert werden, sofern nicht eine andere Laufzeit aus Gründen des
Wirtschaftlichkeitsgebotes angezeigt ist. Die zu vereinbarende Tilgung kann sich im Regelfall
an den erforderlichen Abschreibungen der Investition und an der Leistungskraft der Gemeinde
orientieren.
2.4
Kündigungsrechte für Gemeinden und Kreditgeber
Für die Gemeinde muss sichergestellt sein, dass das Kündigungsrecht nach § 609 BGB nicht
ausgeschlossen wird. Bei Darlehen mit einer vertraglichen Festzinsperiode darf kein
einseitiges Kündigungsrecht des Kreditgebers vereinbart werden.
Bei zinsvariablen Darlehen muss ein beiderseitiges Kündigungsrecht innerhalb von drei
Monaten für den Fall der Anpassung des Zinssatzes an veränderte Kapitalmarktbedingungen
beschränkt werden. Bei der Vereinbarung von sog. Zinsgleitklauseln (Anbindung der
Zinssätze an bestimmte Sätze wie z.B. Diskont, Lombard oder Euribor) hat die Gemeinde in
eigener Verantwortung eine eigene sorgfältige Prognose der künftigen Zinsentwicklung
(Zinsmeinung) vorzunehmen und sich dabei gegebenenfalls durch spezialisierte Fachberatung
unterstützen zu lassen.
2.5
Kredite in fremder Währung
Die Gemeinde kann aus Wirtschaftlichkeitserwägungen Kredite auch in fremder Währung
aufnehmen. In diesem Fall hat sie insbesondere wegen der Wechselkursschwankungen
besondere Anforderungen bei der Risikoabwägung und Risikovorsorge zu erfüllen.
2.5.1
Risikoabwägung
Die maßgeblichen Haushaltsgrundsätze verpflichten die Gemeinden bei der Gestaltung der
Konditionen der Kredite zur Beachtung des Vorrangs der Sicherheit und Risikominimierung.
Die vielfältigen Möglichkeiten der Geld- und Kapitalmärkte dürfen deshalb nur in einem
angemessenen und vertretbaren Umfang in Anspruch genommen werden, bei denen so weit
wie möglich auf erhöhte Risiken, zu denen auch erhebliche Wechselkursschwankungen
zählen können, verzichtet werden muss. Die Gemeinden sollten sich daher vor der Aufnahme
von Krediten in fremder Währung, auch wenn diese in Verbindung mit derivativen
Finanzierungsinstrumenten erfolgt, der spezialisierten Fachberatung bedienen, denn die
Chancen und Risiken sind hier oftmals nicht auf den ersten Blick zu erkennen.
Zur Vorbereitung der Entscheidung über die Aufnahme von Krediten in fremder Währung
sind deshalb unter Berücksichtigung der örtlichen Bedürfnisse Entscheidungs- und
Auswahlkriterien einschließlich der möglichen Zinssicherungsinstrumente durch die
- 116 -
Gemeinde zu bestimmen und von ihr die dafür notwendigen Informationen einzuholen. Dies
enthält für die Gemeinden insbesondere die Verpflichtung, sich selbst Kenntnisse über
Sicherheiten und Risiken im Vergleich zu einer anderen Kreditaufnahme zu verschaffen und
erfordert wegen des möglichen Wechselkursrisikos von Fremdwährungen auch die laufende,
eigenverantwortliche „Kontrolle“ über die Abwicklung des Kreditgeschäftes. Es ist nicht
ausreichend, diese Kontrolle nur einmal jährlich vorzunehmen oder sie einem Dritten
vollständig zu übertragen.
2.5.2
Risikovorsorge
Von den Gemeinden muss bei der Aufnahme von Krediten in fremder Währung, abhängig
von der Höhe des Wechselkursrisikos, gleichzeitig eine Risikovorsorge getroffen werden. Sie
kann regelmäßig darin bestehen, dass die Vorteile der Gemeinde aus der Aufnahme von
Krediten in fremder Währung nicht vollständig für Zwecke des gemeindlichen Haushalts
abgeschöpft werden. Ein Teil davon ist als „Absicherung des Fremdwährungsrisikos“
zurückzulegen, bis gesichert ist, dass sich das Fremdwährungsrisiko nicht mehr realisiert.
Sollten keine konkreten Anhaltspunkte für die Bestimmung der Risikovorsorge vorliegen,
kann die Hälfte des Zinsvorteils der Gemeinde aus der Kreditaufnahme in ausländischer
Währung angesetzt werden. Für diese Risikovorsorge ist eine Rückstellung nach § 36 Abs. 5
der Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) zu bilden. Die Rückstellung ist nach Wegfall
des besonderen Fremdwährungsrisikos aufzulösen. Soweit noch bis zum 31.12.2008 das
kamerale Haushaltsrecht Anwendung findet, sind die entsprechenden Finanzmittel als
Risikovorsorge in die allgemeine Rücklage einzustellen und erst nach Wegfall des
Fremdwährungsrisikos verfügbar zu machen.
3
Kredite zur Liquiditätssicherung nach § 89 GO
Nach § 89 Abs. 2 GO dürfen Gemeinden zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlung
Liquiditätskredite bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen,
sofern keine anderen Mittel zur Verfügung stehen. Die Ziffern 2.2, 2.4, 2.5 gelten
entsprechend bei der Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung.
4
Kreditähnliche Rechtsgeschäfte
4.1
Neben der Aufnahme von Krediten wird die Haushaltswirtschaft der Gemeinden auch durch
den Abschluss kreditähnlicher Rechtsgeschäfte zukünftig belastet. Das kreditähnliche
Rechtsgeschäft begründet eine Zahlungsverpflichtung der Gemeinde, die einer
Kreditaufnahme wirtschaftlich gleichkommt (vgl. § 86 Abs. 4 S.1 GO. Für die Beurteilung,
ob ein kreditähnliches Rechtsgeschäft vorliegt, kommt es auf den Einzelfall an. Entscheidend
ist nicht die formale Bezeichnung und Einordnung des Geschäftes, sondern dessen
wirtschaftliche Auswirkung. Beispiele kreditähnlicher Rechtsgeschäfte sind Leasinggeschäfte,
atypische,
langfristige
Mietverträge
ohne
Kündigungsmöglichkeiten
bzw.
