RADA REDAKCYJNA Bolesław Balcerowicz, Wiesław Dobrzycki

Transcription

RADA REDAKCYJNA
Bolesław Balcerowicz, Wiesław Dobrzycki, Witold M. Góralski, Edward Haliżak,
Leszek Kasprzyk, Roman Kuźniar, Kazimierz Łastawski, Teresa Łoś-Nowak,
Leonard Łukaszuk, Marek J. Malinowski, Grażyna Michałowska, Bogusław Mrozek,
Stanisław Parzymies, Stanisław Pawlak, Marek Pietraś, Jan Rowiński, Mirosław Sułek,
Janusz Symonides, Ryszard Zięba, Lubomir Zyblikiewicz
Redaktor naczelny: Stanisław Bieleń
Sekretarz redakcji: Jacek Kosiarski
Adres Redakcji:
„Stosunki Międzynarodowe – International Relations”
Instytut Stosunków Międzynarodowych UW
00-503 Warszawa, ul. Żurawia 4
tel. 55-31-635; faks 55-31-636
e-mail: ISMN@uw.edu.pl
Publikacja dofinansowana przez Wydział Dziennikarstwa
i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego
© Copyright by Instytut Stosunków Międzynarodowych UW, 2011
© Copyright by Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, 2011
ISSN 0209-0961
Realizacja zamówienia:
Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego
00-497 Warszawa, ul. Nowy Świat 4
http://www.wuw.pl; e-mail: wuw@uw.edu.pl
Dział Handlowy, tel. (0 48 22) 55 31 333; e-mail: dz.handlowy@uw.edu.pl
Księgarnia internetowa: http://www.wuw.pl/ksiegarnia
Nakład 500 egz.
Druk
Druki ioprawa
oprawaFabryka
Elpil, Siedlce
Druku
SPIS TREŚCI
STUDIA
R y s z a r d Z i ę b a, Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku
drugiej dekady XXI wieku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
J a n u s z S y m o n i d e s, Perspektywy wykorzystania dla żeglugi międzynarodowej Północnej Drogi Morskiej w Arktyce. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M a ł g o r z a t a Z a c h a r a, Postrzeganie stosunków międzynarodowych przez
pryzmat zarządzania globalnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
L e o n a r d Ł u k a s z u k, Lotnictwo międzynarodowe w obliczu nowych
wyzwań i zadań . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
G r z e g o r z Z a j ą c, Prawnomiędzynarodowe regulacje dotyczące zwalczania
terroryzmu w lotnictwie cywilnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
39
61
81
105
OPRACOWANIA I MATERIAŁY
J a c e k R e g i n i a - Z a c h a r s k i, „Dylemat (nie)bezpieczeństwa” we współczesnych konfliktach zbrojnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
E w a S m u t e k - R u s e k, Przyszłość języka francuskiego w stosunkach międzynarodowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A n n a W r ó b e l, Strefa wolnego handlu Stany Zjednoczone–Republika
Korei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A n i t a O b e r d a - M o n k i e w i c z, Ekspansja energetyczna Chin w Ameryce
Łacińskiej – implikacje dla regionu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
H e r b e r t G n a ś, Międzyrządowy Komitet Negocjacyjny w procesie negocjacji klimatycznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A n n a W o j c i u k, Metody twórczej pracy grupowej w analizie polityki zagranicznej i dydaktyce stosunków międzynarodowych. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
К а м и л л а Г. Ш е р ь я з д а н о в а, Проблемы и перспективы борьбы
с терроризмом и радикальным экстремизмом в Центральной Азии . .
M i ł o s z K u c h a r s k i, Balancing „unipolarity”: Russian responses to American preeminence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A g n i e s z k a R a g i n, The effects of climate change in the Arctic . . . . . . . .
121
139
157
181
199
219
235
257
285
SPRAWOZDANIA I INFORMACJE
J u s t y n a N a k o n i e c z n a, Sprawozdanie z międzynarodowej konferencji
nt. Security in South Asia: A Regional Perspective. Implications for International Relations Theory . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M i c h a ł Ł u s z c z u k, Sprawozdanie z konferencji naukowej nt. Współpraca
i rywalizacja międzynarodowa w regionie Arktyki na początku
XXI wieku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
P a t r y c j a G r z e b y k, Sprawozdanie z konferencji Instytutu Stosunków
Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego nt. Kryzys 2008 roku
i międzynarodowa pozycja Zachodu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
303
311
317
RECENZJE
Stanisław Bieleń, Polityka w stosunkach międzynarodowych – T a d e u s z
Klementewicz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Justyna Zając, Role Unii Europejskiej w regionie Afryki Północnej i Bliskiego
Wschodu – S t a n i s ł a w P a r z y m i e s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Thomas G. Weiss, David P. Forsythe, Roger A. Coate, Kelly-Kate Peace, The
United Nations and Changing World Politics – I r e n a P o p i u k - R y s i ń s k a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Maria Marczewska-Rytko, Religia i polityka w globalizującym się świecie
–Alicja Curanović ......................................
Radosław Zenderowski, Krzysztof Cebul, Mateusz Krycki, Międzynarodowe
stosunki kulturalne – G r a ż y n a M i c h a ł o w s k a . . . . . . . . . . . . . . . . .
Padraic Kenney, 1989: Democratic Revolutions at the Cold War’s End. A Brief
History with Documents – K a c p e r S z u l e c k i . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Karol Derwich, Instrumenty polityki zagranicznej USA wobec państw Ameryki
Łacińskiej 1945–2000 – A n i t a O b e r d a - M o n k i e w i c z . . . . . . . . .
Hussein Kassim, Handley Stevens, Air Transport and the European Union.
Europeization and Its Limits – L e o n a r d Ł u k a s z u k . . . . . . . . . . . . .
Rupert Smith, Przydatność siły militarnej. Sztuka wojenna we współczesnym
świecie – I g a P o c z t a r e k . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tomasz Kapuśniak (red.), Unia Europejska i Federacja Rosyjska wobec regionu
Morza Czarnego – A l i c j a C u r a n o v i ć . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
348
W numerze piszą . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
373
323
333
336
344
355
359
363
367
371
CONTENTS
STUDIES
R y s z a r d Z i ę b a, Determinants of the Poland’s foreign policy at the beginning of the second decade of the 21st century . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
J a n u s z S y m o n i d e s, Prospects of using the Northern Sea Route in the
Arctic for international navigation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M a ł g o r z a t a Z a c h a r a, Perceiving international relations from the angle
of global governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
L e o n a r d Ł u k a s z u k, International aviation in the face of new challenges
and tasks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
G r z e g o r z Z a j ą c, International law regulations related to combating terrorism in civil aviation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
39
61
81
105
ESSAYS AND BACKGROUND MATERIALS
J a c e k R e g i n i a - Z a c h a r s k i, „The dilemma of (in)security” in the contemporary military conflicts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
E w a S m u t e k - R u s e k, The future of the French language in international
relations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A n n a W r ó b e l, Free trade area the United States of America – the Republic
of Korea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A n i t a O b e r d a - M o n k i e w i c z, Energy expansion of China in Latin
America – implications for the region . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
H e r b e r t G n a ś, Intergovernmental Negotiating Committee in the process
of climate negotiations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A n n a W o j c i u k, Methods of creative group work in the foreign policy
analysis and international relations teaching . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
К а м и л л а Г. Ш е р ь я з д а н о в а, Проблемы и перспективы борьбы
с терроризмом и радикальным экстремизмом в Центральной Азии
[Problems and prospects of terrorism and extremist activities in Central
Asia] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M i ł o s z K u c h a r s k i, Balancing „unipolarity”: Russian responses to American preeminence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A g n i e s z k a R a g i n, The effects of climate change in the Arctic . . . . . . . .
121
139
157
181
199
219
235
257
285
REPORTS AND NEWS
J u s t y n a N a k o n i e c z n a, Report from the international conference: Security in South Asia: A regional perspective. Implications for International
Relations Theory . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M i c h a ł Ł u s z c z u k, Report from the research conference: International
cooperation and competition in the Arctic region at the beginning of the
21st century . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
P a t r y c j a G r z e b y k, Report from the conference by the Institute of International Relations, University of Warsaw: The crisis of 2008 and the international status of the West . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
303
311
317
REVIEWS
Stanisław Bieleń, Polityka w stosunkach międzynarodowych [Politics in international relations] – T a d e u s z K l e m e n t e w i c z . . . . . . . . . . . . . . . .
Wschodu [The roles of the European Union in the North Africa and Middle
East region] – S t a n i s ł a w P a r z y m i e s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Thomas G. Weiss, David P. Forsythe, Roger A. Coate, Kelly-Kate Peace, The
United Nations and Changing World Politics – I r e n a P o p i u k R y s i ń s k a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Maria Marczewska-Rytko, Religia i polityka w globalizującym się świecie [Religion and politics in the world of globalisation] – A l i c j a C u r a n o vić ........................................................
Radosław Zenderowski, Krzysztof Cebul, Mateusz Krycki, Międzynarodowe
stosunki kulturalne [International cultural relations] – G r a ż y n a
Michałowska.............................................
History with Documents – K a c p e r S z u l e c k i . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Karol Derwich, Instrumenty polityki zagranicznej USA wobec państw Ameryki
Łacińskiej 1945–2000 [Instruments of the US foreign policy towards the states
of Latin America 1945–2000] – A n i t a O b e r d a - M o n k i e w i c z . . . .
Hussein Kassim, Handley Stevens, Air Transport and the European Union.
Europeization and Its Limits – L e o n a r d Ł u k a s z u k . . . . . . . . . . . . .
Rupert Smith, Przydatność siły militarnej. Sztuka wojenna we współczesnym
świecie [Suitability of the military force. The art of war in the contemporary world] – I g a P o c z t a r e k . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tomasz Kapuśniak (ed.), Unia Europejska i Federacja Rosyjska wobec regionu
Morza Czarnego [The European Union and the Russian Federation in relation to the Black Sea region] – A l i c j a C u r a n o v i ć. . . . . . . . . . . . . . .
348
On the Authors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
373
323
333
336
344
355
359
363
367
371
Stosunki M
i ę d zzagranicznej
y n a r o d oPolski
w e na
– początku
I n t e r ndrugiej
a t i o ndekady
a l R XXI
e l wieku
ations
Uwarunkowania
polityki
S
T
U
D
•
nr 1–2 (t.43) 2011
I
A
Ryszard Zięba
UWARUNKOWANIA POLITYKI ZAGRANICZNEJ
POLSKI NA POCZĄTKU DRUGIEJ DEKADY
XXI WIEKU
1. Punkt wyjścia
Uwarunkowania polityki zagranicznej państw można podzielić na wewnętrzne
i zewnętrzne (międzynarodowe), a w ramach tych dwóch grup na obiektywne i subiektywne. Wewnętrzne uwarunkowania obiektywne polityki zagranicznej Polski obejmują
w miarę stałe charakterystyki państwa polskiego jako podmiotu prowadzącego politykę zagraniczną, takie jak: położenie geograficzne i geopolityczne, potencjał demograficzny, gospodarczy, naukowo-techniczny i militarny oraz system polityczny. Natomiast w grupie uwarunkowań wewnętrznych subiektywnych należy uwzględnić: percepcję środowiska międzynarodowego przez społeczeństwo, media i polityków,
reprezentowane koncepcje polityki zagranicznej przez różne siły polityczne oraz
jakość i aktywność własnej służby zagranicznej i dyplomacji. Jako uwarunkowania
zewnętrzne o charakterze obiektywnym można będzie potraktować: trendy ewolucji
sytuacji międzynarodowej wokół Polski, pozycję międzynarodową Polski oraz
umowne powiązania z innymi państwami i obowiązujące prawo międzynarodowe.
Ostatnią grupę stanowią uwarunkowania międzynarodowe subiektywne, takie jak:
postrzeganie Polski i Polaków przez otoczenie międzynarodowe, koncepcje polityki
zagranicznej innych państw adresowane do lub dotyczące Polski, oraz jakość i aktywność służby zagranicznej i dyplomacji innych państw, z którymi Polska utrzymuje
stosunki1.
1
Jest to model uwarunkowań zawarty w: R. Zięba, Uwarunkowania polityki zagranicznej, w: J. Kukułka, R. Zięba (red.), Polityka zagraniczna państwa (Warszawa 1992, s. 35–51), a zamieszczony ponownie
w zaktualizowanym tekście pt. Uwarunkowania polityki zagranicznej państwa w pracy: R. Zięba (red.),
Wstęp do teorii polityki zagranicznej państwa, Toruń 2004, s. 17–35. Jego implementację do polityki zagranicznej Polski zob.: J. Zając, Dynamika zmian uwarunkowań polityki zagranicznej Polski w latach
1918–2008, w: R. Chwedoruk, D. Przastek (red.), Dylematy historii i polityki. Księga dedykowana Profesor
Annie Magierskiej, Warszawa 2008, s. 411–426.
10
Ryszard Zięba
Wszystkie te czynniki będą rozpatrywane przy wykorzystaniu heurystycznej techniki analitycznej SWOT (Strenghts – Weakness – Opportunities – Threats). Analiza ta
pozwoli spojrzeć na poszczególne uwarunkowania polityki zagranicznej jako mocne
i słabe strony oraz szanse i zagrożenia. Takie podejście posłuży do przedstawienia
rekomendacji dla formułowania celów i zadań polskiej polityki zagranicznej, a zwłaszcza do wskazania możliwości osiągania zakładanych celów poprzez sugestie wyboru
właściwych instrumentów i sposobów pozwalających osiągnąć zakładane cele.
2. Uwarunkowania wewnętrzne obiektywne
2.1. Środowisko geograficzne i położenie geopolityczne
Od połowy XVIII w., kiedy upowszechniło się dzieło Monteskiusza O duchu praw
(1748 r.), badacze zwracają uwagę na znaczenie czynnika geograficznego dla polityki
państw, w tym dla jego polityki zagranicznej2. Istotnymi dla Polski elementami środowiska geograficznego są: położenie w środku Europy, stosunkowo duża zasobność
w surowce naturalne i w większości naturalny charakter granic państwowych.
Położenie geograficzne jest atutem zwiększającym szanse odgrywania roli kraju
tranzytowego, pomostowego dla rozwijania transportu na linii Wschód–Zachód. Na
długo przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej naukowcy (ekonomiści)
i politycy przewidywali możliwości budowy przez nasz kraj linii transportu kolejowego i drogowego łączących Europę Zachodnią z Europą Wschodnią, a nawet Południową z Północno-Wschodnią. Polska powinna być zainteresowana realizacją takich
projektów, gdyż przysporzyłoby to dużych korzyści ekonomicznych, przyspieszyłoby
realizację programu budowy autostrad i szybkich połączeń kolejowych, a także zwiększałoby atrakcyjność Polski jako kraju „pomostu”, czy „korytarza transportowego”.
Realizacja tego drugiego zadania umożliwiłaby przyspieszenie urzeczywistnienia
postulatu „tiry na tory”, głoszonego w Polsce przez organizacje ekologiczne, zrzeszenia obywatelskie i drogowców, a realizowanego już w innych krajach (np. w Holandii,
Austrii, Francji, Szwajcarii, Republice Czeskiej).
Rekomendacja:
► Polityka zagraniczna RP powinna prowadzić lobbing na rzecz zainteresowania Komisji Europejskiej, międzynarodowych instytucji finansowych i kapitału prywatnego finansowaniem inwestycji budowy autostrad i szybkich połączeń kolejowych. W tych działaniach poza aktywnością
2
J. Frankel, The Making of Foreign Policy: An Analysis of Decision-Making, London 1963, s. 57–61;
M. Merle, Sociologie des relations internationales, Paris 1974, s. 149–158; H.J. Morgenthau, revised by
K.W. Thompson, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, brief edition, Boston 1993,
s. 124–133.
Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku drugiej dekady XXI wieku
11
naszej dyplomacji należałoby wykorzystać polskie przedsiębiorstwa i grupy kapitałowe do
dyplomacji ekonomicznej na rzecz przekonania podmiotów zagranicznych do inwestowania
w rozbudowę transportu przez terytorium kraju. Działania tego typu mogą stanowić dobry przykład łączenia polityki zagranicznej ze strategią rozwoju kraju.
Ważnym atutem środowiska geograficznego Polski jest stosunkowo duża zasobność w surowce energetyczne. W sytuacji wysokiego zaniepokojenia niektórych środowisk politycznych o stan bezpieczeństwa energetycznego należałoby zintensyfikować wysiłki nie na poszukiwaniu alternatywnych dostawców ropy naftowej i gazu
ziemnego (bo te nie przyniosły dotychczas żadnych wymiernych rezultatów), lecz na
pozyskiwaniu energii z własnych zasobów. Takie możliwości istnieją w postaci gazyfikacji węgla kamiennego. Należałoby powrócić do podejmowanej jeszcze w latach
70. poprzedniego stulecia idei gazyfikacji węgla. W tym celu potrzebne są nowoczesne
technologie. Polityka zagraniczna państwa powinna pomóc w zainteresowaniu tym
rozwiązaniem i poszukiwaniu zagranicznych inwestorów.
Drugim atutem surowcowym – jak wynika ze wstępnych badań geologicznych
– mogą okazać się zasoby gazu z łupków skalnych. Według różnych szacunków podawanych przez media, zasoby tego gazu mogą być bardzo duże (od 1,36 bln m3 do
nawet 5,3 bln m3). Należy założyć, że te przewidywania są mocno przesadzone,
podobnie jak opinie, że po ich potwierdzeniu nastąpiłby wzrost całości zasobów gazu
ziemnego w Europie o 47%, a rosyjski Gazprom zyskałby potężną konkurencję. Nie
mniej jednak należy poważnie zainteresować się szansą pozyskania nowych źródeł
gazu, nawet jeśli jej prawdopodobieństwo jest 50 na 50 procent. Przemysłowe wydobycie gazu łupkowego może okazać się istotnym uzupełnieniem dla gazu „klasycznego”. Mimo że perspektywa rozpoczęcia wydobycia gazu z łupków skalnych może
rozpocząć realizować się za kilkanaście lat, to już teraz widać duże zainteresowanie
polskimi złożami ze strony wielkich międzynarodowych koncernów, a kilkanaście firm
prowadzi prace poszukiwawcze. Obecnie dość dowolnie (Ministerstwo Środowiska
wydało ponad 60 koncesji) i za bardzo niską cenę są przyznawane koncesje na poszukiwanie gazu łupkowego. Ze względu na szansę, choćby niewielką, poprawienia bezpieczeństwa energetycznego kraju, należy więc już teraz rozsądnie i kierując się
rachunkiem ekonomicznym zająć się poszukiwaniem strategicznych partnerów. Jest
to jedno z naczelnych zadań państwa polskiego, a więc i jego polityki zagranicznej.
Istotnym uwarunkowaniem polityki zagranicznej każdego państwa są jego granice. Obecnie nie ma większego znaczenia geograficzny charakter granic, lecz bardzo
ważny jest ich aspekt geopolityczny3. Polska ma uznane przez wszystkich sąsiadów
granice. Są to w większości granice z naszymi sojusznikami z NATO i Unii Europejskiej. Trzech naszych wschodnich sąsiadów, tj. Rosja, Ukraina i Białoruś, pozostaje
Na temat rozumienia tego aspektu zob. C. Jean, Geopolityka, Wrocław 2003, s. 60–97. Szerzej zob.
L. Moczulski, Geopolityka. Potęga w czasie i przestrzeni, Warszawa 1999; A. Chauprade, Géopolitique:
constantes et changements dans l’histoire, Paris 2003.
3
12
Ryszard Zięba
poza tymi dwiema organizacjami. Ze względu na partnerski charakter relacji między
NATO a tymi państwami europejskimi, granica wschodnia, choć oznacza rozdział geostrategiczny w Europie, nie stanowi utrudnienia dla utrzymywania konstruktywnej
współpracy bilateralnej. Natomiast wschodnia granica Polski stanowi zarazem granicę
zewnętrzną UE, umocnioną regulacjami systemu Schengen. To powoduje określone
komplikacje w jej przekraczaniu i utrudnia rozwijanie kontaktów między społeczeństwami. Dlatego też Rosja, Ukraina i Białoruś domagają się zniesienia obowiązku
wizowego. Ponieważ Polska jest żywotnie zainteresowana otwartością na wschodnich
sąsiadów, w tym realizacją programu Partnerstwa Wschodniego Unii Europejskiej,
powinna kontynuować perswazję wobec swoich partnerów z Unii, aby reżim wizowy
wobec Ukraińców i Białorusinów, a także i Rosjan był zniesiony. Polska nie powinna
zadowolić się uzgodnieniem na ostatnim szczycie UE–Rosja (31 maja – 1 czerwca
2010 r.) długoterminowego celu zakładającego możliwość podróżowania w przyszłości bez wiz, lecz powinna – odwołując się do tych uzgodnień – kontynuować działania4 na rzecz rzeczywistego przybliżenia takiej perspektywy.
2.2. Potencjał ludnościowy
Obiektywny charakter ma kolejne uwarunkowanie wewnętrzne, jakim jest potencjał
ludnościowy naszego państwa. Dla polityki zagranicznej każdego państwa istotne znaczenie mają takie cechy potencjału demograficznego, jak: liczba ludności kraju,
gęstość zaludnienia, tempo przyrostu naturalnego, struktura wieku ludności, skład
narodowościowy, wielkość emigracji i liczba imigrantów5.
W Polsce mieszka 38,1 mln ludzi, co sytuuje ją na 9 miejscu (przy uwzględnieniu
ludności całej Rosji i Turcji) oraz na 6 miejscu w Unii Europejskiej. Już obecnie ma
miejsce ujemny przyrost naturalny (-0,4 promil.), a według długookresowej prognozy
demograficznej Głównego Urzędu Statystycznego (z 2008 r.) liczba ludności Polski
będzie systematycznie zmniejszać się, przy czym tempo tego spadku będzie coraz
wyższe wraz z upływem czasu. Przewiduje się, że w 2020 r. ludność Polski zmniejszy
się do około 37,8 mln, zaś w 2030 r. do niecałych 36,8 mln6.
Ten niekorzystny trend demograficzny stanowi słabą stronę potencjału ludnościowego jako uwarunkowania polityki polskiej. Oznacza rozpoczęcie stopniowego starzenia się społeczeństwa polskiego, a także dalszy spadek wielkości ludności w wieku
produkcyjnym. Ten drugi trend mierzony wskaźnikiem zatrudnienia i miernikiem
aktywności zawodowej społeczeństwa i tak jest niekorzystny. Wynosi odpowiednio
4
Ministrowie spraw zagranicznych Polski i Rosji, Radosław Sikorski oraz Siergiej Ławrow, skierowali
6 kwietnia 2010 r. do szefowej dyplomacji UE Catherine Ashton wspólny list z apelem o objęcie całego Obwodu Kaliningradzkiego polsko-rosyjską umową o małym przygranicznym ruchu bezwizowym.
5
Zob.: M. Merle, op. cit., s. 190–197; D. Colard, Les relations internationales, Paris 1977, s. 38.
6
Prognoza ludności na lata 2008–2035, GUS, Warszawa 2009, s. 188.
13
57% i 62,2%, podczas gdy w całej UE dane te są wyższe (65,4% i 70,5%). Jak podaje
Strategia rozwoju kraju 2007–2015 niski przyrost naturalny, a właściwie utrzymujący
się od połowy lat 90. XX w. niski poziom dzietności, spowoduje duży spadek liczby
ludności w wieku produkcyjnym do 22,6 mln w 2020 r. i 20,8 mln w 2030 r.7 Równocześnie, w wyniku starzenia się społeczeństwa polskiego, następować będzie zwiększanie się liczby osób w wieku poprodukcyjnym, do 8,5 mln w 2020 r. i 9,6 mln
w 2030 r. Ta tendencja już teraz stawia przed polską gospodarką rosnące wyzwanie
otwierania się na „import” siły roboczej. Polska stanie przed rosnącą potrzebą otwarcia swojego rynku pracy dla pracowników spoza Unii, a to z kolei będzie implikować
potrzebę działań na rzecz liberalizacji reżimu wizowego.
Rekomendacja:
► Uzasadniona jest potrzeba zintensyfikowania zabiegów Polski o złagodzenie reżimu Schengen dla wschodnich sąsiadów. Przybysze z tych krajów wydają się bardziej pożądani i skłonni
do adaptacji do norm społeczeństwa polskiego niż pochodzący z innych kręgów kulturowych.
W perspektywie nasze państwo powinno być przygotowane do posiadania wypracowanej polityki w sprawie imigrantów.
2.3. Potencjał gospodarczy, naukowo-techniczny i militarny
Ponieważ jednym z podstawowych celów polityki każdego państwa jest stwarzanie
warunków do zaspokajania rosnących potrzeb materialnych i ogólnocywilizacyjnych
społeczeństwa, istotne znaczenie ma potencjał gospodarczy i naukowo-techniczny
kraju. Zwłaszcza jest to istotne w kontekście zaprogramowanego przez Unię Europejską rozwoju opartego na wiedzy. Rosnące potrzeby ekonomiczne i cywilizacyjne stwarzają przesłanki do formowania celów i zadań odnoszonych również do polityki zagranicznej państwa. Posiadany potencjał gospodarczy jest także bardzo ważnym elementem siły państwa, co ułatwia oddziaływanie na środowisko międzynarodowe8.
Polska jest krajem o niewielkim PKB, który wynosi ponad 350 mld euro (w 2010 r.),
co sytuuje nas na 6 miejscu w UE, zaś PKB na jednego mieszkańca mierzony parytetem siły nabywczej stawia Polskę (z ponad 14 tys. euro) na 25 miejscu w Unii, jedynie
przed Rumunią i Bułgarią. Jednak kryzys finansowy rozpoczęty jesienią 2008 r. stosunkowo najłagodniej dotknął polską gospodarkę. O ile w całym 2008 r. polski PKB wzrósł
o 5% w stosunku do roku poprzedniego, to w 2009 r. o 1,7%, co stanowiło największy
przyrost w Europie, podczas gdy UE jako całość odnotowała spadek PKB o 4,1%.
7
Strategia rozwoju kraju 2007–2015, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, listopad
2006 r., s. 123.
8
Por. M. Dobroczyński, J. Stefanowicz, Polityka zagraniczna, Warszawa 1984, s. 74–82; Ch. Zorgbibe, Les relations internationals, Paris 1975, s. 54–57; R. Bierzanek, Współczesne stosunki międzynarodowe, Warszawa 1980, s. 46–56. Szerzej zob. D. Baldwin, Economic Statecraft, Princeton NJ 1985.
14
Ryszard Zięba
Słabością Polski jest niewielki potencjał naukowo-techniczny. Nakłady na działalność badawczą i rozwojową w relacji do PKB w Polsce wynosiły w 2007 r. tylko
0,57% PKB, co sytuuje nas na piątym miejscu od końca wśród państw UE9. Jest to
zdecydowanie za mało, zwłaszcza w zestawieniu z zaniedbaniami z lat poprzednich.
Ten stan rzeczy źle rokuje długookresowemu rozwojowi kraju. Gospodarka polska,
choć dość elastyczna i dobrze radzi sobie z globalnym kryzysem finansowym, jeśli
nie będzie oparta na innowacyjności, to nie sprosta konkurencji w sytuacji, gdy kryzys
zostanie przezwyciężony. Ta sytuacja stwarza potrzebę wspierania przez naszą politykę
zagraniczną starań o napływ do kraju środków z funduszy i programów UE oraz
innych instytucji międzynarodowych, wspierania dążenia Unii do utworzenia wspólnej
europejskiej przestrzeni badawczej, prowadzącej transfer wiedzy w ramach sieci zrzeszających europejskich naukowców światowej klasy.
Z potencjałem gospodarczym i naukowo-technicznym wiążą się możliwości państwa w zakresie dysponowania potencjałem militarnym. Posiadanie przez państwo
potencjału militarnego, jak się ujmuje w teorii, dostarcza środków wojskowych do
prowadzenia polityki zagranicznej, a zwłaszcza polityki bezpieczeństwa10.
Polska obecnie posiada armię zawodową w wielkości nie przekraczającej 100 tys.
żołnierzy, a zgodnie z realizowanym programem profesjonalizacji sił zbrojnych RP
mają one docelowo w końcu 2011 r. osiągnąć wielkość 120 tys. żołnierzy11. Ta armia
ma służyć do obrony terytorialnej kraju oraz do udziału w misjach reagowania na kryzysy, prowadzonych przez Unię Europejską i NATO poza ich obszarami traktatowymi
oraz do wypełniania zobowiązań sojuszniczych.
W procesie tworzenia armii zawodowej bardzo istotne są zachęty finansowe stwarzane dla młodych ludzi. Ponieważ ze względu na ograniczenia budżetowe nie będzie
możliwe w przyszłości zachęcanie kandydatów do wojska wysokimi pensjami, trzeba
poszukiwać innych, niż finansowe zachęt czyniących wojsko atrakcyjnym miejscem
pracy i służby. Jedną z nich jest możliwość wysyłania żołnierzy na misje zagraniczne.
W tym kontekście zmiany wymaga decyzja rządu podjęta w grudniu 2008 r. o wycofaniu się Polski z misji pokojowych ONZ.
9
A. Rozmus, K. Cyran, Finansowanie działalności badawczo-rozwojowej w Polsce i innych krajach
– diagnoza i próba oceny, „E-Finanse”, finansowy kwartalnik internetowy, http://www.e-finanse.com/artykuly/131.pdf (dostęp w styczniu 2011 r.). Autorzy tak komentują te dane: „Zbyt niskie finansowanie prac
badawczo-rozwojowych w Polsce grozi pogłębieniem się dystansu, jaki dzieli nas przy przechodzeniu od
gospodarki opartej na inwestycjach do gospodarki określanej mianem innowacyjnej. Niedoinwestowanie
sfery nauki może spowodować, iż w przyszłości Polska nie będzie w stanie konkurować na rynkach wysokich technologii – rynkach high-tech, nie tylko z krajami wysoko rozwiniętymi jak Finlandia czy Niemcy,
lecz również z krajami, które posiadają zbliżony do naszego poziom rozwoju gospodarczego”.
10
Zob. J. Zając, Środki i metody polityki zagranicznej państwa, w: R. Zięba (red.), Wstęp do teorii…,
op. cit., s. 88–90; eadem, Środki polityki bezpieczeństwa państwa, w: M. Ożóg-Radew, R. Rosa (red.), Bezpieczeństwo i prawa człowieka: teoretyczne aspekty bezpieczeństwa i praw człowieka, cz. I, Siedlce 2004,
s. 227–237. Por. B. Balcerowicz, Siły zbrojne w stanie pokoju, kryzysu, wojny, Warszawa 2010, s. 25–27.
11
Założenia i cele profesjonalizacji Sił Zbrojnych RP, dokument na stronie internetowej: http://www.
profesjonalizacja.wp.mil.pl/pl/26.html (dostęp w styczniu 2011 r.).
15
Obok kwestii wyszkolenia wojska bardzo istotne znaczenie ma wyposażenie go
w odpowiedni do wymogów przewidywanych działań (obronnych i reagowania kryzysowego) sprzęt i uzbrojenie. Polski przemysł zbrojeniowy znajduje się w fazie odbudowy po zapaści z początku lat 90. XX w. i nie jest w stanie zapewnić zaopatrzenia
wojska w potrzebny i nowoczesny sprzęt. Dlatego kluczowe znaczenie ma udział Polski w budowie europejskiego przemysłu zbrojeniowego i zintegrowanego rynku zaopatrzenia. Ten kierunek zaangażowania powinien być kontynuowany. Konieczne mogą
być również dalsze zakupy niektórych rodzajów uzbrojenia poza UE, np. w USA.
Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z 13 grudnia 2007 r.
(Dz.U. z dnia z 27 grudnia 2007 r.) zakupy większości rodzajów uzbrojenia i sprzętu
wojskowego są objęte obowiązkiem zawarcia umowy offsetowej. Oznacza to, z jednej
strony – ułatwienie finansowe dla polskiej gospodarki (gdyż będzie częściowo rekompensować wydatki poniesione na zakupy uzbrojenia), a z drugiej – utrudnienie w zdobywaniu oferentów potrzebnego sprzętu wojskowego.
Zaopatrzenie w uzbrojenie powinno być dopasowane do przyjętej wizji charakteru
Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z prognozą opracowaną przez Departament Transformacji
MON do 2030 r. polskie siły zbrojne będą składać się z pięciu podstawowych komponentów: Wojsk Lądowych, Sił Powietrznych, Marynarki Wojennej, Wojsk Specjalnych oraz Żandarmerii Wojskowej. W ramach sił zbrojnych wyodrębnione zostaną
również Wojska Informacyjne – stanowiące odpowiedź na przeniesienie części przyszłej walki w sferę informacyjną (elektroniczną, psychologiczną i medialną)12. Zakłada
się, że ogólna liczebność sił zbrojnych zmniejszy się, co będzie efektem coraz większego udziału sprzętu wojskowego i systemów uzbrojenia opartego na nowoczesnych
technologiach.
Coraz większe znaczenie będzie zyskiwał podział sił zbrojnych według określonych, funkcjonalnych zestawów sił o połączonym charakterze. Będą to siły reagowania i siły stabilizacyjne tworzone na bazie jednostek bojowych i wsparcia bojowego
oraz siły zintegrowanego zabezpieczenia.
Zadania wyznaczone siłom zbrojnym RP będą wymuszać zwiększone zapotrzebowanie na nowoczesny sprzęt, uzbrojenie i technologie oparte na mikroelektronice
i teleinformatyce, a także na osiągnięciach w zakresie nauk biologicznych, nanotechnologii i pozyskiwania nowych źródeł energii. To stwarzać będzie rosnące potrzeby
dokonywania kosztownych zakupów.
Rekomendacja:
► Z racji tego, że generalnie technika wojskowa jest droga, słusznym wydaje się prowadzenie
badań nad nowymi rodzajami uzbrojenia i technikami informatycznymi mogącymi znaleźć zastosowanie w wojsku. Zwłaszcza istotne są w tej drugiej grupie badania przy wykorzystaniu względ12
Wizja Sił Zbrojnych RP – 2030, Ministerstwo Obrony Narodowej, Departament Transformacji, Warszawa, maj 2010 r.
16
Ryszard Zięba
nie dużego potencjału naukowego Polski oraz przy współpracy z Europejską Agencją Obrony.
Polska jako kraj słabszy ekonomicznie od średniej państw członkowskich NATO i UE powinna
zapewniać sobie dostęp do nowoczesnego uzbrojenia poprzez integrację polskiego przemysłu zbrojeniowego z przemysłem państw unijnych i sojuszniczych, umiędzynarodowieniu badań, uczestnictwie w międzynarodowych programach badawczo-rozwojowych i produkcyjnych oraz projektach wspólnych zakupów sprzętu wojskowego. To, łącznie z konsolidacją własnego przemysłu
obronnego będzie zapewniać interoperacyjność (jednolitość) uzbrojenia i sprzętu wojskowego13.
Generalnie należy stwierdzić, że nowoczesny oparty na wiedzy potencjał gospodarczy, naukowo-techniczny oraz obronny państwa stwarzają instrumenty oddziaływania na zagranicę na płaszczyźnie stosunków ekonomicznych, finansowych
i naukowo-technicznych oraz wojskowych. Środki i metody tego oddziaływania są
zależne także od postępu w dziedzinie komunikowania, przetwarzania danych oraz
w zakresie naukowych metod rozpoznania i analizy procesów zachodzących w środowisku międzynarodowym.
2.4. System społeczno-polityczny
Z racji tego, że państwo jest podmiotem prowadzącym politykę zagraniczną, ważne
uwarunkowania dla tej polityki stwarza charakter i struktura szeroko rozumianego jego
systemu społeczno-politycznego14.
Polska od ponad dwudziestu lat jest państwem demokratycznym, w którym
organy władzy są wyłaniane w wyborach powszechnych. Jest to ważna cecha polskiego systemu politycznego. Jednak system ten nie jest jeszcze w pełni dojrzały, co
przejawia się w niskiej kulturze politycznej rządzących i dominujących na scenie politycznej partii politycznych. Prowadzi to do eliminowania z wpływu na decyzje w polityce zagranicznej partii opozycyjnych, zwłaszcza mających małą reprezentację w Sejmie i generalnie – do nieliczenia się ze stanowiskiem mniejszości. Po przystąpieniu
Polski do NATO, a w końcówce rokowań akcesyjnych z Unią Europejską (w 2002 r.)
13
Zob. R. Zięba, J. Zając, Budowa zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego Polski. Ekspertyza, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, październik 2010 r., s. 33–36.
14
Ch. Zorgbibe, op. cit., s. 58–59; M. Dobroczyński, J. Stefanowicz, op. cit., s. 90–96. Na znaczenie charakteru systemu politycznego dla polityki zagranicznej państwa zwracają uwagę przede wszystkim
przedstawiciele nurtu liberalnego w teorii stosunków międzynarodowych. Twierdzą oni, że demokratyczne systemy polityczne korzystnie wpływają na politykę zagraniczną, czyniąc ją przewidywalną i pokojową. Zob. B. Russett, Grasping the Democratic Peace: Principles for a Post-Cold War World, Princeton 1993;
Ch. Layne, Kant or Cant: The Myth of the Democratic Peace, „International Security” 1994, t. 19, nr 2, s. 5–49;
R.H. Ullman, Enlarging the Zone of Peace, „Foreign Policy” 1990, nr 80, s. 102–120.
Odmienny pogląd na ten temat zaprezentował znany amerykański politolog Charles A. Kupchan, który
twierdzi, że żaden typ reżimu politycznego (a więc także demokracja), kultury czy żaden region nie mają
monopolu na budowanie trwałego pokoju, gdyż najważniejsza jest wola polityczna państw zainteresowanych
wspólnym jego tworzeniem, zarówno państw demokratycznych jak i niedemokratycznych. Zob. idem, How
Enemies Become Friends: The Sources of Stable Peace, Princenton–Oxford 2010.
17
doszło do wyraźnego złamania dotychczas istniejącego konsensusu w kluczowych
sprawach polityki zagranicznej (stosunek do UE i polityka wobec Rosji). Przejawem
kompletnego lekceważenia przez rządzących (różnych opcji politycznych) zdania opinii publicznej (a zarazem ich niskiej kultury politycznej) było podjęcie decyzji o przyłączeniu się Polski do amerykańskiej interwencji w Iraku wiosną 2003 r. oraz trwające
następnie pięć lat zaangażowanie w stabilizowanie tego kraju. Ta i inne decyzje
w polityce zagranicznej wielokrotnie były podejmowane na podstawie wąskich bieżących interesów, nieopartych na rozumnej kalkulacji uwzględniającej długofalowe interesy narodowe, lecz w myśl strategii bandwagoning do polityki Stanów Zjednoczonych, zwłaszcza w czasie prezydentury George’a W. Busha15.
Znanym wyrazem „upartyjnienia” polityki zagranicznej państwa polskiego była
prowadzona w latach 2005–2007 polityka budowania tzw. IV RP16. Ponieważ mechanizm artykulacji potrzeb i interesów nie został zmieniony, aby uniknąć pokusy prowadzenia działań w podobnym stylu, należałoby rozbudować organy doradcze prezydenta, rządu i ministra spraw zagranicznych. Pewne istotne kroki w tym kierunku już
zrobiono powołując nową, opartą na szerszej podstawie politycznej, Radę Bezpieczeństwa Narodowego i Komisję Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego.
Należy iść dalej w tym kierunku, zasięgając opinii środowisk naukowych, biznesu,
twórców kultury, działaczy samorządowych. Poważnej zmiany wymaga podejście
Ministra Spraw Zagranicznych do charakteru i kształtu instytucjonalnego sieci instytucji doradczych. Zwłaszcza wątpliwości wzbudza powierzanie Polskiemu Instytutowi
Spraw Międzynarodowych prowadzenia badań naukowych (z zakresu spraw międzynarodowych) w sytuacji, gdy czołowi jego analitycy nie mają poważnego cenzusu
naukowego17 oraz opieranie się na opiniach organizacji pozarządowych, w których są
zamawiane ekspertyzy na każdy temat. Rezultat jest taki, że do urzędników państwowych i polityków zbyt często trafiają opinie takie, jakie są przez nich oczekiwane.
Ważną rolę w systemie politycznym naszego kraju pełnią wolne media, aspirujące
do reprezentowania całej opinii publicznej18. Tymczasem niektórzy dziennikarze,
redakcje gazet czy stacji telewizyjnych prowadzą własną „politykę”, wolną od odpowiedzialności. Dziennikarska pogoń za sensacją, jeśli jest połączona z polityczną
misyjnością przynosi często poważne szkody obrazowi Polski i Polaków w świecie
15
Zob. J. Zając, Bandwagoning w polskiej polityce zagranicznej, „Przegląd Zachodni” 2009, nr 3,
s. 168–178.
16
P. Grudziński, Państwo inteligentne. Polska w poszukiwaniu międzynarodowej roli, Toruń 2008,
s. 120–132. Szerzej zob. P.M. Kaczyński, Polska polityka zagraniczna w latach 2005–2007: co po konsensusie?, Warszawa 2008.
17
Zob. Regulamin organizacyjny Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych (z 2 czerwca 2010 r.),
§ 18, ust. 1.
18
Na temat roli opinii publicznej i grup nacisku jako uwarunkowaniach procesu decyzyjnego w polityce zagranicznej państw zob.: J. Frankel, op. cit., s. 70–83; G.A. Craig, A.L. George, Force and Statecraft:
Diplomatic Problems of our Time, New York 1995, s. 52–61.
18
Ryszard Zięba
oraz utrudnia prowadzenie rozumnej polityki zagranicznej. Często zdarzało się, że
niektórzy dziennikarze swoimi bardzo subiektywnymi wypowiedziami psuli stosunki
Polski z Unią Europejską, Niemcami, Rosją czy Białorusią.
Rekomendacja:
► Czas dojrzał już do tego, aby Prezes Rady Ministrów czy Minister Spraw Zagranicznych
zaczęli odbywać spotkania z szefami redakcji czy mediów, by zainteresować ich konstruktywnym
podejściem do wspomagania naszej polityki zagranicznej. O tym, że istnieje taka potrzeba
świadczy choćby sensacyjno-spiskowe podejście niektórych mediów do procesu wyjaśniania
katastrofy samolotowej pod Smoleńskiem w kwietniu 2010 r. Wyraźnie nie służy ono rozpoczynającemu się pojednaniu polsko-rosyjskiemu.
Rolą mediów w demokratycznym państwie powinno być rzetelne informowanie
i współuczestniczenie w społecznej kontroli prowadzonej przez państwo polityki
zagranicznej, a nie zastępowanie tegoż państwa. Polityka zagraniczna jest polityką
publiczną państwa, a nie żadnych innych podmiotów. Powinna zatem być prowadzona
wyłącznie przez konstytucyjnie upoważnione do tego organy państwa.
3. Uwarunkowania wewnętrzne subiektywne
3.1. Percepcja środowiska międzynarodowego oraz postawy społeczne
wobec innych państw i narodów
Percepcja środowiska międzynarodowego przez własne społeczeństwo, media i kręgi
rządzące oraz postawy społeczne wobec innych państw i narodów stanowią podstawę
subiektywnych uwarunkowań wewnętrznych polityki zagranicznej państwa. W procesie postrzegania swojego środowiska międzynarodowego przez państwo i społeczeństwo kształtuje się i zmienia wizerunek innych podmiotów oraz zjawisk międzynarodowych. Postrzeganie międzynarodowe może być mimowolne, spontaniczne lub też
dokonywane profesjonalnie z udziałem specjalistów.
Generalnie, postrzeganie środowiska międzynarodowego oraz postawy społeczne
wobec innych państw i narodów są zależne od kultury politycznej, poziomu wykształcenia społeczeństwa oraz od reprezentowanego przez nie systemu wartości, przekonań
religijnych i dominującej ideologii. Percepcja stanowi krok wstępny do zdobywania
wiedzy o nim i do formułowania ocen i wniosków dla polityki zagranicznej. Ponieważ
rzeczywistość międzynarodowa jest bardzo złożona, a do obserwatora dociera różna
informacja prawdziwa, nie w pełni prawdziwa lub zgoła fałszywa, dlatego percepcja
tej rzeczywistości może być adekwatna lub stanowić tylko mispercepcję19.
19
Zob. np.: R. Jervis, Perception and Misperception in International Politics, Princeton 1976;
J. Vogler, Perspectives on the Foreign Policy System: Psychological Approaches, w: M. Clarke, B. White
19
Jeśli percepcja jest adekwatna do rzeczywistości, pozwala zrozumieć świat i właściwie określać granice swobody i możliwości osiągania celów polityki zagranicznej.
Wiedza o środowisku zewnętrznym umożliwia także dostrzeganie potrzeby nowego
określania celów, podejmowania decyzji, dyferencjacji środków i metod prowadzenia
polityki zagranicznej. Natomiast, jeśli dominuje fałszywa świadomość na temat zachodzących procesów w otoczeniu międzynarodowym, sprzyja to formułowaniu błędnych
ocen i nieodpowiednich zaleceń dla polityki zagranicznej. Często zdarzająca się owa
mispercepcja jest tylko naturalnym skutkiem ograniczeń poznawczych podmiotów
postrzegających i zwykłego braku ich profesjonalizmu.
Bardzo ważne znaczenie ma tutaj doświadczenie historyczne, które rzutuje na
sposób postrzegania otoczenia własnego państwa oraz rozumienia własnych interesów
narodowych i państwowych20. Historyczne motywacje narodowe współkształtują bieżące postawy społeczne wobec sąsiadów i innych narodów, a oddziałuje to negatywnie
na racjonalność polityki zagranicznej państwa. Przykładami tego typu obciążeń dla
polityki zagranicznej Polski, poczynając od 1918 r., są – z jednej strony, stale żywe
w świadomości społeczeństwa polskiego wątki martyrologiczne i resentymenty wobec
Rosjan i Niemców oraz przypisywana sobie szczególna rola wśród narodów środkowej części Europy, a z drugiej strony – uproszczone i wypaczone postrzeganie świata
zewnętrznego21. Zdecydowany powrót do tzw. polityki historycznej22, zainicjowany
przez polskie partie prawicowe na początku obecnej dekady bardzo skomplikował
relacje państwowe z Rosją i Niemcami. Ten psychospołeczny kompleks uwarunkowań
polityki zagranicznej, mający jakoby określać „charakter narodowy”23 Polaków, w dalszym ciągu stanowi czynnik osłabiający naszą politykę zagraniczną, odciąga ją od pragmatycznego układania stosunków z sąsiadami, co widać zwłaszcza w relacjach z Rosją.
Rekomendacja:
► Ta diagnoza skłania do wniosku, że nasze państwo powinno podjąć duży i wielotorowy wysiłek na rzecz doprowadzenia do pojednania polsko-rosyjskiego. Zwłaszcza, że ze strony Rosji od
(red.), Understanding Foreign Policy: The Foreign Policy Systems Approach, Aldershot 1989, s. 135–162;
J. Kukułka, Postrzeganie międzynarodowe, „Stosunki Międzynarodowe” 1992, t. 16, s. 93.
20
Zob. M. Stolarczyk, Czynnik narodowy w polityce zagranicznej państw, „Studia Nauk Politycznych”
1985, nr 1, s. 93–111.
21
Zob. S. Bieleń, Deficyt realizmu w polskiej polityce zagranicznej, „Stosunki Międzynarodowe/International Relations” 2008, t. 38, nr 3–4, s. 16–17.
22
Szerzej zob. A. Wolff-Powęska, Polskie spory o historię i pamięć. Polityka historyczna, „Przegląd
Zachodni” 2007, nr 1, s. 3–44.
23
W literaturze zachodniej jako charakter narodowy określa się bliżej niezdefiniowany kompleks
psychospołecznych czynników wpływających na politykę zagraniczną państw. Zob.: A.F.K. Organski,
World Politics, New York 1958, s. 79–83; A. Brodersen, National Character: An Old Problem Re-examined, w: J.N. Rosenau (red.), International Politics and Foreign Policy: A Reader in Research and Theory, New York 1961, s. 300–308; J. Frankel, International Relations in a Changing World, Oxford 1988,
s. 126–127.
20
Ryszard Zięba
jesieni 2009 roku nadchodzą wyraźne sygnały, że jest gotowa na takie pojednanie. Wielotorowe
podejście Polski nie powinno ograniczać się tylko do aktywności rządu i prezydenta, ale włączać szerokie kręgi społeczeństwa, twórców kultury, naukowców, dziennikarzy, młodzież, organizacje społeczne, samorządy lokalne. Pozytywnym krokiem jest podjęcie idei pojednania przez
rosyjską Cerkiew prawosławną i polski Kościół katolicki24.
3.2. Koncepcje polityki zagranicznej różnych sił politycznych w Polsce
Na podstawie całokształtu uwarunkowań wewnętrznych oraz międzynarodowych,
w każdym demokratycznym państwie formułowane są przez działające siły polityczne
koncepcje polityki zagranicznej. Rząd i inne upoważnione do tego organy realizują
jedną wybraną, bądź zbudowaną jako wypadkowa różnych programów, koncepcję.
Koncepcja polityki zagranicznej państwa stanowi pewien przemyślany, wyobrażony stan rzeczy i spraw, który – zdaniem jej autorów – powinno się urzeczywistniać.
Jest więc kategorią subiektywną należącą do sfery świadomości społecznej: wyraża
wartości i interesy społeczeństwa (narodu), które mają być realizowane poprzez stosunki państwa ze środowiskiem międzynarodowym. Te wartości i interesy przybierają
w koncepcji postać systemu celów podstawowych (strategicznych).
Koncepcja, będąc ogólnym planem działania, nie jest w pełni ujawniana. Natomiast opinii publicznej jest udostępniona jedynie doktryna polityki zagranicznej, która
zawiera spójny wewnętrznie i zhierarchizowany system celów, w którym cele niższej
rangi służyć mają realizacji celów podstawowych. Z kolei konkretyzację doktryny
stanowią programy, które określają kierunki, płaszczyzny, środki i metody działania
polityki zagranicznej25.
Jeżeli w społeczeństwie istnieje konsensus różnych sił politycznych co do podstawowych założeń polityki zagranicznej, można mówić o jednej koncepcji tej polityki. W ramach koncepcji mogą być formułowane i ogłaszane różne doktryny,
a w konsekwencji liczne programy działania.
Po odejściu przez środowiska prawicowe i populistyczne od konsensusu na
początku obecnej dekady w Polsce zaczęły konkurować ze sobą – oparte na różnych
inspiracjach ideowych – koncepcje polityki zagranicznej. Rozpoczął się wtedy spór
o generalia, czyli o podstawowe cele i kierunki polityki zagranicznej. Obecnie spór
24
W końcu września 2009 r. w Polsce przebywała na zaproszenie Episkopatu Kościoła katolickiego delegacja Rosyjskiej Cerkwi prawosławnej, złożona z mnichów z klasztoru spod Ostaszkowa. Było to
pierwsze spotkanie przedstawicielu obu kościołów. Ze strony prawosławnej wyszła inicjatywa przygotowania wspólnej deklaracji z apelem o pojednanie, na wzór słynnego listu biskupów polskich do niemieckich
(„Przebaczamy i prosimy o przebaczenie”) z listopada 1965 r. Przedstawiciele obu kościołów rozmawiali
o tym, jak poprawić chłodne relacje między Polską i Rosją. Rosyjska Cerkiew prawosławna jest najlepszym
partnerem dla Polaków w tym dialogu, ponieważ wbrew oficjalnej państwowej linii jednoznacznie potępia
zbrodnie stalinizmu. Zob. R. Zięba, Czy w stosunkach polsko-rosyjskich możliwe jest przejście od „polityki
historycznej” do „polityki perspektywicznej”?, „Przegląd Zachodni” 2009, nr 3, s. 179–190.
25
R. Zięba, Uwarunkowania polityki zagranicznej państwa, op. cit., s. 27.
21
ten toczy się w trzech kwestiach: stosunku do USA, roli Polski w Unii Europejskiej
oraz stosunku do Rosji. Generalnie scena polityczna jest podzielona na dwa obozy.
Pierwszy stanowią Platforma Obywatelska, SLD i PSL, które reprezentują koncepcję
polityki proeuropejskiej, proatlantyckiej i pragmatycznej polityki wschodniej, a drugi
– Prawo i Sprawiedliwość, wspierane przez inne drobne ugrupowania prawicowe,
dążące do realizowania polityki nacjonalistycznej opartej na bandwagoning wobec
USA, eurosceptycyzmie i antyrosyjskim nastawieniu w polityce wschodniej.
Te dwie zasadnicze orientacje zakładają, że są w stanie odmiennie, ale skutecznie
realizować interesy narodowe Polski. Toczący się spór przybierał dotychczas różne
formy i miał zmieniającą się ostrość. Tym, co podważało wiarygodność Polski na arenie międzynarodowej były kłótnie o kompetencje w zakresie prowadzenia polityki
zagranicznej między prezydentem a rządem w latach 2005–2010. Natomiast pozytywny charakter może mieć ucywilizowanie sporu, poprzez sprowadzenie go do debaty
na forum komisji sejmowych, plenum Sejmu, Rady Bezpieczeństwa Narodowego
i innych konstytucyjnych i doradczych organów państwa.
3.3. Jakość i aktywność własnej służby zagranicznej i dyplomacji
Istotną rolę w polityce zagranicznej każdego państwa odgrywa jakość oraz aktywność
własnej służby zagranicznej i dyplomacji. Chodzi tu zarówno o mocno akcentowaną
przez część autorów (głównie zwolenników behawioryzmu) wagę czynnika ludzkiego,
kwalifikacje i predyspozycje osobowościowe polityków i urzędników, jak i o cały system organizacyjny służby zagranicznej i dyplomacji26.
Bez wątpienia wpływ polityków: przywódców państw, szefów rządów, ministrów
spraw zagranicznych czy parlamentarzystów na politykę zagraniczną, jest bezpośredni
i bardzo duży, gdyż to właśnie oni są jej aktorami i decydentami. Istotne znaczenie
miał wybór w lipcu 2010 r. nowego prezydenta RP. Zwłaszcza, że jego poprzednik
wykazywał bardzo duże zaangażowanie w proces kształtowania i prowadzenia polityki
zagranicznej. Prezydent Bronisław Komorowski stara się aktywnie i konstruktywnie
uczestniczyć w kreowaniu polskiej polityki zagranicznej, zarazem wspierać rząd
Donalda Tuska.
W procesie realizacji polityki zagranicznej państw najbardziej bezpośrednio jest
zaangażowany personel służby zagranicznej i dyplomacji. Rola tych służb nadal pozostaje duża, mimo znaczącego wpływu na ich funkcjonowanie stale dokonującego się
postępu naukowo-technicznego. Niezmiernie ważne są więc kwalifikacje i predyspozycje indywidualne osób w nich zatrudnionych. One bowiem w największym stopniu
– realizując decyzje zwierzchników i podejmując własne decyzje operacyjne – mogą
A.F.K. Organski, op. cit., s. 87–88; R. Bierzanek, Współczesne stosunki międzynarodowe, op. cit.,
s. 94–99; D. Colard, op. cit., s. 44–47; J.-B. Duroselle, L’evolution des formes de la diplomatie et son effet
sur la politique étrangère des Etats, w: La politique étrangère et ses fondements, Paris 1954, s. 325–349.
26
22
Ryszard Zięba
przyczyniać się do zapewnienia efektywności i racjonalności tej polityki. Polska po
20 latach transformacji dorobiła się kompetentnego i stabilnego zespołu dyplomatów.
Ich aktywność w decydującej mierze zależy od jakości i otwartości na propozycje
konkretnych rozwiązań ze strony decydentów politycznych. Ważna też jest umiejętność stałego obserwowania „pola polityki zagranicznej” i wsłuchiwania się w opinie
ekspertów i zagranicznych dyplomatów.
4. Uwarunkowania międzynarodowe (zewnętrzne)
4.1. Trendy ewolucji sytuacji międzynarodowej wokół Polski
Ponieważ każde państwo przynależy do systemu międzynarodowego i podlega adaptacji do jego reguł musi uwzględniać strukturę systemu i zachodzące w nim procesy27. Procesy te wyłaniają trendy ewolucji sytuacji międzynarodowej. Najważniejsze
dla każdego państwa są te trendy, które zachodzą w najbliższym jego otoczeniu międzynarodowym. Chodzi o bliskość w znaczeniu powiązań danego państwa oraz bliskość terytorialną.
Stopień uzależnienia polityki zagranicznej państwa od trendów ewolucji sytuacji międzynarodowej bywa różny; warunkują go atrybuty siły państwa i możliwości
wpływu na innych uczestników stosunków międzynarodowych. Na przykład kraje
dysponujące dużym potencjałem gospodarczym czy militarnym w mniejszym stopniu
muszą się liczyć z uwarunkowaniami środowiska zewnętrznego. Zatem bardziej niezależne politycznie (suwerenne) są wielkie mocarstwa, niż państwa małe i słabe. Ogólnie
można stwierdzić, że oddziaływanie trendów ewolucji stosunków międzynarodowych
– podobnie jak i innych czynników zewnętrznych – na politykę zagraniczną państw
odbywa się w powiązaniu z oddziaływaniem uwarunkowań wewnętrznych tej polityki.
A) Ewolucja NATO
Dla Polski, będącej członkiem NATO, najważniejsza obecnie jest ewolucja jego koncepcji strategicznej. Polska jako większy „konsument” niż „producent” bezpieczeństwa aktywnie uczestniczyła od wiosny 2009 r. w dyskusji na temat nowego dokumentu strategicznego Sojuszu28, a bezpośredni udział w tzw. Grupie Mędrców brał
27
Na tę okoliczność zwracają uwagę przede wszystkim przedstawiciele neorealizmu (realizmu strukturalnego), np. Kenneth N. Waltz w pracy Theory of International Politics (New York 1979, s. 72 i n.).
Por. D. Allen, The Context of Foreign Policy Systems: The Contemporary International Environment,
w: M. Clarke, B. White (red.), op. cit., s. 60–83; Ch. Farrands, The Context of Foreign Policy Systems: Environment and Structure, w: ibidem, s. 93–95; M. Webber, M. Smith i in., Foreign Policy in a Transformed
World, Harlow 2002, s. 31–33.
28
Stanowisko Polski w sprawie nowej koncepcji strategicznej NATO zawarł prezydent Bronisław Komorowski w artykule dla „Gazety Wyborczej”. Polska domagała się potwierdzenia funkcji obronnej Sojuszu
23
były minister spraw zagranicznych Adam Daniel Rotfeld. 19 listopada 2010 r. szczyt
NATO w Lizbonie przyjął nową koncepcję strategiczną Sojuszu, wyznaczającą jego
cele – jak deklarowano – na kolejną dekadę29. Sukcesem Polski było potwierdzenie
kluczowego zobowiązania NATO do utrzymania zdolności do kolektywnej obrony
terytorialnej (artykuł 5). Równocześnie Warszawa poparła zamierzenie kontynuowania
przez NATO misji wykraczających poza dyspozycje tego artykułu, poza granicami
Sojuszu, łączące środki polityczne, wojskowe i cywilne w jedno całościowe podejście,
uzgadniane i ewentualnie prowadzone wespół z partnerami Sojuszu. Opowiedziała się
także za sformułowaniem, że zapewnianie bezpieczeństwa strefy euroatlantyckiej ma
być oparte na szerokiej sieci partnerstwa z krajami i organizacjami na całym globie,
zaś „współpraca NATO–Rosja ma znaczenie strategiczne i przyczynia się do tworzenia wspólnej przestrzeni pokoju, stabilności i bezpieczeństwa”, jako że „bezpieczeństwo NATO i Rosji jest splecione ze sobą”30. To drugie sformułowanie oznacza
poważne wyzwanie dla Polski31, a jednocześnie stanowi odejście od lansowanej przez
zapisanej w jego artykule 5 z ewentualnym poszerzeniem o ataki cyberterrorystyczne. W związku z tym Polska żądała równomiernego rozmieszczenia i modernizacji infrastruktury obronnej Sojuszu, a w tym: a) zagwarantowania aktualizacji planów ewentualnościowych (na wypadek pojawienia się jakiegoś zagrożenia
lub kryzysu u naszych granic) – pierwszy taki plan Polska otrzymała w 2001 r. […], b) dalszych inwestycji
w infrastrukturę obronną NATO na terytorium Polski; c) dokończenia podjętych jeszcze w końcu poprzedniej dekady prac zmierzających do utworzenia sił szybkiego reagowania Sojuszu; d) wspólnych ćwiczeń
jednostek NATO, gdyż to dopiero przygotowuje je do sprawnego i skutecznego współdziałania w przypadku
wyższej konieczności. Polska opowiadała się także za »inteligentnym« kontynuowaniem operacji reagowania kryzysowego oraz akcentowała starą tezę, że NATO powinno być fundamentem jedności Zachodu
i obecności USA w Europie. Powtarzała poparcie dla idei dalszego rozszerzenia NATO, w tym o Ukrainę i Gruzję – jeśli spełnią kryteria do członkostwa. Nie było jasne stanowisko Polski w sprawie rozwoju
partnerstwa między NATO a Rosją. Prezydent Komorowski z przeddzień lizbońskiego szczytu powiedział
jedynie: „Wierzę w to, że w miarę korzystnych zmian, które zachodzą w Rosji i które mogą przybliżyć ten
kraj do Zachodu, sami Rosjanie nie będą dostrzegać w takim rozwoju sytuacji zagrożenia dla ich interesów”.
Zob. Prezydent Bronisław Komorowski, Sojusz z przyszłością, „Gazeta Wyborcza” z 18 listopada 2010 r.
29
Active Engagement, Modern Defence: Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organisation adopted by Heads of State and Government in Lisbon, 19 November 2010.
30
Sojusz Północnoatlantycki oświadczył, że jest zdeterminowany, aby poszerzać konsultacje polityczne i praktyczną współpracę z Rosją w obszarach wspólnych interesów, włączając w to obronę przeciwrakietową, zwalczanie terroryzmu, narkotyków, piractwa i promowanie szeroko rozumianego bezpieczeństwa
międzynarodowego. Dla dialogu i wspólnych działań będzie wykorzystywał możliwości stworzone przez
Radę NATO–Rosja (pkt 34).
31
Świadczy o tym wywiad prasowy udzielony przez b. przedstawiciela Polski przy NATO Jerzego
M. Nowaka. Powiedział on m.in.: „Natomiast nie ukrywajmy – stosunek do Rosji jest jednym z najtrudniejszych zagadnień. Rosja jest nam potrzebna, a my jesteśmy potrzebni Rosji, może nawet my jej bardziej.
Trzeba jej pomagać w zbliżeniu z nami. Uważam jednak, że deklaracje niektórych państw NATO wobec
Rosji idą za daleko. Prezydent Sarkozy mówił we wrześniu o stworzeniu wspólnej strefy bezpieczeństwa
z Rosją, spotkał się w tej sprawie z Angelą Merkel i Dmitrijem Miedwiediewem w Deauville, choć – jak się
okazało – swojej inicjatywy nie uzgadniał ani z NATO, ani z Radą NATO–Rosja, ani z Unią Europejską,
nie mówiąc o Trójkącie Weimarskim. (Tymczasem minister Radosław Sikorski w TVN24 – w audycji Fakty
24
Ryszard Zięba
poprzednią administrację amerykańską (George’a W. Busha) koncepcji NATO jako
sojuszu globalnego czy „skrzynki z narzędziami” wykorzystywanymi przez doraźne
koalicje formowane przez Stany Zjednoczone. Polska – choć wyraźnie z podejrzliwością – poparła proklamowanie nowego partnerstwa strategicznego między NATO
a Federacją Rosyjską.
Trzeba jednak otwarcie przyznać, że pomimo przyjęcia takich zapisów w nowej
koncepcji strategicznej w NATO nadal będzie wywoływał zatroskanie dylemat czy
rozbudowywać zdolności obronne Sojuszu, czy jego funkcje charakterystyczne dla
organizacji bezpieczeństwa zbiorowego. Polsce zależeć powinno przede wszystkim na
tych pierwszych. Jeśli do tego uwzględnimy zadeklarowane w nowej koncepcji strategicznej kontynuowanie przez NATO polityki „otwartych drzwi” do Sojuszu (pkt 27),
problem się pogłębia i sprowadza do zasadniczego pytania, czy NATO nadal będzie
skutecznym gwarantem naszego bezpieczeństwa i obrony.
Rekomendacja:
► Redefinicji wymaga dotychczasowa teza polityki polskiej, mocno opowiadająca się za dalszym rozszerzaniem NATO. Zgodnie z komunikatem przyjętym (pod naciskiem USA i Polski) na
szczycie Sojuszu w Bukareszcie w kwietniu 2008 r. w przyszłości do NATO powinny dołączyć
Ukraina i Gruzja. W czerwcu 2010 r. przywódcy Ukrainy jasno oświadczyli, że rezygnują ze
starań o przystąpienie do Sojuszu. Niestabilność wewnętrzna w Gruzji i konfliktowe stosunki
tego państwa z Rosją raczej eliminują je z grupy kandydatów do NATO. Oznacza to, że rewizji
wymaga stanowisko Polski w sprawie wschodniego rozszerzenia, tym bardziej, że w dokumencie
z Lizbony znalazła się teza, że NATO dąży do prawdziwego strategicznego partnerstwa z Rosją,
a rozwijanie współpracy z nią ma strategiczne znaczenie, gdyż przyczynia się do tworzenia
wspólnej przestrzeni pokoju, stabilności i bezpieczeństwa. Pozostaje więc ewentualny południowo-wschodni kierunek rozszerzania NATO o kolejne państwa pojugosłowiańskie.
po Faktach 27 października 2010 r. mówił, że wszystko było uzgodnione – przyp. R.Z.) W dzisiejszym
świecie jednostronne działania nie mogą być skuteczne. Wpływowi niemieccy dyplomaci Wolfgang Ischinger i Ulrich Weisser pisali we wrześniu w „New York Times”, że „nie sposób wciągać Rosję do współdziałania z NATO, równocześnie stosując wobec niej środki zabezpieczenia militarnego. Niestety, twarda
rzeczywistość narzuca konieczność takiego dwutorowego działania i poszanowania także interesów Europy
Środkowej, a do dyplomacji należy, jak to dobrze zrobić, nie antagonizując Rosji. […] Chcemy nawet daleko idącego, ale »wspólnie kontrolowanego« zbliżenia, »wspólnie« to znaczy także z Rosją. Dlatego mówię
o przejściowości obecnej sytuacji. Moim zdaniem nie ma sprzeczności w tym, aby z jednej strony rozwijać
współdziałanie z Rosją, a z drugiej uwzględniać – w tym kontekście – interesy bezpieczeństwa i sąsiedzkie
doświadczenia historyczne Polski i krajów Europy Środkowo-Wschodniej w NATO, oczywiście bez obsesji.
To ma być proces, a nie jednorazowy akt. Polsce zależy na współpracy Rosji z Sojuszem, ale nie jest to możliwe bez uwiarygodnienia Moskwy w dziedzinie bezpieczeństwa. To jest niesprzeczne z ideą polityki dwutorowej, którą zaproponowała Rada Mędrców pod przewodnictwem Albright. Co ważne, decyzje co do skali
zbliżenia leżeć będą nie tylko po stronie sojuszu, ale również po stronie Rosji. Rosja nie lubi być pouczana
i instruowana. Sama powinna dojść do wniosku, że opłaca się jej budować środki militarnego zaufania”.
Zob. Niech NATO działa z automatu, „Gazeta Wyborcza” z 27 października 2010 r.
25
Wyzwaniem w tym dla Polski pozostaje, jak dalej rozwijać partnerstwo z Rosją?
Polska popiera ten postulat tylko ogólnie, a konkretyzacji wymaga zaproponowana
formuła nowej koncepcji strategicznej NATO. Niektórzy politycy z państw Sojuszu
zastanawiają się, jak to zrobić. Skrajnym postulatem jest propozycja kilku polityków
niemieckich (w tym b. ministra obrony Volkera Rühe) przyjęcia Rosji do NATO32. To
wywołuje zaniepokojenie w Polsce33, uwrażliwionej na zagrożenia własnego bezpieczeństwa, mogące wychodzić ze Wschodu.
Rekomendacja:
► Trzeba będzie konstruktywnie się włączyć do tej debaty, jeśli chcemy mieć wpływ na rzeczywistą politykę wschodnią NATO. Polska powinna wypowiadać się w tej sprawie nie tylko na
forum organów Sojuszu, ale także starać się wypracować wspólne stanowisko z sojusznikami,
wykorzystując mechanizmy konsultacyjne przewidziane dwustronnymi układami politycznymi
lub na forum takich ugrupowań jak Trójkąt Weimarski czy Grupa Wyszehradzka.
Kolejny problemem wiążącym się z ewolucją NATO jest kwestia kontynuacji jego
misji stabilizacyjnej w Afganistanie. Śmierć kolejnych polskich żołnierzy nie powinna
skłaniać decydentów do podejmowania jakiś wymuszonych decyzji. Należy natomiast
dokonać opartej na zimnej kalkulacji ponownej oceny potrzeby naszego zaangażowania w operacji ISAF, odpowiedzieć sobie na następujące pytania: czy operacja ta rzeczywiście służy naszym interesom narodowym? czy przyczynia się do umocnienia
naszego bezpieczeństwa narodowego? czy umacnia lub osłabia wiarygodność Sojuszu
Północnoatlantyckiego? Rozwój wydarzeń w Afganistanie pokazuje coraz wyraźniej,
że NATO tę wojnę przegrywa oraz że prowadzona operacja nie przybliża zakładanej
stabilizacji i porozumienia politycznego w Afganistanie. Lizbońska decyzja Sojuszu
o wycofaniu się w 2014 r. z Afganistanu nie powinna nikogo zadowalać. Decyzja
władz Polski o przekształceniu pod koniec 2012 r. naszej obecności w Afganistanie
w misję szkoleniową jest półśrodkiem, zwłaszcza że Bronisław Komorowski, jeszcze
jako marszałek Sejmu i pełniący obowiązki prezydenta, zwrócił się do rządu o przygotowanie strategii wyjścia polskich wojsk z Afganistanu w 2012 r. Zdaniem rządu
32
W marcu 2010 r. grupa wpływowych niemieckich polityków i generałów opowiedziała się w artykule opublikowanym w tygodniku „Der Spiegel” za „otwarciem drzwi NATO” dla Rosji. Ich zdaniem wstąpienie Rosji do NATO, a nawet perspektywa takiej akcesji znacznie wzmocniłyby Sojusz Północnoatlantycki.
Pod artykułem podpisali się były minister obrony (za czasów Helmuta Kohla) Volker Rühe, były ambasador Niemiec w Polsce Frank Elbe, a także dwóch generałów: były przewodniczący Komitetu Wojskowego
NATO Klaus Nauman i wiceadmirał Ulrich Weisser, który wcześniej stał na czele Komitetu Planowania
w niemieckim ministerstwie obrony. Zob. Ex-Verteidigungsminister Volker Rühe fordert Aufnahme Russlands in die Nato, „Der Spiegel” z 6 marca 2010 r.
33
Pomimo tego minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski występując 30 marca 2009 r. w Toruniu na IV Debacie Kopernikańskiej stwierdził, że wyobraża sobie przyjęcie w przyszłości Rosji do NATO.
26
Ryszard Zięba
RP czas pozostawania polskiego kontyngentu wojskowego w Afganistanie zależeć
będzie od rozwoju sytuacji w tym kraju.
Rekomendacja:
► Polska powinna pilnie rozpocząć rozmowy z sojusznikami w ramach NATO i bilateralne, przede wszystkim z USA, na temat zakończenia operacji wojskowej w Afganistanie. Nie należy rozmawiać z nimi „poprzez media” (jak to czyniono w trakcie kampanii prezydenckiej w Polsce w 2010 r.), lecz kanałami dyplomatycznymi i na forum
organów NATO. Polska wzmocni swoją wiarygodność nie poprzez pogrążanie się
w przegrywanej wojnie, która oddala zapowiadane polityczne porozumienie w Afganistanie, lecz przekonując sojuszników, że należy się z niej wycofać. Siłą wojskową nie
buduje się porozumienia narodowego, a Afgańczycy sami muszą do tego dojrzeć.
Można im w tym pomagać politycznie i ekonomicznie. Tę rolę powinny odgrywać inne
podmioty niż NATO, takie jak ONZ, wielkie mocarstwa, sąsiedzi Afganistanu i Unia
Europejska. Polska powinna się starać przekonać do tego przede wszystkim swojego
głównego sojusznika, tj. Stany Zjednoczone.
B) Ewolucja Unii Europejskiej w kierunku kompleksowej wspólnoty bezpieczeństwa
Unia Europejska po wejściu w życie Traktatu z Lizbony (1 grudnia 2009 r.) stała się
kompleksową organizacją międzynarodową, która realizując program wszechstronnej
integracji rozszerzyła współpracę państw członkowskich na sferę bezpieczeństwa
i obrony. Zapisanie w artykule 42 ust. 7 tego traktatu klauzuli solidarności typu casus
foederis uczyniło z niej również instytucję zbiorowej obrony, na wzór sojuszy polityczno-wojskowych. Wprawdzie droga do stworzenia unijnego systemu obrony terytorialnej jeszcze jest daleka, to jednak już od kilku lat Unia Europejska staje się partnerem NATO w zapewnianiu bezpieczeństwa w Europie i w rejonach odległych.
Polska słusznie wykazuje zwiększone zainteresowanie włączaniem się w unijną
Wspólną Politykę Bezpieczeństwa i Obrony, o czym świadczy zaangażowanie w tworzenie nowych grup bojowych, w prace Europejskiej Agencji Obrony oraz nawiązanie
w 2009 r. strategicznej współpracy z Francją w kwestiach bezpieczeństwa i obrony34.
Unia Europejska przyjęła w grudniu 2003 r. Europejską Strategię Bezpieczeństwa
(dokument: Bezpieczna Europa w lepszym świecie). W dokumencie tym scharakteryzowano globalne wyzwania i zagrożenia dla bezpieczeństwa państw UE, wychodzące
z jej środowiska międzynarodowego, oraz sformułowano dwa cele strategiczne,
tj. ochronę bezpieczeństwa UE i promowanie reprezentowanych przez nią wartości,
przy czym zalecono wzmocnienie WPZiB i EPBiO. W konkluzji stwierdzono, że UE
posiada potencjał do wnoszenia poważnego wkładu zarówno w eliminowanie zagro34
Zob. R. Zięba, Główne kierunki polityki zagranicznej Polski po zimnej wojnie, Warszawa 2010,
s. 127–136.
27
żeń, jak i czynienie świata bardziej bezpiecznym; wskazano, że UE może wywierać
wpływ na skalę globalną. Jako główną metodę tego oddziaływania uznano podejście
multilateralne („efektywny multilateralizm”)35.
Po pięciu latach w grudniu 2008 r., w czasie prezydencji francuskiej w UE,
wydała tzw. raport Solany (pt. Utrzymanie bezpieczeństwa w zmieniającym się świecie), w którym oceniono realizację Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa, a także
zawarto propozycje, mające na celu polepszenie jej implementacji oraz zmierzające
do jej uzupełnienia.
Generalnie istotę tego sprawozdania zawiera zawarta w nim myśl: „UE dokonała
istotnego postępu w ostatnich pięciu latach. Jesteśmy uznawani za ważnego kontrybutora na rzecz uczynienia świata lepszym. Ale, mimo osiągniętych postępów, wdrożenie Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa wciąż nie zostało ukończone. Aby wykorzystać swój pełny potencjał, UE musi być jeszcze spójniejsza i aktywna i musi jeszcze bardziej wzmocnić swoje zdolności”. Raport ten przyznaje, że UE nie jest jeszcze
skuteczna w prowadzeniu swojej polityki bezpieczeństwa. Zwraca uwagę na szybko
zmieniające się otoczenie zewnętrzne UE i powstające ciągle nowe zagrożenia
i wyzwania. Na końcu stwierdza: „Aby zbudować bezpieczną Europę w lepszym świecie, musimy więcej robić, by wpływać na wydarzenia. I musimy to robić teraz”36.
Po opublikowaniu tego dokumentu w unijnym Instytucie Studiów nad Bezpieczeństwem i czołowych think-tanks w Europie Zachodniej (Royal Institute for International Affairs, Institut de Relations Internationales et Stratégiques, Friedrich Ebert
Stiftung, Opex – Fundación Alternativas i in.) rozpoczęła się intensywna dyskusja na
temat, co Unia Europejska powinna robić w sprawach bezpieczeństwa37. Niestety,
w Polsce takiej dyskusji nie było.
Generalnie należy skonstatować, że UE stoi przed następującymi głównymi
wyzwaniami, które powinny być uwzględnione w dalszych pracach nad uczynieniem
jej kompleksową wspólnotą bezpieczeństwa, a Polska powinna zgłosić odpowiednie
propozycje już w czasie sprawowania prezydencji w UE w drugiej połowie 2011 r.
35
Tekst zob. w: From Copenhagen to Brussels. European Defence: Core Documents, Vol. IV, Compiled
by A. Missiroli, „Chaillot Paper” 2003, nr 67, s. 324–333. Omówienie zob.: S. Biscop, The European Security
Strategy: A Global Agenda for a Positive Power, Aldershot 2005.
36
Report on the Implementation of the European Security Strategy – Providing Security in a changing
world, Brussels, 11 December 2008, w: European Security and Defence: Core Document 2008, Vol. IX,
Compiled by Catherine Glière, „Chaillot Paper” nr 117 z lipca 2009 r., s. 453–462.
37
Najważniejszymi opracowaniami z tych debat są publikacje: Á. de Vasconcelos (red.), Quelle défense
européenne en 2020? (Union européenne Institut d’Etudes de Securité), Paris 2010; S. Biscop, J. Howorth,
B. Giegerich, Europe: a Time for Strategy (Egmont, Royal Institute for International Relations), „Egmont
Paper” nr 27 ze stycznia 2009 r.; A Future Agenda for the European Security and Defence Policy (ESDP),
(Fondacion Alternatives, OPEX – Observatori de Politica Exterior Española, Egmont – Royal Institute for
International Relations, IRIS – Institute Français de Relations Internationales et Stratégiques), „Working
Paper”, Madrid, Paris, Berlin, Brussels, luty 2009 r.
28
Ryszard Zięba
Rekomendacje:
► Potrzeba wypracowania całościowej („wielkiej strategii”) strategii polityki zagranicznej UE,
w formie jednego dokumentu stanowiącego wspólne ramy wszystkich aspektów WPZiB – od
bezpieczeństwa i obrony po klasyczną politykę zagraniczną – oraz wszelką aktywność zewnętrzną
(ekonomiczną) Komisji Europejskiej. Całościowe strategiczne myślenie w UE pozwoli jej być
„bardziej efektywną i widoczną w świecie”, o co apeluje m.in. raport Solany z 2008 r.
► Potrzeba wypracowania jasnej strategii militarnej. Unia Europejska, jeśli chce się liczyć
w grze jako światowy aktor polityki bezpieczeństwa, musi wyraźnie przemówić w sprawach
militarnych. Strategia ta powinna ustalić priorytety zaangażowania (terytorialne, branie odpowiedzialności za ochronę (R2P) i angażowanie się na rzecz zapewniania „bezpieczeństwa ludzkiego” (human security) odpowiednio do posiadanych zasobów. Chodzi o zaangażowanie
w misje reagowania kryzysowego i operacje obrony terytorialnej. Unia Europejska, powinna
doprowadzić do jasnego porozumienia w sprawie, jak dochodzić do ustanowienia własnego
systemu obrony terytorialnej. W tym celu powinna określić zdolności militarne na potrzeby misji
ekspedycyjnych i obrony terytorialnej. Krokiem wstępnym mogłoby być wypracowanie „białej
księgi o obronie europejskiej”. Strategia militarna powinna określić sposoby przyspieszenia
procesu transformacji sił zbrojnych UE, rekonstrukcji przemysłu zbrojeniowego i stworzenia
bardziej konkurencyjnego Europejskiego Rynku Zaopatrzenia Obronnego (EDEM) oraz podjęcia wspólnych europejskich przedsięwzięć w zakresie rozwoju badań i technologii. Wreszcie
strategia militarna UE powinna być kompatybilna z nową strategią bezpieczeństwa narodowego
USA (z maja 2010 r.) i nową koncepcją strategiczną NATO, a także proponować ramy instytucjonalne współdziałania z USA i NATO w sprawach bezpieczeństwa i obrony38.
Zgłaszając ww. propozycje Polska mogłaby wypełnić konkretną treścią zapowiedzi deklaracji o bezpieczeństwie i obronie podpisanej 5 listopada 2009 r. przez premiera Donalda Tuska i prezydenta Nicolasa Sarkozy’ego39. Pozwoliłoby to zwiększyć
rolę Polski w rozwoju WPBiO, tym bardziej, że zaangażowanie Wielkiej Brytanii
(współautorki deklaracji z Saint Malo z grudnia 1998 r.) na tym polu wyraźnie osłabło.
Równocześnie może to być dobrze odebrane również przez USA, które za prezydentury Baracka Obamy opowiedziały się za umocnieniem partnerstwa z Unią Europejską.
C) Dylemat: rozszerzanie UE czy spowolnianie procesu integracyjnego?
Unia Europejska znalazła się po rozszerzeniu w latach 2004 i 2007 r. na granicy swoich
możliwości absorpcyjnych. W odpowiedzi na obawy z tym związane szefowie państw
38
R. Zięba, Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa UE – strategie i wyzwania, w: Pytania o Europę. Opinie ekspertów, Komisja Europejska – Przedstawicielstwo w Polsce, Warszawa 2010, s. 146–152.
39
Deklaracja Francusko-Polskiego Szczytu w sprawie Bezpieczeństwa i Obrony, Paryż, 5 listopada
2009 r.
29
UE uzgodnili w czerwcu 2006 r., że zdolność Unii do przyjmowania nowych członków
zostanie uwzględniona w kolejnych fazach integracji europejskiej. Pomimo, że obecnie toczą się rokowania akcesyjne z Turcją, Chorwacją i Islandią, wielu znaczących
polityków europejskich wypowiada się przeciwko przyjęciu Turcji do UE. Szanse na
przystąpienie do Unii mają Islandia, Chorwacja i inne państwa Bałkanów Zachodnich.
Dla Polski jako kraju zainteresowanego poszerzaniem obszaru stabilności i dobrobytu na Wschodzie istotne znaczenie ma stworzenie szans na członkostwo w Unii
naszych wschodnich sąsiadów, zwłaszcza Ukrainy a w dalszej perspektywie po przyjęciu standardów europejskich – Białorusi, a także Mołdowy. Tymczasem Unia Europejska oferuje tym i innym państwom poradzieckim Europejską Politykę Sąsiedztwa.
Przebijanie się z inicjatywą ustanowienia Partnerstwa Wschodniego zajęło Polsce siedem lat, a stało się to możliwe dzięki przyłączeniu się do niej Szwecji. Formalnie
Partnerstwo Wschodnie zainaugurowano na posiedzeniu Rady Europejskiej w Pradze
7 maja 2009 r. Warto z tego wyciągnąć wniosek, że działając na rzecz zwiększania
zaangażowania UE na Wschodzie należy swoje propozycje i działania uzgadniać
z innymi ważnymi partnerami, przede wszystkim z Niemcami, a także z innymi środkowoeuropejskimi członkami Unii.
Do rozważenia jest też pytanie, czy warto nadal podtrzymywać poparcie aspiracji
Turcji do członkostwa w Unii Europejskiej40. Wiadomo, że jeśli miałoby dojść do
przyjęcia tego dużego państwa o odmiennej od europejskiej tożsamości osłabiłoby to
Unię na długo i odsunęłoby na odległą przyszłość perspektywę rozszerzenia Unii na
Wschód.
Polska stoi przed dylematem, który sama pogłębia. Czy należy działać na rzecz
umacniania Unii Europejskiej, czy też spowolniania procesu integracyjnego w jej
ramach? Polscy politycy publicznie twierdzą, że są przeciwni, aby Unia rozwijała się
według „dwóch prędkości”. Między innymi w tym duchu wypowiedział się premier
Tusk w czasie wizyty (z 13. ministrami) w Komisji Europejskiej 9 czerwca 2010 r.,
gdy skrytykował tworzenie specjalnych, odrębnych organów zarządzających dla strefy
euro. Czyli, Polska jest przeciwna zróżnicowaniu tempa integracji ekonomiczno-walutowej, ale opowiadając się za rozszerzaniem Unii Europejskiej o nowe państwa niespełniające kryteriów kopenhaskich, faktycznie zmierza do osłabiania Unii, a tym
samym sprzyja koncepcji integracji na „różnych prędkościach”.
Ponieważ nasze interesy na Wschodzie skłaniają do wspierania europejskich aspiracji państw objętych Partnerstwem Wschodnim, to należy na nich się skoncentrować.
To i tak dla UE będzie dużym wyzwaniem. Jeśli więc UE ma zaabsorbować w swoich
ramach państwa Bałkanów Zachodnich i Islandię, a do tego miałaby przyjąć Turcję,
to mogłoby przekroczyć możliwości tej organizacji. W tym kontekście niezmiernie
Premier Donald Tusk w czasie wizyty w Ankarze 8–9 grudniu 2010 r. zadeklarował, że w czasie
przewodnictwa Polski w UE w drugiej połowie 2011 r., negocjacje akcesyjne z Turcją zostaną przyspieszone, gdyż „jest to w interesie Polski i całej Europy”.
40
30
Ryszard Zięba
ważnym jest potwierdzanie przez wszystkich polskich polityków, tego co powiedział
premier Tusk w Brukseli (9 czerwca 2010 r.): „Polska, ten największy kraj pośród
nowych członków UE tak bardzo naciska na równe standardy dla wszystkich, równe
szanse dla wszystkich. Jesteśmy zwolennikami równych szans, bo wierzymy, że
w takiej sytuacji korzystać będzie i Polska, ale przede wszystkim też Europa”41. To jednak oznacza, że jeśli chcemy rozszerzenia UE o naszych wschodnich sąsiadów, powinniśmy zabiegać o to, by oni sami jak najszybciej wypełnili kryteria akcesji do UE.
Polsce brakuje instrumentów dla dopomożenia tym krajom w osiągnięciu standardów europejskich. To oznacza, że muszą one same reformować swoją gospodarkę
i życie polityczne, a to z pewnością wymagać będzie długiego czasu. Czyli Polska
szybko nie uzyska na swojej wschodniej granicy sąsiadów należących do UE. Powinna
więc poszukiwać innych sposobów łagodzenia podziału, jaki obecnie symbolizuje ta
granica, przede wszystkim liberalizacji reżimu wizowego. Słuszny jest więc postulat
przedstawiony przez ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego w Sejmie
8 kwietnia 2010 r., że należy sformułować dla sześciu krajów uczestniczących w Partnerstwie Wschodnim, a także dla Rosji i Bałkanów Zachodnich, „mapy drogowe”
dochodzenia do ruchu bezwizowego. Trzeba to robić jeśli chcemy mieć – jak mówił
minister R. Sikorski – po obu stronach naszej wschodniej granicy „Zachód – rozumiany jako dorobek osiągnięć cywilizacyjnych, wyrażony we wspólnych wartościach,
normach i standardach”42.
Rekomendacja:
► Proponując „mapy drogowe” dochodzenia do ruchu bezwizowego Polska nie powinna
wyróżniać Ukrainy, lecz traktować równo trzech wschodnich sąsiadów, tj. Ukrainę, Rosję i Białoruś, a być może także Mołdawię.
D) Rysujące się poważne zmiany w polityce zagranicznej Rosji i jej stosunkach
ze światem zachodnim
Od lat 2006‒2007 dokonuje się proces redefinicji koncepcji polityki zagranicznej
i bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej. Wyrażają to przemówienia programowe tandemu przywódczego Władimir Putin i Dimitrij Miedwiediew oraz ministra spraw
zagranicznych Siergieja Ławrowa, a także ostatnio przyjęte dokumenty: Koncepcja
polityki zagranicznej Federacji Rosyjskiej z 12 lipca 2008 r., Strategia bezpieczeństwa
narodowego Federacji Rosyjskiej z 12 maja 2009 r., Doktryna wojenna Federacji
Rosyjskiej z 5 lutego 2010 r. i memorandum rosyjskiego MSZ pt. Program skutecznego
41
Tusk w Brukseli: aby Europa była coraz bardziej Europą, PAP/ Parlament Europejski, 9 czerwca
2010 r., http://europarlament.pap.pl/ (styczeń 2011 r.).
42
Informacja Ministra Spraw Zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej
w 2010 roku, 8 kwietnia 2010 r., http://www.msz.gov.pl (styczeń 2011 r.).
31
wykorzystania na systemowej podstawie czynników polityki zagranicznej w celu długofalowego rozwoju Federacji Rosyjskiej, opublikowane 11 maja 2010 r. w rosyjskim
„Newsweeku”43.
Istota ich nowej polityki opiera się na uznaniu wzrastającej siły Rosji na arenie
międzynarodowej i słabnącej pozycji Zachodu, w tym fiaska amerykańskiej „polityki
jednobiegunowości”. Bazując na rosnącej pozycji gospodarczej Rosji oraz uznaniu
stopniowego wyłaniania się porządku wielobiegunowego elity przywódcze Rosji są
przekonane o potrzebie szerszego włączenia ich państwa do gry. Dlatego wysunęły
propozycję zmiany dotychczasowego, ukształtowanego po „zimnej wojnie” modelu
relacji z Zachodem. Istota tej zmiany ma polegać na uzyskaniu samodzielnej pozycji
na arenie międzynarodowej, jako jednego z ośrodków wyłaniającego się nowego
porządku wielobiegunowego.
Obserwowana istotna zmiana w polityce zagranicznej Federacji Rosyjskiej zmierza do nowego ułożenia przez to mocarstwo stosunków ze światem zachodnim. Polega
ona na redefinicji celów w polityce zagranicznej tego państwa, które odchodzi od
asertywnej postawy kształtowania swojej pozycji mocarstwowej na rzecz rozwijania
konstruktywnej współpracy z Zachodem. Towarzyszy temu zmiana nastawienia wobec
Polski i deklarowana wola pojednania między narodami rosyjskim i polskim
Zmiany zachodzące w Rosji i jej polityce zagranicznej wymagają odrębnego
potraktowania. W tym miejscu ograniczamy się jedynie do zasygnalizowania, że Polska powinna spojrzeć na nie bez obciążeń (przede wszystkim historycznych), przeanalizować ich istotę, intensywność i dynamikę oraz sformułować własną ich racjonalną
ocenę. To dopiero powinno dać asumpt do zarekomendowania celów i zadań polskiej
polityki wobec Rosji i szerzej polityki wschodniej, a następnie wskazania możliwości
osiągania zakładanych celów poprzez sugestie wyboru właściwych instrumentów
i sposobów pozwalających osiągnąć zakładane cele.
E) Wzrastająca rola Chin, Indii i Brazylii na arenie międzynarodowej
Nowym wyzwaniem a zarazem tendencją w stosunkach międzynarodowych w końcu
pierwszej dekady XXI w. jest wzrastająca rola międzynarodowa tzw. wschodzących
mocarstw, zwłaszcza Chin, Indii i Brazylii44, a co z tym się wiąże relatywny spadek
znaczenia Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej. Odpowiedzi na to wyzwanie
powinny formułować przede wszystkim dotychczasowe mocarstwa i inni czołowi gracze międzynarodowi.
43
Szerzej na temat nowej koncepcji polityki zagranicznej Rosji zob. C.B. Kopтyнoв, Mupoвaя
пoлumuкa в уcлoвях кpuзuca, Mocквa 2010. Warta uwagi jest także koncepcja Związku Europejskiego zaproponowana przez doradcę prezydenta D. Miedwiediewa – Siergieja Karaganowa stworzenia przez Rosję
i Unię Europejską Związku Europy. С. Караганов, Союз Европы: последний шанс?, „Российская газета”,
Федеральный выпуск nr 5229 (150) z 9 lipca 2010 r.
44
Państwa te wspólnie z Rosją, a ostatnio także z Republiką Afryki Południowej (od 24 grudnia
2010 r.) tworzą grupę BRICS (Brazil, Russia, India, China, South Africa).
32
Ryszard Zięba
Polska nie jest w stanie samodzielnie wiele zrobić. Powinna zabiegać o rozszerzenie współpracy dwustronnej w tymi nowymi wschodzącymi mocarstwami. Natomiast zasadnicze inicjatywy powinna formułować na forum Unii Europejskiej, która
traktuje Chiny i Indie jako swoich partnerów strategicznych, zaś z Brazylią rozwija
współpracę poprzez Mercosur, Grupę z Rio, czy w formule spotkań na szczycie z krajami Ameryki Łacińskiej i Karaibów. Działanie poprzez UE stwarza większe możliwości. Zasadnicze znaczenie ma jednak pogłębianie integracji i wzmacnianie spójności wewnętrznej UE, gdyż to pozwoli skuteczniej konkurować Unii z nowymi wschodzącymi mocarstwami.
Członkostwo w UE zobowiązuje Polskę do zwiększania nakładów na pomoc dla
krajów rozwijających się oraz wspierania demokracji i praw człowieka. Ministerstwo
Spraw Zagranicznych jako instytucja odpowiedzialna za planowanie i wdrażanie
(poprzez planowaną Agencję) pomocy rozwojowej powinno dbać nie tylko o zwiększanie sum na te cele, ale także podejmować działania na rzecz koordynacji np. z Chinami pomocy udzielanej krajom Afryki subsaharyjskiej. Zadania te można prowadzić
przede wszystkim poprzez UE, ale także samodzielnie – jako, że część pomocy rozwojowej jest udzielana indywidualnie przez Polskę.
4.2. Pozycja międzynarodowa Polski
Uwarunkowaniem zewnętrznym o charakterze obiektywnym polityki zagranicznej
państwa jest jego pozycja w systemie stosunków i ról międzynarodowych. Pozycja
jest synonimem miejsca zajmowanego przez państwo, a może być oznaczana wskaźnikami ilościowymi lub/i jakościowymi.
I tak w systemie międzynarodowych stosunków politycznych Polska zajmuje dość
ważną i wysoką pozycję, jako państwo należące do najpotężniejszego sojuszu polityczno-wojskowego, czyli do NATO, oraz jako członek Unii Europejskiej. Ważnym
elementem pozycji międzynarodowej jest uczestnictwo w innych organizacjach międzynarodowych o celach ogólnych lub zajmujących się sprawami współpracy politycznej i w sprawach bezpieczeństwa, takich jak: Organizacja Narodów Zjednoczonych, OBWE czy Rada Europy. Na tym tle nieuzasadniona jest decyzja rządu o wycofaniu się Polski z operacji pokojowych prowadzonych przez ONZ.
Rekomendacja:
► Polska powinna jak najszybciej powrócić do udziału w operacjach pokojowych prowadzonych przez ONZ. Poza oczywistymi korzyściami polityczno-prestiżowymi, jakie są efektem bycia
budowniczym pokoju, na co Polska pracowała przez ponad sześćdziesiąt lat (od 1953 r.), ważna
jest też opłacalność ekonomiczna (odliczanie części składki na rzecz tej organizacji); również
istotne znaczenie ma nabywanie doświadczeń przez żołnierzy i personel cywilny, które można
wykorzystywać w operacjach reagowania kryzysowego prowadzonych przez UE oraz NATO.
33
Ponadto ważna jest także dbałość o wiarygodność Polski jako państwa opowiadającego się za
umacnianiem pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego.
Duże znaczenie w kręgu europejskim ma udział Polski w strukturach współpracy
subregionalnej – w roli pełnego członka w Grupie Wyszehradzkiej, Radzie Państw
Morza Bałtyckiego i Inicjatywie Środkowoeuropejskiej, oraz w roli obserwatora
w Czarnomorskiej Współpracy Gospodarczej, Euroarktycznej Radzie Morza Barentsa
i Radzie Arktycznej.
Pozycja międzynarodowa Polski jest w dużym stopniu wynikiem szczególnie bliskich partnerskich stosunków z USA, Niemcami i Francją (poprzez Trójkąt Weimarski), a w mniejszym – „partnerstwa strategicznego” z Ukrainą i Gruzją. O tym, że
międzynarodowa pozycja polityczna Polski jest wysoka, świadczy także zainteresowanie współpracą z nami przejawiane przez państwa Europy Wschodniej, a ostatnio
także przez Rosję.
Natomiast osłabia naszą pozycję międzynarodową brak pojednania z Rosją oraz
zbyt często zdarzające się nieporozumienia, za które Polska bywała oskarżana jako
kraj rusofobiczny oraz pamięć o antyunijnym nastawieniu polskiego rządu w latach
2005–2007, a także realizowana po wejściu do NATO polityka bandwagoning w stosunkach z USA.
Do stopniowej poprawy pozycji międzynarodowej Polski przyczyniła się zmiana
stylu polityki zagranicznej po sformowaniu rządu PO–PSL jesienią 2007 r., powrót do
polityki na rzecz umacniania integracji europejskiej i pragmatyczne układanie stosunków z Rosją.
Pozycja Polski w międzynarodowych stosunkach gospodarczych nie jest wysoka,
ale dobre radzenie sobie z kryzysem finansowym i zapewnienie w 2009 r. wzrostu
gospodarczego (o 1,7%) w sytuacji recesji w Europie niewątpliwie podreperowało status międzynarodowy Polski.
Niewykorzystanym atutem Polski jest potencjał kulturalny. Polska obecność kulturalna za granicą jest mniejsza niż było w okresie PRL. Tutaj wiele jest do zdziałania,
poprzez dyplomatyczne wspieranie współpracy i wymiany kulturalnej z różnymi państwami świata.
Rekomendacja:
► Ministerstwo Spraw Zagranicznych powinno wspierać resort kultury i dziedzictwa narodowego, a także stowarzyszenia twórców kultury w działaniach na rzecz zwiększenia obecności za
granicą. Jest to ważny, aczkolwiek niewykorzystywany instrument kreowania dobrego wizerunku
międzynarodowego Polski.
Pozycja międzynarodowa naszego państwa stanowi podstawę do odgrywania
przez nie różnorodnych ról międzynarodowych. Najważniejsze są role samodzielnie
34
Ryszard Zięba
przez Polskę wybrane i realizowane w dynamicznie zmieniającym się środowisku międzynarodowym45.
5. Struktura i zasięg umownych powiązań
międzynarodowych państwa oraz obowiązujące
prawo międzynarodowe
Istotnym uwarunkowaniem polityki zagranicznej państwa są jego powiązania umowne
z innymi aktorami stosunków międzynarodowych oraz wiążące go prawo międzynarodowe46. Dla oceny tego czynnika warto byłoby rozpatrzyć, jakie umowy dwustronne
i wielostronne posiada Polska ze swoimi sojusznikami, partnerami i innymi państwami. Z nich wynikają określone traktatowo możliwości regulowania stosunków.
Na przykład zwolennikom strategii bandwagoning w stosunkach z USA warto
uświadomić, że Polska nie posiada dwustronnego sojuszu z tym mocarstwem, a nasze
związki w sprawach bezpieczeństwa opierają się przede wszystkim na wielostronnym Traktacie Północnoatlantyckim i zaledwie kilku deklaracjach i umowach dwustronnych (np. SOFA z grudnia 2009 r.). Innym pożytecznym uświadomieniem sobie
powinno być odwoływanie się przez polityków do istniejących mechanizmów dwustronnych konsultacji, jakie np. przewiduje Układ o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej
współpracy z Niemcami z 1991 r. Kiedy trwały spory z tym państwem w sprawach
odszkodowań majątkowych i Centrum przeciwko Wypędzeniom, Polska nie korzystała z tych mechanizmów, lecz wdawała się w bezproduktywne polemiki jeszcze
bardziej zaostrzające stosunki. Również Polska nie wykorzystuje regulacji traktatowych i rozwiązań instytucjonalnych dla załatwiania spornych kwestii w relacjach
z Ukrainą czy Litwą.
Obowiązujące prawo międzynarodowe stwarza określone obowiązki dla jego
stron. Ponadto istnieją normy bezwzględnie obowiązującego prawa (ius cogens), takie
jak zawarte w Karcie Narodów Zjednoczonych. Obowiązek ich przestrzegania dotyczy
nawet państw niebędących jej stronami. To powinna mieć na uwadze nasza dyplomacja zwłaszcza angażując się w takie działania, jak stabilizowanie Iraku (w latach 2003–
–2008) czy Afganistanu. Pozytywny wydźwięk miałoby oficjalne rzetelne wyjaśnienie
oskarżeń o zezwalanie USA na wykorzystywanie polskich lotnisk do przetrzymywania
45
Na temat tych ról zob. R. Zięba, Poszukiwanie międzynarodowej roli dla Polski – konceptualizacja
roli państwa „średniej rangi”, w: S. Bieleń (red.), Polityka zagraniczna Polski po wstąpieniu do NATO i do
Unii Europejskiej. Problemy tożsamości i adaptacji, Warszawa 2010, s. 52–70.
46
Wagę tego uwarunkowania doceniają przedstawiciele podejścia instytucjonalnego w teorii stosunków międzynarodowych, którzy wyjaśniają zachowanie aktorów stosunków międzynarodowych jako funkcję instytucji międzynarodowych i innych struktur, w których aktor (państwo) się znajduje. Zob. B. White,
Understanding European Foreign Policy, Houndmills 2001, s. 29–30.
35
więźniów Al Kaidy. Fałszywie pojmowana lojalność wobec sojusznika amerykańskiego w tej kwestii nie służy dobrze wizerunkowi Polski w świecie.
6. Uwarunkowania międzynarodowe subiektywne
Uwarunkowania zewnętrzne o charakterze subiektywnym stanowią lustrzane odbicie
tego typu uwarunkowań wewnętrznych47. Składają się na nie następujące czynniki:
postrzeganie Polski i Polaków przez środowisko międzynarodowe, koncepcje polityki
zagranicznej innych państw adresowane do lub dotyczące Polski, oraz jakość i aktywność służby zagranicznej i dyplomacji innych państw, z którymi Polska utrzymuje
stosunki. Ich pełna analiza wymagałaby odrębnego obszernego potraktowania. W tym
miejscu ograniczymy się do wskazania tylko głównych tendencji, które polska polityka
zagraniczna powinna uwzględniać, starać się je zmienić i korzystnie spożytkować.
Po pierwsze, percepcja naszego państwa i społeczeństwa jest bardzo zróżnicowana, a na uwagę zasługują przede wszystkim wypaczone obrazy i negatywne stereotypy. Długą historię mają niesprawiedliwe oceny tzw. polskich obozów koncentracyjnych i eksterminacji Żydów na polskiej ziemi w czasie okupacji niemieckiej. Innym
elementem wizerunku Polski i Polaków są antyniemieckie i antyrosyjskie resentymenty, te ostanie nazywane rusofobią. Polacy są też, niestety słusznie, postrzegani jako
nieumiejący dbać o własne interesy ekonomiczne, ponad które często przedkładają
troskę o narodowe imponderabilia: wolność, niepodległość, suwerenność.
Po drugie, w stosunku do naszego państwa są kierowane koncepcje polityki zagranicznej innych państw, zwłaszcza z grona sojuszników i partnerów z UE, a także przez
wschodnich sąsiadów. Decydenci polityczni i urzędnicy państwowi powinni je właściwie odczytywać. Do tego znowu jest potrzebny odpowiedni zespół analityków.
W sytuacji, gdy obecnie ekipa Miedwiediew–Putin dokonuje rzeczywistego zwrotu
w polityce Federacji Rosyjskiej, należy go dobrze zdiagnozować i sformułować właściwe rekomendacje dla naszej polityki zagranicznej.
Po trzecie, współczesna dyplomacja innych państw czy dyplomacja UE jest profesjonalna. Tymczasem często Polska zachowuje się mało profesjonalnie, np. w sprawie umowy z firmą Lockheed Martin i administracją USA w sprawie zakupu samolotów wielozadaniowych F-16, czy niezręcznie, np. wielokrotnie w powtarzających
się sytuacjach konfliktowych z Rosją. Niekiedy zdarzało się, że polscy politycy najwyższego szczebla za dobrą monetę brali chętnie podpisywane porozumienia z Ukrainą czy Litwą, a potem te państwa okazywały się niewiarygodnymi partnerami,
np. Ukraina w sprawie Cmentarza Orląt Lwowskich, czy Litwa w sprawie niedyskryminowania polskiej mniejszości narodowej. Przykłady te nie są wyrazem pełnej analizy, lecz tylko służą zilustrowaniu problemu, że profesjonalizm cierpi, gdy rokowania
47
R. Zięba, Uwarunkowania polityki zagranicznej państwa, op. cit., s. 33–35.
36
Ryszard Zięba
międzynarodowe są prowadzone pod presją polityczną i z założeniem, że porozumienie musi być osiągnięte za wszelką cenę.
7. Generalna ocena
Polska polityka zagraniczna na progu drugiej dekady XXI w. znajduje się w korzystnych uwarunkowaniach zarówno wewnętrznych, jak i międzynarodowych. Używając
języka analizy SWOT można stwierdzić, że przeważają mocne strony (S) nad słabymi
(W) oraz szanse (O) nad zagrożeniami (T).
Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że wielkie wyzwania stoją przed
polską polityką w ramach NATO i Unii Europejskiej, a chyba jeszcze większe przed
– ledwie zasygnalizowaną w niniejszym opracowaniu – polską polityką wschodnią,
zwłaszcza w odniesieniu do Rosji. To, czy wszystkie te problemy zostaną podjęte i jak
zostaną rozwiązane, będzie miało poważne konsekwencje dla pozycji i roli międzynarodowej państwa. Samoistne pozytywne znaczenie ma podjęty i już raczkujący proces pojednania polsko-rosyjskiego48. Nie rozwiąże on różnic interesów i spornych problemów, jednak w razie powodzenia może ułatwić korzystne układanie stosunków
dwustronnych. Być może przyniesie coś więcej, ale to zależeć będzie nie tylko od
aktywności Polski i Rosji, lecz także naszych sojuszników i partnerów z NATO i Unii
Europejskiej.
Obecnie nie widać zagrożeń dla polskiej polityki zagranicznej, zwłaszcza wychodzących ze środowiska międzynarodowego. Natomiast poważnym wyzwaniem,
a nawet zagrożeniem jest nieustabilizowana i spolaryzowana wewnętrzna scena polityczna. Jej nienaturalny charakter widać, po pierwsze – w dominacji dwóch partii
prawicowych, z których jedna otwarcie kwestionuje podstawowe kierunki polityki
zagranicznej państwa, po drugie – w nikłej reprezentacji w parlamencie politycznej
lewicy i bardzo słabego centrum. Konflikt występujący na polskiej scenie politycznej
utrudnia powrót do konsensusu w sprawach polityki zagranicznej, a racja stanu faktycznie stanowi tylko najważniejsze interesy narodowe widziane oczami rządzących,
podczas gdy powinna obejmować najważniejsze interesy naszego państwa.
Jest on mocno zakłócany przez opozycyjną partię Prawo i Sprawiedliwość oraz część mediów, które
lansują teorię rosyjskiego zamachu jako przyczynę katastrofy samolotu wiozącego prezydenta Lecha Kaczyńskiego i delegację polską na cmentarz do Katynia 10 kwietnia 2010 r.
48
37
Determinants of the Poland’s foreign policy at the beginning
of the second decade of the 21st century
Summary
Determinants of the foreign policy of states may be divided into internal and external (international), and within these groups – into objective and subjective ones. Among the objective determinants in the first group the following are significant to Poland: 1) location in the centre of
Europe, relatively high abundance in natural resources and predominantly natural borders of the
country; 2) relatively high population potential, which currently amounts to over 38 millions,
although it is continuously decreasing; 3) rather scarce economic potential (over EUR 350 milliards in 2010); despite the fact that it is increasing in the situation of the global financial crisis,
it is jeopardised due to low outlays on research and development, similarly to inconsiderable
military potential of the country; 4) democratic political system, but impaired with the dependency of the foreign policy of the state on the ruling party. The subjective internal determinants,
in turn, include: 5) not fully adequate perception of the international environment by the state’s
society, media and authority circles, as well as social attitudes towards other countries and
nations deeply rooted in the history; 6) two conflicting foreign policy concepts: one pro-European, pro-Atlantic and pragmatic towards the East, the other nationalistic, based on the bandwagoning strategy towards the USA, Euro-scepticism and anti-Russian attitudes; 7) diverse
quality of the state’s foreign service and diplomacy.
The following phenomena in the latter group of international determinants are objective in
nature: 8) generally favourable tendencies in the evolution of the international situation in the
closest neighbourhood of Poland, such as: the existence of NATO and the European Union
(despite its internal problems), the will of rapprochement between Russia and the West, but also
a growing role of the so-called emerging powers: China, India or Brazil; 9) generally high international status of Poland; 10) favourable structure and reach of the contractual international
relations and the international law in force. External subjective factors, which are a reflection
of internal subjective determinants, also have an impact on the foreign policy of Poland.
In general, it may be stated that currently, on the eve of the second decade of the 21st century, no threats to the Polish foreign policy, especially on the part of the international environment, are observable. However, the unstable and polarised internal political scene meets a significant challenge, or even a threat. The conducted analysis leads to the conclusion that the
Poland’s policy will face significant challenges within NATO and the European Union, and even
more significant challenges in terms of its policy towards the East – Russia in particular. The
issue, whether all the problems will be handled by the authorities and how they will be solved
will result in significant consequences for the international status and role of Poland.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Janusz Symonides
PERSPEKTYWY WYKORZYSTANIA
DLA ŻEGLUGI MIĘDZYNARODOWEJ
PÓŁNOCNEJ DROGI MORSKIEJ W ARKTYCE
1. Konsekwencje topnienia lodów dla żeglugi
Zmiany klimatyczne są zauważalne we wszystkich regionach świata, jednak są one
szczególnie widoczne w Arktyce. Wzrost temperatury w tej części globu jest od półtora do dwóch razy większy. Ocieplanie prowadzi do zmniejszania obszarów pokrytych stałym lodem i śniegiem, co z kolei w sprzężeniu zwrotnym prowadzi do większej absorpcji energii słonecznej, a to skutkuje dalszym wzrostem temperatury.
W ostatnim dziesięcioleciu XX w. temperatura od 70o szerokości północnej wzrosła
o 1,6 stopnia w czasie zimy i jesieni. Jak zauważono śniegi na Syberii topnieją
o tydzień wcześniej niż trzydzieści lat temu1.
Pokrywa lodowa w Arktyce sezonowo ulega istotnemu zmniejszeniu. O ile przed
2000 r. wynosiła od 6.3 do 8 mln km2, to w latach 2005–2010 zmniejszyła się wydatnie i obejmowała od 4.3 do 5.4 mln km2 . Zasięg lodu we wrześniu 2010 r. wynosił 4.76 mln i był trzecim w kolejności najniższym obszarem pokrytym lodem. Był
tylko o 240 tys. km2 większy od pokrywy lodowej w 2008 r. i o 630 tys. km2 większy w porównaniu z 2007 r. Jak z tego wynika ostatnie pięciolecie przyniosło istotne,
sezonowe zmniejszanie się pokrywy lodowej2. Wprawdzie przytoczone dane wskazują na wyraźną tendencję, jaka ujawniła się w ostatnich pięciu latach, nie oznacza
to jednak, że minimalny zasięg lodów będzie w każdym następnym roku mniejszy.
Powstają też pewne wątpliwości co do precyzji danych satelitarnych. Warstwa wody
pokrywająca lody, falowanie, zakłócenia pogodowe mogą prowadzić do błędnego
odczytywania przez satelity zasięgu lodów. Teza o topnieniu lodów w Arktyce nie
podlega jednak zakwestionowaniu.
1
Podane za: Finland’s Strategy for the Arctic Region, Prime Minister Office Publication, 8/2010,
Helsinki 2010, s. 64. Por. także D. Adam, Ice-Tree Arctic Could be Here in 23 Years, „The Guardian”
z 5 września 2007 r.
2
National Snow and Ice Data Center, Arctic Sea Ice News & Analysis, 15 września 2010 r.; National
Ice Center, Northern Sea Route Opening, Press Release, Washington D.C., 13 września 2010 r.
40
Janusz Symonides
Prognozy zakładają wzrost temperatury w tym regionie od 2,5 do 6 stopni C do
2050 r. w porównaniu ze średnią z lat 1901–1950. W konsekwencji, jak się przewiduje, Arktyka będzie sezonowo wolna od lodów już między 2030 a 2050 r. Prognoza
ta oznacza, że w najbliższych dwudziestu czy trzydziestu latach znikną w Arktyce
wieloletnie, twarde i „scementowane” lody, a będzie tylko występować pokrywa cienkiego i słabego, jednorocznego lodu oraz pływające góry lodowe, dryfujące z Oceanu
Arktycznego w kierunku Północnego Atlantyku.
Jakie konsekwencje niesie za sobą topnienie lodów w Arktyce? Są one wielorakie.
Następują zmiany w środowisku morskim. Ekosystemy przesuwają się na północ,
większe akweny wolne od lodów otwierają nowe możliwości dla rybołówstwa i pozyskiwania odnawialnych zasobów fauny i flory. Powstają nowe możliwości eksploatacji zasobów nośników energii: ropy naftowej i gazu ziemnego. Dotychczasowe ustalenia wskazują, że wszystkie państwa arktyczne mają takie zasoby, z których już
korzystają i w jeszcze większym stopniu będą korzystać w przyszłości. Równocześnie
powstaje zagrożenie dla różnorodności biologicznej, powstaje niebezpieczeństwo
wyginięcia wielu gatunków zwierząt. Niesie to również negatywne konsekwencje dla
ludności tubylczej, która staje wobec perspektywy zniszczenia jej tradycyjnego trybu
życia i konieczności rezygnacji z dotychczasowych źródeł utrzymania.
Zmiany klimatyczne w Arktyce otwierają nie tylko dostęp do ogromnych bogactw
naturalnych, lecz stwarzają także nowe możliwości dla rozwoju żeglugi międzynarodowej w tym regionie, i to żeglugi nie tylko infraarktycznej, ale i transarktycznej.
Wszystkie państwa arktyczne uprawiają żeglugę przybrzeżną, prowadzą rybołówstwo
i organizują ekspedycje naukowe. Lody arktyczne nie sprawiają też kłopotów amerykańskim i rosyjskim łodziom podwodnym o napędzie nuklearnym, które swobodnie
pływają pod pokrywą lodową. Nie ulega jednak wątpliwości, że całkowicie nowa
sytuacja powstała wtedy, kiedy w ostatnim pięcioleciu główne drogi morskie umożliwiające połączenie między Oceanem Atlantyckim a Pacyfikiem, zostały w sezonie
letnim uwolnione od stałej pokrywy lodowej.
Trzy trasy żeglugowe umożliwiają transarktyczną żeglugę i połączenie między
Atlantykiem a Pacyfikiem. Są to: północnozachodnie przejście u wybrzeży kanadyjskich, północnowschodnie przejście wzdłuż wybrzeży syberyjskich, nazywane
w XX w. Północną Drogą Morską oraz połączenie transbiegunowe poprzez Biegun Północny. Połączenia te umożliwiają i zasadniczo skracają drogę między Europą
a zachodnim wybrzeżem Stanów Zjednoczonych i Kanady oraz między Europą a Azją
w porównaniu z tradycyjnymi szlakami morskimi przez Kanał Panamski czy Sueski.
Ocena obecnej i perspektywicznej sytuacji tych trzech tras żeglugowych pozwala
na postawienie tezy, że największe szanse wykorzystania do żeglugi międzynarodowej,
do tranzytu między Europą a Azją w obu kierunkach ma Północna Droga Morska i to
z kilku względów3. O ile północnozachodnie przejście jest wykorzystywane do żeglugi
3
Argumenty przemawiające za tą tezą są rozwinięte w kolejnych częściach artykułu.
Perspektywy wykorzystania dla żeglugi międzynarodowej Północnej Drogi Morskiej w Arktyce
41
tylko w okresie letnim i to głównie na północnym odcinku przez kanadyjskie i amerykańskie statki straży przybrzeżnej, o tyle Północna Droga Morska jest już używana
przez cały rok, i to od wielu lat i na całej trasie przez statki rosyjskie. Rosja dysponuje
największą flotą lodołamaczy, a od 1991 r. otworzyła tę drogę morską dla żeglugi
międzynarodowej i dla statków pływających pod obcą banderą. Dysponuje też służbą
meteorologiczną i hydrologiczną, a żegluga jest łatwiejsza w porównaniu z przepływem przez labirynt wysp kanadyjskich, znacznie gorzej opracowany kartograficznie.
Drugą w kolejności wykorzystania może być trasa poprzez biegun północny, przy
czym w porównaniu z Północną Drogą Morską jej otwarcie dla żeglugi będzie opóźnione co najmniej o dekadę. Jeszcze później na trzecim miejscu zostanie prawdopodobnie wykorzystane dla żeglugi międzynarodowej w całym swym przebiegu północnozachodnie przejście.
Północna Droga Morska (po rosyjsku sewiernyj morskoj put) łączy Atlantyk
z Pacyfikiem wzdłuż syberyjskiego wybrzeża Rosji. Dla Europejczyków jest ona synonimem połączenia między Europą a Azją, podczas gdy dla Rosjan oznacza wewnętrzną,
narodową drogę morską, stworzoną wysiłkiem całego narodu, stanowiącą integralną
arterię komunikacyjną i „stos pacierzowy” arktycznej części Federacji Rosyjskiej. Północna Droga Morska nie jest precyzyjną drogą linearną, lecz w istocie obejmuje
znaczny północny obszar morski Rosji. Żegluga po niej może przebiegać po kilku
trasach: blisko wybrzeży lub w znacznej odległości od nich.
Obecnie okres wolny od lodów na Północnej Drodze Morskiej trwa około dwóch
miesięcy w roku. Zgodnie z symulacjami klimatycznymi będzie się on wydłużał
o jeden tydzień co dziesięć lat. Wejście do eksploatacji statków najwyższej klasy lodowej, a także stała obsługa lodołamaczy oznacza, że żegluga międzynarodowa nie musi
być ograniczona tylko do sezonu letniego.
2. Historia poszukiwań i odkrycia Północnej
Drogi Morskiej
W literaturze przyjmuje się, że idea poszukiwania i wykorzystania szlaku morskiego
dla ustanowienia bezpośredniego połączenia morskiego Rosji z Chinami jest związana
z nazwiskiem rosyjskiego dyplomaty Dymitra Gerasimowa, który po raz pierwszy
w 1525 r. zwrócił uwagę na taką możliwość4. Należy jednak odnotować, że historia
poszukiwań tej drogi morskiej sięga znacznie bardziej w przeszłość. Już w czasach
wczesnej kolonizacji Syberii w XI w. podejmowano żeglugę wzdłuż zachodniego
wybrzeża syberyjskiego. W XII i XIII w. odkryto wyspy Spitsbergen i Nowa Ziemia.
4
Nothern Sea Route, Wikipedia, http://en.wikipedia.org/wiki/Northern_Sea_Route; Nothern Sea
Route, VisWiki, http://www.viswiki.com/en/Northern_Sea_Route.
42
Janusz Symonides
Kiedy kraje europejskie kolonizowały w XVI w. wschodnią Azję na porządku
dziennym stanęła kwestia znalezienia krótszej drogi do tych posiadłości. Ekspedycje
brytyjskie, holenderskie były wysyłane do rosyjskiej Arktyki w poszukiwaniu drogi,
która została nazwana północnomorskim przejściem. W Wielkiej Brytanii dla tego celu
zostało utworzone nawet specjalne towarzystwo podróżników. Wśród najbardziej znanych ekspedycji można wymienić wyprawy z lat 1553/1554, jak również z 1580 r.,
które dotarły do ujścia rzeki Dwiny, wybrzeża Murmańska i wyspy Nowa Ziemia5.
Holenderski podróżnik Willem Barents kierował trzema wyprawami pod koniec
XVI w., które okrążyły wyspę Nowa Ziemia od północy do południa. Również rosyjscy żeglarze podejmowali w tym czasie wyprawy do ujścia rzek Ob i Jenisej.
W XVII w. kupcy korzystali z drogi morskiej od Archangielska do Półwyspu
Jamalskiego i do ujścia rzeki Ob. Ta droga morska nazwana mangazejską (od nazwy
osiedla handlowego Mangazeja) stała się częścią późniejszej Północnej Drogi Morskiej. Obawiając się angielskiej i holenderskiej penetracji i kolonizacji Syberii, Rosja
zamknęła Mangazejską drogę morską w 1619 r.6 Odkrycie ostatniego, wschodniego
odcinka Północnej Drogi Morskiej jest związane z Siemionem Deżniewem i Fiedotem
Popowem, którzy w 1648 r. na małych łodziach w czasie wyprawy handlowej dowiedli istnienia cieśniny między Azją a Ameryką. Bez wątpienia ich odkrycie rozwiązało
kwestię przepływu przez północnomorskie przejście. Osiemdziesiąt lat po Deżniewie
w 1725 r. Vitus Jonassen Bering, żeglarz duński pozostający w służbie Rosji, podjął
podobną wyprawę i dopłynął do cieśniny, która dziś nosi jego imię. Jednak od połowy
XVIII w. niemal do ostatniego ćwierćwiecza XIX w. nikt nie podejmował żeglugi od
Kołymy do Cieśniny Beringa.
W XVIII w. druga wyprawa kamczacka przyczyniła się do zbadania poszczególnych części Północnej Drogi Morskiej. W ciągu dziesięciolecia wyprawy podejmowane przez Beringa pozwoliły na zbadanie istotnych jej części od Archangielska do
Półwyspu Baranowa. Ekspedycje te były częścią ambitnego planu stworzonego przez
Piotra Wielkiego, a nazwanego Kamczacką Wielką Północną Ekspedycją. Późniejsze
ekspedycje dla zbadania północnowschodniego przejścia były podejmowane
w XVIII w. przez Wasilija Cziczagowa, Josepha Billingsa i Gawryłę Saryczewa.
Podejmowane do XIX w. wyprawy pozwoliły na sporządzenie mapy, zwłaszcza
zachodniej części północnowschodniego przejścia, jednak udane wyprawy dotyczyły
tylko fragmentów tej drogi morskiej. Nikomu nie udało się przepłynąć całej Północnej
Drogi Morskiej. Doszło do tego dopiero w XIX w.
Udanego przejścia całej Północnej Drogi Morskiej i jej „podboju” dokonał fińsko-szwedzki badacz polarny Adolf Erik Nordenskiöld7 na parowcu „Vega”, który
5
Na czele pierwszej z tych wypraw stali Ricard sir Chanceller i Hogh sir Willoughby, a drugą dowodzili A. Pet i Ch. Jackman. Por. The Way to Siberia, Wikipedia, op. cit., s. 2.
6
Nothern Sea Route, Wikipedia, op. cit., s. 1.
7
C. L. Ragner, The Northern Sea Route (tłumaczenie angielskie), Den norra sjovagen, w: H. Torsten
(red.), Barents – elt gransland Norden, Stockholm 2008, s. 115.
43
w 1879 r. przepłynął cały szlak z Europy do Cieśniny Beringa w ciągu dwunastu miesięcy. Niewątpliwie jego podróż wzdłuż wybrzeży syberyjskich była wielkim osiągnięciem, jednak on sam miał wątpliwości czy jego wyczyn otwierał możliwość
wykorzystania tej drogi morskiej dla żeglugi międzynarodowej i handlu światowego.
Uważał bowiem, że warunki żeglugowe, zwłaszcza we wschodniej części tej drogi
morskiej, są zbyt trudne, wymagające i niebezpieczne dla wykorzystania jej do transportu morskiego między Europą a Azją. Z optymizmem natomiast odnosił się do możliwości częściowego wykorzystania tego szlaku morskiego w jego zachodniej części
między Europą a ujściem rzek Ob i Jenisej na Morzu Karskim. Przepowiednia ta okazała się dość trafna. Wprawdzie nikt nie usiłował wykorzystać Północnej Drogi Morskiej dla handlu z Azją, jednak wykorzystywano jej fragment na Morzu Karskim do
transportu syberyjskich produktów rolnych. Na 122 konwojów, jakie miały miejsce
między 1877 a 1919 r. tylko 75 zakończyło się sukcesem. Od 1911 r. utrzymywano
jedno połączenie parowcem między Władywostokiem a Kołymą. W 1915 r. rosyjska
ekspedycja dwóch lodołamaczy pod dowództwem Borisa Wilkickiego dokonała kolejnego pełnego przejścia Północnej Drogi Morskiej ze wschodu na zachód8.
3. Wykorzystanie Północnej Drogi Morskiej
w okresie Związku Radzieckiego
Rewolucja bolszewicka otworzyła nowe możliwości, a właściwie wręcz konieczność
korzystania z Północnej Drogi Morskiej. Blokada i izolacja Rosji Radzieckiej,
a następnie Związku Radzieckiego w pierwszych latach po rewolucji zmusiła niejako
do korzystania z niej. Stała się ona nie tylko najkrótszym połączeniem między zachodnimi a dalekowschodnimi obszarami państwa, lecz również jedynym połączeniem
znajdującym się pod wyłączną jurysdykcją radziecką9. Upowszechnienie radia, statków parowych i lodołamaczy, jak też rozbudowa infrastruktury meteorologicznej
sprzyjało także wykorzystaniu dróg morskich u wybrzeży syberyjskich10. Nazwa Północna Droga Morska zastąpiła całkowicie wcześniej używane północnowschodnie
przejście. Już w 1920 r. utworzono agencję rządową – Komitet Północny Drogi Morskiej (Komseveroput) dla wyposażenia, polepszania i studiowania całej drogi od
Archangielska do Cieśniny Beringa11.
Nothern Sea Route, VisWiki, op. cit., s. 1.
Bolszewicy od początku uznali rozwój północnych dróg morskich za konieczność. Włodzimierz Lenin już w 1918 r. podpisał dekret przyznający pierwsze środki finansowe na rozwój badań dotyczących Oceanu Atlantyckiego. W 1921 r. podjęto decyzję o powołaniu Instytutu Badawczego dla prowadzenia studiów
nad morzami, rzekami i wyspami wybrzeża arktycznego Rosji Radzieckiej.
10
Wystarczy odnotować, że w ciągu dziesięciu lat od 1923 r. zbudowano dziewiętnaście stacji radiowo-meteorologicznych.
11
Nothern Sea Route (severoput), Global Security.org, http://www.globalsecurity.org/military/world/
russia/nsr.html
8
9
44
Janusz Symonides
Rozpoczęły się ekspedycje mające dowieść możliwości wykorzystania tej drogi
morskiej dla potrzeb Związku Radzieckiego. W 1929 r. Otto Schmidt, redaktor naczelny
Wielkiej Radzieckiej Encyklopedii, został postawiony na czele ekspedycji do Ziemi
Franciszka Józefa. Celem wyprawy było podkreślenie wykonywania suwerenności nad
tym terytorium. Ta ekspedycja, jak i kilka następnych wypraw na lodołamaczu „Sedow”
pozwoliły na ocenę możliwości żeglugowych w Arktyce. Podjęta w 1932 r. przez niego
wyprawa na lodołamaczu parowym „Aleksander Sybiriakow” stała się punktem wyjścia dla otwarcia regularnej żeglugi wzdłuż Północnej Drogi Morskiej. W tym samym
roku został utworzony Główny Urząd Północnej Drogi Morskiej (Glavsevmorput).
Na jego czele jako pierwszy dyrektor stanął Otto Schmidt. Zadania Urzędu obejmowały budowanie stacji meteorologicznych wzdłuż wybrzeży syberyjskich, rozwijanie
komunikacji radiowej i lotnictwa polarnego, budowę lodołamaczy i statków nadających się do żeglugi w warunkach arktycznych. W istocie Urząd nie tylko administrował tą drogą, lecz również prowadził działalność ekonomiczną w rosyjskiej Arktyce12.
W latach 1933 i 1934 Północna Droga Morska została oficjalnie otwarta, a jej
handlowa eksploatacja rozpoczęła się w 1935 r. Rozwój przemysłu w północnych
regionach Związku Radzieckiego, wydobycie rud metali zwłaszcza niklu, węgla,
a później ropy naftowej i gazu ziemnego, rozwój przemysłu w Igarce, Nowosybirsku,
Chatandze, na Półwyspie Jamalskim, konieczność dostarczenia zapatrzenia dla miast
i osiedli syberyjskich umacniało znaczenie Północnej Drogi Morskiej jako ważnej
wewnętrznej magistrali komunikacyjnej, niezbędnej dla wykorzystywania zasobów
radzieckiej Arktyki.
Nie sposób nie odnotować również jej istotnego znaczenia militarnego. Utworzenie
w latach 30. XX w. floty północnej i floty Pacyfiku oznaczało, że naturalna więź między nimi i możliwości przemieszczania z jednego akwenu na drugi prowadziła przez
Arktykę. Nie była to tylko teoria. W 1936 r. część floty Bałtyckiej została przeniesiona
na Pacyfik, gdy narastała możliwość konfliktu zbrojnego z Japonią. Wiosną 1940 r.,
w okresie współpracy wojskowej między Moskwą a Berlinem, niemiecki krążownik
„Komet” wykorzystał Północną Drogę Morską dla przedostania się na Pacyfik i uniknięcia zagrożenia ze strony floty brytyjskiej. „Komet” był eskortowany przez radzieckie lodołamacze. Po rozpoczęciu wojny przeciwko Związkowi Radzieckiemu przez
Niemcy część floty radzieckiej z Pacyfiku została przeniesiona do floty północnej na
Morze Bałtyckie poprzez Ocean Arktyczny. Również zaopatrzenie i dostawy uzbrojenia dla Związku Radzieckiego alianci przewozili tą drogą13.
12
Urząd działał od 1932 r. do 1953 r. i był organem Rady Komisarzy Ludowych ZSRR. Zajmował
się nie tylko kwestiami żeglugowymi, ale także istotnymi dla Arktyki i tak odległymi dla niej problemami, jak wydobycie węgla czy hodowla reniferów. Korzystał też z pracy niewolniczej osób znajdujących
się w sowieckich łagrach. Urząd w 1953 r. stracił swoje wcześniejsze znaczenie i został zastąpiony przez
Departament Żeglugi Arktycznej w Ministerstwie Floty Handlowej ZSRR. W 1970 r. została powołana Administracja Północnej Drogi Morskiej z zadaniem utrzymania całorocznej żeglugi.
13
By uniemożliwić transfer materiałów z Dalekiego Wschodu do zachodniej części Związku Radzieckiego, Niemcy prowadziły operację Wunderland.
45
Związek Radziecki w 1967 r. zaproponował wykorzystanie Północnej Drogi
Morskiej dla żeglugi międzynarodowej. Demonstracją tej możliwości było
przepłynięcie radzieckiego statku transportowego z zachodniej Europy do Jokohamy.
Choć tranzyt był udany i żegluga zajęła tylko 27 dni, statki obcej bandery nie
skorzystały z tej możliwości. Oferta radziecka została wycofana prawdopodobnie, by
nie była interpretowana przez ówczesnych sojuszników arabskich jako tworzenie
potencjalnej konkurencji dla żeglugi przez Kanał Sueski.
Rozpad Związku Radzieckiego wraz z towarzyszącym mu kryzysem ekonomicznym i społecznym w latach 90. XX w. miał negatywny wpływ na sytuację i możliwości korzystania z Północnej Drogi Morskiej. Cały system infrastruktury uległ poważnej degradacji. Dotyczyło to floty lodołamaczy, portów, polarnych stacji badawczych
i meteorologicznych. W ostatniej dekadzie XX w. przewożony Północną Drogą Morską fracht zmniejszył się kilkakrotnie w porównaniu z okresem radzieckim. Stopniowo
Rosja zaczęła podejmować kroki i działania dla przezwyciężenia tego kryzysu. Stało
się to wręcz koniecznością ze względu na rozwój i wydobycie ogromnych bogactw
arktycznych, przede wszystkim ropy naftowej, gazu ziemnego i metali.
4. Szczególne warunki i utrudnienia w korzystaniu
z Północnej Drogi Morskiej
Żegluga wzdłuż wybrzeży syberyjskich stawia szczególne wymagania załogom
i statkom, ze względu na występowanie niskich temperatur, silnych sztormów,
lodu. Poważne problemy stwarza również niedostateczna infrastruktura morska,
będąca pochodną niewielkiej liczby portów znajdujących się w dużej między sobą
odległości i w większości przypadków zamarzniętych przez znaczną część roku14.
Dodatkowe trudności i niebezpieczeństwa dla statków o głębokim zanurzeniu stwarzają kilkunastometrowe płycizny występujące na tej drodze morskiej, zwłaszcza
w jej wschodniej części.
Relatywnie mniejsze trudności nawigacyjne stwarza zachodnia część tego szlaku.
Żegluga na zachodzie, na Morzu Barentsa i Morzu Karskim, jest znacznie łatwiejsza
niż na wschodzie, na Morzu Łaptiewów i Wschodniosyberyjskim. Jest to związane
z występującymi na tych obszarach temperaturami mającymi bezpośredni wpływ na
pokrywę lodową oraz wiejącymi wiatrami. I tak średnie temperatury na Morzu
Barentsa wynoszą w lipcu od +1 do +7 stopnia C, zaś w zimie od -5 do -10 stopni C.
Występowanie 6- czy 7-metrowych fal jest typowe dla Morza Barentsa, jak i 4-metrowe
pływy na Morzu Białym. Średnie temperatury lipca na Morzu Karskim wynoszą także
14
Wśród portów niezamarzających można wymienić Murmańsk na Półwyspie Kola oraz porty
znajdujące się już poza cieśniną Beringa na rosyjskim wybrzeżu Pacyfiku. Część z dostępnych portów, jak
Dudinka czy Chatanga znajduje się u ujścia wielkich rzek syberyjskich, Jeniseju czy Chatangi w dużej odległości od wybrzeży i wymaga znacznego zejścia z Północnej Drogi Morskiej.
46
Janusz Symonides
od +1 do +6 stopnia C., ale w styczniu temperatura wynosi od -20 do -28 stopni C.
Wieją wiatry z północy i z kierunku południowo-wschodniego, którym towarzyszą
mgły15. W zimie wiatry są częstsze i silniejsze, często też zmieniają się w huragany.
Na Morzu Łaptiewów warunki są znacznie bardziej surowe. W lipcu temperatura
wynosi około +1 stopnia C, zaś w zimie spada do -31/34 stopni C, natomiast wichury
są rzadsze i słabsze. Na Morzu Wschodniosyberyjskim, podobnie jak i na Morzu Czukockim temperatury w zimie spadają średnio do -33 stopni. Zmienne warunki, różne
rodzaje lodu wymagają precyzyjnego pilotażu i wyboru trasy najlepszej, nadającej się
do żeglugi, uwzględniającej występujące w danej chwili warunki i usytuowania lodów16.
Posiadanie doświadczonej kadry marynarzy, oficerów i kapitanów zdolnych do
pokonania trudności i wyzwań pogodowych i nawigacyjnych, choć jest warunkiem
koniecznym korzystania z Północnej Drogi Morskiej nie jest jednak wystarczającym.
Żegluga po tym szlaku morskim wymaga także posiadania statków klasy lodowej,
spełniających szczególne wymagania związane z żeglugą w obszarach polarnych.
Spełniają je niezależnie od swojej bandery czy pochodzenia tylko statki posiadające
najwyższą klasę polarną. Nie wdając się w przedstawianie szczegółowych warunków,
jakie muszą spełniać statki dla uzyskania certyfikatu bezpieczeństwa i zaliczenia do tej
klasy, trzeba odnotować, że klasyfikacja ta opiera się na ocenie wytrzymałości kadłuba
oraz zdolności do poruszania się statku w warunkach żeglugi arktycznej, czyli możliwości pokonywania oporu lodu siłą napędu. Powinien on umożliwiać statkowi poruszanie się w lodach z szybkością 3–4 węzłów bez pomocy ze strony lodołamaczy17.
Czy Rosja i inne kraje dysponują obecnie flotyllą statków zdolnych do żeglugi
w warunkach arktycznych? Upadek Związku Radzieckiego, przejście do gospodarki
wolnorynkowej, towarzyszący temu kryzys ekonomiczny, brak wsparcia ze strony
państwa dla utrzymania i obsługi Północnej Drogi Morskiej doprowadziło do poważnego regresu w latach 90. XX w., co wyrażało się w spadku przewozów, z około 5 mln
ton w 1990 r. do 1.7 mln ton w ostatnich latach XX w. W tym czasie znaczna część
statków została złomowana i wycofana z żeglugi.
15
Mgły występują dość często wzdłuż całej Północnej Drogi Morskiej. Mogą stwarzać utrudnienia
i niebezpieczeństwo w żegludze, czego dowodem jest choćby kolizja tankowców, do której doszło w lipcu
2010 r. Dwa tankowce, „Warenga” i „Indiga”, należące do murmańskiej spółki żeglugowej i pływające pod
banderą rosyjską, płynące w tranzycie z Murmańska do portów Pewek i Providenija na wybrzeżu Pacyfiku,
zderzyły się we mgle w trudnych warunkach lodowych przy ograniczonej widoczności. Szczęśliwie nie
doszło do poważniejszych uszkodzeń i wycieku przewożonego paliwa. Za: „Maritime Bulletin” z 17 lipca
2010 r.
16
Jak się wskazuje w literaturze, istotne znaczenie ma nie tylko stwierdzenie, jaka jest grubość pokrywy lodowej, ale i charakter lodu. Inny stopień trudności w żegludze stwarza lód wieloletni i bardzo twardy,
a inny lód jednoroczny i kruchy, choćby o większej grubości.
17
Statki klasy polarnej 1 posiadają kadłuby o podwójnym poszyciu wyjątkowo odpornym na zderzenia czy zgniecenia, mogą też mieć „łyżkowaty” kształt, zamiast ostrego dzioba, co umożliwia łatwiejsze
łamanie lodu naciskiem, a nie rozbijaniu go ostrym dziobem. Na pierwszym miejscu pozostaje jednak moc
i niezawodność napędu.
47
Dopiero początek XXI w. przyniósł stopniową zmianę sytuacji związaną z umocnieniem się kompanii zajmujących się wydobyciem ropy, gazu i metali. Pierwsze
kroki, mające na celu odnowienie rosyjskiej floty arktycznej, zostały podjęte przez
Lukoil, który do 2002 r. zamówił dziesięć tankowców klasy polarnej do przewozu
ropy. W ślad za nim poszły inne kompanie zajmujące się wydobyciem ropy i gazu –
Novatek czy Gazprom, jak i zajmujące się wydobyciem metali nieżelaznych – Norilsk
Nickiel, dysponujące obecnie sześcioma statkami spełniającymi najwyższe standardy
bezpieczeństwa i posiadające potężny napęd dieslowski, umożliwiający im żeglugę
bez pomocy lodołamaczy18. Monczegorsk, frachtowiec należący do kompanii Norilsk
Nickel, stał się pierwszym statkiem klasy polarnej, który przepłynął Północną Drogę
Morską bez jakiejkolwiek asysty ze strony lodołamaczy. Statek przebył trasę z portu
Dudinka na Jeniseju do Szanghaju i z powrotem w ciągu 58 dni, z których 41 wykorzystanych zostało do żeglugi. Mniej więcej połowa z przebytych 11.320 mil została
pokonana w akwenach pokrytych lodem. Według oceny kompanii, podróż przyniosła
wiele doświadczeń, które pozwolą jej na zwiększenie wkładu w realizację rosyjskiej
strategii dotyczącej rozwoju Północnej Drogi Morskiej. Potwierdził też możliwość
żeglugi poza okresem letnim bez pomocy lodołamaczy19.
Rosja nie jest jedynym krajem dysponującym statkami klasy polarnej. Posiadają
je wszystkie kraje nordyckie uprawiające żeglugę w rejonie arktycznym. Dotyczy to
zwłaszcza Danii, Finlandii, Islandii i Norwegii, a także Kanady i Stanów Zjednoczonych. Kompanie żeglugowe tych krajów realizują plany mające na celu powiększenie
liczby frachtowców, tankowców i kontenerowców klasy polarnej. Przykładem może
być duńska kompania żeglugowa Torm, zwiększająca swoje inwestycje i zakupy statków do żeglugi w Arktyce klasy polarnej. Wyspecjalizowane stocznie, takie jak: STX
Europe ASA, Finnyards czy Mitshubishi mają już wyczerpany limit zamówień na
budowę wzmocnionych statków towarowych do żeglugi w Arktyce. Rosja planuje
budowę trzech nowych stoczni, aby podołać wzrastającemu zapotrzebowaniu na statki
i platformy spełniające arktyczne wymogi20.
Mimo zakończenia sukcesem przepływu Północną Drogą Morską wzmocnionego
kontenerowca Monczegorska, bez prowadzenia przez lodołamacze, ich pomoc nadal
pozostaje kluczowym elementem szerszego korzystania z tego szlaku morskiego,
zwłaszcza poza okresem krótkiego lata, także przez statki najwyższej klasy polarnej21.
Według informacji podanych przez tę kampanię koszt ostatniego tankowca do przewozu płynnego
gazu wyniósł około 100 mln euro.
19
Por. Russian Cargo Vessel to Shanghai and Back Through Northern Sea Route, Arctic Council, Arctic Polar News, „Wednesday” z 17 listopada 2010 r. Statek ustanowił nowy rekord żeglugi o tak późnej porze
roku (listopad). Płynął on ze średnią szybkością 11.5 węzła (21.3 km/h). Norilsk Nickel Makes Seafaring
History on Route to China, http://www.im-mining.com/2010/11/22/norilsk-nickel-makes-seafaring-historyon-route-to-china.
20
S.A. Christensen, Are the Nothern Sea Routes Really the Shortest?, „Dlis Brief” z marca 2009 r., s. 3–4.
21
Popularity of Northern Sea Route Will Depend on Renewal of Icebreaking Fleet-Expert, http://rusnavy.com/news/navy/index.php?ELEMENT_ID=10839.
18
48
Janusz Symonides
Zresztą pomoc ta jest zgodnie z rosyjskim ustawodawstwem warunkiem sine qua non
udzielenia zgody na przepływ.
Związek Radziecki dysponował potężną flotą lodołamaczy o napędzie nuklearnym. W okresie jego istnienia zbudowano ich aż siedem. Pierwszy z nich lodołamacz
„Lenin” został zwodowany w 1959 r., „Arktika” i „Sybir” w latach 1974 i 1977,
„Rosja” w 1985 r., „Związek Radziecki” w 1989 r., zaś mniejsze lodołamacze wyposażone tylko w jeden reaktor atomowy – „Tajmur” i „Vojgacz” w latach 1989 i 1990.
Należy odnotować, że w 1988 r. został zwodowany kontenerowiec o napędzie atomowym „Sevmorput”22. Już po rozpadzie Związku Radzieckiego ukończono budowę
dwóch dodatkowych lodołamaczy o napędzie nuklearnym. W 1992 r. został zwodowany „Jamal”, a w 2007 r. zakończono budowę, po dwudziestu latach od jej rozpoczęcia, największego rosyjskiego lodołamacza „50 lat zwycięstwa”23. Niewątpliwie
jest on najnowocześniejszym i najpotężniejszym lodołamaczem z całej flotylli lodołamaczy o napędzie nuklearnym. Statek wyposażony jest w dwa reaktory generujące
75.000 KM, co pozwala na uzyskanie szybkości 18 węzłów i kruszenie lodu o grubości 2,8 m24.
Warto odnotować, że żadne państwo łącznie ze Stanami Zjednoczonymi, Kanadą
i krajami nordyckimi nie dysponuje statkami o napędzie nuklearnym przeznaczonymi
do kruszenia lodu. Wprawdzie flota rosyjskich lodołamaczy atomowych znacznie się
„zestarzała”, a trzy najstarsze zostały wycofane już ze służby, jeśli uwzględni się
potężną flotyllę mniejszych i większych lodołamaczy o napędzie konwencjonalnym,
można postawić tezę, że są one w pełni zdolne do obsługi znacznie zwiększonego
obrotu morskiego i wzrostu przewożonych ładunków oraz przepływu statków, i to
zarówno pływających pod banderą rosyjską, jak i banderą innych państw. Bez problemu mogą one obsługiwać statki nie tylko płynące osobno, lecz również formowane
konwoje. Można dodać, że – zgodnie z przyjętymi programami dotyczącymi Północnej Drogi Morskiej i rozwoju transportu morskiego – Rosja planuje zwodowanie do
2030 r. sześciu nowych lodołamaczy o napędzie nuklearnym25. Pierwszy ma być
22
Szerzej na temat lodołamaczy atomowych pisze O. Bukharin, Russia’s Nuclear Icebreaker Fleet,
„Science and Global Security” 2006, nr 14, s. 25–31.
23
I. Savejeyev, Nuclear Giant Gest Out to the Northern Sea Route, „Maritime Market” 2007, t. 19, nr 1.
24
„50 lat zwycięstwa” jest ósmym lodołamaczem o napędzie nuklearnym zbudowanym w Bałtyckiej
Stoczni w Petersburgu. Warto odnotować, że mimo kryzysu ekonomicznego i trudności finansowych stocznia bez pomocy państwa na swój koszt konserwowała i utrzymywała statek na pochylni przez wiele lat, by
dokończyć budowę już w pierwszej dekadzie XXI w. w wyniku kontraktu z dyrektorem programu rozwoju
transportu morskiego.
25
Ponieważ wszystkie lodołamacze o napędzie nuklearnym używają paliwa uranowego o wysokim
stopniu koncentracji (90%) nadającego się do produkcji broni nuklearnej, wymaga ono szczególnego zabezpieczenia, zwłaszcza na lodołamaczach z jednym reaktorem pływających w pobliżu wybrzeży, na rzekach syberyjskich, co stwarza niebezpieczeństwo i możliwości terrorystycznych ataków. Od 1996 r. kwestia
zagwarantowania bezpieczeństwa składów paliwa nuklearnego stała się przedmiotem współpracy między
Rosją a Stanami Zjednoczonymi, w której uczestniczą programy, agencje i instytucje tych krajów, jak i insty-
49
oddany do użytku w 2016 r. Planowana jest także budowa sześciu konwencjonalnych
lodołamaczy, z których trzy mają być zwodowane do 2015 r. W tym samym czasie
ma być także ukończona budowa dwunastu statków hydrograficznych.
Rosja inwestuje nie tylko w budowę nowych lodołamaczy i statków klasy polarnej
(60 ma być wybudowanych do 2020 r.), lecz także w rozwój infrastruktury i logistyki,
zapewniających możliwości budowania pływających doków, reperacje uszkodzeń
oraz dających większe możliwości obsługi statków i ich załóg przez dość skromnie
dotychczas wyposażone porty. Planuje się także budowę dziesięciu centrów ratowniczych wzdłuż wybrzeża arktycznego. Będą one stale obsługiwane przez personel
(150 osób) zapewniający podejmowanie niezbędnych akcji poszukiwawczych i ratowniczych. Według informacji podanych przez wicepremiera Siergieja Iwanowa 30 września 2010 r. w czasie posiedzenia rządowej agencji morskiej w Murmańsku26, zakłada
się wykorzystanie najnowocześniejszych technologii. W szczególności należy odnotować decyzję o stworzeniu grupy czterech satelitów, które będą wykonywać różne
funkcje związane z meteorologią, zmianami klimatycznymi i nawigacją, jak również
będą monitorować sytuację w Arktyce. Bez odwołania się do nowych technologii, jak
oświadczył wicepremier, nie będzie można rozwijać Północnej Drogi Morskiej. Jego
zdaniem, w przyszłości ze względu na zmiany klimatyczne będzie możliwe wykorzystanie Północnej Drogi Morskiej nie tylko w okresie letnim, ale i zimowym. Tak więc
perspektywa poszerzania całorocznej żeglugi staje się coraz realniejsza. Można dodać,
że możliwość ta z punktu widzenia dysponowania odpowiednimi statkami klasy polarnej oraz flotyllą rosyjskich lodołamaczy jest całkowicie realna. Co się tyczy wykorzystania Północnej Drogi Morskiej do żeglugi międzynarodowej i tranzytu między
Europą a Azją, to zależeć będzie to od czynników ekonomicznych, opłacalności tej
trasy w porównaniu z kosztami żeglugi przez Kanał Sueski i Cieśninę Malakka.
5. Opłacalność korzystania z Północnej Drogi Morskiej
Decyzje dotyczące korzystania z Północnej Drogi Morskiej są i będą podejmowane
przez towarzystwa żeglugowe, przedsiębiorstwa i spółki wydobywające surowce przy
uwzględnieniu różnych korzyści i interesów, nie tylko ekonomicznych27. I tak w przytucje ze Szwecji, Norwegii i Wielkiej Brytanii. Por. M. O’Brien, MPC&A Activities with Russian Icebreaker
Fleet, 38th Annual Conference, Phoenix, AZ, 20–24 czerwca 1997 r.; idem, MPC&A Activities with Russian
Icebreaker Fleet, Partnership for Nuclear Security, US Department of Energy, September 1998; A. Shuvalova, UK-Russian Global Partnership Cooperation, „Jadiernyj Kontrol” 2004, nr 3, s. 125–144.
26
Ivanov Says Northern Sea Route Will be Developed Using New Technologies, 2 października 2010 r.;
http://www.arctic.ru/news/2010/10/iwanow-says-northern-sea-route-will-be-developed-using-new-technologies.
27
Już pod koniec XX w. Rosjanie zwrócili się do Instytutu Nansena w Norwegii z propozycją współpracy w projekcie badawczym, dotyczącym możliwości międzynarodowego użytkowania Północnej Drogi
50
Janusz Symonides
padku Rosji Północna Droga Morska ma szczególne, choć różne, znaczenie dla jej
regionów leżących poza kołem podbiegunowym. Dla jednych korzystanie z niej jest
koniecznością, dla innych jest tylko dodatkową możliwością, „wartością dodaną”,
oferującą większe korzyści w porównaniu z innymi dostępnymi drogami czy środkami
transportu.
Dla północnej części wschodniej Syberii korzystanie z tej arterii komunikacyjnej
jest koniecznością. Bez niej możliwości funkcjonowania czy wręcz przetrwania osiedli czy całego ogromnego regionu Czukotki, jak i wybrzeża Morza Łaptiewów czy
Wschodniosyberyjskiego stanęłyby pod znakiem zapytania. Dlatego o korzystaniu
z niej nie decydują tylko względy ekonomiczne, lecz także potrzeba zapewnienia stabilnego funkcjonowania tych regionów. Stąd też wsparcie dla szerszego wykorzystania
tej drogi morskiej ze strony władz federalnych i regionalnych nie ma alternatywy i nie
jest determinowane kryterium opłacalności.
Z kolei w zachodniej części wybrzeża syberyjskiego28 działające tam przedsiębiorstwa kierują się w większym stopniu korzyściami ekonomicznymi. Eksport ropy
naftowej z Półwyspu Jamalskiego, gazu ziemnego z Norylska, rudy metali nieżelaznych czy drewna transportem morskim może być bardziej opłacalny niż układanie rurociągów, co jest przedsięwzięciem dość skomplikowanym w warunkach arktycznych. Nowo odkryte zasoby, budowane platformy wydobywcze, terminale do
odbioru ropy, instalacje do upłynniania gazu zmuszają do postawienia pytania o najbardziej korzystne, opłacalne i bezpieczne środki transportu. W sytuacji korzystniejszych warunków klimatycznych, mniejszego zagrożenia lodowego, transport morski
z zachodniego wybrzeża syberyjskiego do innych części Rosji czy Europy Zachodniej staje się w pełni konkurencyjny. Można dodać, że w przypadku rud metali czy
drewna ani rurociągi, ani kolej transsyberyjska nie są odpowiednią alternatywą. Opłacalność korzystania z Północnej Drogi Morskiej jest oceniana porównawczo. Tam,
gdzie transport morski jest czy będzie tańszy w porównaniu z transportem drogowym, kolejowym czy przesyłem rurociągami, interes ekonomiczny będzie decydować
o korzystaniu z niego.
W odniesieniu do statków pływających pod inną niż rosyjska banderą, decydującym czynnikiem korzystania z tej drogi morskiej jest jej opłacalność. Jakie elementy
Morskiej. Projekt miał dokonać właściwej analizy czynników mających wpływ na jej wykorzystanie do
żeglugi międzynarodowej, zarówno ekonomicznych, jak i politycznych i prawnych. Por. list skierowany do
Instytutu Nansena z 10 marca 1992 r., NSR Pilot Project Summaries. Za: J. Drent, Commerzial Shipping on
the Northern Sea Route, „The Northern Mariner/Le Marin du Nord” nr 2 z kwietnia 1993 r., s. 14.
28
Jak się podkreśla w literaturze, jedna trzecia terytorium Rosji leży na północ od koła arktycznego,
a Północna Droga Morska wiąże te regiony. Większość rzek syberyjskich wpływa do Arktyki, tworząc naturalne połączenia komunikacyjne, umożliwiające przewożenie zasobów naturalnych i towarów na dużych odległościach. Por. J. Kraska, Nothern Exposures, „The American Interest Magazine” z maja–czerwca 2010 r.,
s. 2; A. Granberg, The Northern Sea Route and the Policy of New Russia, „International Challenges” 1992,
t. 12, nr 1, s. 8 i n.; N. Matyushenko, The Northern Sea Route. Challenges and Reality, „International Challenges” 1992, t. 12 , nr 1, s. 61 i n.
51
decydują o ewentualnych korzyściach ekonomicznych? Z pewnością zasadniczym
argumentem jest skrócenie, w porównaniu z żeglugą przez Kanał Sueski, drogi
z Europy i Rosji na Daleki Wschód do Chin, Korei czy Japonii. I tak przykładowo
odległość z Rotterdamu do Szanghaju przez Kanał Sueski i Cieśninę Malakka wynosi
19.550 km, podczas gdy przy żegludze przez Północną Drogę Morską wynosi ona
15.793 km. Jeszcze większe skrócenie trasy ma miejsce przy żegludze z Londynu do
Yokohamy z 21.200 km do 13.841 km29.
Krótsza trasa przynosi oszczędność czasu, mniejsze koszty paliwa, co przy
rosnących cenach ropy oznacza poważny zysk. Możliwe skrócenie drogi i czasu
zostało osiągnięte w przypadku przepływu statku „Monczegorsk” we wrześniu 2010 r.,
który z portu morskiego Dudinka, dostarczył do Szanghaju rudę metali w ciągu 20 dni,
podczas gdy tradycyjną drogą przez porty zachodniej Europy i Kanał Sueski musiałby
płynąć około 60–65 dni. Tak więc czas żeglugi został skrócony o dwie trzecie30.
Również w przypadku innego rosyjskiego statku „Baltica”, który na przełomie
sierpnia i września 2010 r. przewiózł z Murmańska do portu chińskiego Ningbo skondensowany gaz w ciągu 22 dni, co oznaczało skrócenie drogi mniej więcej o połowę,
z 20.400 km do 12.500 km. Według oceny kompanii Novatek, do której należy „Baltica” oszczędności w porównaniu z trasą przez Kanał Sueski wyniosły około 10–15%31.
Znaczne skrócenie czasu żeglugi i paliwa osiągnął także masowiec „Nordic
Barents” norweskiej kompanii żeglugowej Tschudi, który w marcu 2010 r. dostarczył
rudę żelaza z norweskiego portu Kirkenes do portu Dalian w Chinach. Według oceny
armatora statek, korzystając z drogi u wybrzeży Rosji, zredukował drogę o jedną trzecią, co przyniosło znaczne oszczędności na paliwie i czasie podróży, a w konsekwencji także zmniejszenie emisji dwutlenku węgla. Sama oszczędność na paliwie według
norweskich ocen wyniosła około 180 tys. USD. Był to pierwszy przypadek udzielenia
przez Administrację Północnej Drogi Morskiej zgody statkowi obcej bandery na tranzytowe przepłynięcie między Norwegią a Chinami. Statek „Nordic Barents”, najwyższej klasy lodowej, w czasie przepływu był eskortowany przez rosyjskie lodołamacze
należące do Rosatomflotu32.
Już wcześniej, bo w sierpniu–wrześniu 2009 r. dwa statki do przewozu ciężkich
ładunków „Beluga Fraternity” i „Beluga Forsight” spółki Beluga z siedzibą w Ham29
Za: S. A. Christensen, Are the Northern Sea Routes Really the Shortest? „Danish Institute for International Studies”, Brief, Copenhagen, z marca 2009 r., s. 2. Również przy podróży z Hamburga do zachodnich wybrzeży USA czy Kanady (Seattle, Vancouver), w porównaniu z trasą przez Kanał Panamski, różnica
ta jest także znaczna, bo wynosi około 3.000 km.
30
Norilsk Nickel Ships Metal Through Northern Sea Route for the First Time, 20 September 2010,
http://transport-journal.com/index.php?id.
31
Novatek Delivers Stable Gas Condensate do CNOOC via Northern Sea Route, Novatek, Press-releases, 6 września 2010 r.
32
Bulker Set for Historic Northern Sea Route Voyage, Marinelog, Conference & Expo, 23–24 września
2010 r.
52
Janusz Symonides
burgu, przepłynęły w konwoju eskortowanym przez rosyjski lodołamacz atomowy
z portu koreańskiego Ulsan do Rotterdamu z zawijaniem po drodze do portu rosyjskiego Nowy. Według oceny prezesa spółki Beluga, każdy ze statków zaoszczędził
około 4 tys. mil, co dało około 300 tys. euro zysku33.
O ile skrócenie czasu przepływu przynosi poważne i wymierne korzyści dla całościowej oceny opłacalności korzystania z Północnej Drogi Morskiej, o tyle niezbędne
jest także uwzględnienie istotnego komponentu ogólnych kosztów żeglugi, związanych
z opłatą za pomoc lodołamaczy oraz pilotów, usługi hydrograficzne i meteorologiczne
oraz za ewentualne usługi portowe. Opłaty te zależą od wielkości statku, jego klasy,
trasy, po której ma płynąć oraz od poziomu wymaganej pomocy. W ostatnim dziesięcioleciu XX w., kiedy ładunki przewożone przez ten szlak wynosiły około 4 mln ton
rocznie, opłaty te były niskie i wynosiły około 2–4 USD za tonę. W miarę spadku
tonażu, opłaty te wzrastały i osiągnęły poziom 7,5 USD za tonę, przy czym rząd rosyjski subsydiował utrzymanie floty lodołamaczy. W 2003 r., kiedy subsydia te zostały
zniesione, podniesiono opłaty do 23 USD za tonę, by utrzymać flotę lodołamaczy34.
We wrześniu 2005 r. rosyjska służba federalna ogłosiła nową skalę opłat za usługi
lodołamaczy, obowiązujące od 1 stycznia 2006 r.35 Opłaty za ładunki przewożone
w kontenerach wynoszą obecnie 1.048 rubli za tonę (około 35 dolarów), zaś ładunki
metali nieżelaznych kosztują przewoźnika 2.050 rubli za tonę (około 68 dolarów).
Jeszcze wyższe są opłaty za produkty inżynieryjne, instrumenty i wyposażenie, bo
wynoszą 2.466 rubli (około 80 USD). Najniżej wycenione są ładunki płynne, bo tylko
530 rubli za tonę, czyli poniżej 20 USD. Tak więc stosunkowo drogie jest przewożenie
maszyn, metali nieżelaznych, natomiast niższe są opłaty (od około 20 do 30 USD) za
ładunki masowe. Można zatem przyjąć, że poziom opłat za usługi lodołamaczy przy
tego rodzaju ładunkach jest wyższy niż opłaty za korzystanie z Kanału Sueskiego,
ale tylko o 10–15%, co jest określane jako poziom warunkujący ekonomiczną opłacalność korzystania z tej drogi morskiej. Można założyć, że Rosja będzie zmniejszać te opłaty przy większej intensywności żeglugi i wzroście przewożonego tonażu.
6. Status prawny Północnej Drogi Morskiej
Specyfika tras żeglugowych tworzących łącznie tę drogę morską polega na tym, że
przebiega ona poprzez wody wewnętrzne, morze terytorialne i wyłączną strefę ekonomiczną36. Oznacza to, że – zgodnie z międzynarodowym prawem morza – mogłyby
Northern Sea Route, Wikipedia, http://en.wikipedia.org/wiki, s. 4.
Podane za Potentials for Trans-Arctic Shipping, http://www.nordregio.se/?vis=arktikkel&tid=8704&id.
35
Information bulletin of Federal Rates Service No 27 (173), October 4th, 2005, On the changes of rates
for services of the icebreaker fleet on the Northern Sea Route.
36
Długość tras pozostających do wyboru różni się znacznie. Przy żegludze blisko wybrzeża i przy
rozwijaniu do portu czy portów wynosi ona około 3.500 mil, podczas gdy przy żegludze w większej
33
34
53
się stosować do niej trzy różne reżimy żeglugowe. Jednak w sytuacji, gdy w praktyce
nie jest możliwe skorzystanie z wolności żeglugi obowiązującej w wyłącznej strefie
ekonomicznej bez wpływania na obszary morskie znajdujące się pod suwerennością
Federacji Rosyjskiej (wody wewnętrzne i morze terytorialne), bez pilotażu asysty
i pomocy lodołamaczy rosyjskich, a także w większości przypadków z konieczności
zawijania do portów rosyjskich, jest ona uznana za narodową drogę morską, podlegającą jurysdykcji rosyjskiej. Jej status prawny jest regulowany ustawodawstwem
wewnętrznym. Była ona zamknięta dla żeglugi międzynarodowej i dopiero w latach
90. XX w. została dla niej otwarta.
Przyjęte w 1990 r. zasady żeglugi na trasach morskich Północnej Drogi Morskiej37, wprowadzone w życie od 1 lipca 1991 r., zostały opracowane, jak stwierdza
ustawodawca, przy uwzględnieniu ustawodawstwa wewnętrznego i zasad prawa międzynarodowego. W 1995 r. został przyjęty przewodnik dla żeglugi na Północnej Drodze Morskiej i regulacje dotyczące konstrukcji i wyposażenia statków korzystających
z tej drogi. Zasady w części zawierającej definicję wyjaśniają, że Północna Droga
Morska jest narodową drogą transportową usytuowaną w obrębie wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej. Jest ona uznana za
narodową drogę komunikacyjną także w ustawie Federacji Rosyjskiej dotyczącej wód
wewnętrznych, morza terytorialnego i strefy przyległej z 1998 r. oraz w ustawie również z tego roku o wyłącznej strefie ekonomicznej. Zgodnie z zasadami żeglugi
z 1990 r. znajduje się ona między zewnętrznymi punktami, którymi na zachodzie są:
wejście do cieśniny Nowej Ziemi i południk biegnący od cypla Żelanija na północ,
zaś granice wschodnie wyznaczane są w cieśninie Beringa równoleżnikiem 66o szerokości północnej i południkiem 168o 58’ 3” długości zachodniej.
Północna Droga Morska jest zarządzana przez Administrację38, która dzieli się na
urzędy operacji morskich, przy czym dla zachodniej części drogi (do południka 125o
długości wschodniej) urząd ten ma siedzibę w porcie Dikson, a dla wschodniej (od
południka 125o ) w porcie Pevek. Urzędy operacji morskich są zobowiązane do dostarczania statkom informacji żeglugowych, jak również zapewnienia obsługi pilotażowej
i ratowniczej. Administracja i urzędy operacji morskich nie odpowiadają za szkody
poniesione przez statek czy ładunek w czasie przepływu, chyba że zostanie udowodniona ich wina. Zasady stanowią, że Północna Droga Morska jest otwarta na niedyskryminacyjnych zasadach dla statków wszystkich państw. Regulują one korzyodległości od brzegu, trasa ulega „wyprostowaniu”. Może być ona krótsza i wynosić wówczas około 2.800
mil. Jednak wybór trasy nie jest tylko kwestią swobodnego wyboru, lecz zależy od warunków pogodowych
i zaleganiu lodów. Poza okresem letnim, kiedy w ciągu 2–3 miesięcy możliwa jest żegluga w większej odległości od brzegu, wybór tras bliżej brzegu staje się koniecznością.
37
Zostały one opracowane zgodnie z decyzją Rady Ministrów Związku Radzieckiego nr 565 z czerwca
1990 r. i przyjęte 14 września 1990 r. Tekst został opublikowany i jest dostępny w Internecie.
38
Została ona ustanowiona przez Radę Ministrów ZSRR decyzją nr 683 z 16 września 1971 r. z siedzibą w Moskwie.
54
Janusz Symonides
stanie z niej dla zapewnienia bezpiecznej żeglugi oraz dla zapobiegania, zmniejszania
i kontrolowania zanieczyszczeń środowiska morskiego ze statków, jako że wyjątkowo
surowe warunki klimatyczne istniejące w regionach Arktyki i występowanie lodu
przez większą część roku stwarzają przeszkody bądź zagrażają bezpieczeństwu
żeglugi. Zanieczyszczenie morza czy wybrzeża może wyrządzić wielkie szkody
w równowadze ekologicznej i zakłócić ją w nieodwracalny sposób, może też wyrządzić szkodę interesom i dobrobytowi ludów Północy.
Określenie szczegółowych warunków wykonywania żeglugi oraz szczególne
wymogi dotyczące konstrukcji i wyposażenia statków uprawiających żeglugę na Północnej Drodze Morskiej jest zgodne z artykułem 234 konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza z 1982 r. Stanowi on: „Państwa nadbrzeżne mają prawo wydawać i zapewniać wykonanie niedyskryminacyjnych ustaw i innych przepisów prawnych dla zapobiegania, zmniejszania i kontroli zanieczyszczenia środowiska morskiego
ze statków na obszarach pokrytych lodem w wyłącznej strefie ekonomicznej, gdzie
szczególnie surowe warunki klimatyczne oraz obecność lodu pokrywającego takie
obszary przez większą część roku, stwarzają przeszkody lub wyjątkowe niebezpieczeństwa dla żeglugi, a zanieczyszczenie środowiska morskiego mogłoby wyrządzić
poważną szkodę równowadze ekologicznej lub nieodwracalnie ją zakłócić”.
Właściciel, armator czy kapitan statku zamierzającego uprawiać żeglugę na
Północnej Drodze Morskiej musi przedstawić Administracji (urzędom operacji
morskich) na cztery miesiące przed zamierzonym przepływem, notyfikację i prośbę
o zapewnienie obsługi statku, jak też gwarancje zapłaty za pomoc lodołamaczy39. Na
podstawie złożonych dokumentów aplikant jest informowany przez Administrację
w ciągu dziesięciu dni o możliwości przepływu oraz innych okolicznościach, które
musi wziąć pod uwagę. Administracja informuje też o konieczności przeprowadzenia
inspekcji statku jako warunku udzielenia zgody na przepływ. Inspekcja może być przeprowadzona w Murmańsku, Nachodce i Providenji czy w jakimkolwiek innym porcie
wygodnym dla właściciela. Przeprowadzenie statków trasami morskimi Północnej
Drogi Morskiej przewidziane jest w okresie otwartym dla żeglugi, którego początek
i koniec ustalany jest przez Administrację.
Korzystanie przez statek z Północnej Drogi Morskiej oznacza, że jest on przez
cały czas przepływu kontrolowany przez zachodni i wschodni urząd operacji morskich, które koordynują ruch statków i obsługę ze strony lodołamaczy, zapewniają
pilotów lodowych oraz dostarczają niezbędnych informacji o warunkach lodowych
i hydrometeorologicznych. Statki w zależności od istniejących warunków na poszczeNotyfikacja i prośba o zapewnienie przeprowadzenia statku winna spełniać wymogi co do formy
i czasu ich złożenia, szczegółowo określone w przewodniku dla żeglugi po Północnej Drodze Morskiej
z 1995 r. Aplikant musi podać wiele informacji dotyczących samego statku, jego bandery, właściciela czy
armatora, ładunku, wskazać na ewentualne odstępstwa od wymogów dotyczących konstrukcji i wyposażenia statków uprawiających żeglugę, certyfikat o ubezpieczeniu na wypadek wyrządzenia szkód w wyniku
zanieczyszczeń.
39
55
gólnych odcinkach szlaków morskich zgodnie z decyzją urzędów operacji morskich
korzystają z jednego z pięciu możliwych sposobów prowadzenia: a) prowadzenie
z wybrzeża wzdłuż określonych tras; b) prowadzenie z samolotu czy helikoptera; c)
stosowanie konwencjonalnego pilotażu; d) prowadzenie przez lodołamacz; e) prowadzenie przez lodołamacz w połączeniu z konwencjonalnym pilotażem ze statku40.
Statki mogą płynąć osobno lub w konwojach41.
Obowiązkowe prowadzenie statków z pilotem lodowym na pokładzie przez lodołamacze jest ustanowione dla cieśnin Wilkickiego, Szokalskiego, Dymitra Łaptiewa
i Sannikowa. W innych częściach Północnej Drogi Morskiej, urzędy operacji morskich
decydują, jakie rodzaje prowadzenia mają być zastosowane. W przypadku niekorzystnych warunków lodowych, żeglugowych, hydrograficznych i innych stwarzających
niebezpieczeństwo zanieczyszczenia środowiska morskiego, przedstawiciel Administracji może przeprowadzić inspekcję statku w czasie jego żeglugi. Administracja
czy urzędy operacji morskich mogą zawiesić przepływ na specjalnych odcinkach
na okres, w jakim istnieją okoliczności, które spowodowały zawieszenie przepływu.
Jeśli statek narusza zasady uprawiania żeglugi na Północnej Drodze Morskiej
oraz regulacje dotyczące jej wykonywania, może być z niej usunięty. Kierunek,
w którym statek powinien się udać, aby opuścić drogę jest wskazany przez odpowiedni
urząd operacji morskich. Kapitan statku płynącego Północną Drogą Morską ma obowiązek informowania Administracji o jakimkolwiek przypadku zanieczyszczenia przezeń dokonanego czy wykrytego.
W doktrynie prawa międzynarodowego na ogół uznaje się, że dopuszczenie do
żeglugi i jej wykonywania, wymogi dotyczące konstrukcji i klasy statków są zgodne
ze standardami międzynarodowymi. Należy jednak odnotować, że regulacje rosyjskie
pomijają milczeniem kwestię okrętów wojennych i statków państwowych korzystających z immunitetów. Milczeniem pominięta jest również kwestia korzystania
z Północnej Drogi Morskiej dla celów turystycznych. Wymogi dotyczące zakazu
zanieczyszczania ze statków idą dalej niż konwencja w sprawie zapobiegania
zanieczyszczeniu ze statków (Marpol 1973/1978). Wątpliwości budzi obowiązek
opłat za usługi lodołamaczy, niezależnie od rzeczywistej potrzeby ich świadczenia.
Także wysokość tych opłat jest dyskusyjna. Obniżenie ich przy zakładanym wzroście
obrotu morskiego na Północnej Drodze Morskiej będzie istotnym elementem zwiększającym konkurencyjność i atrakcyjność tego szlaku morskiego.
Przyjęte na początku lat 90. ubiegłego stulecia regulacje dotyczące zasad korzystania z Północnej Drogi Morskiej wymagają koniecznej nowelizacji i wypełnienia
Statki płynące Północną Drogą Morską mają obowiązek wziąć na pokład pilotów. Pilot powinien być
wzięty na pokład w punktach (portach) wskazanych przez Administrację.
41
W przypadku płynięcia w konwoju, prowadzącym statkiem jest z reguły lodołamacz lub statek o najwyższej klasie lodowej (polarnej), którego kapitan ma wystarczające doświadczenie w tego rodzaju operacjach. Jeśli statek nie stosuje się do poleceń urzędu operacji morskich co do sposobu jego prowadzenia,
traktowane jest to jako pogwałcenie zasad żeglugi na Północnej Drodze Morskiej.
40
56
Janusz Symonides
istniejących luk. Podjęte przez Dumę już pod koniec XX w. prace zmierzające do
przygotowania nowej ustawy dotyczącej statusu prawnego tej drogi morskiej nie
zostały zakończone do chwili obecnej. Przedstawiony w 1999 r. przez grupę roboczą
pracującą pod przewodnictwem akademików Aleksandra G. Granberga i Artura N.
Czilingarowa42 projekt, przewidywał uzyskiwanie zezwolenia na przepływ okrętów
wojennych, a także wprowadzenie tego wymogu w stosunku do statków o napędzie
atomowym i przewożących materiały nuklearne czy inne niebezpieczne dla środowiska substancje. Projekt zakazywał też przelotu obcych samolotów wojskowych i przewidywał wymóg uzyskiwania zezwolenia na przeprowadzanie jakichkolwiek prac
badawczych wzdłuż tej trasy. Przedłużenie się prac ustawodawczych na drugą już
dekadę XXI w. może wskazywać na istniejące wewnętrzne rozbieżności co do zasadności ograniczenia swobody żeglugi okrętów wojennych i statków o specjalnej charakterystyce. Fragmentaryczne dane dotyczące obecnego kierunku i stanu prac nad tą
ustawą wskazują, że ma ona m.in. podać dokładne wymiary Północnej Drogi Morskiej
oraz przyjąć nowe zasady pobierania opłat za świadczone usługi, pomoc i asystę ze
strony lodołamaczy43. Należy zauważyć, że obecnie nie jest jasna szerokość tej drogi
morskiej, czy obejmuje ona także fragmenty morza otwartego, przylegającego do
rosyjskiej wyłącznej strefy ekonomicznej. Ma być też utworzona nowa federalna agencja dla regulowania przepływu wzdłuż wybrzeży. Te zmiany z pewnością mogą prowadzić do zwiększenia konkurencyjności i większego wykorzystania tej drogi do
żeglugi międzynarodowej.
7. Wzrastające szanse i możliwości wykorzystania
Północnej Drogi Morskiej dla żeglugi międzynarodowej
O ile w ocenach przedstawionych jeszcze na przełomie XX i XXI w. formułowano dość
ostrożnie tezę o możliwościach wykorzystania Północnej Drogi Morskiej dla żeglugi
międzynarodowej w najbliższym dziesięcioleciu, o tyle pod koniec pierwszej dekady
obecnego stulecia opinie te są już znacznie bardziej optymistyczne. Wiąże się to nie
tylko z postępującym ociepleniem i okresowym uwolnieniem jej od lodów w całym
przebiegu w kilku ostatnich latach, lecz również z pozytywnymi rezultatami jej wykorzystania także tranzytowego przez statki pływające nie tylko pod rosyjską banderą.
Szczególna waga, jaką przywiązuje Rosja do zwiększonego wykorzystania tej drogi
morskiej wynika tak z jej znaczenia dla rozwoju wydobycia i eksportu bogactw arktycznych i zapewnienia spójności całego obszaru dalekiej północy, jak i z możliwości
42
A.L. Kołodkin, V.N. Gutsuliak, V. Bobrowa, The World Ocean: International Legal Regime, tłum.
W.E. Buttler, The Hague 2010, s. 212.
43
Por. P. Goble, Moscow Planning Agency to Regulate Northern Sea Route Traffic, „Georgian Daily”
z 19 marca 2010 r.
57
osiągania istotnych korzyści finansowych związanych z jej wykorzystaniem dla
żeglugi międzynarodowej i pobieraniem opłat za świadczone usługi portowe, paliwo,
pilotaż, a zwłaszcza asystę i pomoc rosyjskich lodołamaczy.
W przyjętych we wrześniu 2008 r. podstawach polityki Rosyjskiej Federacji
w Arktyce na okres do 2020 r. i w dalszej perspektywie44, strategiczne znaczenie Północnej Drogi Morskiej jest kilkakrotnie odnotowane. Zasady mówią nie tylko o jej
wykorzystaniu w charakterze narodowej integralnej transportowej komunikacji Federacji Rosyjskiej w Arktyce, ale i o jej „wykorzystaniu dla żeglugi międzynarodowej
w ramach jurysdykcji Federacji Rosyjskiej i zgodnie z jej umowami międzynarodowymi”. Przewidywane jest też stworzenie i rozwój infrastruktury oraz zespołu
zarządzania systemami komunikacyjnymi Północnej Drogi Morskiej dla rozwiązania
istniejących problemów i zapewnienia eurazjatyckiego tranzytu. Strategiczny priorytet przekształcenia w latach 2016–2020 arktycznej strefy Federacji Rosyjskiej
w wiodącą bazę surowcową oznacza konieczność zwiększenia przewozów na tej
trasie między miejscami wydobycia surowców i portami rosyjskimi, a także portami
europejskimi i azjatyckimi. Stąd też przewiduje się zwiększenie przewozów po Północnej Drodze Morskiej, wspomniane już zaangażowanie się państwa w budowę floty
lodołamaczy, a także we wzmacnianie i rozbudowę infrastruktury brzegowej. Plany
zakładające wzrost przewozów rosyjskich po tej drodze są zgoła imponujące, bo przewidują ich wzrost w najbliższych latach do 30 mln ton, co oznacza w praktyce dziesięciokrotne zwiększenie w porównaniu do obecnego poziomu. Informację taką podał
w czasie drugiego arktycznego światowego forum ekonomicznego w Murmańsku
rosyjski minister rozwoju regionalnego Wiktor Basargin45. Należy to uznać za dość
optymistyczną prognozę. Nieco niższą ocenę możliwego wzrostu przewozów dał
gubernator okręgu murmańskiego Dimitr Dimitrenko, który mówił o wzroście z dwóch
milionów do dziewiętnastu milionów w 2020 r.46 Choć trudno jest jednoznacznie ocenić trafność tych szczegółowych przewidywań, teza o poważnym, kilkakrotnym wzroście przewozu statkami rosyjskimi nie budzi wątpliwości47.
Czy Północna Droga Morska będzie wykorzystywana do transportu ładunków
między Europą a Rosją, a także między Rosją a krajami azjatyckimi, również na statkach innych bander? Wydaje się, że wiele argumentów przemawia za tezą o nieuniknionym wręcz wzroście przepływów tranzytowych. Z pewnością istotną rolę
Zasady opublikowane na: http://www.scfr.gov.ru/documents/98.htm/.
Volume of Traffic on the Northern Sea Route in the Coming Years is Expected to Increase to 30 Million
Tonnes Per Year, http://www.fxnonstop.com/index.php/component//content/article/38732-mission_mark.
46
Northern Sea Route Passages Expected to Increase, http://alaskadispatch.com/dispatches/alaskabeat/88-beat7579.
47
Świadczą o tym choćby przesłane już do Administracji Północnej Drogi Morskiej zgłoszenia próśb
o asystę ze strony lodołamaczy na 2011 r. Już pod koniec 2010 r. zgłoszono piętnaście próśb na przeprowadzenie statków z Morza Barentsa na Daleki Wschód. Por. Preparing for Next Year’s Nothern Sea RouteSeason, Barents Observer.com, cross-border news (20.10.2010).
44
45
58
Janusz Symonides
będą odgrywać względy ekonomiczne, wspomniane już wydatne skrócenie drogi między Europą a Azją, a tym samym kosztów, zwłaszcza paliwa, i czasu przepływu. Zainteresowanie obsługą obrotu i wykorzystaniem tej trasy demonstrują kraje nordyckie, przede wszystkim Norwegia, ale również Finlandia, Szwecja i Islandia,
posiadające zarówno flotyllę statków różnych klas lodowych, jak i doświadczone
w żegludze na obszarach polarnych załogi. Widoczne jest również wzrastające
zainteresowanie Arktyką i tym szlakiem morskim ze strony takich potęg
ekonomicznych, jak Chiny, Japonia czy Korea Płd. Wystarczy wskazać, że żegluga
po tej drodze morskiej jest kluczowym elementem porozumienia podpisanego przez
Sovcomflot i China National Petroleum Corporation w 2010 r.48 Porozumienie przewiduje współpracę i koordynację transportowego wykorzystania potencjału tego szlaku
morskiego, a także szkolenie marynarzy chińskich. Współpraca Chin nie ogranicza się
tylko do Rosji, ale obejmuje także Norwegię i Islandię. Również Korea Południowa
zauważa, że wykorzystanie tej drogi morskiej, jak stwierdził minister transportu
i spraw morskich Chung Jong-hwan, stawia koreański port Busan w korzystnej sytuacji, w porównaniu z rywalami ekonomicznymi Singapurem czy Hongkongiem49.
Północna Droga Morska ma również dodatkowe atuty w porównaniu z trasą przez
Kanał Sueski. Brak jest aktów piractwa, które stanowią istotne zagrożenie związane
z żeglugą u wybrzeży Somalii czy przepływem przez Cieśninę Malakka. Nie pozostaje
to bez wpływu na wysokość ubezpieczeń morskich. Można także dowodzić, że Kanał
Sueski osiąga swój maksymalny poziom przepustowości50. Choć w najbliższych
latach, mimo wzrostu żeglugi międzynarodowej, Północna Droga Morska nie będzie
jeszcze konkurencyjna w stosunku do trasy przez Kanał Sueski, poczynając od trzeciej
dekady XXI w. taka perspektywa staje się już dość realna.
Prospects of using the Northern Sea Route in the Arctic
for international navigation
Summary
The Northern Sea Route is a shipping lane from the Atlantic Ocean to the Pacific Ocean along
the Russian Siberian coast from the Barents Sea to the Bering Strait. Before the beginning of
the 21st century it was known as the North East Passage. The idea of a possible passage connecting the Atlantic and the Pacific was first put forward by Gerasimov already in 1525. The
Soviet Union gradually developed the entire Northern Sea Route as an internal waterway, in
support of the industrial development of its Arctic resources. This route was kept firmly closed
to foreign vessels. This situation was changed only a few months before the Soviet Union was
China’s New foothold on Northern Sea Route, Barents Observer.com, cross-border news (26.11.2010).
Revolution in Global Shipping Traffic: The Northern Sea Route, „Airang News” z 3 grudnia 2010 r.
50
Dla wielu komentatorów nie do końca jest jednoznaczne, jak rozwój sytuacji po rewolucji w Egipcie
wpłynie na bezpieczeństwo i niezawodne, niezakłócone funkcjonowanie Kanału Sueskiego.
48
49
59
dissolved, when the Regulations of 1990, in force as of 1st July 1991, formally opened the
Northern Sea Route to non-Russian vessels.
The Russian Federation claims national jurisdiction over the Northern Sea Route in line
with Article 234 of the UN Convention on the Law of the Sea, which gives coastal states the
right to unilaterally adopt and enforce non-discriminatory laws and environmental regulations
in their exclusive economic zones. The Russian Regulations of 1990 set out that all vessels
wishing to enter the Northern Sea Route should give a notification and a request for guiding
through this route four months beforehand. A vessel should fulfil special requirements and her
Master should be experienced in operating a vessel in ice. It is also inspected by the Russian
authorities.
While 2009 was a kind of test year for a vessels sailing the entire route from Asia to
Europe via the Arctic, 2010 became the breakthrough for commercial shipping along the Northern Sea Route. Sailing from Europe to Asia along the Russia’s Arctic coast takes only two thirds
of the time it takes to go through the Suez Canal. The Arctic lane also has the advantage of not
being terrorized by pirates off the coasts of Somalia. Taking into account all the efforts of the
Russian Federation aimed at upgrading its nuclear and conventional icebreaker fleet and the
ongoing investments in the infrastructure of this route, one can put forward a thesis that the
attractiveness of the Northern Sea Route for international shipping is on the rise. There are significant resources in the Arctic region with a promise of generating a good cargo for an economically viable international merchant traffic through this waterway. Many countries, both
European and Asian, in particular China, Japan and South Korea, demonstrate serious interests
in the use of the Northern Sea Route. With regard to international navigation, the ice-free Arctic could dramatically change the patterns of the global trade routes.
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Małgorzata Zachara
POSTRZEGANIE STOSUNKÓW
MIĘDZYNARODOWYCH PRZEZ PRYZMAT
ZARZĄDZANIA GLOBALNEGO
1. Źródła i spory terminologiczne
Zarządzanie globalne (global governance1) to termin, który w obszarze stosunków
międzynarodowych pojawił się w ostatnich dekadach XX w., kiedy wszechstronne
oddziaływanie globalizacji i rewolucji technologicznej przedefiniowało dotychczasowe kategorie postrzegania polityki. Pewien usystematyzowany kształt nowemu
podejściu nadały prace komisji do spraw zarządzania globalnego (The Commission
on Global Governance), powołanej w 1992 r., pod patronatem Sekretarza Generalnego ONZ, w celu opracowania strategii, która pozwoliłaby na lepszą koordynację
współpracy międzynarodowej w zmieniającym się świecie2. Obszar problematyki
poddanej analizie wyznaczyły wcześniejsze prace innych agend, szczególnie Międzynarodowego Stowarzyszenia Rozwoju (IDA), Światowej Komisji ds. Środowiska i Rozwoju (WCED), Komisji Północ–Południe ds. Problemów Rozwoju czy też
Klubu Rzymskiego. Dostrzeżono potrzebę generalizacji i szerszego spojrzenia na procesy umiędzynarodowienia, integracji politycznej i ekonomicznej. Próba systematycznego opisu dokonujących się zjawisk była spowodowana również koniecznością konfrontacji ONZ z rzeczywistością międzynarodową o wiele bardziej złożoną niż ta,
z którą stykali się projektujący zręby tej organizacji w 1945 r.3 Rezultat prac Komisji
W polskiej literaturze przedmiotu pojawiają się różne tłumaczenia tego wyrażenia: kierownictwo
światowe, władztwo światowe, globalne rządzenie, sterowanie itp. W artykule używam określenia „zarządzanie globalne”.
2
Komisja, powołana z inicjatywy Willy’ego Brandta, nie była oficjalnym ciałem ONZ, jednak działała przy wsparciu Sekretarza Generalnego ONZ, Boutrosa Boutrosa Ghali. Prace sfinansowano ze środków Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju oraz przy udziale dziewięciu rządów i kilku fundacji
(MacArthur Foundation, Ford Foundation, Carnegie Corporation).
3
Przyczyny i przebieg kryzysu ONZ są szeroko omawiane w literaturze, warto jednak zwrócić uwagę
na fakt, że nabyte doświadczenia zostają wykorzystane w organizowaniu nowych, skuteczniejszych struktur
1
62
Małgorzata Zachara
został zaprezentowany w 1995 r. Raport „Nasze globalne sąsiedztwo” (Our Global
Neighbourhood) określa zarządzanie globalne jako „sumę różnych sposobów regulowania wspólnych spraw przez jednostki oraz publiczne i prywatne instytucje. Powinien on doprowadzić do pogodzenia sprzecznych i zróżnicowanych interesów i zainicjować wspólne działanie. W grę wchodzą nie tylko formalne instytucje i ośrodki
władzy, ale także nieformalne regulacje zawarte między ludźmi i instytucjami lub
tylko przez nie przestrzegane”4. Jest to próba określenia struktury decyzyjnej, której
charakter będzie odpowiadał wyzwaniom globalizacji. Chodzi o przestrzeń i mechanizmy rozwiązywania problemów uniwersalnych, które są wspólne dla całej ludzkości, a wykraczają poza możliwości sprawcze dotychczasowych form organizacji
politycznej. Zarządzanie globalne wskazuje, że sfera ta wymaga zmiany w strukturze rządzenia, zarządzania, czy też administrowania. Ujęcie to, rozwijane w nauce
o stosunkach międzynarodowych, jest próbą scharakteryzowania i rejestrowania przebiegu tych zmian. Podkreśla ono poliarchiczność systemu międzynarodowego, fakt,
że proces decyzyjny w odniesieniu do problemów globalnych angażuje kilka rodzajów władz, ośrodków zarządzania politycznego, ekonomicznego, społecznego. Brakuje tu hierarchiczności w strukturze i modelu zarządzania, tym bardziej więc trudno
o konsensus i spójne działanie5. Innymi słowy, zarządzanie globalne to kolekcja różnorodnych, formalnych i nieformalnych organizacji, zrzeszeń, kodów, norm, powołanych lub wspieranych przez międzynarodowe instytucje lub koalicje, aby regulować
i ułatwiać kontakty ekonomiczne, kulturalne, społeczne i polityczne”6. Akcentuje się
zaangażowanie podmiotów pozapaństwowych w sferze międzynarodowej, twierdząc,
że ważna część zarządzania globalnego polega na „ustanowieniu i działaniu instytucji
społecznych […] zdolnych rozwiązywać konflikty, ułatwiać współdziałania, lub rzecz
ujmując bardziej ogólnie, łagodzić problemy zbiorowości w świecie współzależnych
globalnego zarządzania: „Instytucje, które wykuto w wojennym żarze, stworzono mając na myśli jasne cele:
instytucje te miały raczej coś robić, a nie tylko istnieć, jak czyni to dziś większość z nich. Przy wzroście
gospodarczej niezależności istnieją podstawy po temu, by mieć nadzieję, że instytucjonalny globalizm, choć
w bardziej ograniczonym wydaniu, może uzyskać wsparcie, pod warunkiem, że sam zachowa podobny
szacunek dla precyzyjnych dążeń. Stopniowe znoszenie taryf, jakie występowało przez połowę minionego
stulecia, wykazało, że kraje są gotowe zrezygnować z suwerenności, jeśli istnieje klarowny cel”. J. Micklethwait, A. Wooldridge, Czas przyszły doskonały, Poznań 2003, s. 303.
4
Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood, Oxford 1995, http://actrav.itcilo.
org/actrav-english/telearn/global/ilo/globe/gove.htm (20.05.2009).
5
Opis świata według ujęcia global governance nosi wiele cech powinowactwa z tym zaproponowanym przez globalistów. Robert O. Keohane i Joseph S. Nye, formułując koncepcję kompleksowej współzależności w relacjach na arenie międzynarodowej, wskazują na trzy podstawowe cechy tej sytuacji: zróżnicowane kanały kontaktów i interakcji, pomiędzy aktorami na arenie międzynarodowej; brak hierarchiczności
w układzie władzy oraz malejącą rolę siły militarnej w relacjach między głównymi aktorami stosunków
międzynarodowych. Zob.: R.O. Keohane, J.S. Nye, Power and Complex Interdependence, w: P.R. Viotti,
M.V. Kauppi (red.), International Theory: Realism, Pluralism, Globalism, New York 1987, s. 407–412.
6
S. Vachani, Transformations in Global Governance: Implications for Multinationals and Other
Stakeholders, Northhampton 2006, s. 3.
Postrzeganie stosunków międzynarodowych przez pryzmat zarządzania globalnego
63
aktorów”7. Jest to próba zaprojektowania mechanizmu, struktury instytucjonalnej
i pozainstytucjonalnej, która obejmuje główne sfery oddziaływań w zglobalizowanej rzeczywistości. Znamiennym jest, że w momencie, kiedy wyczerpała się formuła
działalności Organizacji Narodów Zjednoczonych, to ze wsparciem jej struktur podjęto próbę wypracowania podstaw nowego, bardziej adekwatnego do wyzwań współczesności, systemu decyzyjnego. Kofi Annan, stojąc na czele ONZ, określił nową
formułę sprawowania „władzy międzynarodowej”, jako „ewoluujący kompleks globalnego zarządzania obejmujący państwa, instytucje międzynarodowe, ponadnarodowe sieci i agencje (zarówno publiczne, jak i prywatne), które działają, ze zmiennym powodzeniem, aby promować, regulować, interweniować w dziedzinę wspólnych
interesów ludzkości”8.
Zarządzanie globalne to ujęcie, które stara się zaprezentować dynamikę współczesnego środowiska międzynarodowego oraz przewidywać kierunek zmian i ich konsekwencje. Koncentruje się na postępującej współzależności, powstawaniu transnarodowych więzi, konieczności budowania dialogu międzykulturowego, ograniczeniu
funkcji państwa, uznając te pojęcia za kluczowe dla zmian w środowisku międzynarodowym. Pojawia się pytanie: Czy te kategorie opisowe nie oddają rzeczywistości,
do której się odnoszą wystarczająco wiernie? Czy konieczne jest wprowadzenie
nowego terminu i co w istocie on oznacza? Spór pojęciowy w tym obszarze jest gwałtowny, ze względu na fakt, że zarządzanie globalne to bardzo ogólne, nieprecyzyjne
sformułowanie. W literaturze poświęconej zarządzaniu globalnemu spotyka się opinie,
że termin ten może oznaczać dosłownie wszystko, pojawiają się również nadzwyczaj
szczegółowe definicje9. Elementy charakterystyczne dla większości opisów, to:
– zarządzanie globalne nie jest równoznaczne z pojęciem rządu światowego:
„zarządzanie globalne to nie to samo, co rząd globalny. Podobieństwo tych terminów
nie może prowadzić do nieporozumień dotyczących ich znaczenia. Nie proponujemy,
aby zmierzać w kierunku rządu światowego, bo gdybyśmy to uczynili, moglibyśmy
znaleźć się w świecie jeszcze mniej demokratycznym, niż ten, który mamy obecnie –
gdzie podporządkowanie władzy byłoby większe, tak samo jak otwartość na hegemoniczne ambicje, a rolę państw i rządów przedkładano by ponad prawa społeczeństw”10;
– zarządzanie globalne zakłada potrzebę ciągłego przedefiniowywania, obejmuje obszary zarządzania odnoszące się do wielu poziomów rzeczywistości: politycznej, gospodarczej, technologicznej, kulturowej itp. „Nie ma jednego modelu
czy formuły zarządzania globalnego, tak jak nie ma jego pojedynczej struktury
czy zespołu struktur. Jest to szeroko pojęty, dynamiczny, złożony, interaktywny
O. Young, International Governance: Protecting the Environment in a Stateless Society, Ithaka, NY
1994, s. 53.
8
K. Annan, w: D. Held, A.G. McGrew, Governing Globalization: Power, Authority and Global Governance, Malden, MA 2002, s. 1.
9
L.S. Finkelstein, What is Global Governance, „Global Governance” 1995, nr 1, s. 367.
10
Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood, op. cit.
7
64
Małgorzata Zachara
proces decyzyjny, który ciągle ewoluuje, aby lepiej odpowiadać zmieniającym się
okolicznościom”11;
– zarządzanie globalne jest odpowiedzią na procesy, które wymuszają zmianę
perspektywy w badaniu rzeczywistości międzynarodowej, a także obranie odmiennych
strategii politycznych uczestniczenia w niej: „podstawowy zespół znaczeń, w którym
koncepcja zarządzania globalnego znalazła użycie, określał konieczność bardziej
wyczerpującego i całościowego ujęcia polityki w warunkach globalnych przemian”12.
W ważnej dla literatury zarządzania globalnego pracy Governance without Government, James Rosenau i Otto Czempiel precyzują kategorię governance, zakładając, że
jest ona bardziej adekwatna do opisywania niehierarchicznych struktur i rozproszonych
ośrodków władzy w środowisku międzynarodowym, niż terminy będące wcześniej
w użyciu13. Dokonując rozróżnienia pomiędzy rządzeniem (panowaniem) i zarządzaniem (government and governance), autorzy uznają, że: „obydwa pojęcia odnoszą się
do celowego działania, aktywności nastawionej na efekt, określonego systemu reguł,
jednak rządzenie sugeruje działania oparte na formalnej władzy, gdzie na straży przestrzegania zarządzeń stoją organy siły, podczas gdy zarządzanie to działanie oparte na
wspólnocie celów […], zarządzanie jest bardziej pojemnym zjawiskiem niż rządzenie.
Zawiera w sobie działania organów władzy, ale również nieformalne, pozarządowe
mechanizmy, za pomocą których jednostki i zbiorowości zaspokajają swoje potrzeby”14.
W kontekście takiego rozróżnienia, pojawiają się pytania: Czy governance jest
tylko synonimem dla działalności instytucji i reżimów międzynarodowych? Czy zarządzanie może być skuteczne bez nadzoru ze strony formalnych organów władzy? Czy
kategorie pojmowania systemu zwierzchnictwa zaczerpnięte z państwowej struktury
władzy sprawdzą się w przestrzeni międzynarodowej?
Jeden z uczestników debaty na ten temat, Lawrence S. Finkelstein formułując
swoją, dość nonszalancką propozycję rozstrzygnięcia kwestii terminologicznych, może
wyrażać intuicje wielu obserwatorów przemian na arenie międzynarodowej. Jego zdaniem, „ponieważ system międzynarodowy zatracił swą hierarchiczność i jasny schemat
rządzenia, więc używamy nieokreślonego wyrażenia »zarządzanie«, aby oddać jego
naturę. Innymi słowy, mówimy zarządzanie wówczas, kiedy naprawdę nie wiemy jak
nazwać to, co dzieje się wokół”15. Odnosi się w ten sposób do niezwykle szerokiego
obszaru zjawisk, który obejmuje termin zarządzanie, do nieprecyzyjności, która jest
jego podstawową cechą, decydując o dużej elastyczności jego stosowania i interpretacji.
Natura i zakres globalnych przemian są szeroko omawiane w literaturze stosunków międzynarodowych. Problematyka obejmuje żywo dyskutowane koncepcje
Ibidem.
M. Hewson, T.J. Sinclair (red.), Approaches to Global Governance Theory, Albany 1999, s. 5.
13
J.N. Rosenau, E.O. Czempiel (red.), Governance Without Government: Order and Change in World
Politics, Cambridge 1992.
14
Ibidem, s. 4.
15
L.S. Finkelstein, op. cit., s. 367.
11
12
65
usiłujące uchwycić istotę zachodzących procesów, które najczęściej są kojarzone
z pojęciem „globalizacji” i jej cechami. Ujęcie proponowane przez zarządzanie globalne jest częścią badań nad zmianą w środowisku międzynarodowym. Robert Kagan
pisze o nadchodzącym „wieku rozbieżności”16. Roland Roberson obserwuje kompresję
świata, kurczenie się czasu i przestrzeni17. James Rosenau pisze o nastaniu „ery turbulencji”, podnosząc słynną tezę o równoległym zachodzeniu procesów integracji
i fragmentyzacji w ponowoczesnej rzeczywistości międzynarodowej18. Procesów, które
nakładają się na siebie, których dokładny przebieg trudno prześledzić, których konsekwencje nie są jasne. W tonie relacji dotyczących rozwoju przestrzeni międzynarodowej coraz większą rolę zaczęły odgrywać obawy, związane z chaotycznością zjawisk,
nieskutecznością zastanych struktur, nieadekwatnością systemów pojęciowych i brakiem systemowych rozwiązań w sferze praktycznej oraz w teorii19. Pojawienie się
kategorii zarządzania globalnego jest reakcją na dokonującą się zmianę, na złożoność
i równoległość procesów zachodzących na arenie międzynarodowej.
Narracja akcentująca zachwianie porządku międzynarodowego oraz niepewność
wszelkich przewidywań nasilała się w punktach krytycznych współczesnej historii
świata, takich jak koniec „zimnej wojny” czy ataki terrorystyczne na Stany Zjednoczone w 2001 r. Podejście reprezentowane przez zarządzanie globalne jest pewnym
konglomeratem różnych perspektyw badania systemu międzynarodowego. Nie ma
zgodności co do źródeł tego systemu, nie istnieje również konsensus co do kluczowych elementów, które miałyby tworzyć bazę dla nowej struktury zarządzania. „Jak
radykalne jest zerwanie tego systemu z dotychczasowymi, tradycyjnymi modelami
geopolitycznymi, które wskazują na sposoby regulowania porządku światowego (hegemonia, równowaga sił), lub czy w istocie jest on w stanie je całkowicie zastąpić czy
też tylko uzupełnić – w kwestiach tych panuje ciągła rozbieżność”20.
Ujęcie zarządzania globalnego dostarcza narzędzi do pewnego sposobu opisywania świata, nie jest natomiast opracowaną w sposób skończony koncepcją. Taki
stan rzeczy nakłada wiele ograniczeń w kwestii systematycznego przeglądu jego
kluczowych zagadnień, ale cechuje go również duża otwartość wobec wciąż ewoluujących formuł zarządzania w środowisku międzynarodowym „Teoretycznie to
znacznie więcej niż jeden z terminów opisowych, tworzy on szerokie analityczne
podejście do rozpatrywania centralnych kwestii życia politycznego w warunkach gloR. Kagan, Koniec historii i powrót marzeń, Poznań 2009, s. 8.
R. Robertson, Globalization: Social Theory and Global Culture, London 1992, s. 8.
18
J.N. Rosenau, Governance in a New Global Order, w: D. Held, A.G. McGrew, op. cit., s. 70.
19
Ibidem.
20
Zob.: R.W. Cox (red.), The New Realism: Perspectives on Multilateralism and World Order, London
1997; S. Gill, New Constitutionalism, Democratization and Global Political Economy, „Peace Research
Abstracts” 2000, nr 37; R.O. Keohane, J.S. Nye, Introduction, w: J.S. Nye, J. Donahue (red.), Governance
in a Globalizing World, Washington 2000; J.N. Rosenau, Toward an Ontology for Global Governance,
w: M. Hewson, T.J. Sinclair (red.), op. cit.
16
17
66
Małgorzata Zachara
balizacji: a zatem: Kto rządzi, w czyim interesie, przy użyciu jakich mechanizmów
i dla jakich celów?”21
2. Pojęcie władzy w zarządzaniu globalnym
Rządzenie oraz zarządzanie tradycyjnie są związane z pojęciem „władzy”. Zatem kluczowym elementem postrzegania stosunków międzynarodowych w ujęciu zarządzania
globalnego jest określenie systemu i sposobów sprawowania władzy. Chodzi o rozpoznanie struktur, instytucji, mechanizmów działania i kontroli, dzięki którym
wspólne, zdefiniowane w przestrzeni publicznej dążenia, są realizowane skutecznie
i zgodnie z powszechną wolą. W naukach politycznych kwestia sposobów definiowania źródeł, form sprawowania i przejawów władzy jest jedną z najżywiej dyskutowanych. Rozwiązywanie i zapobieganie problemom globalnym, które stanowi istotę
zarządzania globalnego rozumie się na kilka sposobów:
– jest to sfera aktywności organizacji międzynarodowych – działania, które znajdują swoją legitymację w formalnym wymiarze istnienia tych podmiotów: ich zgromadzeniach, warunkach członkostwa, procedurach głosowania itp.;
– jest to sfera aktywności państw – w kwestiach wspólnych podejmują one decyzje na forum organizacji międzynarodowych, jednak głównym wyznacznikiem kierunku i kształtu procesu decyzyjnego jest partykularny interes państwa;
– jest to sfera aktywności wszelkich podmiotów – formalnych i nieformalnych
organizacji, a także jednostek, których aktywność wyzwala zmianę określonego stanu
rzeczy22.
W dwóch pierwszych z wymienionych kategorii władza, rozumiana zarówno jako
uprawnienie do uczestnictwa i oddziaływania w obszarze spraw międzynarodowych,
jak i faktyczna zdolność działania, nierozerwalnie jest związana z pozycją państw
w układzie międzynarodowym. Państwa są najważniejszymi uczestnikami stosunków
międzynarodowych i to one dały początek systemowi instytucji międzynarodowych,
które odgrywają ogromną rolę we współczesnej polityce, gospodarce, komunikacji.
Obok realizowania głównych celów poszczególnych instytucji – rozwiązywania problemów, utrzymywania równowagi, działań regulacyjnych, państwa członkowskie
dążą w ich ramach do maksymalizowania zakresu władzy. W trzeciej kategorii mowa
z kolei o szerokim procesie decyzyjnym, nakierowanym na maksymalną efektywność.
Jednak z powodu względnej słabości pozycji członków nieformalnych, pozapaństwowych struktur, z jakimi mamy tam do czynienia, skuteczność działania zależy przede
wszystkim od narzędzi tzw. miękkiej siły (soft power). Niewątpliwie, znaczenie tego
D. Held, A.G. McGrew, op. cit., s. 8.
Rozróżnienie przeprowadzone na podstawie: I.B. Neumann, O. Wæver (red.), The Future of International Relations: Masters in the Making?, London, New York 1997, s. 178.
21
22
67
poziomu decyzyjnego rośnie, jednak w tej chwili jest realizowany on głównie w sferze definiowania problemów, pozyskiwania poparcia, tworzenia areny do dyskusji,
aktywizacji w ramach określonych stronnictw. Technicznie, działalność na tym szczeblu międzynarodowego procesu decyzyjnego nie przekłada się na decyzje wykonawcze, a raczej na porozumienia, deklaracje współpracy, kodeksy postępowania. Rysuje
się zatem dysproporcja w skuteczności omawianych struktur decyzyjnych, nierówność
władzy związanej z poszczególnymi ich formami. Atrybuty władzy ciągle pozostają
w zasięgu państw, chociaż postępująca integracja i potrzeba konsensusu w naglących
kwestiach globalnych rysuje lepsze perspektywy przed szerokim forum decyzyjnym.
Takie twierdzenie jest uzasadnione szczególnie w kontekście kolejnego zjawiska, które
daje się zauważyć w tej sferze, a mianowicie prywatyzacji globalnego systemu regulowania. Prywatne firmy, organizacje, instytucje pozyskują coraz większe wpływy
w obszarze ustalania regulacji przyjmowanych na poziomie państw narodowych. Standardy działania, poczynając od sektorów technicznych, a kończąc na operacjach militarnych, podlegają kontroli i wpływowi aktorów pozapaństwowych. Wiele inicjatyw
działających na poziomie międzynarodowym dla celów określonych przez interes
wspólny, ma charakter partnerstwa publiczno-prywatnego. Działalność Pharmaceutical Manufacturers of America (PhRMA), International Financial Services London
(IFL) obrazuje, w jaki sposób sfera władzy prywatnej na szczeblu międzynarodowym,
rozbudowuje się, tworząc kolejny poziom złożonej struktury, „władzy globalnej”.
Pierwsza z wymienionych organizacji odegrała znacząca rolę w kształtowaniu się chilijskiego prawa patentowego na przełomie lat 80. i 90. XX w., zapewniając swym
członkom dostęp do rynku na korzystnych warunkach23. Aktywność tej drugiej odcisnęła znaczące piętno na ostatecznym kształcie regulacji takiej rangi, jak Układ
Ogólny w Sprawie Handlu Usługami (General Agreement on Trade in Services –
GATS) czy podstawowe porozumienia WTO w sprawie usług telekomunikacyjnych
i finansowych24. Ciekawy w tym kontekście jest również przykład UEFA. Jak twierdzi
Jacques Attali, „de facto żadna instytucja międzynarodowa nie jest równie potężna
w swojej dziedzinie jak Unia Europejskich Związków Piłkarskich (UEFA). Kontroluje
już znaczne przychody z mediów za transmisje, mimo że prawa jej kierownictwa nie
zostały potwierdzone i nikt nie może sprawdzić, w jaki sposób pożytkuje ono te
środki. Najmniejszy klub dzielnicowy położony na krańcu świata czuje się w obowiązku przestrzegać wszelkich zmian regulaminu, jakie UEFA ogłasza ze szwajcarskiego Nyon”25.
W zglobalizowanym systemie państw zachodnich zmienia się również sposób
delegowania uprawnień. Procesy integracji narzucają rządom dostosowanie poszcze23
S.K. Sell, Private Power, Public Law: the Globalization of Intellectual Property Rights, Cambridge
2003, s. 1–2.
24
25
J. Attali, Krótka historia przyszłości, Warszawa 2008, s. 178.
68
Małgorzata Zachara
gólnych sfer funkcjonowania państwa do ujednoliconych standardów, dyktowanych
przez system międzynarodowy. Wprawdzie państwa strzegą kluczowych uprawnień
ze względu na realizację ważnych dla siebie celów społecznych, militarnych i politycznych, jednak warunki członkostwa w ponadnarodowych gremiach nakładają na
nie wiele zobowiązań. W tym obszarze najwyraźniej rysuje się sfera zarządzania realizowana przez państwo, którą należy odróżnić od tradycyjnych form rządzenia. Jeśli
jako rządzenie pojmujemy suwerenne decyzje podejmowane przez reprezentanta
narodu na rzecz wspólnego dobra, gdzie egzekwowanie tych decyzji umożliwia monopol na użycie środków przymusu, to zarządzaniem będzie monitorowanie wykonywania tych postanowień. Sfera rządzenia państwa w warunkach działalności w zglobalizowanym systemie wydaje się być systematycznie ograniczana. Akty rządzenia będą
dotyczyć deklaracji uczestnictwa w danych systemach (przystąpienie do Unii Europejskiej, WTO, sojuszy wojskowych itp.), jednak przystosowanie do nich polityk narodowych i sam proces koordynacji przynależy do sfery zarządzania.
Przy tak naszkicowanym schemacie uczestnictwa w systemie międzynarodowym,
w przypadku państw narodowych nieuchronnie sfera zarządzania staje się niezbędnym
uzupełnieniem sfery rządzenia. Poszczególne rządy dostosują funkcjonowanie swych
społeczeństw i krajowych rynków do reguł ustanowionych na ponadnarodowym szczeblu, ponieważ zapewnia im to pełniejsze uczestnictwo w systemie międzynarodowym.
Bilans korzyści wskazuje na zasadność rozszerzania stopnia uczestnictwa w zorganizowanych systemach, kosztem ograniczenia sfery faktycznego sprawowania władzy
rządu narodowego. Tym bardziej że dążenie do ujednolicenia, konwergencji w rzeczywistości tworzonego systemu międzynarodowego jest bardzo silne. Uczestnictwo
gwarantuje nie tylko gotowe rozwiązanie danego problemu w sposób systemowy
(np. wdrożenie określonych standardów wyszkolenia militarnego, wymaganych przez
NATO, uczestnictwo w systemie walutowym, ograniczenie barier celnych itp.), ale
również poszerza obszar zaufania, podnosi wiarygodność, zapewnia skuteczność całej
struktury. Przy takiej zasadzie współpracy, centrum decyzyjne nieuchronnie przesuwa
się jednak z poziomu narodowego na poziom ponadnarodowy.
Te mechanizmy i sposób organizacji ośrodków rządzenia w nowej rzeczywistości
są przedmiotem zainteresowania zarządzania globalnego. Jednym z podstawowych
celów tego podejścia jest zdefiniowanie ośrodków sprawowania władzy i określenie
zakresu ich wpływów. Podjęto starania, aby dociec, z jakich powodów i w jaki sposób,
jedni aktorzy występujący w przestrzeni międzynarodowej mogą sprawować władzę
nad innymi. Jak model władzy, tradycyjnie sprawowanej przez posiadającego legitymizację społeczną suwerena, zmienia się. Zmniejszają się obszary, gdzie kontrola
odbywa się w sposób ciągły, poszerza się sfera, gdzie formuła władzy uwzględnia rolę
innych podmiotów, wymaga ciągłego negocjowania między sprzecznymi interesami,
redefinicji celów i metod ich osiągania.
Jak pisze o przemianach w obszarze władzy globalnej Urlich Beck, „wraz z globalizacją powstaje nowa przestrzeń działania i nowe ich ramy: polityka odrywa się
69
od granic i od państw, w efekcie czego pojawiają się dodatkowi gracze, nowe role,
nowe zasoby, nieznane reguły, nowe sprzeczności i konflikty”26.
Równorzędnymi partnerami przy stole negocjacyjnym stają się grupy interesów,
przedsiębiorstwa, związki zawodowe, przedsięwzięcia społeczne i prywatne, rozgrywane w ramach państwa i poza jego strukturami27. Chociaż ostatecznie to państwa decydują o zasadniczych przekształceniach porządku międzynarodowego, aktorzy pozapaństwowi pełnią ważną rolę w sygnalizowaniu potrzeby przemian, wskazywaniu obszarów, które wymagają ingerencji lub obnażaniu słabości systemu międzynarodowego.
„Może być tak, że aktorzy niepaństwowi stają się znacznie ważniejsi niż państwa,
jako inicjatorzy zmiany systemu, ale zmiana systemu następuje poprzez państwa”28.
Już na początku lat 70. XX w., Robert O. Keohane i Joseph S. Nye zaobserwowali
przetasowania w obszarze sprawowania władzy na arenie globalnej, twierdząc, że wielonarodowe korporacje, transnarodowe ruchy społeczne i organizacje międzynarodowe
stworzyły świat bez barier, podważając tym samym znaczenie państw29. Bazę dla tych
przemian w sferze polityczno-społecznej stworzyła integracja ekonomiczna. Wszystkie
kraje na świecie chcą uczestniczyć w głównym systemie gospodarczym, który staje
się coraz mniej zależny od wpływu pojedynczych rządów. Państwa kontrolują coraz
mniejsze wartości wytwarzanego PKB, a kształt ich polityki ekonomicznej i faktyczna
kondycja gospodarek narodowych coraz bardziej zależy od uwarunkowań rynków globalnych. Pojęcie „globalnego rynku” jest z jednej strony urzeczywistnieniem wyobrażeń o sieci powiązań, świecie bez barier, „globalnej wiosce”, a z drugiej, jednym
z podstawowych argumentów przemawiających za potrzebą przedefiniowania pojęcia „suwerenności”. Zmniejszanie się roli państw w kształtowaniu zasad światowej
ekonomii jest najbardziej wyrazistym przejawem zmian w ogólnej strukturze władzy.
Liberalne spojrzenie na przebieg procesów w środowisku międzynarodowym,
akcentowało zacieranie się różnicy między polityką wewnętrzną i zagraniczną oraz
utratę przejrzystości systemu powestfalskiego30. Jednak, chociaż zarządzanie globalne
wskazuje na podstawowe zmiany we współczesnych stosunkach międzynarodowych
i na nich opiera swoje istnienie, to diagnoza dotycząca kondycji państwowych struktur politycznych jest jednak daleko mniej radykalna, niż w teoriach hiperglobalistów.
Zwolennicy zarządzania globalnego twierdzą, że państwa wciąż są istotnym elementem, na którym opiera się ład międzynarodowy, jednak zmienia się ich rola, co w konsekwencji powoduje transformację środowiska międzynarodowego. Zbiór kluczowych
aktorów w tej przestrzeni obejmuje także podmioty pozapaństwowe, których znaczenie
26
U. Beck, Władza i przeciwwładza w epoce globalnej. Nowa ekonomia polityki światowej, Warszawa
2005, s. 23.
27
J. Pierre, B.G. Peters, Governance, Politics and the State, London 2000.
28
A. Wendt, Społeczna teoria stosunków międzynarodowych, Warszawa 2008, s. 18.
29
R.O. Keohane, J.S. Nye, Transnational Relations and World Politics, Cambridge 1971.
30
D. Held, A.G. McGrew, Globalization and the End of the World Order, w: T. Dunne, M. Cox,
K. Booth (red.), The Eighty Years’ Crisis: International Relations 1919–1999, Cambridge 1999, s. 220.
70
Małgorzata Zachara
decyzyjne rośnie. W zakresie zdolności do przeprowadzania efektywnych działań
i pozyskiwania wpływu w przestrzeni międzynarodowej dokonują się ciągłe przetasowania. Wzrasta rola podmiotów działających w sferze ekonomicznej – przedsiębiorstw
transnarodowych oraz tych, które wpływają na kształt bezpieczeństwa globalnego
– siatek przestępczych, grup terrorystycznych, organizacji przemytniczych itp. Ich
wpływy w obszarze generowania i zwalczania problemów globalnych zostały odnotowane, jednak nowy układ sił na arenie międzynarodowej wciąż nie zyskał czytelnej,
przejrzystej formy. Jest to jeden z powodów, dla których neorealistyczna, państwowocentryczna wizja układu międzynarodowego wciąż jest podstawowym obszarem
odniesień w opisywaniu i wyjaśnianiu stosunków międzynarodowych. Tworzy ona
bowiem ramy, w których są identyfikowane kluczowe dla stabilności i funkcjonowania
systemu kwestie, takie jak legalność i nielegalność aktorów międzynarodowych, tworzenie i funkcjonowanie norm działania, członkostwo i wykluczenie w organizacjach
międzynarodowych. System prezentowany z perspektywy neorealizmu, którego trzonem są państwa zapewnia skuteczność w egzekwowaniu ustalonych zasad, pomimo
że dominującą formułą współistnienia jest gra sił, nastawiona na zwiększenie kontroli
i maksymalizację władzy.
Współczesne realia skłaniają państwa nie tylko do poszukiwania konsensusu we
własnym gronie, ale również do rozszerzania sfery współpracy z aktorami pozapaństwowymi. Zakres władzy państwowej jest coraz częściej determinowany poprzez zdolność
rządów do podejmowania efektywnej współpracy w obszarze społeczeństwa obywatelskiego oraz umiejętność wykorzystywania transnarodowych i międzyrządowych form
współpracy dla realizacji swoich własnych celów31. Zatem państwa demokratyczne,
pluralistyczne, zdolne do podejmowania dialogu mają w rzeczywistości, o której mówi
zarządzanie globalne, większe szanse na umocnienie swojej międzynarodowej pozycji.
3. Globalne społeczeństwo obywatelskie
Pojęcie „globalnego społeczeństwa obywatelskiego” budzi wiele wątpliwości. Część
autorów dostrzegając nowe, nieobecne wcześniej formy współpracy różnych środowisk działających na rzecz rozwiązywania problemów globalnych, twierdzi, że osiągnęły one na tyle znaczącą skalę, iż należy określić je terminem „globalnego społeczeństwa obywatelskiego”. Ten termin znajdujemy przede wszystkim w opracowaniach anglosaskich. Wydaje się, że na stałe wszedł już do użycia jako określenie
międzynarodowych form współpracy różnych grup interesów, jednak nigdy nie został
powszechnie uznany za trafny i precyzyjny32. Określenie „globalne społeczeństwo
M.N. Barnett, R. Duvall, Power in Global Governance, Cambridge 2005, s. 44.
K. Anderson, D. Rieff, ’Global Civil Society:’ A Skeptical View, w: H. Anheier, M. Glasius, M. Kaldor (red.), Global Civil Society 2004/5, London 2004; J. Gamble, J. King, Ch. Ku, International Law –
New Actors and New Technologies: Center Stage for NGOs?, „Law and Policy in International Business”
31
32
71
obywatelskie” jest obecne w pracach dotyczących skutków globalizacji, charakteryzujących aktywność sieci obywatelskich, grup interesów i stowarzyszeń, których działania wykraczają poza obszar jednego państwa czy regionu, a przedmiot tych działań
dotyczy problemów globalnych. Nie znaczy to jednak, że termin ten powinien być
odczytywany dosłownie33. Świat „obywateli bez granic”, którzy staną się istotną siłą
w stosunkach międzynarodowych jest jedynie pewną wizją, niemożliwą do zrealizowania w praktyce. Podstawową barierą w jej urzeczywistnianiu jest deficyt demokracji w wymiarze światowym. Trudno mówić o globalnym poziomie rozwijania się społeczeństwa obywatelskiego, jeśli wiele państw czy całych regionów na świecie, nie
ma warunków ustrojowych umożliwiających rozwijanie aktywności obywatelskiej. Co
więcej, nawet w państwach demokratycznych budowanie społeczeństwa obywatelskiego jest procesem żmudnym i długotrwałym. Idea „globalnego społeczeństwa obywatelskiego” zaistniała w związku z rozprzestrzenianiem się nowoczesnych technologii komunikacyjnych, które umożliwiają kontakty międzyludzkie z pominięciem czasu
i przestrzeni. Chociaż rewolucja komunikacyjna głęboko przeobraziła krajobraz społeczny i styl życia milionów ludzi w wielu regionach świata, jej osiągnięcia wciąż są
dostępne dla uprzywilejowanej mniejszości. Wreszcie, mówimy o społeczeństwie obywatelskim w odniesieniu do konkretnego rządu. Jest to niezależna od rządu sfera działań obywateli, która umożliwia komentowanie posunięć władzy państwowej i oddziaływanie na rzeczywistość danego państwa. Jak pisze Jerzy Szacki, społeczeństwo obywatelskie to społeczeństwo, gdzie bycie obywatelem nie polega wyłącznie na
okresowym udziale w wyborach, a rząd musi liczyć się z obywatelami, którzy naturalnie czują się powołani do tego, aby współdecydować, podejmować próby samodzielnego rozwiązywania problemów34. Przeniesienie takiej relacji na poziom międzynarodowy jest niemożliwe ze względu na brak jednolitego centrum decyzyjnego w tej
przestrzeni, brak rządu globalnego.
Poważne wątpliwości związane z użyciem terminu „globalne społeczeństwo obywatelskie” nie oznaczają jednak, że opisywane w jego kontekście zjawiska nie są
ciekawym polem przekształceń w stosunkach międzynarodowych.
Zmiany w obszarze zarządzania sprawami globalnymi dotyczą nie tylko czytelnych przesunięć zakresu władzy, który rozszerza się w przypadku jednych podmiotów, podczas gdy inne go tracą, ale są związane też z większymi możliwościami
oddziaływania na arenie międzynarodowej, a szczególnie udziałem w rozwiązywaniu
problemów globalnych. Możliwości te uzyskały zbiorowości, podmioty instytucjonalne oraz jednostki w tych częściach świata, gdzie udało się zbudować trwały system
2000, t. 31, nr 2, s. 221–262; N. Chandhoke, The Limits of Global Civil Society, w: G. Marlies, M. Kaldor,
H. Anheier (red.), Global Civil Society 2002, http://www.lse.ac.uk/Depts/global/yearbook02chapters.htm
(20.08.2009).
33
J. Szacki, Ani książę, ani kupiec: obywatel. Idea społeczeństwa obywatelskiego w myśli współczesnej, Kraków 1997, s. 45.
34
Ibidem, s. 58–59.
72
Małgorzata Zachara
demokratycznego uczestnictwa i zapewnić dostęp do nowoczesnych kanałów informacji. Ich obecność oraz postępujące ułatwienia w sferze komunikacji i transportu są
warunkami stworzenia ponadnarodowej sfery wymiany idei i aktywizacji społecznej,
która od początku lat 90. XX w. znajduje się w fazie dynamicznego rozwoju. „Kluczem do zrozumienia zarządzania globalnego jest zidentyfikowanie typów podmiotów,
które biorą udział w akcie zarządzania, jak również odkrycie różnorodności kontaktów
między nimi”35.
Rewolucja komunikacyjna i teleinformatyczna pozwoliły na pokonanie barier
czasu i przestrzeni. Kontakt, obieg informacji, zdolność mobilizowania do działania
oraz wywieranie wpływów stały się łatwiejsze w sensie technicznym. Dużo więcej
grup interesów, organizacji, środowisk, społeczności zyskało możliwość oddziaływania na procesy decyzyjne w sferze, która bezpośrednio ich dotyczy. Te zmiany są
dostrzegane nie tylko na poziomie instytucjonalnym, ale i jednostkowym. Globalizacja ekonomiczna spowodowała np. pojawienie się transnarodowej klasy menedżerów,
sprawnie poruszających się w zintegrowanym środowisku biznesowym pod każdą szerokością geograficzną36. W literaturze poświęconej przemianom w sferze polityczno-ekonomicznej obecne jest nawet pojęcie „kapitalistycznej klasy rządzącej”, korporacyjnej elity, wyrosłej na bazie oddziaływania sieci przedsiębiorstw transnarodowych37.
Poza poziomem organizacji międzynarodowych i firm prywatnych coraz szersza
część procesów decyzyjnych rozgrywa się w ramach rozmaitych grup interesów: międzyrządowych (Basel Comitee on Banking Supervision), międzysektorowych (NGO,
organizacje branżowe) oraz ponadnarodowych (Lekarze bez granic)38. W nowych
warunkach geopolitycznych współdziałanie sfery publicznej, sektora prywatnego oraz
organizacji non profit uzupełnia podstawową, opartą na państwach strukturę dla rozwiązywania problemów globalnych39. Wskazuje również, że dotychczasowe sposoby
zarządzania wspólnymi sprawami ludzkości nie zdają egzaminu: „Społeczność międzynarodowa czasami jest w stanie zdobyć się na odpowiednio wczesną reakcję, być
może tworząc jakąś luźną strukturę współpracy, ale w ten sposób nie da się doprowadzić do odpowiednio skutecznego działania. […] Ramowe konwencje ONZ –
np. w sprawie warstwy ozonu czy zmiany klimatu – są posunięciami bardzo ważnymi,
ale nie oznaczają przełomu w podejmowaniu naprawdę potrzebnych działań”40.
35
R. Wilkinson, Global Governance: a Preliminary Interrogation, w: R. Wilkinson, S. Hughes, Global
Governance: Critical Perspectives, London 2002, s. 2.
36
Jacques Attali kreśli wizję przyszłości świata, w której centralną rolę zajmuje kilkudziesięciomilionowa „superklasa” nomadów, dysponująca środkami łączności i produkcji. Poza centrum znajdzie się
ubożejąca klasa średnia i około miliardowa podklasa ludzi szukających szans przeżycia. Zob.: J. Attali,
op. cit., s. 169–175.
37
S. Hymer, The Multinational Corporation: a Radical Approach, Cambridge 1979, s. 260–262.
38
39
Zob.: Osiąganie globalnych celów, w: J. Sachs, Nasze wspólne bogactwo. Ekonomia dla przeludnionej planety, Warszawa 2009, s. 282–302.
40
Ibidem, s. 284.
73
Sieci kontaktów, zinstytucjonalizowane, oparte na państwach czy organizacjach
międzynarodowych, rozpoznawalne lub powstające ad hoc dla rozstrzygnięcia jakiegoś problemu, tworzą jedną z najważniejszych cech nowej struktury zarządzania globalnego. Jego częścią są także dynamicznie rozwijające się międzynarodowe organizacje pozarządowe (International Non-Governmental Organizations – INGO), których funkcjonowanie oparte jest na zdolności szybkiego kontaktu. Definiowane są one
jako podmioty niezależne, niebędące instrumentem działania rządu, nieprzynoszące
dochodu właścicielom oraz posiadające formę prawną41. Zdołały one zagospodarować energię szerokich grup ludzkich w dążeniu do wspólnego celu, a z pominięciem
kwestii przynależności narodowej czy społecznej. Podstawową formą efektywnego,
pozainstytucjonalnego działania na arenie międzynarodowej jest „network”, czyli sieć
powiązań, łańcuch porozumienia i wspólnego dążenia do celu. Płaszczyzną, na której
następuje porozumienie stał się wspólny interes lub zgodność wyznawanych wartości,
zastępując dotychczasowe obszary przynależności: uczestnictwo w jednym systemie
społecznym, podległość jednej strukturze władzy, posługiwanie się tymi samymi wzorcami kulturowymi. Sfera podstawowych problemów globalnych – ekologii, energii,
ochrony praw człowieka, zwalczania biedy, zdrowia publicznego stała się domeną
oddziaływania obywatelskiego42.
Tradycyjnie jest to obszar działalności organizacji międzyrządowych i międzynarodowych, koalicji problemowych i wszelkich podmiotów, które działają na bazie
wielostronnej współpracy. Jeśli jednak multilateralizm tworzy „instytucjonalną formę
koordynowania relacji między trzema lub więcej państwami, opartą na wspólnej zasadzie działania i wspólnym celu”43, to sektor NGO oraz INGO zagospodarował przestrzeń nieinstytucjonalną, społeczną.
Jeśli zatem państwa tworzą trzon systemu międzynarodowego, to aktorzy pozapaństwowi znajdują się w centrum społeczeństwa obywatelskiego, którego aktywność wychodzi poza granice państw44. Jest ono określane jako formacja pośrednicząca, samoorganizująca się, dysponująca sporym zakresem autonomii zarówno od
aktorów publicznych legitymizujących działania, jak i tych prywatnych finansujących je. Jednak, wbrew temu co często się sugeruje, między tymi dwoma poziomami
aktywności jednostek na rzecz rozwiązywania problemów – państwowym i ponadpaństwowym, nie ma sprzeczności. Chęć zaangażowania w sprawy ważne z punktu
widzenia całej ludzkości nie oznacza przecież zanegowania tożsamości i przynależności narodowej. Jak zauważa Urlich Beck, kosmopolita jest zarazem obywatelem
„kosmosu” i „polis”45.
L.M. Salamon, H.K. Anheier, Defining the Nonprofit Sector, Manchester 1997.
Ibidem.
43
J.G. Ruggie, Multilateralism: the Anatomy of an Institution, „International Organization” 1992, nr 3,
s. 584.
44
M.N. Barnett, R. Duvall, op. cit., s. 42.
45
U. Beck, Władza i przeciwwładza w epoce globalnej…, op. cit., s. 65–68.
41
42
74
Małgorzata Zachara
Główne wysiłki sektora pozarządowego koncentrują się wokół pomocy humanitarnej, prac nad rozwojem cywilizacyjnym, wspierania procesów pokojowych,
edukacji, ochrony zdrowia, ekologii. „Aktorzy społeczeństwa obywatelskiego rozszerzają swój udział w działalności dobroczynnej i humanitarnej, w wyznaczaniu
światowych norm postępowania, opracowywaniu strategii i dobrych praktyk ponadnarodowych korporacji czy oddziaływaniu na projekty i polityki instytucji międzyrządowych. Sfera międzynarodowa stwarza dla nich możliwość kształtowania debaty
i kierowania procesami, które dotyczą milionów ludzi”46. Centralny nurt, decydujący o skali wpływów organizacji i sieci obywatelskich zaangażowanych w inicjatywy
międzynarodowe, to działania koncentrujące się na dostarczaniu informacji, generowaniu debaty publicznej i kierowanie jej uwagi w stronę globalnych problemów
współczesności.
Ciekawym projektem, który obrazuje sposób działalności i potencjał projektów obywatelskich realizowanych na poziomie międzynarodowym jest inicjatywa na
rzecz zakazu produkcji i użycia min przeciwpiechotnych. Międzynarodowa Kampania
Przeciwko Minom Przeciwpiechotnym (International Campaign to Ban Landmines –
ICBL), powstała w 1992 r. jako przedsięwzięcie sześciu organizacji pozarządowych.
Głównym przekazem kampanii informacyjnej było ujawnienie szkodliwości używania min przeciwpiechotnych, ze względu na ich katastrofalne oddziaływanie na ludność cywilną, również w okresie po zakończeniu konfliktu zbrojnego, w którym były
użyte. Głównym celem inicjatywy stało się wprowadzenie zakazu produkcji i stosowania tego środka walki. Podczas realizacji projektu zdołano pozyskać wsparcie 300
organizacji pozarządowych, rozgłos medialny oraz oddźwięk na szczeblu politycznym. W 1997 r. 122 państwa podpisały Konwencję Ottawską o zakazie stosowania
min przeciwpiechotnych (pełna nazwa: Konwencja o zakazie użycia, składowania,
produkcji i przekazywania min przeciwpiechotnych oraz o ich zniszczeniu). W historii prawa międzynarodowego był to pierwszy przypadek, gdy rządy, agendy międzynarodowe oraz organizacje obywatelskie doprowadziły razem do wypracowania
całkowitego zakazu konkretnego typu broni konwencjonalnej47. Wprawdzie postulat
ten nie uzyskał poparcia największych producentów tej broni, w tym Stanów Zjednoczonych, a zatem praktyczne oddziaływanie konwencji jest ograniczone, jednak
przykład ten wskazuje na formy i możliwości wywierania skutecznego nacisku na
gremia decyzyjne na poziomie międzynarodowym. Zasięg oddziaływania idei reprezentowanych przez podmioty realizujące ten projekt wyraża również fakt przyznania
międzynarodowej ICBL Pokojowej Nagrody Nobla w 1997 r. Znamiennym jest, że
inicjatywa nie miała wówczas formuły prawnej, nie była instytucją, nie posiadała
nawet konta bankowego, na które mogłyby wpłynąć środki pieniężne towarzyszące
L.D. Brown, Creating Credibility: Legitimacy and Accountability for Transnational Civil Society,
Bloomfield 2008, s. 10.
47
Zob.: http://www.stop-minom.pck.org.pl/konwencja,ottawska.php (28.07.2009).
46
75
wyróżnieniu48. Bazując na idei i skutecznym budowaniu ponadnarodowej sieci
aktywistów, osiągnięto zakładane cele, uzyskując legitymizację zarówno wśród
gremiów politycznych, jak i wśród społeczeństw, do których był kierowany
komunikat.
Sprawność w budowaniu poparcia, przejrzystość działania i wiarygodność, to
cechy, za sprawą których obywatelskie grupy interesów ewoluują. Z aktora zewnętrznego, który oddziałuje na gremia decyzyjne, przechodzą one na pozycję członka
tych gremiów. Ponadto, charakter społeczeństwa obywatelskiego sprawia, że może
on pełnić funkcje kontrolne wobec innych podmiotów, działających w obszarze
ponadnarodowym.
Inicjatywy obywatelskie, ze względu na swoją wiarygodność i reprezentowanie
uniwersalnych interesów, mogą stać się siłą balansującą między pozostałymi aktorami
stosunków międzynarodowych. Ich rola miałaby polegać na ustanawianiu ram współpracy, promowaniu dobrych praktyk i standardów działania, a także piętnowaniu działań zagrażających stabilności i harmonijnemu współżyciu. Jest to w dużej mierze
przejmowanie zadań projektowanych dla organizacji międzynarodowych, którym jednak zinstytucjonalizowana formuła i wysoki stopień zależności od interesów państw
członkowskich utrudnia skuteczne oddziaływanie w dynamicznie zmieniającym się
środowisku międzynarodowym. Aktorzy pozapaństwowi angażują się w praktyki,
które mogą doprowadzić do przekształcenia „architektury” systemu międzynarodowego, podejmując istotne problemy, których rozwiązanie znajduje się poza zasięgiem
możliwości państw czy organizacji międzynarodowych. Wypełnianie aktywnością
sfery pozarządowej, gdzie krzyżują się różne interesy, nie ma natomiast ściśle określonych kompetencji do działania, jest podstawową cechą rzeczywistości, którą opisuje
zarządzanie globalne. Jednak zarówno koncept „globalnego społeczeństwa obywatelskiego”, jak i szersze ujęcie całego systemu międzynarodowego w kategoriach właściwych zarządzaniu globalnemu, wciąż budzi wiele wątpliwości.
4. Krytyka ujęcia zarządzania globalnego
Niemożność precyzyjnego nakreślenia zasad zarządzania globalnego wystawia ujęcie
na ostrą krytykę. Jej przedmiotem stały się nie tylko poszczególne aspekty tej interpretacji rzeczywistości międzynarodowej, ale również zasadność podstawowych założeń, na bazie których jest formułowana. Robert Gilpin pisze np., że zarządzanie globalne jest w najlepszym razie czystą retoryką, w najgorszym, utopijnym dążeniem49.
48
M. Mekata, Building Partnership Toward a Common Goal: Experiences of the International Campaign to Ban Landmines, w: A. Florini, The Third Force: the Rise of Transnational Civil Society, Tokyo,
Washington 2000, s. 143–176.
49
R. Gilpin, Global Political Economy, Princeton 2001.
76
Małgorzata Zachara
Robert Latham twierdzi z kolei, że ma ono „atrakcyjne przymioty w erze niejasności,
niepewności i ciągłych zmian”50.
Wątpliwości pojawiają się już w punkcie wyjścia. Wprawdzie rzadko kwestionowane są twierdzenia o zachodzących współcześnie głębokich zmianach w obszarze
stosunków międzynarodowych, jednak wśród krytyków panuje sceptycyzm, wobec
uznania nowych zjawisk i ich konsekwencji za sygnał nowej jakości w funkcjonowaniu struktur międzynarodowych. Ewolucja sytemu międzynarodowego rozpatrywana
jest w tradycyjnych ramach geopolityki. Głównym punktem sporów jest pytanie, czy
i na ile nowe, pozapaństwowe ośrodki decyzyjne, podmioty prywatne, części składowe, z których w przyszłości może wyłonić się globalne społeczeństwo obywatelskie
są autonomiczne w swym działaniu? Według stanowiska realistycznego, zakres autonomii i zdolności oddziaływania na sprawy międzynarodowe pozapaństwowych podmiotów obecnych w środowisku międzynarodowym jest naszkicowany w sposób niewspółmierny do ich faktycznej roli i możliwości. Jednak trudności w spójnym ujęciu
złożonej rzeczywistości międzynarodowej popychają badaczy tej dziedziny w stronę
retoryki zarządzania globalnego, która dostarcza szerszej gamy narzędzi do opisywania zmiany niż dotychczasowe koncepcje: „daje się zauważyć pewna bezradność
wobec płynności, różnorodności i fragmentaryzacji, które zachodzą w obszarze globalnym […] Politycy nie są w stanie zaprezentować spójnych koncepcji polityki zagranicznej, organizacje międzynarodowe grzęzną w nieudolności, a naukowcy spoglądają
wstecz, powtarzając maksymę Gramsciego o tym, że stare porządki umierają, a nowe
bardzo powoli ujawniają swe oblicza”51.
Idea zarządzania globalnego zwraca uwagę na pewne, związane z globalizacją
zjawiska, które spowodowały gwałtowne przeobrażenia społeczne i technologiczne,
zwiększając integrację i potrzebę współdziałania w sferze stosunków międzynarodowych. Może ona rozszerzać możliwości adekwatnego opisu areny międzynarodowej,
ale nie jest kluczem do definiowania świata. Jest to pewna interpretacja zachodzących
zjawisk. W tej interpretacji nacisk położony jest na otwartość i uznanie różnorodności,
na poszerzenie rynku konkurujących ze sobą idei, z których każda ma szansę potencjalnie uzyskać poparcie. Zarządzanie globalne być może ma ambicje, aby stworzyć
ramy pojęciowe dla opisu rzeczywistości międzynarodowej przez pryzmat zjawisk,
których znaczenie wzrosło w wyniku globalizacji, takich jak współzależność, internacjonalizacja życia społecznego, zmiana pojmowania geopolityki. Świat przestał być
jednorodny, zacierają się jego kontury i brakuje adekwatnego opisu zmieniającej się
rzeczywistości. Zwolennicy zarządzania globalnego usiłują tę lukę wypełnić, koncentrując się na konieczności współdziałania mocarstw, które w warunkach współzależności są zmuszone pogłębić wzajemne oddziaływania, aby rozwiązywać globalne
R. Latham, Politics in a Floating World: Toward a Critique of Global Governance, w: M. Hewson,
T.J. Sinclair, op. cit.
51
Ibidem.
50
77
kryzysy. Obraz ten uzupełniony jest o wizję rosnących wpływów osób i organizacji
prywatnych, które m.in. dzięki rewolucji informacyjnej zyskują realne możliwości
działania na arenie międzynarodowej. Istnieje w tym nurcie przekonanie, że dokonująca się transformacja doprowadzi do jakiejś, jeszcze nieokreślonej formy porządku
międzynarodowego opartego nie na instytucjach państwa narodowego, ale na wspólnocie wartości i przekonań, która skłoni liderów politycznych i społecznych reprezentujących grupy dotychczas nieobecne w debacie międzynarodowej, do działania.
Tymczasem, w zróżnicowanym, fragmentarycznym świecie zderzających się interesów i sposobów definiowania rzeczywistości, taka wspólnota wartości będzie trudna
do osiągnięcia. Konsensus w systemie, gdzie każda opinia ma szanse uzyskać reprezentację, jest bardziej problematyczny, niż w sieci konkurujących ze sobą państw narodowych podzielonych według pozycji i władzy, którą dysponują. Z tej perspektywy,
koncepcja globalnego społeczeństwa obywatelskiego charakteryzuje się nie tyle wspólnotą wartości i celów, ile powielaniem mechanizmów działania spośród tych, które
okazały się najbardziej skuteczne.
Bezpieczne zaplecze ekonomiczne i postęp technologiczny zasadniczo wpłynęły
na styl życia zachodnich społeczeństw, sprawiając, że edukacja obywatelska jest tam
szeroko dostępna, a sfera zaangażowania w kluczowe problemy ludzkości atrakcyjna
dla milionów potencjalnych aktywistów NGO oraz INGO52. Wymiar globalny stał się
bardziej realny, bliższy, obecny również na poziomie lokalnym. Ronald Robertson
i James Rosenau piszą o „glokalizacji polityki i kultury”, o wzajemnym uzupełnianiu
się poziomu lokalnego i globalnego. Zjawisko to skutkuje powstaniem nowego modelu
sojuszu społecznego – ludzie w sferze procesów globalnych szukają szansy realizacji
celów politycznych. Liberalna, wolnorynkowa ideologia spowodowała, że potrzeby,
które kiedyś były zaspokajane przez instytucje publiczne, współcześnie zostały zagospodarowane przez prywatne, pozarządowe przedsięwzięcia, często projektowane na
wzór oddolnych ruchów społecznych53. Być może są one po prostu bardziej konkurencyjne rynkowo, w kontekście kosztów i skuteczności, wobec innych podmiotów.
W konsekwencji więc dysponenci środków publicznych (rządy, organizacje międzyrządowe) oraz prywatnych (fundacje, jednostki) są bardziej skłonni powierzać zadania
trzeciemu sektorowi. Jest to zatem bardziej racjonalny wybór administracyjny niż
istotna zmiana porządku międzynarodowego.
Wiele głosów krytycznych wobec wizji formułowanej przez zarządzanie globalne
odwołuje się do neorealistycznego spojrzenia na porządek międzynarodowy. Uznaje
się, że pomimo poszerzania sfery kontaktów i współpracy transnarodowej, dominującym aktorem w układzie międzynarodowym wciąż pozostają państwa. Zarządzanie
globalne tworzy wyłącznie pewną retorykę polityczną wykorzystywaną w politycznym
A. Florini, The Third Force…, op. cit. s. 1–16.
C.N. Murphy Global Governance: Poorly Done and Poorly Understood, w: R. Wilkinson, The
Global Governance Reader, London 2005, s. 95.
52
53
78
Małgorzata Zachara
przesłaniu państw. W przypadku Stanów Zjednoczonych atrakcyjność tej linii potwierdzają choćby podejmowane interwencje humanitarne, deklaracje działań na rzecz
minimalizowania liczby ofiar konfliktów zbrojnych czy zaangażowanie w utworzenie
Międzynarodowego Trybunału Karnego. Właściwie wszystkie ważne elementy amerykańskiego etosu, który stał się podstawą deklarowanych wizji i realizowanych strategii w amerykańskiej polityce zagranicznej można wpisać w kontekst zarządzania
globalnego. Może on stanowić ramę dla wizji Ameryki jako promotora demokracji,
mediatora w przestrzeni międzynarodowej, siły stojącej na straży praw człowieka
i wartości cywilizacyjnych Zachodu. Jednocześnie jednak, faktycznie realizowany
model polityki zagranicznej, który mieści w sobie hamowanie działań Rady Bezpieczeństwa w Rwandzie w 1994 r., odrzucenie zarówno Traktatu Ottawskiego, jak
i jurysdykcji MTK, dowodzi powierzchowności przywiązania do idei i mechanizmów
zarządzania globalnego. Taka postawa jest zresztą charakterystyczna dla klubu głównych graczy światowego rynku politycznego. Zatem dla pozostałych państw poparcie
dla filozofii i zaangażowanie w procesy zarządzania globalnego może być pewną strategią obliczoną na wzmocnienie własnej pozycji na arenie międzynarodowej54. W tej
perspektywie pojawia się analogia między rzeczywistością polityczną a tą stricte ekonomiczną. W tej drugiej, zarządzanie globalne jest tylko jedną spośród wielu strategii,
pozwalających przedsiębiorstwom osiągnąć zakładane cele w warunkach zglobalizowanej ekonomii. Kierunek ten akcentuje skuteczność i całościowe spojrzenie na rzeczywistość biznesową: „zarządzanie globalne oznacza proces budowania i realizowania strategii i systemów operacyjnych, a także pracę z ludźmi na całym świecie w celu
uzyskania i utrzymania trwałej przewagi konkurencyjnej”55.
Pojawiają się również głosy, że zarządzanie globalne nie tyle jest opisem świata,
który stara się ściśle korespondować z faktami, ile bardziej stanowi legitymizację czy
usprawiedliwienie dla pewnych strategii politycznych, których stosowanie uważa się
za korzystniejsze, biorąc pod uwagę kontekst globalizacji56. Wizja porządku międzynarodowego formułowana przez zarządzanie globalne, oferuje podobne wartości, co
system bazujący na interakcjach państw. Obydwie formuły dążą do zapewnienia
porządku, przestrzegania prawa, osiągnięcia sprawiedliwości, które to są przeciwstawione chaosowi, anarchii, nieobecności reguł, w niestabilnych częściach świata. Różnica między dwiema propozycjami wyraża się w podstawowej zasadzie, na której
bazują – partykuralizmie, w przypadku systemu państwowo-centrycznego oraz uniwersalizmie, proponowanym przez zarządzanie globalne57. Jednak podczas gdy
54
R. Wilkinson, S. Hughes, Global Governance: Critical Perspectives, London, New York 2002,
s. XV.
55
M.K. Nowakowski (red.), Biznes międzynarodowy. Od internacjonalizacji do globalizacji, Warszawa 2005, s. 351.
56
K. Späth, Inside Global Governance: New Borders of a Concept, http://www.cpogg.org/paper%20
amerang/Konrad%20Spaeth.pdf (26.08.2009).
57
Ibidem.
79
w pierwszym, tradycyjnym ujęciu, państwo jest źródłem porządku, kontroli i to ono
wyznacza normy postępowania, koncepcja zarządzania globalnego nie daje odpowiedzi na pytanie, który z bazowych elementów proponowanego przez nią systemu,
miałby przejąć tę rolę. Jednocześnie zbiór argumentów, które wskazują na postępujące
osłabianie roli państwa narodowego, stanowi pierwszorzędną bazę dla rozpatrywania
systemu międzynarodowego w kategoriach uniwersalistycznych, oferowanych przez
zarządzanie globalne. O centralnej roli państw w systemie międzynarodowym decyduje ich suwerenność, a procesy redystrybucji władzy utożsamiane z istotą zarządzania globalnego tę suwerenność podkopują58. Jednak idea suwerenności pozostaje aktualna, mimo wzrastającej współzależności i rozszerzającej się siatki regulacji międzynarodowych. Liczne wyzwania, które stawia przed nią współczesny świat, przyczyniają
się nie tyle do jej osłabienia, ile do wykazania jej uniwersalności, wzmacniając
w wielu przypadkach dążenie do sprawowania władzy nad określonym terytorium
i uzyskania niezależności politycznej w imię tej zasady59. Podobne tendencje rysują
się szczególnie wyraziście w tych częściach świata, które nie w pełni korzystają
z dobrodziejstw globalizacji. Linia podziału świata na rozwinięty i rozwijający się
wyznacza również linię krytyki zarządzania globalnego jako spojrzenia na system
międzynarodowy, które pretendując do osiągnięcia globalnej skali, posługuje się
przede wszystkim zachodnimi kategoriami politycznymi i kulturowymi. Chociaż jednym z głównych celów, jakie stawiają sobie jednostki i organizacje pretendujące do
odgrywania roli w ramach „globalnego społeczeństwa obywatelskiego” jest zmniejszanie przepaści cywilizacyjnej między Północą i Południem, to skuteczność jego
działania może zostać ograniczona. Według raportów amerykańskiego National Intelligence Council, „obecnie dwie trzecie populacji świata żyje w krajach, które mają
dostęp do głównego systemu ekonomicznego. Jednak nie można oczekiwać, aby do
roku 2020 korzyści globalizacji, odczuwane były na całym świecie. […] przepaść
między krajami, które ekonomicznie, technologicznie czy społecznie korzystają z globalizacji, a narodami, czy też grupami w świecie rozwijającym się, które zostały
z tyłu, będzie się pogłębiać. Następne 15 lat będzie okresem, w którym sprzeczności
i niepewność zglobalizowanego świata ujawnią się z jeszcze większą wyrazistością,
niż ma to miejsce obecnie”60. Zatem możliwości koordynacji poszczególnych projektów globalnych będą raczej ograniczane niż rozszerzane. Nie wszystkie podmioty
obecne na arenie międzynarodowej, wśród nich także duża grupa państw, są skłonne
zharmonizować swoje działania z ogólnie ustanowionymi wytycznymi, ponieważ
58
J.N. Rosenau, Turbulence in World Politics: a Theory of Change and Continuity, New York 1990;
K. Ohmae, The End of the Nation State: the Rise of Regional Economics, New York 1995.
59
W.W. Werner, J.H. de Wilde, The Endurance of Sovereignty, „European Journal of International
Relations” 2001, nr 7, s. 283–313; Zob. również M. Dowgielewicz, Jaka przyszłość państw narodowych?,
„Sprawy Międzynarodowe” 2009, nr 3, s. 35–40.
60
Report of the National Intelligence Council’s, The Contradictions of Globalization, 2020 Project,
http://www.dni.gov/nic/NIC_globaltrend2020_s1.html (27.08.2009).
80
Małgorzata Zachara
obecnie nie są beneficjentami globalizacji i nie upatrują korzyści w stosowaniu wspólnego globalnego kodu postępowania.
Biorąc pod uwagę powyższy kontekst, należy również zadać pytanie: Czy jakakolwiek diagnoza dotycząca obecnego kształtu systemu międzynarodowego może być
kompletna i dawać podstawy dla wiarygodnego prognozowania? Dynamika środowiska międzynarodowego utrudnia dokonywanie całościowych i aktualnych ocen stanu
faktycznego. Trudno o klarowne podziały i jednoznaczne wnioski. Jednak jest rzeczą
pewną, że globalny układ sił ulega zmianie, a rosnąca współzależność i przetasowania
na geopolitycznej mapie świata są podstawą kształtowania się nowych reguł w stosunkach międzynarodowych. Zarządzanie globalne, które zawiera w sobie element
niedookreślenia, ciągłej ewolucji, potrzebę dostosowania się do zmieniającej się rzeczywistości, stanowi pewien atrakcyjny komentarz dla współczesnej rzeczywistości
międzynarodowej. Należy pamiętać, że jest to coraz popularniejsze – bo wyrażające
intuicje wielu badaczy – ujęcie natury stosunków międzynarodowych, nie zaś spójna
metodologicznie koncepcja. Taki, raczej nieuporządkowany zbiór diagnoz i obserwacji, wystawia się na zarzut niejasności, nieprecyzyjności, słabość metodologiczną.