Nutzungsüberlassungsverträge für Gebäude auf gemeindeeigenen Grundstücken,
periodenübergreifende Stundungsabreden, aber auch Leibrentenverträge, Ratenkaufmodelle
- 117 -
oder ÖPP-Projekte
Vertragselementen.
der
Gemeinden
-
etwa
mit
kombinierten
kreditähnlichen
4.2
Anzeigepflicht
Die Entscheidung über die Begründung einer Zahlungsverpflichtung, die wirtschaftlich einer
Kreditverpflichtung gleichkommt, ist nach § 86 Abs. 4 S. 1 GO der Aufsichtsbehörde
unverzüglich, spätestens einen Monat vor der rechtsverbindlichen Eingehung der
Verpflichtung, schriftlich anzuzeigen. Unter die Anzeigepflicht fallen auch spätere
Änderungen der in § 86 Abs. 4 GO genannten Zahlungsverpflichtungen, wenn sie zu einer
höheren Belastung der Gemeinde führen. In der Anzeige sind die tatsächlichen Verhältnisse
und die finanziellen Auswirkungen im Rahmen eines Wirtschaftlichkeitsvergleiches
darzustellen und auf Verlangen durch Vorlage der vertraglichen Abmachungen zu belegen.
Die Monatsfrist ist keine Ausschlussfrist für aufsichtsbehördliches Handeln. Von der
Anzeigepflicht ausgenommen sind Rechtsgeschäfte, die als Geschäfte der laufenden
Verwaltung nach § 41 Abs. 3 S.1 GO gelten und abgeschlossen werden.
4.3
Nachweis der kreditähnlichen Rechtsgeschäfte
Zur Gewährleistung einer geordneten Haushaltswirtschaft hat die Gemeinde die aus
kreditähnlichen Rechtsgeschäften bestehenden Finanzierungsverpflichtungen vollständig im
Haushaltsplan darzustellen. Im Vorbericht zum Haushaltsplan (§ 7 GemHVO) ist deshalb
aufzuführen, wie hoch die Belastungen aus kreditähnlichen Rechtsgeschäften (insbesondere
Immobilien-Leasing) in den folgenden Jahren sein werden.
Entsprechendes gilt für den Jahresabschluss, dem eine Übersicht über den Stand der
Verpflichtungen zu Beginn und zum Ende des Haushaltsjahres beizufügen ist. In dieser
Übersicht ist auch der Stand der Verpflichtungen aus Vorgängen, die Kreditaufnahmen
wirtschaftlich gleichkommen, darzustellen.
5
Besondere kreditähnliche Rechtsgeschäfte: ÖPP und Leasing
Nicht nur die Aufnahme von Krediten, auch die Verpflichtung aus einem ÖPP/LeasingProjekt bedeutet eine dauerhafte Belastung des kommunalen Haushalts. Die hieraus
übernommenen Verpflichtungen dürfen die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Gemeinden
nicht gefährden. Gemeinden müssen deshalb auch für kreditähnliche Rechtsgeschäfte die
gleichen Maßstäbe wie für eine Kreditaufnahme anlegen.
5.1
Öffentlich Private Partnerschaft (ÖPP)
Durch die Umsetzung von ÖPP-Projekten können Gemeinden privates Kapital und Knowhow in die Aufgabenerfüllung einbeziehen. Insbesondere durch Modelle, die über eine
Investitionsfinanzierung hinausgehen, können Effizienzvorteile erreicht werden. In diesem
Sinne handelt es sich bei ÖPP-Projekten um eine langfristige, vertraglich geregelte
Zusammenarbeit der Gemeinden mit privaten Unternehmen. Dabei werden in der Regel die
Planung, der Bau, die Finanzierung, die Instandhaltung und Instandsetzung sowie weitere
betriebliche Leistungen über den gesamten Lebenszyklus einer Liegenschaft von dem
- 118 -
privaten Partner übernommen. Die Finanzierung erfolgt durch laufende Nutzungsentgelte,
Leasingraten oder Mieten der Gemeinde. ÖPP-Projekte sind als kreditähnliche
Rechtsgeschäfte anzeigepflichtig.
5.1.1
Wirtschaftlichkeitsuntersuchung,
Comparator, PSC)
konventioneller
Vergleichswert
(Public
Sector
Zum Nachweis der Wirtschaftlichkeit eines ÖPP-Projektes besteht im Rahmen der Anzeige
nach § 85 Abs. 4 GO für die Gemeinde die Verpflichtung, eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung vorzulegen, die das ÖPP-Projekt mit den Kosten einer kommunalen
Eigenerstellung (Konventioneller Vergleichswert/ PSC) vergleicht. Auch hier gilt der
Grundsatz, dass die ÖPP-Lösung wirtschaftlich jedenfalls nicht ungünstiger sein darf als die
Eigenerstellung. Bei der Aufstellung des PSC müssen die voraussichtlichen Kosten und ggf.
Erlöse der kommunalen Eigenerstellung bezogen auf die geplante Vertragslaufzeit geschätzt
werden. Dazu gehören: Investitionskosten (Planung und Bau), Finanzierungskosten,
Betriebskosten (inkl. Instandhaltung und –setzung), Transaktions- und Verwaltungskosten,
Risikokosten und ggf. Kosten bzw. Erlöse der Verwertung. Die Methodik des PSC im
Einzelnen ist dem jeweils aktuellen Leitfaden „Wirtschaftlichkeitsvergleich bzw. –
untersuchungen bei PPP-Projekten“ des FM NRW zu entnehmen.
5.1.2
Bilanzierung des ÖPP-Projektes
Ob und in welcher Höhe die Bilanzierung eines ÖPP-Projektes bei der Gemeinde
vorzunehmen ist, richtet sich grundsätzlich nach den Vorschriften der GemHVO. Für eine
Aktivierung und Passivierung in der gemeindlichen Bilanz ist das wirtschaftliche Eigentum
der Gemeinde am Vermögensgegenstand ausschlaggebend. Aus Gründen der Vereinfachung
kann im Regelfall die bilanzsteuerrechtliche Behandlung des jeweiligen Projektes zugrunde
gelegt werden (vgl. hierzu die Leasingerlasse des Bundesministerium der Finanzen in der
jeweils geltenden Fassung).
5.1.3
Veranschlagung im Haushalt
Das Leistungsentgelt eines ÖPP-Projektes ist –abhängig von der gewählten Modellvariante
und soweit möglich- in seine konsumtiven und investiven Anteile aufzuteilen. Die
konsumtiven Anteile zum Betrieb und zur Unterhaltung einer Liegenschaft sind als
Aufwendungen in der Ergebnisrechnung zu buchen. Gleiches gilt für etwaige Erlöse aus dem
Betrieb einer Liegenschaft. Investive Anteile z.B. Baukosten sind als gemeindliche Investition
mit den jährlichen Auszahlungen im Finanzplan (§ 3 GemHVO) nachzuweisen. Eine
pauschale Zuordnung nach dem Prinzip der „überwiegenden Zugehörigkeit“ ist zu vermeiden.
Die Veranschlagung wird dadurch erleichtert, dass Bieter bei der Angebotsabgabe i.d.R.
aufgefordert werden, die Preise für einzelne Leistungsbereiche wie Bau, Betrieb,
Unterhaltung und Finanzierung gesondert anzugeben.
Sofern eine Gemeinde für das Haushaltsjahr 2008 noch einen kameralen Haushalt aufstellt, ist
die Veranschlagung eines ÖPP-Projektes nach den entsprechenden kameralen Grundsätzen
vorzunehmen: Die Zahlungen aus der Umsetzung von ÖPP-Projekten sind auch hier – soweit
möglich – von der Gemeinde in seine konsumtiven und investiven Anteile aufzuteilen. Die
- 119 -
konsumtiven Anteile sind im Verwaltungshaushalt, die investiven Anteile sind im
Vermögenshaushalt
zu
veranschlagen.
Die
Zuordnung
erfolgt
nach
den
Verwaltungsvorschriften über die Gliederung der Haushaltspläne der Gemeinden (RdErl. vom
27.11.1995 – SMBl. NRW. 6300). Diese sind auch zu beachten, wenn keine Trennung der
gemeindlichen Zahlungen möglich ist.
5.2
Leasing
5.2.1
Als Alternative zur herkömmlichen Kreditfinanzierung wählen Gemeinden insbesondere
Leasing- Modelle, immer häufiger auch im Zusammenhang mit ÖPP.
Leasing ist die langfristige Vermietung (Anmietung) von beweglichen und unbeweglichen
Vermögensgegenständen, wenn ein späterer Eigentumsübergang vertraglich ermöglicht wird.
Die Dauer des Vertrages und die Höhe der Leasingraten werden so bemessen, dass der
Leasinggeber während der Vertragsdauer seine Investitionskosten ganz oder zumindest zum
überwiegenden Teil decken kann. Die Leasingrate (Miete) setzt sich aus den Kapitalkosten
sowie einem Zuschlag für Kosten, Risiko und Gewinn des Leasinggebers zusammen. Kosten
des Leasingobjektes wie Abgaben, Versicherungen u. ä. werden dem Leasingnehmer meistens
gesondert in Rechnung gestellt. Je nach der vertraglichen Gestaltung des Leasingvertrages
werden die Instandhaltung bzw. die Unterhaltung des Objektes entweder vom Leasingnehmer
oder vom Leasinggeber getragen. Sofern der Private als Leasinggeber auch für die
Instandhaltung bzw. die Unterhaltung des Objektes verantwortlich ist, handelt es sich
regelmäßig zugleich um ein ÖPP-Projekt.
Bei den Leasing-Objekten kann es sich sowohl um unbewegliches Anlagevermögen handeln,
wie z.B. Bürogebäude, Sportanlagen (Immobilien-Leasing), als auch um bewegliches
Anlagevermögen, wie z.B. EDV-Anlagen, Telekommunikationsanlagen, Fahrzeuge
(Mobilienleasing).
Die Finanzierung von Vermögensgegenständen über Leasing kann für Gemeinden eine
sinnvolle Alternative zur Finanzierung über Kredite sein. Hierzu ist nachzuweisen, dass die
Leasingvariante für die Gemeinde gegenüber einer Finanzierung mit Krediten jedenfalls
wirtschaftlich nicht ungünstiger ist. Auch bei Leasinggeschäften, die weder Betrieb noch
Unterhaltung des Vermögensgegenstandes umfassen, ist der Kommunalaufsicht im Rahmen
des Anzeigeverfahrens eine konventionelle Vergleichsrechnung vorzulegen, bei der die
anfallenden Kosten und Risiken in Abhängigkeit vom konkreten Vertragsmodell entsprechend
anzusetzen sind.
Bei Leasinggeschäften gelten für die Bilanzierung und die Veranschlagung im Haushalt die
Ziffern 5.1.2 und 5.1.3 entsprechend.
5.2.2
Sale and Lease Back Modelle
Im Rahmen von „Sale and Lease Back“ Geschäften überträgt die Gemeinde das Eigentum an
einem Objekt dem privaten Investor zur Sanierung, um es zur erforderlichen kommunalen
Aufgabenerfüllung von ihm wieder anzumieten. Dies ist nach Sinn und Zweck des § 90 Abs.
- 120 -
3 GO nur dann zulässig, wenn die Nutzung des Vermögensgegenstandes zur
Aufgabenerledigung der Gemeinde langfristig gesichert ist und die Aufgabenerledigung
dadurch wirtschaftlicher wird. Die stetige Aufgabenerledigung ist in der Regel dann gesichert,
wenn das Sale and Lease Back Geschäft zur Werterhaltung bzw. Wertsteigerung des Objekts
bestimmt ist und der Gemeinde daran zur Aufgabenerfüllung ein langfristiges Nutzungsrecht
sowie eine Rückkaufoption eingeräumt wird.
6
Haushaltssicherung und vorläufige Haushaltsführung
Grundsätzlich können auch Kommunen, die sich in der Haushaltssicherung oder wegen eines
nicht genehmigten Haushaltssicherungskonzepts dauerhaft in der vorläufigen
Haushaltsführung befinden, ÖPP-Projekte im Falle ihrer Wirtschaftlichkeit nutzen. Bei einer
Entscheidung über kreditähnliche Rechtsgeschäfte sind jedoch insbesondere meine Erlasse
zur Haushaltssicherung und zur vorläufigen Haushaltsführung zu beachten.
7
Ausschreibungspflicht
Bei der Vereinbarung eines ÖPP-Projekts oder eines Leasingvertrags durch die Gemeinde
handelt es sich in der Regel um die Vergabe eines öffentlichen Auftrags. Nach § 25 Abs. 1 der
GemHVO hat dem grundsätzlich eine öffentliche Ausschreibung vorauszugehen. Damit soll
sichergestellt werden, dass die Angebote der in Frage kommenden Unternehmen im
Leistungswettbewerb mit anderen Bewerbern zustande kommen, so dass die Gemeinde in die
Lage versetzt wird, unter Ausnutzung aller Chancen am Markt das für sie günstigste Angebot
zu wählen.