W odpowiedzi, pojawia się uzasadnione twierdzenie, że złożoność rzeczywistości międzynarodowej, skazuje na niepowodzenie wysiłki, zmierzające do ukazania jej w kategoriach bardziej ścisłych i przejrzystych.
Perceiving international relations from the angle of global governance
Summary
The term ‘global governance’, although imprecise, understood in a variety of manners and
applied in diverse contexts, has been present in the literature on international relations since the
end of the 20th century. It expresses the intuition of numerous researchers who follow the transformations of the changing international reality and believe that as a result thereof the manner
of governing international processes (principles, standards, procedures) have been changing
considerably. The paper presents the basic notions and perceptions of the contemporary international relations which are specific to the global governance perspective. The subject is introduced with the presentation of global governance sources and the accompanying terminological
and methodological disputes. The notion of authority is discussed, which occupies a central
position in the literature on global governance, thus being a point of departure to the discussion
on the new configuration of powers on the international stage which is being shaped as a result
of globalisation processes. New forms of cooperation between informal circles and interest
groups acting for solving global problems, which have not been present before, are a result of
those processes. Their activity goes beyond the borders of countries, thus becoming a basis for
formulating forecasts on the arising “global civil society”. The final part of the paper presents
the most significant weaknesses, as well as moot and arguable points in the interpretation of the
contemporary international relations presented by global governance.
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Leonard Łukaszuk
LOTNICTWO MIĘDZYNARODOWE
W OBLICZU NOWYCH WYZWAŃ I ZADAŃ
1. Główne problemy lotnictwa w systemie gospodarki
światowej i bezpieczeństwo żeglugi powietrznej
Mnogość problemów i możliwości społeczeństw jest współcześnie uwarunkowanych
stopniem ich mobilności, a w polityce zagranicznej wielu państw dostęp do rynków
licznych podmiotów oraz produktów i informacji zyskał rangę priorytetową. Zwiększanie mobilności na różnych polach umożliwia zwłaszcza nowoczesne lotnictwo.
W strukturze i operacjach, tj. działaniu, międzynarodowego systemu lotniczego
są brane pod uwagę żywotne interesy narodowe jako odgrywające w nich rolę centralną1. Transport lotniczy stał się również katalizującym czynnikiem globalizacji.
Godne uwagi są więc badania występujących relacji między polityką lotniczą i interesami narodowymi, skupiające uwagę na obecnej gospodarce światowej i tych jej
obszarach, które stanowią wspólną podstawę egzystencji dla „społeczności międzynarodowej” i w których najczęściej występują sprzeczne interesy.
Tworzony jest nowy reżim dla lotnictwa międzynarodowego2 oraz wzrasta tendencja do odchodzenia rządów od zarządzania lotnictwem międzynarodowym w skali
mikro. Zezwala się przewoźnikom korzystać z możliwości rynków, gdziekolwiek
mogą je znaleźć z odpowiednio dużą łatwością i odpowiedzialnością. Dzięki temu
„przemysł” transportu lotniczego może aktywnie tworzyć nowe reguły zachowań na
konkurencyjnym rynku.
Związana jest z tym odpowiednia infrastruktura prawna i działania polityczne
zorientowane na zarządzanie tym szczególnym „przemysłem” w perspektywie przyszłych dekad rozwoju lotnictwa. Wychodząc dalej, poza regulacje dotyczące „open
1
2
Zob. E. von den Steinen, National Interest and International Aviation, London 2006.
B.F. Havel, Beyond Open Skies. A New Regime for International Aviation, London 2009.
82
Leonard Łukaszuk
skies”, tworzone są kontury nowego reżimu prawnego, który ma ułatwiać zarządzanie
ruchem transportu lotniczego zarówno pasażerskiego, jak i cargo.
Podejmuje się systemowo ujęte analizy porównawcze prawnej i politycznej skali
deregulacji, stosowanej przez władze federalne USA i w ramach ponadnarodowej
współpracy w Unii Europejskiej. Badania tej problematyki wymagały sięgnięcia do
różnych źródeł, m.in. do ostatnich regulacji prawnych w USA i Wspólnocie Europejskiej z zakresu międzynarodowego prawa lotniczego oraz do polityki lotniczej i dyplomacji. Zgłaszane są propozycje stworzenia wielostronnego międzynarodowego systemu transportu powietrznego.
Badane są potencjały inicjatyw „open skies” w następstwie nowego porozumienia
o transporcie lotniczym między USA i UE, inspirujące do rzeczywistego, prawdziwego
zglobalizowania przemysłu światowego transportu lotniczego w takich kluczowych
aspektach i dziedzinach, jak: kabotaż, wymogi związane z własnością i obywatelstwem, selekcja (wybór) tras, tożsamość linii lotniczych, zdolność przewozowa,
reżimy cenowe, konkurencja i pomoc publiczna, harmonizowanie regulacji, prawo
pracy, przepisy dotyczące czarterów i cargo, uczciwość operacji i dostęp do systemów
rezerwacji komputerowej, autoryzacja i podział kodów lotów, alianse i immunitet antytrustowy, regulowanie sporów.
Odpowiedniej obserwacji badawczej wymagają interakcje w postaci realnych
działań, podejmowanych wśród przewoźników, „czynników regulujących” oraz na
rynkach lotniczych.
Obecny, postrzegany z perspektywy globalnej system regulacji transportu lotniczego jest oceniany jako nieadekwatny do komercyjnych potrzeb nowoczesnego
„przemysłu” tego transportu i wymagający reform. Prowadzone są debaty na temat
zreformowania krajowych instrumentów interwencji publicznej w sferę biznesu zajmującego się transportem lotniczym.
Przedmiotem analiz jest kwestia, jak prawo i polityka USA i WE, zmierzające do
deregulacji, mogą być zintegrowane jako podstawa dla drugiego etapu porozumienia
między tymi dwoma podmiotami, budowanego dzięki wysiłkowi przedstawicieli
rządu, administratorów przemysłu oraz komentatorów akademickich, wspierających
postępującą liberalizację transportu lotniczego.
Wychodząc poza regulacje „open skies”, dąży się do najbardziej szerokiego i znaczącego poparcia, także dzięki możliwościom, jakie stwarza obecna „kompleksowa”
dyplomacja wielostronna, tak aby określić przyszłość lotnictwa międzynarodowego.
Nowym wyzwaniem i zadaniem dla lotnictwa cywilnego jest jego usytuowanie w kształtującym się nowym systemie transportu multimodalnego3. Współczesne
prawo transportowe nie dysponuje jeszcze odpowiednimi regulacjami prawnymi, służącymi relacjom multimodalnym w skali krajowej, regionalnej i globalnej. Należy je
3
M. Hoeks, Multimodal Transport Law. The Law Applicable to the Multimodal Contract for the Carriage of Goods, London 2010.
Lotnictwo międzynarodowe w obliczu nowych wyzwań i zadań
83
ukształtować. Ostatnio problem taki zaistniał m.in. dla Polski i Ukrainy w związku
z organizowaniem „Euro 2012”.
Obecnie nie zauważa się, aby istniały tendencje do tworzenia jednolitego, zuniformizowanego prawa dla transportu multimodalnego. Obecne prawo transportowe nie
dysponuje adekwatnymi środkami, aby tworzyć odpowiednie podstawy dla niezbędnej
pewności w obrocie handlowym i gospodarczym, w odniesieniu do konsekwencji
prawnych różnego rodzaju strat, zniszczeń czy opóźnień cargo, spowodowanych
wykonywaniem kontraktów o transporcie multimodalnym.
Istnieją tylko częściowe, rozproszone, dość skomplikowane, a także niekonsekwentne i niekiedy sprzeczne przepisy, będące „mieszaniną” i „składanką” uregulowań
dotyczących odpowiedzialności cywilnej. Wywierają one wpływ na prawo regionalne,
subregionalne i krajowe, skupiając przede wszystkim uwagę na transporcie unimodalnym. Są one uzupełniane zasadami standardów kontraktowych, tworzonymi przez
przemysł transportu lotniczego i służą jako podstawa do egzekwowania odpowiedzialności międzynarodowej przewoźników.
Konsekwencją tego stanu jest stosowanie norm o odpowiedzialności przeważnie
„od przypadku do przypadku”, co sprzyja powstawaniu niepewności w odniesieniu do
rozmiarów i skali odpowiedzialności przewoźników multimodalnych w określonej
sytuacji. Według informacji UNCTAD z 2003 r., większość podmiotów zaangażowanych w przemyśle transportowym nie uważa istniejących podstaw prawnych transportu multimodalnego za satysfakcjonujące i efektywne pod względem kosztów.
Przeprowadzone badania wskazują, że obecnie większość stosowanego prawa
może być wobec kontraktów multimodalnych niewystarczająca i nieodpowiadająca im
w pełni swym zakresem normatywnym. Na podstawie badań doktryny, legislacji
i przypadków stosowania prawa o multimodalnym przewozie dóbr w systemach prawnych Niemiec, Holandii i Wielkiej Brytanii proponuje się stosowanie w tej dziedzinie
norm prawa międzynarodowego prywatnego i optowanie za wyborem prawa bazującego na warunkach określonych w danym kontrakcie. Dotyczy to zwłaszcza następujących kwestii:
● czy rodzaje użytego transportu mogą być przedmiotem kontraktu;
● czasu dopuszczalnego do składania protestów, roszczeń i podejmowania sporów – i kiedy możliwość taka wygasa;
● dokumentacji przewozu,
● odpowiedzialności przewoźnika wobec podwykonawcy;
● planowania „kosztów sporów” (friction costs);
● zasad jurysdykcji i wyboru odpowiedniego forum rozstrzygającego spory dla
praktyk handlowych;
● zazębiania się, „zachodzenia na siebie” konwencji bądź brak reżimów prawnych mających zastosowanie do przewozów;
● zniszczeń albo strat, które zaistniały w momencie, kiedy kończy się reżim unimodalny, a zaczyna inny;
84
Leonard Łukaszuk
● zniszczeń i strat spowodowanych przez wielorakie przyczyny;
● praw i obowiązków określonych podmiotów, których dotyczy dany kontrakt.
Nadal brak jest traktatu regulującego kwestie międzynarodowego transportu multimodalnego różnych dóbr i określającego warunki jego wykonywania. W tej sytuacji
pomocne jest korzystanie z ustaleń i rekomendacji doktryny, zarówno de lege ferenda,
jak i de lege lata. W ostatnich latach przygotowano wiele projektów i propozycji, jak
rozwiązać problemy tego transportu drogą uregulowań prawnych. Ich brak wpływa
niekorzystnie na status i funkcjonowanie tego transportu.
Istotnym problemem są transgraniczne usługi nawigacyjne w lotnictwie4. Z transgranicznym wykonywaniem nawigacyjnych usług lotniczych, zwłaszcza w Europie,
wiąże się kwestia zapewnienia wymogu „transparentnych linii” oraz dwóch rodzajów odpowiedzialności: responsibility i liability. Olbrzymie nasilenie ruchu lotniczego w obszarze powietrznym Unii Europejskiej wymaga szczególnej troski o ten
znaczący segment usług lotniczych, jakim jest nawigacja. Chociaż głównym wymogiem jest zapewnienie w tym ruchu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa, podmioty świadczące usługi nawigacyjne muszą uwzględniać także efektywność i optymalizację zdolności lotniczej i minimalizację opóźnień w ruchu lotniczym. Niels
van Antwerpen uważa, że chociaż ze względów technicznych i operacyjnych są stosowane ulepszenia w tych dziedzinach – to jednak jurysdykcyjne problemy odpowiedzialności, zwłaszcza w przypadku „średnich kolizji” (mid-air) – wymagają
„ostrzejszego” i bardziej precyzyjnego zdefiniowania. Szczególnie ważne są trzy
kwestie o znaczeniu perspektywicznym: międzynarodowe i europejskie podstawy
prawne, dotyczące usług nawigacji lotniczej; problemy odpowiedzialności państwa
oraz odpowiedzialność za szkody spowodowane przez „operatorów” świadczących
usługi nawigacyjne.
W analizach usług nawigacyjnych są brane pod uwagę następujące zagadnienia:
● rola International Civil Aviation Organization (ICAO) oraz European Civil
Aviation Conference (ECAC), European Organization for the Safety of Air
Navigation (Eurocontrol), – European Aviation Safety Agency (EASA) oraz
innych organizacji;
● Single European Sky – jako inicjatywa i tworzenie w jej ramach: Functional
Airspace Blocks (FABs) oraz programu badawczego SEAR;
● utworzenie „transparentnej linii” odpowiedzialności państw w przepisach
o transgranicznych usługach nawigacyjnych;
● perspektywy wprowadzenia transparentnego reżimu odpowiedzialności podmiotów korporacyjnych, świadczących lotnicze usługi nawigacyjne.
Niels van Antwerpen załącza w swojej monografii tekst modelowego porozumienia zawierającego przepisy o lotniczych usługach nawigacyjnych.
4
Zob. N. van Antwerpen, Cross-border Provision of Air Navigation Services with Specific Reference to
Europe. Safeguarding Transparent Lines of Responsibility and Liability, London 2008.
85
Międzynarodowa Organizacja Lotnictwa Cywilnego (ICAO)5 powstała w 1944 r.
i jest odpowiedzialna za nawigację lotniczą, obejmującą aspekty techniczne i operacyjne bezpieczeństwa ruchu lotniczego i transportu lotniczego: pasażerów, bagaży,
cargo i poczty. W czasie 60 lat działalności ICAO jej priorytetem było bezpieczeństwo
ruchu lotniczego – techniczne i operacyjne. Priorytet ten uzupełniono przez cele promujące i zapewniające bezpieczeństwo lotów przed bezprawnymi aktami wymierzonymi przeciw lotnictwu cywilnemu. ICAO podejmuje wiele inicjatyw i projektów
dotyczących reżimu prawnego, rozwijanego przez tę organizację.
Aspekty prawne bezpieczeństwa lotniczego6 są znaczącym segmentem w międzynarodowej polityce lotniczej. Są one analizowane w kontekście mechanizmów tworzonych przez ICAO oraz praktykę. Powszechnie wiadomo, że latanie jest zajęciem ryzykownym, wykonywanym w nieprzyjaznym środowisku i przy dużych prędkościach.
Zapewnienie bezpieczeństwa w lotnictwie może być osiągane przy uwzględnianiu
różnych uwarunkowań zapobiegania wypadkom i to nie tylko zachowywania wymogów bezpieczeństwa technicznego, ale także z uwzględnieniem aspektów politycznych, strategicznych i prawnych. Dlatego też konieczne jest podejście wielodyscyplinarne: techniczne, ekonomiczne, menedżerskie i prawne.
Mandat, jaki uzyskała ICAO w dziedzinie zapewniania bezpieczeństwa zderza się
obecnie z dużą ekspansją międzynarodowej społeczności lotnictwa cywilnego, liberalizacją przemysłu transportu lotniczego, wprowadzaniem nowych technologii oraz
z istniejącymi i nowymi zagrożeniami w postaci aktów terrorystycznych.
ICAO jako międzynarodowa organizacja lotnictwa cywilnego powinna spełniać
więc bardziej aktywną rolę w zapewnianiu bezpieczeństwa lotniczego. Można to osiągnąć m.in. także poprzez działania quasi-legislacyjne i przez wzmocnienie funkcji tej
organizacji, a przede wszystkim przez konsekwentne „rządy prawa” (rule of law).
Przedmiotem analiz są w monografii Jiefanga Huanga zagadnienia dotyczące:
● globalnego „podejścia ramowego” do inicjatyw narodowych i regionalnych
w zakresie bezpieczeństwa lotniczego;
● kontrolowania przestrzegania przez państwa standardów międzynarodowych
w tym zakresie;
● analizowania i eliminowania przestępczości kryminalnej, wymierzonej w bezpieczeństwo lotnictwa cywilnego;
● ważności zapewniania wymogów bezpieczeństwa lotniczego, a nie tylko branie
pod uwagę względów czysto komercyjnych, związanych z zyskiem;
● rozwoju aliansów lotnictwa cywilnego, podziału kodów lotów (code-sharing),
działalności związanej z outsorcing – tj. zatrudnianiem osób spoza firmy – w celu
obniżania kosztów, oraz zakupu nowych części lub podzespołów w innej firmie;
5
6
2009.
L. Weber, International Civil Aviation Organization (ICAO). An Introduction, London 2007.
Zob. J. Huang, Aviation Safety Through the Rule of Law. ICAO’s Mechanisms and Practices, London
86
Leonard Łukaszuk
● wymogu uproszczenia i ujednolicenia określonych procedur regulacyjnych;
● zakazu użycia broni przeciw cywilnym statkom powietrznym znajdującym się
w locie;
● rozwijania nowych technologii, także bazujących na satelitarnych systemach
nawigacyjnych;
● ważności i znaczenia „rządów prawa” i systemu, checks and balance w organizacjach międzynarodowych.
Stałe zapewnianie bezpieczeństwa lotniczego – to nie tylko obowiązki wynikające
z umów zawieranych między państwami, ale także obowiązek powszechny, adresowany do całej „społeczności międzynarodowej”.
Bezpieczeństwo w lotnictwie jest podstawowym kanonem i nakazem obecnym
w głównych, podstawowych aktach prawnych oraz w wielu instrukcjach wykonawczych. Bezpieczeństwo lotnicze obejmuje zarówno budowę i zasady eksploatacji
sprzętu, urządzeń i infrastruktury lotniczej, jak i ochronę przed bezprawnymi aktami
w postaci: aktów sabotażu, uprowadzeń i różnego rodzaju aktów terrorystycznych7.
Zapewnianiu bezpieczeństwa lotniczego służy stale udoskonalana technika
budowy samolotów, zapewnienie trwałości elementów konstrukcji lotniczych, m.in.
skrzydeł i kadłuba8, silników i awioniki. Zaistniały w 2010 r. wypadek z silnikiem
Rolls-Roysa jest m.in. przypisywany skutkom zbyt dużej liczby zamówień zagranicznych na te silniki i obniżeniu rygorów ich żywotności, szybszego zużycia wykorzystywanych materiałów.
Na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa lotniczego działa wiele służb międzynarodowych, regionalnych i krajowych9 – w zakresie meteo, łączności, także satelitarnej,
nadzoru ruchu powietrznego i obsługi lotnisk. „Społeczność międzynarodowa” podjęła
wiele środków prawnych – w postaci umów wielostronnych zawartych pod auspicjami
ICAO, aby zapewnić bezpieczeństwo lotnictwa przed aktami typu terrorystycznego.
Są to: Konwencja Tokijska (z 1963 r.) w sprawie przestępstw i innych czynów popełnionych na pokładzie statku powietrznego; Konwencja Haska (z 1970 r.) o zwalczaniu
bezprawnego zawładnięcia statkiem powietrznym (high jacking); Konwencja Montrealska (z 1971 r.) w sprawie zwalczania bezprawnych czynów skierowanych przeciwko
bezpieczeństwu lotnictwa cywilnego – uzupełniona protokołem (z 1988 r.) o zwalczaniu bezprawnych aktów przemocy w portach lotniczych międzynarodowych. Te trzy
tzw. sektorowe konwencje nawzajem się uzupełniają.
Po zamachu lotniczym nad Lockerbie przyjęto nową Konwencję Montrealską
(w 1991 r.) o znakowaniu plastycznych materiałów wybuchowych – w celu ich
wykrywania.
M. Marcinko, Wybrane aspekty walki z terroryzmem w prawie międzynarodowym. Stan prawny na
dzień 31 października 2007 r., Dęblin 2008 (Rozdział V: Terroryzm lotniczy a prawo międzynarodowe).
8
Zob. J. Sieniawski, Stopy aluminium stosowane w technice lotniczej, „Mechanik” 2009, nr 7,
s. 649–654.
9
Zob. A. Rejmak, Ratownictwo lotnicze w Polsce, Warszawa 2001.
7
87
Ważną rolę w zakresie bezpieczeństwa lotniczego spełnia ICAO jako wyspecjalizowana agenda ONZ i jej komitety do spraw: nawigacji lotniczej, transportu
powietrznego, współpracy technicznej oraz przeciwdziałania aktom bezprawnej ingerencji. System ICAO opiera się na: konwencjach międzynarodowych, przepisach
prawa krajowego państw członkowskich i ich programach narodowych ochrony lotnictwa, programach ochrony portów lotniczych oraz programach ochrony linii lotniczych. ICAO przyjmuje także tzw. wzmocnione standardy bezpieczeństwa przy współpracy z International Air Transport Association (IATA), jak np. zamykanie kokpitów,
plany działania (w 2002 r.) i Uniwersalny Program Kontroli Bezpieczeństwa (USAF).
ICAO wydała podręcznik ochrony lotnictwa cywilnego przed aktami bezprawnej ingerencji (ICAO doc. 8973) z załącznikiem nr 16 o procedurach bezpieczeństwa przeciw
atakom ziemia–powietrze10. ICAO rozwija także program treningowy w zakresie bezpieczeństwa lotniczego.
Ewolucja prawa lotniczego w XXI w. jest uwarunkowana: wymogami bezpieczeństwa, procesami globalizacji oraz liberalizacji, a także integracji regionalnej, zwłaszcza
europejskiej. Istotnym czynnikiem jest również zapobieganie szkodom lotniczym,
wyrównywanie strat powstałych w ich wyniku oraz dbałość o lepszą ochronę „konsumentów” – użytkowników transportu lotniczego.
Żegluga powietrzna już od początków swojego rozwoju jest chroniona przed
zagrożeniami zewnętrznymi, a także ze względu na obronność i bezpieczeństwo
publiczne państw oraz bezpieczeństwo podróżujących osób i przewożonego mienia.
Główne elementy lotnictwa poddano w związku z tym ściśle określonym rygorom
ochronnym oraz mechanizmom kontroli.
Zasada całkowitego i wyłącznego zwierzchnictwa państw w ich terytorialnej przestrzeni powietrznej, potwierdzona przez Konwencję Paryską z 1919 r. i Konwencję Chicagowską z 1944 r. i nadal respektowana w prawie traktatowym, została ze względów
politycznych i wojskowych zmodyfikowana w późniejszych umowach, z uwzględnieniem polityki i interesów państw o kluczowej pozycji w lotnictwie międzynarodowym.
Niehandlowe loty międzynarodowe cywilnej floty powietrznej zostały „zliberalizowane”, z określeniem szczegółowych, ujednoliconych wymagań dotyczących lotnictwa
cywilnego w zakresie bezpieczeństwa i usprawnienia jego działalności. Zacieśniono
współpracę władz lotniczych i organów zarządzających ruchem lotniczym państw.
W Konwencji Helsińskiej (z 1992 r.) o otwartych przestworzach dopuszczono loty
inspekcyjne związane z kontrolą zbrojeń oraz ochroną środowiska, z zachowaniem
zakazu naruszania granic państwowych przez wojskowe statki powietrzne.
W Konwencji Chicagowskiej (artykuł 3-bis) oraz w Konwencji Tokijskiej
(z 1963 r.) dotyczącej czynów popełnionych na statkach powietrznych – ograniczono
prawo ingerencji państw wobec przelatujących nad ich terytorium statków powietrznych.
10
Problemy bezpieczeństwa w lotnictwie współczesnym przedstawiono obszernie w części VI. publikacji: L. Łukaszuk, T. Balcerzak (red.), Lotnictwo współczesne i jego problemy. Cywilizacja–Kultura–Prawo–Ekonomika–Bezpieczeństwo–Obronność, Warszawa 2007.
88
Leonard Łukaszuk
Niektóre państwa (m.in. USA i Kanada) rozszerzyły w Arktyce swoje kompetencje zwierzchnicze, obejmując tzw. strefy identyfikacyjne nad morzem pełnym, niekiedy w znacznej odległości od ich wód terytorialnych, strefy przyległej, a nawet od
wyłącznej strefy ekonomicznej (EEZ)11.
Po zaistnieniu w 1957 r. pierwszego, orbitalnego lotu kosmicznego, państwa uznały
zasadę wolności nieszkodliwego przelotu statków kosmicznych, ograniczając przez to
realizowanie praw wynikających z ich zwierzchnictwa terytorialnego w górnych warstwach atmosferycznych i pozaatmosferycznych, wykorzystywanych do orbitalnych,
okołoziemskich lotów kosmicznych. W okresie późniejszym ONZ i państwa członkowskie uzgodniły i wprowadziły do praktyki stosowania określone zasady działalności i współpracy w przestrzeni kosmicznej w formie soft law oraz prawnotraktatowej –
bez uwzględniania dotychczas określanego statusu prawnego przestrzeni powietrznej.
Ostatnio w ramach Unii Europejskiej i NATO jest dyskutowany, budzący wiele
kontrowersji problem dopuszczania przelotu nad terytorium państw samolotów bezzałogowych, sterowanych elektronicznie przez operatorów z powierzchni Ziemi.
Zgodnie z artykułem 8 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym z 1944 r.:
„Statek powietrzny nadający się do lotu bez pilota może bez pilota przelatywać nad
terytorium Umawiającego się Państwa tylko za specjalnym upoważnieniem ze strony
tego Państwa i zgodnie z warunkami takiego upoważnienia. Każde Umawiające się
Państwo zobowiązuje się zapewnić kontrolę lotów statków powietrznych bez pilota w
rejonach otwartych dla cywilnych statków powietrznych w taki sposób, by uniknąć
niebezpieczeństwa dla cywilnych statków powietrznych”.
Zgodnie z prawem międzynarodowym, cywilnym statkom powietrznym przysługuje swego rodzaju immunitet, wyrażający się m.in. w mniej rygorystycznym traktowaniu w razie naruszenia obszaru powietrznego nad obcym terytorium oraz w zakazie
użycia przeciw nim broni w locie, co reguluje artykuł 3-bis Konwencji Chicagowskiej
wprowadzony Protokołem w 1984 r. w Montrealu na wniosek USA i ratyfikowany
przez Polskę. USA nie ratyfikowały tego przepisu. Po 11 września 2001 r. wprowadzono w USA regulacje zezwalające na zestrzeliwanie samolotów cywilnych w sytuacji ich opanowania przez terrorystów-samobójców. W Polsce Trybunał Konstytucyjny
wyrokiem z 3 października 2008 r. uchylił zaskarżony przepis artykułu 122a w ustawie
Prawo lotnicze z 2002 r., dopuszczający możliwość zniszczenia statku powietrznego
przez organ dowodzenia obroną powietrzną w przypadku stwierdzenia, że statek taki
ma być użyty jako środek ataku terrorystycznego12.
11
Szerzej o relacjach lotniczo-morskich zob. L. Łukaszuk, Porządek prawny na morzach a lotnictwo
współczesne, „Prawo Morskie” 2011, t. 27. Zob. także: P.A. Dutton, Caelum liberum. Air Defence Identification Zones Outisde Sovereign Airspace, „American Journal of International Law” 2009, t. 103, nr 4.
12
Pozostały jednak pewne niejasności w tzw. przepisach związkowych ustawy o ochronie granicy
państwowej, DzU 1990, nr 78 poz. 461 z późn. zm.). Dlatego 5 stycznia 2011 r. zmieniono tę ustawę ograniczając po uprzednim ostrzeżeniu przez wojskowy statek przechwytujący możliwość zestrzelenia wyłącznie
w stosunku do obcych wojskowych statków powietrznych, a w odniesieniu do samolotów cywilnych tylko
89
Wobec użytkowników statków powietrznych, personelu lotniczego i usług naziemnych wprowadza się systematycznie zaostrzone kryteria w postaci: certyfikatów bezpieczeństwa, wymogów kwalifikacyjnych, kontroli związanych z uzyskiwaniem licencji,
stosowania urządzeń automatycznych do reagowania na sytuacje awaryjne. Dotyczy
to załóg latających, kontrolerów ruchu, obsługi technicznej i innej obsługi naziemnej.
W związku z występującymi zagrożeniami bezpieczeństwa w ruchu lotniczym
Unia Europejska wydała rozporządzenie w sprawie badania wypadków i incydentów
w lotnictwie cywilnym oraz zapobiegania im. Rozporządzenie weszło w życie 2 grudnia 2010 r. (Rozporządzenie Parlamentu i Rady UE 996/2010 uchyliło dyrektywę
94/56/WE i zostało opublikowane w Dz.Urz. UE L 295 z 12 listopada 2010 r.).
W aspekcie bezpieczeństwa lotniczego godne uwagi są opinie ekspertów opublikowane na łamach „Palestry”13, w związku z katastrofą lotniczą pod Smoleńskiem
oraz zagrożeniem transportu lotniczego w Europie pyłem wulkanicznym po wybuchu
wulkanu w Islandii w 2010 r.14 Istotne są także spostrzeżenia dotyczące zasad ubezpieczenia tzw. ryzyk lotniczych15.
2. Polityka lotnicza i współczesne prawo lotnicze
– uwarunkowania i tendencje rozwoju
Polityka lotnicza i współczesne międzynarodowe prawo lotnicze są analizowane
w szerszym kontekście różnych uwarunkowań politycznych, zasad i procesów gospodarki rynkowej, globalizacji oraz trwałego, zrównoważonego rozwoju, zarówno
w skali globalnej, jak i regionalnej – zwłaszcza europejskiej. Istotne są również w rozwoju polityki i prawa lotniczego aspekty cywilizacyjne i kulturowe16.
wówczas, gdy nie mają one żadnych osób na pokładzie, lub gdy są to wyłącznie zamachowcy. Taki samolot
cywilny będzie mógł być zestrzelony jedynie w sytuacji obrony koniecznej, bądź w stanie wyższej konieczności. Przepis ten wszedł w życie 23 marca 2011 r. (Dz.U. 2011, nr 50, poz. 255). Rada Ministrów określi
w drodze rozporządzenia organ dowodzenia obroną powietrzną w zakresie ochrony granicy państwowej oraz
tryb postępowania przy stosowaniu środków w sytuacji przechwytywania obcych statków powietrznych
i związanych z tym czynności w celu zapewnienia prawidłowego zastosowania środków przewidzianych
w przepisach zmienionej Ustawy o ochronie granicy państwowej. Decyzje o zastosowaniu tych środków
podejmuje Dowódca Operacyjny Sił Zbrojnych RP.
W 2006 r. Federalny Trybunał Konstytucyjny RFN nie dopuścił do przyjęcia w RFN ustawy o zestrzeliwaniu jako niezgodnej z Ustawą Zasadniczą RFN.
13
„Palestra” 2010, nr 5–6 (m.in. artykuł Marka Żylicza).
14
E. Michalak i in., Pył wulkaniczny – problematyka informacji przekazywanych operatorom lotniczym
w świetle Konwencji Chicagowskiej, „Palestra” 2010, nr 5–6, załącznik nr 15.
15
M. Polkowska, Zasady ubezpieczenia ryzyk lotniczych w lotnictwie cywilnym i państwowym, „Palestra” 2010, nr 5–6.
16
Zob. L. Łukaszuk, T. Balcerzak (red.), op. cit.; M. Żylicz, Prawo lotnicze i jego znaczenie w polityce
rozwoju lotnictwa, w: Krajowa Rada Lotnictwa, Dowództwo Sił Powietrznych RP. Stowarzyszenie Inżynierów
90
Leonard Łukaszuk
Polityka wobec lotnictwa może mieć zarówno cechy liberalne, jak i restrykcyjne,
tj. związane z ingerencją państw, także w aspekcie zasad gospodarki rynkowej. Na
prawo lotnicze, jego kształtowanie, wywiera wpływ ogólna polityka rozwoju. Ewolucja tego prawa jest uwarunkowana:
● wymogami związanymi z potrzebą wprowadzenia ułatwień w żegludze
powietrznej i poddanie jej określonym rygorom bezpieczeństwa;
● otwieraniem rynków dla handlowych usług lotniczych;
● wyrównywaniem szkód lotniczych i ochroną konsumentów;
● potrzebą zapewnienia lepszej ochrony lotnictwa przed działaniami bezprawnymi.
Państwa w swej polityce lotniczej zmierzają do optymalnego wykorzystania lotnictwa cywilnego w celach gospodarczych, społecznych i usług lotniczych, a w relacjach zewnętrznych, międzynarodowych – do optymalnego udziału swego lotnictwa
w międzynarodowym rynku, głównie w zakresie transportowych usług lotniczych.
Ograniczenia w polityce lotniczej państw są uwarunkowane ich strategią w zakresie obronności i bezpieczeństwa publicznego oraz bezpieczeństwem lotnictwa, ochroną
środowiska naturalnego i ochroną interesów osób trzecich.
Zjawisko liberalizacji w polityce lotniczej jest głównie uwarunkowane procesami
globalizacji stosunków gospodarczych i handlowych. Przyczynia się do generowania
nowych inicjatyw przewoźników lotniczych; rozwoju lotnictwa, sprzyjającego unowocześnianiu gospodarek; ekonomicznej racjonalizacji systemu usług lotniczych,
następującej w drodze samoregulacji oraz do rozszerzania ofert usług lotniczych
i obniżania cen, co jest następstwem stosowania reguł wolnej konkurencji.
Natomiast stosowanie praktyk restrykcyjnych, antykonkurencyjnych, może sprzyjać dezintegracji i niespójności światowego systemu przewozów lotniczych.
Całkowita liberalizacja wobec transportu lotniczego i wprowadzenie nieograniczonej konkurencji w skali światowej byłaby jednak niekorzystna z powodu sprzyjania
„megaprzewoźnikom”, eliminującym słabszych przewoźników i połączenia bezpośrednie, dążącym do tworzenia monopoli i oligopoli. Nie jest możliwa do zrealizowania także
wobec postawy obronnej i zrelatywizowanego, pragmatycznego liberalizmu państw
oraz wspólnot regionalnych (WE/UE), stosujących umiarkowaną pragmatyczną politykę liberalizacji lub deregulacji, kierując się przede wszystkim własnymi korzyściami.
Polityka lotnicza państw i ich ingerencja w sektorze lotniczym jest realizowana
zgodnie z zasadami gospodarki rynkowej. Dotyczy to:
● podejmowania działalności lotnictwa cywilnego przez organy i przedsiębiorstwa państwowe (nie występuje w USA, a w UE – istnieje zakaz wspomagania
przez dofinansowanie);
i Techników Komunikacji. Oddział Warszawski Sekcja Lotnicza. Stowarzyszenie Twórców Aeronautyki i Jej
Rozwoju – STAR/PL. Konferencja Przyszłość Lotnictwa w Polsce. Referaty i prezentacje, Warszawa 27 października 2004 r.; idem, Prawo lotnicze międzynarodowe, europejskie i krajowe, Warszawa 2002.
91
● planowania i zapewniania właściwego funkcjonowania infrastruktury lotniczej
(lotniska i inne urządzenia);
● pomocy udzielanej przez państwo przedsiębiorstwom lotniczym w określonych
warunkach – w sferze pomocy społecznej, dla rozwoju regionów upośledzonych, zgodnie ze stosowaną w UE zasadą public service obligation (zobowiązania użyteczności publicznej);
● pomocy państwa w celu zwiększenia konkurencyjności własnego, „narodowego” lotnictwa poprzez: planowanie inwestycji i kształtowanie krajowej infrastruktury lotniczej; włączanie się do międzynarodowych (transeuropejskich)
programów sieci transportu, współfinansowanych przez UE; wspieranie rozwoju krajowych portów lotniczych tranzytowych (hubs); odpowiednie nadzorowanie operacji wykonywanych przez obce przedsiębiorstwa lotnicze na terytorium kraju; dążenie na forum międzynarodowym (ONZ, WTO, ICAO i UE)
do eliminowania działań oraz postanowień w umowach międzynarodowych
dyskryminujących i ograniczających konkurencyjność lotnictwa krajowego;
przeciwdziałanie obcym naruszeniom zobowiązań międzynarodowych i praktykom dyskryminacyjnym wobec własnych przedsiębiorstw lotniczych; niewprowadzanie w przepisach krajowych i decyzjach administracyjnych postanowień niekorzystnych dla zdolności konkurencyjnych własnych przedsiębiorstw – w relacji do obcych; wspieranie dyscyplin naukowych i zaplecza
edukacyjnego dla lotnictwa krajowego w zakresie subsydiarnym, jeśli zadania
takie wykraczają poza możliwości tego lotnictwa; uwzględnianie potrzeb lotnictwa w programach trwałego, zrównoważonego rozwoju gospodarki i transportu opracowywanych przez organy państwa i organizacje międzynarodowe,
w tym także regionalne – na zasadach niedyskryminacji.
W tworzeniu regulacji prawa lotniczego – krajowego, regionalnego i powszechnego międzynarodowego powinny być uwzględniane zasady i kryteria, wynikające ze
strategii trwałego, zrównoważonego rozwoju. Wynikają stąd dla polityki w tym obszarze różne problemy i dylematy: czy rozwój ma być sterowany w skali globalnej, czy
tylko ma się ograniczać do określonych dziedzin i obszarów? Czy ma on odbywać się
drogą „samoregulacji”, czy w ramach określonych uregulowań prawnych? Czy ma
być stosowane podejście „ponadsektorowe, sektorowe i podsektorowe”?
W sektorze transportu i w lotnictwie – jako jego podsektorze – występuje
w związku z tym kilka kluczowych problemów: transport służy całej gospodarce i społeczeństwu, dlatego też powinien być powszechnie dostępny, bezpieczny, wygodny
i tani, co nie oznacza wymogu jego dofinansowywania; transport traktowany także
jako samodzielna działalność gospodarcza jest wspierany i chroniony przez państwa,
niekiedy dość restrykcyjnie, protekcjonistycznie, jest też regulowany w większości
umów międzynarodowych. Poza UE i GATS (Układ Ogólny o Handlu Usługami) –
brak jest liberalnych konwencji wielostronnych; kształtowanie sieci dróg i punktów
transportowych wymaga uwzględniania wielu konkurujących potrzeb i interesów:
92
Leonard Łukaszuk
narodowych, regionalnych, lokalnych i grupowych; wymóg racjonalnego planowania
trwałego rozwoju skutkuje potrzebą przyjęcia ujednoliconych zasad i kryteriów –
występujące różnice w traktowaniu różnych gałęzi gospodarki i transportu są niekorzystne dla ich rozwoju i pełnionych funkcji; eliminowanie czynników szkodzących
środowisku naturalnemu, zwłaszcza w lądowych środkach transportu, a w lotnictwie
zwłaszcza hałasu, przez ulepszanie silników i zmniejszanie liczby operacji lotniczych,
a to głównie dzięki wprowadzaniu do transportu bardziej nowoczesnych i większych
samolotów.
W ONZ i innych organizacjach międzynarodowych zasady zrównoważonego rozwoju są wprowadzane w ramach Nowego Międzynarodowego Ładu Gospodarczego
(NIEO) oraz po konferencji ONZ w Johannesburgu (UN World Summit on Sustainable
Development 2002). Przyjęty w 1994 r. w Marrakeszu w ramach WTO układ GATS,
w załączniku dotyczącym transportu lotniczego, jedynie w ograniczonym zakresie
objął usługi lotnicze, a dotyczy to: napraw i obsługi technicznej statków powietrznych,
usług sprzedaży i marketingu oraz systemów rezerwacji (CRS). Stowarzyszenie Prawa
Międzynarodowego (ILA) przyjęło na konferencji w New Dehli (w 2002 r.) deklarację
zasad tego prawa z postulatami de lega ferenda w zakresie zrównoważonego rozwoju.
W odniesieniu do transportu, także lotniczego, nadal brak powszechnej umowy
międzynarodowej zobowiązującej państwa do zapewnienia w tym sektorze gospodarki
i usług trwałego, zrównoważonego rozwoju. Również Konwencja Chicagowska o lotnictwie cywilnym (z 1944 r.) tylko ogólnie określa zasady współpracy państw i niedyskryminacji, a bardziej szczegółowo: zasady bezpieczeństwa i usprawnienia lotów
i przewozów – ale bez praw handlowych; tryb uzgadniania wspólnych działań dotyczących infrastruktury i regulowania sporów. Dość szerokie kompetencje przyznano
Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego, ale bez uprawnień do podejmowania regulacji w sprawach ekonomicznych, poza opracowywaniem projektów
konwencji i zwoływaniem konferencji międzynarodowych w sprawie transportu lotniczego, jak też z możliwością wydawania niewiążących zaleceń w kwestii tzw. udogodnień pomocniczych. ICAO może planować tylko środki zabezpieczenia lotów,
a nie kompleksowy rozwój usług w ramach transportu lotniczego.
W działaniach podejmowanych przez Unię Europejską w ramach Strategii Lizbońskiej w odniesieniu do transeuropejskiej sieci handlowej (TEN-Transport) oraz w programach wykonawczych nie uwzględniono lotnictwa, także w dyrektywie w sprawie usług.
Rozwój jest natomiast wspierany w aspekcie bezpieczeństwa lotnictwa w europejskim obszarze powietrznym (Single European Sky) – co dotyczy organizacji
i zabezpieczenia ruchu lotniczego, ujednolicania wymagań technicznych i dotyczących
bezpieczeństwa lotnictwa, a także nadzoru nad ich stosowaniem. UE przejmuje w tych
dziedzinach stopniowo odpowiedzialność od dotychczas niezależnych europejskich
agend lotniczych.
Parlament Europejski i Rada decyzją 1692/96 przyjęły wytyczne zakładające zintegrowanie do 2010 r. sieci infrastruktury multimodalnej: transportu lądowego,
93
morskiego i lotniczego – według określonych planów. W dziedzinie infrastruktury lotniczej dotyczy to portów lotniczych (także budowy nowych) oraz sieci zarządzania
ruchem lotniczym.
Zagadnienia dotyczące transportu lotniczego powinny być postrzegane w szerszym kontekście kształtowania założeń wspólnej polityki transportowej integrującej
się Europy17. Modelowe założenia tej polityki zaprojektowano w Traktacie o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej (TWE), tytuł IV, część II. Określono tam (artykuł 75),
początkowo na okres przejściowy, wspólne zasady dotyczące międzynarodowego
transportu, obejmujące przewoźników wykonujących usługi transportowe w obrębie
państw członkowskich WE. W Traktacie o Unii Europejskiej (z 1992 r.) uwzględniono
ponadto środki służące zapewnieniu bezpieczeństwa transportu oraz przewidziano
określone rozwiązania dotyczące sieci transeuropejskich (Tytuł XII). Był to ważny
etap w rozwoju wspólnej polityki transportowej, ponieważ przewidziano (artykuł 129
b) umożliwienie obywatelom Unii, podmiotom gospodarującym oraz społecznościom
regionalnym i lokalnym pełne wykorzystanie możliwości, jakie wynikły z utworzenia
specyficznego obszaru bez granic państwowych, wewnętrznych w ramach UE.
Założono, że Wspólnota będzie m.in. wspierać łączenie się sieci narodowych,
mając na uwadze połączenia z zamorskimi regionami wyspiarskimi oraz różnymi
enklawami i regionami peryferyjnymi – z centralnymi regionami Unii Europejskiej.
Przepisy dotyczące transportu początkowo nie obejmowały żeglugi morskiej
i powietrznej (lotniczej). W tych dziedzinach przewidywano jedynie możliwość wydawania przez Radę (jednomyślnie) odpowiednich postanowień (artykuł 84). Brak ustanowienia całościowej, wspólnej polityki transportowej był nawet przedmiotem skargi
Parlamentu Europejskiego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) przeciwko Radzie o zaniechanie ustanowienia takiej polityki. Trybunał uznał zasadność
wniosku tylko w odniesieniu do zasady swobody świadczenia usług (Wyrok z 22 maja
1985 r. w sprawie 13/83). Trybunał wskazał, że urzeczywistnianie tej zasady swobody
w sektorze transportu powinno odbywać się m.in. poprzez określenie wspólnych zasad
dotyczących przewozów międzynarodowych w ramach wspólnej polityki transportowej – z uwzględnieniem warunków dopuszczenia przewoźników zagranicznych do
przewozów wewnętrznych. Jednak przed końcem okresu przejściowego Rada nie
wprowadziła niezbędnych środków prawnych dla zapewnienia swobody świadczenia
usług w dziedzinie przewozów.
17
Zob. H. Kassim, H. Stevens, Air Transport and European Union. Europeization and Its Limits,
Hampshire 2010; G. Zając, Wspólna polityka lotnicza Unii Europejskiej, Przemyśl 2009; Unia Europejska.
Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, Wspólna polityka transportowa Unii Europejskiej, Biuletyn „ABC Unii Europejskiej”, Warszawa, kwiecień 2004 r.; V. Corduant, J.L. van de Wouwer, One Sky for
Europe? World-wide challenges, Brussel 2001; J.L. van de Wouwer, Recent Developments and Perspectives
in European and International Air Transport Law, Brussel 1998; G. Druesne, Prawo materialne i polityki
Wspólnot i Unii Europejskiej, Warszawa 1996, s. 364–366; M. Żylicz, Prawo lotnicze, międzynarodowe,
europejskie, krajowe, Warszawa 2002.
94
Leonard Łukaszuk
Kształtowanie się wspólnej polityki przewozów lotniczych w Europie było pewnym procesem. Wspólnotowe regulacje prawne z tej dziedziny z początków lat 80.
XX w. były w istocie następstwem orzeczeń sądowych ETS, potwierdzających zastosowanie w przewozach lotniczych reguł konkurencji zawartych w artykułach 85 i 86
TWE. Trybunał wpłynął przez to na znaczne zwiększenie elastyczności w systemie
organizacji rynku przewozów lotniczych, bowiem dopuścił do wprowadzenia większej
swobody w podziale zdolności przewozowych18.
Liberalizacja transportu lotniczego w Unii Europejskiej była procesem trwającym
10 lat, począwszy od 1987 r., kiedy to został przyjęty pierwszy „pakiet” regulacji,
wprowadzający m.in. zasady konkurencji w tym transporcie, częściową liberalizację
taryf lotniczych oraz rozszerzenie dostępu wspólnotowych przewoźników lotniczych
do regularnej obsługi tras między obszarami państw członkowskich UE. Obowiązujący
następnie od 1990 r. drugi pakiet obejmował m.in. system taryf, wprowadzał dalszą
liberalizację dostępu do rynku przewozów lotniczych oraz odnosił się do praktyk niezgodnych z zasadami konkurencji na wspólnym rynku Wspólnoty. Wprowadzony
l stycznia 1993 r., a więc tuż po utworzeniu Unii Europejskiej – pakiet trzeci dotyczył
m.in. licencji dla przewoźników lotniczych, dostępu do tras powietrznych wewnątrz
WE oraz opłat i stawek za świadczone usługi lotnicze19.
Przewoźnicy zarejestrowani na obszarze WE i posiadający licencję wspólnotową
mają – począwszy od 1997 r. – swobodny dostęp do świadczenia usług lotniczych we
Wspólnocie na dowolnych trasach, co obejmuje także przewozy kabotażowe.
Obecnie przygotowuje się do realizacji koncepcję stworzenia tzw. jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej (Single European Sky). Koncepcję tę zaproponowała
Komisja Europejska w grudniu 1999 r. Planowane jest przyjęcie jednolitych unijnych
ram regulacyjnych, obejmujących wspólne zarządzanie ruchem powietrznym dla
zapewnienia bezpieczeństwa, interoperacyjności oraz punktualności połączeń lotniczych. Działania takie wymusza szybki rozwój transportu lotniczego i nasilające się
duże natężenie ruchu lotniczego w powietrzu i na lotniskach.
Transport lotniczy jest jednym z elementów transeuropejskiej sieci transportowej, podporządkowanej potrzebom perspektywicznym jednolitego rynku – po przyjęciu Traktatu z Maastricht (w 1992 r.) i regulacji (artykuły 154–156) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Rada Europejska w grudniu 1994 r. aprobowała
w związku z tym czternaście priorytetowych projektów do realizacji w ramach transeuropejskiej sieci transportowej wspólnie przez państwa członkowskie UE, w tym m.in.
18
Podstawowe znaczenie dla ukształtowania regulacji prawnych transportu lotniczego oraz polityki
lotniczej Wspólnoty i Unii Europejskiej miały orzeczenia ETS w sprawach: French Seamen’s /C-167/73;
Nouvelles Frontières /C-209-213/84, a także Open Skies /C-466-469/98, 471-472/98, 475-476/98.
19
Wchodzące w skład trzeciego pakietu rozporządzenia: 2407/92, 2408/92 i 2409 (o których wspomniano dalej) zostały w 2008 r. zastąpione rozporządzeniem nr 1008/2008, które jednak tylko w nieznacznym stopniu zmieniło unormowania pakietu trzeciego. Zob. H. Kassim, H. Stevens, Air Transport and the
European Union…, op. cit., s. 122.
95
budowę portów lotniczych. Parlament Europejski i Rada przyjęły w 1996 r. wytyczne
w sprawie rozwoju tej sieci do 2010 r., co dotyczy infrastruktury, systemów zarządzania ruchem i systemów nawigacyjnych. W tymże roku Unia Europejska zainicjowała
tzw. proces TINA (Transport Infrastucture Needs Assessment) wraz z programem obejmującym kraje kandydujące do UE, korzystające z funduszu IPSA, a w przyszłości
z Funduszu Spójności i funduszy strukturalnych. W sieci TINA znajdzie się 38 lotnisk.
Ogólne zasady dotyczące transportu lotniczego wynikające z uregulowań wspólnotowych20 można ująć następująco.
W artykule 80. ust. 2 Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej (według wersji
skonsolidowanej Traktatu) przewidziano kompetencję Rady – skupiającej przedstawicieli każdego państwa członkowskiego szczebla ministerialnego i koordynującej ogólną
politykę gospodarczą tych państw poprzez przyjmowane przez siebie akty prawne,
także w dziedzinie transportu lotniczego. „Rada może kwalifikowaną większością głosów podjąć decyzję, czy i w jakim trybie mogą być wydane przepisy dotyczące żeglugi
morskiej i powietrznej. Stosuje się procedurę przewidzianą w Artykule 7l”. Należy
tu przytoczyć treści tego artykułu którego, postanowienia wprowadzono „z uwagi na
charakterystyczne cechy transportu”. Rada – według stosownych procedur „i po porozumieniu z Komitetem Społeczno-Ekonomicznym oraz Komitetem Regionów, określa:
(a) wspólne zasady w zakresie transportu międzynarodowego do lub z terytorium
Państwa Członkowskiego lub tranzytu przez terytorium jednego lub więcej
Państw Członkowskich;
(b) warunki, w jakich przewoźnicy niemający stałej siedziby w Państwie Członkowskim mogą świadczyć usługi transportowe na terytorium Państwa Członkowskiego;
(c) środki zwiększające bezpieczeństwo transportu;
(d) wszelkie inne odpowiednie postanowienia”.
Ponadto, „2. W drodze wyjątku od procedury przewidzianej w ust. l. postanowienia regulujące zasady transportu, jeśli miałyby one wywierać poważny wpływ na
poziom życia i zatrudnienie na określonych obszarach oraz na funkcjonowanie infrastruktury transportu, Rada podejmuje jednomyślnie, na wniosek Komisji, po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego i Komitetu Społeczno-Ekonomicznego. Rada
bierze pod uwagę potrzebę przystosowania się tych obszarów do rozwoju gospodarczego, wynikającego z ustanowienia wspólnego rynku”.
Transport lotniczy podlega więc ogólnym zasadom wynikającym z regulacji prawnych wspólnotowych i unijnych w odniesieniu do transportu jako szczególnego sektora
gospodarki, powiązanego ze światem zewnętrznym, zarówno w skali regionalnej –
europejskiej, jak i globalnej. W związku z tym do transportu lotniczego mają
Zob. Z. Brodecki, M. Derezińska, Prawo integracji europejskiej. Zarys wykładu z wyborem źródeł,
Sopot 1999, s. 228, 230; R. Ostrihansky, Wspólna polityka transportowa, w: J. Barcz (red.), Prawo Unii
Europejskiej. Prawo materialne i polityki, Warszawa 2003, s. 370–372.
20
96
Leonard Łukaszuk
zastosowanie postanowienia artykułów 81 i 82 TWE dotyczące konkurencji – na co
zwrócił uwagę ETS w jednym ze swych wyroków. Są to następujące zasady dotyczące
przedsiębiorstw: „1. Wszelkie porozumienia między przedsiębiorstwami, decyzje grup
przedsiębiorstw i uzgodnione praktyki, które mogą wpływać na handel między Państwami Członkowskimi i których przedmiotem lub skutkiem jest uniknięcie, ograniczenie lub naruszenie konkurencji w obrębie wspólnego rynku są zakazane jako niezgodne ze wspólnym rynkiem” (artykuł 81); „Zabronione, jako niezgodne ze wspólnym rynkiem, jest nadużywanie pozycji dominującej na wspólnym rynku lub znacznej
jego części przez jedno lub kilka przedsiębiorstw, jeżeli mogłoby to wpłynąć na handel między Państwami Członkowskimi” (artykuł 82).
W obrębie Wspólnoty Europejskiej obowiązują określone zasady odnoszące się
do swobody prowadzenia działalności w transporcie lotniczym. Zgodnie z rozporządzeniem Rady (2407/92) koncesje wydawane przez państwa członkowskie na prowadzenie tej działalności są ważne we wszystkich państwach Wspólnoty, przy czym
przedsiębiorstwo przewoźnika lotniczego musi być własnością (bezpośrednio lub
poprzez udział większościowy) państw członkowskich, bądź podmiotów z nich pochodzących. Nie jest wymagane posiadanie własnej floty powietrznej, ale przewoźnik ma
obowiązek wykazać, że na statki powietrzne, którymi dysponuje ma tytuł własności,
bądź je wynajmuje (leasing).
Wykorzystywane przez przewoźnika z WE statki powietrzne powinny być zarejestrowane w jednym z państw członkowskich. Jeśli zaś statki takie są wykorzystywane krótkotrwale, sezonowo, wymóg taki nie obowiązuje. Przewoźnicy mający
ważne licencje w pełni korzystają ze swobodnego dostępu do tras powietrznych
wewnątrz wspólnoty Europejskiej, począwszy od 1 stycznia 1993 r., a w odniesieniu
do kabotażu – od l kwietnia 1997 r.
Swoboda dostępu do tras powietrznych jest jednak uzależniona od planowania
przelotów na danej trasie przez poszczególne państwa członkowskie. Zakazana jest
jakakolwiek dyskryminacja statków powietrznych ze względu na ich przynależność
państwową, bądź też firmę przewoźnika.
Przewoźnicy wykonujący loty regularne mogą być zobowiązywani przez państwo
do świadczenia usług publicznych wobec tzw. ośrodków peryferyjnych, bądź też ze
względu na żywotne znaczenie gospodarcze dla danego regionu – za odpowiednią
rekompensatą finansową od państwa, uwzględniającą wynik analizy przychodów
i kosztów. Przewoźnicy lotniczy WE mogą swobodnie ustalać opłaty pasażerskie, zaś
opłaty czarterowe i za cargo są zależne od umów pomiędzy stronami (Rozporządzenie
Rady 2409/92). Państwo ma prawo do ingerowania w wysokość stawek opłat pasażerskich, ale prawo to podlega kontroli Komisji Europejskiej.
Rozporządzeniem Rady (95/93) zostały ustalone zasady koordynowania przez
państwa członkowskie przydzielania czasu operacji w portach lotniczych, tj. prawa do
korzystania z terminalu i pasa startowego. Czas operacji powinien być przydzielany
w sposób neutralny, niedyskryminacyjny i przejrzysty, jednak przy uwzględnieniu
97
zasad pierwszeństwa ustalanych przez IATA. Potrzeba koordynacji wynika stąd, że
niekiedy, ze względu na zbyt duże wykorzystywanie portu lotniczego nowi uczestnicy
ruchu powietrznego mają trudności w dostępie do korzystania z danego portu. Wówczas wyznaczony przez państwo członkowskie koordynator przydziela czas operacji
w danym sezonie – na wniosek przewoźnika.
Dyrektywą Rady (96/67/EC) uregulowano zasady świadczenia usług naziemnych
w portach lotniczych, według których istnieje możliwość wyboru podmiotów świadczących takie usługi oraz zapewniono prawo ich wykonywania przez przewoźników
na użytek własny.
Rozporządzeniem Rady (2027/97) uregulowano odpowiedzialność cywilną przewoźników lotniczych ze Wspólnoty za śmierć lub obrażenia cielesne pasażerów, ale bez
określania górnej granicy tej odpowiedzialności i wprowadzania domniemania tej odpowiedzialności. Wprowadzono też terminy i określono procedurę wypłaty odszkodowań.
Komisja Europejska prowadzi prace nad ukształtowaniem pakietu uregulowań
harmonizacyjnych, mających służyć urzeczywistnieniu koncepcji „jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej”. Kompleksowo ujęty program zakłada przede wszystkim: utworzenie wspólnego systemu zarządzania przestrzenią powietrzną jednolitego
rynku; ustanowienie jednego, europejskiego organu regulacyjnego; doprowadzenie do
stopniowego zintegrowania cywilnego i wojskowego zarządzania przestrzenią
powietrzną; bardziej efektywne wykorzystywanie zasobów ludzkich przy kontroli
ruchu powietrznego; ustanowienie instytucjonalnego współdziałania z Europejską
Organizacją Bezpieczeństwa Żeglugi Powietrznej (Eurocontrol), skupiającą państwa
członkowskie Wspólnot i UE; wprowadzanie nowoczesnych technologii umożliwiających realizowanie zakładanych celów.
Ponadto, uwzględniając sytuację, że w transporcie w ogóle, a w transporcie lotniczym w szczególności – konkurencja stała się dominującym elementem w mechanizmach sterowania rynkami przewozowymi w polityce transportowej, we Wspólnocie
Europejskiej przewidziano pewne wyłączenia sektorowe, grupowe, spod zakazu porozumień ograniczających konkurencję (artykuł 81 ust. 1 TWE/artykuł 8l ust. 3), co
obejmuje także wyłączenia grupowe w sektorze transportu lotniczego. Komisja Europejska już w 1987 r. została upoważniona rozporządzeniem Rady (EWG 3976/87
w sprawie stosowania artykułu 85 ust. 3 TWE do określonych grup porozumień i praktyk uzgodnionych w sektorze transportu lotniczego (Dz.Urz. WE 1987 L 374/1) do
wydania rozporządzenia w celu wyłączenia licznych grup porozumień zawieranych
między stowarzyszeniami lotniczymi. W wyniku tego, np. rozporządzenie takie
z 25 czerwca 1993 r. (EWG/ 1617/93 KE), obowiązujące do 30 czerwca 2004 r. – ale
tylko w odniesieniu do slotów i lotów rozkładowych, do 30 czerwca 2002 r. obejmowało konsultacje w zakresie taryf pasażerskich (na mocy nowelizującego rozporządzenia (WE 1324/2001 z 29 czerwca 2001 r. Dz.Urz. WE 2001, L 177/56). Komisja
Europejska przewiduje nowe wyłączenia dla sektora transportu lotniczego Wspólnoty
w jego relacji z krajami trzecimi.
98
Leonard Łukaszuk
W wyniku działań legislacyjnych – przygotowujących do akcesji, oraz w jej
wyniku – w znowelizowanym polskim prawie lotniczym (2002 r.) zostały uwzględnione wspólnotowe standardy odnoszące się do cywilnego transportu lotniczego. Podjęto także określone działania organizacyjne i techniczne.
W prawie lotniczym można wyróżnić międzynarodowe regulacje o ogólnym profilu publiczno-prawnym, określające prawa i obowiązki państw oraz organizacji
i instytucji lotniczych, a także innych podmiotów oraz regulacje określające kwestie
techniczne, tj. budowę, wyposażenie, dopuszczenie do lotów i eksploatację statków
powietrznych. Brak natomiast niezbędnych uregulowań dotyczących urządzeń rakietowych i innych nietypowych, np. tzw. aparatów lekkich. Stosowany w prawie lotniczym podział na statki powietrzne cywilne i państwowe, tj. wojskowe, policyjne
i celne jest niekiedy oceniany jako niepełny.
Od niedawna są używane w przestrzeni kosmicznej także tzw. statki przestrzeni
(spacecraft), wykonujące loty na przemian – zarówno w przestrzeni powietrznej, jak
i pozaatmosferycznej (nadpowietrznej). Dotyczy to także tzw. suborbitalnej „turystyki
kosmicznej”. Loty takie mogłyby być objęte wspólnymi zasadami prawa lotniczego
i prawa kosmicznego – z uwzględnieniem ich funkcji, a nie statusu obydwu przestrzeni, dotychczas nie określonego w sensie ich rozgraniczenia.
Statki powietrzne cywilne, dla zapewnienia im odpowiedniej ochrony prawnej
w obrocie międzynarodowym – jako swego rodzaju sprzęt ruchomy (mobile equipment), są poddawane państwowym procedurom rejestrowym, bowiem – podobnie jak
statki morskie – muszą legitymować się określoną przynależnością państwową (nationality). Wiąże się z tym nadzór nad nimi i ich eksploatacją – dane państwo zapewnia
im odpowiednią ochronę, „opiekę”, w handlowych i innych relacjach międzynarodowych. Istotna jest tu zwłaszcza „opieka” dyplomatyczna i konsularna.
Statki takie są również użytkowane przez operatorów (użytkowników) z innych
państw na podstawie umów o tzw. eksploatacji zamiennej (interchange) o najmie,
leasingu w formie dry leasing (tj. wyłącznie samych maszyn powietrznych), jak i wet
leasing (tj. wraz z załogą obsługującą). Kwestię tę reguluje artykuł 83. bis Konwencji
Chicagowskiej wprowadzony Protokołem w 1980 r. podpisanym w Montrealu (ICAO
doc. 9318). Kryteria funkcjonalne wykorzystywania flot lotnictwa cywilnego mają niekiedy w praktyce większe znaczenie niż ich formalna przynależność do danego państwa.
Postępuje doskonalenie usług lotniczych i zarządzania ruchem lotniczym. Dotyczy
to doskonalenia infrastruktury lotniskowej i odpowiedniego rozwiązywania problemów zagęszczającego się ruchu lotniczego na określonych, szczególnie uczęszczanych
obszarach. Postulowane są nowe regulacje i rozwiązania dotyczące lokalizacji lotnisk,
korzystania z terenów do nich przylegających oraz lotów i dozwolonej ich wysokości
– ze względu na potrzebę ochrony środowiska oraz praw osób trzecich (ograniczenie
hałasu, niezakłócanie prywatności posesji).
Stosowane są urządzenia i procedury zwiększające bezpieczeństwo i sprawność
funkcjonowania ruchu lotniczego – dzięki udoskonalaniu techniki, automatyzacji pro-
99
cedur oraz rozwojowi systemów i urządzeń orbitalnych i naziemnych nawigacji satelitarnej. Sprzyja bezpieczeństwu i zarządzaniu organizacja „wspólnego europejskiego
nieba”. Wprowadzanie ujednoliconych zasad wpływa na doskonalenie służb pomocniczych, zabezpieczających i usprawniających ruch lotniczy, tj. służb meteorologicznych, poszukiwawczo-ratunkowych i innych.
Unia Europejska przejmuje działania wykonywane dotychczas przez Urząd Lotnictwa Cywilnego (ECAC), JAA i Eurocontrol, wprowadza się ułatwienia eliminujące
zbędne przeszkody biurokratyczne dzięki programom FAL-Facilitation, a także liberalizuje się prawo korzystania z przestrzeni powietrznej w ruchu transgranicznym
i wewnętrznym oraz szerzej stosuje się zasady niedyskryminacji wobec obcych przewoźników. W związku z tymi tendencjami prawo lotnicze będzie poddawane niezbędnym korektom dostosowawczym do realnych potrzeb technicznych i organizacyjnych.
Cechą współczesnych usług lotniczych jest coraz szersze korzystanie z możliwości stopniowo otwieranych nowych rynków. Początkowo, przez wiele lat, reżim prawny
– restryktywny i protekcjonistyczny ścierał się z liberalnymi tendencjami regulowania
przewozów i innych usług lotniczych. Liberalizacja usług przyjęta w ramach GATS
(w 1994 r.) nie uwzględniła lotniczych praw przewozowych. W międzynarodowym reżimie prawnym handlowych usług lotniczych dominowały umowy dwustronne państw,
ograniczające dostęp do rynku, tj.: liczbę przewoźników, udostępnione punkty i trasy,
dopuszczalną zdolność przewozową, wolność ustalania taryf, sprzedaży i marketingu.
W ostatnich dekadach XX w. następowało stopniowe liberalizowanie transportu
lotniczego: najszerzej w USA z końcem lat 70. XX w.; w ramach tzw. pakietów liberalizacji w prawie Wspólnot Europejskich (1987, 1990, 1992) – z dodatkowymi uzupełnieniami; oraz w ramach zliberalizowanych umów dwustronnych. Wśród ponad
4 tysięcy takich umów – zaledwie kilka procent to umowy otwartego nieba (open
skies). Wobec państw członkowskich UE umowy te będą zastąpione przez umowę
UE–USA, po jej ostatecznym przenegocjowaniu21.
Następuje również łagodzenie i omijanie regulacji restrykcyjnych, m.in. przez
tworzenie aliansów i transgranicznych układów o współpracy (code-sharing, bloced
space, interlining), dzięki wykorzystywaniu tzw. miękkich zasad soft rights.
Następuje rozwój przewozów niskokosztowych (low cost carriers) o obniżonym
standardzie obsługi (no frills). Także tzw. tradycyjni przewoźnicy sieciowi (network airlines) stosują podobne metody wobec sytuacji wzajemnej konkurencji. Państwa dążą do
zachowania równowagi korzyści w światowym sektorze lotniczym (sectoral balance).
Restrykcje stosują zwłaszcza państwa słabsze gospodarczo w sektorze lotniczym.
Z odpowiedzialnością w międzynarodowym transporcie lotniczym22 wiąże się stosowanie przepisów o odpowiedzialności w międzynarodowym transporcie lotniczym
Zob. H. Kassim, H. Stevens, Air Transport and European Union…, op. cit., s. 175–176.
G.N. Tompkins, Jr., Liability Rules Applicable to International Air Transportation as Developed by
the Courts in United States. From Warsaw 1929 to Montreal 1999, London 2010.
21
22
100
Leonard Łukaszuk
przez sądy USA, co jest analizowane w szerokim horyzoncie czasowym – począwszy
od 1929 do 1999 r. Od wielu dekad orzecznictwo to wywiera także duży wpływ na
międzynarodowy transport lotniczy. Staje się podstawowym źródłem do interpretowania i stosowania jednolitych zasad dotyczących odpowiedzialności przewoźników lotniczych w transporcie międzynarodowym: pasażerów, bagaży i cargo – według założeń Konwencji Warszawskiej z 1929 r., a także przy interpretowaniu i stosowaniu
Konwencji Montrealskiej.
Analizowane są zagadnienia podstawowe: prawnomaterialne i proceduralne –
z objaśnieniem znaczenia podstawowych pojęć z zakresu międzynarodowego lotniczego prawa prywatnego. Krytyczna interpretacja Konwencji Warszawskiej obejmuje
siedemdziesięcioletni okres jej stosowania (1929–1999).
Nadal problemem są szkody lotnicze i ich wyrównywanie. Dotyczy to: szkód w środowisku naturalnym; szkód związanych z ruchem i przewozem lotniczym oraz ubezpieczeń od odpowiedzialności cywilnej; ochrony konsumentów w transporcie lotniczym.
Limity odszkodowań w konwencjach: rzymskiej (z 1952 r.), warszawskiej
(z 1929 r.) i w Protokole Haskim (z 1955 r.) – nie były wystarczające. Dopiero
w nowej konwencji przyjętej w Montrealu (w 1999 r.) zniesiono limity osobowe oraz
możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności przewoźnika, jeśli udowodni brak
winy po jego stronie. Zasady te zostały przyjęte w rozporządzeniach UE (w 1997,
2002 r.) oraz w prawie polskim – z zastosowaniem do przewozów niepodlegających
Konwencji Warszawskiej.
Ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej użytkowników statków powietrznych i przewoźników zostały w 2004 r. uregulowane rozporządzeniem UE, gdzie
określono wymagania i minima gwarancyjne. W Polsce obowiązują one wraz z uzupełnieniami wprowadzonymi ustawą o nowym prawie lotniczym z 3 lipca 2002 r.23
Brak jest natomiast jednolitości zasad i limitów odszkodowań w odniesieniu do odpowiedzialności przewoźników. Istnieje również możliwość zasądzania odszkodowań
nielimitowanych. Ubezpieczenie OC w razie szkód na osobie pasażera od 1 maja
2005 r. według ustaleń UE wynosi 250 tys. SDR24 na jednego pasażera. W Konwencji Montrealskiej przyjęto obowiązek ubezpieczania szkód bez określania wysokości. Po atakach terrorystycznych z 11 września 2001 r. sytuacja na rynku ubezpieczeń skomplikowała się, bowiem ubezpieczyciele wycofywali się z pokrywania szkód
wojennych i terrorystycznych, albo żądali znacznego podwyższania składek. Nadal
brak jest międzynarodowego systemu (funduszu) gwarancyjno-ubezpieczeniowego
do pokrywania odszkodowań nieobjętych polisami komercyjnymi. Projekty ICAO
i europejskie zostały przyjęte. Państwa najbogatsze przyjęły własne rozwiązania
w tym zakresie.
DzU 2002, nr 130, poz. 1112.
Pieniądz „wirtualny” emitowany przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy – jako Special Drawing Rights (Specjalne Prawa Ciągnienia).
23
24
101
Dodatkowa ochrona „konsumentów” w transporcie lotniczym według przepisów
prawa państw, a także UE, obejmuje: informowanie pasażerów i nadawców przesyłek
o taryfach, warunkach przewozów i odpowiedzialności, a także o konkurencyjnych
ofertach przy sprzedaży i rezerwacji miejsc. Ponadto, są stosowane: ryczałtowe rekompensaty i ewentualnie inne świadczenia w sytuacji niewykonania przewozu pasażera
w określonym czasie; zabezpieczenie finansowe odpowiedzialności organizatorów
podróży oraz zakazy posługiwania się nieuczciwymi klauzulami umownymi.
Istotnym problemem w zarządzaniu międzynarodowym ruchem pasażerskim
w lotnictwie cywilnym jest także odpowiednio skuteczna kontrola sprzedaży biletów
lotniczych, zapobiegająca ujemnym skutkom tzw. overbookingu, tj. sprzedawania
większej liczby biletów na przelot danym samolotem niż liczba dostępnych w nim
miejsc pasażerskich. Jest to okresowo przedmiotem badań podejmowanych w kontekście zarządzania współczesną międzynarodową turystyką lotniczą25.
* * *
W lotnictwie cywilnym o zasięgu międzynarodowym, będącym znaczącą dziedziną polityki państw i organizacji międzynarodowych oraz gospodarki światowej,
postępuje liberalizacja żeglugi powietrznej, a także usług lotniczych.
Sprzeczne interesy państw i innych podmiotów warunkują zarówno liberalizację,
jak i protekcjonizm przemysłu, transportu i usług lotniczych, co skutkuje dezintegracją
systemu usług lotniczych.
Działania na rzecz zapewnienia odpowiednio trwałego, zrównoważonego rozwoju
i liberalizacji, także w lotniczym sektorze gospodarki światowej nadal przebiegają
wolno i są mało skuteczne. W międzynarodowej polityce lotniczej uwidacznia się brak
solidarności, co dotyczy m.in. ugruntowania zasady odpowiedzialności cywilnej za
szkody oraz ubezpieczeń lotniczych.
Zarządzanie strukturami i statkami lotniczymi we współczesnym obrocie międzynarodowym wiąże się z problemami zajmowania samolotów i poddawaniem procedurom egzekucji26. Jest to następstwem niedotrzymywania zobowiązań zaciągniętych przy
zawieraniu umów finansowych i leasingu statków powietrznych. Występują w związku
z tym – i to w dość szerokiej skali międzynarodowej z udziałem wielu krajów uczestniczących w lotniczym obrocie handlowym – różne kategorie dość skomplikowanych
sytuacji. Są z tym związane zwłaszcza: różne procedury samopomocowe i sądowe,
roszczenia finansowe, bankructwa, tzw. zastawy niekonsensualne, prawa i interesy bezpieczeństwa lotniczego, wyrejestrowywania statków powietrznych, problemy zezwoleń
25
Zob. J. Lindenmeier, D.K. Tscheuli, The Effects of Inventory Control and Denied Boarding on Customer
Satisfaction: The Case of Capacity-based Airline Revenue Management, „Turism Management” 2008, nr 29,
s. 32–43.
26
Zob. R. Nath, B.J.H. Crans (red.), Aircraft Repossession and Entforcement: Practical Aspects, London 2009, t. 2.
102
Leonard Łukaszuk
eksportowych, różnego rodzaju opłaty i koszty, immunitety, dokumentacja, problemy
uznawania obcych orzeczeń, podejmowane środki tymczasowe oraz inne działania
z udziałem wielu podmiotów i stosownych procedur. Uczestniczą w tych działaniach
m.in. doradcy prawni właścicieli i operatorów, odbiorcy, agencje kredytów eksportowych, banki oraz inwestorzy i wynajmujący statki powietrzne, a także inni uczestnicy międzynarodowego obrotu w obszarze szerzej pojętego „przemysłu lotniczego”.
Współczesne prawo lotnicze jest także analizowane w płaszczyźnie prawa międzynarodowego prywatnego27. Dotyczy to zwłaszcza problemów kolizyjnych przewozu lotniczego. Ocenia się, że prawo lotnicze jest w wysokim stopniu ujednolicone.
Wskazuje się także, iż w ustawodawstwach lotniczych wielu państw postanowiono,
że stosunki cywilne między osobami na pokładzie statku powietrznego będą podlegać
prawu przynależności statku. Pozytywnie oceniane są kierunki regulacji zawarte
w polskim prawie lotniczym.
Lotnictwo międzynarodowe i związana z jego rozwojem polityka lotnicza, a także
prawo lotnicze są nacechowane dążeniem do podejmowania nowych rozwiązań
w obliczu wielu wyzwań, a także zagrożeń bezprawnymi aktami ingerencji.
Podejmowane są działania m.in. z udziałem Banku Światowego ICAO i UE,
mające na celu podniesienie poziomu technicznego i organizacyjnego bezpieczeństwa
i efektywności ekonomicznej lotnictwa cywilnego w krajach rozwijających się, co
dotyczy zwłaszcza Afryki i Azji. W działaniach tych uczestniczą także eksperci z Polski. Komisja Europejska od 2008 r. zarządza projektem UE TRACEA Civil Aviation
Safety & Security Project (EUROPEAID/125350/C/SER/MULTI. Contract ENPI
2008/150–669), mającym na celu ulepszenie bezpieczeństwa transportu lotniczego
i zarządzania nim w Unii Europejskiej, krajach sąsiednich oraz w krajach Azji Środkowej (Armenia, Azerbejdżan, Gruzja, Kazachstan, Republika Kirgizji, Mołdawia,
Tadżykistan, Ukraina i Uzbekistan). Pośrednio program ten obejmuje również Bułgarię, Rumunię i Turcję. W kwietniu 2011 r. odbyło się w Warszawie spotkanie panelowe
przedstawicieli władz lotniczych państw-beneficjentów projektu, poświęcone transformacji nadzoru lotniczego nad lotnictwem cywilnym (koordynowane przez Europejską
Agencję Bezpieczeństwa Lotniczego) oraz zmianom legislacyjnym i organizacyjnym
w zarządzaniu lotnictwem cywilnym.
27
Zob. J. Gilas, Prawo międzynarodowe prywatne, Warszawa 2002, s. 172–l75.
103
International aviation in the face of new challenges and tasks
Summary
The author concentrates on the major issues related to the contemporary aviation with
respect to its extensive international relations. These are above all the major problems of such
aviation that are analysed multi-dimensionally in a broader context of the global economy system, globalisation processes and liberalisation of both transport itself and aviation services.
Contemporary aviation is a significant factor which co-develops international relations on
numerous planes; this arises from the recent research, the results of which were published by
leading publishing houses, mainly foreign, and are now presented in this study. New problems
related to aviation security, as well as perspectives for the civil aviation development and directions of the international aviation policy, including regional solutions on the European ground,
are also indicated in a broader context of economic and legal issues.
Significant role is ascribed to legal regulations in the international aviation, which are fairly
broadly highlighted, taking into account the major considerations and the outlining development
tendencies which remain strongly correlated with the processes which shape the contemporary
global economy and the crucial interests of the entities which participate therein. The role of
the UN and EU systems in forming the aviation policy and aviation law is also emphasised.
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Grzegorz Zając
PRAWNOMIĘDZYNARODOWE REGULACJE
DOTYCZĄCE ZWALCZANIA TERRORYZMU
W LOTNICTWIE CYWILNYM
Zagadnienie terroryzmu w lotnictwie cywilnym i jego zwalczanie pojawiło się pod
koniec I połowy XX w. wraz z rozwojem pasażerskiego ruchu lotniczego. Określenie
„terroryzm lotniczy” wskazuje na akty przemocy skierowane przeciwko żegludze
powietrznej i zagrażające jej bezpieczeństwu1. Precyzyjnie ujmując, terroryzmem lotniczym są nazywane wszelkie bezprawne czyny wymierzone w załogę lub pasażerów
znajdujących się na pokładzie statków powietrznych, które mogą stanowić lub stanowią zagrożenie bezpieczeństwa lotu, akty narażające na niebezpieczeństwo statek
powietrzny lub mienie znajdujące się na jego pokładzie oraz wszystkie działania przestępcze popełnione w portach lotniczych służących międzynarodowemu lotnictwu
cywilnemu. Taka definicja jest zgodna z różnymi aspektami zawartymi w prawie międzynarodowym dotyczącym zwalczania terroryzmu lotniczego.
Po I wojnie światowej państwa zaczęły między sobą regulować dwustronne stosunki w dziedzinie lotnictwa cywilnego. Pierwsze takie umowy o komunikacji lotniczej powstały już w latach 20. ubiegłego wieku2. Z okresu międzywojennego nie ma
potwierdzenia w faktach żaden akt terroryzmu lotniczego. Niektórzy jednak uznają za
taki pierwszy zarejestrowany przypadek porwanie w lutym 1931 r. w miejscowości
Arequipa (Peru) samolotu Ford Trimotor przez peruwiańskich rewolucjonistów. Zażądali oni od pilota rozrzucenia ulotek propagandowych nad Limą. Ponieważ pilot
odmawiał, został on przetrzymany przez 10 dni, tj. do zakończenia rewolucji3. Późniejsze porwania samolotów nie były już tak groteskowe, jak opisany przykład.
Dopiero po II wojnie światowej, wraz z dynamicznym rozwojem transportu powietrznego, zaczęto wykorzystywać statek powietrzny do „gry” terrorystów.
K. Liedel, Zwalczanie terroryzmu lotniczego. Aspekty prawnomiędzynarodowe, Warszawa 2003, s. 12.
Szerzej na ten temat: G. Zając, Dwustronne umowy o komunikacji lotniczej zawierane przez Polskę,
„Przegląd Sił Powietrznych” 2005, nr 4, s. 84–94.
3
http://en.wikipedia.org/wiki/Aircraft_hijacking (20.01.2011).
1
2
106
Grzegorz Zając
Akty terroryzmu lotniczego można podzielić na dwie grupy zależnie od celu przyświecającego sprawcom. Do grupy pierwszej należy zaliczyć bezprawne zawładnięcia
statkiem powietrznym, pociągające za sobą zmianę kursu samolotu w celu umożliwienia sprawcom osiągnięcia określonego miejsca przeznaczenia. Druga grupa to wszelkie pozostałe bezprawne czyny godzące w bezpieczeństwo lotnicze, w których głównym celem nie jest uprowadzenie statku, lecz jest ono środkiem do wymuszenia określonego zachowania władz państwowych lub osób fizycznych czy prawnych
(np. uzyskanie okupu)4.
1. Etapy terroryzmu lotniczego
Można wyodrębnić trzy etapy terroryzmu lotniczego. Pierwszy – to lata 1948–1968.
Charakteryzował się on piractwem lotniczym oraz licznymi porwaniami samolotów.
Uciekając się do metod porwania chciano uniknąć prześladowania bądź ścigania. Dlatego doskonałym instrumentem w realizacji tych celów był samolot. Dla przykładu,
pierwszym takim aktem było porwanie 6 kwietnia 1948 r. samolotu czeskich linii lotniczych CSA lecącego z Pragi do Bratysławy. Zamachu dokonało trzech członków
załogi i dwudziestu jeden spośród dwudziestu sześciu pasażerów na pokładzie. Samolot wylądował w amerykańskiej strefie okupacyjnej w Monachium. Przykład ten stanowi wykorzystanie samolotu jako środka ucieczki. Prawdą jest także, że współcześnie
zdarzają się podobne przypadki, jak choćby ogromna liczba porwań samolotów przez
osoby chcące uciec z Chin na Tajwan w 2003 r.5
Drugi etap to lata 1968–1994. Można było wówczas zaobserwować nasilenie się
terroryzmu lotniczego mającego polityczne podłoże. Pomimo utrzymującej się taktyki
porywania samolotów, zaczęto używać bomb jako środka zwrócenia uwagi na określone żądania6. Chciano w ten sposób wywrzeć na państwie zmianę prowadzonej polityki. Warto odnotować, że w 1969 r. miały miejsce aż 82 porwania na całym świecie,
co stanowi liczbę dwukrotnie większą, aniżeli wszystkie próby w okresie od 1947 do
1968 r.7 Do ważniejszych aktów terroryzmu w tym okresie należą:
● 21 lutego 1968 r. samolot amerykańskich linii lotniczych Delta Airlines DC8
został zmuszony przez porywacza do lotu na Kubę, do Hawany. Porywacz
osiągnął swój cel, gdyż uzyskał azyl polityczny;
● 6 września 1970 r. w Jordanii zostały porwane trzy samoloty (TWA, Swissair,
Pan Am). Jako zakładników wzięto ponad 400 osób. Terroryści pochodzili
Ibidem, s. 18.
Civil Aviation Security Financing Study. Final Report, Studia wykonane przez Irlandzką Władzę
Lotniczą oraz Aviasolutions dla Komisji Europejskiej, wrzesień 2004 r., s. 16.
6
Pomiędzy 1967 a 1996 r., spośród 1033 incydentów skierowanych przeciwko lotnictwu cywilnemu,
aż 914 (88%) stanowiły porwania samolotów. Zob. Ibidem, s. 17.
7
Dane z: http://en.wikipedia.org/wiki/Aircraft_hijacking (22.01.2011).
4
5
Prawnomiędzynarodowe regulacje dotyczące zwalczania terroryzmu w lotnictwie cywilnym
107
z Ludowego Frontu Wyzwolenia Palestyny i domagali się od różnych rządów
uwolnienia z więzień przetrzymywanych działaczy tej organizacji. Prośbę spełniono, następnie wypuszczono przetrzymywanych zakładników i wysadzono
w powietrzne wszystkie trzy samoloty;
● 13 października 1977 r. czterech palestyńskich terrorystów dokonało porwania
samolotu Boeing 737 należącego do niemieckiego przewoźnika Lufthansa,
lecącego z Palma de Mallorca do Frankfurtu. Na pokładzie znajdowało się 91
pasażerów oraz kilkuosobowa załoga. Porywacze zażądali wykonania serii
lotów do kilku miast na Bliskim Wschodzie. Po wylądowaniu w Mogadiszu
w Somalii samolot został odbity przez grupę antyterrorystyczną GSG9 z Niemiec, wspieraną przez oficerów brytyjskich sił powietrznych. Wszyscy pasażerowie-zakładnicy zostali uwolnieni, natomiast ofiary śmiertelne odbicia to
trzech terrorystów oraz pilot.
● 21 grudnia 1988 r. bomba wybuchła w samolocie amerykańskiego przewoźnika
Pan Am w trakcie lotu z Frankfurtu do Nowego Jorku. Samolot ten spadł na
małe miasteczko Lockerbie w Szkocji. Zginęli wszyscy z 259 pasażerów na
pokładzie oraz 11 ludzi na ziemi. Zamach ten początkowo przypisano grupom
terrorystycznym z Bliskiego Wschodu. Jednak dokonali go agenci służb specjalnych z Libii.
Od 1994 r. trwa trzeci etap. Współcześnie wykorzystuje się samolot jako broń
niszczenia. Za początek uznaje się dzień 24 grudnia 1994 r., kiedy to algierscy terroryści zaatakowali samolot Airbus francuskich linii lotniczych Air France, lecący
z Algieru do Paryża. Rząd Francji odmówił prawa lądowania na lotnisku w Paryżu,
gdyż dowiedział się o planowanym wysadzeniu samolotu w powietrze nad miastem.
Terroryści zostali zmuszeni do wylądowania w Marsylii. W wyniku szturmu dokonanego przez francuską grupę antyterrorystyczną zamachowcy ponieśli śmierć, a wszyscy pasażerowie w liczbie 170 oraz załoga zostali uratowani.
Incydent ten oznaczał zmianę w taktyce. Nie chodzi tu o użycie terroryzmu przeciwko lotnictwu, gdyż to czyniono od wielu lat, ale użycie samolotu do zniszczenia
celu, jakim było miasto. Międzynarodowe lotnictwo cywilne jest we współczesnym
świecie traktowane jako pole bitwy, a statek powietrzny jako skuteczna broń do osiągnięcia zamierzonych celów.
2. Kodyfikacja
Nasilenie się aktów terroryzmu lotniczego (powietrznego), zwłaszcza w latach 60.
i 70. XX w., spowodowało konieczność przeciwdziałania temu zjawisku poprzez ustanowienie międzynarodowych regulacji w tym zakresie. Państwa i organizacje międzynarodowe postanowiły wspólnie podjąć niezwłoczne działania służące radykalnemu
zmniejszeniu tego zjawiska. Jedyną organizacją, w ramach której można było stworzyć
108
Grzegorz Zając
mechanizm ogólnoświatowy, pozostawała Organizacja Narodów Zjednoczonych8. Jednocześnie, podobne rozwiązania dostosowane do lokalnych warunków starano się
stworzyć na poziomie regionalnym. Jednak dotyczą one generalnie szeroko pojętego
zwalczania terroryzmu, a nie samego terroryzmu lotniczego.
Po raz pierwszy problemem zwalczania terroryzmu zajęła się Liga Narodów. Już
w 1937 r. został uchwalony projekt przedmiotowej konwencji. Jej celem było zwalczanie aktów terroru, które popełniane na terytorium jednego państwa są skierowane
przeciwko innemu państwu, a więc mające charakter polityczny i międzynarodowy9.
Konwencję tę podpisały 24 państwa. Niestety, nie weszła ona w życie ze względu na
fakt, że tylko jedno państwo ją ratyfikowało10.
Wiele propozycji dotyczących zwalczania terroryzmu nigdy nie nabrało mocy
wiążącej, gdyż brak było zgody wśród państw co do samej definicji terroryzmu. Pierwszą umową międzynarodową, w której mowa jest o „piractwie powietrznym” jest Konwencja o morzu pełnym, podpisana w Genewie w 1958 r. Choć dotyczy ona żeglugi
morskiej, to zostało również uwzględnione ściganie piractwa w żegludze powietrznej.
Zgodnie z artykułem 15 konwencji piractwem jest:
● każdy bezprawny akt przemocy, zatrzymania statku lub jakikolwiek akt grabieży popełniony dla celów osobistych przez załogę lub pasażerów prywatnego
statku lub prywatnego samolotu i skierowany:
– na morzach pełnych przeciwko innemu statkowi lub samolotowi bądź przeciwko osobom lub własności znajdującym się na pokładzie takich statków
lub samolotów,
– przeciwko statkowi, samolotowi, osobom lub własności znajdującym się na
pokładzie takich statków lub samolotów,
– przeciwko statkowi, osobom lub własności w miejscu niepodlegającym
jurysdykcji żadnego państwa;
● każdy akt dobrowolnego udziału w wykorzystaniu statku lub samolotu, jeżeli
dana osoba zdaje sobie sprawę z faktów nadających danemu statkowi lub
samolotowi cechy statku lub samolotu pirackiego;
● wszelką działalność, która ma na celu podżeganie do czynu bądź umyślnego
ułatwienia czynu wymienionego w punkcie a i b11.
Zastrzeżenie należy poczynić do terminu „statek prywatny”, ponieważ we współczesnej terminologii ma on nieco inne znaczenie. Otóż wówczas, tak jak w okresie
międzywojennym, dzielono statki powietrzne na prywatne i państwowe. Do państwowych należały statki używane przez policję, wojsko i służby celne. Wszelkie pozoPoprawna angielska nazwa jej to United Nations – Narody Zjednoczone.
M. Flemming, Terroryzm polityczny w międzynarodowym prawodawstwie, „Wojskowy Przegląd
Prawniczy” 1996, nr 3–4, s. 6.
10
Tym państwem były Indie. Zob. M. Marcinko, Problematyka terroryzmu we współczesnym prawie
międzynarodowym, artykuł w portalu internetowym www.psz.pl (24.05.2004).
11
K. Liedel, op. cit., s. 24.
8
9
109
stałe to statki prywatne, a więc takie, które uważa się dziś za należące do lotnictwa
cywilnego.
Ponadto, postanowienia konwencji genewskiej nie są praktycznie wykorzystywane, gdyż zostały ustanowione inne umowy międzynarodowe traktujące wyłącznie
o sytuacjach w lotnictwie cywilnym. Od końca lat 40. ubiegłego wieku funkcjonuje
wyspecjalizowana instytucja, której jednym z celów jest opracowywanie międzynarodowych regulacji, dotyczących zwalczania terroryzmu w lotnictwie cywilnym. Jest to
Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO)12.
Dotychczas pod auspicjami ICAO zostały uchwalone trzy ważne konwencje międzynarodowe:
● Konwencja w sprawie przestępstw i niektórych innych czynów popełnionych
na pokładzie statków powietrznych, podpisana w Tokio 14 września 1963 r.
(Konwencja Tokijska);
● Konwencja o zwalczaniu bezprawnego zawładnięcia statkami powietrznymi,
podpisana w Hadze 16 grudnia 1970 r. (Konwencja Haska);
● Konwencja w sprawie zwalczania bezprawnych czynów skierowanych przeciwko bezpieczeństwu lotnictwa cywilnego, podpisana w Montrealu 23 września 1971 r. (Konwencja Montrealska).
Uzupełnieniem postanowień zawartych w Konwencji Montrealskiej stanowi Protokół w sprawie zwalczania bezprawnych aktów przemocy w portach lotniczych służących międzynarodowemu lotnictwu cywilnemu, sporządzony również w Montrealu
24 grudnia 1988 r. Powyższe konwencje oraz protokół tworzą tzw. system tokijsko-hasko-montrealski. Ma on zastosowanie wyłącznie do lotnictwa cywilnego, a nie państwowego. System ten nie obejmuje statków powietrznych używanych w służbie policyjnej, celnej i wojskowej.
3. Konwencja Tokijska z 1963 r.
Pod koniec lat 50. i na początku lat 60. ubiegłego wieku znacznie wzrosła liczba aktów
terrorystycznych wymierzonych w lotnictwo. W związku z tym USA opracowały projekt nowej umowy międzynarodowej i przedstawiły ją na forum ICAO. 14 września
1963 r. podpisano w Tokio Konwencję w sprawie przestępstw i niektórych innych
czynów popełnionych na pokładzie statków powietrznych. Choć państwa uznały za
zasadne przyjęcie takiej legislacji, to mimo przyjęcia tej konwencji nie spieszono się
12
ICAO jest organizacją powstałą na mocy Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym,
podpisanej w Chicago w 1944 r. (tzw. Konwencja Chicagowska). ICAO jest jedną z kilkunastu organizacji wyspecjalizowanych wchodzących w skład systemu NZ. Szerzej na ten temat w: R. Kuźniar, System
Narodów Zjednoczonych, w: E. Haliżak, R. Kuźniar (red.), Stosunki międzynarodowe. Geneza, struktura,
dynamika, Warszawa 2000, s. 352–376.
110
Grzegorz Zając
z jej ratyfikacją. Dokonano tego dopiero w 1969 r., po coraz krwawszych i częstszych
atakach terroryzmu lotniczego.
Konwencja Tokijska jest przedmiotowo najwęższa. Ogranicza się jedynie do określenia tego, jakie czyny jej podlegają. Nie sformułowano w niej żadnej definicji przestępstwa. Na podstawie przepisów artykułu 1 ust.1 ma ona zastosowanie do „przestępstw przewidzianych w prawie karnym każdego z państw sygnatariuszy”, a także
dotyczy czynów, „które niezależnie od tego, czy są przestępstwami, mogą narażać lub
narażają na niebezpieczeństwo statek powietrzny, osoby bądź mienie znajdujące się
na pokładzie, lub czynów, które naruszają porządek i dyscyplinę na pokładzie”.
W takich przypadkach dowódca statku powietrznego lub członkowie załogi, a w szczególnych przypadkach nawet i pasażerowie mogą podjąć wszelkie środki, nie wyłączając środków przymusu, wobec osoby, która popełnia lub usiłuje popełnić czyn zagrażający bezpieczeństwu statku powietrznego, osób lub mienia znajdujących się na
pokładzie. Inną możliwością, jaką ma dowódca statku powietrznego, jest usunięcie
z pokładu sprawcy powyższego czynu, lub jeśli czyn stanowi ciężkie przestępstwo
w rozumieniu przepisów prawa karnego państwa rejestracji statku, wydanie sprawcy
właściwym władzom jakiegokolwiek państwa-strony po wylądowaniu na terytorium
takiego państwa. Jeśli zastosowanie powyższych środków przez dowódcę, członka
załogi lub pasażera w celu zagwarantowania bezpieczeństwa statku powietrznego
nastąpiło zgodnie z postanowieniami przedmiotowej konwencji, to zwolnieni są oni
od wszelkiej odpowiedzialności.
Konwencja Tokijska jest pierwszą i zarazem najstarszą obowiązującą umową wielostronną w zakresie zwalczania terroryzmu w międzynarodowym prawie lotniczym.
Określa ona przede wszystkim reguły postępowania organów państwowych w przypadku dokonania przez jedną z osób znajdujących się na pokładzie statku powietrznego czynu niedozwolonego. Istotnym jej mankamentem jest oczywiście brak ustalenia obowiązku karania przestępców. Konwencja wyraźnie wskazuje, że oddanie
sprawcy w ręce wymiaru sprawiedliwości jest „możliwością”, jaką dowódca statku
może podjąć. Istnieje zatem dowolność interpretacji czynów dokonanych przez
sprawcę. Ponadto, konwencja przewiduje ściganie czynów, które są przestępstwami
w rozumieniu wewnętrznego prawa karnego w danym państwie.
Późniejszy wzrost przestępczości lotniczej oraz współczesny globalny podwyższony poziom zagrożenia w tym sektorze najdobitniej świadczy o tym, że treść Konwencji Tokijskiej nie przystaje do rzeczywistości. Sygnatariuszami Konwencji Tokijskiej jest obecnie 185 państw (stan prawny na 31 stycznia 2011 r.).
4. Konwencja Haska z 1970 r.
Ponieważ Konwencja Tokijska weszła w życie dopiero w 1969 r., zwalczanie terroryzmu tylko na podstawie wewnętrznego ustawodawstwa każdego z państw nie było
111
najlepszym rozwiązaniem. Wzrost nielegalnych aktów wymierzonych w lotnictwo
cywilne pod koniec lat 60. XX w. stanowił również podstawę do podjęcia działań
zmierzających do uchwalenia nowej konwencji, która w sposób bardziej szczegółowy
regulowałaby kwestię odpowiedzialności za czyny związane z bezprawnym zawładnięciem statków powietrznych. Kwestia ta wydawała się być o tyle istotna, gdyż użycie broni palnej na pokładzie samolotu zwiększa możliwość wystąpienia ogromnej
w skutkach katastrofy, za którą koszty pokrywałby przewoźnik. Niebezpieczeństwo
powstaje nie tylko dla pasażerów i załogi znajdujących się na pokładzie statku, lecz
również dla innych statków znajdujących się w przestrzeni powietrznej, oraz pojawia
się możliwość uszkodzenia obiektów położonych na ziemi. Częste porwania samolotów podważają zaufanie do określonego przewoźnika, mogą wpłynąć na zmniejszenie
jego udziału na rynku, bądź całkowicie go wyeliminować13.
Wobec powyższych zagrożeń konieczne było przedmiotowe opracowanie konwencji uznającej za przestępstwo czyn bezprawnego zawładnięcia samolotu. 16 grudnia 1970 r. w Hadze została uchwalona Konwencja o zwalczaniu bezprawnego zawładnięcia statkami powietrznymi. Konwencja Haska zawiera już wyraźne określenie bezprawnego zawładnięcia statkiem powietrznym, umieszczając ten czyn w kategorii
„przestępstwa”. Zgodnie z jej artykułem 1 „każda osoba, która na pokładzie statku
powietrznego będącego w locie:
a) bezprawnie, przemocą lub groźbą użycia przemocy lub w każdej innej formie
zastraszenia dokonuje zawładnięcia statkiem powietrznym lub przejęcia nad
nim kontroli albo też usiłuje popełnić taki czyn, lub
b) współdziała z osobą, która popełnia lub usiłuje popełnić taki czyn – popełnia
przestępstwo”.
W tej definicji znalazły się bardzo istotne dwa elementy. Po pierwsze, jako przestępstwo zostało zakwalifikowane również usiłowanie jego popełnienia. Po drugie,
niezwykle istotne jest uznanie za przestępcę także współsprawcę. Osoba taka będzie
odpowiadać w takim samym stopniu i według takich samych kryteriów jak przestępca
główny. Należy nadmienić, że ściganie wspomnianych sprawców jest możliwe tylko
wtedy, gdy sprawca dokonał tego na pokładzie samolotu „będącego w locie”. Stąd też
celowe było zamieszczenie w konwencji definicji tego terminu. Uznano, że statek
powietrzny „jest w locie od chwili, gdy załadowanie zostało zakończone i wszystkie
drzwi zewnętrzne zostały zamknięte, aż do chwili, gdy jedne z tych drzwi zostały
otwarte w celu wyładowania”. Natomiast, gdyby doszło do przymusowego lądowania
to przyjmuje się, że lot trwa dopóki, dopóty właściwe władze nie przejmą odpowiedzialności za statek powietrzny oraz osoby i mienie znajdujące się na pokładzie.
W Konwencji Haskiej zostało poczynione jeszcze jedno ważne zastrzeżenie.
Ponieważ jest to umowa międzynarodowa o charakterze wielostronnym, to ma ona
zastosowanie tylko wówczas, gdy miejsce startu lub ostatecznego lądowania samolotu,
13
B. Nowak, Akty terroryzmu w lotnictwie cywilnym, „Studia Europejskie” 2003, nr 3, s. 123.
112
Grzegorz Zając
na pokładzie którego popełniono przestępstwo w rozumieniu tej konwencji, jest położone poza terytorium państwa rejestracji tego statku powietrznego. Dotyczy to
zarówno lotów międzynarodowych (tzw. piątej, szóstej, bądź siódmej wolności lotniczej), jak i lotów krajowych (tzw. ósmej wolności, czyli kabotażu). Takie sformułowanie traktatowe wydaje się uzasadnione, gdyż jeśli dany czyn nastąpił na pokładzie
samolotu wykonującego wyłącznie lot krajowy na terytorium państwa rejestracji tego
statku, to wtedy mają zastosowanie przepisy prawa wewnętrznego tegoż państwa.
Wyłączeniem od tej zasady jest jedynie sytuacja, gdy sprawca lub domniemany
sprawca przestępstwa znajdzie się na terytorium państwa innego niż państwo rejestracji tego statku powietrznego.
Niezależnie od miejsca przebywania sprawcy lub domniemanego sprawcy przestępstwa, państwa sygnatariusze Konwencji Haskiej mają obowiązek zatrzymać taką
osobę. Niezwłocznie powinno podjąć się działania mające na celu wyjaśnienie wszelkich okoliczności i ustalenie faktów. Gdyby sprawca przestępstwa okazał się być obywatelem innego państwa niż to, w którym został zatrzymany, należy dokonać wobec
niego ekstradycji. Zgodnie z postanowieniami konwencji może to mieć miejsce
w sytuacji, gdy istnieje między dwoma państwami umowa ekstradycyjna. Jeśli jednak
państwo nie chce wydać sprawcy-obywatela innego państwa, to zobowiązane jest niezwłocznie wszcząć wobec niego postępowanie karne na podstawie własnych przepisów wewnętrznych.
Konwencja Haska wprowadziła po raz pierwszy możliwość zastosowania w uzasadnionych przypadkach instytucji ekstradycji. Należy jednak podkreślić, że użycie
tej instytucji nie ma charakteru bezwarunkowego. Zgodnie z artykułem 16 ust. 2 –
„Z zastrzeżeniem postanowień poprzedniego ustępu żadne z postanowień niniejszej
Konwencji nie powinno być interpretowane jako nakładające obowiązek ekstradycji”.
Jest ona możliwa wyłącznie wówczas, gdy między dwiema stronami jest podpisana
umowa ekstradycyjna zawierająca klauzulę, że przestępstwo z Konwencji Haskiej
będzie przestępstwem uzasadniającym ekstradycję (artykuł 8). Państwo, na terytorium którego doszło do popełnienia lub domniemania popełnienia przestępstwa, zobowiązane jest do ustalenia jednej z dwóch czynności: ustalenia swojej jurysdykcji lub
dokonania ekstradycji. Nie może być sytuacji wyłączającej odpowiedzialność państwa
w tym zakresie. W tym miejscu należy nadmienić, iż państwo samo rozstrzyga, czy
zastosować prawo wewnętrzne, czy międzynarodowe, wynikające z przepisów tej konwencji14. Istotne będzie w tym celu ustalenie miejsca i osoby dokonującej przestępstwa
lub domniemanego przestępstwa. Zatem, państwo musi ustalić swoją jurysdykcję i osądzić taką osobę przed własnym wymiarem sprawiedliwości, albo dokonać ekstradycji.
Jednakże, zgodnie z artykułem 8 ust. 2, jeśli państwo-strona, które uzależnia ekstradycję od istnienia stosownej umowy, otrzyma wniosek o ekstradycję od innego
państwa-strony konwencji, z którym nie ma podpisanej umowy ekstradycyjnej, może
14
Ibidem, s. 126.
113
uznać przedmiotową konwencję za podstawę prawną ekstradycji w związku z danym
przestępstwem. Wówczas będą miały zastosowanie przepisy prawa państwa wezwanego (artykuł 8 ust. 2)15.
Konwencje Tokijska i Haska różnią się między sobą merytorycznie co najmniej
dwoma istotnymi elementami. O ile w tej pierwszej była mowa enigmatycznie o sytuacji dokonania zamiaru bezprawnego zawładnięcia statkiem powietrznym, o tyle
w drugiej w sposób expressis verbis podano definicję przestępstwa, która obejmuje
również usiłowanie jego popełnienia.
Należy odnotować jeszcze jedną ważną różnicę. W porównaniu do Konwencji
Haskiej, nieco inaczej zdefiniowano w Konwencji Tokijskiej pojęcie „statku powietrznego w locie”. Zgodnie z artykułem 1 ust. 3 jest nim każdy statek „od chwili użycia
siły napędowej w celu wystartowania aż do chwili zakończenia lądowania”. Według
mnie bardziej precyzyjna jest jednak definicja zawarta w Konwencji Haskiej, bowiem
kwestią problematyczną może okazać się sytuacja, w której to między zamknięciem
wszelkich drzwi a użyciem siły napędowej (czyli włączeniem silników umożliwiających rozpoczęcie startu) może dojść do popełnienia aktu terrorystycznego. Również
niejasna wydaje się sytuacja „zakończenia lądowania”. Otóż, kiedy samolot przybędzie do miejsca docelowego, wyłączone zostaną silniki, a pasażerowie i załoga nie
będą mogli opuścić statku ze względu np. na przypuszczenie władz portu lotniczego
o zagrożeniu dla bezpieczeństwa publicznego, gdyż jeden z pasażerów może mieć
niedozwolony środek chemiczny. Wówczas wszyscy będą musieli być poddani odpowiedniej procedurze. Zatem, istnieje sytuacja kiedy statek „wylądował” według przepisów Konwencji Haskiej, ale nie według Konwencji Tokijskiej.
Konwencja Haska stanowiła przełom w kodyfikacji międzynarodowego prawa
lotniczego. Po raz pierwszy z taką stanowczością nakazała państwom ściganie przestępstw związanych z bezprawnym zawładnięciem cywilnych statków powietrznych
albo na mocy własnego ustawodawstwa, albo na podstawie instytucji ekstradycji.
Sygnatariuszami Konwencji Haskiej jest obecnie 185 państw (stan prawny na 31
stycznia 2011 r.).
5. Konwencja Montrealska z 1971 r. i uzupełniający
ją Protokół Montrealski z 1988 r.
Równolegle z pracami nad Konwencją Haską trwały prace nad innym aktem, który
regulowałby sprawy związane z bezpieczeństwem w lotnictwie cywilnym.
Wkrótce po przyjęciu Konwencji Haskiej podpisano 1 października 1971 r.
w Montrealu Konwencję w sprawie zwalczania bezprawnych czynów skierowanych
przeciwko bezpieczeństwu lotnictwa cywilnego. Jest ona najpełniejszą z wymienionych
15
Ibidem, s. 127.
114
Grzegorz Zając
umów międzynarodowych i tworzy wraz z nimi system hasko-tokijsko-montrealski.
W sposób jasny enumeratywnie zostały wyliczone czyny określone jako przestępstwa
będące przedmiotem tej konwencji. Jest ich pięć. Zgodnie z artykułem 1 przestępstwo
popełni każda osoba, która bezprawnie i umyślnie dokona jednego z niżej wymienionych czynów:
a) dokona aktu przemocy wobec osoby znajdującej się na pokładzie statku
powietrznego będącego w locie, jeżeli czyn ten może zagrażać bezpieczeństwu
tego statku powietrznego;
b) niszczy statek powietrzny będący w służbie lub powoduje jego uszkodzenie,
które czyni go niezdolnym do lotu, lub które może stworzyć zagrożenie jego
bezpieczeństwa w locie;
c) umieszcza lub powoduje umieszczenie w jakikolwiek sposób na statku
powietrznym będącym w służbie urządzeń lub substancji, które mogą ten statek
zniszczyć albo spowodować jego uszkodzenie, czyniącym go niezdolnym do
lotu lub mogące stworzyć zagrożenie jego bezpieczeństwa w locie;
d) niszczy lub uszkadza lotnicze urządzenia nawigacyjne lub zakłóca ich działanie, jeżeli czyn taki może zagrozić bezpieczeństwu statku powietrznego
w locie;
e) przekazuje informacje, o których wie, że są fałszywe, stwarzając w ten sposób
zagrożenie bezpieczeństwa statku powietrznego w locie.
Przy powyższym wyliczeniu czynów przestępczych należy dodać jeszcze dwa,
które znalazły odzwierciedlenie w Protokole dodatkowym do Konwencji Montrealskiej z 1988 r. (zwany Protokołem Montrealskim) w sprawie zwalczania bezprawnych
aktów przemocy w portach lotniczych służących międzynarodowemu lotnictwu cywilnemu. A są nimi:
a) akt przemocy popełniony umyślnie wobec osoby znajdującej się w porcie lotniczym służącym międzynarodowemu lotnictwu cywilnemu, który to akt powoduje lub może powodować poważne obrażenia lub śmierć;
b) zniszczenie lub poważne uszkodzenie instalacji portu lotniczego służącego
międzynarodowemu lotnictwu cywilnemu lub znajdującego się tam statku
powietrznego, niebędącego w służbie bądź zakłócenie działania portu lotniczego, jeżeli akt ten zagraża lub może zagrozić bezpieczeństwu w tym porcie
lotniczym.
Porównując postanowienia Konwencji Montrealskiej do poprzednich należy zauważyć, że podobnie jak w przypadku Konwencji Haskiej także i tu zapisano jednakowe
traktowanie jako przestępstwa usiłowanie jego popełnienia oraz współudział, zgodnie
z artykułem 1 ust. 2. Za przestępcę uznano również osoby dokonujące takich czynności.
Konwencja Montrealska zawiera niektóre treści identyczne z postanowieniami
Konwencji Haskiej. Powiela ona definicję statku powietrznego będącego w locie. Tak
wyraźnie określone i sprecyzowane pojęcie jest słuszne dla celów ustalenia czynu
popełnienia przestępstwa. Jednakże, Konwencja Montrealska zawiera dodatkowo defi-
115
nicję „statku powietrznego będącego w służbie”. Jest to nowość w międzynarodowym
prawie lotniczym. Konwencja wielokrotnie operuje takim sformułowaniem, które jest
rozszerzające w stosunku do samolotu będącego w locie. Otóż, zgodnie z artykułem
2 pkt a, „statek powietrzny jest w służbie od chwili, w której personel naziemny lub
załoga rozpoczyna przygotowanie go do określonego lotu, aż do upływu 24 godzin po
każdym lądowaniu; okres służby rozciąga się w każdym przypadku na cały okres,
w ciągu którego statek powietrzny jest w locie”.
Widać zatem, że czas trwania okresu samolotu w służbie jest dłuższy aniżeli okres
samolotu w locie. Statek powietrzny znajduje się w służbie już od chwili przygotowania
go do wykonania operacji, a po wylądowaniu okres ten trwa przez całą dobę. Bowiem,
jak stanowi artykuł 1 ust.1 pkt b, przestępstwem kwalifikowanym na mocy przedmiotowej konwencji jest również takie zniszczenie samolotu będącego w służbie, ale jeszcze nie w locie (w czasie trwania prac przygotowawczych do odlotu, np. przy tankowaniu kerozyny; sprawdzaniu technicznym maszyny), które uniemożliwi wykonanie
operacji lotniczej lub będzie stanowiło poważne zagrożenie bezpieczeństwa w locie.
Z kolei na mocy artykułu 1 ust.1 pkt c uznano także za przestępstwo umieszczenie
lub usiłowanie umieszczenia na statku będącym w służbie wszelkich substancji lub
urządzeń, które mogą przyczynić się do powstania zagrożenia bezpieczeństwa w locie,
lub które mogą statek zniszczyć, bądź uszkodzić uniemożliwiając jego dalszy lot.
Konwencja Montrealska rozszerza akt przestępstwa lotniczego w stosunku do
samolotu, który jeszcze nie jest w locie i nie wykonuje faktycznie operacji powietrznej. Należy nadmienić, że Protokołem Montrealskim z 1988 r. wprowadzono dalsze
rozszerzenie aktu przestępstwa na czyny popełnione w porcie lotniczym16. Wydaje się,
że wprowadzenie takich unormowań było konieczne ze względu na zwiększającą się
liczbę bezprawnych aktów występującą na lotniskach. W latach 70. i 80. ubiegłego
wieku wciąż utrzymywał się wysoki poziom terroryzmu lotniczego. Międzynarodowe
prawo lotnicze musiało reagować na bezprecedensowe wydarzenia, jakie się pojawiały.
Zatem, zakres miejscowy zastosowania przedmiotowej konwencji nie ogranicza się
jedynie do czynów popełnianych na pokładzie statku powietrznego, lecz także do tych
popełnianych w porcie lotniczym. Wskazać trzeba, że czyn ten musi być popełniony
bezprawnie i umyślnie. Tylko wówczas będzie on kwalifikowany jako przestępstwo.
Konwencja Montrealska ma zastosowanie do lotnictwa cywilnego podobnie jak
poprzednie konwencje (tokijska i haska). Nie podlegają jej przepisom statki państwowe, czyli używane w służbie wojskowej, policyjnej czy celnej17. Jej przepisy
Protokół Montrealski z 1988 r. wiąże wyłącznie te państwa, które go ratyfikowały.
Warto nadmienić, że katastrofę lotniczą samolotu RP TU 154M pod Smoleńskiem 10 kwietnia
2010 r., w której zginęło 96 osób, w tym prezydent RP Lech Kaczyński, należy zaklasyfikować do katastrofy
w lotnictwie państwowym. Lot ten wykonywany był jako lot państwowy, a nie cywilny, ze względu na fakt,
iż statek powietrzny był wykorzystywany w służbie wojskowej, o czym stanowi artykuł 3 ust b Konwencji
Chicagowskiej. W takim przypadku przedmiotowa konwencja i jej załączniki nie mają zastosowania, chyba
że państwa umówią się inaczej.
16
17
116
Grzegorz Zając
należy stosować bez względu na to, czy lot jest międzynarodowy, czy też jest to kabotaż. Warunkiem jest jednak, zgodnie z artykułem 4 ust. 2, aby bezprawny czyn (przestępstwo) bądź miejsce startu lub lądowania samolotu, rzeczywiste lub zamierzone,
były popełnione poza miejscem rejestracji danego statku powietrznego. Ponadto, przepisy konwencji stosuje się także, jeżeli „sprawca lub domniemany sprawca przestępstwa znajdzie się na terytorium państwa innego niż państwo rejestracji statku powietrznego” (artykuł 4 ust. 3).
Zasady ścigania domniemanych przestępców są podobne do przepisów Konwencji Haskiej, a artykuły 6–8 Konwencji Montrealskiej są jej wiernym odwzorowaniem.
Chodzi tutaj o kompetencje jurysdykcyjne oraz kwestie związane z ekstradycją.
W artykule 5 określono przypadki, w których musi być ustanowiona jurysdykcja.
Jurysdykcję posiada państwo:
● na terytorium którego popełniono przestępstwo;
● rejestracji danego statku powietrznego, na pokładzie którego lub przeciwko
któremu popełniono przestępstwo;
● lądowania statku, na którym zostało popełnione przestępstwo i na którym znajduje się domniemany sprawca;
● głównej siedziby, lub w przypadku jej braku, miejsca stałego pobytu osoby,
której wydzierżawiono bezzałogowo (dry lease) statek powietrzny, na pokładzie którego, lub przeciwko któremu popełnione zostało przestępstwo.
W artykule 6 opisano procedury zatrzymania sprawców lub domniemanych
sprawców przestępstwa. Zatrzymanie to jest obowiązkiem państwa, na terytorium którego on się znajduje. Państwo to musi niezwłocznie przeprowadzić dochodzenie
mające na celu ustalenie faktów, a następnie oświadczyć, czy będzie wobec tej osoby
(osób) wykonywać swoją jurysdykcję. Jeśli państwo odmówi wydania domniemanego
sprawcy (sprawców) przestępstwa, zobowiązane jest ono do bezwarunkowego przeprowadzenia postępowania karnego zgodnie z własnym, wewnętrznym prawem.
Z kolei artykuł 8 dotyczący ekstradycji jest, jak już wspomniano, powieleniem przepisów z Konwencji Haskiej.
Należy dodać, że nowością w Konwencji Montrealskiej jest artykuł 12, który
zobowiązuje państwo dysponujące przypuszczeniem popełnienia któregokolwiek
z przestępstw, do poinformowania o tym państw, którym wedle jego oceny przysługują
uprawnienia wynikające z artykułu 518.
Sygnatariuszami Konwencji Montrealskiej jest obecnie 188 państw, natomiast
Protokół Montrealski jest wiążący w stosunku do 154 państw (stan prawny na dzień
31 stycznia 2011 r.).
18
B. Nowak, op. cit., s. 133.
117
6. Europejskie mechanizmy przeciwdziałania
terroryzmowi lotniczemu
Zagadnienie przeciwdziałania terroryzmowi lotniczemu ma wymiar wykraczający
poza jedną instytucję czy organizację. Wiele z nich ma różne akty normatywne zmniejszające zagrożenie występowania terroryzmu na tym kontynencie. Aczkolwiek iluzoryczne byłoby myślenie, że wobec przyjętych regulacji Europa nie jest narażona na
występowanie terroryzmu. Chodzi o skuteczny mechanizm, za pomocą którego państwa mogą błyskawicznie reagować (dotyczy to rozwiązań w ramach Unii Europejskiej, w szczególności w ramach III filaru, czyli „Współpracy policyjnej i sądowej
w sprawach karnych”)19.
Choć nie ma europejskich konwencji w zakresie zwalczania terroryzmu lotniczego, to wiele z aktów różnych organizacji odnosi się do tej materii, traktując ogólnie
o zjawisku terroryzmu.
W Europie zasadnicze znaczenie ma konwencja regionalna uchwalona w ramach
Rady Europy20. Choć dotyczy ona ogólnie przeciwdziałania terroryzmowi międzynarodowemu, to zawiera odniesienia do terroryzmu lotniczego. Definiuje terroryzm
poprzez wyliczenie przestępstw składających się na to zjawisko i najbardziej dla niego
charakterystycznych. Zgodnie z artykułem 1 uznano, że czyny przestępcze wymienione w Konwencji Haskiej i Konwencji Montrealskiej zaliczane są do katalogu przestępstw podlegających obowiązkowej ekstradycji między stronami europejskiej konwencji. W artykule 5 poczyniono zastrzeżenie, iż ekstradycji można odmówić, gdy
istnieją poważne podstawy, by podejrzewać, że faktycznym powodem wniosku o ekstradycję jest zamiar ścigania określonej osoby nie za akt terroryzmu, ale z powodów
rasowych, religijnych, narodowościowych lub politycznych, albo gdyby takie względy
miały stanowić okoliczności obciążające w postępowaniu karnym przeciwko osobie
wobec której dokonywana jest ekstradycja.
Jak można zauważyć, Europejska konwencja skupia się przede wszystkim na
zagadnieniach ekstradycji. Po zamachach z 11 września 2001 r. na USA jej postanowienia wymagały odpowiednich modyfikacji adekwatnych do rzeczywistości. Zostały
one wprowadzone Protokołem z 2003 r. podpisanym w Strasburgu. Istotnym zapisem
jest, iż za przestępstwa podlegające ekstradycji będą uważane również usiłowanie ich
popełnienia, współsprawstwo, przygotowanie oraz sprawstwo kierownicze.
Jak widać, Europejska konwencja o zwalczaniu terroryzmu choć ogólna, to
zawiera odniesienie do występowania tego zjawiska w lotnictwie. Natomiast bardziej
19
Unia Europejska przyjęła wiele dokumentów prawnych wiążących 27 państw członkowskich w walce z terroryzmem. Istnieje dziś szeroka polityka antyterrorystyczna w UE. Są ustanowione również specjalne
organy zajmujące się ściganiem sprawców tego zjawiska. Szerzej na ten temat w: I. Oleksiewicz, Znaczenie
i rola terroryzmu w Europie, w: A. Olak, H. Sommer (red.), Prawa człowieka w świetle zmian współczesnego
świata, Rzeszów 2007, s. 166–182.
20
Europejska konwencja o zwalczaniu terroryzmu, podpisana w Paryżu 27 stycznia 1977 r.
118
Grzegorz Zając
szczegółowe rozwiązania poczyniła dotychczas Unia Europejska. Jednym z ważniejszych elementów budowy wspólnej polityki lotniczej UE jest zagwarantowanie wysokiego poziomu bezpieczeństwa w lotnictwie cywilnym zarówno dla użytkowników,
jak i usługodawców. UE wykształciła znakomity mechanizm ochrony lotnictwa przed
aktami terrorystycznymi.
Wydarzenia z 11 września 2001 r. wywołały natychmiastową reakcję organów
Unii Europejskiej. Atak terroryzmu lotniczego niespotykany dotychczas w historii spotkał się z potępieniem całej „społeczności międzynarodowej”. W kilka dni po tym
zdarzeniu została zwołana nadzwyczajna sesja Rady UE w celu omówienia zagadnienia ochrony lotnictwa na świecie i w UE. Uznano, że nie tylko loty międzynarodowe
są podatne na akty terroryzmu, lecz również w takim samym stopniu loty krajowe.
W związku z tym podjęto zobowiązania do wprowadzenia wspólnych rozwiązań legislacyjnych i ustanowienia skutecznego mechanizmu współpracy.
Ochrona przed terroryzmem lotniczym została ustanowiona zarówno na poziomie
unijnym, jak i na poziomie poszczególnych państw członkowskich. W tym pierwszym
przypadku, uchwalono ważny akt normatywny z dziedziny ochrony lotnictwa, tj. Rozporządzenie 2320/2002 z 2002 r. ustanawiające wspólne zasady w dziedzinie ochrony
lotnictwa cywilnego21. Określa ono przede wszystkim podstawowe przepisy i wspólne
standardy w celu zapobiegania aktom bezprawnych ingerencji w lotnictwie. Ustanowiono na jego mocy specjalny system inspekcji portów lotniczych i krajowych programów ochrony lotnictwa, który przynosi dotąd owocne rezultaty. Przeprowadzone
w UE kontrole w okresie od lutego 2004 r. do czerwca 2005 r. wypadły generalnie
pozytywnie22. Oprócz mechanizmu kontroli, na poziomie unijnym został także utworzony specjalny komitet działający przy Komisji Europejskiej, którego zadaniem jest
opracowywanie dodatkowych i bardziej szczegółowych zharmonizowanych wymogów
technicznych w dziedzinie ochrony lotnictwa.
Natomiast, na szczeblu państw członkowskich również istnieją odpowiednie instrumenty, które mają na celu przeciwdziałanie i minimalizowanie możliwości wywołania
ataku terrorystycznego wymierzonego w lotnictwo cywilne. Po pierwsze, wszystkie
państwa członkowskie posiadają aktualne krajowe programy ochrony lotnictwa cywilnego oraz krajowe programy kontroli jakości. Po drugie, wszystkie porty lotnicze
w tych państwach oraz przewoźnicy lotniczy w nich zarejestrowani mają obowiązek
utrzymywania właściwych programów ochrony. Po trzecie, w każdym państwie członkowskim opracowane są programy szkolenia w zakresie krajowej ochrony lotnictwa.
Pomimo że prawo unijne ustala wspólne podstawowe standardy, to jednak pozostawiono państwom członkowskim oraz portom lotniczym możliwość ustalania wyżDz.Urz. WE L 355, z 30 grudnia 2002 r., s. 1–22.
Komisja Wspólnot Europejskich, Sprawozdanie Komisji w sprawie pierwszego sprawozdania z wykonania rozporządzenia nr 2320/2002 w sprawie ochrony lotnictwa cywilnego, COM (2005) 428, z 22 września 2005 r.
21
22
119
szych standardów. Ze względu na zróżnicowany stopień zagrożenia atakiem terrorystycznym, poszczególne lotniska i przewoźnicy lotniczy mają w uzasadnionych przypadkach możliwość podwyższenia poziomu ochrony.
System ochrony przed bezprawnymi atakami wymierzonymi w bezpieczeństwo
lotnictwa cywilnego wykształcony przez UE w ramach wspólnej polityki lotniczej jest
niewątpliwie sukcesem na skalę światową. Funkcjonujące rozwiązania pokazują, że
w ostatnich latach nie było w tym regionie poważnego aktu terrorystycznego wymierzonego w lotnictwo cywilne. Odpowiednie służby lotnicze szybko i skutecznie
reagują na pojawiające się informacje o możliwości wystąpienia takiego ataku.
* * *
Powstanie odpowiednich międzynarodowych rozwiązań prawnych przeciwdziałających terroryzmowi lotniczemu związane było zawsze z wystąpieniem konkretnych
zdarzeń. Terroryzm oraz międzynarodowe lotnictwo cywilne są ze sobą ściśle powiązane. Wystarczy choćby odnotować, że po zamachach terrorystycznych, do których
używany jest samolot, zawsze następuje wzrost działań legislacyjnych oraz postępu
technicznego w zakresie poprawy ochrony lotnictwa. Pojawiające się na początku lat
60. ubiegłego wieku zagrożenie ze strony piractwa lotniczego doprowadziło do przyjęcia w 1963 r. Konwencji Tokijskiej. Wybuch bomby w samolocie Air India w 1985 r.
spowodował głębokie zmiany w Załączniku 17 (Ochrona) do Konwencji Chicagowskiej. Został on ponownie gruntownie zmieniony w wyniku zamachów z 11 września
2001 r. Także wybuch bombowy na pokładzie samolotu amerykańskich linii lotniczych
Pan Am w 1988 r. w Lockerbie był przyczyną do podjęcia dyskusji nad zmianą Konwencji Warszawskiej z 1929 r. Po wielu latach ostatecznie zastąpiono ją nową Konwencją Montrealską z 1999 r., która weszła w życie w 2003 r.