Bei der Vergabe öffentlicher Aufträge gelten grundsätzlich die Regelungen des Gesetzes
gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB - 4. Teil) vom 15.7.2005 (BGBl. I S. 2114) in der
jeweils geltenden Fassung, sofern im Einzelfall die EU-Schwellenwerte ohne Umsatzsteuer
erreicht oder überstiegen werden. Diese ergeben sich aus § 100 Abs. 1 GWB i.V.m. § 2 der
Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge (VgV) vom 11.2.2003 (BGBl. I S. 169) in
der jeweils geltenden Fassung.
Bei Auftragsvergaben, deren Auftragswerte im Einzelfall diese EU-Schwellenwerte nicht
erreichen, gelten gem. § 25 Abs. 2 GemHVO die Vergabebestimmungen, die das
Innenministerium festlegt (vgl. Vergabegrundsätze für Gemeinden (GV), Runderlass vom
22.03.2006 (SMBl. NRW. 6300) in der jeweils geltenden Fassung).
8
Zuwendungsrecht
Nach den Vorschriften der Landeshaushaltsordnung, insbesondere § 23 i. V. m. § 44 LHO,
handelt es sich bei den Zuwendungen des Landes regelmäßig um bewilligte freiwillige
Geldleistungen des Landes an Stellen außerhalb der Landesverwaltung, um die Erfüllung
bestimmter Aufgaben zu ermöglichen bzw. zu unterstützen. Daneben können spezielle
Förderrichtlinien Bedingungen setzen, die bei der Gewährung einer Zuwendung zu erfüllen
sind.
Grundvoraussetzung für die Gewährung einer Zuwendung ist in allen Fällen, dass ein
erhebliches Landesinteresse an der Durchführung der zu fördernden Maßnahmen besteht.
- 121 -
Außerdem werden Zuwendungen des Landes im Einzelfall nur auf der Grundlage der
voraussichtlichen kassenmäßigen Einnahmen und Ausgaben des Zuwendungsempfängers
bewilligt.
Landeszuwendungen an Gemeinden sollen im Rahmen der vorgegebenen öffentlichen
Zweckbestimmung verwendet werden. Dabei sind ÖPP/Leasing-Projekte grundsätzlich
förderfähig. Die Fördermittel können an private Unternehmen mit der Maßgabe weitergeleitet
werden, dass die Bestimmungen des Zuwendungsvertrages bzw. Bewilligungsbescheides
berücksichtigt werden. Im Übrigen sind die jeweils geltenden Förderrichtlinien und
haushaltsrechtlichen Bestimmungen zu beachten.
9
Geltungsbereich und Geltungsdauer
Der Runderlass gilt für die Gemeinden des Landes NRW sowie entsprechend für die
Gemeindeverbände. Die Geltung des Runderlasses ist auf fünf Jahre befristet.
10
In-Kraft-treten und Aufhebung von Runderlassen
Der Erlass tritt am Tag nach der öffentlichen Bekanntgabe im Ministerialblatt in Kraft.
Der Runderlass des Innenministers „Kreditwirtschaft der Gemeinden (GV)“ vom 23.6.1989,
Az.: III B 3-5/601-5094/89 (SMBl. NRW 652) sowie der Runderlass des Innenminister
„Aufnahme von Krediten in fremder Währung durch Gemeinden und Gemeindeverbände
(Fremdwährungskredite)“ vom 30.8.2004, Az.: 34-48.05.11-1290/04 (SMBl. NRW 652)
werden aufgehoben.
- 122 -
2676
Bundesgesetzblatt Jahrgang 2005 Teil I Nr. 56, ausgegeben zu Bonn am 7. September 2005
Gesetz
zur Beschleunigung der Umsetzung von
Öffentlich Privaten Partnerschaften und zur Verbesserung
gesetzlicher Rahmenbedingungen für Öffentlich Private Partnerschaften
Vom 1. September 2005
Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates
das folgende Gesetz beschlossen:
b) Nach Absatz 4 wird folgender Absatz 5 eingefügt:
„(5) Ein wettbewerblicher Dialog ist ein Verfahren zur Vergabe besonders komplexer Aufträge
durch staatliche Auftraggeber. In diesem Verfahren
erfolgen eine Aufforderung zur Teilnahme und
anschließend Verhandlungen mit ausgewählten
Unternehmen über alle Einzelheiten des Auftrags.“
Artikel 1
Änderung des Gesetzes
gegen Wettbewerbsbeschränkungen
Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen in
der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Juli 2005
(BGBl. I S. 2114), geändert durch Artikel 2 Abs. 18 des
Gesetzes vom 12. August 2005 (BGBl. I S. 2354), wird wie
folgt geändert:
c) Der bisherige Absatz 5 wird Absatz 6 und wie folgt
gefasst:
„(6) Öffentliche Auftraggeber haben das offene
Verfahren anzuwenden, es sei denn, auf Grund
dieses Gesetzes ist etwas anderes gestattet. Auftraggebern, die nur unter § 98 Nr. 4 fallen, stehen
das offene Verfahren, das nicht offene Verfahren
und das Verhandlungsverfahren nach ihrer Wahl
zur Verfügung.“
1. Dem § 99 wird folgender Absatz 6 angefügt:
„(6) Ein öffentlicher Auftrag, der sowohl den Einkauf von Waren als auch die Beschaffung von Dienstleistungen zum Gegenstand hat, gilt als Dienstleistungsauftrag, wenn der Wert der Dienstleistungen den
Wert der Waren übersteigt. Ein öffentlicher Auftrag,
der neben Dienstleistungen Bauleistungen umfasst,
die im Verhältnis zum Hauptgegenstand Nebenarbeiten sind, gilt als Dienstleistungsauftrag.“
2. § 101 wird wie folgt geändert:
Artikel 2
Änderung
der Vergabeverordnung
Die Vergabeverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. Februar 2003 (BGBl. I S. 169), zuletzt
geändert durch Artikel 3 Abs. 37 des Gesetzes vom 7. Juli
2005 (BGBl. I S. 1970), wird wie folgt geändert:
a) Absatz 1 wird wie folgt gefasst:
„(1) Die Vergabe von öffentlichen Liefer-, Bauund Dienstleistungsaufträgen erfolgt in offenen
Verfahren, in nicht offenen Verfahren, in Verhandlungsverfahren oder im wettbewerblichen Dialog.“
1. Dem § 4 werden folgende Absätze 4 und 5 angefügt:
„(4) Bei der Anwendung des Absatzes 1 ist § 7 Nr. 2
Abs. 1 des Abschnittes 2 des Teiles A der Verdingungsordnung für Leistungen (VOL/A) mit der Maß-
- 131 -
gabe anzuwenden, dass der Auftragnehmer sich bei
der Erfüllung der Leistung der Fähigkeiten anderer
Unternehmen bedienen kann.
(5) Hat ein Bieter oder Bewerber vor Einleitung des
Vergabeverfahrens den Auftraggeber beraten oder
sonst unterstützt, so hat der Auftraggeber sicherzustellen, dass der Wettbewerb durch die Teilnahme des
Bieters oder Bewerbers nicht verfälscht wird.“
a) Der bisherige Wortlaut wird Absatz 1.
b) Folgende Absätze 2 und 3 werden angefügt:
„(2) Bei der Anwendung des Absatzes 1 gelten
die Bestimmungen des Abschnittes 2 des Teiles A
der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/A) mit folgenden Maßgaben:
1. § 2 Nr. 1 und § 25 Nr. 2 VOB/A gelten bei einer
Auftragsvergabe an mehrere Unternehmen mit
der Maßgabe, dass der Auftraggeber nur für
den Fall der Auftragsvergabe verlangen kann,
dass eine Bietergemeinschaft eine bestimmte
Rechtsform annehmen muss, sofern dies für
die ordnungsgemäße Durchführung des Auftrages notwendig ist.
2. § 8 Nr. 2 Abs. 1 und § 25 Nr. 6 VOB/A finden mit
der Maßgabe Anwendung, dass der Auftragnehmer sich bei der Erfüllung der Leistung der
Fähigkeiten anderer Unternehmen bedienen
kann.
3. § 10 Nr. 5 Abs. 3 VOB/A gilt mit der Maßgabe,
dass der Auftragnehmer bei der Weitervergabe
von Bauleistungen nur die Bestimmungen des
Teiles B der Vergabe- und Vertragsordnung für
Bauleistungen (VOB/B) zugrunde zu legen hat.
(3) § 4 Abs. 5 gilt entsprechend.“
3. Nach § 6 wird folgender § 6a eingefügt:
„§ 6a
Wettbewerblicher Dialog
(1) Die staatlichen Auftraggeber können für die
Vergabe eines Liefer-, Dienstleistungs- oder Bauauftrags oberhalb der Schwellenwerte einen wettbewerblichen Dialog durchführen, sofern sie objektiv
nicht in der Lage sind,
1. die technischen Mittel anzugeben, mit denen ihre
Bedürfnisse und Ziele erfüllt werden können oder
2. die rechtlichen oder finanziellen Bedingungen des
Vorhabens anzugeben.
(2) Die staatlichen Auftraggeber haben ihre Bedürfnisse und Anforderungen europaweit bekannt zu
machen; die Erläuterung dieser Anforderungen erfolgt
in der Bekanntmachung oder in einer Beschreibung.
(3) Mit den im Anschluss an die Bekanntmachung
nach Absatz 2 ausgewählten Unternehmen ist ein Dialog zu eröffnen, in dem die staatlichen Auftraggeber
ermitteln und festlegen, wie ihre Bedürfnisse am besten erfüllt werden können. Bei diesem Dialog können
sie mit den ausgewählten Unternehmen alle Einzel-
2677
heiten des Auftrages erörtern. Die staatlichen Auftraggeber haben dafür zu sorgen, dass alle Unternehmen
bei dem Dialog gleich behandelt werden. Insbesondere dürfen sie nicht Informationen so weitergeben,
dass bestimmte Unternehmen begünstigt werden
könnten. Die staatlichen Auftraggeber dürfen Lösungsvorschläge oder vertrauliche Informationen eines Unternehmens nicht ohne dessen Zustimmung an die anderen Unternehmen weitergeben und diese nur im Rahmen des Vergabeverfahrens verwenden.
(4) Die staatlichen Auftraggeber können vorsehen,
dass der Dialog in verschiedenen aufeinander folgenden Phasen abgewickelt wird, um die Zahl der in der
Dialogphase zu erörternden Lösungen anhand der in
der Bekanntmachung oder in der Beschreibung angegebenen Zuschlagskriterien zu verringern. Im Fall
des Satzes 1 ist dies in der Bekanntmachung oder in
einer Beschreibung anzugeben. Die staatlichen Auftraggeber haben die Unternehmen, deren Lösungen
nicht für die nächstfolgende Dialogphase vorgesehen
sind, darüber zu informieren.
(5) Die staatlichen Auftraggeber haben den Dialog
für abgeschlossen zu erklären, wenn
1. eine Lösung gefunden worden ist, die ihre Bedürfnisse erfüllt oder
2. erkennbar ist, dass keine Lösung gefunden werden kann;
sie haben die Unternehmen darüber zu informieren.
Im Fall des Satzes 1 Nr. 1 haben sie die Unternehmen
aufzufordern, auf der Grundlage der eingereichten
und in der Dialogphase näher ausgeführten Lösungen
ihr endgültiges Angebot vorzulegen. Die Angebote
müssen alle zur Ausführung des Projekts erforderlichen Einzelheiten enthalten. Der staatliche Auftraggeber kann verlangen, dass Präzisierungen, Klarstellungen und Ergänzungen zu diesen Angeboten gemacht
werden. Diese Präzisierungen, Klarstellungen oder
Ergänzungen dürfen jedoch keine Änderung der
grundlegenden Elemente des Angebotes oder der
Ausschreibung zur Folge haben, die den Wettbewerb
verfälschen oder diskriminierend wirken könnte.
(6) Die staatlichen Auftraggeber haben die Angebote auf Grund der in der Bekanntmachung oder in
der Beschreibung festgelegten Zuschlagskriterien zu
bewerten und das wirtschaftlichste Angebot auszuwählen. Die staatlichen Auftraggeber dürfen das
Unternehmen, dessen Angebot als das wirtschaftlichste ermittelt wurde, auffordern, bestimmte Einzelheiten des Angebotes näher zu erläutern oder im
Angebot enthaltene Zusagen zu bestätigen. Dies darf
nicht dazu führen, dass wesentliche Aspekte des
Angebotes oder der Ausschreibung geändert werden,
und dass der Wettbewerb verzerrt wird oder andere
am Verfahren beteiligte Unternehmen diskriminiert
werden.