Po wprowadzeniu licznych, szczegółowych przepisów do prawa międzynarodowego coraz częściej udaje się powstrzymać ewentualne ataki w powietrzu. Naczelną
zasadą pozostaje jednak czujność. Przykładem braku takiej czujności był atak bombowy na lotnisku Domodiedowo w Moskwie 24 stycznia 2011 r., w wyniku którego
zginęło 35 osób, a 168 zostało rannych. Mimo ostrzeżeń ze strony służb władze lotniska nie podjęły wzmożonych środków bezpieczeństwa. Bez względu na to, jak
dalece zostaną zaostrzone przepisy oraz jak drobiazgowa będzie kontrola przy odprawie, nie uda się całkowicie wyeliminować zjawiska terroryzmu lotniczego. Można
mieć jedynie nadzieję, że wprowadzane uregulowania prawne, wdrażanie odpowiednich mechanizmów ochrony i ich przestrzeganie przyczynią się do zmniejszenia tego
zjawiska.
120
Grzegorz Zając
International law regulations related to combating terrorism
in civil aviation
Summary
Terrorism is a phenomenon which arose as a result of the development of aviation in the
mid-20th century. The increasingly larger number of attacks on aviation resulted in undertaking
actions on the international scale, aimed at counteracting this phenomenon. Three conventions
were adopted with this respect: the Tokyo Convention of 1963, the Hague Convention of 1970,
and the Montreal Convention of 1971, which, along with the Montreal Protocol of 1988, form
the Tokyo-Hague-Montreal system. The first of the conventions specifies the rules of conduct
of the state’s bodies should one of the persons present on board of the aircraft commit a tort.
The second convention concerns combating illegal seizure of aircraft, qualifying this action as
crime, and compels the states to prosecute the criminals under the national legislation or pursuant to the institution of extradition. The third of the enumerated conventions includes a list of
actions deemed as crimes. The Montreal Protocol, in turn, refers to combating illegal acts of
violence at international airports. Developing an international mechanism for securing aviation
is aimed at minimising acts of terrorism directed at this vulnerable sector. Regardless of how
far stricter the regulations will be made and how detailed the check-in inspection will be, vigilance ought to be always maintained.
•
nr 1–2 (t.43) 2011
OPRACOWANIA I MATERIA£Y
Jacek Reginia-Zacharski
„DYLEMAT (NIE)BEZPIECZEŃSTWA”
WE WSPÓŁCZESNYCH
KONFLIKTACH ZBROJNYCH
Mimo obowiązującego formalnie od wejścia w życie Karty Narodów Zjednoczonych
zakazu użycia siły w stosunkach międzynarodowych, liczba konfliktów zbrojnych
i wojen utrzymuje się na stosunkowo wysokim (choć zmieniającym się) poziomie,
zamykającym się pomiędzy liczbami 20 i 401. Jak uzmysławiają przytoczone poniżej
wyniki badań jakościowo-ilościowych, po 1988 r. można było obserwować rosnącą
przewagę konfliktów rozgrywających się w schemacie innym niż państwo–państwo
lub państwo–grupa państw. Zjawiska te nabrały szczególnej wyrazistości w ostatnich
dwóch dekadach, naznaczonych głębokimi przewartościowaniami, w jakości i kształcie stosunków międzynarodowych.
1. Charakter współczesnych konfliktów zbrojnych
Analizy prowadzone w ramach Uppsala Conflict Data Program, które obejmują zjawiska od 1945 r., przekonują, że wyraźną i stałą tendencją jest zmniejszanie się liczby
konfliktów międzypaństwowych na rzecz rosnącej liczby wojen i konfliktów wewnętrznych. Drugim zauważalnym trendem jest przenoszenie się pola konfliktów z obszaru
angażującego państwo jako głównego aktora wojen, w stronę wojen i konfliktów pozapaństwowych. Wyraźnie rysuje się tu cezura lat 1991–1992, po której konflikty
z udziałem państwa spadły do około 40% ogółu badanych zjawisk, by w następnych
latach dalej wykazywać tendencję zniżkową. Przy okazji warto zauważyć, iż w porównaniu z okresem „zimnej wojny” ogólna liczba wojen (przy uwzględnieniu granicy
1000 battle related deaths2 w ciągu roku) zdecydowanie się zmniejszyła. Można ten
Por.: R. Łoś, J. Reginia-Zacharski, Współczesne konflikty zbrojne, Warszawa 2010, s. 66 i nast.
Według typologii przyjętej przez SIPRI za Uppsala Conflict Data Program: Konflikt o niskim
natężeniu – co najmniej 25 „osób zabitych w wyniku walk” w ciągu roku, lecz mniej niż 1000 „osób zabitych
1
2
122
fakt tłumaczyć, wskazując na cztery czynniki. Pierwszym jest wyczerpanie się impetu
wojen pokolonialnych, które do końca lat 80. XX w. w większości wypadków znalazły swoje rozwiązania3. Czynnikiem drugim stało się właśnie zakończenie „zimnej
wojny”, co spowodowało, iż ścierające się bloki zrezygnowały z zasilania „konfliktów
zastępczych” i „wojen peryferyjnych”4. Taki rozwój wydarzeń z jednej strony spowodował „zamrożenie” wojen oraz głęboką zmianę konfiguracji sił. Część konfliktów
przeszła w fazę chroniczną, charakteryzującą się z jednej strony mniejszą intensywnością, z drugiej – wysokim brakiem przewidywalności i anarchizacją. Kolejny czynnik determinujący zmianę charakteru konfliktu stanowił wzrost znaczenia i możliwości organizacji międzynarodowych (z ONZ na czele), które w nowej rzeczywistości
geopolitycznej zwiększyły impet i zyskały nowy potencjał polityczny. Zaznaczyło się
to głównie w wymiarze nowego oblicza dyplomacji prewencyjnej, pomocy humanitarnej itd. Inną cechą, poniekąd związaną z rzeczywistością pozimnowojenną, stała się
zdecydowanie niższa intensywność mierzona ogólnymi rozmiarami ofiar. O ile w okolicach 1950 r. odnotowano roczną liczbę ofiar wojen na poziomie zbliżonym do
38.000, o tyle w 2005 r. ten wskaźnik wyniósł 700 osób, co oznacza spadek o 98%.
Jeszcze na początku wieku ten wskaźnik plasował się znacznie wyżej – w ciągu trzech
lat 2002–2005 spadł o około 70%5. Utrzymująca się tendencja zniżkowa pozwala przypuszczać, że jest stały element trendu zmiany. Konieczne jest jednak przypomnienie,
iż przytoczone dane i wartości dotyczą kategorii battle related deaths, co wyłącza
z obserwowanego obszaru akty jednostronnej przemocy, skierowane przeciwko cywilom (ludobójstwo, czystki etniczne itd.) oraz zdarzenia „śmierci niebezpośredniej”
(z powodu głodu, zaraz i chorób). Ostatnim zjawiskiem, jakie wyłania się z analizy
trendów wojen i konfliktów zbrojnych na przestrzeni kilkudziesięciu minionych lat
jest ich swoiste „rozproszenie” geograficzne. O ile słuszne wydaje się twierdzenie, że
w dekadach wcześniejszych konflikty zbrojne lokalizowane były na stosunkowo niewielkiej części globu, wznoszącą tendencją czasów współczesnych jest coraz wyraźniejsza „dywersyfikacja” ognisk konfliktów w wymiarze geograficznym6.
w wyniku walk” podczas całego konfliktu; konflikt o średnim natężeniu – co najmniej 25 „osób zabitych
w wyniku walk” w ciągu roku i powyżej 1000 w ciągu całego konfliktu, lecz mniej niż 1000 w ciągu danego
roku; wojna – co najmniej 1000 „osób zabitych w wyniku walk” w ciągu roku. Por.: K. Eck, A Beginner’s
Guide to Conflict Data Finding and Using the Right Dataset, UCDP Paper # 1, Uppsala 2005, s. 58.
3
A. Mack, Successes and Challenges in Conflict Management, w: Ch.A. Crocker, F.O. Hampson,
P. Aall (red.), Leashing the Dogs of War: Conflict Management in a Divided World, Washington 2007,
s. 521–524.
4
Zob. L. Yew, The Disjunctive Empire of International Relations, Aldershot 2003, s. 24 i nast.
5
L. Harborn, E. Melender, P. Wallensteen, Dyadic Dimensions of Armed Conflict 1946–2007,
w: L. Harborn, R. Sundberg (red.), States in Armed Conflict 2007, Uppsala 2007, s. 13–21; L. Harbon,
P. Wallensteen, Patterns of Major Armed Conflicts, 2000–2009, „SIPRI Yearbook 2010”, Oxford 2010,
Appendix 2A, s. 61–72.
6
Zob. Uppsala Conflict Data Program, UCDP. Database, www.ucdp.uu.se/database, Uppsala University©2009 (20.12.2010). Szerzej: R. Łoś, J. Reginia-Zacharski, op. cit., s. 91 i nast.
„Dylemat (nie)bezpieczeństwa” we współczesnych konfliktach zbrojnych
123
Dla potrzeb dalszej analizy przydatne wydaje się wprowadzenie klasyfikacji konfliktów według kryterium stopnia ich zinternacjonalizowania. W ten sposób można wyróżnić:
● ogólnosystemowe (globalne, światowe, regionalne) konflikty zbrojne (extra-systemic armed conflict);
● międzypaństwowe konflikty zbrojne (interstate armed conflict);
● umiędzynarodowione wewnętrzne konflikty zbrojne (internationalized internal
armed conflict); wewnętrzne konflikty zbrojne (internal armed conflict)7.
Konflikty ogólnosystemowe definitywnie wygasły w połowie lat 70. XX w., konflikty międzypaństwowe od połowy lat 90. XX w. również wykazują tendencję zanikającą. Na stosunkowo stałym poziomie (około 10 w skali roku) plasują się konflikty
umiędzynarodowione; liczba konfliktów o charakterze wewnętrznym poza okresowymi skokami (najwyraźniejszymi w latach 90. XX w. – 52 konflikty) utrzymuje się
na poziomie niespadającym poniżej 30 (wyjątkiem był 2003 r., w którym było ich
28)8. Charakterystyczne jest obniżenie się ogólnej tendencji dotyczącej ilości umiędzynarodowionych konfliktów zbrojnych, właściwiej dla okresu pozimnowojennego.
Ilustruje to wspomniane wyżej zjawisko wycofywania „mecenatu”, charakterystycznego dla rywalizacji pomiędzy blokami. Okresowy wzrost wartości w latach 1991–
–1993 wynikał z intensyfikacji aktywności instytucji międzynarodowych, jednak spadek po 1993 r., wywołany „syndromem Mogadiszu”9 spowodował chwilowe zniknięcie wartości z badanej płaszczyzny. Wzrost wartości odnotowany w następnych latach
był związany z zaangażowaniem na obszarze byłej Jugosławii (IFOR, SFOR i wojna
w Kosowie – 1999 r.), wojnami w Afryce (przede wszystkim Wielką Wojną Afrykańską z lat 1998–2002) i nieco późniejszym zaangażowaniem na Bliskim Wschodzie
(Afganistan i Irak).
Na nieco inną zależność wskazują badacze z Center for Systemic Peace z George
Mason University. W centrum zainteresowania znalazło się podłoże wojny. Wyróżniono:
● wojny międzypaństwowe (inter-state war) – charakteryzowane jako wojny
„klasyczne”;
● wojny rewolucyjne (revolutionary war) – rozumiane jako wojny o transpozycję
systemu rządów;
● wojny etniczne (ethnic war)10.
L. Harborn, E. Melender, P. Wallensteen, op. cit., s. 17–18.
Szczegółowe prezentacja i omówienie danych: E. Stepanova, Trends in Armed Conflicts, w: „SIPRI
Yearbook 2008: Armaments, Disarmament and International Security”, Oxford 2008, s. 39–41.
9
3 października 1993 r. siły USA (głównie jednostki specjalne) podjęły w Mogadiszu próbę pochwycenia generała Aidida i jego współpracowników. W wyniku kilkugodzinnej bitwy miejskiej po strąceniu
śmigłowca Black Hawk śmierć poniosło osiemnastu żołnierzy amerykańskich. Szok, jaki informacje
wywołały w Stanach Zjednoczonych, porównywany był do „efektu wietnamskiego”. „Syndrom Mogadiszu”
doprowadził w krótkim czasie do „wycofania” się USA z zainteresowania Afryką. M. Bowden, Black Hawk
Down: a Story of Modern War, New York 1999, s. 318–320; S. Peterson, Me Against My Brother: At War in
Somalia, Sudan and Rwanda, New York 2001, s. 137–142.
10
Global Conflict Trends, CSP, http://www.systemicpeace.org/conflict.htm (20.12.2010).
7
8
124
Analiza konfliktów zbrojnych przy takim kryterium podziału z grubsza pokrywa
się z wnioskami wyciągniętymi poprzednio. Wojny międzypaństwowe od końca lat
60. XX w. stanowią zdecydowanie najniższy odsetek w ogólnej liczbie konfliktów,
natomiast od początku lat 90. ubiegłego stulecia wojny rewolucyjne i etniczne stały
się głównymi wydarzeniami konfliktowymi, ze zdecydowaną przewagą tych ostatnich.
Interesujące wnioski nasuwają się również przy analizie trendów konfliktów
w latach 1945–2007, badanych pod kątem generalnych uwarunkowań społeczno-politycznych, gdzie prowadzone wojny podzielono na te o podłożu systemowo-politycznym (wojny międzypaństwowe – inter-state warfare) i wojny o podłożu społecznym,
charakteryzujące się wewnętrznym modelem przebiegu (societal warfare). Wyraźną
cezurą wydaje się 1991 r., po którym wojny toczone z powodów społecznych zdominowały strukturę konfliktów. Tendencja taka utrzymuje się i nic nie wskazuje, by miała
się zmienić. Analiza jednak zawiera optymistyczne akcenty – ilość konfliktów zbrojnych w XXI stuleciu spadła w stosunku do wartości maksymalnych osiąganych na
początku lat 90. ubiegłego wieku o blisko 60%. Następne wnioski nie napawają już
optymizmem. „Nowe wojny”, czyli konflikty pojawiające się jako nowa jakość stanowiły w dekadach 1950–1990 około jednej trzeciej ogółu konfliktów. Po dekadzie lat
80. XX w., która zaznaczyła się zmianą tej tendencji w kierunku relacji 1/4, następne
dekady charakteryzuje relacja 1/5 lub 1/6. Od 2005 r. porównanie traci sens ze względu
na niemal całkowity zanik zjawisk określanych jako „nowe wojny”, przy wartościach
dla ogółu konfliktów na poziomie powyżej trzydziestu. W takiej sytuacji uprawnione
wydaje się być twierdzenie, iż świat współczesny stanowi domenę długotrwałych,
przewlekłych konfliktów zbrojnych, przy rzadkim bądź zerowym generowaniu nowych
zdarzeń11. Taka obserwacja uprawnia stwierdzenie, że dominującym wzorcem konfliktu zbrojnego współczesności jest „wojna” przewlekła – trwająca z różnym nasileniem latami. Pokrywa się to z obserwacją, iż we współczesnym świecie trwały pokój
z reguły został zastąpiony przez okresy wygaszania walk12. Klasyczne i w wymiarze
prawnym słuszne stwierdzenie – nie ma stanu pośredniego między wojną i pokojem,
w odniesieniu do tej kategorii konfliktów zbrojnych wydaje się tracić na aktualności.
Do opisu wielu konfliktów bardziej adekwatne jest określenie „pokoju”, jako okresu
pomiędzy etapami tej samej wojny13.
11
Por.: H. Buhaug, S. Gates, H. Hegre, H. Strand, Global Trends in Armed Conflict, Oslo (PRIO),
http://www.regjeringen.no/upload/UD/Temabilder/refleks/prio3.jpg - PRIO ©2009 (20.12.2010); zob. też:
R. Łoś, J. Reginia-Zacharski, op. cit., s. 89–90.
12
K. Holsti, The State, War and the State of War, Cambridge 2004, s. 12–19.
13
R. Łoś, J. Reginia-Zacharski, op. cit., s. 82–83.
125
2. Klasyczny „dylemat bezpieczeństwa” i współczesne
nawiązania
Dość trywialne wydaje się stwierdzenie, jakie pojawiło się jeszcze w latach 60. XX w.,
że prawdopodobieństwo wybuchu wojny rośnie, gdy subiektywne oceny możliwości
realizacji celów przy sięgnięciu do przemocy plasują się w kategorii „łatwe”14. Rozwijając tę obserwację, można przyjąć, że wybuchowi wojen sprzyjają następujące
czynniki:
– wojna staje się zjawiskiem powszechnym w okresach, gdy podbój jest łatwy,
lub wydaje się łatwy;
– państwa posiadające lub uważające, że posiadają znaczne możliwości ofensywne lub wrażliwość defensywną będą wszczynać wojny częściej niż inne
państwa15.
Można postawić pytanie o sensowność takich rozważań w ostatnim dwudziestoleciu (tym bardziej iż w przytoczonym brzmieniu ogłoszone one zostały w pracy
z 1999 r.), biorąc pod uwagę, że konflikty zbrojne między państwami należą do zjawisk występujących rzadko. Wydaje się jednak, że pewne elementy „dylematu bezpieczeństwa”, jako modelu opisu relacji pomiędzy uczestnikami stosunków międzynarodowych, mogą okazać się przydatne dla analizy konfliktów wewnętrznych.
U podłoża koncepcji security dilemma, legły przemyślenia Johna Herza16 i –
przede wszystkim – późniejsze artykuły Roberta Jervisa17.
Punktem wyjścia dla rozważań Jervisa jest przekonanie właściwe realistom już
od Edwarda H. Carra i Hansa J. Morgenthaua, iż główną cechą środowiska międzynarodowego, w szczególności w sferze bezpieczeństwa, jest zanarchizowanie relacji
(anarchia strategiczna)18. Oznacza to przede wszystkim, że głównym motorem działań
14
„Łatwością” decyzji o sięgnięciu do siły w stosunkach międzynarodowych zajmował się m.in. T.C.
Schelling, Arms and Influence, New Heaven 1966, s. 234; zob. też: R.H. Wagner, War and the State. The
Theory of International Politics, Ann Arbor, Mass., 2007, s. 17.
15
S. Van Evera, Causes of War: Power and the Roots of Conflict, New York 1999, s. 166. Evera
wprowadził pojęcie „wrażliwości defensywnej”, które należy rozumieć jako stan, w którym podmiot
(państwo) subiektywnie postrzegane jest jako „łatwe do zaatakowania”.
16
C. Sylvest, John H. Herz and the Resurrection of Classical Realism, „International Relations” 2008,
t. 22, nr 4, s. 442–448. Warto zauważyć, iż J. Herz ujmował motywacje uczestników zmagań w bardzo ostro
formułowanej zasadzie „zabij lub giń” (kill or perish). Por.: N.J. Wheeler, „To Put Oneself into the Other
Fellow’s Place”: John Herz, the Security Dilemma and the Nuclear Age, „International Relations” 2008,
t. 22, nr 4, s. 498–499.
17
R. Jervis, Cooperation under the Security Dilemma, „World Politics” 1978, t. 30, nr 2; J. Czaputowicz, Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja, Warszawa 2007, s. 190–196.
18
S. Koziej, Między piekłem a rajem. Szare bezpieczeństwo na progu XXI wieku, Toruń 2006, s. 40–41.
W pracy znalazło się omówienie stanu stosunków międzynarodowych w „nuklearnej erze postklasycznej”.
Koziej w wielu wykładach nazywa ten stan „anarchią strategiczną”. Por. też: R. Kuźniar, Polityka i siła.
Studia strategiczne – zarys problematyki, Warszawa 2005, s. 275 i nast.; R. Zięba, Pozimnowojenny para-
126
podmiotów polityki jest egoizm i definiowana w różnym stopniu nieufność w odniesieniu do motywów oraz zamiarów innych uczestników systemu. Dla Jervisa jedną
z adekwatnych metod opisu motywacji graczy międzynarodowych jest cytowany przez
amerykańskiego badacza model opisany przez Jana Jakuba Rousseau, jako „polowanie
na jelenia” (stag hunt)19. Naturalne w zanarchizowanym środowisku międzynarodowym odruchy uczestników powodują, że potencjalnie wyższe korzyści odrzucane są
z powodu braku wiary w dobre intencje innych graczy. Zachowania podmiotów
w sytuacji opisywanej w relacji współpraca–rywalizacja można interpretować w przekładzie na język polityki, jako cztery scenariusze:
● powszechna współpraca i rozbrojenie;
● utrzymywanie wysokiego poziomu zbrojeń i gotowości wojennej, w sytuacji
gdy pozostali uczestnicy dążą do współpracy i rozbrojenia;
● wszyscy uczestnicy realizują intensywne programy zbrojeniowe i utrzymują
wysoką gotowość wojenną;
● jednostronne rozbrojenie i deklaracje współpracy, w sytuacji gdy pozostali
uczestnicy przygotowują się do wojny20.
W nieco innym ujęciu dla Jervisa przekonujące są również wnioski płynące z analizy zachowań podmiotów międzynarodowych, opartej na jednym z głównych dylematów teorii gier „dylemacie więźnia”21. Analiza możliwych strategii postępowania
doprowadziła autora do przekonania, że w środowisku naznaczonym rywalizacją,
z ograniczonymi możliwościami współpracy i komunikacji, „naturalny” jest wybór
strategii „zdrady”. Niekiedy taki wybór w odniesieniu do „dylematu więźnia” jest
ujmowany jako równowaga Nasha22 – czyli strategia optymalna. Oznacza to największe prawdopodobieństwo realizacji scenariusza trzeciego, czyli permanentnej rywalizacji w zanarchizowanej rzeczywistości międzynarodowej.
Wracając jednak do Jervisowskiego „dylematu bezpieczeństwa”23 zauważyć
trzeba, iż jest to jeden z kilku przewidywanych modeli relacji między uczestnikami
systemu międzynarodowego. Niezbędne jest dostrzeżenie dwóch istotnych parametrów, które właściwie można umieścić w geopolitycznych uwarunkowaniach czasodygmat bezpieczeństwa międzynarodowego, w: R. Zięba (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej
wojnie, Warszawa 2008, s. 26–29; J.S. Nye, Jr., Konflikty międzynarodowe. Wprowadzenie do teorii i historii, Warszawa 2009, s. 376–377.
19
Omówienie w: W. Farnsworth, The Legal Analyst: A Toolkit for Thinking about the Law, Chicago
2007, s. 117. Na gruncie teorii gier: S. Hargreaves-Heap, Y. Varoufakis, Game Theory. A Critical Introduction, London 2004, s. 217–221.
20
Por.: R. Jervis, Cooperation …, op. cit., s. 167–168.
21
Klasyczne omówienie „dylematu więźnia” w kontekście strategii dominujących zob. E. Rasmusen,
Games and Information: An Introduction to Game Theory, Oxford 2002, s. 19 i nast.
22
M.J. Osborne, An Introduction to Game Theory, New York 2002, s. 8–11.
23
Obszerna interpretacja w: Ch.L. Glaser, Rational Theory of International Politics: The Logic of
Competition and Cooperation, Princeton 2010, s. 56–58.
127
wych. Z jednej strony nawet funkcjonowanie w granicach „scenariusza pierwszego”
(w sytuacji braku struktury dysponującej efektywnym systemem sankcji) charakteryzuje się daleko idącą doraźnością24. Ryzykownym byłoby zakładanie niezmienności kontekstu międzynarodowego i motywacji pozostałych graczy (Jervis stwierdza:
„zamiary mogą ulec zmianie, do władzy dojść mogą nowi przywódcy, zmienić się
mogą systemy wartości, pojawić się mogą nowe możliwości i zagrożenia”25). Podobnie
ograniczony jest zestaw „możliwych rozwiązań”26. Szczególnie wyraźnie można prześledzić ten problem w przypadku sprzecznych i wykluczających się interesów, zdefiniowanych przez uczestników systemu międzynarodowego jako żywotne. Może to
być np. posiadanie i dostęp do surowców strategicznych. W sytuacji, gdy pojawia się
zagrożenie dla ciągłości dostaw lub ich przerwanie, państwa mogą zostać zmuszone
do podjęcia działań siłowych. Jakkolwiek Jervis zauważa, że funkcjonowanie skutecznych instytucji międzynarodowych (international authority), posiadających środki dla
gwarantowania trwałości satysfakcjonujących rozwiązań, usuwałoby motywacje konfliktogenne, to wobec braku takich instytucji za naturalne uznaje dążenie państwa do
poszerzania stref kontroli i wpływu27. Można przyjąć, że relacje między państwami
i innymi aktorami stosunków międzynarodowych dają się ująć na dwóch poziomach
strategicznych. Pierwszy można określić jako „dylemat interpretacji” (dilemma of
interpretation), drugi jako „dylemat odpowiedzi/reakcji” (dilemma of response)28. Do
tego pierwszego zagadnienia można odnieść się co najmniej w dwóch perspektywach
– czasu bieżącego i przyszłości. W „teraźniejszości” zawsze istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż analiza postępowania i motywów rywala nie uwzględnia wszystkich
zmiennych. Interpretacja motywów i poczynań zawsze pozostawia istotny margines
błędu, który wyklucza właściwą ocenę. Nawet jeśli możliwe byłoby uzyskanie takiego
efektu w teraźniejszości, ewentualny rozwój wydarzeń, który można ujmować co najwyżej w kategoriach większego lub mniejszego prawdopodobieństwa, każe zakładać,
iż sytuacja w danym momencie oceniana jako sprzyjająca – w krótkim czasie może
ulec zmianie29. O ile przewidywanie dotyczące czynników materialnych, w postaci
np. możliwości militarnych, technologicznych, potencjału ludzkiego itd., może opierać się na umiarkowanie solidnych podstawach, o tyle ocena czynnika psychologicznego czy intencyjnego jest trudna do oszacowania nawet w perspektywie krótkoter24
Ciekawe rozważania w perspektywie realizmu strukturalnego na ten temat: K.N. Waltz, Man, the
State, and War: A Theoretical Analysis, New York, 2004, s. 228–229.
25
R. Jervis, Cooperation…, op. cit., s. 168.
26
Ibidem, s. 168–169.
27
J.J. Mearsheimer, The False Promise of International Institution, „International Security” 1994/1995,
t. 19, nr 3, s. 9.
28
K. Booth, N.J. Wheeler, The Security Dilemma. Fear, Cooperation and Trust in World Politics,
Houndmills 2008, s. 21 i nast.; K. Booth, N.J. Wheeler Uncertainty, w: P.D. Williams (red.), Security Studies: An Introduction, New York 2008, s. 134–144.
29
K. Booth, N.J. Wheeler, Uncertainty, op. cit., s. 138.
128
minowej30. Dodać należy również, że rozdzielanie obu wskazanych powyżej sfer nie
jest posunięciem właściwym (osobnego ich omówienia dokonano jedynie z powodów
uporządkowania zagadnienia). Czynniki materialne mogą stosunkowo łatwo zmienić
swój charakter, w zależności od intencji ich dysponenta. Biorąc pod uwagę te uwarunkowania można uznać za wysoce prawdopodobne, że ocena/interpretacja rzeczywistości oraz wybór jako prawdopodobnego scenariusza pesymistycznego, są właściwe rywalizacyjnym modelom stosunków międzynarodowych. Właśnie to przekonanie legło u podstaw słynnego „dylematu bezpieczeństwa” w ujęciu Jervisowskim
opisanego formułą: „wiele środków, na podstawie których państwo usiłuje zwiększyć
własne bezpieczeństwo, obniża bezpieczeństwo innych, nieświadomie wytwarzając
obawy”31. Wokół powyższego zdania narosło wiele dyskusji i – jak się wydaje – nieporozumień. Widoczne jest to choćby w kategorycznych stwierdzeniach, iż „dylemat
bezpieczeństwa” obowiązuje bądź nie jest już aktualny. Tymczasem Jervisowska konstrukcja winna być postrzegana jako swojego rodzaju metoda ilustrująca pewien potencjał obecny w zachowaniach uczestników stosunków międzynarodowych.
Po zakończeniu „zimnej wojny” koncepcje Jervisa wróciły w postaci dyskusji nad
relacją między zdolnościami ofensywnymi i możliwościami defensywnymi. Zaowocowało to m.in. wnioskiem, iż przewaga ofensywy sprawia, że prawdopodobieństwo
wojny rośnie, gdy w systemie międzynarodowym funkcjonują następujące przekonania/mechanizmy:
– wojna wydaje się być szybka i decydująca (łatwa) i przez to „opłacalna”, co
sprawia, że sięganie po przemoc bezpośrednią może wydawać się atrakcyjne32;
– upowszechnia się model geograficznego „odsuwania zagrożenia”, co sprawia,
że ekspansja nabiera pozoru zwiększania poziomu własnego bezpieczeństwa;
– elementem zwycięstwa jest pierwszeństwo uderzenia, co sprawia, że rośnie
możliwość eskalacji konfliktów zbrojnych poprzez uderzenia wyprzedzające
i prewencyjne;
– z powyższych powodów, powszechne jest wrażenie o wysokim prawdopodobieństwie wojny, co sprawia, że wyścig zbrojeń nabiera intensywności33.
Wydaje się, że we współczesnych relacjach między państwami taki model relacji
daleki jest od adekwatności. Natomiast „dylemat bezpieczeństwa” daje się zastosować
w analizie konfliktów zbrojnych o charakterze wewnętrznym.
Ibidem, s. 140.
Ibidem, s. 169: „many of the means by which a state tries to increase its security decrease the security
of others by inadvertently threatening others”.
32
M. Walzer, Spór o wojnę, Warszawa 2006, s. 194.
33
Ch.L. Glaser, The Security Dilemma Revisited, „World Politics” 1997, t. 50, nr 1, s. 186.
30
31
129
3. „Dylemat (nie)bezpieczeństwa” –
mechanizmy budowania wrogości w państwach
upadających i upadłych
Na początku lat 90. ubiegłego stulecia Barry Posen zaproponował zastosowanie
mechanizmu „dylematu bezpieczeństwa” do analizy przyczyn konfliktu w sytuacji słabości państwa i jego rozkładu34. Punktem wyjścia dla Posena stało się fundamentalne
dla neorealistów stwierdzenie, iż główną motywacją państw we współczesnym zanarchizowanym środowisku międzynarodowym jest poszukiwanie bezpieczeństwa w ścisłej relacji do innych uczestników systemu. Ponieważ cele często pozostają ze sobą
w sprzeczności, naturalnym efektem takiego stanu rzeczy jest permanentna rywalizacja między graczami. Posen, jak wielu realistów wyraził przekonanie, że taki stan
utrzymywał się będzie dopóty, dopóki nie wykształci się podmiot ponadnarodowy,
który zdoła przejąć z kompetencji państw narodowych pełną odpowiedzialność za
gwarantowanie ich przetrwania35. Przewidując pogłębianie się procesu przenoszenia
rywalizacji na płaszczyznę poniżej państw – relacje między społecznościami36 (narodami, grupami etnicznymi, wyznawcami różnych religii itd.), Posen proponuje pewną
wariację Jervisowskiego „dylematu bezpieczeństwa”. Istotnym momentem obserwacji
wydaje się pojawienie się „deficytu suwerena”, który można odnieść do państw upadających bądź upadłych37 oraz do procesów rozpadu imperiów. W takim przypadku,
grupy społeczne, które wcześniej były wolne od „konieczności” poszukiwania własnego bezpieczeństwa, stają przed potrzebą dookreślenia własnej identyfikacji i zdefiniowania autonomicznych priorytetów z przetrwaniem na czele38. Ta optyka problemu powoduje z metodologicznego punktu widzenia daleko idące konsekwencje –
pozwala bowiem na użycie realistycznego aparatu pojęciowego do analizy części
współczesnych konfliktów zbrojnych.
Z nieco innych przesłanek wyszedł Georg Sørensen, uznając nieadekwatność
„dylematu bezpieczeństwa” do analizy współczesności. Zaproponował nową kategorię
B. Posen, The Security Dilemma and Ethnic Conflict, „Survival” 1993, t. 35, nr 1, s. 28–30.
Ibidem, s. 33-35.
36
Holsti używa na określenie tego poziomu organizacji społecznej terminu – communities – K. Holsti,
op. cit., s. 128–130.
37
Bolesław Balcerowicz używa też określenia „państwa bezrządne”. B. Balcerowicz, Siły zbrojne w stanie pokoju, kryzysu, wojny, Warszawa 2010, s. 36–37. W literaturze używa się również pojęcia
„państwa dysfunkcyjnego”. R. Potocki, M. Kocoń, Państwo dysfunkcyjne w środowisku międzynarodowym,
w: K. Trzciński (red.), Państwo w świecie współczesnym, Warszawa 2006, s. 321–323; M.A. Piotrowski,
Uwarunkowania oraz konsekwencje rozkładu i rozpadu struktur państwowych, w: M.W. Solarz (red.),
Północ wobec Południa. Południe wobec Północy, Warszawa 2005, s. 259; M. Kocoń, Problem państw dysfunkcyjnych w stosunkach międzynarodowych, Zielona Góra 2007, s. 29; S. Bieleń, Państwa w stanie kryzysu
i upadku?, w: M. Sułek, J. Symonides (red.), Państwo w teorii i praktyce stosunków międzynarodowych,
Warszawa 2009, s. 45 i nast.
38
B. Posen, op. cit., s. 30.
34
35
130
– „dylemat braku bezpieczeństwa”, które wiąże przede wszystkim z państwami w stanie rozkładu (słabymi państwami)39. Sørensen przekonuje, że wobec faktu, iż ilościowo zdecydowanie dominują wojny „niepaństwowe”, dylemat bezpieczeństwa
powinien zostać zastąpiony „dylematem niebezpieczeństwa”40. Definiowany jest on
jako zagrożenie płynące od państw znajdujących się „na pograniczu systemu światowego” (będących poza zasięgiem zewnętrznych zagrożeń i nacisków), jednocześnie
pozostających rozsadnikiem anarchii41. Paradoks polega m.in. na tym, że istniejący
system międzynarodowy chroni niezależność i integralność terytorialną podmiotów
bezpośrednio mu zagrażających42.
Sørensen podejmuje zagadnienia współczesnego systemu międzynarodowego na
poziomie „państwa ponowoczesnego43/postmodernistycznego”44, dostrzegając problem
z zastosowaniem „klasycznego dylematu bezpieczeństwa” do rzeczywistości nowego
milenium. Takie ujęcie nasuwa wątpliwość dotyczącą tego, co można nazwać „klasycznym dylematem bezpieczeństwa”. O ile słuszne wydaje się stwierdzenie, iż w rozumieniu Herza i Jervisa dylemat stosował się do państw suwerennych i relacji między nimi,
o tyle uwagi Posena z 1993 r. nie budzą szczególnych wątpliwości odnośnie do możliwości stosowania tej konstrukcji do badania relacji między społecznościami, znajdującymi
się na etapie rywalizacji o stworzenie państwa. Idąc dalej tropem rozważań Sørensena
można uznać, że o ile państwa rozwinięte znajdują się w „fazie ponowoczesnej”, o tyle
znaczna część państw nadal tkwi w okresach poprzednich45. Zatem to właśnie w takim
G. Sørensen, After the Security Dilemma: The Challenges of Insecurity in Weak States and the Dilemma of Liberal Values, „Security Dialogue” 2007, t. 38, nr 3, s. 362–364.
40
Sørensen stwierdza: „Dylemat bezpieczeństwa – w którym pojawia się realne niebezpieczeństwo
wojny między suwerennymi państwami – zawsze był uważany za podstawowy problem stosunków międzynarodowych. Ale dylemat bezpieczeństwa znajduje się w zaniku. Wojny międzypaństwowe nie są już
głównym zagrożeniem dla bezpieczeństwa międzynarodowego. Zamiast tego pojawiły się nowe dylematy,
w szczególności dylemat niepewności i związany z nim dylemat wartości”. G. Sørensen, After the Security Dilemma: The Challenges …, op. cit., s. 357. Zob. też: E. Montgomery, Breaking Out of the Security Dilemma:
Realism, Reassurance, and the Problem of Uncertainty, „International Security” 2006, t. 31, nr 2, s. 152 i nast.
41
Warto zwrócić uwagę, że taki scenariusz, nazwany „modelem jednostronnego weta” przewidywany
był już pod koniec lat 50. XX w. przez Mortona A. Kaplana. M.A. Kaplan, System and Process in International Politics, London 2005, s. 57–58.
42
Por.: G. Sørensen, After the Security Dilemma …, op. cit., s. 365.
43
R. Cooper, Pękanie granic. Porządek i chaos w XXI wieku, Poznań 2005; B. Balcerowicz, Siły zbrojne …, op. cit., s. 40–41.
44
G. Sørensen, State Transformation and New Security Dilemma, w: E. Aydinli, J.N. Rosenau (red.),
Globalization, Security, and the Nation State: Paradigms in Transition, New York 2005, s. 82–83. Koncepcja Sørensena żywo przypomina Tofflerowską wizję trzech fal cywilizacyjnych. Sørensen uznaje, że ze
względu na zakorzenienie w systemie międzynarodowym i stosunek do niego, państwa można podzielić na
przedmodernistyczne, modernistyczne i postmodernistyczne. Wyznacznikiem jest skłonność do integracji,
preferowanie działania „altruistycznego” na rzecz systemu międzynarodowego, w tym pokoju i bezpieczeństwa. Por. R. Cooper The Post-Modern State and the World Order, London 2000, s. 15–19.
45
W koncepcji „fal cywilizacyjnych” Alvin i Heidi Tofflerowie również zakładali nieliniowy rozwój cywilizacyjny i równoległe funkcjonowanie cywilizacji na trzech, występujących równolegle,
39
131
przypadku do nich stosować się mogą mechanizmy rywalizacji opisane w „dylemacie
bezpieczeństwa”46. Wniosek, jaki się nasuwa po zebraniu poglądów Sørensena,
będącego jednym z głównych krytyków aktualności tego ostatniego mechanizmu, dałoby się sformułować jako przekonanie, że w niektórych częściach systemu międzynarodowego realizuje się rzeczywistość „postmodernistyczna”, w której „dylemat bezpieczeństwa” nie obowiązuje, natomiast pozostałe elementy systemu międzynarodowego nadal są nim obciążone. Być może właśnie w ten
sposób należy tłumaczyć rzeczywiste znaczenie „dylematu braku bezpieczeństwa”
Sørensena.
Jednak w sytuacji, gdy rozdzielanie świata na dwie odrębne i nieprzenikalne
rzeczywistości, jest przedsięwzięciem co najmniej ryzykownym – zasadność takiej
konstrukcji jest mocno wątpliwa. Nasuwa się refleksja, że kształtowanie się w ostatnich dekadach „zimnej wojny” zdecydowanej przewagi defensywy nad ofensywą
ze względu na broń nuklearną47 spowodowało, że mocarstwa jądrowe oraz państwa pozostające z nimi w bezpośredniej relacji (np. sojuszniczej lub klienckiej)
znalazły się w pewnym sensie poza „logiką” dylematu bezpieczeństwa. Czynnikiem stanowiącym w znacznej mierze był z pewnością niemożliwy do zaakceptowania w „grze” poziom ryzyka – czyli całkowite obustronne zniszczenie. Jednak
„obrzeża systemu”48 wyznaczanego przez kryterium nuklearne – posługujące się
logiką konwencjonalnych zagrożeń, stały się areną podejmowania decyzji na podstawie mechanizmów opisanych w dylemacie bezpieczeństwa. Łącząc tę obserwację z wnioskami płynącymi z analizy geografii ognisk zapalnych i konfliktów ostatnich dwóch dekad, można przyjąć, iż rzeczywiście można mówić o „dwóch światach” – „świecie wojny” i „świecie pokoju” (przy podkreśleniu ich wzajemnych
interferencji i powiązań). Wydaje się, że granicę między nimi można wyznaczyć
zgodnie z refleksją Barry’ego Buzana, uznającego za optymalną politykę bezpieczeństwa, która „łączy elementy narodowej strategii bezpieczeństwa z refleksją na
poziomach. A. Toffler, H. Toffler, Wojna i antywojna. Jak przetrwać na progu XXI wieku?, Warszawa 1998,
s. 24–33.
46
G. Sørensen, State Transformation …, op. cit., s. 87–88.
47
Por.: K.N. Waltz, Nuclear Myths and Political Realities, „American Political Science Review” 1990,
t. 84, nr 3, s. 735–738. Czynnik nuklearny spowodował, że część badaczy utrzymuje, iż dla członków „klubu
atomowego” nastały czasy wymieszania obrony i ataku, czego dowodem były doktryna MAD i układ ABM.
C.S. Gray, Modern Strategy, Oxford 1999, s. 316–322.
48
Przez „obrzeża” systemu rozumiemy uczestników słabo zintegrowanych z systemem (poprzez niski poziom korzyści odnoszonych z uczestnictwa, mały wpływ na jego kształt itd.) i tym samym słabo
zainteresowanych jego utrzymywaniem oraz stosowaniem zasad systemu. Taka pozycja w systemie może
dotyczyć państw dysfunkcyjnych (np. Somalia, Afganistan), krajów częściowo postawionych poza systemem (np. w wyniku sankcji – Irak przed 2003 r., Korea Północna). Co ciekawe, Morton A. Kaplan jeszcze
pod koniec lat 50. ubiegłego wieku uznawał za mało prawdopodobne pojawienie się takich aktorów w ścisłym systemie bipolarnym. M.A. Kaplan, System and Process in International Politics, Colchester 2004,
s. 58–59.
132
temat bezpieczeństwa międzynarodowego”49. W odniesieniu do sytuacji współczesnej
można przyjąć, że podmioty określane przez Sørensena jako „postmodernistyczne”50
wpisują się w to, co Buzan uznaje za odpowiedzialne z punktu widzenia systemu międzynarodowego, podczas gdy pozostałych uczestników systemu charakteryzuje egoizm i ocenianie rzeczywistości w kontekście własnego i wąsko rozumianego interesu
partykularnego. W tej drugiej rzeczywistości, społeczności (w klasycznym ujęciu –
państwa) aspirujące do realizacji własnych celów politycznych, odnoszą się do siebie
z podejrzliwością, antycypując zagrożenia51, budując swoje strategie przy założeniu
wysokiego prawdopodobieństwa realizacji najgorszego z możliwych scenariuszy52.
W istocie, sprzeczność poglądów Sørensena i Posena jest pozorna. „Dylemat
braku bezpieczeństwa” tego pierwszego i „dylemat bezpieczeństwa” w ujęciu Posenowskim w odniesieniu do konfliktów „wewnętrznych”53 są właściwie tożsame. Parafrazując tytuł książki Bolesława Balcerowicza54, można sytuację na obszarach charakteryzujących się erozją suwerena, określić jako „dylemat (nie)bezpieczeństwa”.
4. Rywalizacja w państwach dysfunkcyjnych
W takim środowisku, charakteryzowanym pogłębiającym się „końcem pewników”55,
głównym motywem działań lub procesów decyzyjnych nadal jest to, co Ken Booth
B. Buzan, People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold
War Era, Hertfordshire 2008, s. 112.
50
G. Sørensen, State Transformation…, op. cit., s. 87–88. Sørensen dla opisania tej kondycji uczestnika systemu międzynarodowego używa triady kryteriów, zawierającej następujące elementy: typ rządów,
charakter stosunków narodowościowych oraz model gospodarczy. Na biegunie przeciwległym wobec aktorów „postmodernistycznych” umieszczono państwa „słabe” i „postkolonialne”.
51
J.J. Mearsheimer, The False Promise …, op. cit., s. 11–12.
52
Na gruncie teorii gier interesujące spojrzenie proponują Pierre Allan i Cédric Dupont. Uznają oni, iż
z perspektywy procesu decyzyjnego podzielić można społeczności na dwie grupy: społeczności indywidualistyczne (individualistic society) i społeczności holistyczne (holistic society), które do pewnego stopnia odpowiadają kryteriom Sørensena i Buzana. Ciekawe, że autorzy (Allan i Dupont) uznają, iż w odniesieniu do
społeczności holistycznych nie stosują się zasady teorii gier, w tym dylematu bezpieczeństwa (pewnym wyjątkiem jest teoria preferencji – teoria gier kooperatywnych, uwzględniana w sytuacji racjonalnego podejmowania decyzji na poziomie strategicznym). Inaczej sytuacja wygląda w przypadku społeczności indywidualistycznych, odrzucających myślenie w kategoriach ogółu. Tu elementy teorii gier stosują się w większości
sytuacji. P. Allan, C. Dupont, International Relations Theory and Game Theory: Baroque Modeling Choices
and Empirical Robustness, „International Political Science Review” 1999, t. 20, nr 1, s. 25–28.
53
Cudzysłów w tym przypadku wydaje się być na miejscu. Czy w odniesieniu do Somalii nadal można
mówić o konflikcie wewnętrznym, w sytuacji faktycznego rozpadu państwa (także w wymiarze geograficznym)?
54
B. Balcerowicz, Pokój i „nie-pokój” na progu XXI wieku, Warszawa 2002.
55
P. Hassner, Koniec pewników. Eseje o wojnie, pokoju i przemocy, Warszawa 2002, s. 149 i nast.
Nieco bardziej optymistyczny obraz współczesnego ładu międzynarodowego rysuje B. Balcerowicz, Pokój
i „nie-pokój”..., op. cit., s. 125 i nast.
49
133
i Nicholas J. Wheeler nazywają „nieusuwalnym uwarunkowaniem niepewności”56.
Niepewność stanowi jeden z integralnych elementów motywacji właściwych kondycji
ludzkiej, a w wymiarze systemowym dotyczy stosunków międzynarodowych. Część
badaczy słusznie zwraca uwagę, że w środowisku międzynarodowym osiągnięcie
stabilnego i pełnego poczucia bezpieczeństwa, podobnie jak całkowita i ostateczna
eliminacja niepewności, plasuje się w kategorii oczekiwań utopijnych. Booth i Wheeler używają określenia „nierozwiązywalnej (nieusuwalnej) niepewności”57, wychodząc z założenia, iż całkowite i precyzyjne interpretowanie obecnych i przyszłych
motywów oraz intencji innych uczestników systemu międzynarodowego nie jest możliwe. W zdecydowanie ostrzejszej formie stawia kwestię Randall Scheller, uznając, że
rzeczywistą przyczyną „asertywności” w stosunkach między podmiotami stosunków
międzynarodowych nie są nieporozumienia, a doświadczenie, z którego wynika, iż
agresywne społeczności prędzej czy później sięgną po środki agresji58. Podobny determinizm zresztą dostrzegał Jervis, twierdząc w 1978 r.: „dylemat bezpieczeństwa jest
skuteczny [jako narzędzie – JRZ], ponieważ zobowiązania międzynarodowe, przyjmowane strategie oraz rozwijane technologie przekonują, że jedyną drogą do zapewnienia
bezpieczeństwa jest ekspansja. Mocarstwa – obrońcy status quo, muszą zachowywać
się jak agresorzy; fakt, że chętnie zgadzają się na możliwość rezygnacji z ekspansji
w zamian za gwarancje dla ich bezpieczeństwa, nie ma wpływu na ich zachowanie”59.
Przenosząc te rozważania na płaszczyznę regionalną i lokalną można przyjąć, iż
te same mechanizmy stosują się do analizy prowadzonej na poziomie społeczności/
wspólnot (narodowych, etnicznych, terytorialnych, plemiennych itd.), w szczególności
w sytuacji „erozji suwerena”, czyli rozpadu struktur (np. państwowych lub imperialnych), gwarantujących stabilność subsystemową. Części składowe dawnych „imperiów” z reguły stają przed koniecznością wypracowania nowych (lub odświeżenia
starych) wartości określających ich tożsamość60 (oczywiście sięganie do odniesień
K. Booth, N.J. Wheeler, Uncertainty…., op. cit., s. 134.
Ibidem, s. 134–135.
58
R.L. Schweller, Neorealism’s Status-Quo Bias: What Security Dilemma?, „Security Studies” 1996,
t. 5, nr 3, s. 104.
59
R. Jervis, Cooperation…, op. cit., s. 187. Podobnie zresztą uważa Mearsheimer: „jakkolwiek intensywność rywalizacji między mocarstwami słabnie i wygasa, nadal obawiają się one siebie nawzajem i konkurują w dążeniu zwiększenia potęgi. Ich zamiarem nie jest stanie się relatywnie najsilniejszym z mocarstw.
Dążą do pełnej hegemonii – to znaczy do bycia jedynym mocarstwem w systemie”. J.J. Mearsheimer, The
Tragedy of Great Power Politics, New York 2001, s. 3.
60
B. Posen podaje cztery determinanty generowania takiego stanu rzeczy: (1) dawne władze eksponowały i pielęgnowały konflikty międzygrupowe, utrzymując je w stanie zamrożenia, w celu ułatwienia sobie
kontroli (wzorzec divide et impera) i legitymizowania swojej władzy; (2) międzygrupowe konflikty historyczne przetrwały w formule przekazów ustnych oraz mitów i stereotypów, w wyniku czego przeniosły się
w sferę pozaracjonalną; (3) w każdej społeczności pielęgnowana jest pamięć krzywd doznanych od sąsiadów
(z reguły pozostająca w związku z dwoma poprzednimi elementami); (4) w trakcie procesu erozji suwerena
grupowe kadry polityczne w uproszczonej wersji na potrzeby własne „piszą na nowo” historię społeczności,
56
57
134
historycznych zachodzi w takich przypadkach, jednak nasycone one są silnie zideologizowanymi pierwiastkami, akcentującymi odrębności i wrogość środowiska)61. Większość konfliktów po 1989 r. wpisuje się w taki schemat (Rwanda, Somalia, Bośnia
i Hercegowina62, obszar poradziecki). Inną sprawą jest kwestia kontroli nad lokalnymi
zasobami gwarantującymi przetrwanie i względną zamożność (woda, żywność, ziemia/
terytorium, bogactwa eksportowe, surowce itd.)63. W takich sytuacjach nie zdarza się
właściwie rozwiązanie w postaci ustalenia zasad partycypacji poszczególnych wspólnot w dostępie do zasobów, immanentną cechą jest natomiast przekonanie o konieczności całościowego rozciągnięcia kontroli, motywowane głównie przekonaniem
o zagrożeniu ze strony rywala. Mechanizm „egzystencjalnego uwarunkowania niepewności” występuje tu w pełnym wymiarze. Można pokusić się o stwierdzenie, iż różnorodność etniczna na poziomie regionalnym zwiększa ryzyko walk etnicznych. Warto
jednocześnie zwrócić uwagę na poziomy dominacji poszczególnych grup. Eric Melander proponuje zastosowanie oryginalnego narzędzia badawczego – „stopnia zróżnicowania etnicznego w regionie” (Regional Ethnic Diversity)64. Stosując takie kryterium można sformułować wniosek, iż „przeplatanie się” (interspersion) grup etnicznych o zbliżonych potencjałach siły sprzyja eskalacji napięć i wybuchowi konfliktu;
korzyść pierwszeństwa uderzenia natomiast osłabiana jest w sytuacji, gdy jedna z grup
znajduje się w pozycji zdecydowanie dominującej nad innymi. Uznanie słuszności
tego stwierdzenia (a Melander używa przekonujących dowodów na jego uzasadnienie) prowadzi do nieco zaskakujących wniosków. W zdestabilizowanej perspektywie
regionalnej, charakteryzowanej znaczną złożonością etniczną, występowanie względnej równowagi potencjałów staje się czynnikiem konfliktogennym. Przypadek silnego
ethnosu, dominującego nad innymi powoduje, iż brak jest „pretendentów”, natomiast
w opisywanym przez Melandera „przeplataniu się” pretendentem może być każdy.
która poprzez jej przekazywanie w przemówieniach politycznych i doraźnych przekazach zyskuje cechę
silnego motywatora. B. Posen, op. cit., s. 31.
61
Zob. J. Snyder, R. Jervis, Civil War and the Security Dilemma, w: B. Walter, J. Snyder (red.), Civil
Wars, Insecurity, and Intervention, New York 1999, s. 18–21.
62
Szerzej: R. Paul, Former Yugoslavia: The Security Dilemma that Never Was?, „European Journal of
International Relations” 2000, t. 6, nr 3, s. 376–383; Idem, Ethnic Violence and the Societal Security Dilemma, New York 2005, s. 25–27; R.D. Petersen, Understanding Ethnic Violence: Fear, Hatred, and Resentment
in Twentieth-Century Eastern Europe, Cambridge 2002, s. 40–44 oraz 63 i nast. Na temat porównań Europy
i Afryki: D. Chirot, What Provokes Violent Ethnic Conflict? Political Choice in One African and Two Balkan
Cases, w: Z.D. Barany, R.G. Moser (red.), Ethnic Politics After Communism, New York 2005, s. 145–148.
63
P. Roe, The Intrastate Security Dilemma: Ethnic Conflict as a `Tragedy’?, „Journal of Peace Research” 1999, t. 36, nr 2, s. 186 i nast.
64
E. Melander, The Geography of Fear: Regional Ethnic Diversity, the Security Dilemma and Ethnic
War, „European Journal of International Relations” 2009, t. 15, nr 1, s. 96–97.
135
5. „Zabij lub giń”?65
Istotnym elementem „dylematu bezpieczeństwa” wreszcie jest możliwość oddzielenia zdolności ofensywnych od defensywnych. W odniesieniu do wielu współczesnych konfliktów zbrojnych próby przeprowadzenia takiego rozdzielenia w sposób
ostry skazane są na niepowodzenie66. Grupy etniczne, narody itd., pretendujące do
objęcia władzy stanowią silnie zmotywowane zaplecze dla formacji o charakterze partyzanckim (dodać warto, iż często już zorganizowane w formule oddziałów paramilitarnych). Karność tworzonych na tej bazie jednostek z pewnością pozostawia wiele
do życzenia67, jednak charakter działań zbrojnych, w których uczestniczą powoduje,
iż cecha ta nie jest wadą – a niekiedy bywa zaletą68. Charakterystyczne również dla
sytuacji słabnięcia lub rozpadu struktur państwowych duże nasycenie bronią indywidualną (a niejednokrotnie ciężką – dziedziczoną po upadłym suwerenie) sprawia,
iż zdolności mobilizacyjne takich społeczności są niemal natychmiastowe69, a jednoznaczne określenie defensywnego lub ofensywnego charakteru niemożliwe. Można
właściwie przyjąć, iż tak zorganizowane społeczności tradycyjnie postrzegane są jako
ofensywne (a wręcz agresywne) ze względu na stale utrzymujący się potencjał ataku.
Wydaje się, że o możliwościach ofensywnych bardziej przesądzają czynniki, takie jak
stopień konsolidacji i akceptacji celów głoszonych przez liderów (a zatem elementy
pozamilitarne) niż pozostające w dyspozycji środki walki. Zdaniem Posena, również
geograficzne aspekty sprzyjają preferowaniu ofensywy. Społeczności w większości
przypadków obszarów zdestabilizowanych są wymieszane (Posen używa określenia
islands of population)70, bądź granice między nimi są prowizoryczne i nieczytelne.
Tworzy to sytuację, w której pojawia się konieczność budowania strategii ofensyw65
C. Sylvest, John H. Herz and the Resurrection of Classical Realism, „International Relations”
2008, t. 22, nr 4, s. 442–448. Warto zauważyć, iż J. Herz ujmował motywacje uczestników zmagań w ostro
formułowanej zasadzie „zabij lub giń” (kill or perish). Por.: N.J. Wheeler, „To Put Oneself into the Other
Fellow’s Place”: John Herz, the Security Dilemma and the Nuclear Age, „International Relations” 2008,
t. 22, nr 4, s. 498–499.
66
K.A. Lieber, Grasping the Technological Peace: The Offense-Defense Balance and International
Security, „International Security” 2000, t. 25, nr 1, s. 75 i nast. Zob. też w odniesieniu do dwudziestolecia
międzywojennego: W. Michowicz, Genewska Konferencja Rozbrojeniowa a dyplomacja Polska, Łódź 1989,
s. 134–137; A.M. Brzeziński, Dyplomacja francuska wobec konferencji rozbrojeniowej w Genewie, Łódź
1987, s. 98–103; A. Harasimowicz, Dyplomacja brytyjska wobec zagadnienia rozbrojenia. 1921–1937, Łódź
1989, s. 194; J. Reginia-Zacharski, Zatrzymać bestię w klatce. Brytyjska taktyka na Konferencji Rozbrojeniowej w Genewie (1932–1933), Włocławek 2009, s. 31–38; D. Richardson, The Geneva Disarmament
Conference, w: D. Richardson, G.A. Stone, G. Stone (red.), Decisions and Diplomacy. Studies in Twentieth
Century International History, London 1995, s. 74.
67
H. Münkler, Wojny naszych czasów, Kraków 2004, s. 37 i nast.
68
J. Keegan, op. cit., s. 142.
69
B. Posen, op. cit., s. 30–31.
70
Ibidem, s. 32 – islands of one group’s population are often stranded in a sea of another. „Isolated
ethnic groups – ethnic islands – can produce incentives for preventive war”.
136
nych i stałej gotowości do wojny prewencyjnej71. W „zdominowanym ofensywą” stanie rzeczy po erozji suwerena „pretendenci” szukają „okna okazji/szansy” (window
of opportunity) dla realizacji swoich celów. W konsekwencji między grupami wytwarza się stan permanentnego napięcia72, wynikający z przekonania o złych intencjach
drugiej strony, tymczasowo być może nierealizowanym – jednak wyłącznie z przyczyn chwilowego braku możliwości przeprowadzenia zwycięskiej wojny. Z takiego
oglądu sytuacji wynika, że „pretendenci” do objęcia władzy z natury rzeczy wpisują
się w model spirali obaw i zagrożeń73, który może prowadzić do efektów niewspółmiernie bardziej brzemiennych w skutki aniżeli wskazywałaby pierwotna przyczyna
sporu. To już właściwie „klasyczna” definicja spiralnego modelu generowania konfliktu i jego eskalacji74.
Istotę dylematu bezpieczeństwa w warunkach współczesnych relacji między
wspólnotami, stającymi w obliczu konieczności ponownej samoidentyfikacji dobrze
oddają słowa J. Herza: „jednym z tragicznych skutków dylematu bezpieczeństwa jest
to, że wzajemne obawy, których początkowo nie było, mogą doprowadzić dokładnie
do tego, czego można się obawiać najbardziej”75. Herz, co prawda, analizował relacje
międzypaństwowe w warunkach nuklearnego wyścigu zbrojeń, jednak istota zjawiska
doskonale przystaje do sytuacji obserwowanej po 1990 r., naznaczonej rosnącą dominacją ilościową wojen wewnętrznych (nowych wojen). Narzędzie wytworzone do
wyjaśniania zmilitaryzowanej rzeczywistości zimnowojennej, z jej dominującą cechą
powiększania zakresu potęgi w wymiarze dwublokowym, przez wielu badaczy
z powodzeniem stosowane jest do opisu procesów samoidentyfikacji w anarchizującym się i często ogarniętym wojnami dawnym Trzecim Świecie76 – „dawnym”, bo jak
podkreśla Martin van Creveld: „Wojna nie jest […] sprawą osiągania racjonalnych
celów przy użyciu racjonalnych metod. Nawet jeśli tak było, skończyło się to wieki
temu. Ostatecznie, wojna tkwi w ludzkiej naturze, a nic nie wskazuje, by ta się zmieniła. Z pewnością nie zmieniła się wojna w Trzecim Świecie. Nawet teraz zagraża
znacznym częściom Drugiego Świata, a może przeniknąć do Pierwszego. […] przed
71
Ibidem, s. 32–33. „Isolated ethnic groups – ethnic islands – can produce incentives for preventive
war”.
E. Melander, op. cit., s. 96–97.
R. Jervis, Perception and Misperception in International Politics, Princeton 1976, s. 62–66 i nast.;
Idem, System Effects: Complexity in Political and Social Life, Princeton 1999, s. 176–177, R. Jervis, J. Gross
Stein, R.N. Lebow, Psychology and Deterrence, Baltimore 1981, s. 153–154.
74
A. Collins, State-Induced Security Dilemma Maintaining the Tragedy, „Cooperation and Conflict”
2004, t. 39, nr 1, s. 30–31; H. Gintis, Game Theory Evolving: A Problem-Centered Introduction to Modeling
Strategic Interaction, Princeton 2000, s. 12–13.
75
J. Herz, International Politics in the Atomic Age, New York 1966, s. 241.
76
P. Wallensteen, Understanding Confict Resolution: War, Peace, and the Global System, London
2007, s.131–132 i 138; S. Dalby, Contesting an Essential Concept: Reading the Dilemmas in Contemporary
Security Discourse, w: K. Krause, M.C. Williams (red.), Critical Security Studies: Concepts and Cases,
London 1997, s. 12–14.
72
73
137
takim rodzajem wojny (low-tech war) powinniśmy chronić się w przyszłości”77.
Współczesne „małe wojny” – ze swoją tendencją do rozszerzania się zarówno
w wymiarze geograficznym, jak i zakresie problemowym – przypominają nieco pożar
lasu. Rozlewają się z różną intensywnością na nowe tereny (choćby za sprawą mas
uchodźców naznaczonych przemocą strukturalną), wchodzą też poprzez kryminalizację wojny głęboko we wszystkie rejony globalizującego się życia. Podobnie wreszcie
– jedne wojny rodzą inne.
Van Creveld uznaje, że „korzenie wojny tkwią głęboko w […] strachu i nadziei”78.
Koresponduje to z przekonaniem Bootha i Wheelera o „egzystencjalnym uwarunkowaniu niepewności”, które towarzyszy ludzkości79. Rosnąca złożoność cywilizacyjna
w tzw. Pierwszym Świecie (być może nawet tworzenie się cywilizacji globalnej) neutralizuje obawy i nieufność, obniżając poziom ryzyka wystąpienia konfliktu zbrojnego.
Jednak tam, gdzie „cywilizacje” upadają, wchodzą ze sobą w stan kryzysu, czy po
prostu erozji ulegają struktury suwerena, „świat wojny” znajduje swoje „okna możliwości”, a „dylemat nie-bezpieczeństwa” staje się znów aktualny80.
Dlaczego wybuchają wojny? Na tak postawione pytanie nie ma jednej odpowiedzi81. Wydaje się, że „dylemat bezpieczeństwa” zawiera sporo elementów aktualnych.
O ile dążenia do oddzielenia możliwości ataku od możliwości obrony w wymiarze
technologicznym należy ocenić raczej pesymistycznie, o tyle podnoszenie kosztów
decyzji o rozpoczęciu wojny napastniczej, czy użyciu siły znajduje się w „arsenale”
instytucji międzynarodowych. Niestety ostatnie dwie dekady nie nastrajają optymistycznie. Znaczną część globu stanowią obszary zdestabilizowane (niebędące przedmiotem zainteresowania głównych graczy międzynarodowych – np. duże części
Afryki), gdzie sterowanie elementami z macierzy Jervisa wydaje się mocno problematyczne. Rejony te, określone powyżej jako „świat wojny” natomiast naznaczone są
w sposób trwały podejrzliwością (egzystencjalnym uwarunkowaniem niepewności)
odnośnie do intencji strony postrzeganej jako wroga. Układa się to zresztą w logiczną
całość. W świecie, gdzie sprzeczności są nieusuwalne, a sięganie po przemoc zorganizowaną „tanie” – wojna staje się „racjonalnym wyborem”.
„Świat pokoju” przynajmniej od kilku lat przechodzi serię napięć związanych
w znacznej mierze z przewartościowaniami podstawowych uwarunkowań systemowych. O ile w wymiarze technologicznym wyodrębnienie możliwości ofensywnych
M. van Creveld, The Indispensable Nuclear Bomb, w: G. Prins, H. Tromp (red.), The Future of War,
The Hague 2000, s. 193.
78
Ibidem, s. 190–191. Zob. też: J. Kondziela, Badania nad pokojem – teoria i jej zastosowanie,
Warszawa 1974, s. 37.
79
A. Collins, op. cit., s. 40–41.
80
Por.: K.R. Adams, Attack and Conquer? International Anarchy and the Offense-Defense-Deterrence
Balance, „International Security” 2003/2004, t. 28, nr 3, s. 50–54.
81
Z. Cesarz, E. Stadtmüller, Problemy polityczne współczesnego świata, Wrocław 2002, s. 44–47
i 75–77.
77
138
w tradycyjnym rozumieniu nadal nie wydaje się osiągalne, o tyle pewne sygnały
świadczą o możliwości zmiany w odniesieniu do „ceny wojny”, a zatem szeroko rozumianej – bo uwzględniającej koszty polityczne – relacji ataku i obrony. Świat
„Zachodu” rozwija szczególny potencjał ofensywny, który można by określać tradycyjnie jako możliwości ekspedycyjne lub – nieco adekwatniej – jako możliwości interwencyjne82. Odpowiada to przede wszystkim jakości definiowanych zagrożeń, które
umiejscawiane są na obszarach dawnych „konfliktów zastępczych”. Wymaga to zdolności projekcji siły na znaczne odległości, jak też przesądza o pogłębianiu tendencji
odejścia od masy na rzecz manewru. Koresponduje to zresztą z uwagami na temat
zmian w sztuce wojennej zgłaszanymi przez Stanisława Kozieja83. Pozostaje pytaniem
otwartym, na ile proces zwiększania operacyjności i możliwości interwencyjnych
wpłynie na „łatwość” podejmowania decyzji o użyciu siły.
Ulegając ryzykownej pokusie formułowania prognoz, można przyjąć za wysoce
prawdopodobne, że w „świecie wojny” konflikty zbrojne stanowić będą istotny i nieusuwalny (przynajmniej w przewidywalnej perspektywie czasowej) element rzeczywistości. Jednocześnie sieciowa natura struktury systemu międzynarodowego sprawia,
iż szczelne izolowanie obszarów zdestabilizowanych wojną nie jest łatwe (o ile
w ogóle możliwe). Wojna zatem w pośredni i coraz częściej bezpośredni sposób przenika do „świata pokoju”, w którym – w imię szczytnych nierzadko zasad – wzrasta
gotowość do sięgania po siłę, np. w formie interwencji humanitarnej. Rozmywanie
zakazu użycia siły w stosunkach międzynarodowych (nie wchodząc w moralne uzasadnienia podejmowanych decyzji) prowadzi do tworzenia precedensów, które
w wymiarze politycznym obniżają koszty wojny, czyniąc ją bardziej prawdopodobną
również w „świecie pokoju”.
M. Kawałowski, Koncepcja grup bojowych Unii Europejskiej, „Kwartalnik Bellona” 2007, nr 1;
idem, Realizacja koncepcji grup bojowych Unii Europejskiej, „Kwartalnik Bellona” 2007, nr 2.
83
S. Koziej, op. cit., s. 18–23.
82
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Ewa Smutek-Rusek
PRZYSZŁOŚĆ JĘZYKA FRANCUSKIEGO
W STOSUNKACH MIĘDZYNARODOWYCH
Prowadząc rozważania na temat przyszłości języka francuskiego w stosunkach międzynarodowych1 odpowiedzieć trzeba przede wszystkim na pytanie dotyczące liczby
osób władających tym językiem oraz jego statusu w poszczególnych krajach. Odnotować przy tym należy występowanie wielości odmian języka francuskiego i podkreślić jego rolę i użycie w organizacjach międzynarodowych. Uzasadnione wydaje się
przypomnienie czynników, jakie doprowadziły do wzrostu znaczenia języka francuskiego na arenie międzynarodowej oraz zastanowienie się nad zagrożeniami i przyczynami spadku znaczenia języka francuskiego we współczesnym świecie. Jedną
z myśli przewodnich tekstu będzie stanowisko Międzynarodowej Organizacji Frankofonii2 (OIF), która stawia sobie za misję promocję języka francuskiego.
1. Zarys historii języka francuskiego
Pierwszym dokumentem napisanym w języku starofrancuskim były przysięgi strasburskie3 (Les Serments de Strasbourg) z 842 r.4 W średniowieczu na terytorium
5 marca 2009 r. zorganizowano, we współpracy z Francuską Izbą Przemysłowo-Handlową, konferencję „Język francuski w Polsce, w Europie i na świecie”, a uczestniczyli w niej m.in. Christian Philip, osobisty
Przedstawiciel Prezydenta Republiki Francuskiej ds. Frankofonii, oraz Xavier North, Delegat Generalny ds.
języka francuskiego i języków Francji. Jednym z wniosków, do którego doszli prelegenci, było stwierdzenie,
iż język francuski pozostaje w Polsce językiem elit, co hamuje jego popularyzację.
2
Należy wprowadzić rozróżnienie na „frankofonię” rozumianą jako ogół społeczności identyfikujących się z językiem francuskim i kulturą z nim związaną oraz „Frankofonię” (pisaną wielką literą), czyli
instytucjonalny przejaw współpracy państw i rządów używających języka francuskiego w swych pracach
i wymianie międzynarodowej, a zwłaszcza w odniesieniu do prac Międzynarodowej Organizacji Frankofonii.
3
Karol, zwany później Łysym, oraz Ludwik, zwany później Niemieckim, sprzymierzyli się przeciw
Lotarowi.
4
J. Baszkiewicz, Historia Francji, Wrocław 1999, s. 27.
1
140
Ewa Smutek-Rusek
dzisiejszej Francji współistniały na północy tzw. langue d’oïl (uważany za język starofrancuski) oraz na południu langue d’oc. Język średniofrancuski był w użyciu od
połowy XIV do XV w. O języku nowofrancuskim możemy mówić od XVI stulecia.
Za jego początek uważa się symbolicznie rok 1539, kiedy to Franciszek I wydał edykt
z Villiers-Cotterêts nakazujący, w artykule 111, użycie języka francuskiego (a nie łaciny)
w wyrokach sądowych5. Dziesięć lat później, w 1549 r., powstał manifest zatytułowany
Obrona i świetność francuskiego języka pióra Joachima du Bellay, dający językowi
francuskiemu pierwszeństwo w poezji6. Wraz z Pierrem Ronsardem założył on grupę
zwaną Plejadą – celem poetów była obrona języka francuskiego przed wszechobecną
łaciną. W 1635 r., z inicjatywy kardynała Richelieu, utworzona została Akademia
Francuska. Towarzystwo to, istniejące do dnia dzisiejszego, odgrywa kluczową rolę
w dbałości o czystość języka, a także w ustalaniu norm i zaleceń poprawnościowych.
Na XVII i XVIII w.7 przypada okres rozkwitu i popularności języka francuskiego,
także poza granicami Francji. Stał się on językiem arystokracji i inteligencji wielu
krajów Europy. Zastąpił też łacinę w jej roli języka dyplomacji. Pierwszym międzynarodowym dokumentem prawnym napisanym w języku francuskim był kończący
hiszpańską wojnę sukcesyjną Traktat z Rastadt z 1714 r. Francuski pozostał językiem
dyplomacji aż do traktatu wersalskiego w 1919 r.8 XIX w. był bez wątpienia okresem
rozkwitu języka francuskiego9.
Język ten rozprzestrzeniał się jednak na świecie nie tylko dzięki twórczości literackiej, ale przede wszystkim, jako konsekwencja epoki kolonializmu, kiedy to Francja, a potem Belgia tworzyły swe imperia kolonialne. Już w XVI stuleciu Jacques Cartier dokonał odkryć na terytorium dzisiejszej Kanady. Kontynuatorem jego działalności
był założyciel miasta Quebec (1608 r.) Samuel de Champlain. W 1663 r. Nowa Francja
została włączona do królestwa. XVII w. to także pierwsze posiadłości Francji na Antylach (Haiti, Martynika i Gwadelupa), w Indiach oraz w Afryce (Saint-Louis w Senegalu). Ekspansja kolonialna, a zatem i językowa Francji przybrała na sile w XIX w.
Podczas konferencji w Berlinie (1884–1885) mocarstwa europejskie podzieliły między siebie Afrykę. W 1886 r. powstała Unia Indochińska, zaś w 1904 r. utworzona
została Francuska Afryka Zachodnia, a w 1910 r. Francuska Afryka Równikowa10.
Imperium kolonialne Belgii zbudowane zostało po odzyskaniu przez nią niepodległości
Du françois au français, www.academie-francaise.fr/langue/index.html (5.09.2010).
J. Baszkiewicz, op. cit., s. 188.
7
Język francuski był też językiem literatury i teatru. Z wielkich nazwisk tej epoki warto wspomnieć
pisarzy siedemnastowiecznych: François de Malherbe’a, Moliera, Jeana Baptiste Racine’a, Pierre’a Corneilla, Jeana de la Fontaine’a, czy osiemnastowiecznych Charles’a De Montesquieu, François-Marie Voltaire’a,
Denisa Diderota czy Jean-Jacques’a Rousseau.
8
J. Leclerc, Historie du français, http://www.tlfq.ulaval.ca/axl/francophonie/HIST_FR. (7.09.2010).
9
Wielcy twórcy tego okresu to Hugo, Alfred de Musset, Honore Balzak, Henry Beyle Stendhal,
Charles Baudelaire, Arthur Rimbaud.
10
J. Baszkiewicz, op. cit. s. 181–182, 210, 267, 492–493.
5
6
Przyszłość języka francuskiego w stosunkach międzynarodowych
141
uznanej 20 stycznia 1831 r. przez konferencję londyńską. W 1908 r. Wolne Państwo
Kongo11 przyłączone zostało do Belgii jako jej kolonia. Na mocy traktatu wersalskiego
Belgia sprawowała również mandat nad dawnymi koloniami niemieckimi – Rwandą
i Burundi12.
2. Język francuski na świecie
Język francuski jest jednym z niewielu, które obecne są na wszystkich kontynentach
świata. Plasuje się on na dziewiątym miejscu wśród najczęściej używanych języków.
Włada nim około 3,2% populacji świata. Aż 46,3% osób mówiących językiem francuskim zamieszkuje Afrykę, 44% Europę, 7,6% Amerykę, 1,8% Azję i 0,3% Oceanię13. Wśród krajów frankofońskich wymienić możemy te, w których francuski jest
językiem ojczystym i oficjalnym; takie, w których ma on status języka oficjalnego
bądź administracji, i w końcu te, które uprzywilejowują go w nauczaniu. Wśród
państw należących do Międzynarodowej Organizacji Frankofonii 29 państw uznaje
język francuski za urzędowy.
Jednak odpowiedź na pytanie o liczbę frankofonów na świecie nie jest oczywista. Liczba mieszkańców wszystkich państw, których rządy lub one same należą do
Frankofonii (około 824 milionów) nie jest tożsama z liczbą frankofonów, ocenianą na
około 141 milionów ludzi. Do danych tych należy dodać ludność zamieszkującą państwa nienależące do Frankofonii, a władające tym językiem (około 6 milionów osób)14.
Same statystyki nie oddają, mimo wszystko, w pełni problemu. Wiele zależy od
poziomu rozwoju danego kraju, stopnia alfabetyzacji, statusu języka francuskiego,
jego prestiżu, a także pochodzenia i wieku grup społecznych, które się nim posługują.
Przykładowo w Gwinei Równikowej język francuski ma obok hiszpańskiego status
języka oficjalnego, ale faktycznie posługuje się nim zaledwie 0,1% ludności. W Kamerunie jest około 230 języków, ale dla 25% dzieci to język francuski jest ojczysty.
W Algierii zaś, mimo iż nie należy ona do ruchu państw frankofońskich, aż 30% ludności posługuje się codziennie językiem francuskim, zaś 50% studentów odbywa studia w tym języku.
Nie można mówić o jednym języku francuskim. Jedna z klasyfikacji, zaproponowana przez Michela Guillou15 zakłada istnienie, po pierwsze, języka uniwersalnego,
Powstałe w 1885 r. i związane z Belgią unią personalną.
Wielka Encyklopedia PWN, t. 3, Warszawa 2006, s. 382.
13
http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/actions-france_830/langue-francaise-francophonie-diversitelinguistique_1040/francophonie_20244/index.html (15.10.2010)
14
M. Tétu, Qu’est-ce que la francophonie?, Vanves 1997, s. 81–85.
15
M. Guillou, La Francophonie: nouvel enjeu mondial, Paris 1993, s. 77; Autor jest profesorem
i dyrektorem l’Institut pour l’Etude de la Francophonie et de la Mondialisation à l’Université Jean Moulin
Lyon. 3 (od 2001 r.).
11
12
142
Ewa Smutek-Rusek
będącego punktem odniesienia i mówionego głównie we Francji, po drugie, języków
lokalnych, regionalnych, różniących się wymową, intonacją, słownictwem, i wreszcie
języka „popularnego” to znaczy kreolskich jego form, powstałych w wyniku współistnienia języków narodowych i francuskiego. Michel Tétu16 w książce Qu’est-ce que
la Francophonie?17 zadaje pytanie, czy jest jeden, czy wiele języków francuskich.
Inaczej mówią bowiem mieszkańcy Paryża, a inaczej południe Francji, innego słownictwa używają mieszkańcy Quebecu, a akcent ludności krajów afrykańskich może
wręcz być trudny do zrozumienia. Jest to naturalny proces, jakiemu podlegają języki
– wystarczy wziąć przykład języka angielskiego czy hiszpańskiego. Francja jednak,
m.in. poprzez działalność Akademii Francuskiej, zachowuje się tak, jakby miała monopol na język francuski i była jedynym twórcą norm i zasad w nim obowiązujących.
Jeśli jednak chce, by język ten cieszył się popularnością, musi przyjąć fakt, iż poza
jej granicami językiem tym włada znacznie więcej osób niż Francja liczy mieszkańców i że w przyszłości język współtworzony będzie także przez mieszkańców Afryki
czy Ameryki.
3. Język francuski w organizacjach międzynarodowych
Język francuski jest drugim językiem komunikacji międzynarodowej. Mimo że jest on
jednym z języków oficjalnych takich organizacji, jak: Organizacja Narodów Zjednoczonych18, Unia Europejska, Rada Europy czy Sojusz Północnoatlantycki, odnotowuje
się ciągły spadek jego znaczenia. W ostatnim Raporcie Sekretarza Generalnego Frankofonii czytamy, iż status formalny języka francuskiego się nie zmienia, jednak niepokojący jest fakt, iż praktyka językowa w organizacjach międzynarodowych wskazuje na ewolucję w kierunku jednojęzyczności19.
Język francuski jest, w myśl artykułu 13 Karty Frankofonii, jedynym językiem
oficjalnym Międzynarodowej Organizacji Frankofonii. Jak czytamy w preambule
Karty, język ten „stanowi dzisiaj cenne, wspólne dziedzictwo będące podstawą Frankofonii”20.
16
Michel Tétu jest twórcą i dyrektorem generalnym corocznego przeglądu L’année francophone internationale, autorem publikacji z zakresu Frankofonii.
17
M. Tétu, op. cit., s. 63.
18
Początki języka francuskiego w tej organizacji nie były łatwe. Na 51 państw sygnatariuszy jedynie
4 były francuskojęzyczne: Belgia, Francja, Haiti i Luksemburg. Za: X. Deniau, La francophonie (Que saisje?), Paris 2003, s. 69.
19
Rapport du Secrétaire général de la Francophonie, de Ouagadougou à Bucarest 2004–2006, s. 73,
http://www.francophonie.org/IMG/pdf/chapitre4_francais_2006pdf (15.10.2010).
20
Charte de la Francophonie, Antananarivo 23 listopada 2005 r., http://www.francophonie.org/IMG/
pdf/charte_francophonie.pdf (15.10.2010).
143
Oficjalnymi językami Organizacji Narodów Zjednoczonych są angielski, arabski21,
chiński, francuski, hiszpański i rosyjski. Jedynymi językami pracy Sekretariatu są
angielski i francuski22. Większość prac, w tym negocjacje umów, odbywają się jednak
w języku angielskim. 90% raportów jest pierwotnie redagowana również w tym
języku23. Podczas 60 Zgromadzenia Ogólnego, 23 państwa należące do Frankofonii
zabierały głos po francusku, 10 zaś występowało w języku angielskim24.
Zagrożenie dla języka francuskiego jest więc duże, biorąc pod uwagę fakt, iż państwa które podpisały Kartę Frankofonii i późniejsze deklaracje szczytów, na których
podjęły się promocji języka francuskiego na arenie międzynarodowej, nie wywiązują
się ze swoich zobowiązań. W artykule 2 Deklaracji bejruckiej z 20 października
2002 r. czytamy, że „ język francuski […] stanowi więź założycielską wspólnoty, która
potwierdza ponownie wolę zjednoczenia wspólnych wysiłków w celu promowania
wielojęzyczności oraz zapewnienia statusu, oddziaływania i upowszechniania francuskiego, jako ważnego języka komunikacji w skali międzynarodowej”25. Artykuł 46
Deklaracji bukareszteńskiej (28–29 września 2006 r.) przypomina natomiast o zaangażowaniu organizacji na rzecz „umocnienia użycia języka francuskiego w organizacjach międzynarodowych i regionalnych, w których francuski korzysta ze statusu
języka roboczego bądź oficjalnego”26.
Raport Sekretarza Generalnego Frankofonii wskazuje na wiele zagrożeń dla
języka francuskiego w ONZ. Stwierdza m.in., iż raporty wstępne pisane są tylko po
Język arabski stał się językiem oficjalnym i językiem roboczym Rady Bezpieczeństwa na mocy Rezolucji 528 z 21 grudnia 1982 r., Inclusion of Arabic Among the Official and Working Languages of the Security
Council, Resolution 528 (1982) of 21 december 1982, http://www.un.org/en/sc/repertoire/81-84/81-84_01.
pdf (15.10.2010).
22
Jeśli chodzi o sytuację języka francuskiego w organizacjach Systemu Narodów Zjednoczonych, to za
przykład korzystny dla Francji, podać można UNESCO, z siedzibą w Paryżu. Pozycja języka francuskiego
w UNESCO była o tyle korzystna, że jej Dyrektor Generalny, były ambasador Japonii we Francji, Koïchiro
Matsuura, jest frankofilem. Stanowisko to piastował przez dwie kadencje, w latach 1999–2009.
Język francuski jest jedynym językiem oficjalnym innej organizacji wyspecjalizowanej Narodów Zjednoczonych – Powszechnego Związku Pocztowego.
23
Rapport au parlement sur l’emploi de la langue française 2006, s. 93, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/064000754/index.shtml.(10.10.2010).
24
Ibidem, s. 95. 23 państwa używające języka francuskiego to: Belgia, Benin, Bułgaria, Burkina Faso,
Burundi, Czad, Dominika, Francja, Gabon, Gwinea, Haiti, Kamerun, Komory, Kongo, Luksemburg, Madagaskar, Monako, Niger, Republika Środkowoafrykańska, Senegal, Szwajcaria, Togo, Wybrzeże Kości Słoniowej. 10 używających języka angielskiego: Dominika, Kambodża, Liban, Mauritius, Mołdawia, Rumunia,
Rwanda, Saint Lucia, Vanuatu, Wietnam. 3 delegacje używały języka portugalskiego: Gwinea Bissau, Wyspy Zielonego Przylądka, Wyspy Świętego Tomasza i Książęca. 1 państwo używało hiszpańskiego: Gwinea.
Laos – laotańskiego, zaś delegacje 3 państw: Dżibuti, Mali i Seszeli nie brały udziału w debacie generalnej.
Kanada używała na przemian języka angielskiego i francuskiego.
25
Déclaration de Beyrouth 2002, tytuł II, art. 2 „Politiques linguistiques”, s. 6, http://www.francophonie.org/IMG/pdf/decl-beyrouth-2002.pdf (10.10.2010).
26
Déclaration de Bucarest, s. 6, http://inforoutes.francophonie.org/doc/txt-reference/decl-bucarest-2006.pdf (9.10.2010).
21
144
Ewa Smutek-Rusek
angielsku, a tłumaczenia powstają z opóźnieniem, dokumenty robocze są redagowane
po angielsku, język francuski zajmuje słabe miejsce na stronach internetowych Organizacji, a do udziału w operacjach utrzymania pokoju konieczne jest zdanie egzaminu z języka angielskiego, nawet gdy obywają się one w strefie frankofońskiej27.
Żeby zapobiec pogarszaniu się sytuacji, grupa ambasadorów frankofońskich przyjęła
20 czerwca 2006 r. w Nowym Jorku Kartę na rzecz promocji języka francuskiego
w Organizacji Narodów Zjednoczonych (Charte pour promouvoir la langue française à l’ONU). Wśród 10 celów, jakie stawia znajduje się stwierdzenie, iż państwa
te mają czuwać nad tym, by francuski był językiem komunikacji, korespondencji,
wystąpień, zachęcać delegacje frankofońskie do używania języka francuskiego i upewniać się, że wszystkie dokumenty są na bieżąco tłumaczone i osiągalne w języku
francuskim28.
Jeśli chodzi o pozycję języka francuskiego w Unii Europejskiej, to zacząć należy
od stwierdzenia, że język francuski jest językiem oficjalnym trzech z sześciu państw
założycielskich Wspólnot29. Obecnie Unia Europejska ma 23 języki urzędowe30. Wśród
trzech języków roboczych Komisji Europejskiej wymienić należy angielski, niemiecki
oraz francuski. Liczba tekstów redagowanych w języku francuskim spadła jednak
z poziomu 38% w 1996 r. do 26% w 2004 r., w przeciwieństwie do języka angielskiego, gdzie liczby te wynoszą odpowiednio 45,7% i 62%. Wiele jednak zależy od
prezydencji UE – liczba dokumentów w języku francuskim w pierwszym półroczu
2004 r. wyniosła zaledwie 17% (prezydencja irlandzka), zaś w okresie przewodnictwa
Luksemburga (pierwsza połowa 2005 r.) 34%31. Użyciu języka francuskiego w praktyce codziennej w Parlamencie Europejskim sprzyja fakt, iż siedzibą jego jest Strasburg, dodatkowe sesje i spotkania komisji odbywają się w Brukseli, a Sekretariat
Generalny Parlamentu Europejskiego mieści się w Luksemburgu. Trybunał Sprawiedliwości natomiast tradycyjnie orzeka w języku francuskim32. Zdarzają się jednak sytuacje, w których sami Francuzi wybierają język angielski w swoich przemówieniach.
Podczas jednego z posiedzeń Rady Europejskiej prezydent Jacques Chirac opuścił salę
na znak protestu wobec użycia języka angielskiego w wystąpieniu byłego przewodniczącego największej organizacji przedsiębiorców francuskich – Medef (Mouvement
des entreprises), Ernesta-Antoine’a Seillière33.
Rapport du Secrétaire général, op. cit., s. 77.
Ibidem, s. 92.
29
Francji, Belgii oraz Luksemburga.
30
Angielski, bułgarski, czeski, duński, estoński, fiński, francuski, grecki, hiszpański, irlandzki, litewski, łotewski, maltański, niderlandzki, niemiecki, polski, portugalski, rumuński, słowacki, słoweński,
szwedzki, węgierski i włoski.
31
Rapport du Secrétaire…, op. cit., s. 79–80.
32
Ibidem, s. 78.
33
Jacques Chirac quitte la salle du conseil européen pendant un discours en anglais de Seillière, Internet Associated Press (23.03.2006).
27
28
145
Ostatnie rozszerzenia Unii Europejskiej mogą doprowadzić do rozmycia języka
francuskiego, mimo iż blisko połowa członków UE należy do, bądź ma status obserwatora, Międzynarodowej Organizacji Frankofonii34.
Pozycja francuskiego w Sojuszu Północnoatlantyckim jest „stosunkowo zadowalająca”. Jeśli jednak chodzi o prace Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju
(OECD) to, o ile praca w komitetach i grupach roboczych odbywa się w języku francuskim i angielskim, o tyle spotkania nieformalne prowadzone są bez tłumaczenia
tylko w języku angielskim35.
Językami oficjalnymi Rady Europy, zgodnie z artykułem 12 umowy z 1949 r., są
francuski oraz angielski. Rosyjski, niemiecki i włoski są także językami roboczymi.
Niewątpliwym atutem dla języka francuskiego jest fakt, iż siedziba organizacji mieści
się we Francji, w Strasburgu. Ponadto z 46 państw aż połowa ma status członka bądź
obserwatora Międzynarodowej Organizacji Frankofonii. Niemniej jednak odnotowuje
się wzrost użycia języka angielskiego (w Zgromadzeniu Parlamentarnym 50% wystąpień jest w języku angielskim, a 25% we francuskim)36.
Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie ma zapisanych statutowo
sześć języków: francuski, angielski, niemiecki, włoski, rosyjski i hiszpański. Językiem
roboczym jest de facto angielski, a tłumaczenia na francuski mają miejsce tylko przy okazji cotygodniowych spotkań 55 państw członków oraz w czasie ważnych konferencji37.
Szczególną pozycją język francuski cieszy się w Międzynarodowym Komitecie
Olimpijskim. Zawdzięcza ją Pierre’owi de Coubertinowi, który to zainicjował wznowienie Igrzysk i założył MKOL. W artykule 24 Karty olimpijskiej stwierdza się, iż
językami oficjalnymi Komitetu są francuski i angielski, ale w przypadku rozbieżności
to tekst francuski jest miarodajny38. Igrzyska olimpijskie są bez wątpienia doskonałym
forum do upowszechniania języka francuskiego, są szansą, którą Francja i Frankofonia
powinny wykorzystać. Francja jest zresztą szczególnie aktywna w tej dziedzinie
i współpracuje z Komitetami Olimpijskimi państw organizujących Olimpiady. Po
zimowych igrzyskach w Turynie w 2006 r. opublikowany został raport, który wyraża
zaniepokojenie pozycją języka w przygotowywanych w Pekinie Igrzyskach 2008 r.,
oraz wyraża nadzieje, iż język francuski zostanie stosownie wyeksponowany podczas
zimowych Igrzysk w Vancouver w 2010 r.39 Te ostatnie Igrzyska, były niewątpliwie
34
Z 27 państw członkowskich UE, 6 to członkowie OIF: Belgia, Bułgaria, Francja, Grecja, Luksemburg, Rumunia; 1 to członek stowarzyszony: Cypr, a 9 to obserwatorzy: Austria, Czechy, Polska, Litwa,
Łotwa, Estonia, Słowacja, Słowenia i Węgry.
35
Etat de la Francophonie dans le monde, La documentation française, Paris 2001 s. 41.
36
Rapport au parlement sur l’emploi de la langue française 2004, s. 88, http://www.culture.gouv.fr/
culture/dglf/rapport/2004/index.htm (15.10.2010).
37
Ibidem, s. 104.
38
Charte Olympique, art. 24, http://multimedia.olympic.org/pdf/fr_report_122.pdf (15.10.2010).
39
La place et l’usage de la langue française aux Jeux olympiques d’hiver de Turin 2006 http://www.
diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Rapport_GTemoin-JO_Turin.pdf (15.10.2010).
146
Ewa Smutek-Rusek
sukcesem, ponieważ wszystkie oficjalne zapowiedzi ogłaszane były najpierw po francusku, a dopiero później w języku angielskim40.
Na uwagę zasługuje też użycie języka francuskiego w organizacjach afrykańskich.
Nie zapominajmy bowiem, że to na tym kontynencie jest najwięcej państw należących
do Frankofonii i że to z tym kontynentem powinno się wiązać nadzieje na rozkwit
języka francuskiego w przyszłości. Poddajmy więc krótkiej analizie użycie języków
w poszczególnych organizacjach regionalnych tego obszaru.
Po pierwsze, Unia Afrykańska w której, mimo iż językami pracy są języki afrykańskie, arabski, angielski, francuski, portugalski i hiszpański, a z 53 państw członkowskich 28 państw to członkowie Międzynarodowej Organizacji Frankofonii, znakomita większość dokumentów (70%) redagowana jest najpierw po angielsku41.
Kolejną organizacją jest Zachodnioafrykańska Unia Ekonomiczna i Monetarna42,
której wszystkie osiem państw członkowskich należy równocześnie do OIF. Język
francuski ma więc pozycję uprzywilejowaną i wszystkie dokumenty redagowane są
właśnie w nim.
Odwrotną sytuację i dominację języka angielskiego obserwujemy we Wspólnocie
Ekonomicznej Państw Afryki Zachodniej43. Pomimo faktu, że na 15 członków aż 10
należy do OIF, a język francuski jest obok angielskiego i portugalskiego, językiem
oficjalnym, większość dokumentów roboczych pisana jest po angielsku.
We Wspólnocie Ekonomicznej Państw Afryki Środkowej44 spośród 11 członków
tylko Angola nie należy do OIF. Językami oficjalnymi i roboczymi organizacji są:
angielski, francuski, portugalski i hiszpański. Wszystkie te języki znajdują zastosowanie podczas spotkań oficjalnych, językiem komunikacji codziennej i w stosunkach
zewnętrznych jest jednak francuski.
Wspólnota Rozwoju Afryki Południowej wśród 14 państw członkowskich liczy
tylko trzy państwa należące do OIF (Kongo, Madagaskar i Mauritius)45. Chociaż językami pracy są angielski, francuski i portugalski, to 95% spotkań oficjalnych odbywa
się po angielsku.
Językami oficjalnymi Wspólnego Rynku Afryki Wschodniej i Południowej są
angielski, francuski i portugalski, a wśród jej 20 członków dziewięć krajów należy do
OIF. Dokumenty redagowane są po angielsku i francusku, jednak większość zasobów
jest w tym pierwszym języku.
Gospodarcza Komisja Narodów Zjednoczonych dla Afryki46 liczy 53 państwa
członkowskie, z czego 29 to członkowie OIF. Francuski jest, obok angielskiego i arab40
http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/actions-france_830/francophonie-langue-francaise_1040/languefrancaise_3094/les-priorites_20237/francais-langue-du-sport_83187.html (17.10.2010).
41
Rapport du Secrétaire, op..cit., s. 85.
42
Więcej informacji na temat organizacji: http://www.uemoa.int/index.htm (15.10.2010).
43
www.ecowas.int. (15.10.2010).
44
http://www.ceeac-eccas.org/ (15.10.2010).
45
http://www.sadc.int/ (15.10.2010).
46
http://www.uneca.org/ (15.10.2010).
147
skiego, językiem oficjalnym, jednak 95% dokumentów redagowanych jest po angielsku, a zaledwie 5% po francusku.
Afrykański Bank Rozwoju47 jest organizacją zrzeszającą nie tylko państwa afrykańskie. Na 77 jej członków 34 należy do OIF. Językami oficjalnymi są w niej języki
afrykańskie oraz angielski i francuski, które cieszą się jednakowym użyciem.
Międzynarodowa Władza na rzecz Rozwoju48 skupia siedem państw, w tym tylko
Dżibuti należy do OIF, więc, mimo iż formalnie językami oficjalnymi są francuski
i angielski, w praktyce dominuje ten ostatni.
Na zakończenie kolejna instancja, Międzynarodowy Trybunał Karny dla Rwandy49,
w dokumentach którego dominuje język angielski50.
Jak pokazują konkretne przypadki organizacji na kontynencie afrykańskim, język
angielski zdobywa coraz większą popularność i zaczyna zagrażać językowi francuskiemu. Mówiąc o zagrożeniu dla języka, nie mam na myśli groźby zaniku tego
języka, lecz ograniczenie jego używania i strefy wpływów. Działania Frankofonii nie
mają na celu walki z językiem angielskim, lecz z jednojęzycznością. Podkreślił to
w swoim wywiadzie dla „Le Figaro” Abdou Diouf51 mówiąc, iż „Frankofonia nie jest
machiną oblężniczą w walce z językiem angielskim. Walczy ona raczej przeciwko
jednemu językowi, jednej kulturze, jednej myśli52”.
4. Zagrożenia dla pozycji języka francuskiego
Zagrożenia dla języka francuskiego możemy podzielić na wewnętrzne i zewnętrzne.
Do tych pierwszych należeć będzie przede wszystkim polityka Francji wobec własnego języka, ale także praktyka międzynarodowa państw uznających język francuski
za język urzędowy, a wreszcie tych należących do Międzynarodowej Organizacji Frankofonii. Do zewnętrznych zagrożeń zaliczyć należy przede wszystkim rosnącą rolę
międzynarodową innych języków, a zwłaszcza angielskiego, rozwój nowoczesnych
technologii związanych z tym językiem, oraz swego rodzaju modę na naukę języka
angielskiego oraz w tym języku, o czym świadczy rozkwit szkół międzynarodowych
z wykładowym językiem angielskim.
http://www.afdb.org/ (15.10.2010).
http://www.igad.int/ (15.10.2010).
49
http://www.ictr.org (15.10.2010).
50
Dane dotyczące ilości członków, języków oficjalnych oraz statusu języka francuskiego cyt. za Rapport du Secrétaire…, op. cit., s. 85–89.
51
Abdou Diouf jest następcą Boutrosa Boutrosa-Ghali na stanowisku Sekretarza Generalnego Międzynarodowej Organizacji Frankofonii. Stanowisko to piastuje od 20 października 2000 r. W latach 1981–2000
był prezydentem Senegalu.
52
Za: Przemówienie p. Étienne Bourgnon podczas ceremonii rozdania Palm akademickich, w Ambasadzie Francji w Bernie, 11 kwietnia 2006 r. http://www.langue-francaise.org/Articles_Dossiers/Doc_2006_
Bourgnon_suisse.php (17.10.2010).
47
48
148
Ewa Smutek-Rusek
Zaczynając od Francji, stwierdzić należy, iż wykazuje ona w swej polityce językowej pewne niekonsekwencje. Z jednej strony podkreśla konieczność działań na
rzecz wielokulturowości, z drugiej zaś strony odmówiła ratyfikowania Europejskiej
Karty języków regionalnych lub mniejszościowych podpisanej w Strasburgu 5 listopada 1992 r.53 Decyzja Francji wynikała ze stwierdzenia braku zgodności Karty z artykułem 2 jej Konstytucji. Kolejną sprzecznością jest fakt, iż Francuzi z jednej strony
opowiadają się za promowaniem języka francuskiego, a z drugiej sami używają języka
angielskiego w publikacjach naukowych, mieszkańców kanadyjskiej prowincji Quebec
proszą o mówienie po angielsku, gdyż mają trudności z przyzwyczajeniem się do ich
akcentu, zaś w samej Francji obcokrajowiec anglojęzyczny może liczyć na lepszą
obsługę niż francuskojęzyczny54. Co ciekawe, w Algierii, która nie należy przecież do
OIF, i nie ma takich zamiarów, język francuski narzucany jest jako roboczy w stosunkach z obcokrajowcami pochodzenia niearabskiego55.
W artykule dotyczącym świata frankofońskiego, Walter Żelazny proponuje
podział przyczyn upadku znaczenia języka francuskiego na obiektywne, mieszane
i subiektywne. Do pierwszej kategorii autor zalicza brak wytworzenia trwałego „ludowego” zaplecza języka; do drugiej nieumiejętną politykę kolonialną i chęć uczynienia
z wszystkich poddanych Francuzów; do trzeciej błędne przekonanie, iż francuski jest
językiem kultury, a angielski komunikacji, co w konsekwencji doprowadziło do braku
odpowiedniej polityki promującej ten język56.
Każdy język jest w pewnym stopniu zagrożony – m.in. przez samych jego użytkowników, którzy wykazują się brakiem szacunku dla mowy ojczystej. Profesor Claude
Hagège57, językoznawca, mówi, iż „wszystkie języki świata są zagrożone, od kiedy
ludność nimi się posługująca ma przeświadczenie, iż na próżno by je promować”58.
Kolejnym zagrożeniem jest bez wątpienia globalizacja i zalew anglicyzmów związany
m.in. z bardzo szybkim rozwojem i upowszechnieniem Internetu. Ciekawą uwagę
dotyczącą użycia języka francuskiego przedstawia wspominany już Michel Guillou.
Otóż można powiedzieć, że praktyka języka francuskiego obniża się, ale zarazem ma
tendencję wzrostową. Podnosi się, jako że liczba osób mówiących w tym języku nigdy
jeszcze nie była tak duża, a spada, gdyż liczba frankofonów rośnie wolniej niż osób
posługujących się językami angielskim, hiszpańskim, portugalskim czy chińskim59.
53
Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, http://conventions.coe.int/Treaty/fr/
Treaties/Html/148.htm (15.10.2010).
54
Ch. Durand, La langue française:atout ou obstacle, Toulouse 1999, s. 245.
55
Ibidem, s. 362.
56
W. Żelazny, Świat frankofoński, „Przegląd Zachodni” 2000, nr 1, s. 130–135.
57
C. Hagège, wykładowca Collège de France, członek m.in. Conseil International de la langue française, autor wielu książek i publikacji z zakresu językoznawstwa.
58
C. Hagège, Nous laissons l’anglais dominer par fatalisme ou servilité, wywiad w „Enjeux”
z 11 maja 2002 r., http://www.langue-francaise.org/Articles_Dossiers/Dos_Entretien_Hagege_mai_02.php.
(5.09.2010).
59
M. Guillou, op. cit., s. 33.
149
89% słownictwa w języku francuskim pochodzi z łaciny, a co ciekawe aż 35%
słów angielskich ma swój źródłosłów w języku francuskim60. Z kolei wbrew temu, co
może się wydawać, słowa anglo-amerykańskie w języku francuskim nie stanowią więcej niż 2,5%61. Język francuski uosabiany jest z bogatym dziedzictwem kulturowym,
co jest łatwo wytłumaczalne poprzez fakt, iż Francja przez wieki uważana była za
mocarstwo kulturowe. Angielski natomiast sprowadzany jest często tylko do aspektów
praktycznych i traktowany jako środek komunikacji międzynarodowej bez żadnego
kontekstu kulturowego. Panuje również przekonanie o wyjątkowej trudności języka
francuskiego – przekonanie błędne, gdyż w ocenie znakomitego językoznawcy i poligloty Claude’a Hagège, to angielski jest jednym z najtrudniejszych języków świata.
Z mitem trudności języka francuskiego dyskutuje także Charles Durand, podkreślając,
iż wymowa francuska rządzi się pewnymi prawami, podczas gdy angielska pisownia
nie odpowiada wymowie62. Autor obala wiele przekonań dotyczących języka angielskiego. Jedno z nich, to stwierdzenie, iż język angielski jest „łaciną naszych czasów”.
Zwolennicy takiej teorii nie biorą jednak pod uwagę tego, iż użycie łaciny nie wiązało
się z interesami politycznymi i gospodarczymi tak ściśle, jak dzieje się to w przypadku
angielskiego. Co więcej, użycie łaciny jako języka komunikacji, było wobec niewykształconych jeszcze języków narodowych koniecznością, a nie wyborem. Co więcej,
w wiekach średnich język łaciński był już językiem martwym, nie był zatem językiem
ojczystym żadnego narodu i nie podlegał zmianom. Kolejnym fałszywym wyobrażeniem dotyczącym języka angielskiego jest stwierdzenie, że do obecnego statusu
doszedł dzięki samemu sobie. Zauważyć należy, iż pierwszym krokiem mogącym
zwiastować spadek rangi języka francuskiego, było ustanowienie Nowego Jorku siedzibą Organizacji Narodów Zjednoczonych (siedzibą Ligi Narodów była przecież
Genewa). Kolejne etapy „ekspansji” języka angielskiego to uznanie go za drugi język
na międzynarodowych lotniskach na całym świecie, silna obecność wojskowa Stanów
Zjednoczonych, próby narzucania go jako języka oficjalnego w organizacjach międzynarodowych i koncernach o charakterze ponadnarodowym, czy wreszcie Układy
„Blum-Byrnes” z maja 1946 r., w których to, w zamian za umorzenie części długu
francuskiego, rząd amerykański narzucił Francuzom klauzulę, że co najmniej 30%
filmów w kinach będą to produkcje amerykańskie.
Niestety wśród zagrożeń dla języka francuskiego należy wymienić działalność
samej OIF, a raczej pewne zaniechania w jej polityce. Coraz bardziej widoczny staje
się rozdźwięk między celami Organizacji a środkami, jakie przeznacza na ich realizację. Sytuację taką tłumaczy po części fakt, że coraz więcej nowych członków lub
obserwatorów OIF, są to państwa, dla których język francuski był jedynie pretekstem
Ch. Durand, op. cit., s. 35–48.
C. Hagège, Une certaine manière de concevoir et de dire le monde, wywiad http://www.diplomatie.
gouv.fr/label_France/France/FRANCO/HAGEG/hageg.html (18.05.2009).
62
Ch. Durand, op. cit., s. 167–168.
60
61
150
Ewa Smutek-Rusek
do dostania się do tej organizacji i realizowania przez nią swoich partykularnych
celów, a nie troska i zainteresowanie przyszłością tego języka63. Jeśli do tego dodamy
fakt, iż środki finansowe przeznaczane na promocję języka francuskiego są niewystarczające, rozumiemy, iż OIF usypia nieco sumienie decydentów, ale jednocześnie nie
przynosi wielu konkretnych działań w tej dziedzinie.
5. Działania na rzecz ochrony i promocji
języka francuskiego w świecie
Trudno nie przyznać Charles’owi Durandowi racji w wielu kwestiach. Język angielski
nie jest rzeczywiście bardzo prosty, a pewne decyzje o charakterze międzynarodowym
miały wpływ na obniżenie rangi języka francuskiego w stosunkach międzynarodowych. Uważam jednak, że nie należy przeceniać ich roli. Wszakże wszystkie języki
ewoluują i tak jak kiedyś język francuski zastąpił łacinę, tak obecnie wypierany jest
przez język angielski. Prestiż tego języka jest zaś bezpośrednią konsekwencją naukowej i technologicznej dominacji Stanów Zjednoczonych. Należy więc walczyć z pewnymi stereotypami dotyczącymi francuskiego, aktywnie promować gospodarkę, technologię i kulturę francuską, działać na rzecz faktycznego użycia języka w organizacjach międzynarodowych, zamiast obwiniania języka angielskiego i świata
anglo-saskiego za niepowodzenia w dziedzinie językowej.
Wiek XX przyniósł wiele ułatwień w przemieszczaniu się ludzi i idei. Język francuski nie jest już tylko językiem komunikacji Francuzów, jednak coraz bardziej
widoczna staje się popularność języka angielskiego. Francuzi postanowili więc podjąć
pewne kroki w celu ochrony ich języka. W 1975 r. przyjęte zostało prawo, tzw. Loi
Bas-Lauriol, które zakazywało używania wyrazów obcojęzycznych w reklamie i ogłoszeniach.
W odpowiedzi na zarzuty dotyczące trudności ortografii języka francuskiego,
w 1990 r. Wysoka Rada Języka Francuskiego (Conseil supérieur de la langue
française) opublikowała „Poprawki do ortografii” (Rectifications de l’othographe64).
25 czerwca 1992 r. do artykułu 2 Konstytucji dopisano nowy ustęp stanowiący, iż
językiem Republiki jest francuski65. Ogromne znaczenie w językowej polityce Francji miało przyjęcie 4 sierpnia 1994 r., zastępującego Prawo Bas-Lauriol, prawa zwanego od nazwiska jego twórcy Toubon66. W artykule pierwszym czytamy, iż „język
P.-A. Wiltzer, Recentrer la Francophonie sur sa mission centrale: la promotion de la langue française, „Revue internatonale et stratégique” 2008, nr 71, s. 131–134.
64
http://www.academie-francaise.fr/langue/rectifications_1990.pdf (17.10.2010).
65
Konstytucja Republiki Francuskiej, tłum. W. Skrzydło, Warszawa 2005, s. 34.
66
W Polsce obowiązuje Ustawa z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim, DzU 2000, nr 90,
poz. 999.
63
151
francuski jest fundamentalnym elementem osobowości i dziedzictwa Francji. Jest on
językiem nauczania, pracy, wymiany oraz administracji. Stanowi szczególną więź między państwami tworzącymi wspólnotę frankofońską”67. Prawo to nie tylko znacznie
poszerza postanowienia tekstu z 1975 r., ale czyni je bardziej praktycznym, przewiduje bowiem system kontroli oraz sankcje68. Stanowi ono bardzo istotny element
ochrony języka i działania na rzecz jego upowszechniania, tak obecnie jak i w przyszłości. Celem Prawa Toubon było zagwarantowanie obywatelom Francji prawa do
używania ich języka w różnych okolicznościach życia codziennego i zawodowego69.
Jednak Francja nie jest jedynym państwem gwarantującym status i rolę języka francuskiego. Quebec przyjął w 1977 r. Kartę języka francuskiego (Charte de la langue française), w preambule której czytamy, iż „język francuski pozwala ludności Quebecu
na wyrażanie swojej tożsamości. Zgromadzenie narodowe uznaje wolę mieszkańców
Quebecu zapewnienia jakości i oddziaływania języka francuskiego i czyni zeń zwyczajowy język pracy, nauczania, komunikacji, handlu i interesów”70. Przy lekturze tego
rodzaju dokumentów nasuwa się jednak pytanie, czy funkcjonowanie języka może
i powinno być sterowane za pomocą ustaw, a zwłaszcza takich, którym towarzyszą
pewne sankcje.
Zastosowaniem tej teorii w praktyce jest tworzenie ugrupowań zajmujących się
działaniami na rzecz języka. We Francji istnieje około 200 organizacji zajmujących
się obroną języka francuskiego i promocją Frankofonii71. Trzy z nich (Avenir de la
langue française, Défense de la langue française, Association francophone d’amitié
et de liaison), na mocy uchwały z 27 maja 1998 r.72, mogą dochodzić praw w związku
z wykroczeniami przeciw Loi Toubon przed trybunałem.
Języki angielski, hiszpański czy portugalski też mają swoje, mniej bądź bardziej
liczne odmiany – współistnieją one ze sobą, nawzajem się przenikają i uzupełniają.
We francuskim sytuacja jest nieco odwrotna – mimo istnienia różnic, zwłaszcza regionalnych, za wykładnię uważany jest przez Francję nadal język jej mieszkańców, a stosunek do tych różnic jest znacznie mniej tolerancyjny. Jeśli więc jednym z głównych
celów Frankofonii jest obrona i upowszechnianie francuskiego, należy zadać sobie
pytanie, czy przyjmuje się dominację jednej odmiany tego języka, a jeśli tak, to któLoi n° 94-665 du 4 août 1994 relative à l’emploi de la langue française, http://www.culture.gouv.fr/
culture/infos-pratiques/droit-culture/langue-franc/pdf/94-665.pdf (17.10.2010).
68
Mówi o tym Tytuł pierwszy Dekretu n° 95-240 z 3 marca 1995 r.
69
Présentation générale de la loi du 4 août 1994 relative à l’emploi de la langue française, http://www.
culture.gouv.fr/culture/dglf/lois/presentation_loi_2.htm (17.10.2010).
70
Charte de la langue française, 26 août 1977, http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php?type=2&file=/C_11/C11.htm (17.10.2010).
71
Etat de la Francophonie dans le monde, La documentation française, Paris 2001, s. 36.
72
Postanowienie z 24 maja 2004 r. odnawia prawa tych organizacji, zob.: www.culture.gouv.fr/culture/
dglf/lois/arrete-240504.html. Organizacje te wspomniane są również w corocznym raporcie dotyczącym
użycia języka francuskiego, Rapport au Parlement sur l’emploi de la langue française 2006, s. 20, http://
www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/064000754/index.shtml (17.10.2010).
67
152
Ewa Smutek-Rusek
rej?73 Oznaczałoby to, iż Frankofonia podąży za przykładem francuskiej tradycji polityki interwencjonizmu w dziedzinie języka. Słyszy się również głosy przeciwników
Frankofonii, którzy traktując jej ambicje jako pozostałość kolonialnej przeszłości uważają, że nie powinno się ich kontynuować. Trudno się jednak zgodzić z takim poglądem zważywszy na fakt, iż pierwsze impulsy do powołania Frankofonii pochodziły
z byłych kolonii Francji, a nie od niej samej.
Współpraca Francji z pozostałymi krajami tworzącymi wspólnotę frankofońską
wydaje się koniecznością. Pojawiają się coraz liczniejsze opinie mówiące, że reforma
ortografii powinna być przedsięwzięta przez komisję frankofońską a nie tylko francuską. Kolejnym problemem, który ciąży nad językiem francuskim jest fakt, że jest on
w wielu krajach postrzegany jako „narzędzie imperializmu i kolonializmu”. Dopóki
więc Francja nie zmieni swojego władczego stosunku w kwestiach językowych,
dopóty francuski będzie odbierany przez niektóre społeczeństwa jako język narzucony.
Jeśli chcemy, by francuski był językiem mieszkańców Afryki – pisze Tétu – „to musi
się on stać językiem afrykańskim”74. Tymczasem kwestia istnienia innych odmian
języka francuskiego nie była przez wiele lat w ogóle podejmowana, o czym świadczy
fakt, iż pierwszy słownik panfrankofoński Dictionnaire Universel francophone opracowany został w latach 90. XX w. – dla porównania analogiczny słownik dotyczący
języka hiszpańskiego powstał w latach 70. XIX stulecia75.
W jaki więc sposób upowszechniać język francuski? Zaczynając od postulatu
nauczania tego języka, warto wskazać na różne pobudki, dla których ludzie uczą się
francuskiego. W Ameryce Północnej jest on jednym ze sposobów afirmacji odrębności
kulturowej, w Afryce subsaharyjskiej umożliwia dostęp do podstawowej wiedzy,
pozwala zwalczyć analfabetyzm, w Europie podkreśla przynależność do Unii Europejskiej i wraca do łacińskich korzeni tego kontynentu. Znajomość języka pozwala na
głębsze poznanie i zrozumienie jakże bogatej kultury Francji, a także czynne uczestnictwo w życiu gospodarczym tego mocarstwa. Uczenie się języków obcych otwiera
ponadto na inne kultury, uczy innego pojmowania świata i zmienia ludzką wrażliwość
w stosunku do własnego języka. Francuskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych opublikowało na swej stronie internetowej „Dziesięć dobrych powodów, dla których warto
się uczyć języka francuskiego”. Język francuski jest, czytamy, językiem, którym mówi
cały świat, ułatwia on znalezienie pracy, jest językiem kultury, podróży, studiów na
uniwersytetach francuskich, językiem stosunków międzynarodowych, otwierającym
okno na świat, a poza tym językiem przyjemnym w nauce, pomocnym w uczeniu się
innych języków romańskich, i naturalnie językiem „miłości i duszy”76.
D. Ager, Francophonie in the 1990s. Problems and Opportunities, Clevedon 1996, s. 46–49.
M. Tétu, op. cit., s. 56.
75
Ibidem, s. 64.
76
http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/actions-france_830/langue-francaise-francophonie-diversitelinguistique_1040/langue-francaise_3094/promouvoir-francais_18768/10-bonnes-raisons-apprendrefrancais_83561.html (17.10.2010).
73
74
153
W celu promocji języka francuskiego, zdaniem specjalistów, konieczne jest również przybliżenie Międzynarodowej Organizacji Frankofonii i jej ideałów mieszkańcom państw członkowskich, którzy nierzadko nie są w ogóle świadomi jej istnienia77.
Frankofonia powinna więc podjąć kroki zmierzające ku podniesieniu świadomości
frankofońskiej wśród jej mieszkańców. Każdy z członków organizacji powinien
poczuć się odpowiedzialny za losy języka. Powinna też zostać podjęta i kontynuowana
rzetelna praca na rzecz wzbogacenia języka francuskiego, zwłaszcza specjalistycznego
(ekonomicznego) jakże przydatnego w wielu dziedzinach życia gospodarczego i społecznego, które rozwijają się najszybciej. Większą rolę w tworzeniu terminologii powinien odgrywać ze względu na swe położenie Quebec78. Wśród priorytetów geopolitycznych znaleźć się powinny Afryka i Europa. Demograficzna przyszłość języka francuskiego leży w tej pierwszej, zaś przyszłość języka jako języka międzynarodowego
w tej ostatniej. Upowszechnianie języka francuskiego powinno wiązać się z pomocą
rozwojową. Sama Francja, uwiarygodniłaby swoje stanowisko jako państwa broniącego wielojęzyczności ratyfikując Europejską Kartę języków regionalnych lub mniejszościowych. Język francuski zyskałby bardzo stając się językiem komunikacji we
wszystkich organizacjach międzynarodowych z siedzibą we Francji. Korzystne byłoby
wzmocnienie działań na rzecz wielojęzyczności, eksponując przy tym język francuski.
Słabością Francji i Frankofonii jest brak egzekwowania należącej się językowi francuskiemu pozycji. Wyzwaniem dla państw frankofońskich jest zwiększanie nakładów
na tłumaczenia, szkolenie elit krajów frankofońskich, tak jak czynią już to obecnie
Ecole Nationale de l’Administration w Paryżu, Institut des relations internationales
w Yaoundé (Kamerun) oraz Institut des Nations unies pour la formation et la recherche w Genewie79. Co więcej, wraz z szybkim rozwojem środków masowego przekazu,
ważne wydaje się stworzenie frankofońskiej agencji prasowej. Amerykański profesor
i znawca problematyki frankofońskiej, Charles Durand, postuluje także utworzenie
Międzynarodowej Komisji do spraw języka francuskiego80, która składałaby się ze
specjalistów z zakresu języka ze wszystkich krajów członkowskich OIF. Zadaniem jej
byłoby formułowanie rekomendacji i strategii ich implementacji, jak również zgłaszanie propozycji Akademii Francuskiej. Dzięki takiej komisji język francuski odzwierciedlałby nie tylko sytuację społeczną i polityczno-ekonomiczną Francji, ale stałby się
prawdziwym nośnikiem idei frankofońskich.
Sądzę też, iż kluczowe znaczenie dla przyszłości języka francuskiego ma stosunek
do niego samych Francuzów. Są oni niewątpliwie dumni z posiadania tak pięknego
języka, ale obserwując, zwłaszcza język młodych, trudno się oprzeć wrażeniu, iż ulega
on coraz większym wpływom języka angielskiego. Mówi się nawet o tzw. franglais,
Ch. Durand, op. cit., s. 387.
Les enjeux de la Francophonie à l’horizon 1990, Rapport franco-québecois, Commissariat général
de la langue française, s. 33–37.
79
www.francophonie.org/actions/ (15.10.2010).
80
Ibidem, s. 416.
77
78
154
Ewa Smutek-Rusek
czyli słowach anglojęzycznych, które w mniej lub bardziej przystosowanej formie,
używane są w języku francuskim81. Znakomita większość z nich posiada swe odpowiedniki we francuskim, lecz coraz częściej to właśnie ta forma anglojęzyczna jest
preferowana. Znamiennym jest także fakt, ilustrujący po części zmianę nastawienia
Francuzów do kwestii języka, iż podczas konkursu Eurowizji w 2008 r. Francję reprezentował Sébastien Tellier śpiewający po angielsku. Oburzyło to zresztą Alaina
Joyandet, który stwierdził, iż „jeśli ma się zaszczyt bycia wybranym w celu reprezentacji Francji, śpiewa się po francusku”82.
Cadre stratégique décennal de la Francohonie przyjęty na zakończenie szczytu
w Wagadugu (26–27 listopad 2004 r.) za cel strategiczny najbliższego dziesięciolecia
uznaje „wzmocnienie użycia i zapewnienie promocji języka francuskiego”. Upowszechnianie francuskiego wpisane jest w problematykę współistnienia języka francuskiego
z innymi językami w większości państw członkowskich i powinno dokonywać się
m.in. poprzez wzmocnienie obecności języka w instytucjach międzynarodowych, środkach przekazu (TV5), nauce i technice83. Konkretne propozycje promocji języka francuskiego zapisano także w Raporcie dotyczącym użycia języka francuskiego z 2006 r.,
w którym postuluje się utworzenie bibliotek cyfrowych, promocję nauki, sztuki, muzyki,
filmu, literatury frankofońskiej, zwiększenie ilości gazet i periodyków wydawanych
po francusku. Raport odnotowuje też konieczność zwiększenia obecności języka francuskiego w Internecie – obecnie dominującym językiem sieci jest angielski (45%),
następnie niemiecki (7%), francuski (5%) i hiszpański (4,5%)84. Niestety, jak słusznie
zauważa Robert Chaudenson85, OIF koncentruje się ostatnio bardziej na działaniach
politycznych niż na promocji języka francuskiego. Świadczy o tym fakt, iż w planie
organizacji na lata 2006–2009 przewidziano 1,7 miliona euro na edukację, co według
obliczeń R. Chaudesona, daje symboliczną kwotę 1,7 eurocenta na dziecko w 2010 r.
Francuzi obawiają się wpływów języka angielskiego, ale przecież historia języka
francuskiego pełna jest przykładów wpływów różnych języków: niemieckiego, włoskiego, arabskiego, hiszpańskiego czy angielskiego. Już w 1579 r. Henri Estienne
opublikował Précellence du language français sprzeciwiając się zapożyczeniom
z języka włoskiego, w 1757 r. Fougeret de Monbron Préservatif contre l’Anglomanie,
zaś w 1859 r. Béranger Les boxeurs ou l’anglomanie86.
Przykładowo angielski „e-mail” to courriel, „sms” – texto, a „walkman” balladeur.
Communiqué d’Alain Joyandet, 16. 04. 2008, www.diplomatie.gouv.fr, A. Joyandet pełnił funkcję Sekretarza Stanu ds. współpracy i Frankofonii w okresie od marca 2009 do lipca 2010 r., obecnie
deputowany.
83
Cadre stratégique décennal de la Francophonie 2005-2014, Ouagadougou (Burkina Faso) 26–27 listopad 2004, s.8, http://www.francophonie.org/IMG/pdf/Cadre_strategik_10al.pdf (15.10.2010).
84
Rapport au parlement sur l’emploi de la langue française 2006, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/064000754/index.shtml (15.10.2010).
85
R. Chaudenson, La place de la langue française dans la francophonie, „Hérodote” 2007, nr 126,
s. 129–141.
86
D. Ager, Identity, Insecurity and Image: France and Language, Clevedon 1999, s. 102.
81
82
155
Język angielski jest obecnie kojarzony z nowoczesnością, dynamizmem, zaawansowaną technologią. Jego aktualna dominacja wynika z przewagi ekonomicznej i politycznej Stanów Zjednoczonych i świata anglofońskiego. Staje się on nie tylko językiem komunikacji codziennej milionów ludzi różnych narodowości, ale także językiem
przemówień, publikacji naukowych, kongresów, podręczników czy reklamy. Nie
wszystkie jednak kraje poddają się tym trendom, co stanowi pewną szansę dla innych
języków, np. francuskiego. Ze sposobności tej korzysta już hiszpański, stając się coraz
bardziej popularnym językiem na świecie. Jeśli nałożą się na to wspólne działania
państw frankofońskich na rzecz popularyzacji francuskiego, to nie dojdzie do wyparcia go z areny międzynarodowej. Jednym z wyzwań stojących przed Frankofonią na
początku XXI w., jest konieczność tworzenia nowych terminów, które opisywałyby
szybko zmieniającą się rzeczywistość. Problematyczny staje się zwłaszcza status francuskiego jako języka nauki, który coraz częściej zastępowany jest językiem angielskim. Państwa skupione w Międzynarodowej Organizacji Frankofonii będą zatem
współdziałać na rzecz rozwiązań legislacyjnych i administracyjnych zapewniających
językowi francuskiemu odpowiednią pozycję podczas kongresów czy w publikacjach
naukowych87.
Francja podejmie prawdopodobnie próbę udowodnienia, iż nie jest prawdziwą
teza przeciwników Frankofonii, według których „obrona języka francuskiego nie jest
niczym innym jak frustracją wynikającą ze słabości Francji wobec dynamizmu świata
anglofońskiego” i nie wynika z troski o sam język, lecz „służy za pretekst do radzenia
sobie z rozczarowaniami natury politycznej i ekonomicznej”88.
Podczas kampanii wyborczej o urząd głowy państwa Republiki Francuskiej Nicolas Sarkozy obiecał, że jeśli zostanie wybrany prezydentem frankofonia stanie się
priorytetem dyplomacji francuskiej. Podkreślił swoje poparcie dla języków regionalnych, sprzeciwił się jednak ratyfikacji Europejskiej Karty języków regionalnych lub
mniejszościowych tłumacząc to obawą przed ewentualnym zrównaniem któregoś
z języków regionalnych z językiem francuskim. Podczas swego wystąpienia w Caen,
9 marca 2007 r., Nicolas Sarkozy powiedział: „Francja to jeden język, język, który
oddaje ona do dyspozycji wszystkich ludzi. Francuski, mówił Rivarol89, nie jest już
językiem francuskim, jest językiem ludzkim. Francuski to dusza Francji, jej umysł, jej
kultura, jej myśl, jej wolność” 90. Obserwując jednak politykę zagraniczną prezydenta
Sarkozy’ego trudno się oprzeć konkluzji, iż był to jedynie slogan wyborczy, gdyż
mimo zapewnień, frankofonia nie jest w centrum zainteresowania głowy państwa.
G. Cholette, op. cit., s. 167–170.
P.G. Djité, La loi TOUBON et le pluralisme linguistique et culturel en francophonie, „Afrique 2000”,
sierpień 1996 r., s. 89–90.
89
Antoine de Rivarol, osiemnastowieczny pisarz francuski, w 1784 roku nagrodzony przez Akademię
Berlińską za Rozprawę o uniwersalności języka francuskiego.