(7) Verlangen die staatlichen Auftraggeber, dass
die am wettbewerblichen Dialog teilnehmenden
Unternehmen Entwürfe, Pläne, Zeichnungen, Berechnungen oder andere Unterlagen ausarbeiten, müssen
sie einheitlich für alle Unternehmen, die die geforderte
Unterlage rechtzeitig vorgelegt haben, eine angemessene Kostenerstattung hierfür gewähren.“
- 132 -
2678
behörde beantragen, dass mit Beginn der jeweils
folgenden Kalkulationsperiode die Erhebung der
Mautgebühr von einer Gebühr auf ein Entgelt
oder von einem Entgelt auf eine Gebühr umgestellt wird.
Artikel 3
Änderung des
Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetzes
Das Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz in der
Fassung der Bekanntmachung vom 20. Januar 2003
(BGBl. I S. 98) wird wie folgt geändert:
(4) Soweit die Mautgebühr als Gebühr erhoben wird, findet gegen einen von dem Privaten
erlassenen Gebührenbescheid ein Widerspruchsverfahren nicht statt. Die Vollstreckung der
Gebührenbescheide erfolgt nach den jeweiligen
landesrechtlichen Vorschriften über die Verwaltungsvollstreckung.“
a) In Absatz 1 werden die Wörter „auf der Grundlage
einer Gebührenfinanzierung“ durch die Wörter
„auf der Grundlage einer Mautgebührenfinanzierung“ ersetzt.
b) Folgender Absatz 5 wird angefügt:
„(5) Mautgebühren im Sinne dieses Gesetzes
sind öffentlich-rechtliche Gebühren (Gebühren)
oder privatrechtliche Entgelte (Entgelte).“
a) Absatz 1 wird wie folgt geändert:
aa) In Satz 1 werden die Wörter „mit dem Recht
zur Erhebung einer Mautgebühr nach Maßgabe des § 3 für diesen Bundesfernstraßenabschnitt zu beleihen“ durch die Wörter „mit
den Befugnissen, die für den Bau, den
Betrieb und die Unterhaltung des nach § 3
Abs. 1 Satz 2 bestimmten Bundesfernstraßenabschnitts erforderlich sind, insbesondere mit dem Recht zur Erhebung einer Mautgebühr und dem Betreiben der Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nach Maßgabe der Absätze 3 bis 5, zu beleihen.“
bb) Nach Satz 3 werden folgende Sätze eingefügt:
„Die Mautgebühr wird vom Privaten nach
Maßgabe der Absätze 2 bis 4 als Gebühr auf
der Grundlage einer Rechtsverordnung nach
§ 5 Abs. 1 Satz 1 oder als Entgelt auf der
Grundlage einer Genehmigung nach § 6
Abs. 1 erhoben.“
cc) Die bisherigen Sätze 7 und 8 werden aufgehoben.
b) Nach Absatz 1 werden folgende Absätze eingefügt:
„(2) Sobald der voraussichtliche Zeitpunkt der
Freigabe des betroffenen Bundesfernstraßenabschnittes für den öffentlichen Verkehr feststeht,
hat die zuständige oberste Landesstraßenbaubehörde den Privaten aufzufordern, ihr gegenüber eine Erklärung abzugeben, ob die Mautgebühr als Gebühr oder als Entgelt zu erheben ist.
Der Private hat die Erklärung innerhalb eines
Monats nach Zugang der Aufforderung abzugeben. Wird die Erklärung nicht rechtzeitig abgegeben, wird die Mautgebühr als Gebühr erhoben.
(3) Nach dem Beginn der Mautgebührenerhebung kann der Private jeweils spätestens sechs
Monate vor dem Ablauf einer Kalkulationsperiode
bei der zuständigen obersten Landesstraßenbau-
c) Die bisherigen Absätze 2 bis 4 werden die neuen
Absätze 5 bis 7.
d) Im neuen Absatz 5 Satz 4 werden die Wörter „Der
Betreiber“ durch die Wörter „Der Private“ ersetzt.
a) In Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 werden nach dem Wort
„Bundesstraßen“ die Wörter „mit Fahrzeugen“
eingefügt.
b) Dem Absatz 4 wird folgender Satz angefügt:
„Der Private kann in den jeweiligen Kalkulationsperioden unterschiedliche Zinssätze für das von
ihm eingesetzte Eigenkapital in Ansatz bringen,
soweit über die gesamte Konzessionslaufzeit die
den Sätzen 1 und 2 entsprechende durchschnittliche Verzinsung eingehalten wird.“
c) In Absatz 5 Satz 3 werden die Wörter „der
Rechtsverordnungen gemäß § 3a“ durch die Wörter „der Rechtsverordnung nach § 4 sowie der
Rechtsverordnung nach § 5 oder der Genehmigung nach § 6“ ersetzt.
4. § 3a wird durch folgende §§ 4 bis 6 ersetzt:
„§ 4
Mautbemessungsund -kalkulationsverordnung
Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und
Wohnungswesen wird ermächtigt, im Einvernehmen
mit dem Bundesministerium der Finanzen und dem
Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit durch
Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates nähere Bestimmungen über die Bemessung
der Mautgebühren und die Kalkulation des Mautgebührensatzes nach § 3 Abs. 2 bis 5 zu erlassen.
§5
Mautgebührenverordnung
(1) Die Landesregierungen werden ermächtigt,
durch Rechtsverordnung für die in einer Rechtsverordnung nach § 3 Abs. 1 Satz 2 jeweils festgelegte
Strecke die Höhe der Mautgebühr unter Beachtung
des § 3 Abs. 2 bis 5 und der Rechtsverordnung nach
§ 4 zu bestimmen, soweit
1. der Private im Falle des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2
erklärt oder im Falle des § 2 Abs. 3 beantragt hat,
die Mautgebühr als Gebühr zu erheben oder
- 133 -
2. der Fall des § 2 Abs. 2 Satz 3 eingetreten ist.
Sie können diese Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf die oberste Landesstraßenbaubehörde
übertragen. Der Private erwirbt mit Auftragserteilung
einen Anspruch auf Erlass der Rechtsverordnung
nach Satz 1. Solange die ansatzfähigen Kosten noch
nicht abschließend feststehen, erfolgt die Festsetzung der Mautgebühren in der Rechtsverordnung
nach Satz 1 auf der Basis der nach der Angebotskalkulation des Privaten ansatzfähigen Kosten, die um
die bereits nachgewiesenen Kosten aktualisiert wurden; der Nachweis erfolgt durch prüfbare Aufstellung
der Kosten, die eine rasche und sichere Beurteilung
ermöglichen muss.