90
http://admin.clameo.org/include/JavaScript/ckfinder/userfiles/files/9mars2007_DiscoursNS_
Caen%5B1%5D.pdf (17.10.2010).
87
88
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Anna Wróbel
STREFA WOLNEGO HANDLU
STANY ZJEDNOCZONE–REPUBLIKA KOREI
1. Rola układów bilateralnych w światowym
systemie handlu
W gospodarce światowej można zaobserwować intensywny rozwój dwustronnych
porozumień handlowych. W samym tylko regionie Azji i Pacyfiku w ciągu pięciu lat
liczba bilateralnych porozumień o wolnym handlu wzrosła ponad pięciokrotnie, z 57
umów w 2002 r. do 176 w październiku 2006 r. (por. wykres 1). Wśród przyczyn tego
zjawiska można wskazać na trudności w negocjacjach na forum Światowej Organizacji Handlu. Wiele państw niezadowolonych z dotychczasowego przebiegu negocjacji
Rundy Doha, dążąc do zapewnienia większego otwarcia rynków zagranicznych dla
własnych towarów i usług, uczestniczy w rokowaniach bilateralnych lub regionalnych,
które mają zapewnić realizację tego celu. W ten sposób mimo przeciągających się
negocjacji handlowych na forum WTO następuje postęp w zakresie liberalizacji handlu. W związku z ograniczeniem liczby państw uczestniczących w rokowaniach nie
tylko szybciej udaje się osiągnąć satysfakcjonujące partnerów porozumienie, lecz
także w ramach bilateralnych i regionalnych układów handlowych, zazwyczaj wynegocjowane korzyści są większe niż w negocjacjach w ramach wielostronnego systemu
handlowego WTO. Wzrost zainteresowania porozumieniami bilateralnymi i regionalnymi wynika zatem ze zwykłego rachunku zysków i strat. Oczekuje się bowiem, iż
układy obejmujące mniejszą liczbę partnerów pozwalają na osiągnięcie korzyści
z wolnego handlu przy mniejszych kosztach dostosowawczych, które zawsze towarzyszą tego rodzaju procesom. Dodatkowo przy porozumieniach bilateralnych i regionalnych możliwa jest przynajmniej częściowa ochrona mniej konkurencyjnych, czy
wręcz nieefektywnych przemysłów rodzimych przed globalną konkurencją. W długim
okresie nie jest to korzystne, gdyż utrudnia niezbędne przekształcenia i zmniejsza
efektywność i konkurencyjność gospodarki. W krótkim czasie pozwala jednak na
158
Anna Wróbel
pewne oszczędności lub odsunięcie w czasie kosztów, co nie byłoby możliwe w przypadku gospodarki w pełni otwartej.
W procesie rozwoju struktur bilateralnych podobnie jak w przypadku regionalnych porozumień integracyjnych można zaobserwować „efekt domina”. Państwa, nie
chcąc bowiem pozostać poza przemianami zachodzącymi w gospodarce światowej,
naśladują zachowania innych i starają się włączyć w zachodzące procesy. W regionie
Azji i Pacyfiku wzrost zainteresowania w zakresie rozwoju współpracy handlowej
w ramach dwustronnych stref wolnego handlu obserwuje się od końca lat 90. XX w.
Pionierami w tym zakresie były Japonia, Singapur, Republika Korei oraz Nowa Zelandia. Następnie dołączyły do nich Stany Zjednoczone, Australia, Tajlandia i Chiny. Od
początku nowego stulecia w regionie Azji i Pacyfiku zawarto około 40 nowych porozumień tego typu i należy się spodziewać kolejnych umów1.
Wykres 1. Dwustronne porozumienia handlowe w regionie Azji i Pacyfiku
w latach 1989–2006
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1989 1991
1993 1995
1997 1999
2001 2003
2005 2006
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: J. Menon, Bilateral Trade Agreements and the World Trade System, „ADBI
Discussion Paper” 2006, nr 57, s. 25.
Ważną przyczyną proliferacji w zakresie dwustronnych porozumień o wolnym
handlu są czynniki polityczne. Wskazuje się również liczne specyficzne dla poszczególnych państw przyczyny zawierania dwustronnych porozumień handlowych
z poszczególnymi partnerami gospodarczymi. Jayant Menon, ekonomista Azjatyckiego
Banku Rozwoju, wyróżnił trzy grupy przyczyn rozwoju bilateralnych porozumień we
współczesnej gospodarce światowej:
1
R.E. Baldwin, Managing the Noodle Bowl: The Fragility of East Asian Regionalism, „CEPR Discussion Paper” 2006, nr 5561, s. 22. Zob. idem, Multilateralising Regionalism: Spaghetti Bowls as Building
Blocs on the Path to Global Free Trade, „World Economy” 2006, t. 29, nr 11, s. 1451–1518; R. Sally, New
Frontiers in Free Trade, Globalization’s Future and Asian’s Rising Role, Washington D.C. 2008, s. 73–90.
Strefa wolnego handlu Stany Zjednoczone–Republika Korei
159
1) względy ekonomiczne: pogłębienie współpracy w sektorach ważnych dla stron,
a nieobjętych lub ujętych w sposób niezadowalający przez światowy system
handlowy; utrzymanie lub zdobycie rynku zbytu; zintensyfikowanie obrotów
handlowych stron;
2) względy strategiczne: rozwój współpracy w dziedzinach dotychczas nieuregulowanych szczegółowo na forum WTO, tworzenie tym samym swoistego
wzoru dla przyszłych regulacji multilateralnych (np. podjęcie przez USA kwestii standardów pracy i ochrony środowiska naturalnego w ramach strefy wolnego handlu z Jordanią); zacieśnienie dotychczasowej współpracy politycznej;
wyróżnienie partnerów popierających międzynarodowe inicjatywy danego państwa (zawieranie przez USA bilateralnych porozumień o wolnym handlu z krajami Ameryki Łacińskiej, które popierają ideę budowy FTAA i godzą się na
warunki Waszyngtonu);
3) umowy dwustronne jako środek realizacji określonego celu: wykorzystanie stosunków gospodarczych z jednym państwem do zacieśnienia współpracy z ugrupowaniem integracyjnym, którego dany kraj jest członkiem (np. porozumienie
Indie–Tajlandia i chęć pogłębienia przez Indie stosunków z pozostałymi członkami AFTA2); umowy z czołowymi gospodarkami jako element procesu akcesji do WTO (umowa USA–Rosja); dążenie do integracji politycznej (umowy
ChRL z Hongkongiem i Makau)3.
Dobrym przykładem rosnącej roli bilateralnych relacji handlowych w gospodarce
światowej jest porozumienie o wolnym handlu wynegocjowane między Republiką
Korei i Stanami Zjednoczonymi (Korea–US Free Trade Agrement − KORUS FTA).
W lutym 2006 r. po intensywnych konsultacjach w Deklaracji intencji oba państwa
wyraziły zamiar rozpoczęcia negocjacji, prowadzących do ustanowienia strefy wolnego handlu do końca czerwca 2007 r. W okresie od czerwca do grudnia 2006 r.
odbyło się pięć rund rozmów na przemian w Stanach Zjednoczonych i Korei (Waszyngton 5–9 czerwca; Seul 10–14 czerwca; Seattle 6–9 września; Jeju 23–2 października,
Montana 4–8 grudnia). W styczniu 2007 r. dalsze prace nad treścią poszczególnych
zapisów układu prowadzono podczas sesji specjalnych. W dniach 15–19 stycznia
2007 r. w Seulu odbyła się szósta runda negocjacji, kolejne dwie – w Waszyngtonie
(11–14 lutego) i ponownie w Seulu (8–12 marca). Negocjacje zakończono 2 kwietnia
2007 r. Porozumienie między USA i Republiką Korei podpisano w Waszyngtonie
30 czerwca 2007 r. Ze względu na brak zakończenia procedury ratyfikacyjnej porozumienie nie weszło jeszcze w życie4.
ASEAN Free Trade Area − Strefa Wolnego Handlu ASEAN.
J. Menon, Bilateral Trade Agreements and the World Trade System, „ADBI Discussion Paper” 2006,
nr 57, s. 7–12. Zob. idem, Dealing with the Proliferation of Bilateral Free Trade Agreements, „The World
Economy” 2009, t. 32, s. 1381–1407. Por. J. Bhagwati, Termites in the Trading System, How Preferential
Agreements Undermine Free Trade, Oxford 2008, s. 1–14.
4
Ministry of Foreign Affairs and Trade, Republic of Korea, http://www.mofat.go.kr (4.02.2011).
2
3
160
Anna Wróbel
Budowa strefy wolnego handlu między Stanami Zjednoczonymi i Republiką
Korei stanowi istotny komponent wielowymiarowej strategii handlowej prowadzonej
przez te państwa. Rządy obu krajów, traktując priorytetowo wielostronne negocjacje
handlowe toczone na forum WTO w ramach Rundy Doha, podejmują komplementarne
działania na rzecz liberalizacji obrotów handlowych w skali regionalnej i bilateralnej.
Przejawem tych działań jest wzrost liczby preferencyjnych porozumień, w których
uczestniczą.
Od zakończenia „zimnej wojny” Stany Zjednoczone prowadzą politykę zaangażowania w sprawy międzynarodowe, której jednym z podstawowych celów jest stworzenie warunków rozwoju gospodarczego, przyczynienie się do umocnienia dobrobytu
społeczeństwa amerykańskiego. Narzędziem służącym realizacji tego zamierzenia była
aktywna zagraniczna polityka ekonomiczna, polegająca na promowaniu idei wolnego
handlu w skali całego świata, zgodnie z założeniami koncepcji neoliberalnej5. Działania prowadzące do liberalizacji przepływów gospodarczych są realizowane przez USA
zarówno na poziomie globalnym – w ramach systemu handlowego GATT/WTO, jak
i regionalnym oraz w relacjach bilateralnych, poprzez rozwój stosunków z kluczowymi partnerami gospodarczymi6. W październiku 1987 r. USA i Kanada podpisały
porozumienie o wolnym handlu (CUFTA), w ramach którego w ciągu 10 lat miała
nastąpić całkowita likwidacja barier w przepływie towarów i usług między tymi państwami. Po ratyfikacji umowy przez parlament kanadyjski i Kongres USA, weszła ona
w życie 1 stycznia 1989 r. W ten sposób CUFTA stała się zalążkiem północnoamerykańskiej integracji gospodarczej7. W październiku 1992 r. Stany Zjednoczone, Kanada,
Meksyk podpisały porozumienie o utworzeniu Północnoamerykańskiej Strefy Wolnego
Handlu (NAFTA). Po ratyfikacji przez parlamenty stron układ wszedł w życie 1 stycznia 1994 r. Jeszcze w tym samym roku USA zgłosiły inicjatywę stworzenia strefy
wolnego handlu, obejmującej swym zasięgiem wszystkie – oprócz Kuby – państwa
zachodniej półkuli (Strefa Wolnego Handlu Ameryk – FTAA/ALCA). Dyskusja nad
utworzeniem wspólnego rynku krajów obu Ameryk oraz państw basenu Morza Karaibskiego została zapoczątkowana podczas I szczytu Ameryk, który odbył się w grudniu
1994 r. w Miami8. Obecnie z uwagi na zaangażowanie Stanów Zjednoczonych w Iraku
i skupienie polityki zagranicznej na kontynencie azjatyckim oraz obawy państw latynoamerykańskich przed wzrostem dominacji USA w regionie, proces negocjacji
w ramach ALCA uległ spowolnieniu. Co prawda, 29 z 34 delegacji państw amerykańskich zgromadzonych na IV szczycie Ameryk opowiedziało się za kontynuowaniem
5
A. Jarczewska-Romaniuk, Zagraniczna polityka ekonomiczna Stanów Zjednoczonych po zakończeniu
zimnej wojny, w: E. Haliżak i in. (red.), Stosunki międzynarodowe w XXI wieku. Księga jubileuszowa z okazji 30-lecia Instytutu Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2006, s. 101.
6
Ibidem.
7
J. Nakonieczna, Ameryka Łacińska w procesie integracji zachodniej hemisfery, w: M.F. Gawrycki
(red.), Procesy integracyjne w Ameryce Łacińskiej, Warszawa 2007, s. 179.
8
Szerzej: A. Wróbel, Strefa Wolnego Handlu Ameryk, w: M.F. Gawrycki (red.), op. cit., s. 40–56.
161
prac nad Strefą Wolnego Handlu Ameryk, jednakże największe z nich – Brazylia,
Argentyna, Wenezuela oraz Urugwaj i Paragwaj – sprzeciwiły się umieszczeniu
w dokumentach końcowych szczytu zapisu o zakończeniu prac nad budową ALCA
w 2006 r.9 Stany Zjednoczone wobec trudności w realizacji idei ALCA, jak zauważa
Marcin F. Gawrycki, prowadzą politykę izolacji latynoamerykańskich „buntowników”,
polegającą na budowie okrojonej Strefy Wolnego Handlu Ameryk, poprzez zawieranie bilateralnych porozumień o wolnym handlu z krajami, które godzą się na warunki
Waszyngtonu. Pierwszym takim krajem było Chile i umowa o wolnym handlu, którą
podpisano 6 czerwca 2003 r. Kilka miesięcy później podpisano układ DR–CAFTA.
12 kwietnia 2006 r. stosowne porozumienie zawarto z Peru i Kolumbią. Ponadto, USA
zapowiedziały, iż będą stopniowo zwiększać inwestycje zagraniczne w tych krajach
Ameryki Łacińskiej, które popierają inicjatywę utworzenia ALCA, w innych państwach inwestycje amerykańskie pozostaną natomiast na dotychczasowym poziomie10.
Oprócz porozumień z państwami półkuli zachodniej, USA utworzyły również strefę
wolnego handlu z Izraelem, Jordanią, Singapurem, Australią, Marokiem oraz Bahrajnem (tabela 1). Kolejne porozumienia są negocjowane z Malezją, Tajlandią i Zjednoczonymi Emiratami Arabskimi11.
Tabela 1. Preferencyjne porozumienia handlowe z udziałem Stanów Zjednoczonych
Porozumienie
Ameryka Środkowa–Dominikana–Stany Zjednoczone
(DR–CAFTA)
Data podpisania
Stany Zjednoczone i Gwatemala, Honduras, Salwador
Nikaragua: 17 XII 2003
Kostaryka: 25 I 2004
Dominikana: 15 III 2004
Data wejścia w życie
Dominikana 1 III 2007
Gwatemala 1 VII 2006
Nikaragua 1 IV 2006
Honduras 1 IV 2006
Chile–Stany Zjednoczone
6 VI 2003
1 I 2004
Kanada–Meksyk–Stany
Zjednoczone (NAFTA)
17 XII 1992
1 I 1994
Stany Zjednoczone–Australia
18 V 2004
1 I 2005
Stany Zjednoczone–Bahrajn
14 IX 2004
1 I 2006
Stany Zjednoczone–Izrael
22 IV 1985
1 IX 1985
Stany Zjednoczone–Jordania
24 X 2000
17 XII 2001
Stany Zjednoczone–Maroko
15 VI 2004
1 I 2006
Stany Zjednoczone–Singapur
6 V 2003
1 I 2004
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: http://sice.oas.org (10.10.2010).
9
M.F. Gawrycki, Kryzys stosunków międzyamerykańskich na progu XXI w., „Stosunki Międzynarodowe−International Relations” 2006, t. 33, nr 1–2, s. 177.
10
Ibidem, s. 172–176.
11
Szerzej: J.J. Schott (red.), Free Trade Agreements: US Strategies and Priorities, Washington D.C. 2003.
162
Anna Wróbel
W przeciwieństwie do Stanów Zjednoczonych Republika Korei nie ma tak długiej
tradycji w zakresie dwustronnych umów o wolnym handlu. Państwo południowokoreańskie stosunkowo późno podjęło wysiłki zmierzające do zacieśnienia dwustronnych
stosunków gospodarczych z głównymi partnerami handlowymi. Od znamiennej
porażki konferencji w Seattle, Korea podobnie jak Japonia ograniczała się do uczestnictwa w wielostronnych negocjacjach w ramach międzynarodowego systemu handlowego GATT/WTO. Oba państwa niezadowolone ze sposobu funkcjonowania tego systemu, wobec trudności z rozpoczęciem nowej rundy negocjacji podjęły wysiłki na
rzecz liberalizacji handlu w ramach porozumień zawieranych z ważnymi partnerami
gospodarczymi (tabela 2)12. Obecnie Republika Korei posiada strefę wolnego handlu
z Chile, Singapurem, Indiami, a z państwami ASEAN i EFTA podpisała stanowiące
przedmiot niniejszego opracowania porozumienie z USA oraz prowadzi negocjacje
z Meksykiem, Kanadą, Japonią, Australią, Nową Zelandią, Kolumbią, Turcją oraz
państwami Rady Współpracy Zatoki Perskiej (Gulf Cooperation Council – GCC).
Tabela 2. Porozumienia o wolnym handlu, w których uczestniczy Republika Korei
Strefy wolnego handlu
Porozumienie
Data podpisania
Data wejścia w życie
Republika Korei–Chile
15 II 2003 r.
1 IV 2004.
Republika Korei–Singapur
4 VIII 2005 r.
2 III 2006 r.
Republika Korei–EFTA
15 XII 2005 r.
1 IX 2006 r.
Republika Korei–ASEAN
24 VIII 2006 r.
1 VI 2007.
Republika Korei–Indie
7 VIII 2009 r.
1 I 2010 r.
Republika Korei–USA
30 VI 2007 r.
nie weszło w życie
Republika Korei–UE
6 X 2010 r.
Republika Korei–Peru
30 VIII 2009 r.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: W.H. Cooper, M.E. Manyin, The Proposed South Korea-U.S. Free Trade Agreement (KORUS FTA), CRS Report for Congress, April 2007, RL33435, s. 19; Ministry of Foreign Affairs and Trade, Republic of Korea, http://www.mofat.go.kr (4.02.2011).
2. Amerykańsko-koreańska współpraca gospodarcza
Po dziesięciu miesiącach i ośmiu rundach negocjacji, 30 czerwca 2007 r. Stany Zjednoczone podpisały porozumienie o wolnym handlu z Republiką Korei, służące eliminacji ceł i innych barier we wzajemnych obrotach gospodarczych, obejmujących
12
J.J. Scott, S.C. Bradford, T. Moll, Negotiating the Korea-United States Free Trade Agreement, „Policy Briefs in International Economics” 2006, nr PB06-4, s. 1.
163
zarówno handel towarami, jak i usługami. Uzasadniając w lutym 2006 r. potrzebę
rozpoczęcia negocjacji Rob Portman (Unitet States Trade Representativ) zwrócił
uwagę, iż porozumienie z Republiką Korei przyniesie gospodarce amerykańskiej wiele
korzyści w postaci: wzrostu gospodarczego, kreacji nowych, wysokopłatnych miejsc
pracy, zwiększenia możliwości eksportowych amerykańskich przedsiębiorstw, ułatwień dla amerykańskich inwestycji w Korei, poprawy ochrony amerykańskiej własności intelektualnej w tym kraju. Umowa powinna również służyć współpracy USA
i Korei w ramach multilateralnych negocjacji handlowych oraz wzmocnieniu regionalnego partnerstwa na rzecz stabilności i rozwoju kontynentu azjatyckiego13. Przedstawiciele Korei w swych wypowiedziach podkreślali z kolei chęć poszerzenia rynku
zbytu dla koreańskich towarów i usług, zwiększenia konkurencyjności i efektywności
gospodarki koreańskiej, dążenie do osiągnięcia statycznych i dynamicznych korzyści
z liberalizacji handlu14, możliwości poprawy terms of trade, stworzenie podstaw do
dalszej współpracy gospodarczej, obejmującej kolejne dziedziny oraz wzmocnienie
pozycji politycznej Korei na arenie międzynarodowej15.
Analizując przesłanki rozpoczęcia negocjacji między USA i Koreą Południową
należy przede wszystkim prześledzić skalę wzajemnych obrotów gospodarczych.
Republika Korei jest jednym z głównych partnerów handlowych Stanów Zjednoczonych. Od początku lat 90. XX w. obserwujemy systematyczny wzrost rozmiarów handlu między obu państwami. W 2006 r. wartość wymiany handlowej wyniosła 75,5 mld
USD (tabela 3). W 2005 r. eksport amerykański do Korei osiągnął wartość 26,2 mld
Tabela 3. Wartość wymiany handlowej USA–Republika Korei w latach 1990–2006
(w mld USD)
Rok
Eksport USA
Import USA
Saldo
Handel ogółem
1990
14,4
18,5
-4,1
32,9
1995
25,4
24,2
1,2
49,6
2000
26,3
39,8
-13,5
66,1
2003
22,5
36,9
-14,4
59,5
2004
25,0
45,1
-20,1
70,1
2005
26,2
43,2
-17,0
69,4
2006
30,8
44,7
-13,9
75,5
Źródło: W.H. Cooper, M.E. Manyin, op. cit., s. 9.
13
Remarks by U.S. Trade Representative Rob Portman and Republic of Korea Trade Minister Hyun-Chong Kim Launch of U.S.-Korea Free Trade Agreement, Mansfield Room, US Capitol, Washington DC,
2 February 2006, http://www.ustr.gov/assets/Document_Library/Transcripts/2006/February/asset_upload_
file804_8935.pdf (10.10.2010).
14
Statyczne integracji gospodarczej przejawiają się w postaci efektu kreacji i przesunięcia handlu.
Efekty dynamiczne integracji związane z korzyściami skali, podniesieniem efektywności gospodarowania.
15
Remarks by U.S. Trade Representative Rob Portman…, op. cit.
164
Anna Wróbel
USD, z czego 2,1 mld USD uzyskano ze sprzedaży artykułów rolnych. Należy zauważyć, iż w latach 1995–2005, z wyjątkiem okresu azjatyckiego kryzysu finansowego,
gdy wartość wywozu z USA do Korei zmniejszyła się o jedną trzecią, rozmiary koreańskiego importu przekraczają corocznie 20 mld USD i stale rosną. Niewielki spadek
wzajemnych obrotów oprócz 1998 r. odnotowano również w 2001 r., w związku
z negatywnymi konsekwencjami gospodarczymi wydarzeń z 11 września. W latach
2002–2005 wskaźniki wzajemnej wymiany powróciły do wartości sprzed kryzysów,
a w przypadku amerykańskiego importu z Korei obserwujemy znaczący wzrost zakupów z 34,8 mld USD w 2001 r. do ponad 43 mld w 2005 r. (tabela 4).
Tabela 4. Handel USA–Republika Korei w latach 1995–2005 (w mln USD)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Eksport USA do Korei
Artykuły
rolne
2.946
3.231
2.304
1.764
2.262
2.253
2.264
2.448
2.722
2.277
2.090
12,0
12,7
9,5
11,0
10,3
8,6
10,8
11,6
12,1
9,1
8,0
Udział
w eksporcie
ogółem
(w %)
Eksport
ogółem
24.480 25.430 24.287 15.979 22.038 26.302 20.900 21.151 22.525 24.994 26.210
Import z Korei
Artykuły
rolne
176
176
184
154
180
202
220
245
261
290
325
Udział
w imporcie
ogółem
(w %)
0,7
0,8
0,8
0,7
0,6
0,5
0,6
0,7
0,7
0,6
0,8
Import
ogółem
24.030 22.530 22.875 23.631 31.112 39.787 34.883 35.263 36.889 45.021 43.095
Wartość wymiany ogółem (eksport + import)
Artykuły
rolne
Handel
ogółem
3.122
3.407
2.488
1.918
2.442
2.455
2.484
2.693
2.983
2.567
2.415
48.510 47.960 47.162 39.610 53.150 66.089 55.783 56.414 59.414 70.015 69.305
Saldo wymiany (eksport - import)
Artykuły
rolne
Handel
ogółem
2.770
3.055
2.120
1.610
2.082
2.051
2.044
2.203
2.461
450
2.900
1.412 -7.652 -9.074 -13.485 -13.983 -14.112 -14.364 -20.027 -16.885
Źródło: US International Trade Commission Trade Database, http://dataweb.usitc.gov (10.10.2010).
1.987
1.765
165
Tabela 5. Struktura rzeczowa handlu towarami USA–Republika Korei w latach 2001–2005
2001
2003
2005
w mln
USD
w%
w mln
USD
w%
w mln
USD
w%
Eksport ogółem
20.899
100
22.525
100
26.210
100
Artykuły rolne
2.264
11
2.722
12
2.091
8
Eksport USA
− Zboża
463
2
283
1
429
2
− Ryby
310
1
381
2
389
1
− Rośliny oleiste i owoce
297
1
397
2
320
1
− Wołowina
484
2
915
4
191
1
Artykuły przemysłowe
18.635
89
19.803
88
24.120
92
− Sprzęt elektroniczny
4.677
22
5.847
26
6.265
24
− Reaktory nuklearne i maszyny
3.477
17
3.199
14
4.355
17
− Osprzęt precyzyjny
1.191
6
1.290
6
2.088
8
833
4
1.544
7
1.976
8
2.621
13
1.809
8
1.893
7
− Chemikalia organiczne
− Samoloty
− Tworzywa sztuczne
524
3
627
3
867
3
− Samochody
396
2
402
2
649
2
34.917
100
36.929
100
43.155
100
224
1
260
1
325
1
Artykuły przemysłowe
34.693
99
36.669
99
42.830
99
− Sprzęt elektroniczny
Import USA
Import ogółem
Artykuły rolne
11.514
33
13.241
36
13.332
31
− Samochody
6.819
20
8.598
23
10.335
24
− Reaktory nuklearne i maszyny
6.523
19
5.686
15
6.712
16
− Paliwa mineralne
463
1
281
1
1.109
3
− Wyroby z żelaza i stali
667
2
632
2
1069
2
Źródło: US International Trade Commission Trade Database, http://dataweb.usitc.gov (10.10.2010).
W strukturze przedmiotowej wymiany dominują artykuły przemysłowe. USA
dostarczają na rynek koreański sprzęt elektroniczny, reaktory nuklearne i maszyny,
precyzyjne oprzyrządowanie, samoloty, samochody oraz chemikalia organiczne. Dla
Korei głównym towarem eksportowym jest – podobnie jak w przypadku USA – sprzęt
elektroniczny, samochody, reaktory nuklearne i maszyny, a dodatkowo paliwa mineralne oraz artykuły z żelaza i stali (tabela 5). Prawie połowa bilateralnej wymiany
166
Anna Wróbel
gospodarczej to handel realizowany przez dwie grupy towarów: sprzęt elektroniczny
i samochody. Obrót w zakresie sprzętu elektronicznego przyjmując wartość prawie
20 mld USD przewyższa znacząco wskaźniki w pozostałych pozycjach. Stany Zjednoczone odnotowują w tym przypadku od wielu już lat deficyt handlowy. W 2005 r.
osiągnął on wartość ponad 7 mld USD, co stanowi ponad 40% deficytu w wymianie
z Republiką Korei. Szczególnie intensywna wymiana handlowa w tym sektorze gospodarki jest realizowana w odniesieniu do mikroprocesorów i kart pamięci. Na amerykański import z Korei składają się głównie dwa rodzaje produktów elektronicznych:
telefony komórkowe oraz półprzewodniki (odpowiednio 43% i 19% przywozu sprzętu
elektronicznego z Korei). Z kolei w przypadku USA ponad dwie trzecie sprzedaży
sprzętu elektronicznego do Korei to półprzewodniki. Handel samochodami stron porozumienia wynosi około 16% całości wymiany towarowej. Od 2004 r. wartość koreańskiego eksportu samochodów przekracza corocznie 10 mld USD, a w porównaniu
z rokiem 2001 w 2005 r. odnotowany został wzrost sprzedaży o ponad 50%16.
Wykres 2. Handel artykułami rolnymi USA–Republika Korei w latach 2002–2006
(w mld USD)
Eksport
Import
Źródło: American Farm Bureau Federation, Implications of a South Korea-US Free Trade Agreement on US Agriculture,
http://www.uskoreafta.org/NR/rdonlyres/evhslei6zzoq47wv6xrldurldhikpzhp73j2hi2soqsvgnfvee5uoqmoxa35i263d3py74
u2dzkbighxvnh435nc4lf/AFBKORUSFTAReport.pdf] (1.11.2010).
Szczególnie ważną i zarazem wrażliwą kwestią w stosunkach gospodarczych między obu krajami jest handel artykułami rolnymi. Prowadzone już w latach 90. XX w.
wstępne rozmowy na temat możliwości porozumienia o wolnym handlu miedzy
Koreą a USA zakończyły się niepowodzeniem ze względu na brak zgody Korei na
objęcie procesem liberalizacji oprócz artykułów przemysłowych również handlu
16
Dane za: US International Trade Commission Trade Database, http://dataweb.usitc.gov (10.10.2010).
167
żywnością17. Brak zgody Korei na zniesienie restrykcji handlowych w stosunku do
importowanych artykułów rolnych wynika nie tylko z chęci ochrony krajowej produkcji rolnej, lecz również z obawy o znaczące zwiększenie wielkości nadwyżki,
jaką w tym przypadku realizują Stany Zjednoczone. Przykładowo, w 2006 r. USA
wykazały dodatnie saldo wymiany artykułami rolnymi w wysokości 2,6 mld USD
(wykres 2).
W strukturze eksportu amerykańskich artykułów rolnych do Korei dominują
kukurydza, wołowina, skóry, ziarna soi, mąka pszenna oraz bawełna. W latach 1995–
–2005 eksport artykułów rolnych do Korei wynosił średnio 2,4 mld USD. Mimo znaczących rozmiarów udział amerykańskich płodów rolnych w całości koreańskiego
importu żywności spadł z 45% w 1996 r. do 30% osiem lat później. Artykuły amerykańskie stopniowo ustępują pola towarom sprowadzanym z Australii (pszenica, wołowina, wełna, baranina, cukier), Malezji (kauczuk, olej palmowy), Nowej Zelandii
(wołowina, owoce kiwi, produkty mleczne), Kanady (pasze, ziarna roślin oleistych),
państw Unii Europejskiej (mięso wieprzowe, przetwory mięsne, pasze) oraz Chin18.
Z kolei Stany Zjednoczone w badanym okresie sprowadzały rocznie z Korei artykuły rolne o wartości ponad 219 mln USD. Wśród importowanych produktów znalazły się przede wszystkim różnorodne produkty roślinne, ziarna zbóż i wyroby zbożowe, świeże owoce, wino, warzywa, cukier i wyroby cukiernicze oraz żeń-szeń.
Istotną pozycją we wzajemnych obrotach handlowych stron zajmują również
usługi. W 2004 r. handel usługami między obu państwami osiągnął wartość prawie
14 mld USD, co stanowi 20% wymiany towarowej. Należy zauważyć, iż usługi są
ważnym elementem równoważenia bilansu handlowego Stanów Zjednoczonych. USA
odnotowują bowiem dodatnie saldo usług, któremu na ogół towarzyszy ujemne saldo
obrotów towarowych. W 2004 r. USA uzyskały nadwyżkę w obrocie usługowym
z Koreą w wysokości 4 mld USD. W ten sposób, choć częściowo rekompensowano
deficyt w handlu towarami, który wyniósł w tym czasie ponad 20 mld USD. Odnotowywany systematycznie wzrost eksportu amerykańskich usług do Korei jest generowany głównie przez opłaty licencyjne i tzw. royalties19. Ważną pozycję eksportową
USA stanowią usługi transportowe, turystyczne oraz usługi profesjonalne. W przypadku Korei w eksporcie do USA dominują tradycyjne kategorie usług – transport
i turystyka − stanowiące 90% wywozu usług.
17
Por. J.J. Schott, The Korea-US Free Trade Agreement: A Summary Assessment, Peterson Institute for
International Economics, „Policy Brief” 2007, nr PB-07-7, s. 1-2.
18
Por. C. Young-kyun, The Busch Administration and Korea-U.S. Trade Relations, „East Asian Review” 2001, t. 13, nr 1, s. 41.
19
Tzw. royalties to opłaty stanowiące określony odsetek od wartości sprzedaży lub wartości produkcji
realizowanej dzięki zakupionej technologii, wnoszone przez umowny okres przez nabywcę na rzecz sprzedającego; por. H. Wojciechowski, Międzynarodowe rynki towarów i usług, Poznań 1998, s. 231.
168
Anna Wróbel
Tabela 6. Handel usługami USA–Republika Korei w latach 2002–2004
2002
w mln
USD
2003
w mln
USD
w%
2004
w mln
USD
w%
w%
Eksport USA
Usługi ogółem
8.025
100
8.304
100
9.113
100
Usługi transportowe
4.251
53
4.376
53
4.694
52
2.175
27
2.151
26
2.218
24
13
0
48
1
64
1
Podróże
Transport osobowy
2.063
26
2.177
26
2.412
26
Opłaty licencyjne i royalties
Pozostałe usługi transportowe
1.194
15
1.316
16
1.657
18
Pozostałe usługi
2.580
32
2.612
31
2.762
30
Usługi edukacyjne
904
11
993
12
1.071
12
Usługi finansowe
260
3
263
3
295
3
43
1
49
1
69
1
Usługi telekomunikacyjne
114
1
113
1
112
1
Usługi dla biznesu, usługi
profesjonalne i techniczne
797
10
794
10
838
9
Usługi nieuwzględnione
w innych pozycjach
462
6
400
5
377
4
Usługi ogółem
4.435
100
4.373
100
4.826
100
Usługi transportowe
3.873
87
3.908
89
4.348
90
888
20
709
16
904
19
Transport osobowy
1.110
25
1.051
24
1.108
23
Pozostałe usługi transportowe
1.875
42
2.148
49
2.336
48
Ubezpieczenia
Import USA
Podróże
Opłaty licencyjne i royalties
Pozostałe usługi
71
2
54
1
30
1
491
11
411
9
448
9
Usługi edukacyjne
3
0
3
0
15
0
Usługi finansowe
74
2
83
2
97
2
Ubezpieczenia
7
0
8
0
11
0
Usługi telekomunikacyjne
61
1
85
2
71
1
Usługi dla biznesu, usługi
profesjonalne i techniczne
156
4
104
2
116
2
Usługi nieuwzględnione
w innych pozycjach
190
4
128
3
138
3
Źródło: J.J. Scott, S.C. Bradford, T. Moll, Negotiating the Korea–United States Free Trade Agreement, „Policy Briefs in
International Economics” 2006, nr PB06-4, s. 23.
169
Stany Zjednoczone są tradycyjnie jednym z największych inwestorów na rynku
koreańskim. W 2004 r. amerykańskie przedsiębiorstwa zainwestowały w Korei 4,7 mld
USD, co stanowi 37% ogółu bezpośrednich inwestycji zagranicznych, które trafiły
do tego państwa. Rok później wartość amerykańskich inwestycji w Korei wyniosła 18,8 mld USD20. Amerykański kapitał jest przede wszystkim lokowany w sektorze przemysłowym, w tym w szczególności w branży komputerowej i elektronicznej.
W przypadku rynku usług korporacje amerykańskie realizują inwestycje w sektorze
bankowym i handlu. Przedsiębiorstwa obu państw inwestują ponadto w branży motoryzacyjnej. W 2001 r. amerykański koncern General Motors dokonał zakupu kontrolnego
pakietu akcji Daewoo Motors, trzeciego co do wielkości koreańskiego przedsiębiorstwa. Jako przykład koreańskich inwestycji w USA może posłużyć otwarta w Alabamie w maju 2005 r. fabryka koncernu marki Hyundai. Z kolei koncern Kia zapowiedział na rok 2008 realizację inwestycji o wartości 1,2 mld USD w stanie Georgia.
Tabela 7. Zagraniczne inwestycje bezpośrednie w Republice Korei w latach (2001–2004)
2001
Region/kraj
2002
2003
2004
w mln
USD
w%
w mln
USD
w%
w mln
USD
w%
w mln
USD
w%
Ameryka
5.564
49
4.860
53
1.842
28
5.198
41
USA
3.885
34
4.501
49
1.240
19
4.717
37
2.363
21
2.269
25
1.486
23
4.293
34
776
7
1.404
15
541
8
2.258
18
70
1
249
3
50
1
1.165
9
3.064
27
1.680
18
3.062
47
3.009
24
1.245
11
451
5
161
2
1.309
10
301
3
293
3
78
1
285
2
11.292
100
9.103
100
6.468
100
12.785
100
Azja
Japonia
Chiny
Unia Europejska
Holandia
Reszta świata
Ogółem
Źródło: Korea Ministry of Commerce, Industry and Energy, english.mocie.go.kr (10.10.2008).
Dane za: United States Trade Representative, www.ustr.gov (10.10.2010). Por. U.S. Department
of Commerce, International Trade Administration, Top U.S. Export Markets, Free Trade Agreement and
Country Sheets, Washington D.C. 2008, s. 120.
20
170
Anna Wróbel
Tabela 8. Główni partnerzy handlowi Stanów Zjednoczonych w latach 2005–2006
Eksport
Państwo
Kanada
Chiny
2005
w mln
USD
2006
w%
w mln
USD
2005
w%
183.235 22,79 198.226 21,32
38.857
Meksyk
Import
4,83
51.624
5,55
101.667 12,64 114.562 12,32
w mln
USD
Saldo
2006
w mln
USD
w%
w%
2005
2006
w mln
USD
w mln
USD
287.534 17,29 303.034 16,42 -104.299 -104.808
242.638 14,59 287.052 15,55 -203.781 -235.428
169.216 10,17 197.056 10,68
-67.549
-82.493
-86.333
-92.475
Japonia
51.499
6,4
55.596
5,98
137.831
Niemcy
29.227
3,64
37.850
4,07
Wielka
Brytania
34.065
4,23
41.335
4,44
Republika
Korei
26.210
3,25
30.794
Tajwan
20.527
2,55
Francja
20.658
Malezja
9.472
8,29 148.071
8,02
84.345
5,07
87.756
4,75
-55.118
-49.907
50.758
3,05
53.502
2,89
-16.693
-12.166
3,31
43.155
2,59
44.714
2,42
-16.944
-13.920
21.376
2,29
34.574
2,07
38.086
2,06
-14.047
-16.709
2,56
22.590
2,43
33.499
2,01
36.837
1,99
-12.841
-14.247
1,17
11.164
1,20
33.695
2,02
36.441
1,97
-24.223
-25.277
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: US International Trade Commission Trade Database, http://dataweb.usitc.gov
(10.10.2010).
Tabela 9. Główni partnerzy handlowi Republiki Korei w latach 1995–2005 (w %)
Kraj
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
USA
19,3
16,7
15,9
17,3
20,6
21,9
20,8
20,2
17,7
16,9
14,5
Japonia
13,6
12,1
10,9
9,3
1,1
11,9
11,0
9,3
8,9
8,5
8,4
7,3
8,8
10,0
9,0
9,6
10,9
12,1
14,7
18,1
19,6
21,8
15,9
17,3
18,6
16,1
15,9
17,0
18,4
20,9
25,7
26,7
27,2
USA
22,5
22,2
20,8
21,9
20,8
18,3
15,9
15,1
13,9
12,8
11,7
Japonia
24,2
21,0
19,2
18,0
20,1
19,9
18,9
19,6
20,3
20,9
18,5
Chiny
5,5
5,7
7,0
6,9
7,4
8,0
9,4
11,4
12,3
13,2
14,8
Chiny +
Hongkong
6,1
6,5
7,6
7,5
8,1
8,8
10,3
12,6
13,8
14,6
15,6
Eksport
Chiny
Chiny +
Hongkong
Import
Źródło: Korean Customs Department, http://www.customs.go.kr (10.10.2010).
171
Podsumowując przytoczone dane statystyczne należy zauważyć, iż Korea jest
siódmym co do ważności partnerem handlowym Stanów Zjednoczonych (tabela 4).
Z kolei USA są trzecim partnerem handlowym Korei, drugim rynkiem eksportowym
oraz czołowym źródłem zagranicznych inwestycji bezpośrednich lokowanych w tym
kraju. Obecna pozycja Stanów Zjednoczonych stanowi wynik wzrostu wymiany
gospodarczej Korei z państwami azjatyckimi. W 2003 r. Chiny po raz pierwszy wysunęły się na zajmowaną dotychczas przez Satyny Zjednoczone pozycję najważniejszego
partnera handlowego Korei. W 2005 r. wartość japońsko-koreańskich obrotów handlowych przesunęła następnie USA o kolejną pozycję niżej (por. tabela 9).
3. Przebieg negocjacji i postanowienia układu
W trakcie negocjacji układu o wolnym handlu między Koreą Południową i Stanami
Zjednoczonymi poruszono wiele problemów, które przez wiele lat utrudniały wzajemne stosunki gospodarcze. Mimo sojuszniczych stosunków w sferze politycznej we
wzajemnych relacjach handlowych dość często pojawiały się konflikty21. Od momentu
powstania Światowej Organizacji Handlu na jej forum poruszono 13 spornych przypadków, siedem z nich zgłosiły Stany Zjednoczone, a sześć pozostałych Republika
Korei (tabela 10)22. Do dziedzin, które generują spory handlowe między stronami
należy przede wszystkim zaliczyć handel artykułami rolnymi, samochodami oraz
środki ochronne. W efekcie wymienione dziedziny stanowiły przedmiot szczególnego
zainteresowania stron w trakcie negocjacji i utrudniały wypracowanie rozwiązań kompromisowych satysfakcjonujących oba państwa.
Tabela 10. Wybrane spory handlowe USA–Republika Korei na forum WTO
Data
zgłoszenia
prośby
o konsultacje
V 1997
Państwo
zgłaszające
i numer
sprawy
USA WT/
DS84/1
Przedmiot sporu
Stan sprawy
Stosowane przez Koreę
wewnętrzne podatki na
niektóre wyroby alkoholowe.
Decyzja panelu niekorzystna dla
Korei (IX 1998), postępowanie odwoławcze ponownie rozstrzygnięte
na korzyść USA (II 1999), w efekcie Korea zmieniała system podatkowy w tym względzie (I 2000).
21
Na temat sojuszu USA–Republika Korei zob. E. Haliżak, Stosunki międzynarodowe w regionie Azji
i Pacyfiku, Warszawa 1999, s. 384–399.
22
Dane za: WTO Dispute Settlement Gateway, http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.
htm (1.11.2010).
172
Anna Wróbel
II 1999
USA WT/
DS161/1
Koreańskie restrykcje na
import wołowiny.
Korei (VI 2000), postępowanie
odwoławcze ponownie rozstrzygnięte na korzyść USA (XII 2000),
w efekcie Korea zobowiązała się
do zniesienia ograniczeń ilościowych na importowaną wołowinę
w 2001 r. oraz redukcji stawek celnych w 2004 r.
II 1999
USA WT/
DS163
Praktyka w zakresie zakupów publicznych na koreańskich lotniskach.
Panel, który odbył się w maju
2000 r. stwierdził, iż poruszony problem nie wchodzi w zakres Porozumienia w sprawie zakupów rządowych; USA nie złożyły odwołania;
Organ Rozstrzygania Sporów WTO
(Dispute Settlement Body – DSB)
przyjął decyzję panelu w czerwcu
2000 r.
VI 1999
Republika
Korei WT/
DS179
Środki antydumpingowe
stosowane przez USA
wobec koreańskiej stali
nierdzewnej.
Raport panelu (II 2001) stwierdziła,
iż niektóre praktyki antydumpingowe stosowane przez USA są niezgodne z zasadami WTO, w związku, z czym USA zaniechały ich
stosowania.
VI 2000
Republika
Korei WT/
DS202/1
Środki ochronne stosowane przez USA wobec importu rur przesyłowych.
USA (X 2001); postępowanie odwoławcze złagodziło negatywne
decyzje panelu.; USA rozwiązały
spór zobowiązując się do zwiększenia importu rur przesyłowych
w okresie od września 2002 r. do
lutego 2003 r., po upływie tego czasu zaprzestano stosowania środków
ochronnych.
III 2002
Republika
Korei WT/
DS251
Środki ochronne stosowane przez USA w stosunku
do importowanej stali.
W maju 2003 r. panel arbitrów dokonał przeglądu środków stosowanych
przez USA, prace kontynuował organ apelacyjny w listopadzie 2003 r.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: I. Choi, J.J. Schott, Korea–US Free Trade Revisited, w: J.J. Schott (red.), Free
Trade Agreements: US Strategies and Priorities, Washington D.C. 2004, s. 183–184.
Rolnictwo było głównym obszarem konfrontacji sprzecznych interesów uczestników rokowań. Stany Zjednoczone pod naciskiem lobby farmerów dążyły do całkowitej liberalizacji handlu artykułami rolnymi, zniesienia dotkliwych barier protekcjonistycznych stosowanych przez Koreę w tym sektorze gospodarki. Z kolei rząd koreań-
173
ski bronił swojej dotychczasowej polityki handlowej, w związku z czym dążył do
wykluczenia z zakresu liberalizacji jak najszerszej gamy produktów. Najwięcej trudności w trakcie negocjacji przysporzyły zwłaszcza trzy towary: ryż, wołowina i owoce
cytrusowe. Stanowcza postawa Korei oraz obawy o załamanie rozmów z tego powodu
skłoniły USA do ustępstw i zgody na utrzymanie koreańskich limitów na import ryżu.
Negocjatorzy amerykańscy twardo dążyli jednak do zniesienia wprowadzonego
w grudniu 2006 r. przez koreańskie służby weterynaryjne zakazu importu wołowiny
z tego kraju oraz eliminacji ceł na owoce cytrusowe. W efekcie Republika Korei zobowiązała się do stopniowego zniesienia ceł na wołowinę (w ciągu 15 lat) oraz świeże
mięso wieprzowe i jego przetwory (10 lat), mrożone części drobiu (12 lat), a także
mrożone i przetworzone mięso wieprzowe (do 2014 r.). W przypadku owoców cytrusowych z uwagi na koreańskie dążenia do ochrony własnej produkcji na wyspie Jeju
zdecydowano się na rozwiązanie kompromisowe:
− utrzymanie 50% cła i limitu 2500 ton na importowane z USA pomarańcze w okresie koreańskich zbiorów tego owocu; dozwolona kwota importu będzie stopniowo zwiększana w tempie 3% rocznie; poza sezonem będą obowiązywać zredukowane z 50 do 30% stawki celne, które zostaną wyeliminowane w ciągu 7 lat;
− zniesione 30% stawek celnych na importowane grejpfruty w ciągu 5 lat;
− eliminacja 144% stawki celnej na mandarynki w okresie 15 lat23.
W wyniku negocjacji dotyczących ułatwień w amerykańsko-koreańskim handlu
artykułami rolnymi zobowiązano się ponadto do: stopniowej eliminacji, w ciągu 20
lat, koreańskich ceł na jabłka i gruszki; natychmiastowego zniesienia ceł na pszenicę,
kukurydzę, ziarna soi, bawełnę, skóry i futra zwierzęce; bezcłowej wymiany migdałów, fistaszków, whiskey, wina, rodzynek, soków grejpfrutowego i pomarańczowego,
świeżych wiśni, mrożonego koncentratu pomarańczowego; zniesienia w ciągu 2 lat
ceł na owoce awokado, cytryny, suszone śliwki, nasiona słonecznika oraz w okresie
5 lat na czekoladę i wyroby czekoladowe, słodką kukurydzę, suszone grzyby, pieczywo i makarony, lucernę; zwiększenia limitów importu m.in. mleka w proszku, sera,
serwatki, jęczmienia, dekstryny i skrobi modyfikowanej24.
W negocjacjach dotyczących produktów sektora motoryzacyjnego USA chciały
doprowadzić do zniesienia lub redukcji ograniczeń podatkowych postrzeganych przez
amerykańskie koncerny jako główna bariera w dostępie do koreańskiego rynku. Rozmowy dotyczące tej kwestii trwały do ostatniego dania negocjacji. Ostatecznie zdecydowano, iż Stany Zjednoczone zniosą 2,5% cła na import koreańskich samochodów o pojemności silnika do 3000 cm3 oraz stopniowo wyeliminują bariery taryfowe
na samochody o większej pojemności (w ciągu 3 lat). Po 10 latach zostanie również
zapewniony bezcłowy dostęp do rynku amerykańskiego dla koreańskich samochodów
ciężarowych. Z kolei Republika Korei przyjęła na siebie zobowiązanie zniesienia 8%
W.H. Cooper, M.E. Manyin, The Proposed South Korea-U.S. Free Trade Agreement (KORUS FTA),
CRS Report for Congress, April 2007, RL33435, s. 2–3.
24
Ibidem, s. 4.
23
174
Anna Wróbel
cła na importowane samochody, zmiany systemu podatku naliczanego od pojemności silnika samochodu oraz redukcji w ciągu 5 lat z 10% do 5% podatku od wartości
zakupionego środka transportu. Oba państwa wyraziły wolę opracowania systemu
rozwiązywania sporów powstałych w związku z wzajemną wymianą samochodów
osobowych oraz powołania grup roboczych ds. motoryzacji, stanowiących fora do
rozważania problemów związanych z produkcją i handlem samochodami25.
Liberalizacją w ramach wynegocjowanego porozumienia objęto oprócz rolnictwa
i motoryzacji również cały szereg innych grup towarowych. Tak np. w odniesieniu do
tekstyliów i odzieży ułatwienia objęły 61% wymiany. Z uwagi na szczególną wrażliwość tego sektora stworzono również specjalny mechanizm ochronny, w ramach którego istnieje możliwość wprowadzenia na okres 2 lat restrykcji na import powodujący
szkody w gospodarce drugiej strony. Wspomniane restrykcje mogą być w razie
konieczności utrzymane przez kolejne 2 lata. Ostatecznie eliminacja ceł we wzajemnych obrotach obejmie w ciągu 3 lat od momentu wejścia w życia układu 95% całości
wymiany dóbr konsumpcyjnych i przemysłowych. Cła na pozostałe 5% handlu będą
stopniowo znoszone w trakcie 10-letniego okresu przejściowego.
W handlu usługami zdecydowano się na przyjęcie systemu tzw. list negatywnych.
Wybrane podejście do liberalizacji wzorowane na rozwiązaniach NAFTA opiera się
na zobowiązaniu zniesienia wszelkich form dyskryminacji w odniesieniu do wszystkich rodzajów usług, z wyjątkiem sektorów wpisanych na specjalne listy zastrzeżeń
(Lists of reservations). Na listach tych zapisane są usługi, które czasowo lub permanentnie są wykluczone z działań liberalizacyjnych26. Należy zauważyć, iż każdy nowy
rodzaj usługi powstały po wejściu w życie porozumienia zostaje automatycznie objęty
liberalizacją. W wyniku porozumienia amerykańskim przedsiębiorstwom zapewniono
większe możliwości świadczenia usług niż te, które wynikają bezpośrednio z przyjęcia
przez Koreę Układu ogólnego w sprawie handlu usługami (General Agreement on
Trade in Services – GATS). Szersze otwarcie rynku dotyczy m.in. usług finansowych,
telekomunikacyjnych, audiowizualnych, prawniczych, konsultingowych, kurierskich,
księgowych. Korea przyjęła również zobowiązaniach w sektorze usług edukacyjnych,
ochrony zdrowia oraz usług związanych z ochroną środowiska naturalnego. Zapewniono wolny handel produktami cyfrowymi.
Zakres porozumienia oraz przyjęte w nim konkretne regulacje prawne w dużej
mierze są wzorowane na zapisach dokumentu NAFTA. W tym przypadku układ składa
się z preambuły, 24 artykułów i 3 aneksów. Uregulowano w nim oprócz handlu towarami i usługami kwestie handlowych aspektów praw własności intelektualnej, zakupy
rządowe, handel elektroniczny oraz możliwości stosowania barier technicznych w handlu. Porozumienie zawiera również mechanizm rozwiązywania sporów handlowych
powstałych między stronami.
Ibidem, s. 4–5.
A. Wróbel, Ameryka Łacińska wobec liberalizacji międzynarodowego sektora usług, w: M.F. Gawrycki (red.), Ameryka Łacińska wobec wyzwań globalizacji, Toruń 2006, s. 209.
25
26
175
Obszerne regulacje tekstu porozumienia dotyczą warunków dokonywania inwestycji na terytorium drugiej strony. Rozdział XI poświęcony tej kwestii został podzielony na trzy sekcje. Sekcja A – Inwestycje − określa zakres regulacji tej części dokumentu (artykuł 11.1) oraz relacje z innymi rozdziałami KUSFTA (artykuł 11.2). Strony
zobowiązują się udzielić inwestorom pochodzącym z kraju partnera uprzywilejowane
traktowanie (traktowanie narodowe – artykuł 11.3 i klauzula największego uprzywilejowania – artykuł 11.4). Strona może odmówić przyznania przywilejów inwestorom pochodzącym z terytorium drugiej strony w sytuacji, gdy inwestorzy ci znajdują się pod kontrolą kapitałową kraju trzeciego, z którym strona nie utrzymuje stosunków gospodarczych lub, wobec którego lub inwestorów pochodzących z danego
kraju wprowadziła ona środki zakazujące transakcji gospodarczych (artykuł 11.11).
Strony nie mogą ingerować w sprawy dotyczące zarządzania przedsiębiorstwami na
ich terytorium przez inwestorów z kraju partnerskiego poprzez określenie narodowości kierownictwa takich przedsiębiorstw (artykuł 11.9 pkt 1). Jednakże mogą one
wymagać, aby większość członków zarządu takich firm posiadała określone obywatelstwo albo była stałym rezydentom pod warunkiem, że wymóg ten nie pozbawi inwestorów drugiej strony możliwości sprawowania kontroli nad utworzonym przez nich
przedsiębiorstwem (artykuł 11.9 pkt 2). Zgodnie z zapisami artykułu 11.7, każda ze
stron umożliwi przedsiębiorstwom działającym na jej terytorium, opartych na kapitale
pochodzącym z kraju partnera, swobodne dokonywanie transferów pieniężnych dotyczących m.in.: zysków, dywidend, odsetek i innych dochodów od kapitału, royalties,
pomocy technicznej, utargu ze sprzedaży lub likwidacji całości lub części inwestycji,
płatności dokonywanych na podstawie zawartej umowy. Jednakże strona może zapobiec transferom zysków z zagranicznej inwestycji w drodze zastosowania, w sposób
niedyskryminacyjny, własnego prawa regulującego kwestie: aktów bankructwa, niewypłacalności lub ochrony praw wierzycielskich; emisji i handlu papierami wartościowymi, karania działalności przestępczej, egzekucji wyroków sądowych (artykuł 11.7
pkt 4). Artykuł 11.6 zakazuje bezpośredniej lub pośredniej nacjonalizacji lub wywłaszczenia przedsiębiorstwa opartego na kapitale pochodzącym z terytorium drugiej strony
oraz stosowania innych środków równoważnych z nacjonalizacją i wywłaszczeniem,
chyba że nacjonalizacja i wywłaszczenie podyktowane jest interesem publicznym,
dokonywane są w sposób niedyskryminacyjny, są zgodne z normami prawa i wypłacone zostanie odszkodowanie. Wysokość odszkodowania z tytułu nacjonalizacji lub
wywłaszczenie powinna odpowiadać wartości rynkowej inwestycji w momencie bezpośrednio poprzedzającym wywłaszczenie lub nacjonalizację (artykuł 11.6 pkt 2).
W sekcji B sprecyzowano procedury rozstrzygania sporów powstałych między stroną
a inwestorem z terytorium drugiego kraju. Sekcja C ma charakter definicyjny. Wyjaśniono w niej podstawowe pojęcia i terminy stosowane w tej części dokumentu27.
27
Korea-United States Free Trade Agreement, Final Text, źródło: http://www.ustr.gov/Trade_Agreements/Bilateral/Republic_of_Korea_FTA/Final_Text/Section_Index.html (1.11.2010).
176
Anna Wróbel
4. Skutki porozumienia USA–Korea Południowa
Korzyści z utworzenia strefy wolnego handlu przejawiają się zazwyczaj w postaci
dwóch znanych w ekonomii efektów: efektu kreacji handlu i efektu przesunięcia handlu. Zgodnie z istotą tego porozumienia, strony znoszą bariery celne między sobą,
w wyniku czego dochodzi do uruchomienia wspomnianych mechanizmów w postaci
wzrostu obrotów międzynarodowych i racjonalnej lokalizacji produkcji (efekt kreacji
handlu) oraz przesunięcia strumieni handlu na korzyść krajów tworzących ugrupowanie integracyjne oraz zmniejszenia udziału partnerów spoza ugrupowania (efekt
przesunięcia handlu)28. Wystąpienie obu efektów oddziałuje na różne dziedziny życia
społeczeństwa, nie tylko w sferze zjawisk ekonomicznych. Ich skutkiem są bowiem
z jednej strony, zmiany struktury cen na rynku, z drugiej strony mogą pojawić się nieprzewidywalne uprzednio skutki społeczne, a nawet polityczne29. Należy się spodziewać, iż oddziaływanie efektu kreacji i przesunięcia handlu na gospodarki obu krajów
będzie różne w zależności od cenowej elastyczności popytu na poszczególne towary.
Potencjalne korzyści ekonomiczne wynikające z integracji gospodarczej Stanów
Zjednoczonych i Korei stały się przedmiotem wielu specjalistycznych analiz30. Ograniczone ramy opracowania pozwalają jedynie na zaprezentowanie kilku z nich.
Wpływ liberalizacji handlu międzynarodowego na gospodarki państw uczestniczących w tym procesie bada się zwykle za pomocą modelu równowagi ogólnej (Computable General Equilibrium – CGE). Wykorzystując dane dotyczące wielkości produkcji sektorowej, handlu, zatrudnienia państw tworzących ugrupowanie integracyjne
i zestawiając je z narzędziami taryfowymi i innymi barierami można wskazać potencjalne skutki ekonomiczne różnych wariantów liberalizacji wzajemnych obrotów stron.
Pozwala to przybliżyć wpływ uwolnienia handlu na wskaźniki ekonomiczne poszczególnych państw, w tym na wielkość produkcji, rozmiary handlu i zatrudnienia
w poszczególnych sektorach gospodarki31. Większość dotychczasowych analiz dotyczących efektów utworzenia strefy wolnego handlu między Koreą Południową a Stanami Zjednoczonymi została przeprowadzona na podstawie modelu równowagi ogólnej GTAP (Global Trade Analysis Project)32. Zastosowanie tej metody pozwala przyPor. A. Budnikowski, Międzynarodowe stosunki gospodarcze, Warszawa 2003, s. 251–255.
L. Kasprzyk, J. Nakonieczna, Skutki przystąpienia Polski do unii celnej, w: E. Haliżak (red.), Polityka
zagraniczna i wewnętrzna państwa w procesie integracji europejskiej, Bydgoszcz–Warszawa 2004, s. 235.
30
Zob. I. Choi, J.J. Schott, Free Trade between Korea and the United States?, Institute for International
Economics, „Policy Analyses in International Economics” 2001, nr 62; US International Trade Commission,
US-Korea FTA: The Economic Impact of Establishing a Free Trade Agreement (FTA) between the Unites
States and the Republic of Korea, Washington 2001; J.J. Scott, S.C. Bradford, T. Moll, op. cit.
31
K. Kiyota, R.M. Stern, Economic Effects of a Korea–U.S. Free Trade Agreement, Washington D.C.
2007, s. 5–6.
32
Model GTAP jest policzalnym modelem równowagi ogólnej. Jest to wieloregionalny, wielosektorowy model, używany często w badaniach skutków polityki handlowej. Szczególnie dobrze nadaje się
do symulowania skutków negocjacji wielostronnych, które prowadzą do równoczesnych zmian w wielu
28
29
177
bliżyć potencjalne efekty eliminacji restrykcji utrudniających międzynarodowy obrót
gospodarczy.
W 1999 r. Inkyo Cheong i Yunjong Wang przeprowadzili analizę skutków liberalizacji handlu między Republiką Korei z wykorzystaniem modelu GTAP, w którym
ujęto 11 regionów i 14 sektorów. W badaniu wykorzystano czwartą wersję bazy
danych GTAP, z danymi o roku bazowym 1995. Ekonomiści przeprowadzili trzy
symulacje, w których założono: (1) całkowite zniesienie ceł we wzajemnych obrotach;
(2) redukcję obowiązujących stawek celnych o 50%; (3) przystąpienie Korei Południowej do NAFTA. W przypadku eliminacji barier taryfowych na towary przemysłowe
i artykuły rolne wykazano, iż liberalizacja przyniesie Korei 4,8 mld USD (1,7% PKB),
a Stanom Zjednoczonym 3,7 mld USD (0,7% PKB)33.
W kolejnym badaniu z wykorzystaniem danych z 1995 r. Christie McDaniel
i Alan Fox analizując 5 regionów i 10 sektorów dokonali pogłębionej analizy korzyści
z liberalizacji handlu wybranymi artykułami rolnymi. Ekonomiści na podstawie zbudowanego modelu doszli do wniosku, iż w 2005 r. w wyniku zniesienia ograniczeń
w handlu Korea odniesie korzyści w wysokości 3,9 mld USD (0,69% PKB), natomiast
USA zyskają dodatkowe 19,6 mld USD (0,23% PKB)34.
Tabela 11. Efekty utworzenia strefy wolnego handlu Republika Korei–Stany Zjednoczone
Efekty statyczne
Efekty dynamiczne
Symulacja 1
Symulacja 2
Symulacja 1
Symulacja 2
Zmiana realnego PKB w %
0,42
0,59
1,99
2,27
Zmiana wydatków konsumpcyjnych w %
0,57
0,65
1,64
1,87
Zmiana PKB w mln USD
2374
2717
6815
7698
Źródło: J. Lee, H. Lee, Feasibility and Economic Effects of a Korea-U.S. FTA, Korea Institute for International Economic
Policy, „Policy Analysis” 2005, nr 050502, s. 86.
powiązanych ze sobą krajach, w wielu sektorach gospodarki oraz wskutek zmian wielu instrumentów. Model
ten został opracowany w centrum Global Trade Analysis Project w Purdue University w USA. Baza danych
GTAP jest opracowana w celu późniejszego jej wykorzystania w badaniach równowagi ogólnej, przy użyciu
modelu GTAP lub innych modeli równowagi ogólnej lub cząstkowej. Opracowana została ona na podstawie
tablic nakładów–wyników, danych makroekonomicznych oraz danych o handlu międzynarodowym otrzymywanych z poszczególnych krajów i organizacji międzynarodowych. W najbardziej zagregowanej postaci
baza posiada informacje o 87 krajach. UKIE, Skutki liberalizacji handlu rolnego w ramach Rundy Doha
(WTO) dla Polski, Warszawa 2006, s. 23–27. Szerzej: T. Hertel, M. Tsigas, The Structure of GTAP, w: T. Hertel (red.), Global Trade Analysis, Cambridge 1999.
33
I. Cheng, Y. Wang, Korea–U.S. FTA Policy: Prospects and Analysis, Korea Institute For International Economic Policy, „Working Paper” 1999, nr , s. 99–03.
34
C. McDaniel, A. Fox, U.S.-Korea FTA: The Economic Impact of Establishing a Free Trade Agreement (FTA) between the United States and the Republic of Korea, USITC Publications 2001, nr 3452.
178
Anna Wróbel
Tabela 12. Zmiany wielkości produkcji i zatrudnienia w Korei Południowej według sektorów
Produkcja
Przed
układem
Efekty strefy wolnego handlu
Krótki okres
Długi okres
Zatrud- Zatrud- Zmiana
nieni
nieni zatrudnienia (stopa
wzrostu
w %)
Zatrudnieni
281.718 262.256
-19.462
(-6,9)
278.819
-2.899
(-1,03)
1.548
75
(5,1)
1.570
97
6,59
8,2
236.687 268.529
31.842
(13,5)
275.669
38.982
(16,5)
13,1
13,9
274.082 337.880
63.798
(23,3)
341.733
67.651
(24,7)
0,3
1,7
341.928 344.880
2.952
(0,86)
358.951
17.023
(5,0)
-1,3
0,56
337.087 326.140
-10.947
(-3,3)
341.731
4.644
(1,4)
Samochody
i części samochodowe
2,8
4,1
212.473 238.101
25.628
(12,1)
249.652
37.179
(17,5)
Inny sprzęt
transportowy
-4,2
-2,2
88.947
-9.396
(-9,6)
93.341
-5.002
(-5,1)
Sprzęt elektroniczny
-2,5
0,02
559.465 523.099
-36.366
(-6,5)
559.551
290
(00,5)
Maszyny
-2,2
0,09
372.780 353.592
-19.188
(-5,2)
373.551
771
(0,21)
-0,05
1,33
479.064 478.589
-475
(-0,1)
491.688
12.624
(2,6)
Krótki
okres
(w %)
Długi
okres
(w%)
-0,9
-014
Cukier
2,2
2,9
Tekstylia
6,7
Odzież i wyroby
z skóry
Wyroby
petrochemiczne
Żywność
Metale
Inne wyroby
przemysłowe
1.473
98.465
Zmiana
zatrudnienia (stopa
wzrostu
w %)
Źródło, J. Lee, H. Lee, op. cit., s. 89–90.
Z kolei Junkyu Lee i Hongshik Lee na podstawie danych z najnowszej szóstej
wersji bazy danych GTAP z danymi o roku bazowym 2001 poddali analizie 13 sektorów i 5 państw/regionów oraz kategorię w postaci reszty świata. W modelu założono
redukcję barier w handlu artykułami rolnymi (80%), zniesienie ceł w wymianie towarowej (100%) oraz zmniejszenie ograniczeń w obrocie usługami (o 20% w pierwszej
symulacji lub o 50% w symulacji drugiej). Rezultaty badania w postaci procentowej
179
zmiany PKB, konsumpcji i wzrostu wartości PKB zaprezentowano w tabeli 1135.
Wpływ liberalizacji wymiany handlowej na rozmiary produkcji i zatrudnienia przedstawiono natomiast w tabeli 12. Przytoczone dane wskazują, iż największy przyrost
produkcji nastąpi w sektorze odzieżowym, produkcji tekstyliów, samochodów i części
samochodowych. W tych sektorach powstanie również najwięcej nowych miejsc
pracy. Wolny handel i wzrost importu z USA może mieć jednak negatywny wpływ na
rozmiary produkcji żywności, sprzętu elektronicznego oraz maszyn.
***
Podsumowując powyższe rozważania należy podkreślić, iż na rzeczywiste efekty
porozumienia o wolnym handlu między Stanami Zjednoczonymi i Republiką Korei
należy poczekać do wejścia układu w życie. Niemniej jednak już dzisiaj można uznać,
iż osiągnięte porozumienie stanowi ważną podstawę dalszego rozwoju dwustronnych
stosunków gospodarczych w zakresie handlu i inwestycji. W trakcie negocjacji udało
się bowiem rozwiązać wiele problemów dotyczących uznawania standardów w sektorze motoryzacyjnym, poprawiono dostęp do rynku koreańskiego dla wyrobów farmaceutycznych, artykułów rolnych i produkcji filmowych. Liberalizacja handlu przyniesie wymierne efekty w postaci wzrostu wolumenu wzajemnych obrotów, a tym samym
wzrostu PKB, produkcji i zatrudnienia. Podział tych korzyści z pewnością nie będzie
jednak taki sam w przypadku obu stron porozumienia. Zdecydowanie mniejsza gospodarka koreańska zyska prawdopodobnie proporcjonalnie więcej aniżeli Stany Zjednoczone. W tym przypadku korzyści będą w głównej mierze wynikiem efektu kreacji
handlu, wzrostu efektywności gospodarowania, zastępowania nieefektywnej produkcji wewnętrznej importem i wykorzystania zwolnionych w ten sposób mocy produkcyjnych w branżach charakteryzujących się większym stopniem konkurencyjności.
Należy się jednak również spodziewać negatywnych efektów i kosztów społecznych
w sektorach objętych dotychczas wysoką ochroną celną. Proces implementacji układu
stawia przed Republiką Korei cały szereg wyzwań, zwłaszcza związanych z reformą
sektora rolnego. Dla Stanów Zjednoczonych układ o wolnym handlu z Koreą oznacza
przede wszystkim nowe możliwości eksportowe, ułatwiony dostęp do jednego z największych odbiorców produktów sektora rolnego oraz poprawę terms of trade. Efekt
w postaci wzrostu efektywności produkcji będzie raczej minimalny ze względu na
niewielki wpływ porozumienia na funkcjonowanie amerykańskiej gospodarki.
35
J. Lee, H. Lee, Feasibility and Economic Effects of a Korea-U.S. FTA, op. cit.
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Anita Oberda-Monkiewicz
EKSPANSJA ENERGETYCZNA CHIN
W AMERYCE ŁACIŃSKIEJ – IMPLIKACJE
DLA REGIONU
1. Przyczyny chińskiego zainteresowania
latynoamerykańskim sektorem energetycznym
Szybki rozwój ekonomiczny Chin w ostatnich latach sprawił, że wzrósł znacząco
popyt tego państwa na surowce energetyczne, napędzające chińską ekspansję gospodarczą w innych regionach świata. Aby zaspokoić rosnący apetyt, Chińska Republika
Ludowa zainicjowała strategię „wyjścia na świat”, czyli zakupu przez państwowe
kompanie naftowe (national oil companies – NOC) aktywów energetycznych i praw
do eksploatacji surowców na całym świecie, w tym w Ameryce Łacińskiej. Wiąże się
to także z promowaną strategią Południe–Południe, wychodzącą znacznie poza retoryczną solidarność i wizje rozwoju gospodarczego, a prowadzącą do stworzenia koalicji blisko współpracujących z ChRL państw afrykańskich i latynoamerykańskich.
Wykres 1. Import ropy naftowej do ChRL w 2009 r.
Azja
Afryka
Bliski
Wschód
b. ZSRR
Europa
45,00%
40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: BP Statistical Review of World Energy, June 2010, http://www.bp.com/statisticalreview.
182
W 2009 r. na Chińską Republikę Ludową przypadało 10,4% światowej konsumpcji ropy naftowej, 18,8% energii wodnej, po około 3% gazu ziemnego i energii nuklearnej oraz 46,9% węgla1. Na początku XXI w. zależność Chin od zewnętrznych źródeł
energii wzrosła do około 40%, czyniąc z bezpieczeństwa energetycznego jeden z najważniejszych priorytetów polityki zagranicznej państwa. Wspomniana strategia „wyjścia na świat” umiejscowiła zatem Amerykę Łacińską, obok dwóch innych regionów
(Rosji/Azji Środkowej oraz Bliskiego Wschodu/Afryki), wśród potencjalnych dostawców energii dla rozwijającej się chińskiej gospodarki2. Była to niejako naturalna konsekwencja działań rozpoczętych w latach 90. XX w. Już w 1993 r. bowiem CNPC
(China National Petroleum Corporation) zakupiła za 250 mln USD prawa do eksploatacji złóż naftowych w Peru. Decyzja ta zbiegła się ze zmianą sytuacji energetycznej
ChRL, która przeobraziła się z eksportera w jednego z największych importerów energii elektrycznej na świecie.
Na przełomie XX i XXI w. rozpoczął się okres aktywnej obecności ekonomicznej
Chin w Ameryce Łacińskiej, wspieranej intensywną kampanią dyplomatyczną.
W 2001 r. podczas wizyty prezydenta Jiang Zemina w regionie zainicjowano m.in.
w Wenezueli rozmowy z prezydentem Hugo Chavezem na temat współpracy energetycznej obu państw3. Przedstawiciel ChRL odwiedził wówczas także Argentynę, Brazylię, Chile, Kubę i Urugwaj, przygotowując podłoże dla późniejszych negocjacji
w tej dziedzinie. W kolejnych latach odbyły się liczne wizyty chińskich przedstawicieli w Ameryce Łacińskiej, w tym premiera Wen Jiabao w Meksyku w 2003 r., prezydenta Hu Jintao w 2004 r. w Argentynie, Brazylii, Chile i na Kubie oraz wiceprezydenta Zenga Qinghonga w Meksyku, Peru, Wenezueli, na Trynidadzie i Tobago oraz
na Jamajce. Podczas ostatniej z wymienionych podpisano trzydzieści dziewięć porozumień z krajami latynoamerykańskimi, dotyczących współpracy w dziedzinie energii,
inwestycji, edukacji i turystyki.
Dyplomatyczna inicjatywa Chin w Ameryce Łacińskiej, realizowana stopniowo
od lat 90. XX w., zaowocowała również ustanowieniem „sojuszy strategicznych”
z Argentyną, Brazylią, Meksykiem i Wenezuelą, które wpłynęły w istotnym stopniu
na zintensyfikowanie dwustronnych relacji gospodarczych oraz stosunków z latynoamerykańskimi ugrupowaniami integracyjnymi, takimi jak Wspólnota Andyjska czy
Mercosur. Dobre stosunki łączą także Chiny z Chile, z którym podpisano pierwsze
w regionie porozumienie o wolnym handlu, czy też, niejako tradycyjnie, z Kubą.
W listopadzie 2008 r. szczyt APEC w Limie zbiegł się z ogłoszeniem pierwszego
dokumentu programowego zaangażowania Chin w regionie – China’s Policy Paper
BP Statistical Review of World Energy, June 2010, http://www.bp.com/statisticalreview.
W. Jiang, China busca energía en América Latina, „Foreign Affairs en Espaňol” 2007, t. 7, nr 4,
http://www.foreignaffairs-esp.org.
3
Pierwsze, pięcioletnie porozumienie wenezuelsko-chińsko dotyczące współpracy energetycznej podpisano w 1985 r. Pierwszą inwestycją chińską w wenezuelski przemysł wydobywczy z kolei stał się zakup
w 1998 r. prawa do eksploatacji dwóch pól naftowych.
1
2
183
Ekspansja energetyczna Chin w Ameryce Łacińskiej – implikacje dla regionu
on Latin America and the Caribbean, w którym zapowiedziano m.in. dalsze wysiłki
na rzecz rozwijania współpracy dwustronnej w zakresie surowców oraz energii4.
W konsekwencji, zintensyfikowano aktywność Chin w sektorze energetycznym państw
latynoamerykańskich.
2. Polityka energetyczna Chin w Ameryce Łacińskiej:
płaszczyzna bilateralna
Na obszarze Ameryki Łacińskiej znajduje się około 15% światowych rezerw ropy
naftowej oraz około 4% gazu ziemnego (wykres 1). Produkuje się tam również ponad
20% światowej energii wodnej. W ostatnich latach można zauważyć niezwykle dynamiczny proces integracji energetycznej regionu, przejawiający się zarówno w koncepcjach tworzenia organizacji wielostronnych, jak i intensywnej współpracy dwustronnej
w tej dziedzinie. Jednym z najważniejszych partnerów krajów latynoamerykańskich,
zarówno na płaszczyźnie multi-, jak i bilateralnej stopniowo stają się Chiny. Z racji
tego, że rezerwy surowców energetycznych i produkcja energii nie rozkładają się równomiernie w skali regionu (wykres 2), założenia polityki ChRL wobec poszczególnych
jego państw są nieco odmienne.
Wykres 2. Światowe zasoby ropy naftowej szacowane na rok 2009
Ameryka Północna
Ameryka Środkowa
i Południowa
Europa i Eurazja
Bliski Wschód
Afryka
Azja i Pacyfik
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: BP Statistical Review…, op. cit.
4
China’s Policy Paper on Latin America and the Caribbean, Beijing, November 8, 2008, http://www.
gov.cn/english/official/2008-11/05/content_1140347.htm.
184
Wykres 3. Rezerwy ropy naftowej w Ameryce Łacińskiej
86,30%
0,60%
Wenezuela
0,60%
Trynidad
i Tobago
Peru
3,30% 0,60%
Ekwador
0,60%
Kolumbia
6,70%
Brazylia
1,30%
Argentyna
100,00%
90,00%
80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: BP Statistical Review…, op. cit.
W Wenezueli CNPC rozpoczęła działalność na większą skalę już w 1997 r., kiedy
nabyła prawa do eksploatacji wenezuelskich pół naftowych i gazowych. W zamian za
obietnicę zainwestowania w projekty infrastrukturalne na terenie piętnastu złóż
350 mln USD oraz przeznaczenia 60 mln USD na modernizację komunikacji kolejowej oraz rafinerii, rząd w Caracas obiecał dostarczanie Chinom 100 tys. baryłek ropy
naftowej i innych surowców energetycznych dziennie. Wielkość tej wymiany stopniowo rosła – w połowie 2006 r. Wenezuela wysyłała do ChRL ponad 160 tys. baryłek każdego dnia. Obecnie Wenezuela eksportuje do Chin około 15% ropy naftowej
i jej produktów pochodnych zapowiadając, iż do 2012 r. udział ten powinien wzrosnąć
do około 45%. Tylko w 2004 r. Wenezuela podpisała z Chińską Republiką Ludową
osiem traktatów poświęconych współpracy energetycznej oraz zapowiedziała przyznanie Pekinowi dodatkowych praw eksploracyjnych na piętnastu polach naftowych na
wschodzie kraju. Rok później podpisano dodatkowe porozumienie między CNPC
a PDVSA (Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima), dotyczące eksploatacji pól
naftowych Zumano oraz Junín nad Orinoko. Chiny budują także w Wenezueli rafinerię mającą przetwarzać Orimulsión – ciężkie, oleiste paliwo wykorzystywane w fabrykach. O zacieśniającej się współpracy dwustronnej w dziedzinie energetyki świadczy
również zainicjowanie w 2005 r. działalności biura PDVSA w Pekinie – pierwszego
przedstawicielstwa wenezuelskiego przedsiębiorstwa naftowego w regionie Azji
i Pacyfiku.
Specyfiką bliskich relacji chińsko-wenezuelskich jest unikalny „strategiczny
sojusz na rzecz wspólnego rozwoju” oraz rosnące inwestycje w pozanaftowych dziedzinach przemysłu. W ramach tego sojuszu w 2009 r. Hugo Chávez i wiceprezydent
Xi Jinping podpisali porozumienie zwiększające do 12 mld USD budżet dwustronnego
funduszu finansującego projekty rozwojowe w Wenezueli, z czego dwie trzecie
185
(8 mld USD) ma pochodzić od rządu chińskiego. Zgodnie z zapowiedziami H. Chaveza, większość z wyłożonej przez Caracas kwoty zostanie dodatkowo przeznaczona
na zwiększenie eksportu do Chin wenezuelskiej ropy tak, aby w 2015 r. osiągnął on
milion baryłek dziennie5.
Czynnikiem hamującym obecną współpracę energetyczną Chin i Wenezueli pozostaje fakt, że Wenezuela produkuje ropę ciężką i bardzo ciężką. Główne rafinerie
przystosowane do jej przetwarzania znajdują się w USA, zwłaszcza w regionie Zatoki
Meksykańskiej, przez co rynek północnoamerykański pozostaje jej głównym odbiorcą.
Dodatkowym elementem hamującym intensyfikację kooperacji energetycznej jest
kwestia transportu ropy naftowej. Aby był on opłacalny i nie wpływał na wzrost
ceny surowca przy obecnym poziomie wymiany dwustronnej, potrzebne są tankowce
o pojemności około 2 mln baryłek, przy czym tak duże jednostki nie są w stanie przepłynąć przez Kanał Panamski. Wprawdzie trwają prace nad jego modernizacją i poszerzeniem, aczkolwiek to rozwiązanie przyniesie pierwsze rezultaty dopiero za kilka lat.
Na razie statki z wenezuelską ropą udające się do Chin muszą płynąć drogą okrężną,
co wydłuża czas dostawy. Dla ułatwienia handlu bilateralnego rozważane są również
dwa alternatywne rozwiązania. Jednym z nich jest budowa rurociągu transportującego
ropę z wenezuelskich pól do położonych nad Pacyfikiem portów w Kolumbii lub
Ekwadorze. Przebiegając jednak przez obszary działalności kolumbijskich rebeliantów,
rurociąg taki byłby ciągle narażony na akcje sabotażu ze strony ugrupowań partyzanckich6, co wpływałoby zdecydowanie na wzrost ceny przesyłanego nim surowca. Co
więcej, porty te nie są wyposażone w odpowiednią infrastrukturę, którą należałoby
stworzyć od podstaw. Druga, najczęściej rozważana koncepcja, to wykorzystanie istniejącego, międzyoceanicznego rurociągu w Panamie. W tym przypadku, biorąc pod
uwagę ilość surowca, konieczna byłaby również jego modernizacja, w tym zmiana
kierunku przesyłania – obecnie zainstalowane w nim pompy służą wysyłaniu ropy
z Pacyfiku na Atlantyk. Dla zwiększenia możliwości transportu surowców do Chin,
wenezuelska kampania naftowa PDVSA zapowiedziała w maju 2006 r. podpisanie
wartego 1,3 mln USD porozumienia z Corporación Constructora Naviera Estatal
de China oraz Corporación de la Industria Constructora Naviera de China, dotyczącego zakupu 18 chińskich tankowców. W marcu 2007 r. CNPC powołała wraz
z PDVSA do życia wspólne przedsiębiorstwo – Compañía Petrozumano – mające na
celu transport oraz składowanie surowców energetycznych. Działania te są elementem
5
Venezuela, China Boost Joint Investment Fund to $12 Billion, „Latin American Herald Tribune”
z 8 lipca 2010 r., http://www.laht.com.
6
Ataki na przebiegające przez Kolumbię rurociągi przeprowadzają głównie partyzanci z Wojska Wyzwolenia Narodowego (Ejército de Liberación Nacional – ELN). W marcu 2010 r. argentyńskie
przedsiębiorstwo Pluspetrol wycofało się z eksploatacji kolumbijskich pól naftowych położonych w centralno-wschodniej części kraju wskutek ataków Rewolucyjnych Sił Zbrojnych Kolumbii (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – FARC). Więcej na ten temat zob. „El Mundo” z 25 marca 2010 r.,
http://www.univision.com
186
polityki stopniowego uniezależniania się Wenezueli od wynajmowania tankowców
w zewnętrznych firmach transportowych, a także stworzenia jednej z największych
flot na świecie.
Relacje te są o tyle istotne, że surowce energetyczne odgrywają równie ważną rolę
w tworzeniu wenezuelskiej oraz chińskiej polityki, w tym zarówno wewnętrznej, jak
i zagranicznej. W stosunkach chińsko-wenezuelskich trudno pominąć czynnik ideologiczny podkreślany zwłaszcza przez Wenezuelę. Pragmatyczna polityka Chin w regionie, także w dziedzinie energetycznej, sprawia jednak, że nie przekłada się on na poważniejsze deklaracje i konkretne rezultaty ekonomiczne. Wykorzystywany jest przez
Pekin o tyle, o ile może przysłużyć się rozwojowi kooperacji energetycznej z Wenezuelą i zacieśnianiu „strategicznego sojuszu”. Paradoksalnie, wielu analityków uważa, iż
fakt pozostawania u władzy H. Chaveza, uniemożliwia współpracę na większą skalę7.
Jego kontrowersyjna polityka utrudnia bowiem działalność chińskich przedsiębiorstw.
W 2010 r. Chiny zapowiedziały udzielenie Wenezueli pożyczki w wysokości
20 mld USD oraz stworzenie spółki joint venture mającej na celu eksploatację bloku
Junín-4, umiejscowionego w pasie Orinoko. Szczególnie istotne są warunki udzielenia
kredytu – dwie przewidywane transze opiewają bowiem odpowiednio na 10 mld USD
oraz 70 mld juanów (około 10,25 mld USD). W opinii Wanga Pena z Chinese Academy
of Social Sciences, „fundusz 70 mld juanów będzie stanowił próbę internacjonalizacji
naszej waluty. Biorąc pod uwagę olbrzymie rezerwy i potencjał naftowy – porozumienie w juanach zwiększy pozycję chińskiej waluty w handlu ropą”8. Z punktu widzenia
Chin zatem, współpraca energetyczna z Wenezuelą traktowana jest wielowymiarowo.
W 2003 r. rozpoczęła się również chińska ekspansja energetyczna w Argentynie.
Podpisana wówczas umowa dwustronna zapowiadała zainwestowanie przez Chiny
w ciągu pięciu lat 5 mld USD w argentyński przemysł naftowy oraz współpracę Energía Argentina SA (Enarsa) z przedsiębiorstwem CSIH (China Sonangol International
Holding) – chińską filią mającej siedzibę w Angoli firmy Sonangol. Z kolei w 2010 r.
CNOOC (China National Offshore Oil Company) nabyło 50% pakietu udziałowego
prywatnego przedsiębiorstwa argentyńskiego Bridas Energy Holdings Limited. Jak
stwierdził szef CNOOC Yang Hua, „Bridas, ze swoimi zasobami światowej klasy ropy
naftowej i gazu ziemnego, stanowi dla nas idealny przyczółek w Ameryce Łacińskiej.
Poprzez tę transakcję, ustanowimy trwałą obecność w regionie, która w przyszłości
umożliwi zwiększenie produkcji i stanu rezerw CNOOC”9. Posunięcie to jest o tyle
istotne dla polityki energetycznej Chin w regionie, że Bridas uczestniczy w wydobyciu i produkcji ropy naftowej także w Boliwii oraz Chile i posiada około 40% latynoamerykańskich zasobów gazu ziemnego.
C. Malamud, Outside Players In Latin America: China, December 4, 2007, http://realinstitutoelcano.org
China Offers $20 Billion Loan to Venezuela for Oil Supplies, „Global Times” z 20 kwietnia 2010 r.,
http://business.globaltimes.cn
9
CNOOC to Establish Joint Venture with Bridas Energy Holdings, „Oil Voice” z 14 marca 2010 r.,
http://www.oilvoice,com
7
8
187
Intensywnie rozwija się także współpraca energetyczna Chin z Brazylią. W marcu
2010 r. Chiny były trzecim, pod względem wielkości eksportu, odbiorcą brazylijskiej
ropy z udziałem 20% (dla porównania: w 2005 r. udział ten był bliski zeru). Dynamika
kontaktów dwustronnych w tej dziedzinie sprawia, że Chiny stopniowo zastępują
Stany Zjednoczone na pozycji głównego partnera gospodarczego Brazylii.
W listopadzie 2004 r. Petrobras (Petroleo Brasileiro SA) podpisał opiewające
na 10 mld USD zobowiązanie nawiązania współpracy z chińską firmą Sinopec
w dziedzinie wydobycia i rafinacji ropy naftowej oraz budowy nowych ropociągów
w Brazylii, Przykładem zagęszczającej się sieci powiązań stała się również decyzja
Petrobras o otworzeniu w tym samym roku biura w Pekinie. W 2010 r. brazylijskie
przedsiębiorstwo podpisało z CDB (China Development Bank) oraz Sinopec porozumienie, w myśl którego zobowiązano się do 10-letnich dostaw ropy naftowej do Chin
(w wysokości minimum 200 tys. baryłek rocznie) w zamian za 10 mld USD pożyczek od CDB w ciągu najbliższych 10 lat. Oba państwa podpisały także Memorandum o porozumieniu dotyczące budowy wartego 1,3 mld USD 1,225-kilometrowego
rurociągu łączącego północny-wschód Brazylii z południowym wschodem kraju. Jest
to jedna z największych zamorskich inwestycji Chin10. Planowany rurociąg będzie
funkcjonował jako odnoga Gasoducto del Sur (Gasosur) łączącego Brazylię z Argentyną i Wenezuelą11. Projekt ten jest o tyle istotny, że umożliwiłby Chinom większe zaangażowanie w wydobycie latynoamerykańskiego gazu ziemnego, obok eksploatowanej dotychczas ropy naftowej. O tym, że Chiny postrzegają Brazylię jako
potencjalnego dostawcę latynoamerykańskiego gazu świadczą również inwestycje
w brazylijską infrastrukturę, głównie portową, która pozwoliłaby uniezależnić się od
pośrednictwa Wenezueli.
Współpraca energetyczna obu państw wykracza znacznie poza region. W zamian
za udział Sinopec w eksploatacji pól naftowych w Brazylii, Petrobras uzyskał koncesje na wydobycie głębinowe na Morzu Chińskim. Dodatkowo bliskie kontakty
pozwalają na działalność chińskich firm wydobywczych w państwach trzecich (koncesje Petrobras w Iranie i Ekwadorze). Ponieważ w Brazylii firmy zagraniczne nie
mogą otrzymać licencji na wydobycie ropy naftowej z głębi oceanu, Chiny koncentrują się na współfinansowaniu takich projektów, zakupie koncesji na wydobycie na terytorium lądowym oraz na powiększaniu udziałów w przedsiębiorstwach
naftowych działających na terenie Brazylii. Przykładem takiej polityki stała się
choćby zawarta wiosną 2010 r. umowa pomiędzy Sinochem Group a norweskim
Statoil, na mocy której chińska firma odkupiła warte 3 mld USD 40% udziały na polu
naftowym Peregrino12.
High Octane, „China Economic Review”, May 2010, http://www.chinaeconomicreview.com
China, tras la energía de América Latina, „La Jornada” z 2 maja 2007 r., http://www.jornada.
uam.mx
12
R. Hsiao, Brazil and Argentina: China’s Growing Foothold In Latin America, „China Brief” 2010,
t. 10, nr 11, http://www.jamestown.org
10
11
188
Kryzys światowy podkreślił znaczenie Chin dla Brazylii. Podczas, gdy brazylijski
eksport do USA w pierwszym kwartale 2009 r. spadł o 37,8%, do Chin wzrósł
o 62,7%13. W pierwszej połowie 2009 r. Chiny stały się głównym importerem brazylijskich surowców energetycznych oraz istotnym sponsorem planów eksploatacyjnych
nowo odkrytych złóż głębinowych w zatokach Campos i Santos. Sytuacji tej towarzyszy chińskie zaangażowanie w wiele projektów joint ventures dotyczących m.in. produkcji samolotów czy współpracy w zakresie programów kosmicznych (w tym China-Brasil Earth Research Satellite – CBERS).
Chiny wykazują również rosnące zainteresowanie pozyskiwaniem surowców
energetycznych położonych na wybrzeżu Pacyfiku, w tym w Ekwadorze. Chińskie
konsorcjum Andes Petroleum zakupiło we wrześniu 2005 r. za 1,42 mld USD od kanadyjskiego przedsiębiorstwa Encana Corporation zasoby ekwadorskiej ropy naftowej.
Zgodnie z porozumieniem – CNPC, stanowiące wraz z Sinopec część Andes Petroleum, otrzymało prawo eksploatacji 75 tys. baryłek z pola naftowego Dorine oraz
przejęło 36% należących do Encana udziałów w 500-kilometrowym ropociągu OCP
(Olecoducto de Crudos Pesados). Ropociąg ten odgrywa ważną rolę z punktu widzenia wzrostu możliwości produkcyjnych Ekwadoru w zakresie pozyskiwania ropy naftowej, jak również jest jedynym rurociągiem, poza awaryjnym i przestarzałym systemem przesyłowym SOTE (Sistema Oleoducto Trans-Ecuatoriano), należącym do państwowej firmy Petroecuador. Co więcej, import ropy naftowej z Ekwadoru, z racji
jego położenia nad wybrzeżem Pacyfiku, jest o wiele bardziej opłacalny niż transport
z takich państw, jak Argentyna, Brazylia czy Wenezuela.
Chiny wyrastają również na ważnego partnera handlowego dwóch z trzech latynoamerykańskich członków APEC (Asian Pacific Economic Co-operation) – Peru
i Chile14. O ile w przypadku Chile głównym towarem eksportowym jest miedź wykorzystywana głównie w produkcji chińskiej elektroniki, Peru stanowi istotnego kooperanta we współpracy energetycznej. W grudniu 2003 r. CNODC (China National
Offshore Development Corporation) nabyło 45% udziałów w Pluspetrol Norte (PN)
– peruwiańskiej filii argentyńskiego przedsiębiorstwa Pluspetrol. PN jest największym
zagranicznym udziałowcem w przemyśle naftowym w Peru, zaangażowanym głównie
w eksploatację złóż Camisea położonych w północnej części kraju. Co więcej, poprzez
udziały w PN, CNPC wzmocniło swoją pozycję przetargową w planowanych inwestycjach, m.in. w Ekwadorze, Kolumbii i Wenezueli. W lutym 2006 r. peruwiański
kongres zaaprobował projekt przewidujący zainwestowanie przez chińskie przedsiębiorstwo państwowe Shandong Luneng 2 mln USD w modernizację infrastruktury
13
V. de la Siega, What is China’s Interest in Latin America?, „International Viewpoint”, z czerwca
2010 r., http://www.internationalviewpoint.org
14
W 2007 r. niemal 40% chilijskiego i 19% peruwiańskiego eksportu trafiło do Azji, głównie Chin.
Sytuacja ta sprawia, że pozostałe państwa latynoamerykańskie – Kolumbia i Kostaryka – również wyraziły
zainteresowanie członkostwem w APEC. Więcej na ten temat zob. V. de la Siega, What…, op. cit.
189
portu Tacna oraz 8 mln USD na stworzenie jego drogowego oraz kolejowego połączenia ze złożami El Mutún położonymi na wschodzie kraju.
W Boliwii, posiadającej drugie co wielkości złoża gazu ziemnego w Ameryce
Południowej, Chiny umocniły swoją pozycję w przemyśle naftowym dzięki zapowiedzi zawarcia siedmiu wartych 1,5 mld USD kontraktów pomiędzy Shengli Oilfield
International Exploit oraz boliwijskim przedsiębiorstwem państwowym YPFB (Yacimientos Petrolíferos Fascales Bolivianos). Dotyczyły one m.in. eksploracji dziesięciu
bloków na boliwijskich polach naftowych, budowę co najmniej jednej elektrowni termicznej, polietylenowej, dwóch rafinerii oraz łączącego je rurociągu. Ratyfikacja tych
porozumień przesunęła się w czasie wskutek nowego, państwowego ustawodawstwa
dotyczącego surowców energetycznych. Chiny wykazywały również duże zainteresowanie wsparciem planów nacjonalizacji boliwijskiego sektora energetycznego przedkładanych przez rząd Evo Moralesa.
W koncepcję rozwoju chińskiego zaangażowania w latynoamerykański sektor
gazowy wpisuje się również projekt gazociągów Brazylia–Boliwia i Boliwia–Argentyna, które otworzyłyby dostęp do olbrzymich rezerw boliwijskiego gazu. Chińskie
przedsiębiorstwo Huangi uczestniczy również w wartym około 600 mln USD projekcie budowy urządzeń służących przerabianiu boliwijskiego gazu w płynne paliwa,
takie jak diesel. Wiąże się to m.in. z trudnościami logistycznymi transportu boliwijskiego gazu. Boliwia nie posiada bowiem dostępu do morza, a infrastruktura lądowa
nie jest przystosowana do transportu surowców energetycznych. Sytuacja ta sprawia,
iż obecnie zakup gazu z Boliwii jest dla Pekinu nieopłacalny – a największym regionalnym eksporterem gazu ziemnego do Chin pozostają Trynidad i Tobago, aczkolwiek
udział ten nie jest imponujący15.
Chiny umacniają także swoje kontakty w dziedzinie współpracy energetycznej
z prowadzącą tradycyjnie proamerykańską politykę Kolumbią. Pekin uczestniczy
bowiem jako potencjalny partner w negocjacjach dotyczących budowy wspomnianego
powyżej rurociągu przesyłającego wenezuelską ropę naftową znad jeziora Maracaibo
do kolumbijskiego portu Tribugal. Jednym z poruszonych podczas wizyty prezydenta
Álvaro Uribe w Pekinie w 2005 r. zagadnień była także możliwość zaangażowania się
Chin w rozwój kolumbijskiego sektora energetycznego. Praktyczne przejawy tej polityki można było dostrzec m.in. w 2006 r., kiedy to Sinopec oraz indyjska korporacja
ONGC Videsh zainwestowały 850 mln USD w zakup 50% udziałów w Omimex de
Colombia – filii północnoamerykańskiego Omimex Resources. Pola naftowe tego
przedsiębiorstwa w Kolumbii produkują 20 tys. baryłek ropy naftowej dziennie, a ich
rezerwy szacuje się na 300 mln baryłek.
15
W 2009 r. Chiny sprowadziły z Trynidadu i Tobago 80 mln m³ gazu ziemnego, co stanowiło około
jednego procenta chińskiego importu. Dla porównania, w tym samym okresie ChRL zakupiła w Słowenii
4,18 mld m³. Por. BP Statistical…, op. cit.
190
Poszukując dróg dostępu do bogatych złóż Zatoki Meksykańskiej ChRL skierowała uwagę także na Kubę, chociaż próby bezpośredniego porozumienia się z władzami w Hawanie kończyły się zazwyczaj protestami ze strony USA16. W 2005 r.
Sinopec podpisał porozumienie z kubańskim Cubapetroleo (Cupet) dotyczące współpracy w wydobywaniu ropy naftowej u wybrzeży wyspy. Chiny są również zaangażowane w tworzenie infrastruktury i dostawy technologii dla rafinerii Camilo Cienfuegos. Ekspansja Chin na Kubie odbywa się także w sposób pośredni, o czym świadczą
choćby negocjacje, jakie prowadzi CNOOC z norweskim StatoilHydro ASA, posiadającym porozumienie z Cupet odnośnie do eksploatacji ropy u jej wybrzeży.
O tym jak wielowymiarowa jest polityka chińska w Ameryce Łacińskiej, w tym
energetyczna, świadczy m.in. aktywność Chin w rejonie Karaibów. Ma ona co najmniej trzy główne cele. Po pierwsze, obecność gospodarcza oprócz rosnącej z roku
na rok wymiany handlowej służy umocnieniu dyplomatycznego poparcia dla rządu
w Pekinie17. Intensywne relacje ekonomiczne leżały choćby u podstaw nawiązania
w 2007 r. stosunków dyplomatycznych z Kostaryką. Po drugie, obecność ChRL na
Karaibach, tradycyjnie traktowanych jako strefa wpływów Stanów Zjednoczonych ma
wymiar symboliczny. Kiedy w 2006 r. Barbados w ramach sankcji za odmowę podpisania porozumienia na mocy artykułu 9818 został odcięty od amerykańskiej pomocy
ekonomicznej – Chiny wypełniły tę lukę otwierając mu drogę do kredytów rządowych. Po trzecie, Morze Karaibskie jest obszarem strategicznym także dla polityki
energetycznej ChRL. Z jednej strony, rząd w Pekinie koncentruje się na zapewnianiu
dostaw surowców z państw karaibskich oraz rozszerzaniu koszyka importowego19.
Z drugiej strony natomiast, Chiny inwestują w infrastrukturę, która ma to ułatwić.
W styczniu 2010 r. PetroChina przejęły w leasing od Arabii Saudyjskiej olbrzymi
zbiornik do magazynowania nieprzetworzonej ropy o pojemności 5 mln baryłek
w terminalu NuStar Energy LP na wyspie Świętego Eustachego w Antylach Holenderskich – strategicznym miejscu, w którym krzyżują się drogi tankowców między
obiema Amerykami20.
Podczas krótkotrwałej odwilży w relacjach z Kubą za prezydentury Cartera część złóż florydzkich
została bowiem przekazana Kubie, która od tej pory dzierżawi działki wielu państwom, w tym Chinom.
17
Dwanaście, z dwudziestu trzech państw utrzymujących stosunki dyplomatyczne z Republikę Chińską na Tajwanie, znajduje się w regionie Ameryki Środkowej i Karaibów. Należą do nich: Belize, Dominikana, Gwatemala, Haiti, Honduras, Nikaragua, Panama, Paragwaj, Salwador, St. Kitts i Nevis, St. Lucia oraz
St. Vincent i Grenadyny.
18
Porozumienia na mocy artykułu 98 zobowiązują strony do nieprzekazywania obywateli amerykańskich znajdujących się na ich terytorium pod jurysdykcję Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości.
19
Trynidad i Tobago dostarczały płynnego asfaltu przed Igrzyskami Olimpijskimi w 2008 r. – obecnie
jest to największy regionalny importer gazu ziemnego (trwają również negocjacje nad bezpośrednimi dostawami ropy).
20
China Replaces Saudi Arabia In Caribbean Oil Storage Deal, http://www.upi.com
16
191
3. Wewnętrzne implikacje chińskiej strategii
energetycznej: perspektywa latynoamerykańska
Ekspansja energetyczna Chin ma istotne konsekwencje dla sytuacji wewnętrznej
państw regionu. Z jednej strony bowiem zaangażowanie Chin w Ameryce Łacińskiej,
w tym w sektorze energii, wpływa na umocnienie rządów populistycznych. Kolejne
transze kredytowe dla Wenezueli przyznawane przez Chiny w zamian za regularne
dostawy ropy naftowej wpłynęły nie tylko na poprawę sytuacji wewnętrznej w państwie i pomogły w przetrwaniu kryzysu ekonomicznego, ale także zapewniły H. Chavezowi utrzymanie się przy władzy. Coraz bliższa współpraca z Pekinem sprawiła
również, że obalono monopolistyczną pozycję USA w wenezuelskim eksporcie ropy
naftowej umacniając antyamerykańskie nastawienie państwa21. Jednocześnie jednak
wzrost nastrojów nacjonalistycznych w wielu państwach oraz polityka upaństwowienia kolejnych przedsiębiorstw naftowych bywa również czynnikiem ograniczającym
rozwój współpracy energetycznej22.
Obecność Chin oddziałuje pozytywnie na pobudzenie rozwoju regionu. Dla maksymalizacji zysków ChRL inwestuje w infrastrukturę latynoamerykańskich partnerów
– budowę dróg czy też modernizację portów, na czym korzysta całe państwo. Rosnąca
z roku na rok wymiana handlowa sprzyja pobudzeniu gospodarek w Ameryce Łacińskiej, co jest istotne zwłaszcza w kontekście kryzysu światowego. Jak już wspomniano, ekspansja energetyczna Chin w Ameryce Łacińskiej wpisuje się w szerokie
ramy współpracy na linii Południe–Południe. Zaangażowanie Chin przyczynia się do
wzrostu produkcji w wielu państwach latynoamerykańskich, o czym świadczy choćby
fakt, iż CNPC w ciągu zaledwie trzech lat zwiększyło produkcję z peruwiańskiego
pola naftowego Talara z 80 tys. ton do 320 tys., w okresie 1998–2000 potroiło się
również wydobycie z wenezuelskich pól Caracoles i North Intercampo.
Chiny pobudzają rozwój energii alternatywnej w państwach Ameryki Łacińskiej
poprzez wspieranie, zwłaszcza finansowo, odpowiednich projektów. Chińskie inwestycje w tej dziedzinie traktowane są wielopłaszczyznowo. Stanowią przede wszystkim
element polityki zacieśniania relacji energetycznych z krajami regionu, ale również
umożliwiają Chinom zaistnienie w sektorze energetycznym państw, w których występują bariery dla inwestycji zagranicznych w przemyśle naftowym. W Meksyku konstytucja zabrania eksploatacji surowców naturalnych przez zagraniczne firmy – nie ma
jednak takich obostrzeń w kwestii energii alternatywnej, stąd chińskie zainteresowanie rozwojem energii wiatrowej w Meksyku zdominowanej obecnie przez przedsiębiorstwa hiszpańskie. ChRL wypełnia także nisze powstałe wskutek rozwoju sytuacji
Concerns With Respect To China’s Energy Policy, http://www.aei.org
W listopadzie 2006 r. chińskie konsorcjum Andes Petroleum zostało zaatakowane w Ekwadorze
przez 300 osób, z czym wiązały się duże straty finansowe przedsiębiorstwa. Jiang Shixue, Meeting the
Dragon’s Appetite: The Importance of Latin America In China’s Energy Strategy, http://blog.china.com.cn
21
22
192
politycznej w regionie – nacjonalizacja boliwijskiej ropy naftowej wpłynęła na przeorientowanie chińskich celów i zainteresowanie energią wiatrową. Trzecim istotnym
argumentem przemawiającym za zaangażowaniem Chin w tej dziedzinie, jest fakt, iż
otwiera ono kolejne możliwości współpracy w zakresie wymiany i sprzedaży technologii (np. nuklearnych). Nie bez znaczenia dla relacji bilateralnych z Argentyną i Brazylią
jest bowiem fakt, że oba państwa posiadają dobrze rozwinięty sektor energii jądrowej23.
Mimo iż Chiny same wytwarzają coraz więcej etanolu – w 2008 r. produkcja
osiągnęła 1,46 mld litrów, co dawało im trzecie miejsce na świecie po USA i Brazylii
– nie są w stanie pokryć rosnących potrzeb energetycznych państwa. ChRL wykazuje
zatem rosnące zainteresowane brazylijskim etanolem, w tym nie tyle jego importem,
ile zakupem technologii produkcji, składowania i transportu24. Produkcja etanolu
w Brazylii jest bowiem tańsza i towarzyszy jej wydzielanie mniejszej ilości gazów
cieplarnianych niż ma to miejsce w innych państwach.
Intensywna ekspansja energetyczna Chin w Ameryce Łacińskiej budzi mieszane
uczucia wśród państw regionu. Wiąże się ją zarówno z nadziejami na rozwój gospodarczy i polityczną emancypację regionu, jak i wpisuje w kontekst szerszego „chińskiego zagrożenia” (amenaza china) dla status quo w zachodniej hemisferze25.
Większość państw latynoamerykańskich dostrzega w ekspansji energetycznej
Chin w regionie szanse nie tylko na zacieśnienie relacji bilateralnych, ale także na
stworzenie wielu miejsc pracy oraz zwiększenie wolumenu handlu zagranicznego26.
Wydaje się jednak, że nadzieje te są płonne, bowiem chińskie przedsiębiorstwa zazwyczaj zatrudniają własnych pracowników do realizacji projektów zagranicznych. Brazylia usiłowała nawet wprowadzić prawne usankcjonowanie konieczności ograniczenia liczby zagranicznych pracowników zatrudnionych w chińskich projektach, ale niewiele państw regionu posiada odpowiednie regulacje w tym względzie27.
Rosnące zaangażowanie Chin w przemysł energetyczny oceniano przez długi
okres w Ameryce Łacińskiej głównie pozytywnie, widząc w chińskich inwestycjach
katalizator procesu rewitalizacji niestabilnych gospodarek latynoamerykańskich28.
23
W 2004 r. Chiny i argentyńska Comisión Nuclear de Energia Atómica (CONEA) dyskutowały m.in.
na temat współfinansowania budowy nowego 300 megawatowego reaktora. R. Evan Ellis, U.S. National
Security Implication of Chinese Involvement In Latin America, Strategic Studies Institute (SSI), Carlisle
Barracks, PA, 2005, s. 13.
24
China Wants Brazilian Technology In Ethanol, „Agroenergy” z 7 sierpnia 2008 r., http://www2.anba.
com.br
25
Chińskie zaangażowanie bywa postrzegane również w kategoriach szerszej strategii „chinizacji”
(sinización) region. W. Jiang, China’s Energy Engagement In Latin America, „China Brief” 2007, t. 6, nr 16,
http://www.jamestown.org
26
R. Rodrigues de Araújo, The Ethanol Trade Development Between China and Brazil, „Journal of
Cambridge Studies” 2010, t. 5, nr 1, http://journal.acs-cam.org.uk
27
China, tras…, op. cit.
28
W pierwszej połowie 2010 r. Chiny udzieliły m.in. 10 mld USD pożyczki dla Petrobras, 20 mld USD
dla Wenezueli oraz umorzyły 10,2 mld USD długu dla Argentyny. W tym samym okresie zainwestowały
193
Zakładano, że wzrost eksportu surowców energetycznych do Chin pobudzi rozwój
gospodarczy, pozwoli na dywersyfikację partnerów i w ten sposób – na osłabienie
zależności od Stanów Zjednoczonych. Z perspektywy ChRL inwestycje w Ameryce
Łacińskiej są jednak o wiele mniejsze niż w innych regionach świata, a eksport surowców latynoamerykańskich stanowi zaledwie ułamek chińskiego importu.
Jednym z elementów polityki energetycznej są przedsięwzięcia rozwojowe, skierowane m.in. do sektora rolniczego. Chiny realizują bowiem projekty rozwoju rybołówstwa czy pobudzania rozwoju obszarów wiejskich w wielu państwach latynoamerykańskich – zainwestowały m.in. w peruwiańskie rybołówstwo i kopalnie, zwłaszcza
w Toromocho29. Działania te z jednej strony służą pokazaniu „ludzkiej twarzy” chińskiego partnera i umocnieniu relacji dwustronnych, które mogłyby się przełożyć na
kolejne koncesje w zakresie pozyskiwania surowców energetycznych. Z drugiej jednak
strony stanowią także element tworzenia podstaw przyszłej współpracy i wymiany
odnośnie do towarów żywnościowych, na które Chiny wykazują coraz większy popyt.
Zaangażowanie Chin w przemysł energetyczny państw latynoamerykańskich
wpływa na środowisko naturalne. Zwłaszcza chińskie przedsiębiorstwa eksploatujące
kopalnie są oskarżane o nieprzestrzeganie podstawowych norm ochrony środowiska.
Stanowi to istotne zagrożenie nie tylko dla unikalnego w skali świata ekosystemu
Amazonki, ale także dla społeczności tubylczych zamieszkujących interior. Pod wpływem nacisków społecznych Chiny zostały m.in. zmuszone do wycofania się z bezprecedensowego pod względem wielkości projektu budowy hydroelektrowni Belo Monte
w Brazylii. W założeniu miała być to trzecia (po Zaporze Trzech Przełomów w Chinach i Itaipu na granicy brazylijsko-paragwajskiej) elektrownia wodna produkująca
docelowo 11 tys. megawatów energii rocznie. Budowa tamy w brazylijskiej dżungli
stanowiąca element hydroelektrowni wiąże się jednak z koniecznością zalania 200 km
selwy i zagrożeniem osad Indian Kayapo. Działalność CNPC związana z wydobyciem
ekwadorskiej ropy wywołała również kontrowersje związane z zagrożeniem dla indygenistycznych populacji w Tarapoa i Succumbios z powodu nadmiernej eksploatacji
środowiska naturalnego przez chińskie przedsiębiorstwo.
Rosnące wpływy Chin w sektorach energetycznych państw latynoamerykańskich
bywają jednak także postrzegane w kategoriach zagrożenia dla suwerenności poszczególnych jednostek politycznych. ChRL jest zaangażowana m.in. w większość inicjatyw
dotyczących sektora energii w Ekwadorze. W marcu 2010 r. Ekwador zawiesił rozmowy z Chinami dotyczące finansowania jednego z projektów energetycznych w oba16,3 mld USD w eksploatację roponośnych złóż nad Orinoko, 5 mld USD w peruwiańskie kopalnie, 3 mld na
zakup 50% pakietu udziału w argentyńskim przedsiębiorstwie wydobywczym Bridas, a także przeznaczyły
3,1 mld USD na rozwój projektów wydobycia ropy u wybrzeży Brazylii czy 2 mld USD na realizację projektu budowy elektrowni wodnej w Ekwadorze. Więcej na ten temat zob. R. E. Ellis, Should Latin America
Be Concerned About China Overheating?, June 17, 2010, http://www.thedialogue.org
29
Wiąże się to ze strukturą peruwiańskiego eksportu do Chin, na którą w ponad 85% składają się
miedź, mączka rybna oraz rudy żelaza.
194
wie przed ograniczeniem suwerenności30. Przedmiotem protestów stała się budowa
elektrowni wodnej Coca Codo-Sinclair, którą w 85% miał sfinansować chiński Bank
Eksportowo-Importowy (Eximbank), a zbudować Sinohydro. Elektrownia o planowanej mocy 487 WM ma w założeniu do 2016 r. pokryć jedną trzecią krajowego zapotrzebowania na energię. Pomimo narastających kontrowersji rząd ekwadorski powrócił
jednak w sierpniu 2010 r. do rozmów z chińskim partnerem na temat 600 mln USD,
które miałyby stanowić wkład Eximbanku. Sytuacja ta budzi poważne obawy i prowokuje opinie, że Chiny „kupują na własność” latynoamerykańskie państwo31.
4. Międzynarodowy wymiar relacji energetycznych
ChRL–Ameryka Łacińska
Rola surowców energetycznych w świecie i towarzyszące temu zaangażowanie Chin
wpływa na intensyfikację współpracy w tej dziedzinie w ramach regionu. Świadczy
o tym zagęszczająca się sieć porozumień o współpracy energetycznej między państwami latynoamerykańskimi, organizacji dwu- i wielostronnych powołanych do jej
koordynacji, stopniowa kodyfikacja zasad i rosnąca przejrzystość reguł. Pozwala również na dalszą emancypację regionu – rozwój stricte latynoamerykańskich inicjatyw
energetycznych, uwzględniających regionalne uwarunkowania i potrzeby.
Stopniowa intensyfikacja obecności Chin w przemyśle naftowym i energetycznym
w Ameryce Łacińskiej sprawia, że region ten wyrasta na trzeciego, pod względem
ważności, partnera energetycznego Pekinu (po tradycyjnych obszarach – Rosji/Azji
Środkowej oraz Bliskim Wschodzie/Afryce). Świadczą o tym nie tyle wielkości obecnych dostaw energii, które są jeszcze niewielkie, ile stopień zaangażowania Pekinu
w państwach latynoamerykańskich. Wydaje się, że obecność Chin w Ameryce Południowej ma na celu nie tylko zapewnienie dostaw surowców, czy pozyskanie rynku
zbytu dla swoich produktów, ale wpisuje się w szerszą strategię. W przypadku Argentyny i Brazylii to też dostęp do dość rozwiniętych technologicznie rynków, istotnego
rynku zbytu dla własnych produktów oraz umocnienie pozycji potencjalnego zaplecza
żywnościowego dla ChRL.
Pozytywne efekty współpracy latynoamerykańskich członków APEC z Chinami,
również w zakresie energii, sprawiają, że zainteresowanie potencjalnym członkostwem
rozważają kolejne państwa regionu – w tym Kolumbia. Ameryka Łacińska staje się
coraz bardziej aktywnym i świadomym swego znaczenia graczem na rynku światowej
30
E. Kaplan, América Latina y China, de la luna del miel a una relación más madura, „The Wall Street
Journal Americas” z 29 marca 2010 r., http://online.wsj.com
31
Były prezydent Leon Roldos (1981–1984) nazwał wprost decyzję ekwadorskiego rządu „nielegalną”. G. Lubin, China Has Basically Purchased Its Own Latin American Country, 25 czerwca 2010 r.,
http://www.businessinsider.com
195
energii. Bliska współpraca z Chinami w tym względzie przyczynia się m.in. do intensyfikacji współpracy w tej dziedzinie między państwami południowoamerykańskimi
a azjatyckimi. Świadczą o tym kolejne biura państwowych korporacji naftowych
otwierane w regionie Azji. Dwustronna współpraca między przedsiębiorstwami prowadzi bowiem nie tylko do zwiększonej obecności Chin w sektorze energetycznych
poszczególnych krajów Ameryki Łacińskiej, ale otwiera dostęp do złóż azjatyckich
– w tym nie tylko chińskich. Przyczynia się zatem do aktywizacji międzyregionalnej
współpracy energetycznej.
Chińska strategia ekspansji energetycznej, wpisująca się w szerszy trend umacniania przyczółków gospodarczo-politycznych w Ameryce Łacińskiej, ma charakter
niezwykle dynamiczny. Pekin nie tylko inwestuje olbrzymie pieniądze w kolejne projekty energetyczne, dążąc do stworzenia przyjaznego klimatu dla rozwoju relacji dwustronnych, ale także umarza długi, przyznaje bezzwrotną pomoc, czy też angażuje się
w modernizację infrastruktury transportowej32. Działania ChRL odbywają się równolegle na poziomie dwustronnym, jak też wielostronnym. Przykładem inicjatywy multilateralnej stało się m.in. zorganizowane w marcu 2005 r. w Waszyngtonie pierwsze
Annual China-Latin America-India Forum, poruszające kwestię stworzenia międzyregionalnego bloku w dziedzinie komunikacji i energii. Tematy te pojawiły się również
w agendzie Chińsko-Latynoamerykańskich Szczytów Biznesowych33, Rady Współpracy Gospodarczej Pacyfiku (Pacific Economic Cooperation Council – PECC), czy
też Forum Współpracy Ameryka Łacińska–Azja Południowa (Foro de Cooperación
América Latina – Asia Este – FOCALAE).
Chińskie zaangażowanie w sektorze energetycznym państw latynoamerykańskich
ma, oprócz konsekwencji gospodarczych, swój wymiar polityczny. Rozwijane jest ono
bowiem pari passu z ekspansją dyplomatyczną ChRL w Ameryce Łacińskiej oraz
umacnianiem pozycji ekonomicznej. W opinii Federico MacDougalla z Uniwersytetu
Belgrano z Buenos Aires, obecne zaangażowanie Chin w latynoamerykański przemysł
energetyczny jest o wiele bardziej zachowawcze niż zakładały to wcześniejsze projekty. Pierwotny, agresywny plan chińskiej ekspansji nie sprawdził się bowiem
w regionie w dużej mierze wskutek blokującej polityki Stanów Zjednoczonych34.
Obecna strategia energetyczna ChRL w Ameryce Łacińskiej opiera się zatem na metodzie „małych kroków” – zakupie niewielkich udziałów w poszczególnych przedsiębiorstwach naftowych oraz tworzenia w ten sposób podatnego gruntu pod rozwój
32
W 2009 r. Chiny udzieliły Brazylii kredytu w wysokości 4 mld USD na programy rozwoju obszarów
wiejskich oraz wsparcie rybołówstwa. W opinii analityków takie działania mają również na celu zadzierzgnięcie więzów dwustronnych i zapewnienie regularnych dostaw surowców do Chin.
33
Pierwszy China-Latin America Business Summit miał miejsce w listopadzie 2007 r. w Santiago.
Kolejny odbył się w październiku 2008 r. w chińskim Harbin.
34
USA dostrzegają bowiem w strategii energetycznej Chin w regionie zagrożenie dla własnych interesów. W 2005 r. nie zezwoliły m.in. ze względu na kwestie bezpieczeństwa narodowego, na sprzedaż ChRL
amerykańskiego przedsiębiorstwa naftowego Unocal Corp.
196
stopniowej ekspansji. Według Gerardo Rabinovitcha z kolei, polityka ta jest częścią
większej strategii umacniania obecności Chin w regionie – Ameryka Łacińska stanowi
bowiem potencjalne zaplecze żywnościowe dla populacji Chin35.
Obecność Chin na rynku surowców w Ameryce Łacińskiej, w tym energetycznych, postrzegana jest bowiem jako ważny czynnik wartościujący relacje międzyamerykańskie. Chińska ekspansja energetyczna nie tylko uderza w politykę ekonomiczną
Waszyngtonu, poprzez obecność na rynkach niedostępnych dla USA, ale również
umacnia reżimy niechętne Stanom Zjednoczonym. Istotne znaczenie ma wymiar symboliczny – Chiny nie tylko wkroczyły dynamicznie na obszar tradycyjnych interesów
USA, ale stanowią coraz atrakcyjniejszą alternatywę jako główny partner dla kolejnych rządów w Ameryce Łacińskiej. Sytuacja ta bywa wykorzystywana przez państwa
latynoamerykańskie jako środek nacisku – rząd H. Chaveza wielokrotnie w negocjacjach ze Stanami Zjednoczonymi szafował argumentem ograniczenia sprzedaży ropy
naftowej USA na rzecz Chin, co w dużej mierze przypomina zimnowojenny schemat
konfrontacji dwóch potęg. Chińska ekspansja energetyczno-surowcowa w Ameryce
Łacińskiej przypadła bowiem na okres renesansu rządów lewicowych i populistycznych w regionie oraz wzrostu nastrojów antyamerykańskich, wynikających m.in.
z rozczarowania neoliberalnymi zasadami promowanego przez USA konsensusu
waszyngtońskiego.
Ameryka Łacińska jest regionem dynamicznych procesów integracji energetycznej zarówno w skali poszczególnych subregionów, jak i całego kontynentu. W takich
państwach latynoamerykańskich, jak choćby Wenezuela – kwestie energetyczne są
najważniejszym elementem relacji bilateralnych z Chinami. Większość państw latynoamerykańskich wykazuje zainteresowanie możliwościami, jakie stwarza nowy
układ regionalny, w którym współpracę na linii Ameryka Północna–Europa (Unia
Europejska)–Azja stopniowo zastępuje trójkąt Ameryka Północna–Azja–Ameryka
Południowa36.
Wbrew oczekiwaniom, chińskie zaangażowanie w przemysł energetyczny państw
latynoamerykańskich nie ma jednak prostego przełożenia na wzajemne wsparcie polityczne na arenie międzynarodowej. Z jednej strony wprawdzie minister ds. środowiska i zasobów naturalnych Meksyku zapowiedział w maju 2010 r., że Meksyk będzie
poszukiwał „strategicznego sojuszu” z Chinami, aby zwiększyć szanse wypracowania wspólnego konsensusu podczas konferencji klimatycznej w Cancun37. Z drugiej jednakże strony, pomimo podzielania socjalistycznej retoryki i aktywnej współpracy w zakresie pozyskiwania i przetwarzania surowców energetycznych, ChRL
Ch. Newbery, China Eyes South American Energy, Food With Bridas Deal, 15 marca 2010 r.,
http://imarketnews.com
36
Energetyczny sojusz Chin i Ameryki Łacińskiej stał się m.in. jednym z najważniejszych zagadnień
XIX konferencji zorganizowanej przez Institute of the Americas w 2010 r. w La Jolla oraz w Pekinie.
37
Ch. Sciaudone, Mexico Seeks Alliance With China Before Climate Conference, „Recharge” z 11 maja
2010 r., http://www.rechargenews.com
35
197
powstrzymuje się od udzielania poparcia dla zagranicznych inicjatyw Wenezueli. Nie
chcąc antagonizować swoich stosunków ze Stanami Zjednoczonymi, Pekin nie poparł
m.in. wenezuelskiej kandydatury na niestałego członka Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych w 2006 r. Nie podziela również stanowiska dążącego
do głębszej reformy ONZ, promowanego przez Brazylię, Niemcy, Indie i Japonię. Jak
udowodnił Jorge Domínguez, wzrost kontaktów handlowych Chin z Ameryką Łacińską nie wpływa na popieranie wzajemnych interesów podczas głosowań w Zgromadzeniu Ogólnym tejże organizacji38.
* * *
Pomimo wielkich nadziei wiązanych przez państwa latynoamerykańskie z dynamiczną ekspansją energetyczną Chin w regionie, wydaje się, że pozostaną one wspólnikami drugiej kategorii. Przemawiają za tym zarówno względy polityczno-strategiczne, jak i ekonomiczne. Chiny nie zaryzykują pogorszenia relacji ze Stanami Zjednoczonymi poprzez wzmożoną aktywność w ich tradycyjnej strefie wpływów
i przenoszenie pozytywnych relacji energetycznych na kontakty polityczne. Zainteresowanie Chin regionem budzi bowiem coraz większe obawy Stanów Zjednoczonych,
aczkolwiek analitycy upatrują w nim zagrożenia dopiero w długiej perspektywie39.
Pragmatyzm cechuje chińskie podejście do koncepcji potencjalnego trójkąta
współpracy pomiędzy Chinami, Ameryką Łacińską i Stanami Zjednoczonymi, co
znacznie ogranicza możliwości wykorzystywania przez państwa latynoamerykańskie
wzajemnych sojuszy do kontestowania amerykańskich wpływów w regionie. Nie
należy zatem przeceniać znaczenia tychże relacji. Postrzeganie Chin jako rywala Stanów Zjednoczonych na rynku energetycznym jest bowiem obecnie mało realne.
W 2005 r. państwa Ameryki Łacińskiej wysłały do USA 47% eksportu, 14% do Unii
Europejskiej i jedynie 4% do Chin40. Trudno oceniać, na ile obecne próby ożywienia
przez Waszyngton relacji energetycznych z południowymi sąsiadami wynikają z ekspansji Chin, na ile z sytuacji wewnętrznej Stanów Zjednoczonych. O próbach aktywizacji tej zaniedbanej przez poprzednie administracje polityki może świadczyć zapowiedziane w 2009 r. podczas Szczytu Ameryk w Trynidadzie i Tobago Partnerstwo
Energetyczne i Klimatyczne Ameryk (Energy and Climate Partnership of the Americas
– ECPA). Ma ono już swoje pierwsze efekty, choćby w postaci reaktywacji instytucji
konsultacji rządowych ds. energii między USA a Wenezuelą, zawieszonych w 2005 r.,
J.I. Domínguez, China’s Relations with Latin America: Shared Gains, Asymmetric Hopes, „InterAmerican Dialogue Working Papers” z czerwca 2006 r., s. 11–13.
39
Henry Kissinger zwrócił uwagę na rosnące poczucie zagrożenia Zachodu ekspansją energetyczną
Chin twierdząc, że w przyszłości surowce energetyczne będą główną przyczyną konfliktów międzynarodowych. C. Daniel, Kissinger Warns of Energy Conflicts, „Financial Times” z 2 czerwca 2005 r.
40
China, tras…, op. cit.
38
198
czy też kolejnych projektów dotyczących m.in. rozwoju współpracy energetycznej
Karaibów, bądź planów promocji energii alternatywnej (pozyskiwanej z biomasy)
w Kolumbii.
Ponadto, mimo zauważalnego wzrostu eksportu latynoamerykańskiej energii do
Chin, region pokrywa zaledwie 7% chińskiego importu. Podstawową barierą utrudniającą rozwój wzajemnych kontaktów w tej dziedzinie jest odległość i związane
z tym wysokie koszty importu. Wpływa ona również na to, iż głównym surowcem
energetycznym sprowadzanym przez Chiny z Ameryki Łacińskiej jest ropa naftowa
– stosunkowo łatwa do transportu drogą morską. Rozbudowa infrastruktury gazociągowej i portowej latynoamerykańskich partnerów świadczy jednakże o tym, iż Pekin
w przyszłości zamierza sprowadzać gaz ziemny, wydobywany głównie w interiorze
i państwach nieposiadających dostępu do morza. Odległość geograficzna sprawia, iż
trudno mówić o tworzeniu podstaw długotrwałego sojuszu energetycznego regionów.
W przypadku konfliktu globalnego Chiny nie będą w stanie zabezpieczyć dostaw energii z Ameryki Łacińskiej i skoncentrują się na ochronie bliższych źródeł41. Prozaiczną
przyczynę stanowi również duża konkurencja na latynoamerykańskim rynku energetycznym ze strony zakorzenionych tam międzynarodowych koncernów, takich jak
m.in.: Chevron, ExxonMobil (USA), Royal Dutch Shell (Holandia), Statoil (Norwegia),
Repsol (Hiszpania) czy BP (Wielka Brytania).
Polityka Chin wobec państw latynoamerykańskich jest przede wszystkim pragmatyczna, nastawiona na osiąganie konkretnych rezultatów – w tym przypadku zapewnienie regularnych dostaw surowców energetycznych, niezbędnych dla podtrzymania
tempa rozwoju Państwa Środka. Nie unika przy tym szafowania hasłami wspólnoty
ideologicznej, aczkolwiek powstrzymuje się od większego zaangażowania w polityki
wewnętrzne państw regionu. Mimo iż coraz częściej pojawiają się opinie o ekspansji
energetycznej Chin w Ameryce Łacińskiej, jest ona zaledwie jednym z elementów
chińskiej strategii rozwoju. Jej percepcja zmienia się w zależności od podmiotu. O ile
z perspektywy latynoamerykańskiej podkreśla się jej intensywność i wielowymiarowość, przypisując niejednokrotnie praktycznym działaniom znaczenie ideologiczne,
o tyle z punktu widzenia Chin, Ameryka Południowa pod względem współpracy energetycznej nie ma tak dużego znaczenia jak Afryka, czy Bliski Wschód. Chińska aktywność w tej dziedzinie sprawia jednak, że kontakty regionalne stają się coraz częstsze,
zwłaszcza w kontekście długoletniego zaniedbywania ze strony USA i rosnącego znaczenia surowców energetycznych w świecie. Jest również przykładem wielowymiarowej strategii współpracy państw Południa, których znaczenie ciągle rośnie.
41
Ibidem.
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Herbert Gnaś
MIĘDZYRZĄDOWY KOMITET NEGOCJACYJNY
W PROCESIE NEGOCJACJI KLIMATYCZNYCH
Zjawisko globalnego ocieplenia jest jednym z wyzwań, przed jakim stoi ludzkość.
Problem ten został dostrzeżony już w latach 70. XX w., zaś na przełomie dwóch kolejnych dekad środowisko międzynarodowe podjęło próbę przyjęcia rozwiązań mających
na celu zredukowanie skali przyczyny tego zjawiska – emisji gazów cieplarnianych
do atmosfery. Za cel postawiono przyjęcie efektywnego dokumentu, którego zobowiązania miały w procesie ich realizacji doprowadzić do ograniczenia przez rozwinięte
państwa wspomnianej emisji.
Zadanie to zostało postawione przed Międzyrządowym Komitetem Negocjacyjnym ds. Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu
(Intergovenmental Negotiating Committee – INC – for a Framework Convention on
Climate Change – FCCC), zwanej także Ramową Konwencją Klimatyczną, która
miała stać się dokumentem przygotowanym w procesie negocjacji. Wraz z podjętymi
w ramach Komitetu pracami rozpoczął się proces negocjacji klimatycznych, mający
na celu stałą adaptację środowiska międzynarodowego do postępujących zmian klimatycznych: nakładania na państwa nowych zobowiązań, negocjowania ich oraz tworzenia nowych mechanizmów działania i współpracy.
1. Geneza Międzyrządowego Komitetu Negocjacyjnego
Międzyrządowy Komitet Negocjacyjny powstał w 1990 r.1, jednakże wywodzi się on od
utworzonego w 1989 r. pod egidą Międzyrządowego Panelu ds. Zmian Klimatycznych
1
D. L. Feldman, Iterative Functionalism and Climate Management Organizations: From Intergovernmental Panel on Climate Change to Intergovernmental Negotiating Committee, w: R.V. Bartlett,
P.A. Kurian, M. Malik (red.), International Organizations and Environmental Policy, Westport 1995, s. 192;
K. Ramakrishna, O.R. Young, International Organizations in a Warming World: Building a Global Climate
200
Herbert Gnaś
(Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC) i Komitetu Specjalnego
ds. Uczestnictwa Państw Rozwijających się (Special Committee on the Participation
of Developing Countries), który miał stać się podłożem dla późniejszego powstania
INC. Pierwszym przewodniczącym Komitetu Specjalnego został Jean Ripert2, ówczesny doradca ministra spraw zagranicznych Francji. Ripert uczestniczył także w spotkaniach trzeciej Grupy Roboczej IPCC (WG III) i według niego współpraca między
grupą a komitetem okazała się niezwykle istotna. Kierowany przez Riperta w ramach
komitetu zespół składał się łącznie z 10 przedstawicieli. Oprócz przewodniczącego
współtworzyło go czterech reprezentantów państw rozwiniętych oraz 5 reprezentantów
państw rozwijających się. W latach 1989–1990 odbyły się trzy posiedzenia komitetu,
zaś ich rezultaty zostały zaprezentowane na czwartej sesji plenarnej IPCC w Sundvall (Szwecja) i posłużyły do sformułowania Pierwszego Raportu IPCC (Assesment
Report)3, który następnie posłużył Międzyrządowemu Komitetowi Negocjacyjnemu
w trakcie procesu negocjacji. Aktualnie przygotowywany jest piąty raport z tej serii.
Na wspomnianej sesji Komitet odnotował pięć czynników, które ograniczały
pełny udział państw rozwijających się:
1. Dysponowano niewystarczającą ilością informacji o problemie, jakim było
(i wciąż jest) zjawisko globalnego ocieplenia. Niezbędne było dalsze poszerzanie wiedzy o tym zjawisku w omawianych państwach dla lepszego zrozumienia wagi problemu;
2. Kanały transferu posiadanych informacji były nieefektywne i wymagały ulepszenia;
3. Państwa te dysponowały niewystarczającą liczbą wyszkolonych naukowców,
co można uznać za bezpośrednio związane (sprzężenie zwrotne) z powyższymi
zagadnieniami;
4. Odnotowano problemy instytucjonalne, takie jak niedobory w koordynacji działań między poszczególnymi ministrami w rządach tych państw. Trzeba zaznaczyć, że na przełomie lat 80. i 90. XX w. nie istniały jeszcze stanowiska, takie jak
choćby funkcjonująca obecnie w Australii funkcja Ministra ds. Zmian Klimatycznych i Wody. Osoba sprawująca tę funkcję jest zorientowana we wszelkich zagadnieniach związanych z zagadnieniem globalnego ocieplenia w tym państwie4,
Regime, w: I.M. Mintzer (red.), Confronting Climate Change: Risks, Implications and Responses, Cambridge 1993, s. 254; S. Agrawala, Structural and Process History of the Intergovernmental Panel on Climate
Change, „Climatic Change” nr 39, s. 625; M.J. Hotzler (red.), Annual Energy Outlook 2001 With Projections
to 2020, December 2000, Waszyngton 2000, s. 51; Emissions of Greenhouse Gases in the United States
1999, Waszyngton 2000, s. 8.
2
S. Agrawala, Structural..., op. cit., s. 629.
3
Ibidem.
4
Zob. Media Release, Senator the Hon Penny Wong, Minister for Climate Change and Water,
Transcript of Interview with Tony Jones, Subject: Ratification of the Kyoto Protocol, International Climate Negotiations, Emissions Trading and Energy, 11 March 2008, www.environment.gov.au/minister/
wong/2008/pubs/tr20080312.pdf (14.11.2008). W wywiadzie minister ds. zmian klimatycznych i wody Pen-
Międzyrządowy Komitet Negocjacyjny w procesie negocjacji klimatycznych
201
tym bardziej sytuacja taka nie mogła mieć miejsca w państwach rozwijających
się. W kwestiach związanych ze zmianami klimatycznymi musiała zatem istnieć współpraca między poszczególnymi ministerstwami, co stanowiło wspomniany powyżej problem;
5. Odnotowano także fakt istnienia ograniczonych zasobów finansowych w tych
państwach, co w oczywisty sposób przekładało się na niemożność przeznaczania wystarczających kwot na działania związane z globalnym ociepleniem.
Ustalenia komitetu zostały przyjęte na 45. sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ.
Zdecydowano na niej o konieczności zainicjowania negocjacji, mających doprowadzić
do powstania efektywnej ramowej konwencji ds. zmian klimatycznych. Negocjacje te
powinny były zostać zakończone do zaplanowanej na czerwiec 1992 r. Konferencji
Narodów Zjednoczonych nt. Środowiska i Rozwoju (United Nations Conference on
Environment and Development)5. W tym celu w 1990 r.6 utworzony został Międzyrządowy Komitet Negocjacyjny, zaś jego przewodniczący został zobowiązany do ścisłej
współpracy z Międzyrządowym Panelem ds. Zmian Klimatycznych, aby ten mógł we
właściwy sposób odpowiedzieć na potrzeby INC i zapewnić porady techniczne niezbędne w trakcie trwania procesu negocjacji7. Przewodniczący Panelu Bert Bolin był
nawet obecny na każdej sesji komitetu8. Utworzony został także Komitet Przygotowawczy (Preparatory Committee – PrepCom), którego zadaniem było przygotowanie
wspomnianej konferencji9.
Wart odnotowania jest fakt, że Zgromadzenie Ogólne umożliwiło uczestnictwo
w Międzyrządowym Komitecie nie tylko członkom ONZ, ale także członkom jego
agencji wyspecjalizowanych. Dało to możliwość aktywnego uczestnictwa w negocjacjach małym państwom wyspiarskim. Miały one stać się ważną stroną procesu negocjacji konwencji, bowiem został powołany do życia Sojusz Małych Państw Wyspiarskich (Alliance of Small Island States – AOSIS). Skupił on państwa wokół jednego
podstawowego problemu: obawy przed podnoszącym się poziomem wody w światowych oceanach, spowodowanym ocieplaniem się klimatu i w konsekwencji
ny Wong wykazuje się szeroką wiedzą nt. kwestii powiązanych w różnorodny sposób ze zmianami klimatycznymi oraz działaniami podjętymi w kierunki kontrolowania tego procesu.
5
16 Years of Scientific Assesment in Support of the Climate Convention, December 2004, www.ipcc.
ch/pdf/10th-anniversary/anniversary-brochure.pdf (30.11.2008), s. 4; zob. też: K. Ramakrishna, O.R. Young,
International..., op. cit., s. 254.
6
16 Years..., op. cit., s. 4; Emissions..., op. cit., s. 8; Global..., op. cit., s. 84; D. Bodansky, Prologue to
Climate Change Convention, w: I.M. Mintzer, J.A. Leonard, Negotiating Climate Change: The Inside Story
of the Rio Convention, Nowy Jork 1994, s. 60; M.J. Hotzler (red.), Annual..., op. cit., s. 51; Tora Scodvin
błędnie podaje rok 1991, T. Scodvin, Structure and Agent in the Scientific Diplomacy of Climate Change –
an Empirical Case Study of Science Policy Interaction in the Intergovernmental Panel on Climate Change,
Dordrecht 2000, s. 120.
7
16 Years..., op. cit., s. 4.
8
9
K. Ramakrishna, O.R. Young, International..., op. cit., s. 254.
202
Herbert Gnaś
topnieniem lodowców. W trakcie późniejszego procesu negocjacji Sojusz był często
reprezentowany przez brytyjskich i amerykańskich prawników, a także przedstawicieli
środowiska akademickiego, wywierając w ten sposób realny wpływ na negocjacje10.
Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ, która doprowadziła do powstania Międzyrządowego Komitetu umożliwiła uczestnictwo w procesie negocjacyjnym także
organizacjom pozarządowym (non-governmental organizations – NGOs). Organizacje te otrzymały możliwość współpracy z silnymi grupami interesu, reprezentującymi
przemysł czy też przedsiębiorstwa. Ogólnie rzecz biorąc podczas pierwszego spotkania
INC zezwolono jedynie na udział – oprócz NGOs zajmujących się ochroną środowiska
– grup powiązanych z przemysłem i biznesem11. Podczas pierwszej sesji INC obecni
byli przedstawiciele dwudziestu siedmiu organizacji pozarządowych. Zezwolono im
na pełny udział w debatach, byli jedynie wyłączeni z nieformalnych sesji negocjacyjnych12. W późniejszym okresie, także po przyjęciu Ramowej Konwencji Klimatycznej można było wyodrębnić cztery rodzaje grup NGOs z nimi powiązanych13:
1. Grupy lokalne promujące walkę ze zmianami klimatycznymi na tymże poziomie. W przypadku niektórych państw uczestniczą one w implementacji narodowych celów związanych z globalnym ociepleniem;
2. Określone przez Jo Elisabeth Butler oraz Aniket Ghai jako „zielone” NGOs
zajmujące się promocją różnorodnych działań na rzecz osiągnięcia celu, jakim
jest „przyjazny klimat”;
3. Silna reprezentacja grup interesu powiązanych z biznesem i zajmujących się
przemysłem związanym z wydobyciem i przetwórstwem paliw kopalnych. Dla
tych grup działania w kwestii kontrolowania zmian klimatycznych mogły okazywać się szkodliwe;
4. Grupy o niemalże diametralnie odmiennym od poprzednich nastawieniu, określane jako reprezentanci przemysłu „zrównoważonego”. Nastawione są one na
współpracę z przedsiębiorstwami, które zainteresowane są rozwijaniem technologii przyjaznych dla środowiska w celu komercyjnym.
W utworzenie INC zaangażowane były dwie organizacje: Program Narodów Zjednoczonych ds. Ochrony Środowiska (United Nations Environmental Programme –
UNEP) oraz Światowa Organizacja Meteorologiczna (World Meteorological
10
C. Dasgupta, The Climate Change Negotiations, w: I.M. Mintzer, A.J. Leonard, Negotiating Climate
Change, Nowy Jork 1994, s. 132. Chandrashekhar Dasgupta był wiceprzewodniczącym INC, Report of the
Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on the work of
its first session, held at Washington, D.C., from 4 to 14 February 1991, A/AC.237/6, 8 March 1991, http://
unfccc.int/resource/docs/a/06.pdf (23.05.2009).
11
J.E. Butler, A. Ghai, The United Nations Framework Convention on Climate Change: Implementation and Compliance, w: M.G. Schechter (red.), United Nations-sponsored World Conferences: Focus on
Impact and Follow-up, Nowy Jork 2001, s. 164.
12
C. Dasgupta, The Climate..., op. cit., 132–133.
13
J.E. Butler, A. Ghai, The United..., op. cit., s. 147–148.
203
Organisation – WMO). W połowie 1990 r. w obu organizacjach przegłosowano rezolucje uprawniające do rozpoczęcia negocjacji przygotowawczych. Zainicjowana
została nieformalna dyskusja międzyrządowa, w toku której miał zostać ustalony sposób prowadzenia późniejszych negocjacji. W sesji przygotowawczej, która miała miejsce w Genewie w 1990 r. wzięli udział przedstawiciele ponad 70 państw. Należy
zaznaczyć, że na sesji obecnych było wiele delegacji państw rozwijających się, co
gwarantowało, że ich interesy będą właściwie reprezentowane. Przed utworzeniem
INC dyrektor wykonawczy UNEP oraz sekretarz generalny WMO zostali zobowiązani
przez organy swoich organizacji do przygotowania negocjacji. Wymienione organizacje doprowadziły do przygotowania listy priorytetowych zagadnień, które miały zostać
poruszone w trakcie procesu negocjacji14.
2. Funkcjonowanie sesji INC
Po zastąpieniu Komitetu Specjalnego przez Międzyrząodowy Komitet Negocjacyjny
rozpoczął on prace w trybie sesyjnym. Zgodnie z rezolucją ZO ONZ każda z sesji
miała trwać maksymalnie dwa tygodnie15. Pierwsza z nich została ustalona na luty
1991 r.16 Odbyła się ona na oficjalne zaproszenie administracji Stanów Zjednoczonych17 w Chantilly, w Centrum Konferencyjnym Westfields18 (okolice Waszyngtonu)
i miała miejsce w dniach 4–14 lutego19. W jej kontekście warto przytoczyć słowa
Sekretarza Generalnego ONZ, zdaniem którego istniała silna paralela między konferencją w San Francisco, kiedy powołana została do życia Organizacja Narodów Zjednoczonych a procesem rozpoczętym w ramach INC20.
Na wspomnianej pierwszej sesji komitetu przez aklamację na przewodniczącego
INC został wybrany Jean Ripert21. Jednocześnie wybrani zostali jego zastępcy pochodzący z Algierii (Ahmed Djoghlaf), Rumunii (Ion Draghici), Argentyny (Raul Estrada-Oyuela) i Indii (Prabhakar Menon)22. Sekretarz Generalny ONZ mianował Michaela
D. Bodansky, Prologue..., op. cit., s. 60.
16
17
Ibidem.
18
19
C. Dasgupta, The Climate..., op. cit., s. 131.
20
21
Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate
Change on the Work of Its First Session..., op. cit., s. 9, patrz też: K. Ramakrishna, O.R. Young, International..., op. cit., s. 258; C. Dasgupta, The Climate..., op. cit., s. 132.
22
Change on the Work of Its First Session..., op. cit., s. 9, D. Bodansky, Prologue..., op. cit., s. 61.
14
15
204
Herbert Gnaś
Zammita Cutajara (Malta) na stanowisko sekretarza wykonawczego INC23. Z powodu
niewielkiego dystansu czasowego między przyjęciem rezolucji przez ZO ONZ a pierwszą sesją nie został jeszcze wtedy sformowany sekretariat INC, w efekcie jedynie niewielkie wsparcie finansowe mogło zostać zapewnione delegacjom państw rozwijających się. W konsekwencji ich udział w sesji był mniej liczny24.
Spośród państw, które w niej uczestniczyły wiele delegacji oczekiwało rozwinięcia prac nad tekstem do negocjacji. Zarysy takiego tekstu, przygotowane przez organizacje pozarządowe i częściowo przez rządy krążyły między państwami od około
roku. W trakcie sesji w Chantilly przedstawicielstwo Wielkiej Brytanii wypuściło już
w obieg efekt tych prac: zarys przyszłej konwencji25. Merytoryczny postęp prac
uznano jednak za mniej niż satysfakcjonujący. Delegacje poszczególnych państw prezentowały stanowisko niezwykle podobne do obecnego: twierdzono, że kwestia zmian
klimatycznych jest niezwykle istotna, podkreślano wagę interesów państw rozwijających się, istniała jednak silna opozycja wobec inicjatyw mających na celu doprowadzenie do redukcji emisji gazów cieplarnianych. Państwa pierwotnie sprzeciwiały się
także rozdziałowi wsparcia finansowego i technicznego między różne grupy robocze26.
Pomimo tych trudności sukcesem zakończyła się inicjatywa powołania do życia
w ramach INC dwóch grup roboczych27. Pierwsza z nich nosiła nazwę Grupy Roboczej ds. Zobowiązań, Pomocy i Transferu Technologii (Commitments, Aid and Technology Transfer Working Group). Tworzyli ją przedstawiciele głównie trzech państw:
Brazylii, Japonii i Senegalu28. Druga Grupa Robocza – ds. Mechanizmów Instytucjonalnych, Wymiany Naukowej, Monitorowania, Weryfikacji i Zgodności oraz Adaptacji29 (Institutional Mechanisms Scientific Exchange, Monitoring, Verification and Compliance, and Adaptation) – bazowała na reprezentantach Kanady, Bułgarii oraz Vanuatu30. Widoczna tutaj może być pewna analogia tych grup do utworzonych w ramach
konwencji jej organów pomocniczych – odpowiednio pomocniczy organ do spraw
doradztwa naukowo-technicznego (Subsidiary Body for Scientific and Technological
Change on the Work of Its First Session..., op. cit., s. 10, K. Ramakrishna, O.R. Young, International...,
op. cit., s. 258; D. Bodansky, Prologue..., op. cit., s. 60.
24
25
Ibidem.
26
27
Change on the Work of Its First Session..., op. cit., s. 12, K. Ramakrishna, O.R. Young, International...,
op. cit., s. 258.; C. Dasgupta, The Climate..., op. cit., s. 132; D. Bodansky, Prologue..., op. cit., s. 61;
J. E. Butler, A. Ghai, The United..., op. cit., s. 164.
28
D.L. Feldman, Iterative..., op. cit., s. 197.
29
Określenia grup roboczych – patrz też: Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for
a Framework Convention on Climate Change on the Work of Its Second Session, Held at Geneva from 19 to
28 June 1991, A/AC/237/9, 19 sierpnia 1991 r., http://unfccc.int/resource/docs/a/09.pdf (23.05.2009).
30
23
205
Assistance – SBSTA) oraz pomocniczy organ do spraw wdrażania (Subsidiary Body
for Implementation – SBI)31. Pierwsza funkcjonująca w ramach INC Grupa Robocza
otrzymała mandat do pracy nad zobowiązaniami w następujących kwestiach32:
1. Ustalanie limitów emisji gazów cieplarnianych proporcjonalnie do poziomu
rozwoju państw;
2. Ochrona, wzmocnienie i zwiększenie pochłaniaczy;
3. Zapewnienie „adekwatnych i dodatkowych” zasobów finansowych dla państw
rozwijających się, mających umożliwić im wypełnienie zobowiązań wynikających z konwencji;
4. Ułatwianie transferu technologii na bazie uczciwości i życzliwości;
5. Występowanie w kwestiach związanych ze specyficzną sytuacją państw rozwijających się, a w szczególności tych najbardziej narażonych na działanie niekorzystnych efektów globalnego ocieplenia.
Druga Grupa Robocza miała zajmować się rozwijaniem mechanizmów instytucjonalnych niezbędnych dla przyszłej implementacji konwencji. Miały to być mechanizmy powiązane ze współpracą naukową, a także monitorowaniem. Już na początku
dyskusji w ramach tej grupy uzgodniono, że wiedza naukowa powinna być podstawą,
na której powinna być „zbudowana” konwencja. Jednocześnie współprzewodniczący
Grupy otrzymali mandat do przygotowywania jednolitego tekstu na trzecią sesję INC,
sytuacja taka nie miała miejsca w przypadku pierwszej Grupy Roboczej. Już w tym
miejscu istotne jest podkreślenie faktu, że od samego początku Stany Zjednoczone –
w tym przypadku w kontekście drugiej Grupy Roboczej – sprzeciwiały się ustalaniu
jakichkolwiek konkretnych celów i terminów ich osiągnięcia33.
Na pierwszej sesji INC został także ustalony regulamin postępowania (Rules of
Procedure)34 W jego ramach zdecydowano o zakresie spraw, o których komitet powinien w trakcie negocjacji decydować poprzez głosowanie lub też poszukując konsensusu. Już wtedy uwidoczniła się różnica zdań między państwami rozwiniętymi a rozwijającymi się. Procedura konsensusu była bowiem wygodniejsza dla państw o dużym
znaczeniu, ponieważ dawałaby im swoiste prawo weta. Państwa te wzywały więc do
przyjęcia ustaleń, na mocy których decyzje co do kształtu przyszłej konwencji miałyby być podejmowane na tej zasadzie, ponieważ w innym przypadku – ich zdaniem –
konwencja ta miałaby niewielkie znaczenie. Natomiast państwa słabiej rozwinięte
Więcej informacji na temat SBI oraz SBSTA – patrz: United Nations Framework Convention on Climate Change, unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf (30.11.2008); Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, unfccc.int/resource/docs/convkp/kpeng.pdf (14.09.2008);
S. Agrawala, Structural..., op. cit., s. 628; D. L. Feldman, Iterative..., op. cit., s. 199; J.E. Butler, A. Ghai,
The United..., op. cit., s. 132.
32
33
Ibidem, s. 62, 65.
34
Change on the Work of Its First Session..., op. cit., s. 10–11.
31
206
Herbert Gnaś
skłaniały się ku procedurze głosowania, gdyż w takiej sytuacji dysponowałyby one
większością w każdych głosowaniach. Stanowisko to było szczególnie prezentowane
przez tzw. Grupę G-77 i uzasadniane tym, że o ile w istocie najlepszym rozwiązaniem
byłoby podejmowanie decyzji na zasadzie konsensusu, o tyle odejście od standardów procedur stosowanych podczas posiedzeń Zgromadzenia Ogólnego ONZ byłoby
„niepożądane”35.
Istotne jest wyjaśnienie, czym była Grupa G-77. Składała się ona z trzech „podgrup”, tworzyły ją: AOSIS, grupy państw – producentów ropy naftowej oraz inne
państwa rozwijające się. Na początku procesu negocjacyjnego istniały obawy, że G-77
stanie się blokującą koalicją dla niektórych elementów procesu36.
Ostatecznie w kwestiach proceduralnych uzgodniono, że komitet powinien w największym stopniu dokładać starań, by osiągnąć powszechne porozumienie, jednakże
jeżeli będzie miała miejsce sytuacja, w której jego osiągnięcie będzie się wydawało
niemożliwe, komitet powinien zadecydować co do „podjęcia kroków” zgodnie z zasadami, jakimi rządzą się procedury przewidziane w ramach funkcjonowania ZO ONZ.
W praktyce jednak z procedury głosowania nigdy nie skorzystano37.
Podczas drugiej sesji38 INC, która miała miejsce w Genewie w czerwcu 1991 r.
wybrani zostali współprzewodniczący oraz wiceprzewodniczący wspomnianych grup
roboczych. Niemożliwe okazało się osiągnięcie porozumienia co do osoby pełniącej
funkcję przewodniczącego w grupach, dlatego też zdecydowano się na wybór dwóch
współprzewodniczących w każdej grupie. Warto wspomnieć, że wiceprzewodniczącym
drugiej Grupy Roboczej został polski negocjator Maciej Sadowski39.
Kontynuowane były prace z sesji poprzedniej, zaś delegacje państw zostały
zobowiązane do zgłaszania propozycji zapisów, które ich zdaniem powinny znaleźć
się w pierwotnym zarysie przygotowywanej konwencji40. W trakcie tej sesji szczególne kontrowersje wzbudziła propozycja Japonii. Była to koncepcja mająca na celu
osiągnięcie kompromisu w kwestii celów i terminów, nazwana pledge and review
– „deklarowanie i weryfikacja”. Mechanizm ten miał funkcjonować w następujący
sposób: poszczególne państwa miały przedstawiać jednostronne deklaracje, w których uwzględniałyby narodowe strategie mające na celu redukcję emisji gazów cieplarnianych. Dołączone do nich miały być oszacowania rezultatów tychże redukcji.
Następnie okresowo deklaracje miałyby być weryfikowane przez międzynarodowy
37
38
Change on the Work of Its Second Session..., op. cit., s. 7, zob. też: K. Ramakrishna, O.R. Young, International..., op. cit., s. 258.
39
Change on the Work of Its Second Session..., op. cit., s. 6 – 7.
40
Ibidem.
35
36
207
zespół ekspertów, który dokonywałby oceny podjętych przez państwo działań, jednocześnie kierując w jego stronę zalecenia co do dalszych działań. Zdaniem delegacji japońskiej, zastosowanie takiego mechanizmu miałoby dwa zasadnicze cele:
jednostronne deklaracje służyć miały przyjmowaniu na siebie przez państwa większych zobowiązań, zaś proces międzynarodowej weryfikacji promowałby przejrzystość
w tym procesie41.
Podobne propozycje zostały zgłoszone przez Wielką Brytanię i Francję, jednakże
większość członków Wspólnot Europejskich odnosiła się z rezerwą do pomysłu zastąpienia tą koncepcją zdefiniowanych i ustalonych na forum międzynarodowym zobowiązań. Krytycznie do tej propozycji odnosiły się także organizacje pozarządowe,
zajmujące się ochroną środowiska. Propozycja ta była jednak nadal dyskutowana po
drugiej sesji INC podczas sympozjum zorganizowanego przez londyński Królewski
Instytut Spraw Międzynarodowych. Na sympozjum obecni byli także przedstawiciele
rządów niektórych państw42.
Podczas kolejnej sesji (Nairobi, wrzesień 1991 r.43) trwały dyskusje nad niemalże
każdym zagadnieniem mającym znaleźć się w proponowanej konwencji. Postęp był
jednak niewielki. Mogła nim się pochwalić jedynie druga Grupa Robocza w kwestii
opracowywania mechanizmów oraz konstrukcji instytucji, mających służyć implementacji konwencji. Zupełnie inaczej wyglądała sytuacja w pierwszej Grupie Roboczej.
Zamiast poszukiwania alternatyw dla osiągnięcia konsensusu Grupa ta przedstawiała
jedynie coraz dłuższe kompilacje alternatywnych propozycji, co paradoksalnie odpowiadało niektórym uczestnikom trzeciej sesji, którzy twierdzili, że powinno się ją
poświęcić pełnemu wyrażeniu poszczególnych poglądów. Jednakże z biegiem czasu
inni uczestnicy prac wyrażali coraz większe niezadowolenie z tempa tych prac
i w konsekwencji zdecydowano się na krok wykonany przez grupę drugą już wcześniej: upoważniono współprzewodniczących do przygotowania skonsolidowanego tekstu na posiedzenie czwartej sesji44.
Główną zasługą samego INC podczas tej sesji było podjęcie wysiłków dyplomatycznych dla konstruktywnego i lepszego wykorzystania zgłoszonych przez państwa
propozycji. Pierwotnie państwa naciskały, by ich inicjatywy zapisane zostały w formie
oddzielnych dokumentów, np. protokołów wydanych przez Biuro Komitetu. W tym
kontekście istniało ryzyko, że dokumenty takie zostałyby podpisane przez zdecydowanie mniejszą liczbę państw. Miałyby one dotyczyć m.in. Wspólnego Wdrażania
41
D. Bodansky, Prologue..., op. cit., s. 65, zob. też: Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on the Work of Its Second Session..., op. cit., s. 18.
42
43
44
D. Bodansky, Prologue..., op. cit., s. 65–66; zob. też: Report of the Intergovernmental Negotiating
Committee for a Framework Convention oc Climate Change on the Work of Its Third Session, held at Nairobi from 9 to 20 September 1991, A/AC.237/12, 25 October 1991, http://unfccc.int/resource/docs/a/12.pdf,
23.05.2009, więcej na temat prac Grup Roboczych w trakcie trzeciej sesji INC: ibidem, s. 10–23.
208
Herbert Gnaś
(Joint Implemantation) czy też kwestii dotyczących handlu emisjami gazów cieplarnianych (Emissions Trading), które to zapisy dzięki skutecznym działaniom INC oraz
jego Grup Roboczych45 zostały ostatecznie zawarte w konwencji.
Na tejże sesji powróciła dyskusja nad mechanizmem „deklarowania i weryfikacji”.
Niemalże na samym początku sesji w trakcie nieformalnych dyskusji podczas posiedzenia plenarnego koncepcja ta została – jak to określił Daniel Bodansky – „postawiona na głowie”. Według nowej propozycji mechanizm ten zamiast zamiennikiem,
miał się stać uzupełnieniem międzynarodowych zobowiązań w kwestii redukcji emisji
gazów cieplarnianych. Sama koncepcja spotykała się wciąż z ostrą krytyką ze strony
Wspólnot Europejskich. Tym razem Komisja Europejska odnosząc się do niej określiła
ją jako „dwa bliźniacze duchy, które uczyniły sesję nawiedzoną”46. Chociaż określenie pledge and review przestało być używane, nie można powiedzieć, by koncepcja
ta ostatecznie zakończyła swój żywot, ponieważ jej elementy wciąż były poddawane
pod dyskusję i w efekcie znalazły się „w sercu”47 zapisu końcowego kompromisu.
Schemat czwartej sesji (Genewa, 9–20 grudnia 1991 r.) wydawał się podobny do
prac pierwszej Grupy Roboczej z sesji poprzedniej. Państwa wciąż potwierdzały jedynie swoje stanowiska, nie negocjując ich. Najważniejszym jednak wydarzeniem tej
sesji był fakt rozpadu jedności G-77. O ile podczas poprzednich sesji grupa ta nie
odgrywała istotnej roli, o tyle w grudniu 1991 r. delegacje państw ją tworzących
zaczęły spotykać się dla uzgodnienia alternatywnych propozycji kluczowych zapisów
konwencji. Pierwotnie udało się osiągnąć porozumienie co do treści zapisów, które
popierane były także przez inne państwa, jednakże problemem dla G-77 stało się
uzgodnienie wspólnego stanowiska co do zobowiązań. Zdaniem AOSIS, zobowiązania
takie powinny być jak największe. Budziło to sprzeciw Arabii Saudyjskiej, która kwestionowała ich zasadność nawet wobec państw wysoko rozwiniętych. Państwa silnie
uprzemysłowione, takie jak Indie czy też Chiny prezentowały stanowisko pośrednie.
Powyższe poglądy wydają się być zbieżne z poglądem Davida Lewisa Feldmana, zdaniem którego wewnątrz G-77 można było wyróżnić trzy podgrupy: AOSIS, grupę
państw popierających stanowisko Stanów Zjednoczonych (odpowiadałaby temu np.
pozycja Arabii Saudyjskiej) oraz Grupa G-24 pod kierownictwem Chin, Indii oraz
Brazylii, według której państwa powinny były podjąć wykonalne działania w kwestii
zaradzenia problemowi zmian klimatycznych48.
Wobec braku możliwości osiągnięcia porozumienia przewodniczący G-77 oświadczył, że nie będzie już spotkań grupy, zaś poszczególne państwa otrzymały możliwość
zgłaszania własnych propozycji do negocjacji. Prowizoryczny tekst, który został
uzgodniony do momentu rozwiązania grupy został przedstawiony przez jej część
47
Ibidem.
48
D. L. Feldman, Iterative..., op. cit., s. 202.
45
46
209
(grupę G-24, która ostatecznie liczyła 43 członków). W tym samym czasie AOSIS
zgłosił własną propozycję, zakładającą większe zobowiązania. Jedno z nich zakładało
ustabilizowanie poziomu CO2 w atmosferze na poziomie z 1990 do roku 1995 dla
państw wysoko rozwiniętych, kolejne redukcje miałyby zostać uzgodnione podczas
Konferencji Stron Konwencji (Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change – COP)49.
W przeciwieństwie do plenarnych negocjacji Grupy Robocze wykazały się większą efektywnością. Pod koniec sesji INC dokonano skonsolidowania propozycji tekstów konwencji przygotowanych przez obie grupy, tekst ten został określony mianem
skonsolidowanego dokumentu roboczego (Consolidated Working Document)50. Chociaż w kwestii stylistyki dokument ten nie różnił się w większym stopniu od zaproponowanych przez grupy tekstów, to jednak w większym stopniu sprawiał on już
wrażenie kompletnego tekstu konwencji51.
Faktem godnym podkreślenia, który miał miejsce przed piątą, ostatnią sesją INC
zaplanowaną na luty 1992 r. w Nowym Jorku była przyjęta bez głosowania Rezolucja
Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 46/169 z 19 grudnia 1990 r.52 Odnotowano w niej
wyniki dotychczasowych prac INC, jego trzech sesji, zobowiązano także komitet do
zakończenia negocjacji tak szybko, jak to będzie możliwe, zaś przewodniczącego INC
do przedstawienia na Konferencji Narodów Zjednoczonych nt. Środowiska i Rozwoju
raportu z wyniku negocjacji. Zobowiązano jednocześnie Sekretarza Generalnego ONZ
do zaaranżowania wszelkich niezbędnych spotkań dla zorganizowania pracy INC
w kluczowej fazie, a także w kontekście powyższego raportu z negocjacji do przedstawienia Zgromadzeniu Ogólnemu na 47. sesji informacji o postępach w implementacji omawianej rezolucji53. Zadecydowano również o umieszczeniu w prowizorycznej
agendzie tejże sesji ZO pozycji zatytułowanej „Ochrona globalnego klimatu dla obecnych i przyszłych pokoleń ludzkości” (Protection of global climate for present and
future generations of mankind)54. W rezolucji zawarto jednocześnie zobowiązanie INC
do zapewnienia państwom rozwijającym się, a w szczególności małym rozwijającym
D. Bodansky, Prologue..., op. cit., s. 66–67.
Annex II, Consolidated Working Document, Note by the Secretariat, w: Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on the Work of Its Fourth
Session, Held at Geneva from 9 to 20 December 1991, A/AC.237/15, 29 January 1992, http://unfccc.int/
resource/docs/a/15_1.pdf (23.05.2009), s. 20, tekst dokumentu: Ibidem, s. 24–56 (część pierwsza, dokument A/AC.237/15 podzielony jest pomiędzy dwa pliki) oraz na http://unfccc.int/resource/docs/a/15_2.pdf
(23.05.2009) (część druga, pozostała treść Consolidated Working Document stanowi calość niniejszego
pliku).
51
Ibidem, s. 67.
52
Protection of Global Climate for Present and Future Mankind, A/RES/46/169, 19 December 1991,
http://www.un.org/documents/ga/res/46/a46r169.htm, 25.05.2009.
53
Yearbook of the United Nations 1991, Norwell 1992, s. 491–492.
54
W odniesieniu do zmian klimatycznych oraz m.in. prac INC – taki tytuł pozycji w agendzie obrad,
pojawiał się regularnie.
49
50
210
Herbert Gnaś
się państwom wyspiarskim pełnej i efektywnej możliwości uczestnictwa w procesie
negocjacji oraz zapewnienia im wystarczającego wsparcia finansowego dla uczestnictwa w tym procesie55. Rezolucja tym samym wspierała działania AOSIS.
Sesja piąta pierwotnie miała, tak jak wszystkie poprzednie, odbyć się w formie
pojedynczego spotkania. Jednakże dystans dzielący uczestników od ostatecznego
efektu – gotowej konwencji – był wciąż tak duży, że zdecydowano się na dwa spotkania. Termin pierwszego został wyznaczony na luty, drugiego na kwiecień 1992 r.
Informacja ta nie została jednak podana jako oficjalna decyzja, gdyż obawiano się, że
świadomość planowanej drugiej sesji spowoduje, iż postęp w trakcie pierwszej może
okazać się niewystarczający56. W podobny sposób określone to zostało we wspomnianej rezolucji ZO. Zgodnie z jej tekstem, piąta sesja miała odbyć się w lutym 1992 r.
z zastrzeżeniem możliwości zorganizowania drugiego spotkania w kwietniu, jeśli INC
nie zdecydowałby inaczej na tej sesji57.
Podczas pierwszej części sesji piątej (18–28 lutego 1992 r.) współprzewodniczący
Grup Roboczych zachęcili tzw. grupy kontaktowe do skupienia się wokół działań
dotyczących określonych dziedzin, takich jak zasoby finansowe czy transfer technologii. Wciąż istniały jednak znaczne różnice w podejściach poszczególnych państw,
uniemożliwiające osiągnięcie porozumienia w kluczowych kwestiach. Niewątpliwą
zasługą INC było więc doprowadzenie do osiągnięcia kompromisu w niektórych
z nich, czego efektem był poprawiony tekst w trakcie negocjacji (Revised Text under
Negotiation)58.
Zdecydowanie większą aktywność zaczęły przejawiać poszczególne grupy państw.
Ponownie wspólnie zaczęła spotykać się G-77 w celu uzgodnienia stanowisk i przeforsowania swoich poglądów na temat zasobów finansowych czy też transferu technologii. Również państwa rozwinięte – członkowie OECD – rozpoczęły serię spotkań
pod przewodnictwem Szwecji. Ich celem było osiągnięcie porozumienia co do celów
i terminów dokonania redukcji emisji. Szczególnie Stany Zjednoczone prezentowały
nieprzejednane stanowisko. Również wewnątrz OECD istniały różnice w tej kwestii.
Udało się jednak osiągnąć częściowe porozumienie, które zostało następnie przedstawione pierwszej Grupie Roboczej INC59.
Negocjacje toczyły się w trakcie przerwy między częściami piątej sesji. Głębokie
różnice dotyczyły wciąż tych samych zagadnień: terminów oraz finansowania. Zaczęły
pojawiać się nawet wątpliwości czy INC będzie zdolny do opracowania ostatecznego
Yearbook..., op. cit., s. 492.
57
Yearbook..., op. cit., s. 491.
58
Revised Text under Negotiation, w: Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for
a Framework Convention on Climate Change on the Work of the First Part of Its Fifth Session, held at
New York from 18 to 28 February 1992, A/AC.237/18 (Part I), 10 March 1992, http://unfccc.int/resource/
docs/a/18p1.pdf (23.05.2009), s. 19, tekst Revised Text under Negotiation: Ibidem, s. 20–103.
59
55
56
211
tekstu konwencji w wyznaczonym terminie. Inicjatywa została wtedy przejęta przez
przewodniczącego INC, który zarządził spotkanie „rozszerzonego Biura INC” (Extended Bureau). W spotkaniu wzięła udział grupa 20–25 kluczowych delegacji, odbyło
się zaś między 15 a 17 kwietnia 1992 r. w Paryżu.
Chociaż niemalże natychmiast rozpoczęły się spotkania państw – członków OECD
jako Wspólna Grupa Interesów, to porozumienie wciąż było niemożliwe do osiągnięcia
ze względu na stanowisko delegacji Stanów Zjednoczonych. Pomimo trwających prac
całego „rozszerzonego Biura” niemożliwe było uzgodnienie wspólnego stanowiska.
W tej sytuacji państwa jednomyślnie zwróciły się do przewodniczącego INC o przygotowanie własnej propozycji kompromisu, która posłużyłaby jako podstawa do rozmów
w trakcie ostatniej sesji. Istniały opinie, że wyrażona przez przewodniczącego zgoda
okazała się kluczowa dla późniejszego zakończenia procesu negocjacji60.
Propozycja przygotowana przez przewodniczącego Międzyrządowego Komitetu
Negocjacyjnego zawierała rozwiązania kwestii spornych, w tym terminów realizacji
celów, jednakże ze względu na „polityczną wrażliwość” tych zagadnień były one
wciąż poddawane pod dyskusję na spotkaniach wysokiego szczebla. Istotnym z nich
miało okazać się spotkanie przewodniczącego Komisji Europejskiej Jacques’a Delorsa
oraz prezydenta Stanów Zjednoczonych George’a H.W. Busha w Waszyngtonie61.
Ostateczne przerwanie pata negocjacyjnego miało miejsce już w czasie drugiej
części piątej sesji, kiedy delegacje USA i Wielkiej Brytanii pracując niezależnie od
sesji opracowały kompromis, który częściowo stał się podstawą artykułu 4.2 Ramowej
Konwencji Klimatycznej. Na samej sesji porzucona została koncepcja pracy w ramach
dwóch Grup Roboczych, zamiast tego uczestnicy podzielili się na trzy grupy.
Pierwsza z nich, kierowana przez przewodniczącego INC, zajęła się opracowaniem kwestii związanych z zobowiązaniami (podstawa dla późniejszego artykułu 462),
mechanizmem finansowania (późniejszy artykuł 1163) oraz raportowaniem (po zmianach
podstawa dla artykułu 1264). Wiceprzewodniczący INC z Algierii, Ahmed Djoghlaf,
przewodniczył grupie drugiej opracowującej treść preambuły65 oraz artykułów poświęconych celowi i zasadom (artykuły 2 i 366 konwencji). Trzecia grupa, kierowana przez
wiceprzewodniczącego z Argentyny, ambasadora Raula Estradę-Oyuelę, zajmowała się
zagadnieniami instytucjonalnymi w konwencji oraz postanowieniami końcowymi67.
Ibidem, s. 68–69.
Ibidem, s. 69.
62
Kyoto Protocol..., op. cit., s. 5–7.
63
Ibidem, s. 14–15.
64
Ibidem, s. 15–16.
65
Ibidem, s. 1–2.
66
Ibidem, s. 4–5.
67
D. Bodansky, Prologue..., op. cit., s. 69, zob. też: Report of the Intergovernmental Negotiating ComMittee for a Framework Convention on Climate Change on the Work of the Second Part of Its Fifth Session,
held at New York from 30 April to 9 May 1992, A/AC.237/18 (Part II), 16 October 1992, http://unfccc.int/
resource/docs/a/18p2.pdf (23.05.2009).
60
61
212
Herbert Gnaś
Jednocześnie przeprowadzone zostały konsultacje w dwóch dziedzinach: Elisabeth
Dowdgeswell z Kanady, współprzewodnicząca drugiej Grupy Roboczej, prowadziła
je w sprawach organizacyjnych związanych z konkluzjami sesji, natomiast Maciej
Sadowski kierował konsultacjami w sprawie definicji zawartych w konwencji68.
Wspomniana wcześniej wspólna propozycja Stanów Zjednoczonych i Wielkiej
Brytanii została skrytykowana, głównie przez kierowaną przez Indie grupę państw
rozwijających się. Po wyrażeniu swoich opinii przez wszystkie zainteresowane strony
przewodniczący INC zadecydował o ponownym wykorzystaniu „mechanizmu” rozszerzonego biura, który to mechanizm funkcjonował do końca piątej sesji. Po ograniczonej dyskusji jedynie niektóre zapisy propozycji USA i Wielkiej Brytanii zostały
usunięte69.
3. Sporna kwestia finansowania
Istotną kwestią dyskusyjną w trakcie negocjacji stał się prowizoryczny artykuł 11 –
Mechanizm finansowania. Państwa rozwinięte prezentowały stanowisko, zgodnie
z którym mechanizm ten powinien być oparty na Globalnym Funduszu Ochrony Środowiska (Global Environment Facility – GEF), podczas gdy państwa rozwijające się
sugerowały utworzenie w tym celu odrębnego funduszu lub też nawet pozostawieniu
tej decyzji późniejszej Konferencji Stron Konwencji. Osiągnięty kompromis zakładał
tymczasowe wykorzystanie GEF w charakterze podstawy70.
Fundusz został pierwotnie powołany w zupełnie innym celu. Jeszcze w 1990 r.
nosił nazwę Tymczasowego Funduszu Wielostronnego (Interim Multilateral Fund)
i miał za zadanie pomagać państwom rozwijającym się w zdobywaniu zamienników
wobec niszczących powłokę ozonową halonowych komponentów71. Jego struktura
i baza finansowa zostały następnie zmodyfikowane na potrzeby Konwencji Klimatycznej, której artykuł 21 powiązał jego funkcjonowanie z Bankiem Światowym, Programem Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju oraz UNEP72.
Sama kwestia finansowania w ramach Konwencji Klimatycznej jest na tyle
istotna, że wymaga odrębnego omówienia. Podczas negocjacji w ramach INC GEF
był krytykowany przez państwa rozwijające się, głównie ze względu na kontrolowanie
Change on the Work of the Second Part of Its Fifth Session..., op. cit., s. 5.
69
70
Ibidem.
71
Zagadnienie ochrony powłoki ozonowej znalazło się w Protokole Montrealskim w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową, informacje na temat stopnia szkodliwości substancji halonowych:
Protokół Montrealski w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową, „Dziennik Ustaw” 1992, nr 98,
poz. 490. Dokument został sporządzony 16 września 1987 r.
72
68
213
większości jego aktywów przez państwa Północy. Wspomniane powyżej i zgłaszane
w końcowym procesie negocjacji alternatywne rozwiązania ukierunkowane były na73:
1. Utworzenie niezależnego „zielonego” funduszu, którego aktywa miałyby być
dzielone przez państwa rozwijające się i rozwinięte;
2. Plan redukcji zadłużenia na szeroką skalę, który pozwoliłby uwolnić państwom
Południa kapitał inwestycyjny;
3. Wykorzystanie specjalnych grup konsultacyjnych, których zadaniem byłoby
osiąganie porozumień między płatnikami a beneficjentami w każdej rozpatrywanej oddzielnie sprawie.
Pierwsza propozycja została zgłoszona jeszcze na trzeciej sesji INC. Zaproponowała ją delegacja Indii, ale spotkała się też z poparciem ze strony Chin, Vanuatu oraz
Senegalu. Koncepcja „zielonego” funduszu znalazła także uznanie w oczach ówczesnego przewodniczącego G-77, będącego wtedy jednocześnie głównym negocjatorem
Pakistanu. Zdaniem G-77, fundusz powinien rekompensować państwom ograniczenia
w możliwości stosowania w gospodarce paliw kopalnych na rzecz wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych.
Również kolejna z wymienionych koncepcji została przedstawiona podczas trzeciej sesji. Pomysłodawcą była delegacja Bangladeszu. Zaprezentowała ona następującą
argumentację: koszty związane z adaptacją do zobowiązań wynikających z kontrolowania globalnego ocieplenia przekraczały możliwości państw rozwijających się,
a zatem nowe technologie służące ochronie środowiska powinny być zapewniane tym
państwom na preferencyjnych warunkach. Interesująca jest druga część argumentacji,
zgodnie z którą swoista wymiana „dług za naturę” powinna zostać wykorzystana do
zrekompensowania strat ekologicznych i społecznych spowodowanych kolonializmem
i inwestycjami zagranicznymi.
Trzecia propozycja wyszła od Uniwersytetu Narodów Zjednoczonych. Zaproponowano stałą ocenę wypełniania założeń projektów związanych z ochroną środowiska
ze strony zarówno państw wysoko rozwiniętych jak i rozwijających się. Przeprowadzane w konsekwencji reformy instytucji finansowych miałyby na celu złagodzenie
niekorzystnych efektów tychże projektów, co byłoby istotne zwłaszcza dla państw
Południa74.
Ostatecznie jednak na Szczycie Ziemi w Rio przyjęta została rezolucja wzywająca
do restrukturyzacji GEF. W funduszu znalazły się trzy miliardy dolarów możliwe do
wykorzystania w realizacji projektów związanych z ochroną powłoki ozonowej,
zachowaniem różnorodności biologicznej75, ochroną wód międzynarodowych oraz
zmianami klimatycznymi. Komitet wykonawczy GEF miał składać się z czternastu
Ibidem, s. 202–203.
Ibidem, s. 203.
75
Ochrona różnorodności biologicznej została ujęta w Konwencji o Różnorodności Biologicznej,
„Dziennik Ustaw” 2002, nr 184, poz. 1532. Konwencja została sporządzona 5 czerwca 1992 r.
73
74
214
Herbert Gnaś
członków, którzy w równej mierze reprezentowaliby państwa Północy i Południa, zaś
do podjęcia decyzji wymagana miała być większość dwóch trzecich głosów z możliwością zastosowania weta przez państwo rozwijające się w kwestiach dotyczących
alokacji zasobów. Jak zaznacza David Feldman, niniejsze funkcjonowanie GEF odpowiadało potrzebom państw Południa w kwestiach dotyczących pozyskania większej
pomocy oraz uzyskania większej kontroli nad podejmowaniem decyzji76.
4. Współpraca na linii INC – IPCC po przyjęciu
Ramowej Konwencji Klimatycznej
Po przyjęciu przez państwa Ramowej Konwencji Klimatycznej w 1992 r. wybrano
nowego przewodniczącego INC, którym został Argentyńczyk Raul Estrada-Oyuela.
W tym samym czasie w IPCC dokonywała się restrukturyzacja mająca na celu dostosowanie instytucji do dwóch nowych potrzeb: zapewnienia większej możliwości reprezentacji państwom rozwijającym się oraz zadbanie o to, by raporty przygotowywane
przez panel w większym stopniu odpowiadały zmieniającym się potrzebom świata
polityki. W tym okresie pojawiła się współpraca trójstronna na linii IPCC–OECD–INC
w kwestii rozwijania metodologii działań, które były testowane w wielu państwach,
służąc następnie jako podstawa dla określenia sposobów raportowania poziomu emisji
gazów cieplarnianych przez strony FCCC. Jednocześnie INC zaczął oczekiwać od
Panelu nowych informacji, szczególnie w trzech kwestiach:
1. Szacunków na temat różnego wpływu poszczególnych gazów cieplarnianych;
2. Informacji o stanie wiedzy na temat możliwych skutków postępujących zmian
klimatycznych;
3. Dokonania oceny aktualnych wtedy scenariuszy w kwestii emisji gazów cieplarnianych77.
Pozyskanie tych informacji było niezwykle istotne przed pierwszą Konferencją
Stron Konwencji.
Należy zaznaczyć, że po powstaniu Międzyrządowego Komitetu Negocjacyjnego
IPCC przestał być forum dyskusyjnym dla ustalania polityk78, a musiał zacząć pełnić
bardziej konkretną rolę, z której – zdaniem przedstawicieli INC – niekoniecznie się
wywiązywał. Jednakowoż przedstawiciele IPCC wyrażali swoje zadowolenie z powstania komitetu, pozwalało to im bowiem na reorganizację instytucji. Według ówczesnego
przewodniczącego Panelu niezwykle ważne było, że zadania stawiane przed IPCC
zostały ograniczone do przedstawiania informacji i szacunków naukowo-technicznych,
78
Ibidem, s. 628.
76
77
215
które następnie miały posłużyć stronom w procesie negocjacji79. Zdaniem Kiliparti
Ramakrishny i Orana Younga, zreorganizowana wersja Panelu mogłaby nawet być
przydatna przy budowaniu nowego reżimu klimatycznego80.
W kolejnych latach Panel wciąż zapewniał INC informacje techniczne i naukowe.
Jednakże wewnątrz komitetu zaczęły się pojawiać głosy krytyczne wobec IPCC.
Kwestionowano zdolność Panelu do dostarczenia komitetowi potrzebnych informacji
w odpowiednim czasie. Zaczęto nawet mówić o swoistym „syndromie doktora Frankensteina” w odniesieniu do Panelu i Ramowej Konwencji Klimatycznej. Raul Estrada-Oyuela opisywał go w następujący sposób: Konwencja zaczęła „chodzić i domagać się
pokarmu”, podczas gdy IPCC nie mógł dostarczyć tegoż pokarmu zgodnego z zamówieniem klienta, ponieważ posiadał swój własny program w kwestii działań dotyczących zmian klimatycznych. Przywoływał w tym kontekście sytuację z 1994 r., kiedy to
kolejne spotkanie INC zostało zaplanowane na sierpień tegoż roku i oczekiwano możliwości wykorzystania efektów pracy Panelu z kwietnia. Prace te zostały jednak przez
IPCC przełożone na październik z „bardzo naukowo brzmiących powodów”81. To i inne
wydarzenia doprowadziły do pierwszej publicznej krytyki Panelu przez przedstawiciela komitetu, do której doszło na łamach czasopisma naukowego „New Scientist”82.
Jeszcze wcześniej powołano do życia mechanizm mający na celu koordynację
przygotowywania i przedstawiania raportów z potrzebami decydentów, które wynikały
z ustalonych terminów. W marcu 1993 r. wspomniany przewodniczący Panelu Bert
Bolin skontaktował się z szefem INC w celu ustanowienia stałego dialogu między
tymi instytucjami. Powołano w tym celu Wspólne Stronnictwo Robocze (Joint Working Party – JWP), w skład której weszli przedstawiciele IPCC oraz INC. Pierwsze
spotkanie JWP miało miejsce w listopadzie 1993 r. JWP zostało w późniejszym okresie przekształcone w ciało o charakterze stałym pod nazwą Wspólnej Grupy Roboczej
(Joint Working Group – JWG)83. W jej skład weszli przedstawiciele IPCC oraz organów pomocniczych Ramowej Konwencji: SBI oraz SBSTA84. Zakres prac JWG obejmował rozwijanie wspomnianych metodologii uzgadnianych z OECD czy też wpływ
poszczególnych gazów cieplarnianych na zjawisko globalnego ocieplenia.
T. Scodvin, Structure..., op. cit., s. 120–121.
K. Ramakrishna, O. R. Young, International..., op. cit., s. 261.
81
82
Frankenstein Syndrome Hits Climate Treaty, „The New Scientist” z 11 czerwca 1994 r., za:
S. Agrawala, Structural..., op. cit., s. 636, 642.
83
S. Agrawala, Structural..., op. cit., s. 636–637, przykład współpracy widoczny w: Report of the Joint
Working Group of the Officers of the IPCC and the UNFCCC, FCCC/SBSTA/1997/CRP.1, 25 February
1997, http://unfccc.int/resource/docs/1997/sbsta/crp01.pdf (23.05.2009).
84
Więcej informacji na temat SBI oraz SBSTA – patrz: United Nations Framework Conventionon
Climate Change, unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf (30.11.2008), s. 13–14; Kyoto Protocol to
the United Nations Framework Convention on Climate Change, unfccc.int/resource/docs/convkp/kpeng.pdf
(14.09.2008), s. 13; S. Agrawala, Structural..., op. cit., s. 628; D.L. Feldman, Iterative..., op. cit., s. 199;
J.E. Butler, A. Ghai, The United..., op. cit., s. 132.
79
80
216
Herbert Gnaś
„Syndrom doktora Frankensteina” miał wpływ na ustanowienie nowych form prezentowanych efektów pracy. Ogólnie IPCC przygotowywało w pierwszej połowie lat
90. XX w. dwa rodzaje raportów na potrzeby innych instytucji oraz decydentów:
raporty specjalne oraz dokumenty techniczne. O ile te pierwsze prezentowane były
już w 1992 r., jeszcze przez podpisaniem FCCC (pierwszy w 1992 r., kolejny
w 1994 r.), o tyle drugie w znacznie większym stopniu można wiązać z „syndromem”.
W IPCC zrozumiano, że waga Panelu dla całego związanego z kontrolą zmian klimatycznych procesu zależy od jego zdolności do przygotowywania raportów „natychmiastowej odpowiedzi” na potrzeby stron oraz instytucji związanych z tym procesem.
Istnienie INC doprowadziło zatem nie tylko do restrukturyzacji IPCC, ale także do
usprawnienia jego pracy w postaci przygotowywania lepiej dostosowanych czasowo
do potrzeb raportów.
* * *
W 1992 r. zakończono negocjacje w ramach Międzyrządowego Komitetu Negocjacyjnego, a ich efekt – Ramowa Konwencja Klimatyczna – została przyjęta. Dokonało tego ponad 160 państw85. Jak podkreślił to David Feldman, Ramowa Konwencja
była pierwszym po Układzie o zakazie prób broni nuklearnej w atmosferze, w przestrzeni kosmicznej i pod wodą z 1963 r. międzynarodowym porozumieniem wynegocjowanym pod auspicjami ONZ86. Warto odnotować, że efektem prac w ramach
INC była także Konferencja ONZ ws. Zrównoważonego Rozwoju (United Nations
Conference on Sustainable87 Development) oraz późniejsza Komisja Narodów Zjednoczonych ds. Zrównoważonego Rozwoju (United Nations Commission on Sustainable Development)88.
Po przyjęciu konwencji utworzono pierwszy Sekretariat Konwencji, złożony
z państw wchodzących w skład INC: Algierii, Argentyny, Francji, Indii i Rumunii89.
Faktem jednak jest, że Sekretariat ten posiadał dosyć ograniczony mandat do podejmowania działań: mógł on organizować spotkania sygnatariuszy konwencji, kontaktować się i zawierać umowy z innymi organizacjami międzynarodowymi, zajmującymi
się badaniami oraz przedstawiać sygnatariuszom projekty nowych protokołów90. Międzyrządowy Komitet Negocjacyjny istniał aż do 1995 r., kiedy ostatecznie został przekształcony w Sekretariat Konwencji91.
Emissions..., op. cit., s. 8.
D. L. Feldman, Iterative..., op. cit., s. 199.
87
Słowo to tłumaczone jest też czasami jako „samopodtrzymujący”.
88
89
Ibidem, s. 194.
90
Ibidem.
91
85
86
217
Międzyrządowy Komitet Negocjacyjny odegrał niezwykle istotną rolę w procesie
negocjacji klimatycznych. Bez niego nie istniałaby Ramowa Konwencja Klimatyczna,
a zatem i Protokół z Kioto, a działalność społeczności międzynarodowej w kwestii
kontroli emisji gazów cieplarnianych do atmosfery oraz kontroli zmian klimatycznych
miałaby charakter unilateralnych działań lub sektorowych czy też regionalnych porozumień. Być może przybrałyby one formę działań globalnych, jednakże bez sukcesu
INC nastąpiłoby to z dużym opóźnieniem.
Decyzję Zgromadzenia Ogólnego ONZ o powołaniu komitetu do życia oraz
powierzeniu mu misji przygotowania w drodze negocjacji tekstu Ramowej Konwencji
Klimatycznej należy uznać za słuszną. Chociaż sam proces negocjacji nie na każdym
etapie przebiegał sprawnie, to jednak ostatecznie dowiódł, że INC był instytucją skuteczną. Proces ten pokazał także, że komitet potrafił stworzyć pozytywne wzorce,
które są wykorzystywane dla lepszej i efektywniejszej współpracy państw na polu
kontroli zmian klimatycznych zachodzących na naszej planecie.
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Anna Wojciuk
METODY TWÓRCZEJ PRACY GRUPOWEJ
W ANALIZIE POLITYKI ZAGRANICZNEJ
I DYDAKTYCE
STOSUNKÓW MIĘDZYNARODOWYCH
W ostatniej dekadzie grupowe techniki analizowania polityki zagranicznej zrobiły
zawrotną karierę w instytucjach akademickich, badawczych, wywiadowczych, a także,
jak pokazują omówione w tym tekście doświadczenia, okazują się przydatne w dydaktyce stosunków międzynarodowych. Celem jest omówienie zasad stosowania ustrukturyzowanych technik pracy grupowej w analizie stosunków międzynarodowych,
pokazanie możliwości, jakie dają te metody oraz ich ograniczeń. Co szczególnie interesujące z akademickiego punktu widzenia, narzędzia te mają zarówno zastosowanie
badawcze, jak i dydaktyczne. Odpowiada to zapotrzebowaniu politologów pracujących
na wyższych uczelniach, którzy z jednej strony poszukują nowoczesnych metod analitycznych do prowadzenia własnych badań, a z drugiej – pozostają nauczycielami
i w tej roli zainteresowani są rozwijaniem instrumentarium dydaktycznego.
1. Metody heurystyczne
Metodologia pracy grupowej w analizie polityki zagranicznej nie jest niczym nowym,
choć dopiero w pierwszej dekadzie XXI w. zyskała szczególną popularność. Subdyscyplina prognozowanie międzynarodowe odnosząc się do omawianych tu technik
posługuje się od dawna terminem „metody heurystyczne“1. Jak pisze Mirosław Sułek,
„metody heurystyczne służą do rozwiązywania problemów przez zorganizowany wysiłek grupy osób“2. Istotą tej metody nie jest jednak samo zaangażowanie wielu osób,
a twórczy charakter pracy, innowacyjność jej efektów. Jako podejście naukowe heurystyka ukształtowała się w latach 60 XX w.3, a przełomowym wydarzeniem okazało
Na temat genezy słowa heurystyka: Nowa encyklopedia powszechna PWN, Warszawa 1995, s. 747.
M. Sułek, Prognozowanie i symulacje międzynarodowe, Warszawa 2010, s. 80.
3
J. Antoszkiewicz, Metody heurystyczne. Twórcze rozwizywanie problemów, Warszawa 1990, s. 73.
1
2
220
Anna Wojciuk
się dla niej wynalezienie przez Alexa Osborna techniki burzy mózgów4. Metody heurystyczne nakierowane są na rozwiązywanie problemów i kreatywne, śmiałe stawianie
hipotez, te drogi bowiem prowadzą do odkrywania nowych prawd. Są to metody skłaniające do wyjścia poza nawykowo stosowane algorytmy myślenia i otwarcia na nieszablonowe rozwiązania.
Metody heurystyczne rozwijają się dynamicznie zarówno w podejściach ilościowych, jak i w analizach nakierowanych humanistycznie. W matematyce oraz informatyce należą do najważniejszych narzędzi w badaniach nad sztuczną inteligencją5.
Popularne są w biznesie i zarządzaniu, stanowią nieodłączny element kultury organizacyjnej najbardziej kreatywnych firm świata, takich jak Google6 czy Apple. Nic dziwnego, odpowiednio ustrukturyzowane metody pracy grupowej rozwijają potencjał
ludzki, co psychologowie nazywają treningiem twórczości7. Od psychologii poznawczej blisko już do dydaktyki – kreatywność, krytyczne myślenie, ukierunkowanie na
rozwiązywanie problemów, a także samą zdolność do pracy w grupie oraz komunikację uważa się za najcenniejsze umiejętności w XXI w.8 Ustrukturyzowane metody
pracy grupowej uczą tych wszystkich umiejętności, podobnie jak wytwarzają poczucie
współodpowiedzialności i pozytywnie wpływają na zdolności organizacyjne i przywódcze. Zatem spełniają wiele kryteriów przyszłościowo ukierunkowanej dydaktyki,
nakierowanej nie tylko na rozwój wiedzy, ale także kluczowych kompetencji.
W tradycyjnie rozumianych przedsięwzięciach grupowych kluczowym dla współpracy etapem jest faza wstępna. W takim modelu osoby odpowiedzialne za wykonanie
zadania spotykają się głównie na początku prac, wspólnie omawiają problem, definiują
zagadnienia i budują problemową mapę danego tematu. Następnie rozdzielają między
siebie poszczególne elementy składowe, które w zasadniczej części realizują już indywidualnie. Na końcowym etapie uczestnicy znów pracują razem nad złożeniem elementów w całość i uzgodnieniem wypracowanych przez siebie wyników. Umiejętność
sprawnego zarządzania takim przedsięwzięciem, szczególnie w znacznej skali, jest
dużym osiągnięciem, podobnie zresztą jak zdolność dopasowania się do potrzeb i standardów pracy grupy w przypadku jej szeregowych członków. Mankamentem tradycyjnej metody pracy w grupie jest jednak to, że w kluczowej fazie twórczej analizy
i rozwiązywania problemów uczestnicy pracują indywidualnie. W efekcie produkt
takiego zbiorowego wysiłku przypomina bardziej koncert z udziałem wielu solistów
niż koncert chóru. Nie byłoby to problemem, gdyby nie fakt, że coraz większa liczba
4
A.F. Osborn, Applied Imagination: Principles and Procedures of Creative Problem Solving, New
York 1953.
5
M. Sułek, op. cit. , s. 81.
6
http://www.google.com/corporate/culture.html
7
E. Nęcka: Trening twórczości, Olsztyn 1992, s. 14.
8
Por.: W. Huitt, Success in the Conceptual Age: Another paradigm shift. Referat wygłoszony na 32 Annual Meeting of the Georgia Educational Research Association, Savannah, GA, October 26, 2007,
http://www.edpsycinteractive.org/papers/conceptual_age.pdf.
Metody twórczej pracy grupowej w analizie polityki zagranicznej i dydaktyce stosunków międzynarodowych
221
zagadnień, którymi zajmują się badacze i praktycy stosunków międzynarodowych
zalicza się do zbioru problemów kompleksowych i charakteryzuje się wysokim poziomem niepewności.
2. Praca w grupie a analiza danych wywiadowczych
Jak pokazują badania prowadzone w ramach różnych dziedzin nauki, twórcza praca
w grupie jest najskuteczniejszym narzędziem radzenia sobie z kompleksowymi zagadnieniami o niejasnych rozwiązaniach. Raport z 2008 r. na temat przyszłości wywiadu
Vision 2015: A Globally Networked and Integrated Intelligence Enterprise przewiduje,
że w najbliższych latach nastąpi dalsze, zasadnicze przewartościowanie metodologii
analizowania stosunków międzynarodowych na potrzeby wywiadowcze. Organizacje
bardzo ograniczą ilość zadań powierzanych pojedynczym ekspertom na rzecz przedsięwzięć wymagających współpracy na wszystkich etapach pracy analitycznej i rozwiązywania problemów. Współpraca opierać się będzie już nie na koordynowaniu
zbiorowego wysiłku, ale na regularnej dyskusji dotyczącej danych, wskaźników
i hipotez we wszystkich fazach prac analitycznych9.
Filozofii tej odpowiada jeden z bardziej znanych, a zarazem najnowszych podręczników do analizy danych wywiadowczych Structured Analytic Techniques for
Intelligence Analysis10. Praca ta została opublikowana przez badaczy, którzy mają
ogromne doświadczenie praktyczne w omawianej tu dziedzinie. Richards Heuer jest
weteranem amerykańskiego wywiadu z ponad czterdziestoletnim stażem i zarazem
autorem istotnej publikacji naukowej Psychology of Intelligence Analysis, gdzie w bardziej teoretyczny i usystematyzowany sposób przedstawia typowe pułapki, w które
wpada ludzi umysł wówczas, gdy próbuje analizować tak złożone problemy, jak te,
z którymi mamy do czynienia w stosunkach międzynarodowych11. Randolph Pherson,
drugi z autorów, może pochwalić się niemal trzydziestoletnią praktyką analityka
wywiadu, a zarazem znaczącym dorobkiem w obszarze szkolenia z technik analitycznych, zarówno na potrzeby agencji wywiadowczych, jak i firm prywatnych, w szczególności zaś biznesu12. Pherson poświęcił dziesięć lat swojej kariery zawodowej
wypracowywaniu takich narzędzi analitycznych, które pozwolą zminimalizować
ryzyko typowych błędów opisanych przez Heuera, rozbudzą wyobraźnię i kreatyw9
Vision 2015: A Globally Networked and Integrated Intelligence Enterprise, Washington D.C. 2008,
s. 13.
R.J. Heuer Jr., R.H. Pherson, Structured Analytic Techniques for Intelligence Analysis, Washington
D.C. 2010.
11
R.J. Heuer Jr, Psychology of Intelligence Analysis, Center for the Study of Intelligence, Central
Intelligence Agency, 1999, książka dostępna na stronie https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/books-and-monographs/psychology-of-intelligence-analysis/index.html
12
Por.: http://www.pherson.org/.
10
222
Anna Wojciuk
ność ludzi, a zarazem ustrukturyzują proces analityczny tak, by uniknąć chaosu i rozprężenia. Ducha tej metodologii dobrze oddaje hasło firmy konsultingowej należącej
do Phersona: Break mindsets. Instill rigor. Leverage imagination (co można przełożyć
na polski: Przełam schemat. Zaprowadź ład. Dźwignij wyobraźnię)13.
Już w pierwszym zdaniu omawianego podręcznika autorzy zwracają uwagę na
fundamentalną transformację myślenia o stosunkach międzynarodowych, które przestaje być współcześnie dziełem znakomitych choćby solistów, a staje się domeną
współpracy w grupie ekspertów14. Wymieniają cztery powody tej zmiany.
Po pierwsze, mówią o omawianej już powyżej rosnącej złożoności problemów i ich
coraz bardziej multidyscyplinarnej naturze. Globalny kryzys finansowy, zagadnienie
ocieplenia klimatu i rewolucji energetycznej to najbardziej znane przykłady wyzwań
międzynarodowych, których nie sposób badać ograniczając się tylko do metodologii
z zakresu nauki o stosunkach międzynarodowych. Jednak także rzut oka na mniej skomplikowane aspekty bezpieczeństwa państw, jak proliferacja nuklearna czy terroryzm
pokazuje, że dla zrozumienia tej problematyki niezbędna jest wiedza z dziedzin niekiedy
bardzo odległych od tradycyjnie pojmowanych stosunków międzynarodowych. Dobrym
przykładem średnioterminowej prognozy międzynarodowej, wykorzystującej wiedzę
ekspertów z różnych dziedzin jest raport Global Trends 2025: A Transformed World15.
Po drugie, współpraca w zdywersyfikowanych grupach pomaga szybko dzielić się
wiedzą poza granicami poszczególnych organizacji i budować zaufanie między ekspertami reprezentującymi różne instytucje. Taka współpraca często okazuje się trudniejsza niż może się to wydawać postronnemu obserwatorowi – organizacje o zbliżonych kompetencjach i zadaniach mają bowiem często tendencję do rywalizowania
między sobą i niechętnie dzielą się wiedzą, zwłaszcza jeśli może ona decydować
o politycznych wpływach danej instytucji.
Po trzecie, wiedza i doświadczenie stają się coraz bardziej rozproszone i proces
analizy stosunków międzynarodowych powinien uwzględniać nie tylko stanowisko
ekspertów i analityków, którzy zawodowo zajmują się badaniem danego problemu,
ale także osób o innym doświadczeniu zawodowym, decydentów politycznych, dyplomatów i urzędników, dziennikarzy, przedstawicieli organizacji pozarządowych
i wszystkich innych interesariuszy, którzy mogą posiadać oryginalny wgląd w analizowane zagadnienie.
Po czwarte wreszcie, metody pracy grupowej w możliwie różnorodnym środowisku ekspertów pozwalają weryfikować tzw. model mentalny, czyli uproszczony
szkielet problemu, budowany w umyśle człowieka, a obejmujący jego rozumienie
i konceptualizację, części składowe i zagadnienia powiązane oraz relacje między nimi.
Tłum. Magdalena Krawczyk-Radwan
R.J. Heuer Jr., R.H. Pherson, op. cit., s. 3.
15
Global Trends 2025: A Transformed World, Washington D.C.: National Intelligence Council; US
Government Printing Office, 2008, raport dostępny na http://www.dni.gov/nic/NIC_2025_project.html
13
14
223
3. Problemy percepcji
Model mentalny jest głęboko zakorzenionym w umysłach analityków przekonaniem
na temat mechanizmu funkcjonowania jakiegoś elementu życia międzynarodowego
i jest on zarazem bardzo trudny do zmiany. Jednak, jak pokazują badania, stereotyp
ten stanowi najczęstszą przyczynę błędów w analizie i w prognozowaniu stosunków
międzynarodowych16. Ludzie, gdy zabierają się do badania jakiegoś problemu, nigdy
nie robią tego z „czystym umysłem”, zawsze mają już pewne „przed-sądy” na dany
temat, dysponują jakimś doświadczeniem i wiedzą, i na nich budują swoją perspektywę lub punkt widzenia, które nazywamy modelem mentalnym. Model ten często
podświadomie podpowiada analitykom, czego poszukiwać, jakie pytania zadawać, co
jest istotne oraz jak interpretować to, co się widzi. Ten model, wypracowany w toku
edukacji oraz praktyki zawodowej pełni bardzo istotne funkcje, umożliwia bowiem
samo funkcjonowanie aparatu poznawczego człowieka oraz pozwala przeprowadzać
każdego dnia dziesiątki trafnych rozumowań. Zawodzi on jednak często w przypadku
złożonych, wieloaspektowych zagadnień, w których dodatkowo znaczny jest poziom
niepewności i niemałą rolę odgrywają zdarzenia o charakterze losowym.
Robert Jervis w znakomitej pracy Perception and Misperception in International
Politics szczegółowo omawia, jak działa opisywany model mentalny i dobrze pokazuje
próg zawodności algorytmicznego myślenia, nawet w sytuacji, gdy analizy dokonuje
najznakomitszy ekspert-solista17. Praca Jervisa na licznych przykładach dowodzi, jak
trudno jest podważać założenia rozumowań, którymi się operuje oraz dokonywać
korekt w percepcji. Analitycy i decydenci polityczni mają skłonność do niedostrzegania lub pomniejszania znaczenia tych faktów, które nie pasują do modelu mentalnego,
w ramach którego operują. Wykazują natomiast tendencję do wychwytywania przede
wszystkim tych informacji, które pasują do tego, co już wiedzą o danym problemie.
Ta słabość kognitywna jest najczęstszym powodem błędnych analiz stosunków międzynarodowych w przełomowych dla świata momentach. Metody analityczne proponowane przez Heuera i Phersona mają na celu ułatwienie wystawienia na próbę dominujących założeń, pozwalają na każdym etapie procesu analitycznego wrócić do fundamentalnego poziomu przesłanek i zadać pytanie o ich słuszność.
Ustrukturyzowane techniki analityczne ułatwiają z jednej strony spotkanie ludzi
o odmiennych doświadczeniach, pomagają im w swobodnej wymianie myśli, a także
budują atmosferę twórczego, nieskrępowanego myślenia o zagadnieniach międzynarodowych. Z drugiej jednak strony zapewniają dostatecznie silny fundament współpracy, dzięki któremu wytrącenie z poznawczego status quo, które jest niezbędnym
elementem kreatywnego myślenia, nie osiąga nadmiernego poziomu. Zbyt duża
Por. J. Davis, Why Bad Things Happen to Good Analysts, w: R.Z. George, J.B. Bruce (red.), Analyzing Intelligence: Origins, Obstacles, and Innovations, Washington D.C. 2008.
17
Por. R. Jervis, Perception and Misperception in International Politics, Princeton 1976, s. 117– 202.
16
224
Anna Wojciuk
nierównowaga poznawcza doprowadzić może bowiem do rozpadu całego procesu grupowego. „Przepis” postępowania w pracy grupowej jest bardzo istotny i precyzyjny,
tak by zapewnić stabilność i efektywność współpracy. Instrukcje postępowania w pracy
grupowej bywają nawet porównywane do standardowych procedur operacyjnych
w wojsku (ang.: SOP – standard operating procedure). Książka Heuera i Phersona uczy
ponad sześćdziesięciu szczegółowych technik analitycznych dla wszystkich faz badawczych, począwszy od formułowania samego problemu, a skończywszy na implementacji i ewaluacji efektów procesu analitycznego z perspektywy czasu. W tym miejscu
chodzi jednak nie tylle o przedstawienie poszczególnych narzędzi, ile o zaprezentowanie ogólnych zasad badania problematyki międzynarodowej metodą pracy zespołowej.
Filozofia ustrukturyzowanych technik analitycznych mówi, że nawet jeśli jakieś
narzędzie może zostać zastosowane przez indywidualnego badacza, każdy etap pracy
nad danym zagadnieniem powinien być w systematyczny i transparentny sposób uzewnętrzniany w formie, dzięki której grupa może łatwo wymieniać się spostrzeżeniami,
budować na ustaleniach innych członków oraz w nieskrępowany sposób poddawać
krytyce poszczególne fragmenty analizy18. Dzięki takiej metodzie pracy analityk nieustannie konfrontuje się z odmiennymi perspektywami i konkurencyjnymi interpretacjami, polemika jest czymś instytucjonalnie wbudowanym w proces, oddzielając już
za pomocą samej metodologii krytykę zaproponowanej analizy od krytyki osoby eksperta. Narzędzia strukturyzują zatem zarówno indywidualne myślenie, jak i interakcje
między analitykami w zespole lub w większej grupie. Proces dochodzenia do poszczególnych konkluzji cząstkowych jest przejrzysty, a każdy kolejny krok może stać się
przedmiotem dyskusji w grupie. Nowe informacje i pomysły pojawiające się w trakcie
badania mogą swobodnie inspirować innych uczestników, a kolejne idee mają szansę
stać się mnożnikiem pomysłowości całej grupy. Jest to, zdaniem autorów, optymalna
organizacja pracy, jeśli chce się stymulować twórcze, innowacyjne myślenie. Wspólne
rozwiązywanie problemu jest podejściem zasadniczo odmiennym niż opisana wyżej
tradycyjna praca w grupie, w ramach której każdy dostaje fragment większego zadania
i samodzielnie pracuje nad nim, w minimalnym zakresie konsultując się w trakcie
z innymi członkami zespołu. W sytuacji, gdy ludzie badają złożone zagadnienie,
synergia wielu umysłów daje dużo lepsze efekty niż namysł samotnego analityka19.
Narzędzia pracy grupowej w analizie stosunków międzynarodowych mają też
swoje słabości. Członkowie zespołu mogą wpaść w pułapki myślenia grupowego lub
poddać się wpływowi dominujących w danej zbiorowości jednostek. Ustrukturyzowane techniki analityczne zawierają wiele „wentyli bezpieczeństwa”, mających ochronić grupę przed dominacją najsilniejszych jej uczestników i wydobyć perspektywy
reprezentowane przez członków o mniejszej sile przebicia, którzy mogą wnieść do
dyskusji odmienne, istotne punkty widzenia, o ile zapewni się im możliwość i bezpie18
19
Ibidem, s. 6–7.
225
czeństwo wypowiedzi. Metody te zapewniają też efektywną komunikację w grupie
osób posługujących się niekiedy odmiennymi językami profesjonalnymi oraz uczą
trafnej dekompozycji problemu na części składowe. Podpowiadają, jak radzić sobie
w dużymi ilościami danych, by nie stracić z oczu tego, co jest zasadniczym problemem do rozwiązania. Niebagatelne znaczenie dla twórczej pracy w grupie ma także
rozwój technologii komunikacyjnych i informatycznych oraz niewielki koszt ich zastosowania. Bezprecedensowym ułatwieniem jest np. możliwość wspólnej edycji dokumentów za pośrednictwem Internetu, wprowadzania na bieżąco poprawek, a także
dzielenia się komentarzami z zachowaniem oryginalnego tekstu. Coraz popularniejsze
są także narzędzia do wizualizacji problemu, ułatwiające prezentację w formie graficznej złożonego zagadnienia po jego dekompozycji na czynniki pierwsze. Narzędzia
to oczywiście nie wszystko, nawet najlepsze nie pomogą, jeśli analitykom brakować
będzie wiedzy, doświadczenia lub wyobraźni20.
Podstawowym zarzutem wobec technik pracy grupowej w analizie stosunków
międzynarodowych jest czasochłonność procesu. Zdaniem entuzjastów jednak, jest to
głównie problem właściwej organizacji pracy i wyrobienia u członków grupy optymalnej równowagi między twórczą swobodą wypowiadania swoich myśli oraz samodyscypliną i świadomością tego, co jest przedmiotem i celem procesu analitycznego.
W praktyce wiele z technik nie należy do czasochłonnych, a gdy członkowie grupy
opanują zasady pracy, procedury te pozwalają wręcz na znaczącą oszczędność czasu.
Dzielenie się nawzajem wiedzą i doświadczeniami oraz uczenie się ludzi od siebie
pozwala indywidualnemu analitykowi zaoszczędzić wiele godzin, które w tradycyjnym modelu pracy musi on poświęcić na zgłębienie różnych wątków zagadnienia,
które ostatecznie mają marginalne znaczenie dla wykonywanego zadania. Poza tym
dzielenie się wiedzą na każdym etapie ogranicza ryzyko przeoczenia jakichś istotnych
czynników przez część grupy.
4. Praca w grupie a kreatywne rozwiązywanie problemów
Być może jednak techniki te są do tego stopnia wyspecjalizowane i wymagające, że
o ile zaciekawić mogą analityków pracujących dla instytucji wywiadowczych, o tyle
nie okażą się przydatne w pracy badacza stosunków międzynarodowych, nie wspominając już o dydaktyce. Jak dowodzi przykład podręcznika Heuera i Phersona, opisywane tu narzędzia cieszą się dużym zainteresowaniem w administracji publicznej, na
uniwersytetach, w ośrodkach analitycznych, biznesie, finansach i medycynie21. Nie
tylko zresztą w dziedzinie stosunków międzynarodowych stosuje się twórcze metody
pracy w grupie do rozwiązywania złożonych problemów. Znaczenie współpracy
20
21
Ibidem, s. 6.
Ibidem, s. 7.
226
Anna Wojciuk
w nowoczesnym biznesie zostało przekonująco pokazane w bestsellerze z 2006 r.
Wikinomics. How Mass Collaboration Changes Everything22. W swojej najnowszej
książce Macrowikinomics: Rebooting Business and the World, Don Tapscott i Anthony
Williams przekonują, że powyższy model w zawrotnym tempie upowszechnił się
w ciągu kilku ostatnich lat i innowacyjność grupy ludzi znajduje liczne i ważne zastosowania już nie tylko w biznesie, ale w nauce, administracji i edukacji23. Zdaniem
autorów, w XXI w. najlepiej poradzą sobie te organizacje i grupy ludzi, które cechować będzie pięć fundamentalnych zasad: współpraca, otwartość, kultura dzielenia się
wiedzą, moralne reguły gry oraz współzależności. Do podobnych wniosków dochodzą
badacze analizujący źródła sukcesu najlepszych firm doradczych zajmujących się
zarówno zleceniami z sektora prywatnego, jak i publicznego24. Paul Friga przedstawia
metody zespołowego rozwiązywania problemów stosowane w wiodących firmach konsultingowych. Zauważa on, że wszystkie strategiczne decyzje są tam podejmowane
w wyniku pracy grupy osób, nigdy zaś indywidualnie25. Zbieżność pomysłów jest nieprzypadkowa, zarówno narzędzia analizy danych wywiadowczych w stosunkach międzynarodowych, prezentowane przez Heuera i Phersona, jak i nowoczesne techniki
stosowane w administracji, konsultingu i biznesie wywodzą się z metodologii tzw.
procesu kreatywnego rozwiązywania problemów26, opracowanej w latach 50. XX w.
przez Alexa Osborna i Sidneya Parnesa.
Ronald Heifetz nazywa wieloaspektowe, skomplikowane zagadnienia, wymagające kreatywnych rozwiązań wyzwaniami adaptacyjnymi, w przeciwieństwie do
wyzwań technicznych, gdzie algorytmiczne metody pracy przynoszą zadowalające
rozwiązania27. Heifetz to jeden z najlepiej ocenianych przez studentów profesorów
Harvard Kennedy School of Government, a zarazem autor znanej książki Leadership
Without Easy Answers, która w ciągu niemal dwudziestu lat doczekała się kilkunastu
wydań w Stanach Zjednoczonych i tłumaczeń na ponad dwadzieścia języków. Praca
ta przekonuje, że wyzwania adaptacyjne wymagające kreatywnego myślenia w grupie
osób dotyczą w zasadzie wszystkich dziedzin życia ludzkiego, w tym podaje liczne
przykłady z dziedziny stosunków międzynarodowych28.
22
D. Tapscott, A. Williams, Wikinomics. How Mass Collaboration Changes Everything, London
2006.
D. Tapscott, A. Williams, Macrowikinomics: Rebooting Business and the World, New York 2010.
Por. P. Friga, The McKinsey Engagement: A Powerful Toolkit For More Efficient and Effective Team
Problem Solving, New York 2008; E. Rasiel, The McKinsey Mind: Understanding and Implementing the
Problem-Solving Tools and Management Techniques of the World‘s Top Strategic Consulting Firm, New
York 2001; E. Rasiel, The McKinsey Way, New York 1999; C. Stern, The Boston Consulting Group on
Strategy: Classic Concepts and New Perspectives, New York 2006.
25
P. Friga, op. cit.
26
Ang. Creative Problem Solving Process
27
R. Heifetz, A. Grashow, M. Linsky, The Practice of Adaptive Leadership, Cambridge M.A. 2009,
s. 19–22.
28
Por. R. Heifetz, Leadership Without Easy Answers, Cambridge M.A., 1995.
23
24
227
Rozwiązywanie problemu o charakterze adaptacyjnym ma największe szanse
powodzenia wówczas, gdy zaangażowane zostaną w proces osoby reprezentujące możliwie szerokie spektrum interesariuszy, a w ramach danej organizacji – ludzie zajmujący różne pozycje, legitymujący się odmiennymi doświadczeniami oraz statusem
w ramach instytucji. Jak pisze Heifetz, najbardziej owocna jest współpraca w grupie,
która łączy ludzi przełamując formalne i nieformalne bariery, zdolnością tworzenia
takich grup charakteryzują najbardziej twórcze, innowacyjne i dynamiczne organizacje29. Ważne jest także utrzymywanie napięcia pomiędzy różnymi, acz komplementarnymi umiejętnościami i punktami widzenia. Napięcie to powinno być jednak kontrolowane tak, aby nie przekroczyło granicy, poza którą konflikt przestaje być zdrowy
i produktywny, a zaczyna przytłaczać i obezwładniać uczestników grupy30. Osoby
uczestniczące w procesie rozwiązywania problemu powinny być nieustannie nastawione na uczenie się od siebie nawzajem, a warunki ich współpracy pozwalać powinny
na eksperymenty, a nawet dopuszczać błędy31. Heifetz przekonuje, że w takiej atmosferze ludzie stają się bardziej pomysłowi i twórczy32. Podobnie jak Heuer i Pherson,
także Heifetz wiele pisze o konieczności ochrony i zapewnienia poczucia bezpieczeństwa tym członkom grupy, którzy mają odmienne zdanie niż większość, chronić należy
też niesfornych uczestników, tzw. troublemakers. Jednostki o takim profilu mają
bowiem zdolność stawiania trudnych pytań, kwestionowania przesłanek i rzucania
niezależnych sądów, zmuszając grupę do przemyślenia zawczasu najsłabszych punktów rozumowania33.
Podobne wnioski nasuwają się podczas lektury prac Petera Senge, profesora MIT,
który jest specjalistą z zakresu myślenia systemowego oraz autorem przełomowej teorii „organizacji uczącej się”. Senge podkreśla, że grupa uczy się dzięki jednostkom,
które się uczą. I o ile to, że jednostki się uczą nie gwarantuje jeszcze, że uczyć się
będzie cała grupa, o tyle uczenie się członków grupy jest niezbędnym warunkiem
twórczego procesu w ramach zbiorowości34. Doskonalenie się jednostek definiuje się
tu jako nieustanną ciekawość świata oraz gotowość zdobywania nowej wiedzy i umiejętności, a nawet znacznego, stopniowego przewartościowywania swoich poglądów.
Wyćwiczenie nawyku kreatywnego, a nie reaktywnego działania oraz gotowość na
konfrontację wyobrażeń o rzeczywistości z rzeczywistością taką, jaka ona rzeczywiście jest, warunkuje pomysłowość oraz nieschematyczne myślenie. Uczenie się grupy
R. Heifetz, A. Grashow, M. Linsky, op.cit., s. 103.
L. Hirshhorn, T. Gilmore, The New Boundaries of the ‘Boundaryless’ Company, „Harvard Business
Review” maj–czerwiec 1992 r., s. 5.
31
Więcej na temat procesu uczenia się por. Ch. Argyris, D.A. Schon, Organizational Learning:
A Theory of Action Perspective, Reading, Mass. 1978 oraz inne prace Chrisa Argyrisa.
32
R. Heifetz, A. Grashow, M. Linsky, op.cit., s. 103.
33
Ibidem, s. 169–175.
34
P. Senge, The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization, New York 1990,
s. 139.
29
30
228
Anna Wojciuk
to proces budowania wspólnej wizji tego, co chce się osiągnąć, stopniowego zbliżania
się do siebie różnorodnych przekonań co do celu pracy, jakie zwykle pojawiają się
w zbiorowości. W dobrze działającej grupie ludzie są nie tylko utalentowani oraz
posiadają wspólną wizję celu, ale także umieją współpracować – osiągają synergię
porównywalną do chóru.
Praca w grupie ma – zdaniem Petera Senge – dwa krytyczne wymiary. Po pierwsze, konieczne jest zyskanie wglądu w kompleksowe zagadnienie, które jest przedmiotem zainteresowania grupy, nabycie umiejętności wykorzystania potencjału wielu
umysłów i ich przewagi nad jednym tylko rozumem. Po drugie, trzeba rozwijać
innowacyjne, skoordynowane działania. W sprawnie funkcjonującej grupie tak, jak
w dobrej drużynie sportowej, każdy członek zespołu ma świadomość innych zawodników i działa tak, że inni mogą polegać na nim, a działania poszczególnych osób są
komplementarne35.
Nauka w grupie wymaga opanowania sztuki dialogu i dyskusji. Dialog polega na
wolnym i twórczym odkrywaniu złożonych problemów, patrzeniu na nie z różnych
stron, na „głębokim” słuchaniu się nawzajem i powstrzymywaniu od kategorycznych
sądów. Celem dialogu jest wyjście ponad indywidualny poziom rozumienia danego
zagadnienia i w bezpiecznych warunkach ujawnienie niespójności i słabości przekonań. Aby dialog był możliwy, zdaniem Senge, muszą być spełnione trzy warunki,
uczestnicy muszą umieć „zawiesić” swoje założenia, muszą mieć przekonanie, że istnieje między nimi koleżeńska płaszczyzna dialogu oraz musi być w grupie osoba dbająca o zachowanie odpowiedniego kontekstu dialogu. Dyskusja natomiast jest bardziej
dynamiczna, przypomina grę w ping-ponga, pozwala prezentować różnorodne poglądy,
konfrontować je i bronić. W dyskusji chodzi raczej o przekonywanie innych niż
o wspólne zgłębianie problemu36. Dialog i dyskusja są potencjalnie komplementarne,
jednak należy rozróżniać między nimi i dbać o właściwą równowagę. Dialog ma
bowiem tendencję do przekształcania się niepostrzeżenie w dyskusję.
Umiejętność pracy w gupie to także zdolność radzenia sobie z mechanizmami
obronnymi członków, które sprowadzają niekiedy zbiorowy wysiłek na manowce
i czynią współpracę mało produktywną. Mechanizmy obronne chronią zwykle członków grupy przed kłopotliwymi, niewygodnymi sytuacjami. Jak dowodzi w swoich
badaniach Chris Argyris, professor Harvard Business School, znany z zastosowania
wiedzy naukowej do rozwiązywania praktycznych problemów w organizacjach, ludzie
przede wszystkim obawiają się wystawienia na krytykę i ujawnienia słabości rozumowania, które stoi za ich poglądami, a mniej chodzi im o samo ocalenie poglądów, czy
o pozycję w grupie37. W kontekście konfliktu ma niekiedy miejsce sztuczne zacieranie
różnic lub zastosowanie zasady, że „zwycięzca bierze wszystko”. Grupie trudno jest
Ibidem, s. 236.
Ibidem, s. 241–243.
37
Ch. Argyris, Strategy, Change and Defensive Routines, Boston 1985.
35
36
229
uczyć się, gdy na lukę poznawczą odpowiada się redukowaniem poczucia potrzeby
uczenia się zamiast poszukiwania nowych rozwiązań.
Produktywne podejście do problemu zakłada patrzenie na zagadnienie z wielu
różnych perspektyw i poszukiwanie licznych, alternatywnych rozwiązań. W takiej
atmosferze można wymienić się wieloma ideami i dojść do niekonwencjonalnych,
niebanalnych wariantów. Celem produktywnego myślenia jest wygenerowanie dużej
liczby alternatywnych rozwiązań, spośród których najmniej oczywistym poświęca się
tyle samo uwagi, co najbardziej prawdopodobnym. Kreatywne myślenie prowadzi do
odkrycia perspektyw, których nikt wcześniej nie opisał. Pierwszym krokiem jest przeformułowanie problemu na wiele odmiennych sposobów, tak aby wyjść poza schematyczną, typową jego percepcję. Zdolność odnajdywania połączeń i związków między
pozornie odległymi od siebie zagadnieniami pozwala zauważyć zagadnienia, których
inni badacze nie dostrzegli. Twórcze myślenie wymaga również zdolności cierpliwego
znoszenia ambiwalencji między konkurencyjnymi interpretacjami rzeczywistości oraz
utrzymywania zainteresowania kilkoma, pozornie niekompatybilnymi dziedzinami
wiedzy. Cechy, które warto ćwiczyć i wspierać to zdolność rzucania wyzwania status
quo, umiejętność kwestionowania przesłanek, ciekawość, zamiłowanie do poszukiwania alternatywnych pomysłów, chęć podejmowania inicjatywy, wyobraźnia i nakierowanie na przyszłość, adaptacyjność do różnych okoliczności i zadań zawodowych38.
Inną zasadą ustrukturyzowanych technik jest powracanie do wcześniejszych etapów procesu rozwiązywania problemu i umożliwienie uczestnikom zakwestionowania
przesłanek oraz wszystkich faz rozumowania. Podobnie o analizach politycznych
i procesie planowania polityk publicznych pisze m.in. Eugene Bardach. Zwraca on
uwagę, że proces rozwiązywania problemów oparty jest na próbach i błędach, dlatego
zwykle trzeba powtarzać poszczególne kroki i wracać do wcześniejszych etapów pracy
ze świadomością dalszych wniosków, do których założenia i rozumowania prowadzą39.
Rozwiązywanie problemu często wymaga redefinicji całego zagadnienia w trakcie
pracy, rewizji spektrum możliwych wariantów oraz kryteriów oceny efektów. Proces
ten bywa frustrujący, jednak, gdy właściwie poprowadzony, daje dużą satysfakcję
poznawczą.
Uczenie się od innych ludzi i praca w grupie mają szczególne znaczenie w nauce.
Werner Heisenberg, znany fizyk i twórca prawa nieoznaczoności pisał, że „nauka
jest zakorzeniona w rozmowie. Współpraca różnych ludzi może zaowocować efektami o największym znaczeniu“40. W podobnym świetle Eugene Bardach przedstawia proces analiz i projektowania polityk publicznych, w tym polityki zagranicznej,
jeśli ma on owocować rozwiązywaniem problemów, a nie wnioskami o charakterze
38
Por. T. Proctor, Creative Problem Solving for Managers: Developing Skills for Decision Making and
Innovation, 2010.
39
Por. E. Bardach, A Practical Guide for Policy Analysis: The Eightfold Path to More Effective Problem Solving, New York 2008.
40
W. Heisenberg, Physics and Beyond: Encounters and Conversations, New York 1971.
230
Anna Wojciuk
algorytmicznym41. Badając dorobek innych dyscyplin w dziedzinie twórczego myślenia i rozwiązywania problemów, można spodziewać się, że ustrukturyzowane metody
analityczne zaprezentowane przez Heuera i Phersona nie są pomysłem całkowicie
autorskim. Stanowią one udaną adaptację kreatywnych metod współpracy stosowanych
w naukach ścisłych i biznesie do potrzeb badań nad stosunkami międzynarodowymi.
Prace poświęcone twórczemu myśleniu ukazywały się już w latach 40. XX w.,
jednak prawdziwa moda na tego typu literaturę pojawiła się pół wieku później. Najwięcej opublikowano oczywiście w obszarze biznesu, duży rozgłos zyskała m.in. książka
Tony’ego Proctora, Creative Problem Solving for Managers: Developing Skills for
Decision Making and Innovation 42. Co ciekawe, zaprezentowane w niej narzędzia pracy
twórczej bardzo przypominają propozycje Heuera i Phersona. Obydwa podejścia uznają,
że kreatywność nie jest tym samym, co inteligencja. Jednostka może być znacznie inteligentniejsza niż jest kreatywna i znacznie bardziej kreatywna niż inteligentna. Ludzie
zwykle myślą w sposób reproduktywny i algorytmiczny, opierają się na doświadczeniu, które nabyli mierząc się z podobnymi zagadnieniami w przeszłości. Taka ścieżka
może prowadzić do utrwalania modeli mentalnych oraz do nadmiernej pewności co do
trafności swoich sądów. Jednak, jak przekonuje Tim Hurson, kreatywności i twórczego
myślenia można się nauczyć, nie jest to zdolność z góry dana lub nie dana jednostce43.
5. Techniki ustrukturyzowanej burzy mózgów
Praca w grupie nad zagadnieniem z obszaru stosunków międzynarodowych powinna,
zdaniem Heuera i Phersona, zaczynać się od zbudowania taksonomii problemu oraz
jego dekompozycji, a zatem ustalenia struktury zagadnienia, elementów składowych,
zastanowienia się, na jakie kluczowe pytania należy odpowiedzieć. W fazie tej można
też postawić pytanie, czy w ogóle sam problem jest dobrze sformułowany, często pierwotna konceptualizacja jest zbyt wąska lub zbyt szeroka, niekiedy nie dostrzega
jakichś fundamentalnych kwestii. Ponieważ umysł ludzki słabo radzi sobie z zapamiętywaniem i operacjonalizacją dużej ilości danych, po ustaleniu struktury problemu,
warto przedstawić ją w formie graficznej, zaznaczając odpowiednio np. strzałkami
uwarunkowania, korelacje etc.
Choć wszystkie etapy analizy opierają się na technice burzy mózgów, w szczególności faza druga – czyli generowanie pomysłów wymaga nawet kilkukrotnego
przeprowadzenia ustrukturyzowanego brainstorming. Czas ten służy swobodnemu
rzucaniu idei, skojarzeń, szczególnie cenne są te łączące znane dotychczas idee
w nowy sposób. Burza mózgów nie odnosi się do grupy znajomych siedzących razem
E. Bardach, op. cit.
T. Proctor, op. cit.
43
T. Hurson, Think Better: An Innovator‘s Guide to Productive Thinking, New York 2007.
41
42
231
i rozmawiających o problemie. Burza mózgów to proces grupowy, rządzący się ścisłymi zasadami i procedurami, zapewniającymi maksymalną produktywność. Po
pierwsze, zapraszając uczestników grupy należy z wyprzedzeniem precyzyjnie określić cel i temat pracy oraz poprosić ich o przygotowanie się do spotkania. Po drugie,
nowe pomysły są zawsze mile widziane i na tym etapie nie należy ich krytykować,
nawet jeśli wydają się bardzo dziwne lub niekonwencjonalne, ludzie muszą zwykle
wygłosić kilka słabszych koncepcji, by wpaść na naprawdę twórczą ideę. Po trzecie,
należy zapewnić, że odbywa się tylko jedna rozmowa na sali i że każdy ma szansę się
wypowiedzieć. Po czwarte, na burzę mózgów powinno się przeznaczyć dostatecznie
dużo czasu tak, aby członkowie grupy mieli szansę wejść w kreatywną fazę pracy. Po
piąte, aby uniknąć ryzyka myślenia grupowego, warto włączyć w proces kogoś spoza
środowiska, dysponującego odmiennym doświadczeniem, kto zapewne nie będzie się
zgadzał z większością. Po szóste, rozwój burzy mózgów dobrze jest śledzić, najlepiej w sposób widoczny dla uczestników, np. rysując mapę pomysłów na tablicy. Na
koniec należy podsumować pracę i poprosić uczestników, aby niezależnie od siebie
zapisali na kartkach kilka najważniejszych pomysłów, które pojawiły się w trakcie
spotkania. Następnie należy wnioski te zgromadzić i podzielić się nimi z uczestnikami
burzy mózgów, a jeśli to możliwe także osobami spoza tego grona. W grupie powinna
być osoba czuwająca nad przestrzeganiem reguł i w razie potrzeby umiejąca wyjaśnić
je uczestnikom. Najbardziej produktywne burze mózgów odbywają się w grupach
liczących między cztery a dwanaście osób44.
Szczególne zasady należy zastosować wówczas, gdy status osób biorących udział
w procesie jest tak różny, iż istnieje obawa, że niektórzy nie będą w stanie swobodnie
wypowiedzieć swojego zdania lub też, że poddadzą się sugestii dominujących w grupie jednostek. Podobne środki bezpieczeństwa warto stosować także wówczas, gdy
sam temat jest bardzo kontrowersyjny. W takich sytuacjach zaleca się wprowadzenie
tzw. imiennej techniki grupowej. Podobnie jak w klasycznej burzy mózgów, także tutaj
występuje osoba czuwająca nad procesem. Na wstępie zadaje ona uczestnikom otwarte
pytania, w rodzaju „Jakie czynniki wpłyną na...?“, „Jak możemy stwierdzić, że...?“,
„Co powinno/nie powinno znaleźć się w tym projekcie badawczym...?“ itd. Następnie
członkowie zespołu dostają czas na zastanowienie i odpowiadają na pytania na kartkach, każdy osobno. Idee są następnie odczytywane przez prowadzącego spotkanie
i zapisywane na tablicy. Dyskusja nie następuje dopóty, dopóki wszystkie pomysły nie
zostaną odczytane, a ich znaczenie wyjaśnione. W następnej fazie zebrani dyskutują
o pomysłach w kolejności, można je łączyć, ale nie można zmienić żadnego pomysłu,
o ile nie zgodzi się na to jego autor. Wybór najistotniejszych pomysłów nie jest zwykle konieczny, jeśli jednak tak się zdarzy, zwykle dokonuje się go w tajnym głosowaniu, np. wybierając cztery najlepsze pomysły i przyznając im punkty, np. od 4 do 145.
44
45
Ibidem, s. 100.
232
Anna Wojciuk
W trakcie burzy mózgów poszukuje się zwykle listy założeń, zmiennych, sił decydujących o rozwoju sytuacji, hipotez, kluczowych graczy i interesariuszy, scenariuszy,
identyfikuje się istniejące dane lub źródła informacji, potencjalne rozwiązania problemu i możliwe efekty46. Istnieją szczegółowe procedury dla budowania scenariuszy,
określania dla nich wskaźników oraz zasad monitorowania tychże. Istotną częścią
pracy twórczej jest generowanie hipotez, a następnie podejmowanie prób ich falsyfikacji. Co interesujące, Heuer i Pherson przekonują, że najbardziej liczyć się trzeba nie
z tymi hipotezami, na rzecz których przemawia największa ilość danych, ale z tymi,
przeciw którym świadczy najmniejsza ilość dowodów47. Zaawansowany element badania dotyczy poszukiwania korelacji między zmiennymi, a następnie przyczyn i skutków. Jak w każdej dziedzinie nauki, także w stosunkach międzynarodowych silne
metodologicznie dowiedzenie związków przyczynowo-skutkowych jest bardzo trudnym zadaniem. Warto ponownie podkreślić, że kolejne etapy procesu badawczego nie
są domknięte i na każdym etapie można wrócić do wcześniejszych faz. Co ciekawe,
często na dalszych etapach zaawansowania skłania się grupę do powrotu na poziom
samej definicji problemu lub założeń, o ponowne ich zidentyfikowanie, a także wskazanie ewentualnych słabych punktów. Wszystkie etapy prac rządzą się zasadami swobodnej współpracy w ramach ustalonych reguł, czyli swoją filozofią przypominają
ustrukturyzowaną burzę mózgów.
6. Zastosowania dydaktyczne
Grupowe techniki analityczne w stosunkach międzynarodowych stanowią nie tylko
ciekawe instrumentarium dla badaczy, ale także potencjalnie przydatne narzędzie
dydaktyczne. Wiele umiejętności, których uczy praca w grupie zgodna z zasadami
burzy mózgów jest bowiem zbieżna z tzw. kluczowymi kompetencjami, które uznaje
się za niezbędne dla sukcesu zawodowego w XXI w. Idea kluczowych kompetencji
ma na świecie i w Europie długą tradycję (trzy filary edukacji Delorsa, raport DeSeCo
OECD, Strategia Lizbońska, a obecnie „Europa 2020“). Punktem odniesienia dla
państw członkowskich UE (i nie tylko), stała się rekomendacja Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z 2006 r., która zawiera listę i definicje 8 kompetencji kluczowych48. Spośród tychże opisywane techniki doskonalą – po pierwsze –
zaawansowane porozumiewanie się w języku ojczystym, w tym w szczególności
uczestniczenie w dyskusjach, słuchanie, wypowiadanie się, czytanie i kojarzenie
Ibidem, s. 89.
Ibidem, s. 148.
48
Do kompetencji tych zaliczają się: (1) Porozumiewanie się w języku ojczystym, (2) Porozumiewanie
się w językach obcych, (3) Kompetencje matematyczne i podstawowe kompetencje naukowo-techniczne,
(4) Kompetencje informatyczne, (5) Umiejętność uczenia się, (6) Kompetencje społeczne i obywatelskie,
(7) Inicjatywa i przedsiębiorczość, (8) Świadomość i ekspresja kulturalna.
46
47
233
informacji oraz dyspozycję do krytycznego i konstruktywnego dialogu, a także gotowość do wymiany myśli z innymi. Po drugie, wyrabiają znajomość i obycie z podstawową formą rozumowania w działalności naukowej, niezbędną do rozumienia współczesnego świata i towarzyszących mu przekazów. Po trzecie, rozwijają zdolność uczenia się, w tym poczucie zaufania do własnych możliwości, motywację do pogłębiania
umiejętności oraz kojarzenie ze sobą różnych dziedzin wiedzy. Po czwarte, budują
umiejętności społeczne, polegające na współpracy z innymi, uczą zasad pracy w grupie, rozwiązywania konfliktów i osiągania konsensusu, dają rozumienie potrzeby
uczestniczenia w większych formach współpracy. Po piąte wreszcie, wzmacniają inicjatywę i przedsiębiorczość rozumiane bardzo szeroko, jako umiejętność przekuwania
pomysłów w czyny, twórczego podejścia do otaczającej rzeczywistości oraz planowania i kierowania różnego kalibru przedsięwzięciami.
Zachęcającym czynnikiem jest zapał studentów do brania udziału w tego typu
przedsięwzięciach. W Instytucie Stosunków Międzynarodowych UW od wielu lat stosuje się metodę pracy grupowej w nauczaniu przedmiotu „negocjacje międzynarodowe“. Coroczne relacje studentów wskazują na wysoką aprobatę tego rodzaju metody
nauczania. W tym samym Instytucie z bardzo dobrymi skutkami uczono też za pomocą
pracy zespołowej przedmiotu „decyzje polityczne“. Najdokładniejsze dane odnoszące
się już precyzyjnie do nauczania za pomocą opisanych w niniejszym tekście grupowych, ustrukturyzowanych technik analitycznych zebrano w ramach przedmiotu „prognozowanie i symulacje międzynarodowe“. Badanie wykonano na próbie 122 studentów I roku II stopnia stosunków międzynarodowych, w tym 96 osób kształciło się na
studiach dziennych, a 26 na wieczorowych. Wszyscy mieli za sobą dwukrotne
doświadczenie twórczej pracy w grupie przy okazji dwóch zadań wymagających rozwiązywania problemów, w tym jednego większego i jednego drobnego. Obserwując
późniejsze postępy i biorąc pod uwagę komunikaty płynące od studentów, można spodziewać się, że w kolejnych etapach współpracy grupy dopracowały metody, czerpiąc
większą korzyść i satysfakcję z działania. W ankiecie ewaluacyjnej po zaledwie półtora miesiąca kursu studenci oceniali przydatność pięciu elementów dydaktyki, wykorzystywanych w jego trakcie: lektur, dyskusji na zajęciach, studium przypadku, pracy
w grupie oraz wykładowcy.
Mimo krótkiego czasu nauki i początkowych trudności, a nawet zagubienia związanego z koniecznością wdrożenia się w zupełnie nową metodologię, praca w grupie
otrzymała zaskakująco wysokie oceny. W skali 1–5 pracę w grupie oceniono średnio
na 4.2 (podobnie na studiach dziennych i na wieczorowych), około połowy osób oceniło pracę w grupie na 5. W części jakościowej ankiety studenci wskazywali na konkretne wrażenia w korzystania z tej metody. Wśród mankamentów wymieniano głównie problem gapowicza, chaos organizacyjny i czasochłonność. Stwierdzenie o występowaniu gapowiczów dotyczyło około 30% ankiet i wiązało się z zasadniczo niższą
oceną całej metody. Pojawiło się jednak zaskakująco wiele wypowiedzi entuzjastycznych, np.: „praca w grupie jest bardzo efektywna, wyzwala twórcze myślenie i pozwala
234
Anna Wojciuk
rozstrzygnąć problem w nowy, bardzo ciekawy sposób“, „bywa trudno, ale można się
od innych bardzo dużo nauczyć i przestawić nieco swoje myślenie“, „współodpowiedzialność za zadanie uczy dyscypliny“, „pozytywne zaskoczenie“, „super“, „spotkania
w grupie to cenne doświadczenie, gdyż jestem indywidualistą“, „nikt nie jest zakrzyczany, działamy demokratycznie“, „w mojej grupie wszyscy pracują dzielnie, każdy
wkłada w swoje zadanie maksymalną ilość pracy“, „możemy się lepiej poznać i przedstawić wiele rozwiązań jednego problemu“.
***
Ustrukturyzowane techniki analityczne stosunków międzynarodowych stosowane
w toku pracy grupowej stanowić mogą interesującą propozycję dla pracowników
ośrodków analitycznych oraz przedstawicieli administracji publicznej coraz częściej
zmuszonych reagować na złożone problemy i oferować twórcze rozwiązania. Zaciekawić mogą one badaczy stosunków międzynarodowych, których codziennym
doświadczeniem jest praca nad zagadnieniami wymagającymi wiedzy z wielu dyscyplin naukowych. Stosunki międzynarodowe agregują bowiem wiedzę z zakresu samej
nauki o stosunkach międzynarodowych, ale również politologii, ekonomii, prawa,
socjologii, demografii, historii, kulturoznawstwa, religioznawstwa, a niekiedy także
nauk ścisłych. Dlatego dziedzina zainteresowana i inspirowana właściwie wszystkimi
aspektami życia ludzkiego, ma szansę szczególnie twórczo odkrywać pogranicza nauk,
na których działa. Przydatnych do tego narzędzi dostarczać mogą m.in. ustrukturyzowane techniki analityczne. Omówione tu metody zawierają znaczny potencjał dydaktyczny, a dotychczasowe, skromne doświadczenia w ich stosowaniu zachęcają do dalszych eksperymentów. Bogata, międzynarodowa praktyka ostatnich lat pokazuje, że
w powyższych kontekstach dotyczących stosunków międzynarodowych narzędzia te
sprawdziły się w wielu krajach i w wielu rządowych i pozarządowych organizacjach
międzynarodowych.
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Камилла Г. Шерьязданова
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ БОРЬБЫ
С ТЕРРОРИЗМОМ И РАДИКАЛЬНЫМ
ЭКСТРЕМИЗМОМ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
1. Причины возникновения терроризма
в Центральной Азии
Совокупность определенных исторических, геополитических, экономических,
социально-культурных факторов объясняют подверженность и уязвимость пяти
государств региона – Казахстана, Киргизии, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана перед террористической угрозой.
Крупные города Ферганской долины (состоящей из территорий сопредельных государств – Киргизии, Таджикистана и Узбекистана) – Наманган, Андижан,
Худжанд и Ош – были в свое время духовными центрами мусульманства Центральной Азии: именно в них располагались основные учебные центры религиозного управления. Долина издавна славилась как крупный независимый от официальных властей теологический центр.
После обретения центральноазиатскими государствами независимости
и исчезновения советской идеологии в регионе образовался идейный вакуум,
в котором ислам оказался востребованным. Исламские идеи быстро распространились, что сопровождалось политизацией религии. Религиозные школы Оша,
Намангана, Худжанда и Андижана усилили контакты с зарубежными мусульманскими организациями, в результате чего произошла трансформация функционирования и идеологии этих школ – они превратились в самостоятельные религиозные центры радикального толка, программы которых включали пропаганду
определенных социальных и политических взглядов. Таким образом, получила
импульс активизация воинствующих религиозных течений.
Новые независимые государства региона принялись за определение и укрепление государственно-территориальных границ, что послужило как поводом для
межгосударственного сотрудничества, так и причиной напряженности. Этот факт
236
может быть использован для провоцирования заинтересованными сторонами размежевания, межэтнической розни, конфликтов, для дестабилизации ситуации в
регионе.
Несмотря на усилия государств региона, направленные на укрепление государственных границ, они остаются прозрачными для таких транснациональных
угроз, как международный терроризм, религиозный экстремизм и этнический
сепаратизм, незаконный оборот наркотиков и оружия, нелегальная миграция.
Низкий уровень экономического развития, безработица вызывают рост недовольства официальными властями, что неизбежно ведет к радикализации взглядов населения. В связи с этим, экстремизм находит питательную почву в регионе
и богатый потенциал, что не может не обусловливать активизацию террористических сил.
Состояние безопасности в регионе определяет и в будущем будет опредлять
территориальная близость Афганистана1. В результате антитеррористической
операции режим талибов пал. Однако террористические силы не уничтожены –
произошла лишь их перегруппировка: многие из террористов покинули Афганистан, и нашли прибежище в других государствах, таких, как Пакистан, страны
Залива, Таджикистан, Узбекистан и др.
Необходимо подчеркнуть, что в Центральной Азии имеют место все четыре
вида «общепризнанных» детерминант терроризма как социально политического
феномена: социально экономическая; идеологическая; геополитическая; глобализационная.
Так, Б.А.Мыльников, руководитель Антитеррористического центра СНГ,
в качестве факторов, определяющих опасную динамику тенденций на постсоветском пространстве, в частности на территории государств ЦАР, выделил следующие:
1 экономический и социальный кризис, безработица и обнищание значительной части населения;
2 рост настроений национализма, национальной нетерпимости, религиозного экстремизма и сепаратистских настроений;
3 обостренное чувство социальной неустроенности и незащищенности
у значительной части населения;
4 утрата многими людьми идеологических и духовных жизненных ориентиров, разрушение моральных ценностей традиционного ислама и рост
агрессивности;
5 рост преступности, падение авторитета власти, закона, веры в ее способность обеспечить безопасность граждан;
6 активизация незаконного оборота наркотиков и оружия;
1
С. Акимбеков, Афганский узел и проблемы безопасности Центральной Азии, Алматы 1998,
C. 133–134.
Проблемы и перспективы борьбы с терроризмом и радикальным экстремизмом в Центральной Азии
237
7 неэффективность исполнительных органов власти2.
Наконец, необходимо выделить еще одну причину, которая определяет уязвимость региона перед угрозой международного терроризма: противоречивость
интересов, низкий уровень доверия и напряженность в отношениях между центрально – азиатскими республиками препятствуют интеграционным процессам,
в частности, в военно-политической сфере, необходимым для политической консолидации и коллективного отпора международному терроризму.
Потенциал угрозы для ЦАР необходимо рассматривать с нескольких позиций:
1 наличие социально-экономических и политических (в том числе и внешних) условий для ее реализации;
2 возможность использования данного «инструментария» внешними и внутренними силами, а также сферы, в которых эта угроза наиболее реальна;
3 степень негативного влияния на общественно-политическую жизнь и безопасность государства.
Социальные причины политизации ислама кроются в общем системном кризисе, в трудностях экономического переустройства общества, в понижении социального статуса целых общественных слоев, что приводит к устойчивой разочарованности людей. В этих условиях многие приходят к выводу о необходимости
поиска иной альтернативы, и такую альтернативу предлагают зарубежные исламские эмиссары, присутствие которых в государствах Центральной Азии становится все заметнее. И хотя эта альтернатива и является утопией, тем не менее,
в условиях усиления социального дискомфорта именно утопия становится все
более востребованной среди разных слоев общества3.
Во-вторых, питательной средой для распространения политического ислама
является то обстоятельство, что в государствах Центральной Азии по-прежнему
сильно традиционное, исторически сложившееся распределение политических
и социальных ролей между родами, кланами, племенами, жузами, региональными группировками, на базе чего строится вся система власти. При этом особенно опасной представляется отчетливо наметившаяся тенденция к регионализму, что сокращает возможности центральной власти по консолидации общества и косвенно усиливает потенциал политического ислама.
В-третьих, наличие в Центральной Азии очагов напряженности, из которых
возможен экспорт идей политического ислама. Не меньшее значение в этом
2
Б.А. Мыльников, Новые вызовы: международный терроризм и иные проявления экстремизма,
пути (направления) взаимодействия. Сборник материалов третьей Международной научно-практической конференции “О развитии взаимодействия правоохранительных органов государств участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью, международным терроризмом
и иными проявлениями экстремизма”, Минск, 21—22 марта 2005.
3
С. Делягин, Социально-экономические и политические факторы глобализации. Материалы
Международной конференции «Мировое сообщество против глобализации преступности и терроризма». –Мoсква, 23–24 октября 2001.
238
плане имеет и фактор миграции, а также угроза беженцев, несущих с собой весь
конфликтный потенциал и образ жизни афганского, чеченского, индо-пакистанского, синьцзянского и таджикского конфликтов.
В-четвертых, нельзя не признать и того факта, что на территории самой Центральной Азии существуют регионы, где позиции ислама, в том числе и радикального, достаточно сильны. Прежде всего, речь идет о Ферганской долине,
а это регион, который захватывает часть территории трех центрально- азиатских
государств. И неоднократные события в Баткентском районе Киргизии, уже подтвердили, что в случае возникновения конфликта он моментально приобретает
международный характер.
Наконец, события последнего десятилетия демонстрируют процесс смыкания политического ислама с этническим конфликтом и этническим сепаратизмом. Особенностью терроризма является перенос конфликта за пределы первоначальной территории, на территории других государств, которые на первый
взгляд не вовлечены в данный конфликт.
Центральная Азия и особенно Казахстан имеют слишком важное геостратегическое положение, чтобы иметь возможность остаться в стороне от конфликта
между геополитическими центрами силы. Проблема усугубляется и тем, что
исламский мир далеко не однороден, и внутри него существуют блоки противоположной ориентации, используемые в противостоянии политических центров
силы в новой «Большой игре», развернувшейся как в регионе Центральной Азии,
так и во всем мире4.
Первый аспект этой игры связан с проблемой Каспийского моря и направленности транспортных путей из Центральной Азии. Эта проблема является первостепенной для Пакистана, который предпринимает все возможные и невозможные усилия для ее разрешения. С ней же связана и проблема «управляемости»
движением «Талибан». В не меньшей степени участниками этой «игры» являются Россия и США. Россия, играя на объективных противоречиях между государствами Центральной Азии и их зависимости от транспортных коридоров,
проходящих через нее, пытается вернуть себе влияние в регионе. Цель США
заключается в вытеснении России из Центральной Азии и Кавказского региона
и создании вокруг нее своеобразного коридора, в котором «исламскому фактору»
отводится первостепенная роль5.
Второй аспект новой «Большой игры» касается формирования условий,
обеспечивающих распад России и Китая и создание зоны нестабильности на их
мусульманских окраинах. В этом контексте регион Центральной Азии является
4
V. de Kytspotter, The “Very Great Game”: The U.S. New Frontier in Central Asia. A research paper
presented to the Geneva Centre for Security Policyб 2004б р. 21.
5
Южный фланг СНГ. Центральная Азия – Каспий – Кавказ: возможности и вызовы для России,
под ред. М.М. Наринского и А.В. Мальгина, Москваб МГИМО (У)МИД РФ 2003.
239
ключевым, поскольку, контролируя в нем ситуацию и определяя политику входящих в него мусульманских государств, с его территории можно оказывать
эффективное воздействие на мусульманские районы как России, так и Китая,
дестабилизируя ситуацию в них.
Третий аспект - нерешенность межнационального конфликта в Таджикистане и его социально-экономические последствия. Прежде всего, речь идет
о налаженной системе торговли наркотиками и оружием, суммы, сопоставимой
с ВВП некоторых мировых государств.
Четвертый аспект – война в Афганистане, имеющая тенденцию к эскалации
конфликта за его пределы. Причем наибольшую опасность представляет не
столько гипотетическая вероятность прямого вооруженного вторжения талибов,
сколько реальная угроза беженцев. Если говорить о накопившемся мощном критическом потенциале, то на сегодня реалии таковы, что он способен не только
окончательно сокрушить Таджикистан, но и создать серьезную угрозу дестабилизации обстановки в Узбекистане, что в свою очередь моментально отразится
на ситуации в Республике Казахстан. Слияние афганского и таджикского конфликтных потенциалов способно полностью разрушить баланс сил во всем ее
геополитическом окружении6.
Сравнивая проблемы религиозного экстремизма важно заметить, что ислам
в Центральной Азии обладает собственной спецификой, обусловленной длительным пребыванием региона в составе СССР в условиях фактического отсутствия
свободы вероисповедания. Изменения в традиционной организации жизнедеятельности мусульманских сообществ, предпринятых в годы СССР, привели
к существованию серьезных системных различий между принципами организации государств Центральной Азии и остальным мусульманским миром.
В тоже время, существующие различия между мусульманской общиной Центральной Азии и другими мусульманскими общинами не означают, что эти
общины находятся за пределами исламского мира. По мнению ряда исламоведов,
сложившаяся в настоящее время ситуация в Центрально-азиатском регионе,
в определенной степени напоминает положение, царившее во многих странах
Ближнего и Среднего Востока в период 70–90-х годов XX столетия. В этих странах, среди большинства населения отмечалось разочарование в западных, светских моделях общественного развития, приведшее в конечном итоге к распространению религиозного экстремизма.
Достигнутый уровень модернизации в Центральной Азии оказался тесно
взаимосвязан с существующими социальными структурами, а также принципами
и механизмами государственного строительства. Основная угроза стабильности
Л.М. Бондарец, Внешнеполитический фактор конфликтной ситуации в Центральной Азии,
Материалы международной конференции «Будущее государств Центральной Азии», Бишкек,
26–28 июня 2001.