(2) Der Private kann jederzeit bei der Landesregierung beantragen, die Bestimmung der Höhe der
Mautgebühr durch Rechtsverordnung nach Absatz 1
Satz 1 zu ändern. Der Private hat einen Anspruch auf
Erlass der Rechtsverordnung, soweit sich die der
geltenden Bestimmung der Höhe der Mautgebühr zu
Grunde liegenden Tatsachen wesentlich geändert
haben. Im Falle einer Rechtsverordnung nach Absatz 1
Satz 2 ist der Antrag an die oberste Landesstraßenbaubehörde zu richten.
2679
7. Der neue § 8 wird wie folgt gefasst:
„§ 8
Schuldner der Mautgebühr
Schuldner der Mautgebühr (Schuldner) ist, wer
1. über den Gebrauch des Fahrzeuges bestimmt,
2. das Fahrzeug führt,
3. Halter des Fahrzeuges ist.
Mehrere Schuldner haften als Gesamtschuldner.“
8. Der neue § 9 wird wie folgt geändert:
a) In Absatz 1 werden die Wörter „Rechtsverordnung
nach § 3a Abs. 2 Satz 1 und 3“ durch die Wörter
„Rechtsverordnung nach § 5 Abs. 1 Satz 1 oder
der Genehmigung nach § 6 Abs. 1 jeweils“
ersetzt.
b) In Absatz 4 werden
aa) die Wörter „Schuldner der Mautgebühr“
durch das Wort „Schuldner“ und
bb) die Wörter „nach Maßgabe des § 8“ durch die
Wörter „nach Maßgabe des § 10“
§6
ersetzt.
Mautgebührengenehmigung
(1) Erklärt der Private im Falle des § 2 Abs. 2 oder
beantragt der Private im Falle des § 2 Abs. 3 die
Mautgebühr als Entgelt zu erheben, so bedarf die
Höhe der Mautgebühr der Genehmigung der zuständigen obersten Landesstraßenbaubehörde.
(2) Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn
1. die Strecke in einer Rechtsverordnung nach § 3
Abs. 1 Satz 2 festgelegt ist und
2. bei der Berechnung der Mautgebühr die Maßstäbe nach § 3 Abs. 2 bis 5 und der Rechtsverordnung nach § 4 eingehalten sind.
9. Der bisherige § 7 wird aufgehoben.
10. Die bisherigen §§ 8 bis 10 werden die neuen §§ 10
bis 12.
11. Im neuen § 10 werden im Absatz 2 nach den Wörtern
„zum Zweck der“ die Wörter „Vollstreckung der
Mautgebühr,“ eingefügt.
12. Der neue § 11 Abs. 1 wird wie folgt geändert:
a) Satz 1 Nr. 2 wird wie folgt gefasst:
„2. Abrechnungsdaten zu löschen, sobald feststeht, dass die Mautgebühr nach § 9 entrichtet worden ist und Rechtsmittel nicht oder
nicht fristgerecht eingelegt worden sind,“.
§ 5 Abs. 1 Satz 4 gilt entsprechend.
(3) Der Private kann jederzeit bei der obersten
Landesstraßenbaubehörde beantragen, eine neue
Mautgebühr zu genehmigen. Der Private hat einen
Anspruch auf die Genehmigung, soweit sich die der
genehmigten Mautgebühr zu Grunde liegenden Tatsachen wesentlich geändert haben.
b) Die Sätze 2 und 3 werden wie folgt gefasst:
„Ist die Mautgebühr als Gebühr erhoben worden
und sind gegen den Gebührenbescheid fristgerecht Rechtsmittel eingelegt worden, sind die
Daten spätestens einen Monat nach Beendigung
des Verfahrens zu löschen. Ist die Mautgebühr
nicht nach § 9 entrichtet worden, hat der Private
die Kontroll- und Verfahrensdaten spätestens
einen Monat nach rechts- oder bestandskräftigem Abschluss des Verwaltungsverfahrens, des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, des Gerichtsverfahrens für die Beitreibung des Entgeltes
oder des Ordnungswidrigkeiten- oder Strafverfahrens zu löschen.“
(4) Vor Erteilung der Genehmigung hat die oberste
Landesstraßenbaubehörde die Zustimmung des
Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen einzuholen.
(5) Die Genehmigung kann unbeschadet der verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften über
Rücknahme und Widerruf auch widerrufen werden,
wenn der Private den Widerruf beantragt.“
5. Die bisherigen §§ 4 bis 6 werden die neuen §§ 7 bis 9.
6. Im neuen § 7 werden in den Sätzen 2 und 3 jeweils
die Wörter „für die Gebührenbefreiung“ durch die
Wörter „für die Mautgebührenbefreiung“ ersetzt.
13. Der neue § 12 Abs. 1 wird wie folgt geändert:
a) In Nummer 1 werden
aa) die Angabe „§ 6 Abs. 1“ durch die Angabe
„§ 9 Abs. 1“ und
- 134 -
2680
„Unbewegliche Vermögensgegenstände, die zur
Erfüllung der Aufgaben des Bundes weiterhin
benötigt werden, dürfen zur langfristigen Eigennutzung veräußert werden, wenn auf diese Weise die
Aufgaben des Bundes nachweislich wirtschaftlicher erfüllt werden können.“
bb) die Wörter „Rechtsverordnung nach § 3a
Abs. 2 Satz 1“ durch die Wörter „Rechtsverordnung nach § 5 Abs. 1 Satz 1 oder einer
Genehmigung nach § 6 Abs. 1“
ersetzt.
b) In Nummer 2 wird die Angabe „§ 6 Abs. 3 Satz 1“
durch die Angabe „§ 9 Abs. 3 Satz 1“ ersetzt.
b) Dem Absatz 3 wird folgender Satz angefügt:
„Ist der Wert gering oder besteht ein dringendes
Bundesinteresse, so kann das Bundesministerium
der Finanzen Ausnahmen zulassen.“
c) In Nummer 3 wird die Angabe „§ 9 Abs. 1 oder 2“
durch die Angabe „§ 11 Abs. 1 oder 2“ ersetzt.
14. Nach § 12 wird folgender § 13 eingefügt:
„§ 13
Übergangsregelung
c) Absatz 4 wird aufgehoben.
d) Der bisherige Absatz 5 wird Absatz 4 und wie folgt
gefasst:
„(4) Für die Überlassung der Nutzung eines Vermögensgegenstandes gelten die Absätze 2 und 3
entsprechend.“
(1) Vorbehaltlich des Absatzes 2 sind Rechtsverordnungen auf Grund des § 3a Abs. 2 in Verbindung
mit § 3 Abs. 2 bis 5 in der jeweils bis zum 7. September 2005 geltenden Fassung weiter anzuwenden.