6
240
существующих светских режимов в Центральной Азии происходит со стороны
сторонников «чистого ислама», которые получили в регионе устойчивое название
«ваххабиты». Они отвергают достигнутые результаты модернизации и выступают против существующих принципов организации Центрально-азиатских государств и обществ7. Исламская оппозиция постепенно становится силой, с которой придется считаться в ряде государств Центральной Азии, прежде всего Узбекистане и Таджикистане на протяжении многих лет. В этой связи среди
населения стоит вести активную разъяснительную работу по теме ислама, экстремизма в исламе. При проведении религиозной политики необходимо учитывать существенную разницу между исламистами, с одной стороны и экстремистами, которые активно используют ислам для решения собственных целей.
В целом, причины возникновения терроризма в ЦАР могут быть представлены следующим образом. Во-первых, это проблемы социально-экономического
характера. Как известно, именно эти проблемы (рост безработицы, низкое качество здравоохранения, отсутствие доступа к качественному образованию, постоянное сокращение социальных государственных расходов и т.д.), как следствие
развития процессов модернизации в жизни исламского общества, стали первопричиной роста протестных движений и распространения религиозного экстремизма в странах Ближнего и Среднего Востока. В свою очередь, идея «чистого
ислама» (ваххабизма) объясняет кризисные явления в обществе отходом от традиций старины, воспринимаемой как «золотой век ислама». При этом превозносятся каноны «чистого ислама» как источника социальной справедливости, подчеркиваются преимущества уравнительных принципов ранней мусульманской
общины, эгалитаризм и коллективизм общины, традиция «саадака», предписывающая всем состоятельным мусульманам помогать неимущим единоверцам.
Отсутствие экономических перспектив в сочетании с кризисным состоянием
социальной системы способно создать опасную совокупность условий, повышающую восприимчивость общества к идеям религиозного экстремизма8.
Во-вторых, демографический фактор. В рассматриваемых государствах
демографическая ситуация принимает угрожающие размеры и особенно явной
становится проблема несоответствия уровней демографического и социальноэкономического развития. Опыт развития ряда стран мусульманского мира, показывает, что модернизация не может создать возможности для большинства населения, особенно в условиях все возрастающего демографического давления. Тем
самым они создают социальную базу для радикально настроенных сторонников
восстановления ценностей первоначальной исламской общины. Здесь стоит
7
С.Б. Дружиловский, Исламская модель развития как альтернатива вестернизации восточного общества. Мусульманские страны у границ СНГ, Москва: Институт востоковедения РАН, издательство «Крафт+», 2001.
8
И. Добаев, Радикальный ваххабизм как идеология религиозно-политического экстремизма. –
„Центральная Азия и Кавказ” 2002, № 4 (22).
241
отметить одну очень важную закономерность - в странах, где отмечалось резкое
изменение соотношения сельского и городского населения, практически всегда
наблюдался подъем массового исламского политического движения. То есть
существует прямая связь между ростом маргинализации населения и усилением
позиций исламистов,
В-третьих, рост преступности и коррупции. Модернизация неизбежно ведет
к разрушению системных связей и подвергает испытанию традиционные ценности. В условиях девальвации прежних традиционных ценностей мусульманского
общества беззаконие превращается в норму и атрибут общественных отношений.
В этой связи апелляция к исламу в мусульманских обществах вполне естественна
и закономерна.
В-четвертых, – это авторитарная система, снижение эффективности правящих режимов. Эксперты характеризуют подобную ситуацию как «кризис руководства и легитимности государства». В обществе в этом случае, как правило,
создается мощная оппозиция существующему политическому и экономическому
режиму. При этом определенная часть населения обращается к исламским политическим движениям.
Постановка проблемы международного терроризма является многоцелевым
политическим инструментом. Под флагом войны с террором осуществляются
многопрофильное сотрудничество, консолидация международного общественного мнения, мобилизация политической воли, реализуются интересы различных
государств. Так, после усиления экстремистских, сепаратистских настроений,
активизации деятельности террористических сил, руководство заинтересованных
государств Центральной Азии пришло к выводу о необходимости дать коллективный ответ этой угрозе, что послужило импульсом для интеграционных процессов.
Проблема международного терроризма и религиозного экстремизма неразрывно связана и с другими «новыми вызовами» безопасности, в частности,
с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков и оружия.
Это означает, что опыт противодействия каждому виду преступной деятельности
в отдельности, представляет интерес с точки зрения противостояния другим
угрозам и мог бы обогатить представление о мерах борьбы с другими видами
преступной деятельности.
Проблема международного терроризма в регионе Центральной Азии повлекла необходимость государств региона и всего мирового сообщества предпринять безотлагательные меры для отпора этой угрозе. Главная задача состоит
в построении такой многоуровневой системы безопасности, которая согласно
времени и политическим реалиям смогла бы отразить новые вызовы и угрозы
безопасности.
242
2. Интеграционные процессы в ЦАР в контексте
борьбы с терроризмом
Интеграционным процессам в Центральной Азии, в том числе в области безопасности, препятствуют имеющие место разногласия между республиками. Эти
разногласия, имеющие долгосрочный характер и порой приводящие к кризисным
ситуациям, в основном, строятся вокруг неравномерного размещения в регионе
природных ресурсов, в частности, энергоносителей и поливной воды, неурегулированности вопроса границ и, соответственно, проблем национальных меньшинств и территориальных притязаний.
Несмотря на взаимозависимость и взаимодополняемость экономик Республики Казахстан и Республики Узбекистан, которые выражаются в привязанности южных казахстанских районов к поставкам газа и электроэнергии из Узбекистана и глубокой заинтересованности последнего в казахском зерне и использовании территории соседа для транзитных перевозок, отношения между двумя
государствами, в целом, можно охарактеризовать как напряженные. Неурегулированность пограничного вопроса (протяженность границы – 2352 км) не раз
приводила к конфликтным ситуациям, порой доходившим до перестрелок. Так,
в 1999 г. власти Узбекистана предприняли односторонние меры по демаркации
границы в районе казахских поселков Хумсан и Табаксай Бостандыкского района. Ситуацию удалось стабилизировать; однако в том же году Узбекистан установил 7 погранпостов, на что Казахстан ответил размещением 2 погранпостов9.
В 2000 г. Республика Узбекистан предприняла установку пограничных столбов на территории казахстанского совхоза Багы Сарыагачского района, ситуация
стала набирать неприятные обороты, но опасную динамику удалось остановить.
В результате сложных переговоров пограничный вопрос удалось урегулировать:
в ходе визита президента Узбекистана И.Каримова в Казахстан 17 ноября 2001 г.
было подписано Соглашение о делимитации государственной границы, которое
охватывает 90% границы, а в сентябре 2002 г. был подписан Договор об отдельных участках казахстанско-узбекской государственной границы, который окончательно ликвидировал разногласия по поводу границы.
Отношения между Республикой Узбекистан и Кыргызской Республикой
также нельзя назвать теплыми. Киргизия находится в глубокой зависимости от
регулярных поставок узбекского газа, так же, как и узбекская часть Ферганской
долины серьезно зависит от поставок киргизской воды, особенно в весенне-летний период. Газовый клапан Узбекистана и водный рычаг Киргизии использовались для нажима друг на друга. Серьезную проблему представляет межэтнический конфликт, проявившийся в столкновениях в 1990 г. и 2010 г. а также
9
Б.А. Мыльников, Единство – залог успеха. – „Пограничник Содружества” 2004, № 1.
243
последующем узбекском погроме – «Ошские события». Также имеет место и территориально пограничная проблема. В 1999 г. руководство Узбекистана предприняло ряд односторонних мер по демаркации границы. Кроме того, на территории
Киргизии расположены узбекские анклавы – Сох, Шахимардан и два безымянных. В 1999 г. узбекские власти заминировали прилегающие к анклаву Сох территории (в 100 – 250 м от условной границы), не установив при этом никаких
предупредительных знаков и не предоставив Киргизии карт минных полей.
Отношения между Республикой Узбекистан и Республикой Таджикистан
также имеют конфликтный потенциал. С одной стороны, Таджикистан находится
в зависимости по транспортному транзиту от узбекских поставок газа и электроэнергии. С другой стороны, невозможно обойти сезонную зависимость Узбекистана от водоорошения Ташкентской и Сырдарьинской областей водой из Таджикистана, а также зависимость по транспортному транзиту.
Существуют этнополитические проблемы, обусловленные наличием многочисленных узбекских общин в Таджикистане и, наоборот, таджикских в Узбекистане. В отношении Таджикистана Узбекистан также предпринимал односторонние шаги по демаркации неделимитированной границы, а с августа 2000 г.–
даже по её минированию.
Динамику развития отношений между Узбекистаном и Туркменистаном
трудно оценить однозначно. Имеют место разногласия по поводу водопользования, транспортного и трубопроводного транзита, трансграничных месторождений углеводородов. Что касается трансграничных этносов, то крупных конфликтных ситуаций вокруг этого не было, если не считать ужесточения пограничного
режима в 2001 г. со стороны туркменских властей. Вопрос границ также не является болезненным для межгосударственных узбекско – туркменских отношений.
Так, 16 января 1996 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве в охране
государственных границ, в котором было зафиксировано признание линии бывшей межреспубликанской границы в качестве межгосударственной. 23 июня
2000 г. был подписан Протокол, фиксирующий отсутствие взаимных территориальных претензий, а 22 сентября 2000 г. был подписан Договор о делимитации
государственной границы. Однако в 2002 г. Туркменистан в одностороннем
порядке увеличил численность группировки погранвойск вдоль границы с Узбекистаном до 4 тыс.чел., а также приступил к инженерно - техническому оборудованию границы10.
Отношения между Кыргызской Республикой и Республикой Таджикистан
нельзя назвать доверительными. Отмечались некоторые мелкие межэтнические
стычки в приграничных районах (которые, впрочем, не имели широкого политиА.А. Кольтюков, Сборник материалов международной военно-научной конференции „Предотвращение и урегулирование конфликтов на территории государств-участников Содружества Независимых Государств - военный аспект. Итоги, проблемы, перспективы”, Москва, 4–5 июня 2002.
10
244
ческого резонанса, что объясняется малочисленностью киргизской и таджикской
общин на сопредельных территориях).
На территории Киргизии, в Баткенской области находятся три таджикских
села: Ворух, Чоркух и Сурх. После Баткенских событий руководство Киргизии
с конца 2000 г. проводило минирование отдельных участков на границе с Таджикистаном. На сегодняшний день существует проблема около 70 спорных
участков границы, и работа по решению этой проблемы практически не идет.
Однако опыт выстраивания конструктивного диалога между двумя республиками
в рамках многосторонних структур есть: 5 июля 2000 г. в рамках ШОС было
подписано Соглашение о точке стыка государственной границы Китайской
Народной Республики, Кыргызской Республики и Республики Таджикистан.
Казахстано-туркменские отношения не отличаются ни глубиной, ни конфликтогенностью. Потребность Южного Казахстана в природном газе удовлетворяется на 25% туркменским газом. Не отмечалось осложнений межэтнических
отношений, что обусловлено малочисленностью казахской и туркменской общин,
проживающих на приграничных территориях.
Пограничный (протяженность границы – 400 км) вопрос практически урегулирован. 6 июля 2001 г. были подписаны Договор о делимитации государственной границы между Республикой Казахстан и Туркменистаном и Соглашение о
сотрудничестве в охране государственной границы. Казахстано-киргизские межгосударственные отношения, в целом, можно охарактеризовать положительно.
Они отличаются высоким уровнем политической координации, что выражается
в зачастую схожих или согласованных позициях по большинству международных
и региональных проблем. Правда, имеются некоторые разногласия, в основном,
в экономической области. Случаи межэтнических конфликтов не отмечались, так
как межгосударственная граница в целом соответствует расселению киргизов и
казахов. В сентябре 2001 г. было подписано итоговое Соглашение о делимитации
государственной границы между Республикой Казахстан и Кыргызской Республикой. В настоящее время стороны изучают возможность создания вдоль границы зоны военной транспарентности и доверия. Таким образом, можно сделать
вывод о том, что существующие разногласия между государствами Центральной
Азии по поводу этно-территориальных и пограничных проблем, неравномерного размещения природных ресурсов, в частности, воды и энергоносителей,
порождая чувство подозрительности и осложняя межгосударственные отношения, препятствуют политической консолидации и интеграционным процессам
в области безопасности. Несомненно, этот факт негативно сказывается на усилиях молодых республик выработать единую концепцию, подход и практическое
воплощение политики антитеррористической направленности11.
11
State’s Jones Testifies on U.S. Policy towards Central Asia. U.S. Department of State, Testimony for
House Subcommittee, October 29, 2003.
245
Центральная Азия представляет собой регион, где пересекаются не всегда
совпадающие интересы мировых держав, в частности, России, США и Китая.
Хотя и в случае противодействия международному терроризму интересы этих
мировых сил совпадают. Надо понимать, что под флагом войны с террором они
стремятся реализовывать и другие свои внешнеполитические интересы.
Принимая это во внимание, было бы полезно рассмотреть взаимосвязь
между усилиями региональных и внерегиональных государств в построении
региональной системы безопасности и мозаикой порой конкурирующих интересов мировых держав – России, США, Китая..
После распада СССР Россия, в силу определенных причин, утратила свои
позиции в регионе. В последнее время прилагает усилия по возвращению в Центральную Азию, что проявляется в конкретных шагах, имеющих целью дать
импульс поступательному движению в рамках структур СНГ, ОДКБ, ШОС, организации «Центрально-азиатское сотрудничество» (ОЦАС).
Локомотивом интеграционных процессов консолидации государств региона
в борьбе с международным терроризмом, о которых говорилось выше, является
именно Россия. С одной стороны, Центральная Азия объявлена сферой жизненно
важных, стратегических интересов России, с другой стороны, не вызывает сомнений тот факт, что Россия вполне может играть роль основного гаранта безопасности в регионе Центральной Азии.
Присутствие США также оказывает определенное влияние на картину безопасности в регионе. После развала СССР внешнеполитический курс США
в отношении Центральной Азии был направлен на ослабление позиций России
и на усиление своих. Этот курс выражался в концепции «вовлечения и расширения», в соответствии с чем США начали активную политику по сотрудничеству с молодыми республиками региона, в особенности с Казахстаном, Киргизией и Узбекистаном, в том числе в области военно-политического сотрудничества. Все республики региона были вовлечены в программу НАТО «Партнерство
ради мира» (ПРМ), некоторые из них даже изъявили желание стать полноправными членами НАТО. В 1997 г. при поддержке США в рамках ЦАС Казахстаном, Киргизией и Узбекистаном был создан Центрально – азиатский миротворческий батальон (Центразбат), в учениях которого США также принимали
участие. В апреле 2000 г. Казахстан, Киргизия, Узбекистан и США подписали
документ, нацеленный на противодействие угрозе международного терроризма
– Инициативу в области безопасности границ (Central Asian Border Security
Initiative – CASI). В 1999 г. США объявили о том, что Центральная Азия включена в сферу ведения командования Центральной группировки вооруженных сил
США (CENTCOM), ответственного за военные операции на Ближнем Востоке.
Стратегические интересы США в Центральной Азии включают вопросы безопасности, в том числе проблемы борьбы с международным терроризмом, распространения ОМУ и их компонентов, наркотраффик, энергетическую состав-
246
ляющую и внутриполитические реформы. В качестве стратегических интересов
США в Центральной Азии Г.Фуллер, аналитик РЭНД Корпорейшн, выделил следующие:
1) не допустить возвращения России; 2) пресечь эскалацию исламского радикализма и фундаментализма; 3) завершить ядерное разоружение Казахстана
и установить строгий контроль над распространением оружия массового уничтожения; 4) заложить основы для будущего контроля над каспийской нефтью;
5) стабилизировать регион путем влияния на местные правительства. При подготовке военной акции против Афганистана США обратились к республикам
региона с просьбой предоставить воздушное пространство для боевых вылетов
и военно – воздушные базы и аэродромы12.
В результате, к концу 2001 г. вооруженные силы возглавляемой США антитеррористической коалиции закрепились в Узбекистане, где им был предоставлен военный аэропорт Карши (Ханабад), а также в Киргизии – в международном
аэропорту Манас (военная авиабаза имени Ганси).
Значение и вовлеченность Китая в политические процессы, происходящие
в регионе, можно объяснить, во-первых, наличием общей и довольно протяженной границы (3700 км) с Казахстаном, Киргизией и Таджикистаном (что
объясняет так называемую «приоритетность» этих государств для внешней
политики Китая), во - вторых, наличием на территории КНР своей довольно
остро стоящей проблемы террористического характера (уйгурские сепаратистские движения в Синьцзян Уйгурском автономном районе [СУАР], сепаратисты
Тибета) и, в-третьих, глубокой обеспокоенностью возрастающей активностью
в регионе США.
Вопрос границ практически решен как в рамках ШОС, так и в рамках двухстороннего сотрудничества с граничащими республиками. Так, в 1994 г. было
подписано Соглашение между Казахстаном и КНР о делимитации казахстанокитайской границы (протяженностью 1700 км). В 1998 г. Дополнительным соглашением о казахстано-китайской границе посредством обмена территориями
были разделены спорные участки и в 1999 г. был подписан Договор о китайскоказахстанской границе. В июле 1996 г. подписано Соглашение между Кыргызской Республикой и Китайской Народной Республикой о кыргызско-китайской
государственной границе (более 1000 км). В августе 1999 г. было подписано
Дополнительное соглашение между Кыргызской Республикой и Китайской
Народной Республикой о кыргызско-китайской государственной границе. В том
же году были подписаны соглашения о точках стыка государственных границ
Кыргызстана с Казахстаном и Китаем, а в 2000 г. – с Таджикистаном и Китаем.
Почти решен вопрос границ с Таджикистаном. То, что пограничный вопрос
12
Хартия Шанхайской организации сотрудничества. Официальный сайт МИД РФ http://www.
ln.mid.ru/Ns rasia.nsf/arh
247
Китая практически решен с центрально-азиатскими республиками, позитивно
отразилось на развитии ситуации вокруг СУАР13.
Таким образом, Китай, Россия и США будут основными игроками в Центральной Азии, что вызывает необходимость взаимодействия трех мировых
держав.
3. Основные аспекты антитеррористической
деятельности в Центральной Азии
В Центральной Азии антитеррористическая политика проводится, в основном,
за счет механизмов Антитеррористического центра СНГ, Организации Договора
о коллективной безопасности, Шанхайской организации сотрудничества.
1 октября 1999 г. в Киеве Совет министров внутренних дел государств-участников СНГ выступил с инициативой о консолидированном ответе угрозе, исходящей со стороны международного терроризма – о создании при Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами
преступлений на территории государств участников СНГ Временного антитеррористического центра, в полномочиях которого была бы координация взаимодействия органов внутренних дел стран СНГ. 25 января 2000 г. в результате совещания по итогам Стамбульского саммита ОБСЕ была разработана Межгосударственная программа совместных мер борьбы с международной преступностью
на период с 2000 по 2003 г., также было решено создать единый антитеррористический центр. 21 июня 2000 г. на саммите в Москве было принято решение
о создании АТЦ СНГ, когда Решением Совета глав государств СНГ была утверждена Программа государств-участников СНГ по борьбе с терроризмом и иными
проявлениями экстремизма на период до 2003 г.
АТЦ является «постоянно действующим специализированным органом СНГ
и предназначен для обеспечения координации и взаимодействия компетентных
органов государств Содружества в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма». Основная задача – аналитическая
работа: накопление, обобщение, анализ информации о состоянии, динамике
и тенденциях распространения международного терроризма и иных проявлениях
экстремизма, предоставление практических рекомендаций государствам СНГ.
Центр формирует банк данных о международных террористических организациях в странах СНГ, их лидерах, лицах или структурах, оказывающих им поддержку. Центр сотрудничает с государствами СНГ в проведении оперативно
В.И. Василенко, Методологические подходы к организации борьбы с терроризмом, Материалы международной конференции „Мировое сообщество против глобализации преступности и
терроризма”, Москва, 23–24 октября 2001.
13
248
розыскных мероприятий, операций по борьбе с терроризмом, а также проводит
антитеррористические командно-штабные и оперативно тактические учения;
организует обучение и подготовку специалистов антитеррористических подразделений.
В своей работе АТЦ активно взаимодействует с Советом министров внутренних дел, Советом министров обороны, Координационным советом генеральных
прокуроров, Советом командующих Пограничными войсками государств участников СНГ, их рабочими органами, а также с Бюро по координации борьбы
с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на
территории государств участников Содружества. 7 октября 2002 г., в г. Бишкеке
было создано отделение АТЦ по центрально – азиатскому региону.
В рамках АТЦ разрабатываются и реализуются Программы антитеррористической деятельности. Так, на Кишиневском саммите 2003 г. был одобрен проект
Программы антитеррористической деятельности на период 2005–2006 гг., а также
утверждено Положение о порядке реализации и проведения антитеррористических мероприятий на территориях государств-участников СНГ.
Ведется работа по установлению, укреплению и развитию рабочих контактов с международными антитеррористическими организациями. Установлены
контакты с Управлением ООН по контролю за наркотиками и предупреждению
преступности, в том числе с его структурным подразделением по борьбе с терроризмом, а также с Международным центром борьбы с финансированием терроризма. Кроме того, все государства СНГ участвуют в обсуждении проблем
терроризма с НАТО в рамках программы «Партнерство ради мира».
Налажено сотрудничество в предупреждении и пресечении преступлений,
имеющих отношение к террористической деятельности. Властями государств
СНГ проведен ряд согласованных мероприятий по организации розыска и задержания лиц, причастных к террористической деятельности; пресечения деятельности террористических групп, а также перекрытия каналов оказания им финансовой и иной помощи; выявления баз, тренировочных лагерей, мест лечения
и отдыха террористов; перекрытия маршрутов передвижения, а также пресечения
на своей территории подготовки к совершению террористических актов на территории других государств-участников СНГ. Динамично развивается сотрудничество Центра с Министерством государственной и общественной безопасности
Китая и профильными структурами США, Германии, Австрии, Японии, что не
может не сказаться позитивно на выработке единой концепции и разработке
международно-правовой базы противодействия угрозе, исходящей со стороны
международного терроризма.
Функционирует единый банк данных АТЦ СНГ, содержащий информацию
о террористических и оказывающих им содействие структурах, что значительно
облегчает усилия как регионального, так и мирового сообщества в борьбе с этим
злом. В рамках АТЦ СНГ государства – участники проводят практические кол-
249
лективные мероприятия по выявлению, предупреждению и пресечению деятельности международных террористических организаций, а также по подготовке
к реагированию на всевозможные проявления терроризма.
15 мая 1992 г. в Ташкенте главами Армении, Казахстана, Киргизии, России,
Таджикистана и Узбекистана был подписан Договор о коллективной безопасности (вступил в силу в 1994 г.) сроком на 5 лет. В 1993 г. к нему присоединились
Азербайджан, Белоруссия и Грузия. 2 апреля 1999 г. Арменией, Белоруссией,
Казахстаном, Киргизией, Россией и Таджикистаном был подписан Протокол
о продлении ДКБ, в соответствии с которым он продлевается автоматически на
пять лет. 7 октября 2002 г. в Кишиневе Стороны Договора подписали Устав Организации ДКБ и Соглашение о правовом статусе ОДКБ, которые вступили в силу
18 сентября 2003 г., что означало преобразование сотрудничества в рамках Договора в международную региональную организацию.
В рамках ОДКБ был подписан ряд важных нормативно правовых документов, составляющих юридическую базу военно-политического сотрудничества и отражающих его основные направления. Так, в 1995 г. были приняты
Концепция коллективной безопасности государств участников ДКБ, документ
об «Основных направлениях углубления военного сотрудничества, подписано Соглашение о создании объединенной системы противовоздушной обороны (ОС ПВО). В 1999 г. был утвержден План второго этапа формирования
системы коллективной безопасности, который предусматривал создание коалиционных сил на восточноевропейском, кавказском и центрально-азиатском
направлениях. В 2000 г. Совет коллективной безопасности принял Меморандум о повышении эффективности ДКБ и его адаптации к современной геополитической ситуации, направляющий деятельность Организации на отражение
новых вызовов региональной и коллективной безопасности; были утверждены
Положение о порядке принятия и реализации коллективных решений относительно применения сил и средств системы коллективной безопасности; Модель
региональной системы коллективной безопасности; Основные положения коалиционной стратегии; Соглашение об основных принципах военно-технического
сотрудничества.
В довершение к подписанным в 2000 и 2001 гг. Соглашению о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности и Протоколу
о порядке формирования и функционирования сил и средств системы коллективной безопасности государств участников ДКБ в 2001 г. Совет коллективной безопасности ДКБ принял решение о создании Коллективных сил быстрого развертывания Центрально-азиатского региона, ныне состоящих из 11 батальонов государств-участников ОДКБ. В рамках ОДКБ разработан план развития КСБР до
2010 г., предусматривающий единую экипировку и единообразное вооружение.
В рамках ОДКБ функционируют кроме Советa коллективной безопасности –
Совет министров иностранных дел, Совет министров обороны, Комитет секре-
250
тарей советов безопасности, Секретариат во главе с Генеральным секретарем
Организации, Объединенный штаб.
Возможности Организации были востребованы в начале 1990-х гг. в связи
с необходимостью достижения национального примирения в Таджикистане
(создание коллективных миротворческих сил), осенью 1996 г. и летом 1998 г. –
в связи с опасной динамикой развития событий в близлежащем Афганистане,
в 1999 и 2000 гг.– в связи с вторжением международных террористов на территорию Киргизии.
В соответствии с Договором государства-участники обеспечивают свою безопасность на коллективной основе, реализуя право на коллективную оборону,
зафиксированное в статье 51 Устава ООН. Цель организации – совместными
усилиями предотвратить или ликвидировать в случае возникновения военную
угрозу суверенитету и территориальной целостности государств-участников.
Основная задача – создать реально действующие механизмы военно-политического взаимодействия, призванные обеспечивать на коллективной основе национальную безопасность государств-участников. Принципиально важным положением Договора стало обязательство государств-участников согласовывать
и координировать свои внешнеполитические позиции по международным и региональным проблемам безопасности. Таким образом, ОДКБ представляет собой
сугубо оборонительную организацию, призванную противодействовать новым
вызовам и угрозам национальной, региональной и международной безопасности,
в том числе международному терроризму, незаконному обороту наркотиков
и оружия, организованной преступности, нелегальной миграции. Во внешнеполитическом плане, ОДКБ стремится к развитию сотрудничества с региональными и международными организациями, действующими в сфере безопасности,
такими, как ООН и ее специализированными учреждениями, ОБСЕ, НАТО, ЕС,
СНГ, ШОС, ЕврАзЭС. На заседании СМИД ОДКБ в Бишкеке в ноябре 2003 г.
было принято Положение о порядке функционирования механизма координации
внешнеполитической деятельности государств-членов ОДКБ. На сессии СКБ
18 июня 2004 г. в Астане были одобрены Основные направления диалога и взаимоотношений с НАТО.
В октябре 2004 г. в Киргизии были проведены командно-штабная военная
игра и совместное тактическое учение на тему «Подготовка предложений и ведение совместных действий против международных бандформирований» ЦАР,
в которых также приняли участие сотрудники Антитеррористического центра.
Была проведена совместная командно-штабная тренировка по теме «Подготовка
и применение Коллективных сил быстрого развертывания в кризисных ситуациях », в которой также приняли участие представители АТЦ СНГ. В августе
2005 г. в Казахстане и в горном учебном центре Министерства обороны Киргизии «Эдельвейс» в рамках ОДКБ были проведены широкомасштабные учения
«Рубеж 2005», в котором были задействованы вооруженные силы Казахстана,
251
Киргизии, России и Таджикистана. Особенностью этих учений стало применение
авиационного компонента КСБР ЦАР, дислоцированного на аэродроме в г. Кант.
Многие эксперты скептически оценивают перспективы ОДКБ. Причинами
этого являются: вывод Узбекистаном, Киргизией и Таджикистаном своих национальных батальонов, составлявших коллективные миротворческие силы, из
Таджикистана; сокращение числа участников ДКБ; а также то, что многие декларации государств-членов ДКБ так и не перешли в практическую плоскость,
в принципе, дают для этого основания.
Несмотря на это, ОДКБ становится основным действующим механизмом
интеграции в военно-политической сфере государств-участников. Эта региональная организация имеет реальную возможность стать составным элементом
системы общей и всеобъемлющей безопасности Европы и Азии и, соответственно, интегральной частью глобальной системы безопасности.
Наиболее оптимальной моделью безопасности Центральной Азии, с учетом
ее специфики и соотношения сил в мире, должна быть многомерная и многоуровневая модель системы безопасности. Нынешняя многоуровневая конфигурация системы региональной безопасности в Центральной Азии стала возможной во многом благодаря международной антитеррористической кампании, начатой после трагических событий 11 сентября 2001 г. в США.
Наличие единого врага в лице международного терроризма, общность целей,
направленных на искоренение терроризма, сепаратизма и религиозного экстремизма, сгладили противоречия, существовавшие в регионе и между центрами
силы, что, в конечном счете, привело к тем стремительным изменениям в сфере
обеспечения безопасности.
Безусловно, сказанное не означает, что формирование системы региональной
безопасности завершено, или проблемы в этом направлении отсутствуют.
Система находится в самом начале своего становления и формирования. В результате тех или иных действий или бездействия она может быть нарушена. Например, в случае возникновения серьезных противоречий между США и Китаем или
между США и Россией равновесие может быть нарушено. Равновесие может
быть нарушено и в случае возникновения конфликтных ситуаций между самими
государствами Центральной Азии. Другим фактором риска для системы региональной безопасности может стать деструктивная позиция того или иного государства региона.
Каждое из пяти государств Центральной Азии приняло и осуществило комплекс мер, направленных на противодействие проявлениям терроризма и экстремизма. Данные меры можно разделить на две следующие группы:
а) внутринациональные, проводимые каждой страной самостоятельно на
своей территории;
б) коллективные, проводимые в рамках двустороннего и многостороннего
международного сотрудничества. Одним из важных направлений внутри-
252
национальных мер является совершенствование и расширение концептуальных основ и правовой базы официальной политики по противодействию терроризму и экстремизму.
В частности, 4 января 2003 г. высший представительный орган Туркменистана – Халк Маслахаты (Народный совет) принял постановление «О законодательном закреплении в Туркменистане мира, стабильности, незыблемого светского государственного строя». В этом документе излагаются основные меры,
которые должны предпринимать государственные структуры в случае попыток
кого-либо силой захватить власть в стране. Прежде всего, предусматривается,
что в экстренных обстоятельствах не позднее чем через сутки созывается заседание Народного совета. На нем принимается решение о неконституционности
высказанных и изданных пытавшимися захватить власть людьми решений
и документов. Кабинет министров Туркменистана через органы исполнительной
власти, местные органы самоуправления и общественные организации проводит
работу по привлечению широких слоев населения к незамедлительному всенародному осуждению антиконституционных действий. На собраниях трудовых
коллективов и граждан осуществленные преступные действия характеризуются
как преступления, направленные против государства и народа.
Государственный Совет безопасности Туркмении в это время должен осуществлять работу по устранению последствий попытки насильственного захвата
власти, организовать следственно-розыскные мероприятия для выявления лиц,
совершивших преступные действия, выразившиеся в попытке совершения государственного переворота, предпринять неотложные меры к их задержанию
и аресту. Кроме того, он должен обеспечить безопасность учреждений связи,
радио и телевидения, наиболее важных транспортных предприятий.
Другим важным направлением антитеррористической и антиэкстремистской
деятельности центрально-азиатских государств является совершенствование
системы и деятельности правоохранительных органов и специальных служб.
В частности, в Казахстане 18 июня 2005 г. в Астане состоялись тактико-специальные учения и отработка совместных действий самостоятельных подразделений КНБ и МВД РК с органами власти и управления в условиях чрезвычайных,
экстремальных ситуаций, связанных с фактами экстремизма и терроризма. В ходе
учений были отработаны вопросы комплексного использования оперативных сил
и средств, в том числе спецподразделений (Служба «Арыстан» КНБ РК), совершенствования умений и навыков личного состава, соответствующих органов
для оперативного решения задач по обеспечению безопасности населения, в том
числе по ликвидации террористов и освобождению захваченных ими заложников.
В Узбекистане в июне 2004 г. был разработан комплексный межведомственный план по противодействию религиозному экстремизму. В соответствии с этим
планом считается целесообразным внедрение государственной программы по
пропаганде и поддержке традиционного ислама в систему школьного образова-
253
ния. Предполагается создание специального центра по формированию общественного мнения в отношении наиболее актуальных проблем внутренней и внешней политики, прежде всего распространения религиозного экстремизма. 26 августа 2005 г. крупномасштабные военные учения были проведены в Ташкенте под
руководством МВД РУ. В них приняли участие подразделения спецназа, подразделения всех силовых ведомств, формирования министерства по чрезвычайным
ситуациям и службы экстренной медицины. Целью этих учений была отработка
действий в случае, если тот или иной объект будет захвачен террористами. Главной ареной учений стал центр столицы, где расположены аппарат президента,
здания правительства и большинства министерств.
В мае 2005 г. Пограничная служба Киргизии после принятия депутатами
нижней палаты Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» получила функции, которыми до этого обладали
исключительно силовые министерства республики. Теперь пограничники на законной основе могут проводить опрос граждан, прослушивать телефонные и иные
переговоры, снимать информацию с технических каналов связи, создавать конспиративные предприятия, осуществлять оперативные внедрения и наблюдения.
Отдельные государства использовали в рассматриваемый период тактику
проведения показательных процессов. В частности, в Таджикистане в феврале
2006 г. коллегией Верховного суда было рассмотрено дело 82 членов группировки бывших полевых командиров Объединенной таджикской оппозиции. Данная группировка была разгромлена, а ее руководители ликвидированы, в ходе
спецоперации «Молния», проведенной силовыми структурами РТ на восточной
окраине Душанбе летом 2004 года. Осужденные обвинялись в терроризме, убийствах, разбойных нападениях, похищении и взятии в заложники людей, незаконном хранении оружия. В ходе следствия предъявленные им обвинения были полностью доказаны. Впервые в истории суверенного Таджикистана одновременно
было вынесено сразу 9 смертных приговоров. Остальные члены группировки
были приговорены к разным срокам лишения свободы – от 2 до 25 лет. Серия
многочисленных показательных судебных процессов над членами организации
«Хизб ут-Тахрир» была проведена в Узбекистане.
В некоторых случаях государство прибегает к помощи официальных структур исламской религии и их представителям в целях оказания через них соответствующего воздействия на исповедующих данную религию граждан. К примеру, в Киргизии глава Духовного управления мусульман Киргизии муфтий
Мураталы Жуманов, который призывал общественность и религиозных деятелей
вести более действенную работу против крайних течений ислама и направлять
ислам в русло современности, а также в феврале 2005 г. он провел несколько
встреч со студентами Кыргызско-узбекского и Ошского Государственного университетов, где поднимал вопрос об угрозе для общества со стороны экстремистских организаций, прикрывающихся лозунгами ислама.
254
Заметные события в 2005 г. произошли в сфере межгосударственного и международного сотрудничества по вопросам противодействия борьбы с терроризмом и экстремизмом. Наиболее интенсивно данное сотрудничество развивается
в рамках таких структур, деятельность которых направлена на обеспечение коллективной безопасности, как Организация договора о коллективной безопасности, РАТС ШОС, Антитеррористический центр СНГ и т.д.
С 9 по 11 июня 2005 г. антитеррористический Центр провел в Крыму совместные тактико-специальные учения «Азов-Антитеррор-2005» подразделений
антитеррора по отработке действий по освобождению заложников и нейтрализации террористов на объектах морского транспорта. В учениях приняли участие
представители подразделений спецслужб России, Украины и Казахстана (спецподразделение «Арыстан»).
В начале августа 2005 г. на юге Казахстана и на севере Китая несколько дней
продолжались международные учения армий стран – участниц ШОС „Взаимодействие-2005”. Это были первые войсковые учения ШОС с момента подписания
15 июня 2001 г. Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом
и экстремизмом. В ходе этих учений были отработаны различные войсковые
операции по обезвреживанию вооруженных террористических групп.
10–11 ноября 2005 г. в Алматы по инициативе КНБ РК прошла научно-практическая конференция по проблемам борьбы с терроризмом в современных
условиях. В ней приняли участие руководящие работники, эксперты и специалисты Антитеррористического центра стран (АТЦ) СНГ, спецслужб Казахстана, Кыргызстана, Узбекистана, Таджикистана, России и Украины. В ходе
конференции его участниками обсуждались вопросы совокупности причин
и факторов, влияющих на рост терроризма, теории и практики проведения
оперативно-розыскных мероприятий в отношении лиц, причастных к международным террористическим и экстремистским организациям, расследования
уголовных дел, возбужденных в их отношении. Состоялся обмен опытом по
обеспечению безопасности стратегических и иных важных объектов, предприятий повышенной опасности, совершенствованию работы по созданию действенных административных и оперативных мер по противодействию проникновению международного терроризма на территорию СНГ, тесному взаимодействию спецслужб в рамках АТЦ, а также ряд других проблем, представляющих
взаимный интерес14.
В рамках двусторонних отношений сотрудничество стран Центральной Азии
по вопросам борьбы с терроризмом и экстремизмом в рассматриваемый период
наиболее интенсивно развивалось с США, Китаем и отдельными странами Европейского союза.
14
Н. Омаров, На пути к глобальной безопасности: Центральная Азия после 11 сентября 2001
года. –Бишкек, 2002. – С. 48.
255
В частности, 27 января 2006 г. в Министерстве иностранных дел Таджикистана состоялась церемония подписания соглашения между правительствами РТ
и США „О сотрудничестве в области контроля за наркотиками и сотрудничестве
в области правоохранительных органов”. Согласно данному документу, в целях
усиления потенциала Агентства по контролю за наркотиками при Президенте РТ
и Государственного комитета по охране границы при Правительстве РТ в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков правительства Таджикистан и
США открывают совместный проект, предусматривающий предоставления
новейшего оборудования и обучения персонала этих ведомств.
В соответствии с положениями Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, а также Соглашения между КР и КНР
о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, оба государства будут
усиливать координацию и сотрудничество между соответствующими ведомствами двух стран и предпринимать действенные меры в рамках ШОС для совместной борьбы с терроризмом во всех его формах и проявлениях, в том числе
с террористическими силами так называемыми «Восточного Туркестана», в интересах обеспечения мира и стабильности двух стран и региона в целом. При этом
стороны считают, что борьба против террористических сил «Восточного Туркестана» является важной составной частью борьбы против международного терроризма.
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Miłosz Kucharski
BALANCING „UNIPOLARITY”:
RUSSIAN RESPONSES
TO AMERICAN PREEMINENCE
The end of the Cold War put a stop to a half-century long bipolar international order,
which was commonly regarded as a period of stability and equilibrium. As the balance
of power ended, many policy analysts predicted that the United States would soon be
balanced against by the other powers. Yet, as of today, no great power balancing has
emerged. In the absence of traditional balancing, scholars developed the notion of
soft-balancing, defined as a non-military form of opposition, occurring when weaker
states decide that the influence and actions of a stronger state are unacceptable. This
concept started to replace hard-balancing in the discussion of international resistance
to the preponderance of American power.
Scholars of international relations have tried to explain balancing, or the lack
thereof, in a variety of ways. Realists still wait for balancing, believing that the international system is characterized by an inherent tendency for balance and equilibrium.
Liberal theorists typically argue that states need not engage in balancing behavior as
long as the hyperpower is seen as legitimate and non-threatening for it is the hegemon’s self-created image that determines whether other states fear its power and, therefore, have reason to balance against it.
Despite this difference of opinion, during the last couple of years, many realists
and liberals joined together in predicting balancing against the United States. The reason for this was the unilateral turn in American foreign policy. These scholars maintain
that the aggressive unilateralism of the Bush administration changed America’s reputation for non-aggressiveness and benign intent, making the United States sufficiently
threatening to others to induce balancing. In fact, the literature on balancing presents
a near consensus that when the US acts unilaterally and dominates the international
community, other states in the international system will use whatever leverage they
have to punish the United States for its unilateral transgressions.
Additionally, the dominant paradigm suggests that states are driven by their selfinterest and when their national interests are violated then soft-balancing should take
258
Miłosz Kucharski
place unless there are unacceptable costs associated with opposition. However, there
are reasons to believe that this is not necessarily the case. I argue that interest-related
considerations are not the only determinants of soft-balancing. In fact, this article aims
to show that the simple pursuit of self-interest does not fully account for soft-balancing, or the lack thereof, in international relations. This means that current explanations
of soft-balancing are, at best, incomplete. Instead, I propose an alternative theory –
that soft-balancing is most likely to occur when interest violation goes hand in hand
with the perception of American intentions as predatory.
1. Soft-Balancing in International Relations Theory
Balance of power theory is one of the oldest and most influential ideas in international
relations. It posits that states will balance against any nation that threatens to become
sufficiently strong as to be able to impose its will on other states. Given the unipolar
nature of today’s international system, balance of power theory leads us to expect
strong balancing against the United States. Yet, as of today, no traditional balancing
against the US has taken place. Scholars of international relations explain this abnormality by pointing to such factors as the US’s geographical location, the benign character of American hegemony, the absence of American attempts to conquer foreign
lands, the absence of a perception of threat, and even the degree of political liberalism
of other states. Given the lack of traditional balancing against the US, a new concept
emerged in international relations theory – soft-balancing.
With the emergence of soft-balancing as an idea in international relations theory,
a discussion opened up about its determinants. During the last few years, unilateralism
was thought to be the leading cause of soft-balancing. In fact, the vast majority of
researchers seem to agree with Hoffman’s statement that there is nothing “more dangerous for a ‘hyper-power’ than the temptation of unilateralism”. However, there is
nothing that makes unilateral actions inherently negative or conflict-inducing. For
example, if the United States chose to unilaterally increase its foreign aid to the developing world, it is highly unlikely that such a unilateral action would trigger soft-balancing. This suggests that students of balancing may wrongly attribute a given act of
opposition to the procedure instead of to the issues at stake.
A much more plausible explanation of soft-balancing is offered by the realist
school of thought. Realists, nowadays, no longer see balancing as a constant characteristic of international relations. In fact, realism is moving away from the idea that
states balance to oppose concentrations of power. As a consequence of this, more and
more realists maintain that states resort to balancing, be it in its soft or hard form,
when it is in their interest to do so. This means that states will not automatically softbalance whenever their national interests are violated. Instead, before opposing the
perpetrator, states will consider the consequences of their soft-balancing and engage
Balancing „unipolarity”: Russian responses to American preeminence
259
in a cost-benefit analysis. If the costs of soft-balancing do not override its benefits,
then soft-balancing will take place. If the victims consider the possible costs of their
opposition intolerable, then they will not soft-balance. Put simply, realists believe that
states behave to further their interests and it is self-interest that determines soft-balancing.
2. Theory and Research Design
This article attempts to shed some light on the literature deficiencies described above
by analyzing post-Cold War Russian-American relations. It tries to uncover the likely
determinants of Russian opposition and indifference toward American actions. More
specifically, this article tests two theories. The first is the realist explanation of softbalancing, which posits that states act in self-interest and it is the pursuit of self-interest that determines whether or not soft-balancing takes place. This theory suggests that
we can expect states whose interests were violated by the United States to oppose the
perpetrator in all instances, except for cases when opposition is deemed too costly. In
other words, this article tests a realist interpretation of the determinants of soft-balancing, which argues that states soft-balance when soft-balancing lies in their interest
and abstain when the costs of opposition exceeds its benefits.
Lastly, I test a new theory that soft-balancing takes place only when interest violation goes hand in hand with the perception of American intentions as predatory.
This theory posits that when American actions violate the national interests of another
state and when they are seen as predatory, the “victim state” will soft-balance against
the United States. This argument does not challenge the idea that the pursuit and
defense of national interests matters. It only argues that realist approaches which look
at soft-balancing only through the prism of tangible national interests provide us with
an incomplete picture of why states resort to soft-balancing and will, therefore, be
inferior to hybrid theories that focus on both material and ideational aspects of foreign
policymaking.
Soft-Balancing
This work deals with soft-balancing as opposed to traditional balancing because there
has been virtually no hard-balancing against the United States thus far. Soft-balancing
is defined here as a non-military form of opposition, occurring when weaker states
decide that the influence and actions of a stronger state are unacceptable. Unlike traditional balancing, the goal of soft-balancing is not to alter the distribution of power,
but to frustrate, undermine and impose costs on the actions of the dominant state.
States undertake soft-balancing to make it more difficult for the stronger party to use
260
Miłosz Kucharski
its power against them, to “equalize the odds in a contest between the strong and the
weak,” and to deter the more powerful side from pursuing objectives that violate their
core national interests1. As opposed to traditional balancing, soft-balancing relies on
non-military mechanisms, but it nonetheless can produce very real effects by making
the superpower somewhat less capable of imposing its will on the rest of the international community.
This article relies on the four indicators of soft-balancing. These include: 1) territorial denial, 2) entangling diplomacy, 3) economic statecraft, and 4) signaling the
resolve to balance. Territorial denial, as the term indicates, involves denying the superpower access to territory. Territorial denial is used during superpower military operations when the superpower can benefit from using third party territories as either
a staging or transit area for its forces. Territorial denial can augment the costs of
a given operation by increasing logistical expenses, making power projection more
difficult and certain strategies non-feasible. All of this effectively reduces chances of
a swift victory. In addition to denying the hegemon transit rights, states can also refuse
to grant basing rights to the unipole or alternatively they can refuse to maintain, or
impose new restrictions, on the already existing US military bases on their soil.
Entangling diplomacy involves the “use of international institutions and ad hoc
diplomatic maneuvers” to thwart the plans of the dominant power2. Entangling diplomacy is pursued by states when the behavior and intentions of the dominant state are
seen as incompatible with their interests and when a hegemon’s actions are considered
out of line. Soft-balancing of this kind is effective because even the strongest states
cannot ignore the rules of international conduct without losing legitimacy and support
for their causes. Consequently, diplomatic entanglement is one of the tools at the disposal of the dissatisfied states, which can be used to increase costs to the superpower
and decrease the legitimacy of its actions.
Economic statecraft simply refers to any economic policymaking that is designed
to harm the hegemon’s interests and to frustrate and undermine it economically. The
goal of economic statecraft is not to make the balance of power less favorable to the
dominant state, but to frustrate it and to increase the costs of its actions. This is due
to the fact that the economic power gap between the United States and other powers
makes economic strengthening quite an unattractive strategy. Economic statecraft is
different from internal balancing in that it does not aim at outperforming the superpower economically; it only aims at frustrating and economically harming the
hegemon. The tools of economic statecraft include implementing or raising trade barriers on the US, bringing lawsuits against the US at the WTO, and actions that lower
the demand for dollars as a reserve currency, such as decisions to purchase oil in
Euros.
1
2
R. Pape, Soft Balancing Against the United States, „International Security” 2005, No. 30, p. 36.
Ibidem, p. 36.
261
Finally, signaling the resolve to balance has to do with demonstrating “resolve in
a manner that signals a commitment to resist the superpower’s future ambitions”3. In
the unipolar system challenging a hegemon individually is impossible while, at the
same time, challenging it collectively is unfeasible due to collective action and coordination problems. Signaling the resolve to balance can be seen as the first step of
trying to actively oppose the unipole, as it helps states overcome collective action
problems by creating expectations of balancing. Thus, signaling the resolve to balance
aims not only at frustrating and restraining the hegemon, but also at increasing states’
trust in each other’s willingness to resist the unipole4.
National Interests
National interests are central to the study of international affairs. National interests are
usually stable and do not change in the absence of profound ideological, strategic, and
geopolitical changes or other shifts in the distribution of power in the international
arena; they “are long-term and determine the basic goals, strategies and current tasks
of the domestic and foreign policy of the country”5. This, however, does not mean that
national interests should be treated as a constant in the study of international relations.
On the contrary, national interests are derivatives of states’ positions in the world community, the security threats that they encounter, the states’ political ideologies and
traditions, past experiences and other factors. This means that while some interests are
common across states, others are more specific. As such, I identify the main national
interests of Russia based on official government documents enunciating national policies, interests and goals.
That said, this article relies on the four core national interests of the Russian Federation. These include: 1) attaining sustainable economic growth; 2) strengthening
Russia’s position as a great power; 3) maintaining Russia’s sovereignty and territorial
integrity; and 4) avoiding increases to geopolitical threats. All of these are explicitly
enumerated as Russia’s “uppermost” national interests and priorities in the Military
Doctrine of the Russian Federation (2000), the National Security Concept of the Russian
Federation (2000), and the Foreign Policy Concept of the Russian Federation (2000).
Predation
Although this article agrees with the mainstream thought that violations of national
interests often induce the victim states to soft-balance, I argue that not all interest vioIbidem, p. 37.
Ibidem, p. 37.
5
The Military Doctrine of the Russian Federation, 2000, http://www.scrf.gov.ru/Documents/Decree/2000/706-1.html (03.07.2007).
3
4
262
Miłosz Kucharski
lations are equal. Interest violations come in two flavors. In most instances, states
violate one another’s interests not for reasons of containment or relative gains, but
because of their overlapping national goals; the harm that these violations cause is
usually seen as unintended and the violator’s intentions are perceived as non-predatory.
On the other hand, some violations are seen as intentional, premeditated, designed to
contain, or further widen the gap in capabilities – these violations are considered
predatory and are likely to induce opposition.
A given action is considered to be predatory when it is seen either as aiming to
change the status quo at the other state’s expense or as challenging its authority as
a great power. In other words, there are two reasons for which an American foreign
policy decision can be seen as predatory. First, a major power such as Russia will see
an action as predatory when it produces adverse consequences and when the harm that
this action entails is not seen as accidental. The second possible reason for labeling
a given act as predatory is when it is perceived as challenging a given state’s authority and status in world politics.
In other words, I argue that states’ reactions to US foreign policy moves depend
not only on the material consequences of American actions, but also on whether these
actions are perceived as predatory. In the case of Russian-American relations, if
a given American action is perceived as aiming to harm Russian interests, then it will
be considered predatory and opposition will be voiced. If, on the other hand, a US
foreign policy decision clashes with Russian national interests, but the harm is seen
as unintended or as collateral damage, then American intentions will not be viewed as
predatory and no soft-balancing will take place.
Similarly, building on Lowenheim (2007), I argue that with great power comes
great power authority. This authority can be seen as a set of special rights and duties.
Great powers, “for example, assert the right, and are accorded the right, to play a part
in determining issues that affect the peace and security of the international system”
and regulate institutions of transborder violence. Great powers are bearers of authority
which “does not necessarily have to be based on formal-legal concepts; it can be constituted by customs and traditions and implicit understandings”6. When this authority
is challenged, as opposed to merely abused, a great power will soft-balance against
the challenger. In other words, when a given American action is “overtly advancing
alternative or opposing basic concepts of authority,” a state whose authority is being
challenged will oppose the United States with regard to that action7. In this article,
I consider Russia’s great power authority being challenged when a given American
action defies the UN-based international system in which Russia is accorded great
power status.
O. Lowenheim, Predators and Parasites: Persistent Agents of Transnational Harm and Great Power
Authority, Ann Arbor 2007, p. 25.
7
Ibidem, p. 62.
6
263
The distinction between predatory and non-predatory interest violations is an
important one as it is the perception of American intentions that determines whether
soft-balancing takes place. Given that interest violations do not occur in a vacuum,
states whose interests were violated must decide whether or not to soft-balance by
taking into consideration both the costs and benefits of opposition. The benefits of
soft-balancing such as retaliation, imposing costs, frustrating, or undermining the US
all come down to restraining the hegemonic power and protecting one’s own interests.
The costs, on the other hand are twofold – direct and opportunity costs. Opportunity
costs refer to benefits forgone by choosing to soft-balance rather than bandwagon or
do nothing. Direct costs, on the other hand, can be traced directly to a given act of
soft-balancing and include such costs as deterioration of relations with the US, diplomatic friction, communication problems, and an increased likelihood of conflict.
Since soft-balancing, especially against the only superpower, is a costly act, states
are unlikely to soft-balance in the absence of serious violations of their national interests as the cost of soft-balancing is likely to outweigh its benefits. Major powers will
not soft-balance against non-predatory interest violations because such violations constitute a commonplace occurrence in the international arena; soft-balancing against
each and every violation is neither a feasible nor a desirable strategy. Great powers
have interests in many regions of the world and in numerous areas of political life.
For that reason their interests are likely to clash, but it is only the most serious interest violations – those perceived as predatory - that will be opposed.
Predatory interest violations are different from the ones described above in that
they are not a commonplace occurrence. Predatory interest violations are much more
serious than their non-predatory counterparts and this affects the cost-benefit analysis
that the victim states engage in. Simply put, states whose interests were violated in
a manner perceived as predatory will pay less attention the potential costs of softbalancing. That is, when an interest violation is seen as predatory by virtue of being
intentional, it most likely will be opposed as states will not express silent consent for
actions that aim at containing them or further shifting the balance of capabilities.
Similarity, states whose authority is challenged are likely to oppose the challenger
because great power authority and status are indivisible. States will, therefore, defend
their authority even when the defense is costly.
* * *
This article aims to tests two arguments regarding the determinants of soft-balancing – the realist explanation and a new theory that soft-balancing only takes place
when interest violation goes hand in hand with the perception of American intentions
as predatory. Here I analyze four cases (or four events). Two of these are cases when
Russia strongly opposed American actions (the intervention in Kosovo and the 1999
264
Miłosz Kucharski
enlargement of NATO) and two represent events where no soft-balancing took place
(the intervention in Bosnia and the 2004 enlargement of NATO). These two sets of
events are then compared and analyzed in order to isolate the likely determinants of
Russian soft-balancing.
The research strategy employed here is a structured and focused comparison
developed by George and Bennett. This study is a comparison as it compares events
or cases in which soft-balancing took place to those where it did not. The comparison
is structured in that it asks a series of general questions of each case in order to standardize the data collection and make systematic analysis possible. These questions
reflect the theoretical framework described above and in answering them I rely on the
aforementioned definitions of soft-balancing, predation, and national interests. This
method is also focused in that I only look at certain aspects of historical events and
the case studies themselves are embarked on with specific research objectives in mind8.
This article focuses on and compares events that present potential for soft-balancing against the United States. The cases are not chosen randomly. Instead, I aim at the
comparison of the “most similar” events that “are comparable in all respects except
for the independent variable, whose variance may account for the cases having different outcomes on the dependent variable”9. As such, this article looks at the Russian
response toward the enlargement of NATO in 1999 and 2004, which are similar in
many respects except for the independent variable of interest. Similarly, I analyze
Moscow’s reaction to America’s involvement in the Balkans in 1995 and 1999.
3. Case Study Analyses
The Intervention in Bosnia-Herzegovina (1995)
NATO’s intervention in Bosnia-Herzegovina constituted the first peace-keeping mission undertaken by the alliance and the first instance in which the new Russia and the
West tried to forge common policy. However, the involvement of the United States
and NATO in Bosnia can hardly be classified as merely an attempt to enforce compliance with UN resolutions. That is, in the early stages of NATO involvement (19921993), the alliance monitored the enforcement of the UN-established no-fly zone and
safe-haven enclaves, but later on (1994-1995) the scope of NATO engagement grew
substantially. In February 1994, NATO went ahead with the first combat operation in
its history and it conducted several other airstrikes throughout the year. Finally, NATO
involvement culminated in a sustained bombing effort launched on August 30, 1995
known as Operation Deliberate Force.
A.L. George, A. Bennett, Case Studies and Theory Development in the Social Sciences, Cambridge,
MA 2005, p. 67–70.
9
Ibidem, p. 81.
8
265
During the conflict, Russia did not exhibit a single position with regards to NATO
involvement in Bosnia. The Russian Federation was driven by a “confluence of variables leading to a posture that at times actually supported the efforts of the United
States and NATO, but also evidenced marked divergence with US/NATO strategy”10.
In the beginning stages of NATO involvement (1992-1993), which was largely characterized by peace-keeping activities sensu stricto, Moscow accepted the legality of
Western actions. Yet, as the alliance grew bolder and more eager to employ significant
force, Russian support vanished.
Between 1992 and 1994 Russia’s position toward the US involvement in Bosnia
was largely impartial. Russia even worked actively with the UN and the contact group
to sustain peace and even supported the Vance-Owen peace plan which would divide
Bosnia into ten semi-autonomous regions. This was quite an extraordinary pro-Western position given that Russia is a long standing advocate of sovereignty and that the
plan represented a de facto partitioning of Bosnia. More importantly, “the Russians
foreswore their historic role as protector of the Serbs, agreeing to UN sanctions against
the rump Yugoslavia”11.
During this period, Russia remained largely impartial and even pro-Western. Moscow criticized any violations of the UN resolutions and supported subsequent air
strikes by NATO. Even as late as February 2004, Russia did not exhibit a pro-Serbian
orientation. At the time Russian officials believed that American actions were not unilateral and that the West was acting within the bounds outlined in the UN resolutions.
Consequently, no Russian soft-balancing took place and Russian officials not only did
not object, but they also criticized Serb actions and leaders and, at one point, even
broke diplomatic ties with Bosnian Serbs.
However, Russia’s attitude toward NATO’s involvement in Bosnia-Herzegovina
changed entirely once the alliance activity became more reminiscent of an escalating
siege. For one, US and NATO actions on the territory of Bosnia-Herzegovina started
being perceived by the Kremlin as biased and, therefore, morally wrong. Even Russia’s Foreign Minister, Andrei Kozyrev, who was known for his Atlantist orientation,
claimed that there were “no good guys and bad guys” in Bosnia and that the conflict
“is not a Western (movie) but an ethnically colored civil war with no right, no wrong,
no angels, no devils”12. Moscow even referred to NATO air strikes as murder or genocide. All of a sudden, the Kremlin reached a consensus that foreign bombs would not
resolve the conflict.
In addition to accusing the US and NATO of applying a double standard toward
different ethnic groups in Bosnia, Russia criticized NATO for the way the intervention
10
S. Cross, Russia and NATO Toward the 21st Century: Conflicts and Peacekeeping in Bosnia-Herzegovina and Kosovo, „NATO/Academic Affairs 1999–2001” 2001, p. 12.
11
P. J. Kubicek, Russian Foreign Policy and the West, „Political Science Quarterly” 1999-2000,
No. 114, p. 551.
12
E. Sullivan, Bosnian Serbs Are Villains – But Not The Only Ones, „Desert News” April 23, 1994.
266
Miłosz Kucharski
was conducted. This was best summed up in the letter written by President Yeltsin to
President Clinton in which Yeltsin called the NATO air strikes “an execution of Bosnian
Serbs.” He also warned of dividing the continent once again into two separate camps13.
Yet, despite all this, the Russian response to the intervention in the Balkans can
by no means be considered soft-balancing. By no indicator that I employ does Russian
behavior constitute soft-balancing. Russia did not resort to economic statecraft, which
it could easily have done by breaking the embargo on the former Yugoslavia. It did
not conduct serious diplomatic efforts to impose costs on NATO and it did not strongly
signal its resolve to balance. Even the rhetoric that was described above was weak
when compared to other disputes with the United States like the intervention in Kosovo or the dispute over US plans to build a missile defense shield in Central Europe.
Finally, Russia ended up being one of the guarantors of the Dayton Peace Accords and
cooperated with NATO shortly after the intervention, which indicates a lack of Russian soft-balancing in response to Operation Deliberate Force.
This may seem somewhat surprising given the fact that some Russian national
interests were violated by the United States and NATO. One of these violated interests
was an increased geopolitical threat to Russia. After all NATO was involved in a strategically important region and the Balkans have traditionally been considered important to Russia due to good relations with Serbia and due to the proximity of the region.
Moreover, the intervention established a precedent in which a group of states intervened in the internal affairs of another state to end ethnic violence. Since Russia is
a multiethnic state with an ever-looming possibility of ethnic conflict, actions that
legitimize the notion of conditional sovereignty violate the Russian national interest
of maintaining its integrity.
Most importantly, the intervention clashed with Russia’s national interest of maintaining its great power status. This is because the United States and NATO completely
disregarded Russian objections to their involvement in Bosnia. Even before Operation
Deliberate Force, Russia had almost no influence over the US and NATO; it was only
informed about their decisions and even that was done irregularly. This relationship
was later summed up by a retired Russian general as a “relationship of master and
dog”14. In other words, Russia was not treated as a partner or an equal, which is something that the ex-superpower could not easily accept.
Since Operation Deliberate Force violated three vital national interests of the Russian Federation – maintaining Russian integrity, avoiding increases to geopolitical
threat, and sustaining its great power status – Russia’s lack of soft-balancing is quite
puzzling. The realist explanations of soft-balancing that emphasize costs and benefits,
13
M. Raś, Ewolucja polityki zagranicznej Rosji wobec Stanów Zjednoczonych i Europy Zachodniej
w latach 1991–2001, Warszawa 2005, p. 130.
14
S. Cross, Russia and NATO Toward the 21st Century: Conflicts and Peacekeeping in Bosnia-Herzegovina and Kosovo, op. cit., p. 20.
267
and maximization of utility can, at best, explain the early stages of NATO involvement
in Bosnia, but not the 1995 operation.
That is, the lack of Russian soft-balancing during the first two or three years of
NATO involvement in the Balkans can be explained by Russia’s Atlantist orientation.
At that time, many in the Kremlin believed that Russian interests were best served by
cooperating with the West and by being America’s ally. The Cold War confrontation
was replaced by a partnership. But not just by any partnership, but a partnership that
would be based on equality and that would benefit both Russia and the United States.
In exchange for its cooperation, Atlantists believed that Russia would be fully integrated into Western institutions and would receive significant economic aid, which
would help to liberalize the country.
Given these views, the lack of Russian soft-balancing against the US and NATO
involvement in Bosnia between 1992 and early 1994 does not come as a surprise.
However, realist explanations fail miserably when accounting for Operation Deliberate Force. This is because by August 1995 no one in Russia had any illusions that
Washington would treat Moscow as an equal partner and would deliver the second
Marshal Plan to Russia. By then, any hopes of Russia joining NATO were gone.
Instead, it was quite clear that NATO would both expand and try to create a NATOcentric security system in which Russia was not welcome. In other words, by 1995
the expected benefits of bandwagoning dropped drastically as it became clear that
Russia would not be rewarded politically or economically for its cooperation.
In addition to the diminished incentives for bandwagoning, there existed significant domestic pressure in Russia to take a more pro-Serbian stance during the
crisis. This pressure was present during the entire Bosnian War, but intensified as
NATO became more assertive. For example, in 1994, the Russian Duma called for
lifting the embargo against Serbia and considered UN sanctions biased and one-sided.
Similarly, in 1995, a group of Russian legislators demanded that Russia help the
Serbs with their military needs, and others in the parliament offered themselves as
human shields15. During the intervention, the Russian media highlighted the Russian and Serbian shared Slavic heritage and their history of alliances against common enemies. According to Andrey Kozyrev, Russian public opinion at the time
held that “Serbs are the closest people to Russia in the Balkans, and (that) they have
to be protected”16.
As such, the lack of Russian opposition in response to Operation Deliberate Force
is quite surprising and runs counter to realist explanations of soft-balancing. This is
not only because Russian hopes for Western aid and partnership with the US were
long gone, but also because Russia could have benefitted from opposing the intervenS. Cross, Russia and NATO Toward the 21st Century: Conflicts and Peacekeeping in Bosnia-Herzegovina and Kosovo, op. cit., p. 19.
16
P. J. Kubicek, Russian Foreign Policy and the West, op. cit., p. 551.
15
268
Miłosz Kucharski
tion. The most immediate benefit derived from opposing the NATO involvement
would have been the defense of Russian national interests. In addition to this, opposing the intervention would have provided the Kremlin with an opportunity to reestablish Russia’s great power status and to clearly show the world that Russian interests
should not be disregarded. Finally, anti-American soft-balancing would have caused
a significant rally-round-the-flag effect in Russia and would have allowed Yeltsin to
truly consolidate power, which would have been beneficial during the time of economic and political crisis that coincided with the intervention.
However, Moscow’s response to American involvement in the Balkans is consistent with this article’s primary theory because Russia did not perceive Operation Deliberate Force as predatory. There are two reasons for this. First, Moscow did not see
Operation Deliberate Force and the presence of NATO in the Balkans as directed
against Russia. Although the intervention clearly violated some of the national interests of the Russian Federation, the three interest violations, as described above, were
not seen as premeditated and intentional. Consequently, because US and NATO
involvement in the region was not seen as a deliberate assault on Russia’s interests, it
was considered non-predatory and no soft-balancing took place.
The second reason why Russia did not perceive the 1995 NATO operation as
predatory is that the US and NATO did not defy Russia’s authority as a great power.
Although Western involvement in Bosnia clashed with Russia’s interest of maintaining its position as a great power, the violation of this national interest cannot be considered a defiance of Russian authority. This is because the US/NATO intervention in
the Balkans was based on the UN Security Council resolutions that Russia previously
voted in favor of. In other words, the Operation Deliberate Force was not advancing
alternative concepts of great power authority.
The Intervention in Kosovo (1999)
In contrast to the preceding case, the intervention in Kosovo produced a completely
different response on the part of the Russian Federation. All of a sudden, when NATO,
as opposed to the UN and the EU, started playing an active role in the Balkans, Moscow desired to defend its interests, regain its influence over the region, protect the role
of the United Nations and to support those countries with which it shared a Slavic
heritage and Eastern Orthodoxy17. Russia also started seeing the Balkans as an arena
for geopolitical rivalry with the West. Moscow feared that NATO was attempting to
reduce Russia’s traditional sphere of influence and to reduce a buffer zone between
the West and the Commonwealth of Independent States (CIS). Moreover, the Russian
17
K. Malak, Rosja wobec NATO, in: A. Głowacki, A. Stępień-Kuczyńska (ed.), Rosja między współczesnością a historią, Łódź 2004, p. 43–45.
269
Federation, by playing the “Yugoslav card”, tried to confirm its major power position
in the international system and used the crisis to cover up some of the internal problems that it faced.
In 1999, the crisis in Russian-NATO relations really reached its apex. In the spring
of 1999, the US-led NATO attacked Yugoslav targets in Kosovo in order to stop the
violence and repression that was taking place in that part of the country. In the mind
of Russian politicians, this was a time in which the alliance showed its “true” colors.
This also represented a new experience for Russia, since NATO, for the first time,
intervened outside of its territory and explicitly violated international law by sidestepping the UN18.
From the beginning of the crisis in Yugoslavia, Russia and NATO envisioned
different ways of dealing with the conflict. Russia strongly supported the idea of UN
involvement in the Balkans. More specifically, the Russian Federation believed that
no action in Yugoslavia could be taken without the prior consent of the UN Security Council (UNSC). This stance stemmed directly from Russia’s national interest
of strengthening and maintaining its position as a great power. That is, by emphasizing the importance of the UNSC, Russia wanted to maintain the status quo in
which she enjoyed the position of a major power. On the other hand, NATO and
the US believed that the decision of whether to intervene or not did not have to
be made by the Security Council; this in itself presented a challenge to Russian
authority as a great power. Thus, by bypassing the UNSC and intervening in Kosovo, the United States and NATO acted against one of the core national interests
of the Russian Federation – that of maintaining or strengthening Russia’s position
as a great power.
From the Russian point of view, sidestepping the UN was a threat in itself, as it
clashed with the commonly accepted norms of international relations and, in a way,
constituted a precedent that deprived Russia of exercising its veto in the security
sphere. In other words, by acting without a mandate from the UNSC, Western powers
explicitly challenged the post-WWII international order, in which Russia was one of
the major powers. Not only did the US-led NATO fail to attain the Security Council’s
consent, it did not even try to get the UNSC’s approval and it did not ask the Russian
Federation for its permission. As such, the attack on Kosovo was an attack on Russia,
her prestige, her international position and authority. Moreover, the intervention in
Kosovo clashed with Russia’s national interest of avoiding increases in geopolitical
threats. There are two reasons for this. First, the Balkans are strategically important
to Russia and were traditionally considered a region in which Russia had special interests. Secondly, the fact that NATO was acting outside its “zone” worried many Russian officials, giving them a reason to fear that NATO might have designs on interfer18
S. Gardocki, Wewnętrzne uwarunkowania polityki zagranicznej Rosji, in: S. Bieleń (ed.), Historia,
Stosunki Międzynarodowe, Amerykanistyka, Warszawa 2001, p. 138.
270
Miłosz Kucharski
ing in the ex-Soviet sphere of influence. Consequently, Russian historical gains, such
as gains in the Caspian Sea and the Caucasus, appeared to be threatened by Western
competitors19.
The intervention in Kosovo also constituted a threat to Russia’s territorial integrity
because it established a dangerous precedent in that it legitimized situations in which
a coalition of states forcefully interferes in the affairs of another state in order to
change its policies in a specific way. In other words, the intervention showed that state
sovereignty was not a blank check, but that it was conditional. Consequently, in the
Russian view, a new threat to Russia emerged – that of a foreign intervention on the
grounds of supporting national self-determination. In addition to threats from the outside, the intervention in Kosovo threatened to exacerbate some of the domestic problems that the multi-ethnic Russian Federation was facing. Kosovo was a precedent
that could foster the activities of separatist groups within Russia and the Commonwealth20. Furthermore, Russia clearly saw the similarities between the situation in
Kosovo and in Chechnya, and, as pointed out by Raś (2005), some members of the
Russian elite began referring to Kosovo as “Serbian Chechnya.”
In addition to these clear violations of Russian national interests, the Russian Federation saw the intentions of NATO as predatory. This is not surprising given the fact
that, from the Russian point of view, NATO is a political-military organization, which
was created to counter the military power of the Soviet Union, and an organization
whose members are the wealthiest and most developed countries on earth. Besides,
the intervention took place in a region that Russia had previously considered its traditional sphere of influence and the war itself made it clear to Russia that NATO aimed
at expansion21.
However, the main reason why the intervention in Kosovo was perceived as predatory was that it challenged Russia’s authority as a great power by defying the UNbased security system. Even before the war in Kosovo, some Russian analysts warned
of NATO and the US becoming an international police force; thus, the intervention
seemed to only confirm their fears. By intervening in Kosovo without a mandate from
the UNSC, the United States, and NATO in general, defied the rules of the post-WWII
international system, in which Russia enjoyed great power status. Consequently, the
Western defiance was viewed as being directed against the Russian Federation. For
Moscow, it was a premeditated attack on Russia’s authority. This fact becomes obvious when we take into consideration Russian rhetoric surrounding the intervention in
Kosovo in which, on countless occasions, Russian officials and analysts alike referred
to the intervention as “NATO-colonialism,” or a “criminal act,” and called NATO itself
Ibidem, p. 138.
K. Malak, Rosja wobec NATO, in: A. Głowacki, A. Stępień-Kuczyńska (ed.), Rosja..., op. cit.,
p. 43–45.
21
M. Raś, Ewolucja polityki zagranicznej Rosji..., op. cit., p. 139.
19
20
271
a “criminal organization” and an “instrument of war”22. Also, the facts that after the
war in Kosovo Russia began to simulate and prepare for the possible scenario of
a NATO invasion of Russian and Commonwealth territory, as well as, the fact that
Russia decided to lower the threshold for the use of nuclear weapons in the year 2000,
leaves us with no doubt that NATO’s invasion of Yugoslavia was perceived by Russia
as threatening and predatory.
Given that NATO’s involvement in Kosovo clearly violated Russian national
interests and challenged Russia’s authority, it is not surprising that Russia soft-balanced against the United States and NATO. The Russian Federation clearly demonstrated its disapproval of the war. For example, the Russian Prime Minister, Yevgeny
Primakov, who on his way to the United States found out from vice-president Gore
that the US and NATO were preparing an airstrike against Yugoslavia, decided to, in
the middle of the Atlantic, turn back his plane and return to Moscow23. Similarly,
President Yeltsin criticized NATO’s involvement in Kosovo and decided to freeze relations between NATO and Russia altogether. The Kremlin also threatened to break the
weapons embargo imposed on Yugoslavia and contemplated the possibility of sending
military help to Belgrade, educating Yugoslav officers in Moscow and even sending
Russian “volunteers” to Kosovo24. In addition to this, Moscow considered abandoning
the ratification of the START II agreement, sending Russian submarines into the
region, placing tactical nuclear weapons in western Russia, stopping the delivery of
Russian natural gas to some Western countries and creating an anti-Western politicalmilitary block. Furthermore, in the UN, Russia tried to pass a resolution to stop the
intervention in Kosovo and in Russian rhetoric the war was referred to as: “military
aggression,” “genocide,” “barbarism,” and “humanitarian catastrophe”25.
Given all of this, it is evident that Russia soft-balanced against the United States
and NATO. Russians tried using diplomacy to stop NATO forces and clearly signaled
their strong disapproval of the intervention. Also, as a result of the Kosovo intervention, Russia decided to strengthen itself economically and militarily: it lowered its
threshold for the use of nuclear weapons, it tried to speed up the development of new
technologies, it increased the importance of nuclear weapons and so on. Thus, two of
the indicators that I employ – entangling diplomacy and signaling the resolve to balance - point to soft-balancing.
The case of the war in Kosovo and Russia’s response to it is consistent both
with this article’s primary theory and with realist explanations of soft-balancing.
NATO’s intervention in Kosovo and Russian soft-balancing against it appears to
provide strong support for the realist argument as the case discussed above is a clear
22
D.Y. Ball, How Kosovo Empowers the Russian Military, „PONARS Policy Memo” 1999, No. 61,
p. 1–6.
P.A. Saunders, Primakov Returns to Russia, „The Nixon Center Reality Check” 1999, No. 24.
M. Raś, Ewolucja polityki zagranicznej Rosji..., op. cit., p. 126–135.
25
Ibidem, p. 135.
23
24
272
Miłosz Kucharski
example of how interest violation and the desire to defend those interests induces balancing. At the time, it was only reasonable for Russia to oppose the intervention and
to defend Russian national interests. Moscow would have gained nothing had it chosen
to bandwagon or abstain. In fact, 1999 was also the year during which NATO expanded
eastward, which violated Russia’s interests. As such, Russian-American relations were
already at their lowest point, therefore, Russian soft-balancing against the Kosovo war
did not carry high costs. Finally, since the intervention in Kosovo both constituted
a violation of Russian interests and was perceived as predatory, Russia’s response to
it provides strong backing for this article’s primary theory that soft-balancing occurs
only when interest violations go hand in hand with perceptions of predatory intentions.
The Enlargement of NATO (1999)
After the end of the Cold War, many Russian analysts and politicians hoped that
NATO would cease to exist as a military alliance and would be transformed into
a political organization. Others still hoped for a decrease of American influence in
Europe and for the transformation of NATO into a peace organization. As it soon
turned out to be the case, none of these forecasts came true. NATO remained a military organization with a strong tendency to enlarge its sphere of influence. In fact, the
United States and NATO gained new allies in the form of ex-Soviet satellite states,
who soon came to aspire to become NATO members themselves26. In this situation,
the new Russia decided not to allow NATO to expand to Central and Eastern Europe,
believing that these regions are of special interests.
In mid-1993, Russia started its diplomatic offensive against the project of NATO
enlargement. In September, President Yeltsin, in an official letter to the leaders of the
US, the UK, France and Germany, protested against the enlargement of NATO, claiming that it would lead to an effective isolation of Russia and her exclusion from the
European security system27. Moreover, the Security Council of the Russian Federation,
which at the time was deliberating the content of Russia’s Military Doctrine, revised
the doctrine making it more offensive and assertive in tone. The doctrine explicitly
stated that an enlargement of military alliances constitutes a security threat to Russia.
Similarly, the doctrine asserted that deploying or allowing for the transit of foreign
troops and placing foreign military bases near Russian borders would be interpreted
as an imminent military threat to Russian security. All of this sent a clear signal to the
prospective new NATO members that by cooperating with or by joining NATO they
might potentially become targets of Russian nuclear warheads28.
Ibidem, p. 126 and next.
Ibidem, p. 108.
28
Ibidem.
26
27
273
Russian officials also warned the international community that the enlargement
of NATO will destabilize Europe. They argued that the expansion of NATO would
shift the balance of conventional military forces even more in favor of the West, which
would force Russia to rethink its offensive strategies and to expand its military forces.
They further argued that such a course of action would be a great budgetary burden
on Russia, which would in turn cause increased nationalism. In other words, Russian
officials warned the United States and other NATO members that the enlargement of
NATO would be a step back in the direction of the Cold War, which could divide
Europe again into two political-military blocks29.
In addition to this, Russian officials threatened that unless the enlargement processes stop, Russia would change its military doctrine, would fail to ratify START II,
and would relocate its military forces in order to be better able to respond to Western
threats. The Russian Federation also reserved the right to take countermeasures,
including locating its nuclear forces near its western border and joining alliances with
anti-Western Islamic regimes. These are just some of the “adequate countermeasures”
that Russia threatened to take30. Others included locating Russian nuclear forces in
Kaliningrad and in the Baltic Sea, creating a new military block, instigating a military
invasion of the Baltic States, halting the delivery of Russian oil and natural gas to
prospective members, and placing economic sanctions on new NATO members31.
Moreover, at the time, many Russian politicians resorted to strong anti-NATO
rhetoric. For example, in 1994, President Yeltsin warned of a “Cold Peace” falling
over Europe; he claimed that NATO was creating new divisions in Europe and that is
sows seeds of distrust. NATO was also referred to as a relic of the Cold War, which
prolonged the “old logic of supremacy that the West is continuing to impose” on Russia32. Although some of this anti-Americanism might have been used for domestic
purposes, one cannot deny that much of it was sincere as this anti-US and anti-NATO
rhetoric constituted the first foreign policy consensus in Russia after the collapse of
the Soviet Union.
Russian opposition toward the expansion of NATO can undoubtedly be regarded
as soft-balancing. This is because the Russian Federation did everything in its power
to prevent its former satellites from joining the alliance. It threatened to redeploy its
armed forces in western Russia; it considered targeting Eastern Europe with nuclear
weapons; it considered developing strategic partnerships with anti-Western regimes
and so on. Above all, the enlargement of NATO prompted Russia to sign a joint
declaration with China, which called for a multipolar world order, where no country
J. Sherr, A jednak wielkomocarstwowa... Ewolucja rosyjskiej polityki zagranicznej, „Eurazja” 1996.
S. Cross, Russia and NATO Toward the 21st Century: Conflicts and Peacekeeping in Bosnia-Herzegovina and Kosovo, op. cit.
31
M. Raś, Ewolucja polityki zagranicznej Rosji, op. cit.
32
Ibidem, p. 6.
29
30
274
Miłosz Kucharski
should seek hegemony. In other words, of the indicators of soft-balancing that I employ
in this article, Russian behavior is reminiscent of all, except for ‘territorial denial,’ and
should, therefore, be considered soft-balancing.
The Kremlin saw the enlargement of NATO as a US-led action that violated some
of its core national interests and it considered it only reasonable for Russia to defend
these interests.
As such, Russia’s reaction is consistent with the realist explanation of soft-balancing. This is because NATO’s plans to expand eastward violated two vital interests
of the Russian Federation. These had to be defended since there was nothing to be
gained by abstaining or bandwagoning and since the costs of opposition were not
excessively high.
The violated interests include strengthening Russia’s position as a great power
and avoiding increases to geopolitical threats. More specifically, Russia’s position as
a great power was weakened by the enlargement of NATO, principally because the
expansion constituted an attempt to establish a security system over which Russia had
no influence. It is only natural for a major power, such as Russia, to make joint decisions with other powers with regards to their regional security. NATO, in the case
described above, completely disregarded Russia, which threatened her major power
interests and prestige. Besides, the enlargement of NATO represented the increased
role of an organization on which Russia had only limited influence; that is why the
enlargement constituted a relative reduction in both Russia’s major power status and
regional position.
Moreover, the expansion of NATO represented an increased geopolitical threat
to Russia. This is because the alliance came closer to Russia’s borders. All of a sudden, the Russian Federation lost part of the buffer zone – Poland, the Czech Republic
and Hungary - that separated it from the West. This provided the alliance with new
strategic advantages and it clearly shifted the balance of conventional military forces
in NATO’s favor. As such, the expansion of NATO was a clear violation of one of
the core national interests of the Russian Federation – that of avoiding increases to
geopolitical threats.
In the same vein, the enlargement of NATO was seen by Russia as predatory and
therefore, the case of NATO enlargement is consistent with this article’s theory;
namely, that, when seen as predatory, interest violations will lead to soft-balancing on
the part of the “victim state.” There are several reasons for why NATO’s intentions
were perceived as predatory. First of all, from the Russian perspective, Russia had
made several concessions to the West since the end of the Cold War. For example, it
withdrew its forces from Eastern Europe and cooperated with the United States with
regards to the management of nuclear weapons. At the same time, Russia did not give
NATO many reasons to fear it. Thus, the decision to expand NATO was seen as a premeditated attempt to take advantage of Russia’s weakness and of the Soviet defeat in
the Cold War. A specialist on Russian-American relations, Dr. Henry Trofimienko
275
expressed the above sentiment, while discussing the issue with an American, in the
following way:
“How many compromises has our nation made in foreign and security policy
since Gorbachev introduced reforms? And how many compromises has your country
made in response? Not one. And now NATO will expand…”33.
Moreover, many Russians perceived NATO’s expansion as a Western betrayal.
This is because Russians widely believed that when the Soviet Union withdrew its
forces from Eastern Europe, it was assured that the West would never expand the alliance. As such, it is not surprising that Russians felt that the concessions they offered
the West were not adequately reciprocated and that the expansion itself was, and still
is seen by many today as being, directed against Russia.
Finally, it is only understandable that a major power grows apprehensive when
a security alliance is expanding and moving closer to its borders. Given that NATO
was established to counter the military power of the Soviet Union, one cannot expect
the Russians to view the expansion as the West taking a step toward Russia and not
against it. “From their perspective, concrete strategic concessions, pursuing large scale
political, market and societal reforms and offering genuine expressions of openness to
the West should not have been matched by expansion of an alliance that had so long
served the sole mission of countering the Soviet threat”34. Ultimately, Russia perceived
the expansion of NATO as predatory because the alliance expanded into what Russia
considered its traditional sphere of influence and the expansion itself was seen as
directed against Russia, as an attempt to contain it.
The Enlargement of NATO (2004)
In November 2002, during the NATO summit in Prague, Slovakia, Slovenia, Latvia,
Lithuania, Estonia, Romania and Bulgaria were invited to begin accession talks with
NATO. Roughly two years later, in March 2004, the group officially became a part of
the alliance. For Russia this development meant two things. First, the Western military
giant – NATO - over which the Russian Federation has no influence, grew even
stronger and more threatening. And second, for the first time in three centuries, Russia
lacked a buffer between itself and the West. To a large extent, this buffer was the very
reason that Russia was able to realize its expansionist ambitions in the past. Its loss,
together with an enlarged NATO, significantly constrained Russia, which found itself
in a completely new geopolitical situation35.
33
S. Cross, Russia and NATO Toward the 21st Century: Conflicts and Peacekeeping in Bosnia-Herzegovina and Kosovo, op. cit., p. 6.
34
Ibidem, p. 8.
35
M. Kaczmarski, Polityka zagraniczna Putina – chwilowy kryzys czy obnażenie braku strategii?,
„Międzynarodowy Przegląd Polityczny” 2005, No. 12.
276
Miłosz Kucharski
Unsurprisingly, Putin’s performance in 2004 was not evaluated as positively as in
previous years and Putin himself was said to be “lost in a geopolitical forest”36. The
enlargement was seen by many as one of the more serious failures of the Putin era.
This new round of NATO expansion was similar to the 1999 enlargement with regards
to which Russian national interests it violated. But this is where the similarities end.
The main Russian national interest that the enlargement violated had to do with
an increase in the geopolitical threat to Russia. Given that the Military Doctrine of the
Russian Federation (2000) identifies NATO as a potential threat to Russia, both the
enlargement of the alliance and its eastward move represented an increased threat to
Russian security. Although the same was true for the 1999 enlargement, this time
around the negative consequences of the 2004 enlargement were far greater for Russia. First of all, the new round of NATO expansion incorporated more countries.
Whereas in 1999 three Central European states joined the alliance, in 2004 seven
countries entered the NATO structure, six of which lay east of the Iron Curtain. Thus,
both territorially and population-wise, the new enlargement constituted a much greater
relative gain on the part of NATO.
Most importantly, in 2004, NATO reached the boarders of Russia by incorporating the Baltic states, which was a major threat to Russian security in and of itself.
According to Dmitry Rogozin, Russia’s ambassador to NATO, the eastward expansion
of NATO represented a “permanent danger” to Russia as nobody liked it when foreign
tanks and airplanes came up closer and closer to their home 37. Thus, the 2004 enlargement in general, and the incorporation of the three ex-Soviet republics in particular,
created a significant strategic disadvantage for Russia. This is because Russia lost the
buffer between the alliance and itself. All of a sudden NATO could establish military
bases in Latvia, Lithuania and Estonia, patrol their airspace, and set up offensive and
defensive systems in those countries, making a surprise and rapid military campaign
possible. Moreover, the Baltic states were never a part of any strategic arms control
and reduction agreements; this, in theory, allows NATO to build up its strategic nuclear
forces. Thus, the 2004 enlargement violated the Russian national interest of avoiding
increases to geopolitical threat to a far greater extent than previous enlargements.
The second Russian national interest that the enlargement violated is that of maintaining Russia’s great power status in world politics. There are three reasons for this.
First, the enlargement of the alliance augmented the power of NATO, which is an
organization over which Russia has no influence. Consequently, Russia’s position as
a great power was undermined. Second, the accession of Latvia, Lithuania, Romania,
Slovakia, Slovenia, Bulgaria and Estonia to NATO meant that Russia’s ability to exert
influence over these countries was substantially reduced. While Russia was, and is,
still able to blackmail these countries with regards the delivery of natural resources,
36
37
M. Kaczmarski, Rosja na rozdrożu, Warszawa 2006, p. 48.
http://www.dziennik.plopinie/article146333/Nie_damy_NATO_stanac_u_granic_Rosji.html
277
a military blackmail became virtually out of the question. This fact is extremely important as it is the ability to exert influence that distinguishes great powers from middle
or minor powers. Thus, by definition, Russia’s great power position declined after the
group joined NATO. Finally, unlike in the case of the 1999 enlargement, some countries that joined NATO – especially the Baltic states – were considered by Russia to
be Russophobic and anti-Russian in their politics. Russia’s position was that the tiny
Baltic states slandered its reputation as a great power, and even as a civilized state. As
such, their membership in NATO clashed with Russia’s interest of maintaining its great
power status.
Given the violation of these national interests and the fact that the 2004 enlargement constituted a much greater relative gain on the part of NATO than the accession
of Poland, the Czech Republic and Hungary in 1999, it is surprising that Russia did
not soft-balance against it. In fact, the reaction of the Russian Federation toward the
2004 enlargement could not have been more different from its reaction in 1999. More
specifically, Russian response against the 2004 enlargement of NATO was much softer
and subtle than in 1999. Of course, Russia was still not thrilled with NATO growing
stronger and moving eastward, but its reaction was not in any way reminiscent of softbalancing.
In 1999, Russia responded to the enlargement of NATO by revising its military
doctrine, tightening its relations with China, threatening to relocate its military forces
and to enter into alliances with anti-Western regimes and by issuing threats to halt the
delivery of natural resources to Europe. This time around, Russia did not threaten to
take “adequate countermeasures.” On the contrary, although Russia still made it clear
that it opposed the enlargement and considered it unnecessary, it did not issue a single
threat or statement that would indicate its willingness to oppose the United States in
the future.
President Putin repeatedly stated that Russia is against NATO’s enlargement on
the whole as the enlargement is redundant in light of good NATO-Russian relations
and also due to its inability to effectively counter new emerging threats. The official
Russian position is best summed up by Putin’s speech given, at a meeting with the
NATO Secretary-General on April 8, 2004:
“Our attitude to the problem of NATO expansion (…) is well-known, and it
remains unchanged. And indeed, experience shows that this mechanical expansion
does not allow us to effectively oppose the primary threats that we face today. This
expansion cannot prevent, for example, terrorist acts in Madrid or help us to solve the
problem of rebuilding Afghanistan”38.
During that same meeting, Putin argued that “every country has the right to
choose the option that it considers most effective for ensuring its own security.” This
38
Meeting with NATO Secretary-General Jaap de Hop Scheffer, April 8, 2004, http://www.ln.mid.ru
(17.03.2008).
278
Miłosz Kucharski
statement, when taken at face value, implies that Putin considered the decision of the
new NATO members to join the alliance legitimate. Finally, President Putin also
assured the Secretary-General that Russia would do all it can “to ensure that relations
between Russia and NATO … develop positively”39.
Similar statements were issued by Russia’s defense minister Sergei Ivanov, indicating that Russia had no intentions to soft-balance and that its officials desired to
work with the US and NATO in the future. However, it is important to notice that not
everyone in Russia responded this way. The Russian Duma, as well as many in the
defense establishment, adamantly opposed the enlargement. Nonetheless, the statements, as cited above, represent the official Russian position toward the enlargement.
This rhetoric was Russia’s only response to the enlargement. As such, Russian reaction
toward the 2004 expansion does not constitute soft-balancing by any indicator.
However, given the Russian national interests that the enlargement violated and
the fact that these violations were more serious in 2004 than they were in 1999,
Russia’s response clashes with realist explanations of soft-balancing. These explanations lead us to believe that a country such as Russia will oppose actions by foreign
powers whenever these actions violate their national interests, except for instances
when the defense of these interests is too costly. In the case of the 2004 enlargement, Russia did not have much to lose; it only had a lot to gain. Besides, realist and
rationalist explanations posit that countries will chose similar courses of action in
similar situations, which is clearly not what happed with regards to the 1999 and the
2004 enlargements.
By not soft-balancing against NATO and the US, Russia practically ensured that
the armies of the new member states would be modernized and that its ex-republics
and ex-satellite states would be fully integrated into Western structures. The NATO
membership of the Baltic states also implied an increased US and NATO presence in
Eastern Europe, created a gray zone that was not under any arms control agreements,
and, at the same time, significantly reduced Russia’s ability to influence the region.
Moreover, the enlargement made it possible for the new members to pursue bolder
courses of action towards Russia. These were the costs that Russia chose to pay by
not soft-balancing against the US and NATO.
Although it is clear that Russia could not possibly prevent the enlargement of
NATO, soft-balancing made much sense in light of the fact that it would allow Russia
to draw concessions from NATO. For example, Russia could have negotiated that Latvia, Lithuania and Estonia be covered by arms control agreements, requested a limit
on NATO military bases and weapons near its borders, or tried to increase the role of
the Russia-NATO Council. Similarly, the Putin administration could have benefited
domestically had it chosen to soft-balance as that could have created a rally-roundthe-flag effect and allowed it to further consolidate power. Besides, since soft-balancing
39
Ibidem.
279
aims at imposing costs on and weakening the stronger side, it would have provided
Russia with some utility, by definition.
At the same time, Russia did not have much to lose by opposing the enlargement.
Had Russia chosen to soft-balance, the only cost would have been a deterioration of
the US-Russian relations that Russia had tried to foster for years. However, much of
the debate took place during a time when Russian-American relations were already
tarnished – the Iraq War. As such, the above-mentioned costs would have been minimal. All of this suggests that it was in Russia’s best interest to soft-balance against the
United States and NATO as the benefits were far greater than the costs. This means
that the realist explanations of soft-balancing that emphasize the pursuit of material
interests, while neglecting ideational forces, fail to explain Russia’s reaction toward
the 2004 enlargement.
On the other hand, the lack of Russian soft-balancing is consistent with this article’s primary theory that soft-balancing only takes place when interest violations are
perceived as predatory. This is because there are good reasons to believe that this time
around Russia did not consider the NATO enlargement to be predatory, as it was seen
neither as defying Russian authority nor as aiming to undermine Russian interests.
First of all, the enlargement was not an assault on Russia’s great power authority and
status as it did not defy the UN security system on which Russia’s great power authority is based. Most importantly, the enlargement was not seen, by the Putin administration, as being directed against Russia. Primary sources, such as official statements,
speeches and interviews show that the enlargement was not perceived as an American
attempt to widen the gap between Russia and the West. Although, in their rhetoric,
Russian officials disagreed with the enlargement, they, in no way, indicated that they
saw the enlargement as directed against their country.
In fact, the Bush administration did its best to persuade President Putin that the
enlargement was not a premeditated assault on Russia’s security. Shortly after the
Prague summit of 2002, President Bush and President Putin met in St. Petersburg to
discuss the enlargement and, according to several accounts, President Bush tried to
dispel Putin’s fears of NATO’s predatory intentions. Also, the Secretary-General of
NATO – Jaap de Hop Scheffer – indicated, in 2004, that the new members did not
intend to militarize beyond their current levels and proclaimed their readiness to sign
the Treaty on Conventional Armed Forces in Europe (CFE). Finally, the US and NATO
made a series of goodwill gestures towards Russia prior the enlargement, which certainly helped persuade Moscow of NATO’s benign intentions.
These goodwill gestures, such as the creation of the NATO-Russia Council in
2002 and the US’s and EU’s recognition of Russia as a market economy made the
2004 enlargement easier to accept for Moscow than the previous enlargements. This
series of concessions and the dialogue that took place in the new millennium made
a big difference in how Russia perceived the 2004 expansion. Whereas the 1999
enlargement was seen as a Western attempt to take advantage of Russia’s weakness,
280
Miłosz Kucharski
this was not the case in 2004. This time around, Russia’s reforms and its cooperation
with the West was reciprocated and Moscow was assured that new member states
would not militarize further and that they would uphold the previously established
limits on military equipment. Consequently, Moscow, despite not agreeing with the
enlargement, saw it as non-predatory and did not soft-balance against it.
Thus, in 2004, the Russian Federation chose not to soft-balance against the
enlargement of NATO, despite the fact that it violated several Russian interests. This
lack of Russian opposition lends support to this work’s primary theory that soft-balancing takes place only when violations of national interests go hand in hand with
perceptions of predatory intentions. At the same time, Russian reaction shows that we
cannot analyze state behavior only through the prism of self-interest, without any
regard for ideational forces. This case also calls into question the idea that states
always care about each other’s relative gains. If this was true, Russia would certainly
have opposed the enlargement. Instead, Russia chose not to do so because NATO’s
enlargement was considered non-predatory by virtue of not having defied Russian
authority nor having been directed at Russia.
4. Conclusion
In 1939, Winston Churchill said: “I cannot forecast to you the action of Russia. It is
a riddle, wrapped in a mystery, inside an enigma.” Perhaps Russian politics really is
as mysterious as Churchill claimed. For one, the Russian Federation does not have
a clearly defined foreign policy strategy.40 Despite this, the case studies presented
above allow us to draw inferences regarding the determinants of Russian opposition,
or the lack of thereof, toward the US.
As the table below indicates, the case studies analyzed above provide only weak
support for the realist explanation of soft-balancing, which emphasizes a materialist
pursuit of self-interest at the expense of ideational forces. Realist arguments posit that
states will behave to further their self-interest, which is usually defined in materialist
and security terms. As such, realists expect states to resort to soft-balancing whenever
soft-balancing lies in their best interest. Alternatively, the realist theory leads us to
believe that states whose interests are violated will defend these interests, unless the
defense is considered too costly. However, this proposition is supported less than fully
by the cases presented above. Of the four cases analyzed, the realist explanation can
account for only two.
40
M. Kaczmarski, Rosja na rozdrożu, op. cit.
281
Table 1. Theoretical Performance Assessment
Response
Soft-Balancing
No SoftBalancing
Event
Ideational Theory
Realist Theory
Prediction
Prediction
Kosovo (1999)
Soft-balancing
Soft-Balancing
Enlargement of
NATO (1999)
Soft-balancing
Soft-Balancing
Bosnia (1995)
No soft-balancing
Soft-Balancing
Enlargement of
NATO (2004)
No soft-balancing
Soft-Balancing
Russian responses to events such as the intervention in Bosnia-Herzegovina
(1995) and the enlargement of NATO (2004) show that states such as Russia do not
always behave in ways that benefit them the most. In 1995, Russia chose not to defend
its national interests in the Balkans, reestablish itself as a great power nor to consolidate itself domestically as it failed to oppose Operation Deliberate Force. Instead of
soft-balancing, which would have provided the aforementioned benefits, Russia pursued a policy of abstention and bandwagoning that did not benefit Moscow in any
significant way. Similarly, in 2004, Russia did not oppose the enlargement of NATO,
despite the fact that it constituted a major security threat to Russia.
All of this shows that states will sometimes behave in ways that do not further
their self-interest, which runs contrary to realist theory. In addition to this, states will
not necessarily make similar choices in similar situations as realist and rationalist
theories would have us believe. This is especially apparent when we take into consideration the two enlargements of NATO or the two interventions in the Balkans. In
these two pairs of events, the stakes for Russia and the interests violated were practically the same, but, despite this, Russia’s reactions were radically different. This
clashes with realist explanations of soft-balancing because rational states driven by
self-interest should behave similarly in similar situations.
However, Russia’s responses to the two enlargements of NATO as well as to the
interventions in Bosnia and Kosovo are consistent with this article’s primary theory
that anti-American soft-balancing takes place only when interest violations go hand
in hand with perceptions of predatory intentions on the part of the United States. All
of the cases under consideration are consistent with this thesis. More specifically, this
article shows that whether or not balancing takes place depends not only on the material consequences of actions, but also on whether these actions are constructed as
predatory. If a given US foreign policy venture violates another state’s national interests, then the violation itself does not necessarily have to result in balancing. But,
when the violation is seen as intended or when the action itself it challenging the other
state’s great power authority, then soft-balancing will take place. Simply put,
282
Miłosz Kucharski
perceptions of predatory intentions are necessary for soft-balancing to occur. This is
especially evident from Table 2, which summarizes key the aspects of the case study
analysis in binary terms.
Table 2. Binary Representation
Violated Interests
Territorial
integrity /
sovereignty
Great
power
position
Economic
interests
Geopolitical
interests
Predatory
Intentions
Bosnia (1995)
1
1
0
1
0
0
Kosovo (1999)
1
1
0
1
1
1
Enlargement of
NATO (1999)
0
1
0
1
1
1
Enlargement of
NATO (2004)
0
1
0
1
0
0
Event
Soft-balancing
Each set of cases – the interventions in Bosnia and in Kosovo as well as the two
enlargements of NATO – allows for a controlled comparison. This is because the cases
within each set are similar with regards to the theoretically relevant variables with the
exception of one independent variable – perception of predatory intentions – whose
variance accounts for the differences in outcome. Thus, the interventions in Bosnia
and in Kosovo violated exactly the same national interests of the Russian Federation,
took place during the Yeltsin administration and concerned the same part of the world,
but produced different reactions on the part of Moscow. The Kremlin soft-balanced
strongly against the intervention in Kosovo, but did not do so during the war in Bosnia-Herzegovina. Likewise, the two enlargements of NATO were similar with regards
to the issues at stake and the Russian national interests that they violated, but it was
only the 1999 enlargement that resulted in soft-balancing. These differences in outcomes can be attributed to differing perceptions of American intentions as it is the
variance in this variable that explains the presence or absence of the dependent variable – soft-balancing.
Overall, realist explanations of soft-balancing are only able to account for two out
of the four case studies that this article analyzes, which is a less than impressive performance. That said, analyses that focus only on advancing tangible national interests
and security interests provide us with an incomplete picture of why states soft-balance
against the United States. As this article demonstrates, soft-balancing does not occur
automatically whenever national interests are violated or whenever it lies in the interest of a given state. Instead, great powers, such as the United States and Russia, have
interests which are not restricted to their territories. Given that great powers engage
in extra-regional affairs, interest violations are quite likely and one cannot reasonably
283
expect that each clash of interests will be followed by soft- or hard-balancing whenever the defense of these interests is not too costly. As such, theories that focus exclusively on interest violations and on states’ pursuit of material interests are, at best,
imperfect in explaining soft-balancing, or the lack thereof, in international relations.
Instead, hybrid theories which blend realist notions with ideational approaches
to IR, such as the one advanced in this work, may be better suited to explain softbalancing. In this article, I find strong support for this work’s primary theory, which
posits that only the violations of national interests that are perceived as predatory will
be soft-balanced against. All of the cases under consideration are consistent with this
thesis. More specifically, this article indicates that whether or not balancing takes place
depends not only on the material consequences of actions, but also on whether these
actions are viewed as predatory. If a given US foreign policy venture violates another
state’s national interests, then the violation itself does not necessarily have to result in
balancing. However, when the violation is seen as intended or when the action itself is
challenging the other state’s great power authority, then soft-balancing will take place.
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Agnieszka Ragin
THE EFFECTS OF CLIMATE CHANGE
IN THE ARCTIC
1. The Arctic of the 21st century and its hot realities
The Arctic is probably the most desirable destination in the 21st century due to the
climate change phenomenon. After the colonial conquests in Africa and South America, “gold rush” in the USA, citing after Oran R. Young, “the Age of the Arctic” has
come1.
Not to mention the Cold War period, when the strategic importance of this region
increased considerably for well-known reasons, changing the Arctic into one of the
regions of the greatest military significance on the Earth, historically the Arctic was
mainly the location of scientist and travelers exclusive concern. During the past few
years this region has started to exist in the society’s awareness and has been put on
the agenda of all powerful actors on the international scene.
Unlike Antarctica, the status and definition of the Arctic are problematic, because
“it is a mediterranean surrounded by land rather than a continent surrounded by water”2
and it is not populated exclusively by animals, but has permanent residents of a few
sovereign states. The situation is still more complicated by the fact that there are no
fully Arctic states, only states with the Arctic sub-regions. The Arctic occupies an enormous area, even three times bigger than mainland Europe, representing about 8 percent
of the globe – 40 million square kilometers – with a population of 4 million people3.
O.R. Young, G. Osherenko, The Age of the Arctic. Hot Conflicts and Cold Realities, Cambridge 1989.
Ibidem, p. 12.
3
Arctic Human Development Report 2004, Stefansson Arctic Institute, O.R. Young, N. Einarsson,
„Introduction”, pp. 17–19. However, a few other definitions of the Arctic exist. Very often the region is
defined as the area where the average temperature of the warmest month (July) is below 10º Centigrade or
as the region between the North Pole and the northern timberlines of North America and Eurasia. The narrowest definition of this area is equal to the Arctic Circle line (66° 33’N), which is the approximate limit of
the midnight sun and the polar night.
1
2
286
Agnieszka Ragin
The Arctic.
Source: Arctic Human Development Report 2004.
Population of the Arctic.
Source: AHDR 2004.
The effects of climate change in the Arctic
287
The indigenous people constitute one and a half million, that is 15 percent of the Arctic residents and 1.5 percent of the world indigenous population4.
Without any doubts, the Arctic is the best (and the most fragile at the same time)
witness of a rapid and severe climate change on the Earth. Here the increase of temperature is almost twice as fast as in the rest of the globe5. This is clearly visible in
the ice extent in the Arctic. Since satellite monitoring began in 1979, six cases of the
lowest ice coverage all occurred in the years 2004–2009, with a 40-percent decline
between 2005 and 20076. As the newest data from the satellite show, July 2010 proved
to be the second lowest record in terms of the Arctic sea ice extent, after the minimum
record of 4.13 million square kilometers observed on September 16, 20077.
National Snow and Ice Data Center (http://nsidc.org/images/arcticseaicenews/20100804_Figure3.png)
K.F. Hansen, N. Bankes, Human Rights and Indigenous Peoples in the Arctic. What are the Implications for the Oil and Gas Industry?, in: A. Mikkelsen, O. Langhelle (eds.), Arctic Oil and Gas. Sustainability
at Risk?, London, New York 2008, p. 291.
5
According to the Arctic Climate Impact Assessment Scientific Report; see online: http://www.acia.
uaf.edu/pages/scientific.html (access: August 12, 2010).
6
See NASA online: http://www.nasa.gov/topics/earth/features/arctic_thinice.html (access: August 12,
2010).
7
See National Snow and Ice Data Center: http://nsidc.org/arcticseaicenews/index.html (access: August
12, 2010).
4
288
Agnieszka Ragin
Furthermore, in the High North a feedback mechanism strengthens the climate
change effects. It occurs because snow does not absorb as much heat as dark water.
The more ice melts, the more heat comes to the water that gets warmer and gives the
heat to the land and the remaining ice surfaces. The process keeps repeating itself.
It is expected that in a few decades ice-free summers will become the reality in
the High North. At the beginning of this century climatologists claimed that an icefree Arctic Ocean in the summer can be expected by the year 2100. After several years,
new models show that this could happen even as early as in 2015. Even if this forecast
may be imprecise, the general trend as to the extent of the sea ice in the Arctic is
undoubtedly declining8.
However, as the climate change is a global threat with regional impacts of varying strengths, the effects of the climate change will be diverse in the Arctic, too. While
Alaska will experience severe changes, the Northeast Atlantic is likely to be much less
affected9.
The High North is an arena of many competing interests and at the same time is
a part of the global economy. “There is not just one Arctic, there are several”10, and
the understanding of the Arctic depends on the author of the argumentation. The Arctic is described as: “imperiled home”, “transit zone”, “northern Mediterranean”, “common heritage”, “maritime domain”, “zone of conflict” or “region of co-operation.”11
Sometimes it is treated as an attractive tourist destination and recently, more than ever,
as a “storehouse” of various natural goods, especially energy and fish resources. The
crucial question “who owns the Arctic?” starts to demand policy responses12.
2. Implications of an ice-free Arctic
In the Arctic the physical, environmental, social and economic changes caused by
global heating are easy to perceive. Nevertheless, the environmental problems and
perils, as well as the alarming scientific future scenarios for the region, are only a part
8
F. Lasserre, High North Shipping: Myths and Realities, in: S. G. Holtsmark, B. A. Smith-Windsor
(eds.), Security Prospects in the High North: Geostrategic Thaw or Freeze?, NATO Defense College, Rome,
May 2009, p. 180.
9
A.H. Hoel, Climate change, in: O. S. Stokke, G. Hønneland (eds.), International Cooperation
and Arctic Governance. Regime Effectiveness and Northern Region Building, London, New York 2007,
p. 114.
10
K. Dodds, From Frozen Desert to Maritime Domain: New Security Challenges in an Ice-Free Arctic, in: „Swords and Ploughshares. Global Security, Climate Change, and the Arctic”; The bulletin of the
Program in Arms Control, Disarmament, and International Security, University of Illinois, Vol. XVII, No.
3, Fall 2009, p. 14.
11
Ibidem.
12
O.R. Young, The Arctic in Play: Governance in a Time of Rapid Change, „The International Journal
of Marine and Coastal Law” 2009, No. 24, p. 423.
289
of the reasons for the growing interest of numerous states, not exclusively the Arctic
ones.
What makes the international public opinion and politicians most eager is the
mineral wealth and the untouched reserves of hydrocarbons in the Arctic that are or
soon will be revealed by the melting ice. The oil and gas extraction in the Arctic is
nothing new. It has already constituted 1/7 of the world oil and gas production. The
occurrence of hydrocarbons has caused large-scale developments in the Arctic region,
such as: in the Alpine and Prudhoe Bay at the North Slope, Alaska; in the North West
territories, Nunavut and Nunavik in Canada; at Melkøya in the Northern Norway; and
in the Yamalo-Nenets and Khantyt-Mansii Autonomous Okrugs in Russia13.
Between 1900 and 1950, not even 5 percent of the Arctic was affected by infrastructure. During the next 50 years it grew to 20-25 percent. The main reason of this
was the petroleum development in Alaska and Russia. According to the UNEP assessment, if the current tendency continues, by 2050 only a few areas in the Arctic will
have remained undisturbed and 50-80 percent of the High North, depending on growth
rates, may experience a high level of anthropogenic disturbances. Moreover, for some
parts of Russia and Fennoscandia this level may be achieved within 20-30 years14.
The most accessible and economically viable oil and gas fields on the Earth have
been already exploited. The major future locations of hydrocarbons are situated within
politically unstable states or at the distant areas with vulnerable environments where
the costs of exploration are very high15. As it was presented in the most comprehensive
survey of the Arctic energy reserves, the U.S. Geological Survey Arctic Oil and Gas
Report issued in July 2008: “The total mean undiscovered conventional oil and gas
resources of the Arctic are estimated to be approximately 90 billion barrels of oil,
1,669 trillion cubic feet of natural gas, and 44 billion barrels of natural gas liquids.”16
It represents about 25-30 percent of the world’s remaining undiscovered natural gas
and 13 percent of the untapped world oil reserves. This is enough to satisfy global
demands for several years. More than 70 percent of the undiscovered oil resources are
estimated to occur in five provinces: Arctic Alaska, Amerasia Basin, East Greenland
Rift Basins, East Barents Basins, and West Greenland-East Canada. Above 70 percent
of the unrevealed natural gas is supposed to be located in three provinces: the West
Siberian Basin, the East Barents Basins, and Arctic Alaska17.
A. Mikkelsen, O. Langhelle (eds.), Arctic Oil and Gas. Sustainability at Risk?, op. cit., p. 2.
O. Langhelle, B.T. Blindheim, O. Øygarden, Framing Oil and Gas in the Arctic from a Sustainable
Development Perspective, in: A. Mikkelsen, O. Langhelle (eds.) Arctic Oil and Gas. Sustainability at Risk?,
op. cit., pp. 36–37.
15
A. Mikkelsen, O. Langhelle (eds.), Arctic Oil and Gas. Sustainability at Risk?, op. cit., p. 2.
16
Online: http://geology.com/usgs/arctic-oil-and-gas-report.shtml (access August 16, 2010).
17
Ibidem.
13
14
290
Agnieszka Ragin
Assessed possibility of the presence of at least one undiscovered oil and/or gas field with
recoverable resources greater than 50 million barrels of oil equivalent. Color-code probability:
very dark blue-100%, white – area of low petroleum potential.
Source: USGS Circum-Arctic Resource Appraisal.
Certainly, the exploration of hydrocarbons in the Arctic is not problem-free, especially that more than 80 percent thereof lie offshore. Nowadays most of the explored
oil and gas lie onshore, but the upward trend shows that in 2015 about 40% of hydrocarbons will be extracted offshore. Moreover, the rising temperature, wetter climate
and higher intensity of storms will cause more threats to the offshore installations.
However, even if exploring oil and gas in the Arctic is highly expensive and technically problematic, it is definitely worth undertaking the greatest efforts in the longer
perspective.
The second interesting fact pertaining to the High North is opening of new possibilities for navigation there due to the rapid shrinkage of the ice cap. In the summer
291
2007, which was the first time in the history records, a direct shipping route from
Europe to Asia across the Arctic, called the Northwest Passage, was open for ships
without a need of using highly expensive ice-breaker ships. The ice disappearing in
the High North will strongly enhance vessel traffic in the region and change the currently mostly regional activities in the northern seas into frequent global commercial
connections. If the snow-free Arctic becomes an every-day reality, even including
some obvious physical and logistic limitations, the global ship lanes will change significantly.
Source: http://www.unep.org/geo/yearbook/yb2007/.
There is an important difference between the Northwest Passage and the Northeast
Passage: the Northwest Passage lies virtually exclusively in the Canadian-claimed
internal waters (from Baffin Bay to the Beaufort Sea), while most parts of the Northeast Passage rest outside the Russian territorial waters, mostly skipping only the Russian straits. However, the latter lies in the Russian Exclusive Economic Zone, which,
according to the Russian regulations on shipping along the Northern Sea Route (pursuant to article 234 of the UN Law of the Sea), obliges ships to respect the Russian
regulations regarding inter alia mandatory piloting and icebreaker escort18.
18
F. Lasserre, High North Shipping: Myths and Realities, op. cit., p. 182.
292
Agnieszka Ragin
The vision of an ice-free Arctic looks extremely attractive especially for these
states whose economy relies on sea transport. The Northwest Passage shortens the
distance between Europe and the Far East by 26 percent comparing to the Suez Canal
route, about 4,700 sea miles via the Panama Canal, and even three times in comparison with the cruise through the Cape Horn19. The Northeast Passage cuts down the
shipping distance from Yokohama to Rotterdam or London by about 40 percent in
comparison with the journey through the Suez Canal. The exceptions are the transArctic connections from the Far East to the Mediterranean Sea ports, which – compared with the Suez Canal route – involve a similar or even longer distance20.
However, the future scenario of shipping routes in the High North is hard to be
drawn today. Even though summer will be ice-free, winter will bring ice again, making the navigation through new ice-bergs more difficult, unpredictable and dangerous.
Furthermore, the fact that some parts of the passage are rather shallow may increase
the costs of the shorter course so significantly that such transport may never be economically viable.
It should not be forgotten either that fisheries in this region are equal to 10 percent
of the global production of fish for human consumption21. It is assessed that marine
fisheries in the Arctic become more productive because of the rising temperatures22.
The reduction of the ice surface will mostly affect polar bears and some seal species,
pushing them towards the final extinction. The diversity and occurrence of animals
and fish species will change. Some of them will move northwards giving space in the
sea to newcomers. Naturally, changes in the natural environment make fish stocks
migrate from one zone to another. If this means changing the territory from one country to another, new international disputes may arise on this ground quite easily.
It is believed that the climate change may have positive and negative effects on
the industrial infrastructure at the same time. Whereas in the North Atlantic sector,
from East Greenland to Northwest Russia, there will be quite beneficial economic
effects for fisheries, gas and oil activities, in the area from Chukotka to Western Canadian Arctic it is predicted to be rather the opposite. Moreover, while the melting ice
opens new sea routes, it may simultaneously create a risk of oil spills (from the Central Canadian Arctic to West Greenland)23.
19
F. Lasserre, Le passage du Nord-Ouest: une route maritime en devenir?, „La revue internationale et
stratégique” 2001, Vol. 42, pp. 143, 148.
20
F. Lasserre, High North Shipping: Myths and Realities, op. cit., pp.192–193.
21
A.H. Hoel, The High North Legal-Political Regime, in: S.G. Holtsmark, B.A. Smith-Windsor (eds),
Security Prospects in the High North: Geostrategic Thaw or Freeze?, op. cit., p. 83.
22
A.H. Hoel, Climate change, in: O.S. Stokke, G. Hønneland, International Cooperation and Arctic
Governance…, op. cit., p. 123.
23
Ibidem.
293
3. Who owns the Arctic?
In 1925, by the inspiration of Canada, due to the principle of sector boundaries, the
region was shared between Canada, the USA, Russia, Norway, Denmark (Greenland).
The area of the particular state control was established between the eastern and western land end-point going up to the North Pole along the meridians. There were only
two exceptions: Greenland as a whole was Danish and the archipelago of Svalbard
– Norwegian. Iceland made no claims because those days Denmark was running its
international policy under the personal union. Until the moment when the consequences of the climate change started to be visible in the High North there had been
no need to change the status quo and rise any territorial claims. The new realities
resulted in some contestations among the five arctic states over the delineation of the
200 nautical mile limit of the Exclusive Economic Zones and the extension of the
continental shelves.
In the nineties the most important legal international framework agreement for
the Arctic, the United Nation Convention on the Law of the Seas, came into force. It
was signed by Norway in 1996, Russia in 1997, Canada in 2003 and in the following
year by Denmark. The document still remains non-ratified by the USA24. After the
ratification of the UNCLOS every country has ten years to submit at least preliminary
information to formulate the future claims to extend its 200 miles (370 km) Exclusive
Economic Zone25. The complex rules concerning the limits of right to continental shelf
beyond 200 nautical miles are set out in Article 76 of the UNCLOS but the main clue
is to show the evidence that the continental shelf is going further in a natural way. Due
to this, four years after the ratification of the Sea Convention Russia as the first one
made claims for an enormous area of 1.3 million square kilometers, up to 90º North,
as a part of the continental shelf. To support its claims a Russian Arctic expedition
spectacularly left a flag at the depth of 4,261 meters at the geographic North Pole in
August 2007. The UN Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS)
asked Russia to supply additional evidence to support its claims. As the second one,
Norway made a submission to the CLCS in 2006 defining its rights over the continental shelf between mainland Norway, Jan Mayen and Svalbard and a less significant
area of the continental shelf north beyond 200 nautical miles north of Svalbard. There
has been no formal decision on this case yet.
Besides those states more than 150 countries acceded to this framework.
Until June 2008 states had ten years from the date of the ratification of UNCLOS to make a submission. However, since 2008, they have been obliged to submit only a “preliminary information indicative of
the outer limits of the continental shelf beyond 200 nautical miles and a description of the status of preparation and intended date of making a submission” within a ten-year period. There is no formal deadline for
a full submission now. See more online: http://www.mfa.is/publications/aifs/nr/4681 (access: August 22,
2010).
24
25
294
Agnieszka Ragin
Maritime jurisdiction and territorial delimitations of the Arctic Ocean
Source: IBRU / IBCAO.
295
There are some other territorial contestations among littoral states. One of the
40-years-long Russo-Norwegian conflicts about their Exclusive Economic Zones limits
was resolved during the last visit of the President of the Russian Federation Dmitry
Medvedev in Oslo in April 2010. Due to the compromise agreement the disputed area
on the Barents Sea will be divided in half. Apart from marine boundaries claims in the
Arctic there is one land territory dispute between Greenland and Canada about Hans
Island, an islet in the Nares Strait, having a convenient location for the industrial activity.
The sea territorial claims are nothing new on the world map. The truth is that
“there are some 400 potential major marine boundaries in the world and less than half
of them are resolved.”26 Nevertheless, it seems that none of them is supplied with oil
and gas reserves so well in the century of searching for new reliable energy supplies.
4. Does the High North need the Arctic Treaty?
As it was already mentioned, there only exist states which have Arctic sub-regions
(not Arctic states as such). This is the reason why the Arctic is the subject of national
regulations, some international treaties and customary international law. The UNCLOS
is not the only document referring to the Arctic Ocean. The following should be mentioned here: Convention the Continental Shelf (1958, legally binding since 1964), the
Agreement relating to the implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 (1994), the United Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on
the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks (1995), the Arctic
Council Arctic Offshore Oil and Gas Guidelines (1997, third version 2009), the International Maritime Organization Guidelines for Ships Operating in Arctic Ice-Covered
Waters (2002). Besides, every year the UN General Assembly approves resolutions on
oceans and fisheries providing guidance to the international community for the implementation of the law of the sea27.
The Arctic does not have one legally binding treaty resembling the Antarctic
Treaty that would protect the Arctic’s interests in the new realities due to the climate
change. The discussion over this problem has become especially vibrant in the 21st
century among the politicians and the scientists due to the rising interests in the Arctic, visible in media and in the policy developments of numerous countries28. Even if
A.H. Hoel, The High North Legal-Political Regime…, op. cit., pp. 81–82.
Ibidem, p. 84.
28
See more here: O.R. Young, The Arctic in Play: Governance in a Time of Rapid Change, op. cit.;
O.S. Stokke, A Legal Regime for the Arctic? Interplay with the Law of the Sea Convention, „Marine Policy”
2007, Vol. 31; A.H. Hoel, Do We Need a New Legal Regime for the Arctic Ocean?, „The International Journal
of Marine and Coastal Law” 2009, Vol. 24; K.S. Yalowitz, J.F. Collins, R.A. Virginia, The Arctic Climate
26
27
296
Agnieszka Ragin
some civil-society organizations, such as the International Union for Conservation of
Nature and Nature Protection and the World Wide Fund for Nature (WWF), had articulated the problem before,29 it was the European Union that made the idea more vocal
and put this problem higher on the international agenda. This proposition was not the
only one. There were others: the Environmental Treaty, the Arctic Charter, the Greenlandic-style self-government, the strengthened Arctic Council, and greater participation
by organizations such as the International Maritime Organization30.
As a region of strategic importance, with significant natural resources, the Arctic belongs to certain sovereign states, has permanent residents and, in many cases,
advanced industrial activities. That is why a legally binding Arctic Treaty will most
likely not be concluded. Most researchers agree that the existing governance framework based in particular on the UN Law of the Sea Convention provides a sufficient
legal basis for further development of the mechanisms and instruments. In the opinion
of some scientists, the role, strength, and efficiency of the Arctic Council in governing
the Arctic should grow. The Arctic Council as “a high level forum to provide a means
for promoting cooperation, coordination and interaction among the Arctic States, with
the involvement of the Arctic indigenous communities and other Arctic inhabitants on
common Arctic issues, in particular issues of sustainable development and environmental protection in the Arctic”31, has been already playing an important role in the Arctic
administration. It was established in 1996 by eight Arctic states: Canada, Denmark
(representing Greenland), Finland, Iceland, Norway, the Russian Federation, Sweden
and the United States. Apart from the above-mentioned, the status of the Permanent
Participant of the Arctic Council was given to the Inuit Circumpolar Conference, the
Saami Council and the Association of Indigenous Minorities in the Far North, Siberia,
the Far East of the Russian Federation32. The observer status is still open to non-Arctic
states, inter-governmental and inter-parliamentary organizations, global and regional
and non-governmental organizations. So far, this status has been obtained by six countries: France, Germany, Poland, Spain, the Netherlands and United Kingdom. However,
a few important players on the international scene – China, Japan, South Korea, Italy
and the European Union – wish to have a more significant role in the Arctic Council.
Change and Security Policy Conference. Final Report and Findings., Hanover, New Hampshire, December
2008. Available online: http://www.carnegieendowment.org/files/arctic_climate_change.pdf, p. 20 (access
August 12, 2010).
29
O.S. Stokke, A Legal Regime for the Arctic? Interplay with the Law of the Sea Convention, op. cit.,
p. 402.
30
K.S. Yalowitz, J.F. Collins, R.A. Virginia, The Arctic Climate Change and Security Policy Conference…., op. cit., p. 18.
31
http://arctic-council.org/filearchive/Declaration%20on%20the%20Establishment%20of%20the%20
Arctic%20Council-1..pdf (access August 12, 2010).
32
Today Permanent Participants are: Aleut International Association (AIA), Arctic Athabaskan Council, Gwich’in Council International, ICC, Raipon, The Saami Council. See more here:
http://arctic-council.org/section/permanent_participants (access: August 22, 2010).
297
One problem is definitely worth highlighting here. Stakeholders agreed that the
military security would not be an area of interest of the Arctic Council. However, this
particular issue is defined in special national documents of almost all countries (Denmark is the only exception)33. Twelve years later, in May 2008, five Arctic coastal states
(Canada, Denmark, Norway, the Russian Federation, the United States) issued the Ilulissat Declaration, asserting their dominance in the region based on “their sovereignty,
sovereign rights and jurisdiction in large areas of the Arctic Ocean”34. They declared
active participation in the Arctic Council and other relevant international forums.
5. International repercussions of the changing Arctic
The strategic significance of that region for the Russian Federation is incontrovertible.
Not only does Russia have the longest coastline in the Arctic and the Arctic covers
almost one third of the area of Russia, but also, which is the most important fact, the
majority of the vast natural gas resources in the Arctic belong to this country. It is
supposed that the Arctic shelf north of Siberia contains about 80 percent of the Russia’s potential hydrocarbon resources35. This is why Russia has been the most active
player in the Arctic race so far. Fully covered by media, the incident of placing a Russian flag on the Arctic seabed in 2007 and the Russian claims for more than half of
the Arctic natural resources is a public demonstration of the most important actor in
the Arctic game.
The situation is changing significantly in the case of Greenland, which is still
politically and financially tied to Copenhagen. One third of the yearly budget of this
island, populated with 58 thousand people, comes from Denmark. The climate change
deprives parts of Greenland of ice but – what is more important – makes hydrocarbons
in the sea accessible. These valuable natural resources allow the Greenland’s society
to strive for independence. Especially that the new agreement between Denmark and
Greenland is not very profitable for Nuuk. Every 75 million Danish krone from the
33
USA – National Security Presidential Directive-NSPD-66/ Homeland Security Presidential Directive–HSPD-25 (January 2009), available at: http://www.fas.org/irp/offdocs/nspd/nspd-66.htm; Russian
Federation – „Osnovy gosudarstvennot politiki Rossijskoj Federatsii v Arktike” (June 2001) and „Osnovy
gosudarstvennot politiki Rossijskoj Federatsii v Arktike na period do 2020 goda i dalneishuiu perspektivu” (September 2008), http://www.scrf.gov.ru/documents/98.html; Canada – „Securing an Open Society:
Canada’s National Security Policy” (April 2004), http://www.pco-bcp.gc.ca/docs/information/Publications/
natsec-secnat/natsec-secnat-eng.pdf and „An Integrated Arctic Strategy” (January 2008), http://www.itk.ca/
sites/default/files/Integrated-Arctic-Stratgey.pdf; Norway – „Norwegian Government’s High North Strategy” (December 2006), see here: http://www.regjeringen.no/upload/UD/Vedlegg/strategien.pdf (access
August 12, 2010).
34
Available at: http://www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf (access August
12, 2010).