(2) Eine auf Grund des § 3a Abs. 2 in Verbindung
mit § 3 Abs. 2 bis 5 in der jeweils bis zum 7. September 2005 geltenden Fassung erlassene Rechtsverordnung ist ab dem Tag, an dem
1. eine auf Grund des § 5 Abs. 1 erlassene Rechtsverordnung über die Höhe der Gebühr in Kraft tritt
oder
2. eine nach § 6 Abs. 1 erteilte Genehmigung über
die Höhe des Entgelts wirksam wird,
nicht mehr anzuwenden. Die zuständige oberste
Landesstraßenbaubehörde hat den nach Satz 1
maßgeblichen Tag im Bundesanzeiger bekannt zu
machen.
(3) Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und
Wohnungswesen wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates eine
auf Grund des § 3a Abs. 2 in Verbindung mit § 3
Abs. 2 bis 5 in der jeweils bis zum 7. September 2005
geltenden Fassung erlassene Rechtsverordnung, die
nach Absatz 2 Satz 1 nicht mehr anzuwenden ist,
aufzuheben.“
15. Der bisherige § 11 wird neuer § 14.
Artikel 4
Änderung
der Bundeshaushaltsordnung
Die Bundeshaushaltsordnung vom 19. August 1969
(BGBl. I S. 1284), zuletzt geändert durch Artikel 3 des
Gesetzes vom 17. Juni 1999 (BGBl. I S. 1334), wird wie
folgt geändert:
1. Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 wird folgender Satz eingefügt:
„Dabei ist auch die mit den Maßnahmen verbundene
Risikoverteilung zu berücksichtigen.“
a) Dem Absatz 2 wird folgender Satz angefügt:
Artikel 5
Änderung
des Grunderwerbsteuergesetzes
Das Grunderwerbsteuergesetz in der Fassung der
Bekanntmachung vom 26. Februar 1997 (BGBl. I S. 418,
1804), zuletzt geändert durch Artikel 18 des Gesetzes
vom 9. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3310, 3548, 3843),
wird wie folgt geändert:
1. Die Überschrift wird wie folgt gefasst:
„Grunderwerbsteuergesetz (GrEStG)“.
2. In § 4 Nr. 8 wird der abschließende Punkt durch ein
Semikolon ersetzt und folgende Nummer 9 angefügt:
„9. der Erwerb eines Grundstücks von einer juristischen Person des öffentlichen Rechts sowie der
Rückerwerb des Grundstücks durch die juristische Person des öffentlichen Rechts, wenn das
Grundstück im Rahmen einer Öffentlich Privaten
Partnerschaft für einen öffentlichen Dienst oder
Gebrauch im Sinne des § 3 Abs. 2 des Grundsteuergesetzes benutzt wird und zwischen dem
Erwerber und der juristischen Person des öffentlichen Rechts die Rückübertragung des Grundstücks am Ende des Vertragszeitraums vereinbart
worden ist. Die Ausnahme von der Besteuerung
entfällt mit Wirkung für die Vergangenheit, wenn
die juristische Person des öffentlichen Rechts auf
die Rückübertragung des Grundstücks verzichtet
oder das Grundstück nicht mehr für einen öffentlichen Dienst oder Gebrauch genutzt wird.“
3. In § 19 Abs. 2 Nr. 4 wird der abschließende Punkt
durch ein Semikolon ersetzt und folgende Nummer 5
angefügt:
„5. Änderungen in der Nutzung oder den Verzicht auf
Rückübertragung, wenn der Grundstückserwerb
nach § 4 Nr. 9 von der Besteuerung ausgenommen war.“
- 135 -
2681
Bestellung die Aufwendungen für das Nießbrauchrecht
zusammen mit dem Wert der bereits im Sondervermögen
befindlichen Nießbrauchrechte 10 Prozent des Wertes
des Sondervermögens nicht übersteigen.“
Artikel 6
Änderung
des Grundsteuergesetzes
Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 des Grundsteuergesetzes vom
7. August 1973 (BGBl. I S. 965), das zuletzt durch Artikel 29
des Gesetzes vom 21. Juni 2005 (BGBl. I S. 1818) geändert worden ist, wird folgender Satz angefügt:
Artikel 8
Rückkehr
zum einheitlichen Verordnungsrang
„Satz 2 gilt nicht, wenn der Grundbesitz von einem nicht
begünstigten Rechtsträger im Rahmen einer Öffentlich
Privaten Partnerschaft einer juristischen Person des
öffentlichen Rechts für einen öffentlichen Dienst oder
Gebrauch überlassen wird und die Übertragung auf den
Nutzer am Ende des Vertragszeitraums vereinbart ist.“
Die auf Artikel 2 beruhenden Teile der Vergabeverordnung können auf Grund der Ermächtigung des Gesetzes
gegen Wettbewerbsbeschränkungen durch Rechtsverordnung geändert werden.
Artikel 7
Artikel 9
Änderung
des Investmentgesetzes
Neubekanntmachung
Das Investmentgesetz vom 15. Dezember 2003
(BGBI. I S. 2676), zuletzt geändert durch Artikel 5 des
Gesetzes vom 22. Juni 2005 (BGBI. I S. 1698), wird wie
folgt geändert:
Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen kann den Wortlaut des Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetzes in der ab dem Inkrafttreten dieses Gesetzes geltenden Fassung im Bundesgesetzblatt
bekannt machen.
Dem § 67 Abs. 2 wird folgender Satz 3 angefügt:
„Unter den Voraussetzungen des Satzes 1 darf die Kapitalanlagegesellschaft für Rechnung eines ImmobilienSondervermögens auch Nießbrauchrechte an Grundstücken im Sinne des Absatzes 1 Nr. 1 erwerben, die der
Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen, wenn zur Zeit der
Artikel 10
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in
Kraft.
Das vorstehende Gesetz wird hiermit ausgefertigt. Es
ist im Bundesgesetzblatt zu verkünden.
Berlin, den 1. September 2005
Der Bundespräsident
Horst Köhler
Der Bundeskanzler
Gerhard Schröder
Der Bundesminister
für Wirtschaft und Arbeit
Wo l f g a n g C l e m e n t
Der Bundesminister der Finanzen
Hans Eichel
Der Bundesminister
f ü r V e r k e h r, B a u - u n d W o h n u n g s w e s e n
Manfred Stolpe
- 136 -

Kommunale Investitionen

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