35
F. Lasserre, High North Shipping: Myths and Realities, op. cit., p. 185.
298
Agnieszka Ragin
exploitation of the expected resources will be transferred to the Greenland budget,
while the whole surplus – to Copenhagen. According to the experts, the proceeds from
the sale of the hydrocarbons will reach the Danish level of subsidy in several years.
This makes the agreement unprofitable for the real owner of the resources.
For the United States the beginning of the 21st century was not trouble-free and
the Arctic is still not very high on the priority list of the White House Administration.
The United Nations Convention on the Law of the Sea is still unratified by the USA.
The fact that most of the oil resources in the Arctic lie close to Alaska should change
the situation quite soon.
However, not only the Arctic states are truly interested in the situation in the
High North. What the new scenario for the Arctic means for China is shortening its
distance to the northern countries of the European Union and North America – the
major recipients for the Chinese products – by about 4,000 sea miles. It is hard to
underestimate this fact, especially if 46 percent of this country’s income comes from
commercial shipping. This is why China wishes to play a more important role in the
Arctic Council and is so active in this region having sent four polar expeditions in
the Arctic so far (1999, 2003, 2008, 2010). On July 1, 2010 the longest one started
with 122 people on board, including scientists from more than 20 scientific research
units, whose aim is to examine the factors associated with the extensive melting of
the sea ice and make a comprehensive study of the ecological systems of the region
from several perspectives36.
As it was mentioned, special interest of the European Union in the Arctic can be
noted since the end of 2007. There are some important documents of the EU related
to the Arctic: An Integrated Maritime Policy for the European Union (called as well
The Blue Book), of October 2007, accompanied by the Action Plan; the Paper from
the High Representative and the European Commission to the European Council of
March 2008; the European Parliament resolution of 9 October 2008 on the Arctic governance; the Communication from the Commission to the EP and EC “The European
Union and the Arctic Region” of November 200837. In the resolution, the European
Commission was urged “to take a proactive role in the Arctic” and suggested “to be
prepared to pursue the opening of international negotiations designed to lead to the
adoption of an international treaty for the protection of the Arctic, having as its inspiration the Antarctic Treaty”38. There is no room here to analyze the EU policy towards
the Arctic. However, it is a fact that the EU tries to be a global leader in combating
Yu Lintao, Testing the Ice, „Beijing Review”, August 19, 2010, p. 42.
See here: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0575:FIN:EN:PDF;
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/reports/99387.pdf; http://www.europarl.
europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P6-TA-2008-0474; http://ec.europa.eu/external_relations/arctic_region/docs/com_08_763_en.pdf (access: August 12, 2010).
38
See: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P6-TA-20080474; (p. 14, 15) (access: August 12, 2010).
36
37
299
the climate change, generously subsidizing research on this phenomenon and having
obliged the EU member states to follow the ambitious climate-energy legislative package (3x20 until 2020). At the same time, the European Union tends to look at the Arctic Ocean as a part of the Mediterranean European territory, which highlights a special
relation with the Arctic region39.
Those arguments were repeated inter alia by Janos Herman, Ambassador and
Head of the Delegation of the European Union to Norway on the last Arctic Frontier
Conference at Tromsø40 and the year before – in January 2009 – by Dr Joe Borg,
Member of the European Commission Responsible for Fisheries and Maritime
Affairs41. That clarifies also the EU request for the permanent observer status in the
Arctic Council and a more significant role in the discussion about the Arctic’s fisheries, energy resources, new shipping routes, environmental protection and climate
threats as well as the security concerns. However, what is quite obvious for the European Administration is questionable for many other stakeholders in the Arctic.
6. The Arctic in the climate change realities.
Ecological and economic dilemmas
In the common social perception the Arctic tends to be seen as the pristine, untouched
nature reservoir in the inaccessible High North. However, the reality is much different from
this image. In fact, the Arctic is already a place of the world-class industrial activities42.
Global warming makes the level of industrial activities in the Arctic higher. The
solid foundation of the scientific knowledge about the climate change and biodiversity
39
„The European Union is inextricably linked to the Arctic region (…) by a unique combination of
history, geography, economy and scientific achievements. Three Member States — Denmark (Greenland),
Finland and Sweden — have territories in the Arctic. Two other Arctic states — Iceland and Norway —
are members of the European Economic Area. Canada, Russia and the United States are strategic partners
of the EU. European Arctic areas are a priority in the Northern Dimension policy. Beyond areas of national jurisdiction, the Arctic Ocean contains parts pertaining to the high seas and the seabed managed by
the International Seabed Authority.” See online: http://ec.europa.eu/external_relations/arctic_region/docs/
com_08_763_en.pdf; „Introduction”, p. 2. (access: August 12, 2010).
40
Arctic Frontiers 2010, Living in the High North, Tromsø; see here: http://webtv.uit.no/mediasite/Vie
wer/?peid=5025e20669574dc0b11cf37176b0b7fe (access: August 12, 2010).
41
Arctic Frontiers 2009, The Age of the Arctic, Tromsø; available online: http://webtv.uit.no/mediasite/
Viewer/?peid=148e2ee7-80ea-4033-8baf-98a0b1977ffe (access: August 12,2010).
42
„The Prudhoe Bay oil field is the largest ever discovered in North America. The super giant gas fields
of northwestern Siberia are critical to Russia’s efforts to reconstruct the country’s economy. Nickel and lead/
zinc mines located in the Arctic are among the largest in the world. The industrial fisheries of the Bering,
Norwegian, and Barents Seas figure prominently in the world harvest of marine living resources. Diamonds
from Siberia and Canada’s Northwest Territories now account for a sizable share of the world market”. See
online AHDR: http://www.svs.is/AHDR/AHDR%20chapters/English%20version/AHDR_chp%2013.pdf;
p. 239 (access: August 12, 2010).
300
Agnieszka Ragin
conservation already exists. Useful guidance on how to reduce risks correlated with
the actions that involve hazards to the Arctic environment and the Arctic residents has
been also prepared43. Even though a sustainable development – a balance between
social needs, market desires and environmental security – is a declared political objective for the Arctic states, the economic perspectives are extremely lucrative and highly
dangerous at the same time for the fragile ecosystem of the High North.
Every single activity in this region is socially and economically valuable, as it
gives wealth and work in the broadly understood petroleum industry, fishing and in
vessel transport, provides tax revenues for local governments (like the North Slope
Borough) and is a source of income for regional governments (like the State of Alaska
and the Sakha Republic). However, simultaneously, the same may cause significant
instabilities in many parts of the region. Oil and gas fields are non-renewable and as
so they are exhaustible. Moreover, extractive industries are generally controlled by
multinational corporations, which are more responsive to global forces than to local
concerns and their income relies on the global situation of the market44.
There is no doubt that any intensive action undertaken by the human and industrial activity in the Arctic will not only be invasive and harmful to the natural biodiversity reservoir but will also significantly affect the indigenous population of the High
North.
The voice of the indigenous people is quite audibly heard in the international
debate forum since their everyday life depends on the Arctic. In their statements it is
articulated that the oil and gas activity in the High North combined with the lack of
action in mitigating and combating the climate change are threats to their lifestyles
and traditional activities (such as reindeer herding, hunting, fishing and gathering). In
many international debates their dramatic appeals to take a determined action to combat the climate change are more and more present.
The climate change imposes new requirements on the existing institutions
(national, regional, sub-regional, circumpolar, transnational, global) and gives a significant role to the international cooperation. Nevertheless, we can observe single state
policies and actions in the field of environmental protection rather than a collective
strategy of the international community on how to deal with the global warming problem. The reason for this is that politically the world is composed of the states which
try to combat the environmental problems and the climate change by controlling their
43
The Arctic Climate Impact Assessment (2004) and the Arctic Human Development Report (2004)
have fundamental significance. The former, an impressive result of the work of more than 300 scientists from
15 countries, evaluates the state of knowledge about that issue and creates scenarios for the Arctic. The latter
addresses a variety of topics concerning the High North: the Arctic demography, societies and culture, economic, political and legal systems, resource governance, community viability, human health and well-being,
education and gender studies, and finally – circumpolar international relations and geopolitics.
44
http://www.svs.is/AHDR/AHDR%20chapters/English%20version/Chapters%20PDF.htm(access:
August 12, 2010).
301
own policies. However, international institutions demonstrate a rising trend all around
the world. Also in the High North, the role of international management and governance has increased during the past 20 years.
* * *
Global warming is changing the Arctic with its unique potential into a very attractive target in the agenda of the most powerful actors on the international scene. In the
21st-century reality of depleting reliable oil and gas reserves, the High North is constantly gaining in value. We cannot exclude any of the future scenarios for the region.
Aside from the Arctic countries, various dominant actors, such as China, Japan, South
Korea and the European Union, wish to play a more significant role in the discussion
about the Arctic and in the decision-making process in the region as well. The Arctic
has recently started to be present in the NATO sphere of interest, too. “What is very
clear is that the High North is going to require even more of the Alliance’s attention
in the coming years”, said the former General Secretary of NATO, Jaap de Hoop
Scheffer, in 2009, noting that NATO is not going to act as an arbiter but will provide
a forum for discussion and sharing any concerns of the Arctic coastal states45. It seems
that we are now just at the beginning of “the Arctic game”.
45
Jaap de Hoop Scheffer, Reykjavik, January 29, 2009.
•
nr 1–2 (t.43) 2011
SPRAWOZDANIA I INFORMACJE
Justyna Nakonieczna
Sprawozdanie z międzynarodowej konferencji
nt. Security in South Asia: a Regional Perspective.
Implications for International Relations Theory
W dniach 25 i 26 czerwca 2010 r. w Heidelbergu odbyła się międzynarodowa konferencja na temat Security in South Asia: a Regional Perspective. Implications for International Relations Theory, zorganizowana przez: Centrum Badań nad Współczesnymi
Indiami (projekt finansowany z funduszy UE), Instytut Stosunków Międzynarodowych
Uniwersytetu Warszawskiego, Instytut Azji Południowej Wydziału Nauk Politycznych
Uniwersytetu w Heidelbergu (South Asia Institute, Department of Political Science,
University of Heidelberg) oraz Sieć Doskonałości Azja i Europa w Kontekście
Globalnym Uniwersytetu w Heidelbergu (Cluster of Excellence, Asia and Europe in
Global Context University of Heidelberg).
W trakcie obrad odbyły się trzy panele tematyczne. 25 czerwca konferencja
prof. Subatra Mitra – dyrektor Instytutu Azji Południowej Uniwersytetu w Heidelbergu
oraz dr Jakub Zajączkowski – kierownik Centrum Badań nad Współczesnymi Indiami
Instytutu Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego przywitali
zgromadzonych uczestników konferencji i podziękowali za przybycie. Następnie
doc. Bogusław Zaleski z Centrum Badań nad Współczesnymi Indiami ISM UW oraz
prof. Subatra Mitra wygłosili referaty inaugurujące. Docent Zaleski na temat: „Indie
– wschodzące mocarstwo. Implikacje dla Azji Południowej”. Profesor Mitra z kolei
na temat: „Refleksje wokół Indii jako mocarstwa południowoazjatyckiego”.
W czasie swojego wystąpienia, doc. Zaleski zauważył, że w ostatniej dekadzie
Indie utrzymywały stosunki z większością mocarstw oraz kierowały polityką zagraniczną w sposób pozwalający im na promowanie interesów w świecie. Współcześnie
Indie znajdują się w wyjątkowej sytuacji, są strategicznym partnerem dwóch ważnych aktorów na scenie międzynarodowej – USA i Rosji. Mają również silnie rozbudowane stosunki z krajami Unii Europejskiej, Chinami i Japonią. Jest to istotna
zmiana w porównaniu do poprzedniej polityki niezaangażowania, charakteryzującej
rządy Jawaharlala Nehru i jego następców, aż do upadku systemu socjalistycznego
na świecie. Owocuje to coraz większą chęcią innych państw do podpisywania umów
304
Justyna Nakonieczna
o strategicznym partnerstwie z Indiami. Doc. Zaleski stwierdził przy tym, że tego
samego nie można powiedzieć o indyjskiej polityce zagranicznej wobec sąsiadów
w Azji Południowej. Nie jest to jednak wynik braku wizji dyplomacji indyjskiej, czy
też nieobecności spójnej koncepcji efektywnej polityki wobec państw tego regionu.
Jest to raczej wynik nacisku na Indie przez zewnętrzne i wewnętrzne siły polityczne,
które powstrzymują indyjską politykę zagraniczną od nawiązania bliższych relacji
z państwami sąsiedzkimi. Także najbliższe państwa sąsiedzkie z różnych powodów
i zaszłości historycznych postrzegają Indie jako potencjalne zagrożenie dla swoich
własnych interesów czy bezpieczeństwa. Jest to również problem zaakceptowania
przez partnerów w Azji Południowej potencjału terytorialnego, ludnościowego, gospodarczego czy wreszcie militarnego Indii. Wszystkie te państwa znacząco odbiegają
swoimi potencjałami od indyjskiego partnera. Konieczne jest zatem działanie władz
Indii na rzecz przekonania państw sąsiadujących z nimi do polityki władz w Delhi.
Jest to ważne zadanie stojące przed dyplomacją indyjską. Dotychczasowe doświadczenia w tym zakresie budzą nadzieję i ostrożny optymizm na przyszłość.
Profesor Mitra w swoim wystąpieniu podkreślił, że w latach 50. XX w. Indie
wykorzystywały ruch niezaangażowania do rozgrywania wzajemnych animozji.
Współcześnie Indie stoją przed koniecznością zmiany retoryki niezaangażowania,
gdyż obecna scena międzynarodowa, charakteryzująca się wysokim poziomem współzależności i interakcji, wymaga od uczestników pogłębionej współpracy.
Podczas dyskusji prelegenci i uczestnicy konferencji zwrócili uwagę na znaczną
ewolucję indyjskiej myśli strategicznej oraz percepcji świata przez indyjskie elity
polityczne. Podkreślono również, że w ostatnich latach mamy do czynienia z coraz
większym zainteresowaniem kwestiami współczesnych Indii w Europie. Głównym
problemem jest jednak deficyt informacji na temat problematyki współczesnych
Indii i ich wyzwań w państwach Unii Europejskiej. Prelegenci zaznaczyli jednak,
że powstanie Centrum Badań nad Współczesnymi Indiami w ISM UW, które jest
finansowane z funduszy unijnych, jak i wspólna konferencja ośrodków badawczych z Warszawy i Heidelbergu są najlepszym dowodem, że w tej dziedzinie także
następuje poprawa.
Podczas drugiego dnia konferencji, 26 czerwca, obrady zostały podzielone na
trzy panele. Panel I na temat „Azja Południowa we współczesnym świecie”, stanowił
wprowadzenie do dalszych dyskusji. Podczas tego panelu zostały wygłoszone trzy
referaty. Dr Justyna Nakonieczna z Instytutu Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego przedstawiła referat na temat „Azja Południowa w stosunkach
międzynarodowych – wymiar społeczny”. Następnie mgr Aneta Haliżak z Instytutu
Stosunków Międzynarodowych UW przedstawiła referat na temat: „Azja Południowa
– wymiar kulturowy. O prawie i strategiach ochrony indyjskich dóbr kultury”. Jako
trzeci w tym panelu wystąpił dr Jakub Zajączkowski, z Centrum Badań nad Współczesnymi Indiami Instytutu Stosunków Międzynarodowych UW, z referatem na temat
„Nowa polityka zagraniczna i bezpieczeństwa Indii”.
Sprawozdanie z międzynarodowej konferencji nt. Security in South Asia: a Regional Perspective...
305
Dr Justyna Nakonieczna w swoim wystąpieniu poruszyła problem pozycji Azji
Południowej w stosunkach międzynarodowych z perspektywy społecznej. Zauważyła,
że region ten jest ciągle biorcą netto międzynarodowej pomocy rozwojowej i humanitarnej oraz ma jedne z gorszych wyników, jeżeli chodzi o aspekty społeczne, w niektórych przypadkach plasujące go niżej niż kraje Afryki subsaharyjskiej (choćby
poziom śmiertelności dzieci w Indiach). Równocześnie nie można nie zauważyć wieloletniej pracy państw regionu w celu poprawy jakości życia ich mieszkańców i zaangażowania w poszukiwanie rozwiązań trapiących ich problemów. Przydatnym wskaźnikiem do badania działań w tym zakresie jest stopień realizacji Milenijnych Celów
Rozwojowych. Dr Nakonieczna zauważyła również, że w państwach regionu można
zaobserwować nowatorskie próby rozwiązywania problemów społecznych i niedorozwoju, które są następnie przenoszone na inne kontynenty. Jako przykład podała koncepcję mikrofinansowania opracowaną przez prof. Muhameda Yunusa z Bangladeszu,
za którą dostał Pokojową Nagrodę Nobla, czy koncepcję ekofeminizmu głoszoną przez
Vandanę Shivę z Indii, która łączy wzmocnienie pozycji społecznej kobiet z rozwiązaniem problemów ekologicznych państw regionu.
Mgr Aneta Haliżak podjęła kwestię kulturowego wymiaru bezpieczeństwa
w regionie Azji Południowej. Referentka skupiła się na zagadnieniu tzw. bezpieczeństwa kulturowego w przedmiocie prawnych i strategicznych aspektów ochrony dóbr
kultury w Indiach. Mgr Haliżak podkreśliła zasadność i aktualność tych rozważań
w świetle rozwoju prawa międzynarodowego oraz licznych dyskusji o sposobach rozwiązania problemu pokolonialnych, historycznych roszczeń restytucyjnych. Indie jako
państwo doświadczone kolonializmem oraz dysponujące bogatymi zasobami dziedzictwa kulturalnego muszą zmierzyć się zarówno z własną historią, jak i sprostać
współczesnym zagrożeniom wobec dóbr kultury, takim jak m.in.: umyślne zniszczenia, grabieże i konfiskaty podczas konfliktów, kradzieże i nielegalny wywóz stymulowany popytem na dzieła nieeuropejskiej sztuki dawnej na Zachodzie. A. Haliżak
wskazała na prawne aspekty ochrony dóbr kultury oraz sposoby odzyskiwania utraconych dzieł sztuki; omówiła pozycję Indii w świetle prawa międzynarodowego i krajowego. Referentka podała przykłady odzyskiwania dzieł skradzionych i nielegalnie
wywiezionych z Indii (np. odzyskanie przed rząd Tamil Nadu skradzionej w latach
50. XX w. słynnej zabytkowej rzeźby tańczącego boga Śiwa w wyniku ugody z amerykańskim właścicielem w 1976 r.). Jednocześnie podkreśliła ogrom wyzwań wynikających ze skali kradzieży i nielegalnego handlu indyjskimi dobrami kultury. Ponadto,
A. Haliżak odniosła się do niedawnych roszczeń restytucyjnych The Archaeological Survey of India wobec m.in. British Museum oraz Victoria i Albert Museum.
Referentka przeanalizowała potencjalne szanse ich spełnienia w świetle reżimu
prawnego w Wielkiej Brytanii, który w dużym stopniu blokuje deakcesję obiektów z kolekcji tamtejszych muzeów narodowych. Konkludując, A. Haliżak podkreśliła, że z punktu widzenia kulturalnych interesów Indii korzystne byłoby np. przyjęcie nowego aktu prawa międzynarodowego, umożliwiającego zaspokojenie poko-
306
Justyna Nakonieczna
lonialnych roszczeń, bądź rewizja konwencji UNESCO z 1970 r., znosząca zasadę
braku retroaktywności.
Z kolei dr Zajączkowski w swoim wystąpieniu skupił się na problemach ostatnich
zmian w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa Indii. Zauważył, że dla Indii koniec
„zimnej wojny” oznaczał nową sytuację strategiczną. W nowych okolicznościach New
Delhi, tak jak pozostałe państwa regionu, redefiniowało swoje interesy i zaczęło
poszukiwać odpowiednich strategii oraz sposobów ich wdrożenia. Indie jednak nie
miały zamiaru zaprzestać obrony swoich interesów w sporach z sąsiadami, nie zaprzestały także tworzenia obszaru bezpieczeństwa w Azji Południowej. Nadal dążyły do
statusu regionalnego mocarstwa, a w przyszłości także globalnego. Od 1989 r. Indie
zaczęły realizować politykę zagraniczną i wewnętrzną nowego typu. Cechami charakterystycznymi nowej indyjskiej polityki, według dra Zajączkowskiego, stały się: regionalizm, przesunięcie akcentów z retoryki i moralizatorstwa w kierunku pragmatyzmu,
ustanowienie bliższych relacji z mocarstwami, nowa polityka wobec Azji Południowej,
nacisk na rozwój ekonomiczny. Dodał również, że kluczowymi hasłami w obecnej
polityce zagranicznej Indii stały się: odpowiedzialność, rozwój gospodarczy i stabilizacja. Za dwa symboliczne działania w ramach nowej polityki uznał politykę nuklearną oraz „strategiczne partnerstwo” ze Stanami Zjednoczonymi. Celem tej strategii
jest osiągnięcie statusu globalnego mocarstwa w XXI w. Jednakże, co podkreślił
dr Zajączkowski, Indie równocześnie dążą do zachowania status quo, stąd też w swoich działaniach stawiają na ewolucję, a nie na rewolucyjne kroki.
Podczas dyskusji, w odniesieniu do referatu A. Haliżak, uczestników panelu
szczególnie zainteresował problem celowej destrukcji dziedzictwa kulturowego
w świetle ochrony prawnomiędzynarodowej (Radu Carciumaru, doktorant w Instytucie Azji Południowej na Uniwersytecie w Heidelbergu). Posługując się przykładem
zburzenia posągów Buddy w Afganistanie w 2001 r., A. Haliżak zaznaczyła, że celowa
destrukcja przez władze państwa dziedzictwa kulturowego znajdującego się na jego
terytorium, będąca manifestacją przekonań religijnych i podjęta w warunkach konfliktu wewnętrznego nieangażującego inne strony, stanowi wyjątkowy rodzaj zagrożenia dla dziedzictwa kulturalnego. Podkreśliła, że Afganistan nie przystąpił do konwencji haskiej z 1954 r., ustanawiającej ochronę dóbr kultury w razie konfliktów
o charakterze niemiędzynarodowym, zaś deklaracja UNESCO z 2003 r., dotycząca
umyślnego zniszczenia dziedzictwa jest rodzajem oświadczenia politycznego i ma
wyłącznie deklaratywny wymiar. Jak podkreśliła A. Haliżak, pomimo że np. w prawie
zwyczajowym istnieją zasady chroniące dziedzictwo przed umyślnym zniszczeniem,
to – niestety – brakuje konkretnych przepisów skutecznie je egzekwujących. Dlatego
jednym z rozwiązań może być uznanie podobnych aktów za zbrodnię przeciw ludzkości i ustanowienie międzynarodowego trybunału karnego, rozpatrującego wyłącznie
przestępstwa przeciw dziedzictwu kulturowemu i dobrom kultury. Zdaniem A. Haliżak, wart osobnej refleksji jest kontekst kulturowy, czyli konflikt między wartościami
ukształtowanymi w kulturze Zachodu i uznawanymi za uniwersalne (troska o zacho-
307
wanie materialnej integralności dziedzictwa będącego dobrem całej ludzkości) a prawem do wyrażania przekonań religijnych, przyjmujących formę współczesnego ikonoklazmu.
W związku z tymi rozważaniami prof. Subrata Mitra postawił pytanie, do kogo
zatem należy dziedzictwo kulturalne: do rządów krajowych czy do całej ludzkości?
A. Haliżak wskazała na rozbieżność podejść odnośnie do charakteru i znaczenia dziedzictwa kulturowego: uniwersalizmu i pluralizmu, podkreślającego różnorodność kulturową i ochronę tożsamości kulturowych. Dorobek prawnomiędzynarodowy chroniący dziedzictwo kulturowe i dobra kultury opiera się na normach ogólnych, takich
jak np. zakaz przez państwa importu dóbr skradzionych z zagranicznej instytucji
publicznej. Jednak to państwa stanowią przede wszystkim o losie dziedzictwa kulturowego znajdującego się na ich obszarze i zachowują suwerenność w formułowaniu
celów oraz narzędzi polityki kulturalnej. Brak odgórnej ingerencji w tej dziedzinie jest
widoczny np. w polityce UNESCO i Unii Europejskiej.
Na koniec A. Haliżak ustosunkowała się do pytania doc. B. Zaleskiego o sposoby
ustalania, do kogo należą dobra kultury, akcentując trudności związane z udowodnieniem proweniencji dóbr kultury, takie jak luki w muzealnych księgach inwentarzowych lub brak dokumentów potwierdzających nabycie. Równie problematyczne może
być ustalenie właściciela utraconego dobra z powodu takich przeszkód prawnych, jak:
przedawnienie czy ochrona praw nabywcy w dobrej wierze. A. Haliżak podkreśliła
etyczny wymiar historycznych sporów restytucyjnych, gdyż zgodzie co do konieczności naprawienia krzywd przeszłości towarzyszy niezdecydowanie do jednoznacznego rozstrzygnięcia, która instytucja ma większe prawa moralne do dysponowania
dziełami pochodzącymi z różnych kręgów kulturowych. Dlatego sprawa ewentualnego
zwrotu zabytkowych dzieł sztuki indyjskiej, od ponad 100 lat będących stałym elementem kolekcji zachodnich, do miejsca ich pierwotnego pochodzenia pozostaje nadal
bez rozstrzygnięcia.
Nawiązując do uwarunkowań kulturowo-cywilizacyjnych dr Nakonieczna zastanawiała się nad rolą tego czynnika w kształtowaniu strategii międzynarodowej Indii. Dr Jakub
Zajączkowski zwrócił uwagę, że o nowej jakości polityki zagranicznej Indii świadczy
m.in. fakt większego uwypuklania w jej realizacji elementów z zakresu soft power.
Podczas II panelu zatytułowanego „Indie jako mocarstwo regionalne”, referaty
wygłosili profesor T.V. Paul, dyrektor McGill University-Université de Montreal Centre for International Peace and Security Studies (CIPSS) na temat „Skuteczność państwa a dylematy bezpieczeństwa Azji Południowej” oraz komandor (RTD) C. Udhay
Bhaskar, dyrektor National Martime Foundation w New Dehli na temat: „Indie
w regionalnej i globalnej geopolityce” .
Profesor T.V. Paul zauważył, że Azja Południowa, na którą składa się osiem
państw o różnym potencjale i wielkości, charakteryzuje się wysokim poziomem zagrożenia bezpieczeństwa międzypaństwowego, wewnętrznego oraz występowaniem
zagrożeń w wymiarze społecznym. Do tej pory państwa te nie były w stanie rozwiązać
308
Justyna Nakonieczna
podstawowych konfliktów trapiących ten region. Jak dotąd, nie wykształcono adekwatnych mechanizmów instytucjonalnych ani ram normatywnych dla wspólnego rozwiązywania wyzwań dla bezpieczeństwa. Profesor T.V. Paul postawił pytanie, co jest
przyczyną chronicznego braku bezpieczeństwa w tym regionie. Według niego, wiąże
się to z dwoma sprawami: słabością państw regionu oraz niedostatecznie rozwiniętymi zasadami współpracy międzypaństwowej.
Komandor (RTD) C. Udhay Bhaskar zwrócił uwagę, że po zakończeniu „zimnej
wojny” czynnik chiński i pakistański przestał odgrywać rolę czynnika determinującego
strategię międzynarodową Indii. New Delhi, dzięki modernizacji armii, a przede
wszystkim rozwojowi gospodarczemu oraz zacieśnieniu relacji z USA, zaczęły odgrywać coraz większą rolę w stosunkach międzynarodowych. Dlatego też należy Indie
rozpatrywać przede wszystkim w kontekście geopolityki światowej.
Dyskusja toczyła się wokół zagadnień kondycji państwa w regionie Azji Południowej i jej znaczenia dla strategii państw na subkontynencie południowoazjatyckim.
Dr Zajączkowski, zgadzając się z profesorem T.V. Paulem, zwrócił uwagę na słabość
procesów integracyjnych w regionie. Wynika to z braku wyraźnego lidera tych procesów. Indie bowiem, mimo znacznej ewolucji swojego stanowiska wobec regionalizmu,
wciąż nie potrafią w pełni wykorzystać swojego potencjału i stać się motorem integracji w Azji Południowej.
W czasie trzeciego panelu, poświeconego zagadnieniu: „Zewnątrzregionalne
wpływy i implikacje”, zostały wygłoszone referaty przez profesor Han Hua, z Uniwersytetu Pekińskiego (School of International Studies, Peking University) na temat:
„Ewolucja chińsko-indyjskich stosunków i ich implikacje dla bezpieczeństwa Azji
Południowej”, doktora Harsha Panta z King’s College, University of London na temat
„Indie i USA”, oraz dr Jivantę Shoettli i doktora Siegfrieda O. Wolfa z Wydziału
Nauk Politycznych Instytutu Azji Południowej Uniwersytetu w Heidelbergu na temat:
„Indie, Pakistan i Afganistan”.
Dr Harsh Pant w swoim wystąpieniu stwierdził, że dwustronna współpraca Indii
i USA w zakresie cywilnego wykorzystania energii atomowej została w ostatnim czasie zredefiniowana. Od końca „zimnej wojny” powiązania Indii z USA systematycznie
się wzmacniają, jednakże zasady nieproliferacji ograniczające dostęp Indii do cywilnego wykorzystania energii jądrowej, stanowią istotny element zapalny, wpływający
na charakter tych stosunków. To, jak ta sprawa zostanie rozwiązana, według dra Panta,
jest kluczowe dla przyszłych dwustronnych stosunków między dwoma państwami.
Profesor Han Hua dokonała analizy ewolucji stosunków indyjsko-chińskich.
Zaznaczyła, że obecnie główną rolę odgrywa w nich czynnik ekonomiczny. Nie oznacza to jednak, że w relacjach Indii z Chinami nie ma napięć. Dotyczą one m.in. rywalizacji na Oceanie Indyjskim. Dr Jivanta Shoettli i doktor Siegfried O. Wolf po scharakteryzowaniu sytuacji w Afganistanie i Pakistanie, próbowali dokonać analizy jej
wpływu na pozycję Indii w świecie. Podkreślili, że brak rozwiązania kryzysu w Afganistanie i niestabilna sytuacja w Pakistanie mogą zagrażać dynamice rozwojowej Indii.
309
Podczas dyskusji skoncentrowano się na problematyce wzajemnych zależności między
konfliktem o Kaszmir a sytuacją w Afganistanie. Ponadto, poruszono kwestię strategii
Chin wobec Kaszmiru.
W ostatniej części konferencji odbyła się dyskusja podsumowująca wszystkie
panele. Zwrócono uwagę, że badania nad problematyką bezpieczeństwa w regionie
Azji Południowej stanowią wyzwanie dla badaczy, zwłaszcza z Europy. Specyfika
regionu powoduje, że nie wszystkie koncepcje i teorie powstałe na Zachodzie są adekwatne i użyteczne w analizie procesów i zjawisk w Azji Południowej. Pojawiła się
także propozycja założenia międzynarodowego stowarzyszenia, mającego za zadanie
promować badania nad regionem. Propozycja ta, po konsultacji z macierzystymi instytucjami zainteresowanych, ma być kontynuowana na następnych spotkaniach. Jednocześnie profesor Mitra i dr Zajączkowski oraz dr Schoettli zaznaczyli, że następna
konferencja organizowana przez Centrum Badań nad Współczesnymi Indiami oraz
Instytut Azji Południowej odbędzie się w 2011 r.
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Michał Łuszczuk
Sprawozdanie z konferencji naukowej nt. Współpraca
i rywalizacja międzynarodowa w regionie Arktyki
na początku XXI wieku
Badania naukowe obszarów arktycznych mają wśród badaczy z Polski już wieloletnią
tradycję. Do tej pory były one wszakże rozwijane głównie w ramach dyscyplin wchodzących w zakres nauk o ziemi. Pod koniec października 2010 r. do naukowej „eksploracji” Dalekiej Północy dołączyli również badacze stosunków międzynarodowych.
Ponad 40 uczestników reprezentujących blisko 20 ośrodków naukowych z całego kraju
spotkało się 27 października 2010 r. na Wydziale Politologii UMCS w Lublinie podczas pierwszej w Polsce politologicznej konferencji naukowej poświęconej Arktyce
na temat „Współpraca i rywalizacja międzynarodowa w regionie Arktyki na początku
XXI wieku”. Spotkanie zostało zorganizowane przez Zakład Stosunków Międzynarodowych UMCS przy współpracy ze Stowarzyszeniem Młodych Badaczy Polarnych
na Progu Kariery w Polsce.
Głównym jego celem była prezentacja oraz dyskusja wyników badań poświęconych szeroko definiowanym procesom politycznym dotyczącym aktualnej sytuacji
międzynarodowej w regionie Arktyki. Konsekwencje zmian klimatycznych obserwowane coraz wyraźniej wokół bieguna północnego przyczyniły się na przestrzeni ostatnich kilku lat m.in. do wzrostu zainteresowania wielu państw oraz organizacji międzynarodowych tym obszarem. Z Arktyką wiąże się obecnie nadzieje m.in. na eksploatację niedostępnych dotąd złóż węglowodorów oraz na otwarcie szlaków żeglugowych
leżących powyżej koła podbiegunowego. Jednocześnie są wyrażane również obawy
dotyczące przyszłości pokojowego rozwoju tego regionu oraz zakresu prowadzonej
w jego obrębie współpracy międzynarodowej, nie tylko na płaszczyźnie politycznej.
Na istotną rangę podjętej problematyki, jak i wyjątkowość spotkania zwrócił
uwagę podsekretarz stanu w MSZ Maciej Szpunar, który w liście skierowanym do
uczestników konferencji podkreślił konieczność rozwoju polskich badań polarnych
w zakresie nauk społecznych. Minister Szpunar wskazał również na priorytety Polski
w odniesieniu do regionu arktycznego, co uznano za zaproszenie do dyskusji między
naukowcami a decydentami na temat zakresu aktywności Polski na arenie arktycznej.
312
Michał Łuszczuk
Istotnym rozwinięciem i merytorycznym uzupełnieniem tez zawartych w liście było
wystąpienie ambasadora Jakuba T. Wolskiego, przedstawiciela Polski na forum Rady
Arktycznej (byłego ambasadora RP w Danii), który w swoim przemówieniu wymienił
obecne działania podejmowane przez polską dyplomację wobec Rady Arktycznej.
Ambasador Wolski wyraził przy tym opinię, że skuteczna dyplomacja nie może obejść
się bez wsparcia ze strony zaplecza ekspercko-naukowego, zaś inaugurowaną konferencję wypada uznać za ważny krok w tym kierunku.
O wyjątkowości, a zarazem interdyscyplinarności odbytego spotkania świadczyło
także aktywne uczestnictwo w nim przedstawicieli Komitetu Badań Polarnych PAN
– przewodniczącego Komitetu prof. dr. hab. Jacka Jani oraz sekretarza naukowego
Komitetu prof. dr. hab. Piotra Głowackiego, pełniącego funkcję polskiego przedstawiciela w Svalbard Science Forum. Prof. Jania nadzwyczaj przystępnie naświetlił
w swojej prezentacji charakter zmian klimatycznych zachodzących na Dalekiej Północy, tym samym potwierdzając, że zmiany te stanowią dużo więcej, aniżeli jedynie
tło do rozwoju sytuacji międzynarodowej w tym regionie. Prof. Głowacki, z racji pełnionych przez siebie funkcji, podjął zagadnienie zakresu zadań, a zarazem i wyzwań,
w obliczu jakich znajduje się obecnie międzynarodowa wspólnota badaczy polarnych,
m.in. na Spitsbergenie. Warto podkreślić, że na konferencji obecni też byli lubelscy
geografowie-polarnicy, którzy niegdyś inaugurowali wyprawy badaczy UMCS na
Spitsbergen: prof. dr hab. Kazimierz Pękala, prof. dr hab. Marian Harasiumiuk oraz
dr Janina Repelewska-Pękalowa.
W pierwszej, plenarnej części konferencji, prowadzonej przez kierownika ZSM
prof. dr hab. Marka Pietrasia, obok wystąpień gości honorowych, zostały wygłoszone
trzy referaty, które budząc żywe zainteresowanie wśród uczestników stały się „katalizatorami” dalszych dyskusji. Dr Robert Potocki przedstawił geopolityczną analizę
regionu Arktyki, w której, odwołując się do wniosków sformułowanych przez innych
badaczy, dokonał autorskiej oceny rangi oraz perspektyw stojących przed tym regionem. Referat ten stanowił niejako wprowadzenie do wystąpienia prof. dr hab. Ryszarda
Szpyry, który, podejmując się wstępnej analizy problematyki (nie)bezpieczeństwa
militarnego w regionie arktycznym, wyraził stanowisko, iż dostrzegane niepokojące
zjawisko militaryzacji obszarów okołobiegunowych nie stanowi aktualnie bezpośredniego zagrożenia dla pokoju. Wreszcie dr Anna Pięcińska przedstawiła wyniki swoich
badań z zakresu językoznawstwa na temat sposobu opisu sytuacji politycznej w Arktyce w polskich tygodnikach i gazetach codziennych w ostatnich kilku latach. Opierając się na zebranym materiale empirycznym, referentka wykazała nie tylko wysoki
stopnień wartościowania przekazywanych treści, lecz również ich dość przeciętny
poziom merytoryczny, jednowymiarowość (dominuje tematyka rywalizacji, zagrożenia
konfliktami) oraz wyraźną tendencję ku tworzeniu „niezdrowej sensacji”. W zakończeniu referatu pojawił się więc apel do uczestników spotkania, aby swoimi bezstronnymi badaniami dzielili się z opinią publiczną i tym sposobem równoważyli dość
tendencyjny i płytki dyskurs medialny.
Sprawozdanie z konferencji naukowej nt. Współpraca i rywalizacja międzynarodowa w regionie Arktyki...
313
W dalszej części konferencji odbyło się pięć paneli wyodrębnionych przez organizatorów według kryterium problemowego. Pierwszy z nich, pod przewodnictwem
prof. dr hab. Leonarda Łukaszuka został poświęcony prawnomiędzynarodowym aspektom sytuacji politycznej w regionie arktycznym. W jego ramach mgr Mariusz Mieczkowski podjął się analizy zakresu jurysdykcji państwowej na obszarze Oceanu Arktycznego, zaś mgr Maja Głuchowska-Wójcicka rozważała możliwości zastosowania
koncepcji wspólnego dziedzictwa ludzkości w odniesieniu do tychże obszarów. Problematykę ustalenia granic szelfu kontynentalnego i jego potencjalnej eksploatacji, a także
roli Komisji ds. Granic Szelfu Kontynentalnego w kontekście międzynarodowej rywalizacji w regionie Arktyki w swych wystąpieniach przedstawili prof. dr hab. Andrzej
Makowski oraz mgr Marta Przygodzka-Markiewicz. Kwestię wykorzystania morskich obszarów arktycznych dla celów żeglugowych, jak też prawdopodobnych konsekwencji z tym związanych rozważyli dr Dariusz Bugajski oraz mgr Luc Ampleman.
Celem drugiego panelu, prowadzonego przez prof. dr. hab. Krzysztofa Kubiaka,
była próba kompleksowego rozważenia polityk państw arktycznych. Wstępem do tego
stały się wystąpienia dr. Wojciecha Janickiego oraz dr Oksany Voytyuk, w których
referenci określili charakter i przesłanki zarysowującej się rywalizacji wokół bieguna
północnego. Szczególnie inspirująca dla uczestników była prezentacja dr. Wojciecha
Janickiego wyraźnie wskazująca, że potencjalne zasoby ropy naftowej i gazu ziemnego
ukrytych na dnie Oceanu Arktycznego wedle dostępnych szacunkowych wyników badań
znajdują się w zdecydowanej większości w zakresie jurysdykcji państw nadbrzeżnych,
a zatem nie można ich rozpatrywać jako stawki w „arktycznej grze”. Kolejne referaty, dr. Marcina Gabrysia, mgr. Piotra Graczyka, dr. Tomasza Brańki oraz dr. Michała
Łuszczuka zostały poświęcone prezentacji wyników badań nad politykami arktycznymi
wybranych państw i terytoriów autonomicznych regionu, odpowiednio: Kanady, Stanów Zjednoczonych, Grenlandii oraz Danii. Referenci, bazując nie tylko na materiałach
źródłowych w swych analizach, wykazali, iż stosunek poszczególnych jednostek geopolitycznych do regionu Arktyki jest kwestią złożoną i wysoce zindywidualizowaną.
W ramach kolejnego panelu, w ocenie jego przewodniczącego prof. dr. hab. Piotra Głowackiego, niezwykle ciekawego i ambitnego, referenci podjęli się zadania scharakteryzowania aktualnych wyzwań społecznych i ekologicznych, w obliczu których
znajduje się Arktyka. Ogólne tło rozwoju społeczno-gospodarczego Dalekiej Północy,
szczególnie w jej europejskiej części, przedstawił prof. dr hab. Ryszard M. Czarny
(były ambasador RP w Szwecji oraz w Norwegii i na Islandii). Zagadnienia dotyczące
aktywności oraz aspiracji arktycznych ludów rdzennych zreferowali następnie
mgr Adam Stępień oraz mgr Marta Petryk. Kwestie ochrony środowiska w kontekście
zmian klimatycznych oraz prawnomiędzynarodowego wymiaru współpracy państw
w regionie Arktyki zostały rozwinięte w referatach mgr Katarzyny Kępki oraz
mgr Joanny Herdy-Jareckiej.
Ważnym uzupełnieniem rozważań podjętych w ramach panelu pierwszego stał się
panel czwarty, pod przewodnictwem prof. dr. hab. Andrzeja Makowskiego, poświę-
314
Michał Łuszczuk
cony „nowym graczom” wkraczającym dość ostrożnie na obszar okołobiegunowy. Do
grona tych nowych uczestników współpracy i rywalizacji międzynarodowej w regionie Arktyki prof. dr hab. Krzysztof Kubiak zaliczył Chińską Republikę Ludową, Japonię oraz Koreę Południową. W tym interesującym i nieco egzotycznym pod względem
tematyczno-geograficznym referacie szczególną uwagę zwrócono nie tylko na zróżnicowane przesłanki zainteresowania tych państw regionem arktycznym oraz potencjały
w zakresie jego eksploracji i eksploatacji, lecz również na zindywidualizowane
i zaskakująco bogate instrumentarium oddziaływania wskazanych państw azjatyckich
na sytuację wokół regionu bieguna północnego. W kolejnych dwóch referatach
mgr Andrzej Wójcik oraz dr Violetta Gul-Rechlewicz zwrócili uwagę na podłoże,
zakres oraz intensywność zainteresowania Arktyką za strony – odpowiednio – Szwecji oraz Holandii. Obok państw regionem arktycznym zainteresowane są również podmioty ponadnarodowe, takie jak Unia Europejska, która, jak to wykazała mgr Kinga
Smoleń, ma istotne powiązania funkcjonalne z państwami nadbrzeżnymi Oceanu Arktycznego oraz być może w nieodległej przyszłości zwiąże swoje interesy i bezpieczeństwo (np. energetyczne) z tzw. Daleką Północą.
Ostatni z paneli odbytych podczas tej konferencji został poświęcony aktywności
organizacji międzynarodowych oraz formom współpracy transgranicznej w Arktyce.
Tą częścią obrad kierował prof. dr hab. Ryszard M. Czarny. Mgr Damian Szacawa
dokonał na początku prezentacji struktur tzw. nowego regionalizmu w Europie Północnej, na które składają się zarówno Rada Państw Morza Bałtyckiego, Euroarktyczna
Rada Morza Barentsa, jak i Rada Arktyczna. Ostatnia z wymienionych organizacji
stała się przedmiotem analizy i referatu wygłoszonego przez mgr. Piotra Graczyka,
który swoje rozważania oparł m.in. na wynikach obserwacji uczestniczących. Do grona
organizacji międzynarodowych znajdujących się blisko bieguna północnego (zarówno
w przenośni, jak i w rzeczywistości) należy Rada Nordycka, na co w swoim wystąpieniu zwróciła uwagę dr Joanna Grzela. W jej referacie została podjęta problematyka
stosunku tejże organizacji do koncepcji wewnętrznych reform w północno-zachodniej
Rosji, który to obszar, jak często się wskazuje, jest swoistym laboratorium współpracy
między Zachodem a Rosją na Dalekiej Północy. Podobnie jest oceniany rejon Morza
Barentsa, który przez lata stanowiąc przedmiot niezgody między Norwegią a ZSRR/
Rosją, ostatnio doczekał się delimitacji granic morskich między tymi państwami. Kwestia ta stała się jednym z głównych punktów wystąpienia mgr Pauliny Armaty, która
doceniając w swym referacie osiągnięte porozumienie, duży nacisk położyła na inne
istniejące rozbieżności i wyzwania dla współpracy w tej części Arktyki.
Obrady konferencji zostały zakończone podsumowaniem przez przewodniczących
poszczególnych paneli oraz długą i ciekawą dyskusją. W jej ramach, obok pytań bezpośrednio nawiązujących do wygłoszonych referatów, dużo miejsca poświęcono kwestii wykorzystania powstałego efektu synergii dla rozwoju w naszym kraju społecznych badań polarnych (o co apelowali m.in. prof. prof. Piotr Głowacki i Ryszard M.
Czarny) oraz dla wsparcia polskiej polityki arktycznej ze strony badaczy (co akcen-
Sprawozdanie z konferencji naukowej nt. Współpraca i rywalizacja międzynarodowa w regionie Arktyki...
315
towali ambasador Jakub T. Wolski oraz prof. Marek Pietraś). Wyrażony w toku dyskusji postulat organizowania tego typu konferencji w przyszłości przez inne ośrodki
akademickie (m.in. kielecki oraz wrocławski) spotkał się z aprobatą większości uczestników. Dodatkowym efektem spotkania stała się również reakcja części młodszych
jego uczestników na apel dr Małgorzaty Korczak-Abshire, przewodniczącej Stowarzyszenia Młodych Naukowców Polarnych na Progu Kariery w Polsce, o aktywny
udział w pracach tej organizacji.
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Patrycja Grzebyk
Sprawozdanie z konferencji Instytutu Stosunków
Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego
nt. Kryzys 2008 roku i międzynarodowa pozycja Zachodu
29 października 2010 r. w Warszawie odbyła się konferencja, zorganizowana przez
Instytut Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego w ramach badań
statutowych na rok 2010, którymi kierował prof. dr. hab. Roman Kuźniar.
Pierwsza część konferencji składała się z podziękowań dyrektora Instytutu Stosunków Międzynarodowych prof. dr. hab. Edwarda Haliżaka dla wieloletnich pracowników Instytutu: prof. dr. hab. Leszka Kasprzyka, prof. dr. hab. Leonarda Łukaszuka, prof. dr. hab. Stanisława Pawlaka oraz Pani Urszuli Szablewskiej. Słowa
uznania dla pracy wspomnianych osób wyrazili również JM Rektor Uniwersytetu Warszawskiego prof. dr. hab. Katarzyna Chałasińska-Macukow oraz Dziekan
Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych prof. dr. hab. Janusz Adamowski.
W drugiej części konferencji, pierwszy z paneli, któremu przewodniczył
prof. Roman Kuźniar, był poświęcony wpływowi kryzysu 2008 r. na kondycję
Zachodu. Moderator przedstawił założenia badawcze całego projektu naukowego
i podkreślił, że punktem wyjścia jest wielopiętrowy kryzys, sprowokowany własnymi
błędami, o wielokierunkowych (rozgałęzionych) konsekwencjach, który nałożył się na
tendencje długofalowe (sekularne) i przyspieszył słabnięcie pozycji i ograniczenie
roli międzynarodowej Zachodu.
Następnie referat na temat perspektyw gospodarczo-finansowej kondycji USA po
2008 r. wygłosiła dr Aleksandra Jarczewska, która zwróciła uwagę, że sytuacja w drugiej połowie 2010 r. nie przedstawia się optymistycznie, gdyż niektórzy przewidują
osiągnięcie wkrótce tzw. drugiego dna recesji, czyli ponownego zahamowania wzrostu
gospodarczego bez okresu wyraźnego wzrostu. Dane wskazują na niższy od oczekiwań wzrost gospodarczy, wciąż narastający dług publiczny, zadłużenie gospodarstw
domowych oraz niezmniejszające się bezrobocie. Pogarszają się również nastroje społeczne. Zdaniem dr Jarczewskiej, wskazane problemy nie wpłyną na utratę przez USA
dominującej pozycji w gospodarce światowej, gdyż jest to państwo z najwyższym na
świecie PKB i z jedną z najbardziej innowacyjnych i konkurencyjnych gospodarek,
cieszące się wiarygodnością i zaufaniem ze strony państw i innych podmiotów.
318
Patrycja Grzebyk
W kolejnym referacie dr Marek Madej omówił hegemoniczną pozycję USA w sferze militarnej. Panelista stwierdził, że niezależnie od kryzysu 2008 r. Stany Zjednoczone zachowają światowy prymat wojskowy, a różnica w potencjałach i zdolnościach
militarnych dzieląca je od innych państw nie ulegnie prawdopodobnie istotnemu
zmniejszeniu. Nie pojawią się podmioty zdolne do względnie równorzędnej rywalizacji
z USA lub skłonne zastąpić je w roli „światowego policjanta”. Będzie się zmniejszać
natomiast, prawdopodobnie stale i w dłuższej perspektywie znacząco, „użyteczność”
posiadanego przez USA potencjału wojskowego, a w krótkim terminie kryzys przyczynił się i przyczynia się do istotnych, lecz nie rewolucyjnych zmian w strukturze
wydatków wojskowych oraz koncepcjach i doktrynach polityki bezpieczeństwa USA.
Kolejny referent Eugeniusz Smolar odniósł się do tematu: „NATO jako instrument
strategii Zachodu w świetle doświadczeń pierwszej dekady XXI wieku”. Panelista
zauważył istnienie pewnej anatowskiej atmosfery wśród państw członkowskich, podkreślił jednak, że NATO jest postrzegane jako niezbędny, lecz najchętniej nieużywany
instrument. Zwraca uwagę europejska chęć emancypacji, która jednak nie oznacza
woli zniszczenia NATO. Niestety, państwa Unii Europejskiej niewiele mogą zaproponować amerykańskiemu partnerowi, więc nie dziwią słowa Baracka Obamy, który
swoją obecność na szczycie Unii Europejskiej określił jako stratę czasu. Żadne
z państw europejskich, być może z wyjątkiem Wielkiej Brytanii, nie jest w stanie samo
się obronić, ale na szczęście nic nie zagraża ich egzystencji.
Ostatni panelista prof. Ryszard Zięba, wypowiadając się na temat przyszłości Unii
Europejskiej jako projektu politycznego w świetle kryzysu 2008 r., stwierdził, że kryzys
ten ujemnie odbił się na gospodarce krajów członkowskich UE. Unia jako całość
odnotowała w 2009 r. spadek PKB o około 4%. Kryzys zagroził stabilności waluty
euro, a niektóre kraje zostały bardzo osłabione. Jednak według najnowszych (z października 2010 r.) badań Eurostatu, UE prezentuje się we wskaźnikach makroekonomicznych, pomimo kryzysu, wyjątkowo dobrze. W 2008 r. była największym producentem na świecie i wytwarzała 30,4% (12,5 bln euro) globalnego PKB, zajmowała
pierwsze miejsce jako eksporter towarów i usług. Unia i jej państwa członkowskie są
największym dostarczycielem pomocy rozwojowej i pomocy humanitarnej. Kryzys
ekonomiczny osłabił pozycję ekonomiczną UE, ale nadal pozostała liderem w ww.
wskaźnikach. Rosnąca konkurencja dynamicznie rozwijających się Chin zagraża pozycji USA, a w najbliższych latach zagrozi także UE. Zdaniem prof. Zięby, głównym
problemem Unii jest jednak fakt, że mimo próby opracowania i realizacji strategii bezpieczeństwa nadal nie opracowano strategii aktywności zewnętrznej.
W dyskusji towarzyszącej panelowi dr Adrianna Łukasiewicz stwierdziła, że kryzys
był zbyt krótki, aby wywołać głębsze refleksje w sprawie rozliczenia paradygmatu liberalnego. Dr Patrycja Grzebyk podkreśliła, że fakt, iż dolar nadal jest jedną z głównych
walut rezerwowych, a w USA nadal inwestują inne państwa nie wynika z wysokiej
wiarygodności amerykańskiej gospodarki, lecz z tego, iż obecny międzynarodowy system finansowy został stworzony głównie przez USA, które zapewniły sobie w nim
Sprawozdanie z konferencji Instytutu Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego...
319
supremację. Prof. dr. hab. Witold Góralski stwierdził, że UE wykazuje wolę odgrywania
większej roli, jednak nie można nie zauważyć trudności, z jakimi boryka się w tworzeniu wspólnej polityki bezpieczeństwa. Nadal w kluczowych momentach większą aktywność wykazują poszczególne państwa UE niż sama Unia. Prof. Kuźniar zastanawiał się,
w jakim stopniu Unia umacnia międzynarodową pozycję Zachodu. Z kolei prof. Stanisław Pawlak zwrócił uwagę na różnicę między polityką George’a W. Busha, który
w dziedzinie bezpieczeństwa polegał na samym sobie, a polityką Baracka Obamy,
w której obserwujemy próbę podzielenia się z innymi odpowiedzialnością. Zauważył
również, że Zachód, a ściślej USA, dominują w sferze kulturowej. Dr Agnieszka Aleksy
zwróciła uwagę na problem długu publicznego państw rozwiniętych, z którym będzie
trudno im sobie poradzić bez perspektyw wzrostu PKB. Prof. dr. hab. Janusz Symonides minimalizował znaczenie kryzysu, natomiast próbował zakwestionować samo pojęcie Zachodu. Zachód bowiem nie działa jednolicie, jeśli chodzi o rozwiązanie takich
problemów, jak terroryzm czy zmiany klimatyczne. Hanna Schreiber podkreśliła, że to
co wyróżnia Zachód, to wspólnota wartości. Dr Anna Wojciuk spytała z kolei, czy
Zachód jest w stanie kontrolować jakiekolwiek miejsca na świecie. Jacek Kosiarski
podkreślił, że kluczowym problemem mogą być zagadnienia demograficzne i etniczne.
Dr Jarczewska zwróciła uwagę, że krytykuje się obecny stan rzeczy, ale nie formułuje się nowych rozwiązań. Podkreśliła również znaczenie soft power USA, czyli ich
atrakcyjność ideologiczną. Dr Madej zaznaczył, że jeśli chodzi o pozycję militarną
Zachodu można pozostać optymistą. Nikt nie jest w stanie prowadzić konwencjonalnej
wojny z Zachodem, a nie ma też chętnego do zastąpienia USA w jego roli „światowego
policjanta”. E. Smolar podkreślił, że dla Zachodu ogromne znaczenie mają wartości,
a nie można osiągnąć efektywności bez spoistości. Prof. Zięba stwierdził, że UE jest
najlepszym projektem politycznym w historii Europy. Poruszył również temat rozszerzenia Unii, który to proces do tej pory ją wzmacniał, ale warto przemyśleć ostateczne
granice rozszerzenia. Trzeba ułożyć stosunki z USA, które nie wykazują dobrej woli
i z Rosją, której pomysły, jak przykładowo utworzenie związku europejskiego, są dla
wielu atrakcyjne.
Drugiemu panelowi przewodniczył prof. dr. hab. Stanisław Parzymies. Dotyczył
on wpływu kryzysu na resztę świata. Pierwszy panelista prof. Haliżak, odpowiadając
na pytanie, czy obecnie nadszedł czas Chin, rozpoczął od uwagi, że Chiny w znacznym
stopniu przyczyniły się do kryzysu, gdyż można mówić o istnieniu kondominium amerykańsko-chińskiego. Zdaniem prof. Haliżaka, to Chiny sponsorują wojny, które prowadzą USA. Sytuacja Chin nie jest zbyt dobra, gdyż bilans eksportu i importu jest niekorzystny, a Chiny są uzależnione od wysokości zbytu ich towarów w innych państwach. Aby właściwie ocenić pozycję państwa, konieczne jest uwzględnienie jego
systemu finansowego, a w przypadku Chin trzeba zauważyć, że nadal nie mają one
wymienialnej waluty, gdyż ich system polityczny i gospodarczy jest zbyt słaby, aby móc
wprowadzić płynny kurs, stąd też ich droga do statusu mocarstwa jest wciąż
bardzo długa.
320
Patrycja Grzebyk
Kolejny referent dr Jakub Zajączkowski miał odpowiedzieć, czy tzw. nowe gospodarki wyrosły lub mogą wyrosnąć na nowe mocarstwa. Panelista podkreślił, że kryzys
nie dotknął tzw. emerging powers w takim stopniu jak państwa zachodnie, choć można
zauważyć pewne spowolnienie w rozwoju ich gospodarek. Państwa, które zalicza się
do emerging powers zyskały stosunkowo na kryzysie, lecz nie wykazują chęci zmiany
stosunków międzynarodowych ani woli przewodzenia.
W następnym referacie dr hab. Marcin Gawrycki, odnosząc się do tzw. trzeciego
świata stwierdził, że kryzys 2008 r. ośmielił niektóre państwa dotąd zaliczane do globalnego Południa do walki o uznanie ich pozycji w świecie. Ich mocarstwowe ambicje jednocześnie obnażają brak solidarności państw, które dotąd znajdowały się na
marginesie systemu międzynarodowego. Takie państwa jak Indie czy ChRL zaczynają
współzawodniczyć z państwami zachodnimi w dziedzinach, które dotąd były zastrzeżone do ich kompetencji, jak np. pomoc rozwojowa.
W dyskusji towarzyszącej panelowi dr A. Łukasiewicz zakwestionowała teorię,
zgodnie z którą Chiny potrzebują reszty świata, aby się rozwijać. Dr Anita Oberda
zauważyła, że emerging powers w istocie nie chcą zmieniać stosunków międzynarodowych, o czym świadczy fakt, iż wolą działać regionalnie niż globalnie. Dr Dorota
Heidrich wyraziła wątpliwość, czy Chiny mogą zastąpić Zachód we wszelkich aspektach w Afryce, gdyż jej zdaniem nikt nie chce przejąć odpowiedzialności za ten region.
Prof. dr. hab. Jan Rowiński stwierdził, że mimo wszystko uważa, iż nadszedł czas Chin,
wystarczy spojrzeć jedynie na wzrastającą liczbę mieszkańców. Chiny mają poczucie
siły i wykazują dużą asertywność. Karina Jędrzejowska stwierdziła, że posiadanie przez
Chiny stałego kursu ich waluty może być ich siłą. Dr Andrzej Szeptycki był ciekawy,
czy paneliści mają jakieś rady, jak państwa słabo rozwinięte powinny się rozwijać.
W odpowiedzi na pytania prof. Haliżak stwierdził, iż Chiny nie sformułowały alternatywnej wizji stosunków międzynarodowych, a jedynie oświadczyły, że „nauczyciel
ma pewne problemy”. Co do kwestii zalet kursu stałego i płynnego, to podkreślił, że
istnieje spór co do wad i zalet obu systemów. Dr Zajączkowski podkreślił, że takie państwa, jak Indie czy Brazylia nie mają wizji porządku globalnego, choć należy podkreślić,
iż są to państwa odpowiedzialne, o czym świadczy ich polityka nuklearna. Dr hab. Gawrycki skupił się na krytyce polityk rozwojowych, co wywołało polemikę dr Heidrich.
Ostatniemu panelowi, poświęconemu wpływowi kryzysu 2008 r. na porządek międzynarodowy, przewodniczył prof. Edward Haliżak. Pierwsze wystąpienie należało do
dr. Macieja Rasia, który podkreślił, że kryzys 2008 r. ujawnił w pełni słabe strony
makro- i mikroekonomiczne Rosji, jej wszechstronne zapóźnienie technologiczne
i uzależnienie od borykającego się z wieloma problemami sektora paliwowo-energetycznego. Kreml podjął krótkookresowe działania protekcjonistyczne i zapowiedział
„jakościowy skok” w gospodarce i społeczeństwie. Kryzys ujawnił jednak, że czas
prosperity nie został wykorzystany do zgromadzenia odpowiednio dużego kapitału.
Mimo deklarowanej chęci współpracy z Zachodem, Rosja zauważyła szansę na zni-
Sprawozdanie z konferencji Instytutu Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego...
321
welowanie przewagi Zachodu. Kryzys osłabił Federację Rosyjską wewnętrznie, lecz
dzięki osłabieniu Zachodu podniósł jej pozycję międzynarodową.
Kolejny referent prof. dr. hab. Mirosław Sułek stwierdził, że kryzys 2008 r. nie był
szczególnie głęboki, dlatego nie wpłynął w wyraźny sposób na istniejący układ sił
w stosunkach Wschód–Zachód. Według zagregowanych danych pozycja Zachodu
lekko osłabła, ale jest dość stabilna – na razie nie widać więc upadku Zachodu. Niewielki spadek potęgi USA wynika częściowo z jej sztucznego przyrostu po upadku
komunizmu, a częściowo ze wzrostu potęgi Chin i Indii. Prof. Sułek podkreślił, że
Polska w wyniku kryzysu według różnych wskaźników nie straciła swej pozycji, co jak
skomentował prof. Haliżak wynikało ze stosunkowo małej skłonności do zadłużania się
gospodarstw domowych. W ostatnim referacie prof. Kuźniar podkreślił, że w najbliższych 20–30 latach nie da się przekonująco dowieść tezy o zmierzchu Zachodu, ale
można mówić o zmierzchu dominacji Zachodu, zmierzchu jego dotychczasowej roli
w porządku międzynarodowym. Nie można nie zauważyć, że inni aktorzy szybko rozwijają się. Z pewnością jednak jeszcze przez długi czas Zachód może cieszyć się bezpieczeństwem.
W dyskusji towarzyszącej panelowi prof. Symonides wyraził zdanie, że kryzys
2008 r. może przyczynić się do budowy nowego ładu ekonomicznego lub wzmocnienia jego obecnych normatywnych podstaw. Zwrócił również uwagę, że nie należy
skupiać się wyłącznie na państwach BRIC, które zmagają się z licznymi problemami
wewnętrznymi, lecz raczej należałoby zauważyć tzw. 11, do której należą m.in. Indonezja, Meksyk, RPA, Nigeria. Prof. Góralski zadał pytanie, czy w interesie Europy
jest słaba Rosja. Dr Heidrich była zainteresowana rolą Chin w Afryce. Dr Krzysztof
Księżopolski zwrócił uwagę, że według badań prof. Sułka w zasadzie pozycja Zachodu
nie zmieniła się, wysunął również tezę, że może dzięki kryzysowi staniemy się bezpieczni, bo ujawniono wzajemne silne powiązania. W odpowiedzi dr Raś skierował
uwagę na wyścig między mocarstwami, który ma miejsce choćby w Arktyce, gdzie,
jak ocenia się, znajduje się około 25% zasobów surowcowych.
Na koniec konferencji prof. Kuźniar zapowiedział, że efektem badań prowadzonych w ISM będzie wydanie publikacji książkowej pod jego redakcją: Kryzys 2008
a pozycja międzynarodowa Zachodu. Książka ukaże się w 2011 r. nakładem Wydawnictwa Naukowego „Scholar”.
R
E
C
E
N
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Z
J
E
Stanisław Bieleń, Polityka w stosunkach międzynarodowych, Oficyna Wydawnicza
ASPRA-JR, Warszawa 2010, s. 285.
Wydawcy rozpieszczają obecnie zainteresowanych stosunkami międzynarodowymi. Udostępnili oni polskiemu czytelnikowi klasyczne pozycje realizmu (niedawno Hansa Morgenthaua,
ostatnio Kennetha N. Waltza). Teraz otrzymuje on do rąk dojrzałą syntezę politologicznego
spojrzenia na współczesny świat; współczesny świat rozumiany jako ogół narodów i grup narodopodobnych bądź jako obecną fazę rozwoju cywilizacji ogólnoludzkiej (centralnej, uniwersalnej, społeczeństwa światowego), bądź ogół cywilizacji lokalnych. W świecie tym nadal dużą
– wcale nie malejącą – rolę odgrywają państwa narodowe, podkreślmy od początku – rozumiane
jako instytucje, organizacje społeczne, będące instrumentem tworzących je narodów, społeczeństw narodowych. Dlatego w opisie i rozumieniu tego świata pomagają narzędzia badawcze
nauki o stosunkach międzynarodowych. Ale skrzynka narzędziowa współczesnego badacza musi
być starannie dobrana, wyselekcjonowana. Żeby to zadanie dokonać trzeba długo terminować
w zawodzie, dobrze znać obrabianą materię oraz kreatywnie według trafnej koncepcji je stosować. Wszystkie te warunki spełnia dzieło Stanisława Bielenia. Dołączył on dzięki niemu do
ścisłej czołówki polskich badaczy polityki międzynarodowej, wnosząc znaczący wkład do rozwoju całej dyscypliny.
Współczesna faza globalizacji społeczeństwa ludzkiego stała się polem popisu dla ludzkiej
inwencji. Bogactwo relacji – ekologicznych, ekonomicznych, politycznych czy kulturowych
– między narodowymi społeczeństwami, jest konceptualizowane, opisywane i interpretowane
w odmienne, czasami przeciwstawne schematy, paradygmaty, koncepcje teoretyczno-ideologiczne. Oś ideologiczna – jak po rewolucji Francuzów – biegnie od bieguna konserwatywnego,
przez neoliberalne wizje „spontanicznego ładu rynkowego”, po radykalizm różnych odcieni
lewicy. Wśród paradygmatów znajdujemy zaś: koncepcję późnej nowoczesności Anthony’ego
Giddensa, world history, teorie systemu światowego, perspektywę strukturalistyczną nawiązującą do neoewolucjonizmu, wreszcie konstruktywizm, czerpiący inspiracje i pojęcia z etnometodologii i symbolicznego interakcjonizmu. Prawdopodobnie tak złożonego obiektu refleksji
poznawczej i ideologicznej nie da się opisać w perspektywie jednego paradygmatu i jednej
dyscypliny. Pełne zrozumienie późnej nowoczesności może dać tylko rozpatrywanie jej w różnych aspektach, z różnych punktów widzenia i w różnych schematach interpretacyjnych, właściwych poszczególnym naukom społecznym. Eksponowane miejsce wśród nich zajmuje politologia i jej wyodrębniona subdyscyplina – nauka o stosunkach międzynarodowych. Ale to nie
koniec labiryntu. Tutaj też trzeba wybierać spośród kilku paradygmatów badawczych. Autor
recenzowanej pracy nawiązał do najlepszych tradycji politologii, umieszczając międzynarodowe
stosunki polityczne w perspektywie neorealizmu. Staje też konsekwentnie na gruncie realizmu
poznawczego, uważając, że świat człowieka stanowi jedność – jedynie na różny sposób artykułowaną (s. 11). Perspektywa neorealistyczna w spojrzeniu na rzeczywistość międzynarodową ma duże walory poznawcze, ale też zawiera pewne ograniczenia, o których wspomnę na
zakończenie.
324
Recenzje
Recenzowana praca stanowi wizytówkę dyscypliny. Prezentuje uporządkowaną wiedzę
ogólną (teorię polityki międzynarodowej), układ pojęciowy do analizy roli państwa narodowego
w erze globalnej. Rozważa główne problemy obecnej fazy rozwoju stosunków międzynarodowych (tj. w dobie zglobalizowanego kapitalizmu) oraz przedstawia wizję najbliższej przyszłości
(z punktu widzenia potencjału rozwojowego dotychczasowych mocarstw oraz ewolucji instytucjonalnych form stosunków między narodami). Prezentuje optimum poznawcze (swoisty
description peak), możliwe do uzyskania w pojęciowych i problemowych ramach nauki o stosunkach międzynarodowych. Ponadto, czyni to w przystępnej i atrakcyjnej formie pisarskiej,
z właściwym podziałem materiału na rozważania pojęciowe i przedmiotową analizę oraz między
historię instytucjonalnych form życia międzynarodowego i ich współczesne funkcjonalne odpowiedniki. Pokazuje dzięki temu ciągłość i zmianę polityki międzynarodowej pod wszystkimi
istotnymi względami. Właśnie dotarcie do kresu możliwości poznawczych, oferowanych przez
język i układ pojęciowy dotychczasowej nauki o stosunkach międzynarodowych, pozwala postawić nowe problemy i podjąć dyskusję nad nowymi strategiami badawczymi. W tym widzę największy pożytek heurystyczny lektury recenzowanej pracy, obok bogactwa uporządkowanych
i zsyntetyzowanych informacji o aktualnym stanie stosunków między głównymi aktorami sceny
międzynarodowej oraz wyostrzonymi narzędziami ich analizy i rozumienia. Podstawą syntezy
są monografie i studia klasyczne i aktualne, będące dziełem polskich i zagranicznych badaczy
stosunków międzynarodowych, globalizacji, współczesnych problemów cywilizacji. Bibliografia wykorzystanych prac budzi respekt i poniekąd zdrową zazdrość. Na ogół wzmacniają one
linie argumentacyjne autora, też z racji doboru z kręgu myśli realistycznej i pokrewnej. Skrzętnie wykorzystał autor prace swoich kolegów, obficie je cytując. Ten zabieg przyniósł korzyści
czytelnikowi, dzięki obszernym fragmentom klasycznych i aktualnych dzieł łatwiejsza jest
recepcja głównych kategorii, śledzenie ewolucji poglądów i koncepcji badawczych dyscypliny.
O takim ujęciu badanej dziedziny stosunków międzynarodowych przesądził krytycznie
oceniany jej obecny stan. Nieprzejrzystości badanej rzeczywistości międzynarodowej odpowiada duża dowolność w doborze założeń i aparatury pojęciowej, służącej do jej opisu. Na
dodatek, są one luźno powiązane z materiałem obserwacyjnym i faktografią. Jak stwierdza
autor: „Nadal znacznie więcej jest opisów i przepisów niż prób wyjaśniania przyczynowego.
Interdyscyplinarność jest raczej postulatem niż faktem” (s. 8). Jeśli trafnie odczytuję myśl
autora, koncepcja liberalna – bo przecież nie teoria – jest przepisem na ułożenie stosunków
międzynarodowych według polecanych reguł, wcześniej głównie wolnego handlu, obecnie –
przede wszystkim swobody działalności gospodarczej w całej przestrzeni światowej, a dalej –
liberalnej demokracji, praw człowieka, pokojowego współżycia narodów, roli instytucji międzynarodowych. Takim też przepisem jest liberalna koncepcja współżycia ludzi w zbiorowości
państwowej. Można próbować ją realizować, można uważać jej postulaty za godne realizacji,
ale to nie jest opisowy, sprawozdawczy tryb rekonstruowania czynników ładu społecznego.
Dlatego tylko realizm zawiera założenia i tezy mogące być modelem, w przybliżeniu reprezentującym system międzynarodowy, z podstawową jego osobliwością. A jest nią nierozwiązywalny
ostatecznie – bez powstania państwa światowego, albo powszechnego rozbrojenia – problem
bezpieczeństwa narodów w sytuacji, kiedy są one kolektywnymi właścicielami sił zbrojnych.
Historycznych odpowiedzi narodów na problem bezpieczeństwa było wiele. Nasza epoka – jak
podkreśla Stanisław Bieleń – odznacza się tym, że „podstawowymi zasadami w stosunkach
międzynarodowych stają się kompromis i konsensus, uznanie konieczności współistnienia obok
siebie wielu sprzecznych poglądów” (s. 10). Koncepcja modus vivendi państw, cywilizacji
Recenzje
325
lokalnych, narodów, ideologii i światopoglądów, bliska poglądom Johna N. Graya, jest współczesną odpowiedzią na stały problem bezpieczeństwa na poziomie taktyki oraz obecnych źródeł
zagrożeń i wyzwań rozwojowych.
Jaka jest zatem Stanisława Bielenia teoria polityki międzynarodowej (taki też tytuł dałbym
książce)?
1. Założenia ontologiczno-semantyczne. Zacznijmy od troski o spójność semantyczną
i spełnienie postulatu adekwatności teorii. Autor świadomie pominął stosunki gospodarcze
(pożal się boże, ekonomię polityczną stosunków międzynarodowych) oraz stosunki kulturowe
w rozwijanej przez siebie charakterystyce badanej dziedziny. Nie dlatego, żeby nie dostrzegał
ich roli we współczesnym świecie, zwłaszcza następstw globalizacji gospodarczej, międzynarodowego komunikowania i poszukiwania wspólnych wartości dla odmiennych cywilizacji
lokalnych. O ich znaczeniu mowa jest często w całej pracy. Ale te stosunki należą do teorii
rozwijanych przez ekonomistów czy kulturoznawców. Politolog bierze je pod uwagę jako
np. źródło potęgi czy czynników zmieniających pozycję państwa w systemie międzynarodowym. Tym jego ujęcie różni się od obiegowych podręczników, starających się opisać wszystkie
zjawiska i procesy zachodzące między narodowymi społeczeństwami, z ich gospodarkami, państwami (instytucjami), kulturami narodowymi; procesy spontaniczne jak współczesne przepływy
spekulacyjnego kapitału, procesy dyfuzji kulturowej, np. wzorców konsumpcyjnych, i kierowane – w wyniku polityki gospodarczej – protekcjonizmu, zawieranych sojuszy militarnych czy
interwencji zbrojnych (teraz noszą one nazwę humanitarnych!). Tacy badacze wchodzą w paradę
specjalistom innych dyscyplin, stając się w najlepszym razie najlepszymi ekonomistami wśród
politologów! Samoograniczenie zakresu badawczego uważam za duże osiągnięcie autora, ważne
dla samoświadomości całej dyscypliny, i paradoksalnie stanowi ono novum na polskim gruncie.
Badaną dziedziną jest (poliarchiczny) system międzynarodowy, którego uczestnikami są państwa (instytucje) jako reprezentacje wspólnot narodowych w „policentrycznej strukturze poliarchii międzynarodowej” (s. 47). Osią oddziaływań w tym systemie jest rywalizacja, konkurencja,
walka i współpraca między jego uczestnikami. W tym systemie jego uczestnicy sami muszą
zapewnić sobie bezpieczeństwo, na różne, właściwe poszczególnym epokom, sposoby. Co przyniesie przyszłość – warto zapytać? Wojny klimatyczne? Jeśli współczesna gospodarka kapitalistyczna będzie nadal napędzana pogonią za rentą, bez względu na społeczne i ekologiczne
skutki, powstaną „staro-nowe konflikty” (określenie H. Welzera): lokalne, regionalne, ponadgraniczne konflikty zbrojne o zasoby (wody, ziemi ornej, surowców), zaostrzą je „klimatyczni”,
transnarodowi uchodźcy. Myślę, że podstawowa politologiczna charakterystyka naszej współczesności nie traci, co gorsza, nie straci na znaczeniu. Przemoc ma nie tylko mało chwalebną
przeszłość, ale też nienajgorszą – niestety – przyszłość.
2. Język – układ pojęciowy. Autor stosuje minimalną, ale wystarczającą do opisu politycznego aspektu stosunków międzynarodowych siatkę pojęciową. Obejmuje ona takie kategorie,
jak: państwo jako suwerenna jednostka geopolityczna (z tą kategorią będę dalej polemizował),
system międzynarodowy, bezpieczeństwo państwa i polityka bezpieczeństwa, potęga i hierarchia
sił, międzynarodowe role i tożsamość państw, suwerenność państwa, samostanowienie narodów,
interes narodowy i racja stanu. Wiele z tych pojęć stało się przedmiotem wcześniejszych samodzielnych badań autora. Dlatego ich zakresowe i znaczeniowe charakterystyki są szeroko udokumentowane egzegezą prawniczą, historyczną; zastane definicje mają zaostrzone zakresy,
dostosowane do nowych współczesnych postaci zjawisk, do których się odnoszą. Każda z tych
kategorii ma swoje zadania w analizie stosunków międzynarodowych, lecz ich zakresy nieraz
326
Recenzje
zachodzą na siebie. Trzeba wiele wysiłku analitycznego, żeby je rozdzielić i uczynić precyzyjnym narzędziem empirycznej obserwacji i badania rzeczywistości międzynarodowej. Ustalenia
autora są na ogół trafne i precyzyjne, zwłaszcza w odniesieniu do pojęcia suwerenności państwa
w dobie reżimów międzynarodowych oraz stosowania zasady samostanowienia narodów w erze
integracji gospodarczej i multikulturalizmu. Ale można z niektórymi dyskutować. Na przykład
racja stanu odnosić się powinna na mocy definicji regulacyjnej – do trwania organizacji państwowej (elementarnie sprawnego aparatu administracyjnego oraz aparatu legitymizowanego
przymusu) jako warunku ładu społecznego. Jeśli nie ma państwa – jak w Somalii czy Afganistanie – pojawia się anarchia, tumulty zagrażające życiu i mieniu, samosądy itd. Natomiast
kategoria interesu narodowego precyzuje korzyści, dla jakich grup (nie wyłączając rządzących)
wykorzystywane jest instrumentarium państwa (jego potęga militarna, prestiż, zasoby materialne) w relacjach z innymi społeczeństwami. Na przykład protekcjonizm może chronić starzejące się lub powstające gałęzie gospodarki, kontrola szlaków handlowych może służyć zaopatrzeniu całego społeczeństwa w paliwa, żywność itd. Na cenzurowanym umieściłbym natomiast
jellinkowską definicję państwa, powszechnie stosowaną w całej politologii, a w omawianej dyscyplinie w szczególności. Jest ona tautologiczna pośrednio. Czym bowiem jest „władza suwerenna” w tej definicji? To przecież „władza państwowa”, stanowiąca na określonym obszarze
prawa i egzekwująca je, dzięki legitymizowanym środkom przymusu. Ale czymś jeszcze gorszym od błędu logicznego są następstwa teoriopoznawcze. Tak rozumiana kategoria zastępuje
pierwotniejszą kategorię w analizie społecznej. Mianowicie, pojęcie społeczeństwa jako samowystarczalnej wspólnoty ludzkiej; w większości wypadków są to wieloetniczne wspólnoty narodowe, posiadające wspólne państwo. Ono dostarcza publicznych dóbr, broni terytorium narodowego i porządku społecznego, steruje funkcjonowaniem tej całości społecznej. Ten błąd często prowadzi do państwowocentrycznego redukcjonizmu w oglądzie rzeczywistości
międzynarodowej. Zamiast kontrolowanych dopiero w skali historycznej uwarunkowań ekologicznych, demograficznych, spontanicznej dyfuzji kulturowej, współuzależnień ekonomicznych
(więzi handlowych, produkcyjnych, przejmowania nadwyżki ekonomicznej w ich następstwie)
na czoło wysuwają się zindywidualizowane działania jednostkowo rozumianych kolektywów
– państw=instytucji, ich przywódców, delegowanych przez nich żołnierzy i dyplomatów, a także
powoływanych do życia organizacji międzynarodowych. Dlatego namawiam autora oraz pozostałych badaczy stosunków międzynarodowych do rozważenia tego problemu. Zahacza on
bowiem o podstawowe pytania dotyczące źródeł dynamiki historycznej, o czym na końcu.
3. Twierdzenia ogólne. Wskazują one uwarunkowania międzynarodowej roli, pozycji
w swoistym socjogramie państw. Wśród nich podstawą w historycznej perspektywie jest ostatecznie potencjał militarny, uwarunkowany zasobami materialnymi i rozporządzanymi technologiami, w końcu – poziomem rozwoju gospodarki. Współzależność między bogactwem a bezpieczeństwem jest widoczna w czasie: w krótkiej perspektywie decyduje siła militarna, w dalszej – poziom rozwoju gospodarczego. Autor dokonuje przeglądu koncepcji pomiaru potęgi,
wyróżniając mocarstwa uniwersalne, sektorowe i regionalne. Syntezą czynników potęgi jest
swoista matryca strategiczna, uwzględniająca zasoby naturalne, kształt terytorium narodowego,
poziom rozwoju gospodarczego, zasoby ludnościowe, siły zbrojne, poziom rozwoju nauki
i oświaty, jakość i typ kultury narodowej, w tym religii, a także system rządów i styl polityki
zagranicznej. A więc twarde i miękkie środki wpływu na innych uczestników życia międzynarodowego. Obecnie przedmiotem rywalizacji jest pozycja międzynarodowa w wyścigu technologicznym i siła gospodarcza, gdyż to one determinują status państw na arenie międzynarodowej
Recenzje
327
(s. 237). Dodałbym od siebie, że praktycznie najważniejsza jest zdolność narodów do podporządkowania się interesom kapitału, zarówno produkcyjnego jak i spekulacyjnego. Czyli w praktyce konkurencja na niższe podatki i niższe koszty pracy. Tylko za co budować autostrady?
W konkluzji stwierdza autor, że „hierarchiczna struktura systemu stosunków międzynarodowych ma formę piramidy, na szczycie której znajduje się jedno mocarstwo i obok niego grupa
potęg o randze mocarstwowej. W niższych partiach tej konstrukcji liczba państw zwiększa się
niewspółmiernie. […] W zhierarchizowanym świecie, w którym siła jest bardzo nierówno
podzielona między rozmaite państwa, gdzie tylko kilka mocarstw rozstrzyga o najważniejszych
kwestiach międzynarodowych, zaś pozostałe państwa są jedynie »widzami«, by nie powiedzieć
dosadnie »pionkami« na szachownicy, samodzielność stała się fikcją” (s. 70–71). Na dodatek,
odnotowuje autor rewitalizację idei imperialnej. Wielu autorów – jak Niall Ferguson czy Robert
Kaplan – traktują imperium jako sposób na porządkowanie coraz bardziej skomplikowanego
świata (s. 235). Sam jednak przychyla się do poglądu, że współcześnie następuje kres klasycznej epoki imperialnej. Obecnie trzy podmioty są w stanie prowadzić politykę imperialną skorygowaną o realia egzystencji w globalnym ekosystemie i światowej przestrzeni gospodarczej.
To USA, UE i Chiny (s. 239). Reprezentują one trzy odmienne style uprawiania dyplomacji
w świecie pozimnowojennym. Ameryka stawia na budowanie koalicji, sięgając też po „twardą
siłę”, Europa – budowę konsensusu, zaś Chiny na konsultacje. Chiny bowiem na gruncie tradycji konfucjańskiej starają się rozwiązywać na drodze porozumień najważniejsze problemy,
odkładając sporne kwestie na lepsze czasy.
Rywalizacja i konkurencja ma w dobie globalizacji inne wektory geopolityczne. Konkurencyjne są narody górujące kapitałem intelektualnym, których obywatele tworzą korporacje
wykorzystujące w przestrzeni światowej pozostałe czynniki produkcji: tanią siłę roboczą, rynki
lokalne, surowce energetyczne. Transport ropy naftowej i gazu ziemnego, dostęp do metali ziem
rzadkich uczynił obszarem rywalizacji mocarstw basen Oceanu Indyjskiego i region Bliskiego
Wschodu. Także dawna Transoksania, a dzisiejsza Azja Środkowa, przyciąga zainteresowanie
mocarstw ze względu na zasoby energetyczne i przebieg szlaków ich przesyłania. Deficyt wody
pitnej, ziemi ornej, surowców zrodził nowe kierunki ekspansji, np. afrykańską ekspansję Chin.
Także nowe centrum cywilizacyjnej koncentracji, czyli Azja, stało się obszarem rywalizacji
trzech potęg – Chin, Indii i Japonii (s. 227).
4. Konsekwencje – tezy, diagnozy i prognozy. Najważniejszą myślą autora, powracającą
w różnych wariantach na kartach książki, jest przekonanie, że pogłoski o śmierci państwa narodowego są mocno przesadzone. Wręcz przeciwnie – „to, co polityczne w stosunkach międzynarodowych jest i pozostanie domeną państw, nawet gdy inni aktorzy zwiększają swoje wpływy
i oddziaływania” (s. 196). Czyż bowiem powstałaby w znacznym stopniu zintegrowana przestrzeń gospodarcza bez innowacji, będących dziełem państw=instytucji? Pytanie jest retoryczne,
gdyż to państwa współtworzyły ze środków publicznych infrastrukturę transportowo-informacyjną, zliberalizowały obrót towarów, kapitału i technologii, chronią własność korporacyjnego
kapitału, a obecnie tworzą struktury rządzenia globalnego. „Musi ono działać jako superarbiter,
regulator i gwarant rządów prawa” – trafnie ujmuje Bieleń (s. 203). Jest to symptomatyczny
paradoks w dobie dominacji medialnej i wśród ekonomistów, zwłaszcza bankowych, ortodoksji neoliberalnej i neoklasycznej ekonomii. Powołując się na opinie wielu badaczy globalizacji, formułuje trafną myśl, że to właśnie globalizacja stworzyła zapotrzebowanie na coraz
lepsze jakościowo, sprawniejsze i skuteczniej funkcjonujące państwo. Przed państwami stoi
zadanie coraz lepszego zarządzania globalizacją oraz rozwiązywania wynikających z niej napięć
328
Recenzje
i konfliktów. „Państwo narodowe nie tylko odzyskuje wigor, ale staje się deską ratunku dla
przywrócenia stabilności systemowej” (s. 232). Ta teza jest uzasadniana, moim zdaniem, trafną
oceną społecznych, kulturowych, ekologicznych i politycznych konsekwencji neoliberalnej globalizacji. Autor podkreśla, że neoliberalna globalizacja wraz z deregulacją, prywatyzacją, dyscypliną budżetową i niską stopą podatkową, przyniosła „nieproporcjonalne wysokie korzyści
tym, którzy i tak są uprzywilejowani, zaś nasila marginalizację upośledzonych i poszkodowanych. Żywiołowa globalizacja grozi też destrukcją kulturową, degradacją ekologiczną i naruszaniem praw człowieka” (s. 204). Autor cytuje w tym kontekście metaforę Janusza Symonidesa:
„Wszyscy płyniemy tym samym statkiem, ale w bardzo różnych klasach, kajutach i warunkach”.
Dodałbym od siebie, że jeśli nie zmienimy kapitana i kursu, jego nazwa zmieni się na „Titanic”.
Drugą ważną tezą dzieła Bielenia jest ugruntowane przekonanie o wzrastającej roli „rządzenia globalnego”, stopniowego przechodzenia od „państwowego do policentrycznego sposobu
regulacji” (s. 198). Wbrew pozorom nie ma sprzeczności między wcześniejszą tezą o roli państw
narodowych a tezą obecną. Potrzebę reżimów międzynarodowych i nowych struktur ponadnarodowych, ich wypracowania i egzekucji przyniosła konieczność pokonania wyzwań o globalnym charakterze. Jest to dobrodziejstwo inwentarza, które zostawia w spadku epoka uprzemysłowienia i towarzyszący jej wzrost presji na środowisko przyrodnicze. Wraz bowiem ze wzrostem populacji ludzkiej i w następstwie – wzrostem aktywności gospodarczej, powstała
funkcjonalna konieczność koordynowania działań w skali całej wspólnoty ludzkiej. Ogół współczesnych społeczeństw narodowych, wraz z bogactwem łączących je więzi, nie da się już wtłoczyć w politologicznie rozumiany system światowy. Raczej mamy do czynienia z „nowym średniowieczem”: obok państw narodowych, pojawiły się organizacje regionalne i globalne, wielkie
korporacje, regiony i jednostki organizacyjne lokalnego szczebla, megaregiony i megapolis,
organizacje religijne, milicje i prywatne armie, kartele narkotykowe i wiele innych. W tej sytuacji „dzisiejszy ład przechodzi nową fazę instytucjonalizacji. Chodzi nie tylko o zachowanie
dotychczasowych sprawdzonych wzorów, ale rozwijanie nowych instytucji oraz gwarancji,
np. w ramach ładów regionalnych (w Afryce, w Azji, na Bliskim Wschodzie). Ponad ugrupowaniami regionalnymi wyłaniają się nowe formy decydowania w skali międzynarodowej, które
są odpowiedzią na globalne wyzwania natury gospodarczej, społecznej, ekologicznej, kulturowej czy etycznej. Dużą rolę mają do odegrania organizacje pozarządowe. Perspektywy nowego
ładu międzynarodowego wiążą się z rozwojem instytucji wielostronnych oraz mechanizmów
nieformalnych, opartych na elastycznych zasadach współpracy, na podobieństwo grupy kontaktowej na Bałkanach, kwartetu (ONZ, Europa, Ameryka, Rosja) na Bliskim Wschodzie czy
szczytu G-8 dla spraw globalnej gospodarki” (s. 241). Dlaczego nie G-20, bo G-8 to przecież
reprezentant interesów Triady? Autor unika postawienia kropki nad i. Mianowicie, to globalizacja neoliberalna, popuszczająca cugli bezgranicznej pomysłowości w przechwytywaniu nadwyżki ekonomicznej, odpowiada za przyspieszony metabolizm materiałowy, nowe nierówności
dochodowe i majątkowe społeczeństw bogatej Północy i lukę rozwojową między Północą
a Południem. Zatrzymam się dłużej w tym miejscu, gdyż pewną słabością ujęcia tematu przez
autora, wynikającą przynajmniej częściowo ze świadomego ograniczenia zakresu rozważań, jest
brak wyeksponowania aspektu ekonomicznego w poszukiwaniu nowych formuł dla global
governance. Poszukując realistycznych formuł globalnego sterowania czy globalnego przywództwa, czy jeszcze inaczej – globalnego rządzenia, mamy do rozważenia dwie realnie możliwości.
Albo powstanie forum współpracy organizacji regionalnych, albo wzrośnie rola takiego forum
konsultacyjno-doradczego, jakim staje się stopniowo G-20. Niektórzy przebąkują o G-2,
Recenzje
329
dwuwładzy USA i Chin. Konsensus Waszyngtoński w obecnej postaci można pominąć jako
mało subtelne narzędzie Triady. Co się tyczy pierwszej alternatywy, to UE nie ma godnych siebie partnerów na innych kontynentach, zwłaszcza w Azji. Pozostaje zatem G-20. To na tym
forum możliwe są kompromisy w sprawie likwidacji rajów podatkowych, zwiększenie regulacji
i nadzoru nad instytucjami finansowymi, w tym funduszami hedgingowymi. W dalszej perspektywie stanąłby problem uzgodnienia obowiązującego w całej przestrzeni gospodarczej minimum
ustawodawstwa dotyczącego warunków pracy i płacy, żeby ograniczyć dumping socjalny
i wyścig up to the bottom. Czyli – jak to bywa w dziejach – nastąpiłby całkowity odwrót od
epoki elastycznych stosunków pracy. Ważnym zadaniem będzie też określenie warunków wykorzystania środowiska przyrodniczego, energii i surowców. Obecna miara aktywności gospodarczej, jaką jest PKB, nie odzwierciedla faktycznego zużycia biomasy i energii w procesach produkcyjnych i aktywności gospodarczej. Ogólnie biorąc, pewna paradoksalność sytuacji polega
na tym, że każde narodowe społeczeństwo dostosowuje się samodzielnie do warunków funkcjonowania w zglobalizowanej gospodarce kapitalistycznej. Natomiast może zmienić te warunki
tylko dzięki koordynacji ponadnarodowej, dzięki współpracy przynajmniej większości wpływowych państw. Chyba nie przypadkiem brakuje w zalecanej literaturze do rozdziału VI, poświęconego globalizacji, pozycji ekonomistów (choćby Josepha E. Stiglitza, Grzegorza Kołodki,
Samira Amina, Władysława Szymańskiego).
Z bardziej szczegółowych ustaleń godzi się podkreślić diagnozy i oceny perspektyw rozwojowych głównych aktorów na scenie międzynarodowej. I tak autor dostrzega oryginalną rolę
UE w kształtowaniu modelu współpracy państw i regionów w rozwiązywaniu problemów
współczesnej cywilizacji. W tym kontekście widzi też strategię narodową Polski. Jest ona beneficjentem tej polityki i nie powinna blokować ewolucji mechanizmów decyzyjnych i nowatorskich rozwiązań ustrojowych, prowadzących do wspólnej polityki globalnej, polityki bezpieczeństwa czy Europy socjalnej (s. 218). Unia Europejska rozwija oryginalną koncepcję centralnego przywództwa, na wzór koncentracji kapitału korporacyjnego, nie zaś podboju
w tradycyjnym rozumieniu (s. 240). Natomiast pozycji USA, zdaniem S. Bielenia, nie osłabia
zbytnio deficyt handlu zagranicznego, deindustralizacja, zasilanie gospodarki chińską kroplówką. Pozostaje nadal dominacja militarna i technologiczna oraz […] soft power. Na jak
długo? Z rezerwą traktuje Chiny, powtarzając – za Arnoldem J. Toynbee’m – zwalczane przez
przedstawicieli world history (Jack Goody, Kenneth Pomerantz) przekonanie, że to europejskie
know-how w ciągu ostatnich 500 lat „scalilo glob w dosłownym sensie” (s. 225). A zarazem
podaje za słynnym dziełem Angusa Maddisona, że gospodarka chińska u progu ery przemysłowej (tj. około 1820 r.) wytwarzała 30% produkcji światowej, indyjska zaś –15%. W takim razie
coś innego było przyczyną „wielkiego rozwidlenia”! Po dwustu latach dobiega ono końca. Centrum ludzkiej cywilizacji wraca na Wschód – teraz znów Daleki!
Ważniejsze refleksje znajdujemy w recenzowanej pracy na temat Rosji (s. 219, 234, 347).
Nie jest to zaskoczeniem, gdyż S. Bieleń należy do czołówki polskiego rosjoznawstwa. Stara
się oddemonizować ten tak wrażliwy i drażliwy temat w Polsce. Polacy bowiem nie rozumieją,
że ogromne terytorium tego państwa, duża rola władzy centralnej i przywódców stanowią
odpowiedź na przyrodnicze uwarunkowania historycznego losu Słowian wschodnich. Rosja jest
najzimniejszym państwem świata, wobec tego wahania zbiorów były trzykrotnie większe niż
w zachodniej Europie. Również koszty produkcji i transportu ze względu na odległości,
środowisko przyrodnicze osadnictwa i klimat są półtora razy większe. Rosjanie odpowiedzieli
na trzy wyzwania Toynbee’go – przyrodnicze, presji ludów wielkiego stepu i modernizacji –
330
Recenzje
stosukowo skutecznie. Stworzyli odrębną cywilizację lokalną i m.in. dlatego Rosja uważa, że
„każde państwo w ramach suwerenności ma prawo do własnego modelu rządów” (s. 234).
Słusznie też chce być włączona do „koncertu decyzyjnego” (s. 347). Wielka szkoda, że wyważone sądy S. Bielenia tak rzadko przebijają się do szerszej opinii publicznej. Od czasów populizmu szlachty, ukształtowanego w konwiktach jezuickich, ulega ona pokusie uproszczeń,
mitów, iluzji i nastrojów!
S. Bieleń na zakończenie swych rozważań kreśli sześć scenariuszy możliwych wariantów
porządku międzynarodowego w XXI w. Można je traktować jako sprawdzian skutecznego
wykorzystania zaproponowanych narzędzi analitycznych i zrekonstruowanej wiedzy empirycznej o współczesnym świecie. Najbardziej prawdopodobny będzie scenariusz pierwszy – business
as usual. Ale jego realizacja doprowadzi do scenariusza 5 –zrównoważonej globalizacji (s. 245).
Osobiście jako najbardziej realistyczny widziałbym, mimo wszystko, właśnie scenariusz zrównoważonej globalizacji. Nagromadzenie następstw obecnej strategii rozwoju gospodarczego,
wraz z wyczerpywaniem się surowców, zmianą klimatu, falami migracyjnymi, narastającym
strukturalnym bezrobociem, wzrostem poziomu życia prowincji chińskiej i indyjskiej zrodzi,
zarysowujący się powoli strukturalny kryzys. W odpowiedzi pojawi się World New Deal. Zapłacimy wszyscy obniżeniem poziomu konsumpcji dóbr materialnych, w cenie znów znajdzie się
kultura duchowa, jakość życia. Zostanie bowiem poddane wielorakim ograniczeniom wykorzystywanie w procesach produkcyjnych kapitału przyrodniczego. Dlatego kończącą pracę myśl
autora odbieram jako powiew optymizmu i argument na rzecz piątego scenariusza: „W zglobalizowanym świecie, w którym niemal wszyscy uczestnicy są silnie uzależnieni od siebie, rozwiązania muszą powstawać przy udziale wszystkich najpoważniejszych światowych graczy,
także tych, których tradycyjnie zalicza się do krajów rozwijających się (tak zwana reszta świata).
Nie da się zbudować nowego ładu bez uwzględnienia złożonego układu sił, który opiera się na
niespotykanej wcześniej różnorodności podmiotów, zmienności interesów i pluralizmie wartości” (s. 248). Nie będzie to łatwe, ale co myśleli kromaniończycy, kiedy lasostep zamieniał się
w lasy borelowe? Przypomnę, że jeszcze w XIX w. większość ludzi utrzymywała się z rolnictwa, żyjąc ubogo, lecz w przyjaznych, prawie niezmiennych wspólnotach. Takie są dzieje homo
sapiens sapiens, odkąd zaczął korzystać dla zaspokajania swoich, przede wszystkim biogennych
potrzeb, z różnych technologii. A nie byłoby to możliwe, gdyby nie robił użytku ze swego
potencjału człowieczeństwa – ogromnego mózgu.
Powstaje ważna kwestia natury teoriopoznawczej. Mianowicie, czy skonkretyzowana do
stosunków między narodami w erze globalizacji teoria polityki międzynarodowej Stanisława
Bielenia wystarcza do zrozumienia dynamiki tej sfery życia społecznego? Moim zdaniem –
w kilku publikacjach staram się je uzasadnić szerzej – jest to strategia badania międzynarodowych stosunków politycznych „od dołu”, strategia redukcjonistyczna. Jej przesłanką jest też
przekonanie o nadrzędnym charakterze stosunków politycznych wśród rozmaitych związków
i uzależnień, łączących dzieje społeczeństw ludzkich (s. 25). Autor powołuje się w tym miejscu
na opinię Józefa Kukułki, Edwarda Luttwaka i Romana Kuźniara. W tej perspektywie badamy,
jak poszczególne społeczeństwa narodowe wykorzystują instrumentarium państwa dla realizacji
różnych interesów, różnych grup i kręgów społecznych, nie wyłączając całego społeczeństwa,
jak w działaniach na rzecz bezpieczeństwa narodowego. Jednak strategia ta wymaga w obecnej
fazie rozwoju cywilizacji uniwersalnej, centralnej – strategii komplementarnej, strategii „od
góry”, strategii holistycznej, systemowej. U podstaw tej nowej całości społecznej leży światowa
przestrzeń gospodarcza, czyli system powiązań produkcyjnych, technologicznych, handlowych,
Recenzje
331
finansowych i instytucjonalnych między gospodarkami narodowymi. Narodowe systemy produkcyjne, znajdujące się co prawda na różnym poziomie rozwoju, stają się organicznymi elementami gospodarki globalnej, spojonej ponadto „twardą” infrastrukturą transportu i „miękką”
– informacji. W przestrzeni tej dokonuje się obecnie waloryzacja i akumulacja kapitału. Cywilizacja światowa staje się stopniowo polem sieci społecznych, rodzajem wielkiej społecznej
całości, splecionej z wielorakich stosunków gospodarczych, politycznych czy kulturowych –
o coraz szerszym zasięgu przestrzennym. Społeczeństwa narodowe, z ich systemami produkcyjnymi, państwami czy narodowymi kulturami stają się węzłami w tej sieci, podlegają wpływom czynników egzogennych, pochodzących z zewnątrz – i same wpływają na tę całość. Osią
(osnową) tej całości jest wiedza i techniczne środki wykorzystania przyrody, techniki organizowania przestrzeni, kształtowania materialnych podstaw życia zbiorowości ludzkich. Oczkami
tej sieci są miasta (teraz metropolie) i porty – morskie i lotnicze. Cały ta skomplikowana sieć
produkcyjno-finansowa, wraz z siecią osiedleńczą, osadzona jest w globalnym ekosystemie.
Dlatego nie wystarczy współcześnie badaczowi stosunków międzynarodowych znajomość tradycyjnej geografii politycznej i geopolityki. Musi on korzystać z wiedzy i ustaleń ekologów,
klimatologów, biogeografów. Również zaniedbywane są przyrodnicze uwarunkowania antroposfery – zarówno w sensie lokalnego ekosystemu, najbliższego środowiska geograficznego,
jak i genetycznego potencjału danej populacji. One to przecież ukształtowały – w połączeniu
z rodzajem gospodarki rolnej – mentalność i charakter narodowy Chińczyków, Japończyków
czy Rosjan. Tradycyjna strategia badawcza bierze pod uwagę zwykle czynniki egzogenne,
w tym konkurencję i rywalizację militarną (wojny, podboje, kolonizację, powstanie imperiów)
w procesach zmiany społecznej. Na uboczu znajdują się takie czynniki, jak: migracje ludności,
zmiany środowiska przyrodniczego, kontakty kulturowe, efekty demonstracji, naśladownictwo
pionierów rozwiązań technologicznych i organizacyjnych. Czy maksymalizowanie bezpieczeństwa zewnętrznego, bądź tylko eliminowanie największych zagrożeń to główne źródło dynamiki
historycznej? W złożonym mechanizmie ewolucji społecznej występuje kombinacja kilku czynników: presja środowiska przyrodniczego jako wyzwanie, problem i szansa. I innowacje technologiczne oraz dostosowania organizacji gospodarki i życia społecznego. Pojawia się też,
zwłaszcza podkreślana przez neoewolucjonistę L. Warda rola planowania i kształtowania przyszłości jako kolejna zdobycz ewolucyjna gatunku ludzkiego. Reformy, projekty rewolucyjne,
strategie narodowe, choć rzadko adekwatne, tylko współkształtowały konkretne alternatywy
rozwojowe poszczególnych wspólnot ludzkich. W każdym razie to ocieplenie klimatu, wraz
z końcem plejstocenu (dokładnie 11.711 lat temu) zmieniło lokalny ekosystem kromaniończyków. Po rewolucji neolitycznej społeczności rolnicze znalazły się w pułapce maltuzjańskiej.
Szybszy wzrost populacji rolniczych rodził stały problem jej wyżywienia – również z powodu
wahań klimatu – i komplikowania się relacji społecznych, także za sprawą rozwarstwienia społecznego. Stwarzało to nieustanny bodziec do udoskonalania technik i technologii wytwórczych
oraz poszerzania nisz ekologicznych. Ekspansja na obszary zajęte przez sąsiednie ludy dawała
taką szansę, ale nie bez dużego ryzyka klęski. Ale przede wszystkim szanse te stwarzały „pionowe archipelagi” – obszary charakteryzujące się bogatym zestawem ekosystemów na stosunkowo niewielkiej powierzchni, „szerokim przekrojem wysokości na stosunkowo niewielkich
odległościach” (Jared M. Diamond). Takie warunki stwarzał Żyzny Półksiężyc, mistrzami zaś
ich wykorzystania okazali się Inkowie. Dopiero kombinacja czynników ekologicznych, technologiczno-gospodarczych, politycznych i społecznych, z dodatkiem konkretnych okoliczności
historycznych – tworzy mechanizm dynamiki dziejowej. Rolę techniki i gospodarki umieszcza
332
Recenzje
na pierwszym planie przyczynowości społecznej także Julian H. Steward. Dopiero na dalszym
miejscu plasuje państwo i politykę, ideologii zaś rezerwuje podrzędną, pochodną rolę (J.H. Steward, Theory of Culture Change, Urbana 1979). Być może, sprawa tkwi w perspektywie czasowej analizy. W perspektywie braudelowskiej historii wydarzeniowej i koniunkturalnej większe korzyści poznawcze przynosi strategia redukcjonistyczna, państwocentryczna. Natomiast
w perspektywie długiej fali zrozumienie jakościowych zmian w ładzie światowym wymaga
odwołania się do wiedzy ogólniejszej. Dostarcza jej refleksja badaczy world history (J. Blaut,
J. Goody, M. Hodgson, W. McNeill), socjologii makrohistorycznej (P. Burke, R. Nisbet,
Ch. Tilly, W. Morawski, I. Wallerstein) czy globalistyki (L.R. Brown, H. Chołaj, L. Zacher).
Misję międzydyscyplinowego łącznika pełni Immanuel Wallerstein.
Po przedstawieniu instrumentarium badawczego S. Bielenia, wyników, które dzięki niemu
osiągnął, nie dziwi końcowa rekomendacja: jest to pozycja dla bardzo szerokiego grona czytelników. Przede wszystkim całego środowiska politologicznego, także jako podręcznik dla studentów starszych lat studiów. Dalej, dla ekonomistów, prawników, socjologów, którzy dla pełnego obrazu współczesnego świata muszą poznać rolę państw, instytucji międzynarodowych
i prawa, w jego kształtowaniu. Dla wszystkich badaczy stosunków międzynarodowych – dla
nich uwzględnienie politologicznego punktu widzenia nie jest kwestią dobrej woli czy zwykłej
ciekawości. Wreszcie dla internacjologów zainteresowanych statusem metodologicznym własnej
dyscypliny i poszukiwaniem lepszych strategii badania współczesności. W końcu – dla chcących
lepiej rozumieć ład międzynarodowy i czynniki jego obecnej ewolucji.
Tadeusz KLEMENTEWICZ
Recenzje
333
Wschodu, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2010, s. 353.
Problematyka stosunków Unii Europejskiej z krajami południowego i wschodniego
wybrzeża Morza Śródziemnego jest niezwykle złożona. Tę złożoność w sposób naukowy, odwołując się do teorii ról w stosunkach międzynarodowych, przedstawiła w swojej książce Justyna
Zając. Ukazanie śródziemnomorskiej i bliskowschodniej polityki Unii Europejskiej przez pryzmat teorii ról pozwoliło autorce na przeprowadzenie szczegółowej analizy tej polityki, łącznie
z jej sukcesami, ale i porażkami. Książka jest swego rodzaju podsumowaniem dotychczasowych
badań naukowych autorki, dotyczących stosunków międzynarodowych w regionie Morza Śródziemnego. Autorka ma w swoim dorobku naukowym liczne prace koncentrujące się na polityce
zagranicznej Unii Europejskiej w regionie Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, analizowanej
najczęściej z punktu widzenia teorii stosunków międzynarodowych i polityki zagranicznej.
Wymienić tu przede wszystkim należy dwie wcześniejsze książki: wydaną w 2004 r. pracę Polityka Unii Europejskiej w regionie śródziemnomorskim, która miała już dwa wydania oraz opublikowane w 2005 r. Partnerstwo Eurośródziemnomorskie. Wydana w 2010 r. książka, będąca
rozprawą habilitacyjną autorki pt: Role Unii Europejskiej w regionie Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, jest trzecią publikacją książkową, dotyczącą aktywności Unii Europejskiej
w regionie śródziemnomorskim. Z tego obszaru badawczego Justyna Zając opublikowała także
kilkanaście artykułów i rozdziałów w pracach zbiorowych.
Książka jest dziełem, do którego mogą się odwoływać nie tylko badacze polityki UE
w regionie Śródziemnomorza, ale również konfliktu bliskowschodniego, terroryzmu islamskiego, problemu imigracji nielegalnej na obszar UE oraz bezpieczeństwa w regionie. Należy
podkreślić, że Justyna Zając dała się poznać w środowisku badaczy stosunków międzynarodowych po uzyskaniu doktoratu, dzięki swym publikacjom, jako utalentowany i dociekliwy badacz
tych stosunków, co zaowocowało licznymi zaproszeniami do wspólnych badań, publikacji zbiorowych, wydawanych przez czołowe polskie uniwersytety i na konferencje naukowe organizowane przez te uniwersytety, a także przez ośrodki naukowe za granicą. Bez wątpienia autorka
należy w Polsce do stosunkowo wąskiego grona liczących się specjalistów w zakresie problematyki bezpieczeństwa i współpracy w regionie Morza Śródziemnego.
Recenzowaną książkę Justyny Zając należy traktować jako analizę polityki Unii Europejskiej w regionie Morza Śródziemnego oraz kluczowych problemów, charakteryzujących sytuację w tym regionie. Teoria ról międzynarodowych, która stanowi metodologiczną podstawę
rozważań autorki, jest wartościowym i skutecznym narzędziem do naukowego poznania i analizy międzynarodowych oddziaływań państw i innych podmiotów stosunków międzynarodowych, przede wszystkim organizacji międzyrządowych, a do takich należy Unia Europejska.
Jak pisze we wstępie do książki ,,Celem pracy jest ukazanie uwarunkowań, rodzajów, specyfiki
oraz efektywności ról Unii Europejskiej w regionie Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu […]
jednak sformułowane w pracy wnioski mogą okazać się przydatne w badaniach nad pozycją
i rolą międzynarodową UE na poziomie globalnym’’.
Książka zasługuje na wysoką ocenę ze względu na reprezentowany poziom naukowy, na
który składają się: dobór właściwej metodologii badawczej, jaka jest teoria ról międzynarodowych, głęboka znajomość zarówno problemów Unii Europejskiej, jak i państw Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, dobór i wykorzystanie wielojęzycznych źródeł, umiejętność naukowej
334
Recenzje
analizy i formułowania na jej podstawie prawidłowych wniosków, precyzja wywodów, zachowujących logiczną ciągłość i poprawny język polski. Książka stanowi znaczny wkład w rozwój
nauki o stosunkach międzynarodowych.
Jest to moim zdaniem najlepsza praca naukowa, jaka w ostatnich latach ukazała się
w języku polskim na temat polityki Unii Europejskiej wobec jej sąsiadów z regionu Morza
Śródziemnego. Nie jest mi również znana książka na podobny temat w naukowym piśmiennictwie europejskim, która by tak wyczerpująco i całościowo przedstawiała tę problematykę.
Autorka w sposób kompetentny, erudycyjny, wykorzystując teorię ról międzynarodowych dla
objaśnienia polityki Unii Europejskiej w regionie śródziemnomorskim, odpowiedziała na cztery
kluczowe dla podjętej problematyki pytania badawcze. Dotyczą one ról deklarowanych i realizowanych przez Unię Europejską w regionie Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu i determinujących je czynników, stopnia ich akceptacji przez państwa Afryki Północnej i Bliskiego
Wschodu, a więc zgodności z oczekiwaniami tych państw, specyfiki ról w porównaniu z rolami,
jakie odgrywają w regionie śródziemnomorskim inni aktorzy zewnętrzni oraz efektywności ról
i czynników, jakie tę efektywność warunkują.
Struktura rozprawy, która składa się z dziewięciu rozdziałów, stwarza właściwe i prawidłowe ramy dla realizacji postawionego przez autorkę celu badawczego. Książkę otwiera rozdział, który nosi tytuł Teoria ról międzynarodowych. Zaprezentowana w nim została w pełnym
wymiarze teoria ról międzynarodowych i jej przydatność do badania stosunków międzynarodowych, również tak specyficznego podmiotu, jakim jest Unia Europejska. Daje ona większe
możliwości badawcze niż teorie ogólne ze względu na niższy poziom abstrakcji.
Uwarunkowania ról Unii Europejskiej, czyli determinanty określające role, jakie Unia
Europejska realizuje w swych stosunkach z krajami Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu,
stanowią temat drugiego rozdziału książki. Na podkreślenie zasługuje trafne wskazanie tych
czynników, które powodują, że region Morza Śródziemnego cieszy się szczególnym zainteresowaniem Unii Europejskiej. Przede wszystkim jest to sąsiedztwo z regionem, czyli jego znaczenie geopolityczne, następnie pozycja UE w regionie, tożsamość międzynarodowa UE, czyli
wartości, zasady i normy właściwe Unii, które pragnie ona upowszechniać w środowisku międzynarodowym. Niemniej ważne są historyczne związki państw tworzących Unię z państwami
Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, problemy wewnętrzne tych państw o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym, wreszcie wyzwania i zagrożenia dla bezpieczeństwa
europejskiego generowane w regionie Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, zwłaszcza terroryzm islamski i nielegalna imigracja. Trzeci rozdział traktuje o koncepcjach ról UE w regionie,
czyli o rolach deklarowanych w różnych dokumentach poszczególnych instytucji Unii lub we
wspólnych dokumentach Unii i jej śródziemnomorskich partnerów.
Słusznie autorka pisze, że te koncepcje ról UE w regionie śródziemnomorskim koncentrują
się wokół czterech podstawowych kwestii: rozwiązania konfliktu arabsko-izraelskiego, promocji środków budowy zaufania, bezpieczeństwa i rozbrojenia, promocji reform ekonomicznych
i zrównoważonego rozwoju oraz upowszechniania wartości demokratycznych, praw człowieka
i dialogu międzykulturowego. Kolejne cztery rozdziały, od czwartego do siódmego, zawierają
omówienie realizacji przez Unię Europejską jej ról deklarowanych w wymienionych czterech
dziedzinach. Zaletą tych rozdziałów jest zawarta w nich bardzo szczegółowa, naukowa analiza
sytuacji towarzyszącej realizacji ról, bardzo realistyczna, nie pozbawiona elementów krytyki
polityki Unii Europejskiej. Rozdział ósmy dotyczy specyfiki ról Unii Europejskiej w regionie
śródziemnomorskim. Chodzi w nim o ukazanie odmienności tych ról w porównaniu z rolami,
Recenzje
335
jakie odgrywają w tym regionie inne podmioty stosunków międzynarodowych. Cztery elementy
wyróżniają, zdaniem autorki, politykę UE w regionie: podejście kompleksowe, instytucjonalizacja
stosunków z partnerami, zasada warunkowości w tych stosunkach oraz zasada multilateralizmu.
Ostatni, dziewiąty rozdział rozprawy poświęcony jest efektywności ról Unii Europejskiej
w regionie śródziemnomorskim. Jest to rozdział ważny, gdyż ukazuje w istocie sens działań
Unii Europejskiej wobec państw Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu. Miernikiem efektywności, ocenionej przez autorkę jako niewielka, z czym należy się w pełni zgodzić, są według
niej trzy elementy: racjonalność koncepcji ról, stopień realizacji koncepcji ról oraz poziom
akceptacji ról UE przez państwa, wobec których są one realizowane.
W Zakończeniu autorka formułuje wnioski z przeprowadzonych badań. Uderza trafność
tych wniosków, świadcząca o jej naukowej dociekliwości i dojrzałości. Pisze ona, że w polityce
Unii Europejskiej region Morza Śródziemnego ciągle zachowuje szczególne miejsce, gdyż płyną
stąd zagrożenia i wyzwania dla Unii Europejskiej, dążącej do zagwarantowania własnego bezpieczeństwa i utrzymania optymalnych warunków rozwoju, ale także upowszechnienia swego
systemu wartości, co wymaga odgrywania przez Unię wielu ról jednocześnie. Znajdujemy tu
omówienie współzależności różnych inicjatyw UE wobec regionu opatrzone uwagą, że są one
często nieadekwatne do istniejących w regionie uwarunkowań, potrzeb, a zwłaszcza do oczekiwań krajów Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu. Autorka wskazuje na sprzeczność między
rolami deklarowanymi i odgrywanymi przez Unię Europejską w regionie, co dodatkowo obniża
ich wiarygodność w oczach śródziemnomorskich partnerów, a jeszcze bardziej ich efektywność.
W Zakończeniu wyrażona jest również, jakkolwiek nie wprost, opinia, że o braku efektywności
ról Unii Europejskiej w regionie Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, decyduje normatywny
charakter tych ról przy jednoczesnej słabości komponentu wojskowego UE. Szkoda, że autorka
nie udzieliła odpowiedzi na pytanie, którą z ról realizowanych w regionie śródziemnomorskim
mogłaby UE realizować uciekając się do siły militarnej? Książka nie jest wolna od potknięć
redakcyjnych niemających jednak zasadniczego wpływu na jej całościową ocenę. Dlatego z pełnym przekonaniem rekomenduję tę książkę studentom, dziennikarzom oraz badaczom stosunków międzynarodowych, a także tym wszystkim, którzy chcieliby pogłębić swoją wiedzę na
temat stosunków Unii Europejskiej z jej południowymi sąsiadami.
Na uwagę zasługuje bogata i różnorodna pod względem językowym bibliografia rozprawy.
Trafnie dobrana, nasycona dokumentami, zawiera wszystkie podstawowe pozycje naukowe krajowe i zagraniczne, dotyczące polityki Unii Europejskiej w regionie Morza Śródziemnego.
Odnotować należy również siedem aneksów, wartościowych poznawczo, zawierających wykaz
projektów realizowanych przez Unię Europejską w ramach jej podstawowych ról w regionie
oraz podział środków płynących do regionu z programu MEDA i z Europejskiego Instrumentu
Partnerstwa i Sąsiedztwa. Aneksy, schematy i tabele wzbogacają merytorycznie treść rozprawy,
służą uzasadnieniu jej tez oraz obrazują zakres oddziaływań Unii Europejskiej w regionie.
Książka zasługuje na szczególną uwagę w kontekście wydarzeń, które od przełomu 2010
i 2011 r. obserwujemy w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie.
Stanisław PARZYMIES
336
Recenzje
Thomas G. Weiss, David P. Forsythe, Roger A. Coate, Kelly-Kate Peace, The United Nations and Changing World Politics, Westview Press, Boulder 2010, s. 434.
Recenzowana praca, poświęcona roli Narodów Zjednoczonych (NZ) w zmieniającym się
środowisku międzynarodowym, jest szóstą jej edycją. Ta liczba wydań świadczy niewątpliwie
o jej wartości poznawczej, jak też dużym zainteresowaniu poruszaną w niej problematyką.
Kolejne edycje aktualizowały treść pracy, uwzględniając zachodzące zmiany w samej ONZ, jak
też w jej środowisku. Jak pisał jeden z jej recenzentów Craig N. Murphy „Od pierwszej edycji
w połowie lat 90-tych, ta książka stała się wzorcowym tekstem o NZ w nauczaniu o organizacjach międzynarodowych. Nie ma innej książki, która mogłaby konkurować z jej wyszukaną
analizą i uaktualnioną informacją”1. Dziwi w tym kontekście fakt, że praca ta nie jest raczej
znana w Polsce.
Każde nowe wydanie publikacji poprzedzone jest przedmową, napisaną przez wybitnych
znawców problematyki organizacji międzynarodowych, naukowców i praktyków. Kolejno byli
to : Inis L. Claude Jr., Leon Gordenker, Jemes O.C. Johan, Richard Jolly oraz Ramesh Thakur.
Każdy z nich zwracał uwagę na nowe wyzwania, przed którymi stawała organizacja oraz na
zmiany, jakim podlegała w okresach między poszczególnymi wydaniami, zwłaszcza w obliczu
takich wydarzeń jak, zakończenie „zimnej wojny”, inwazja Iraku na Kuwejt, atak terrorystyczny
na USA 11 września 2001 r., unilateralizm w polityce zagranicznej USA oraz kryzys finansowy
2008 r. Wskazywali oni na centralne miejsce, jakie zajmują NZ w systemie organizacji, na nierozdzielność ich historii z historią ludzkości. Według nich, NZ nie tylko rejestrowały zmiany
zachodzące w środowisku, ale też na nie oddziaływały, same podlegając przekształceniom.
W związku z tym, R. Thakur zwrócił uwagę, że można byłoby transponować tytuł pracy na
World Politics and Changing United Nations.
Mówiąc o tytule pracy warto zwrócić uwagę na pojęcie „world politics”, które dosłownie
tłumaczone na język polski jako „polityka światowa” i rozumiane dosłownie w odniesieniu do
sfery międzynarodowej może być mylące. Nie ma tu bowiem jednego podmiotu prowadzącego
politykę. Sami autorzy pracy nie wyjaśniają treści tego terminu, na podstawie czego można
wnosić, że uznają go za oczywisty i niewymagający namysłu. Na podstawie zawartości merytorycznej pracy można wnosić, że mówią oni o tym obszarze stosunków międzynarodowych,
które mają zasięg globalny i wchodzą w zakres tego, co uznajemy za polityczne. Wykraczają
równocześnie poza zakres wąskiego rozumienia międzynarodowych stosunków politycznych
(„polityka międzynarodowa”) jako relacji między państwami i włączają w obszar swoich rozważań wszystkie podmioty, które oddziałują na kształt ładu międzynarodowego w wymiarze
światowym. Jednak zasadniczy wywód koncentruje się na państwach i ich politykach na poziomie globalnym, co autorzy wyraźnie deklarują, opowiadając się tym samym za państwowocentrycznym ujęciem stosunków międzynarodowych. Akcentują przy tym ogromne znaczenie
suwerenności jako głównej wartości i zasady, na jakiej opiera się ład międzynarodowy, mający
w konsekwencji tego charakter poliarchiczny.
Autorzy za cel swojej pracy przyjmują ukazanie roli NZ i powiązanej z nimi „rodziny”
organizacji we współczesnym „globalnym zarządzaniu” ( ang. global governance). Twierdzą,
że NZ są obecnie częścią i uczestnikiem nadzwyczajnych zmian, które zachodzą w „polityce
1
Cytat z okładki końcowej recenzowanej książki.
Recenzje
337
światowej”. Ta zaś koncentruje się wokół trzech głównych zagadnień, którym poświęcone są
trzy zasadnicze części pracy, tj. pokój i bezpieczeństwo, prawa człowieka i sprawy humanitarne
oraz zrównoważony rozwój. Autorzy pytają, jak organizacja złożona ze 192 państw odpowiada
na te wyzwania.
Praca składa się z wprowadzenia i trzech części. Na początku autorzy w wielkim skrócie
przedstawiają genezę i ewolucję organizacji oraz wyjaśniają podstawowe kwestie pojęciowe
i przyjmują ogólne założenia, na jakich opierać się będzie analiza NZ. Zwracają uwagę, że wiek
XX był erą wyrazistych przemian w zakresie regulacji życia międzynarodowego. Gdy się zaczynał, globalne wielostronne stosunki i międzynarodowe organizacje były w fazie początkowej.
Z czasem, jak dojrzewały odpowiednie warunki, pojawił się uniwersalny multilateralizm, oparty
na europejskim systemie państwa jako organizacji suwerennej. Punktem przełomowym w rozwoju organizacji było powstanie Ligi Narodów, która jako organizacja poniosła porażkę, ale jej
doświadczenia legły u podstaw jej sukcesorki – NZ. Autorzy wskazują następnie na szczególną
rolę USA i Wielkiej Brytanii, a zwłaszcza USA i ówczesnego ich prezydenta Franklina Delano
Roosevelta2, w kształtowaniu koncepcji powojennego porządku międzynarodowego i drugiego
wielkiego eksperymentu, jakim miała być nowa organizacja, opierająca się na zasadzie zbiorowego bezpieczeństwa. Zwracają uwagę, co należy uznać za ważne, a co bywa pomijane w literaturze na powyższy temat, że już w tamtym okresie „zbiorowe bezpieczeństwo postrzegano
jako część bardziej obszernego globalnego porządku, w którym gwarancje zbiorowego bezpieczeństwa będą powiązane z serią międzynarodowych instytucji mających na celu promowanie
i kształtowanie warunków koniecznych, by pokój zwyciężył”3. Wyrazem tego było powołanie
już w trakcie trwania II wojny światowej głównych organizacji globalnych, powiązanych
z ONZ. Oczywiście motywem ich powstania – na co też zwracają uwagę autorzy pracy – były
nie tylko potrzeby zapewnienia pokoju środkami pośrednimi (swego rodzaju altruizm), ale też
rozwoju gospodarczego i dobrobytu własnych krajów.
W dalszej części wprowadzenia, mającej charakter historyczny, zostały trafnie, według
przekonujących kryteriów, wyodrębnione i scharakteryzowane etapy działalności ONZ, będące
konsekwencją zmian w polityce światowej. Ogólnie ujmując, organizacja była nieustannie włączana w większość ważnych problemów, choć w pewnych przypadkach państwa nie chciały
przypisywać jej roli centralnego aktora.
W pierwszym okresie działalności organizacja podjęła próbę utrzymania pokoju na Bliskim Wschodzie, stosując nowe środki, niemieszczące się ściśle w ramach systemu bezpieczeństwa określonego w Karcie NZ (tzw. operacje pokojowe). Na ten okres przypada też niezwykle
kontrowersyjna operacja w Kongo, groźba rozpadu organizacji, spory o status i kompetencje
Sekretarza Generalnego.
W latach 70., a jeszcze bardziej w latach 80. XX w. NZ były pomijane przez większe
państwa w rozwiązywaniu problemów bezpieczeństwa. Również USA i ZSRR wolały działać
poza organizacją. USA utraciły kontrolę nad Zgromadzeniem Ogólnym, gdzie „automatyczną”
większość uzyskały kraje rozwijające się, uznające NZ za centrum polityki światowej.
Znacząca zmiana w organizacji nastąpiła dopiero wskutek upadku komunizmu w latach
1985–1991, poczynając od przejęcia władzy w ZSRR przez Michaiła Gorbaczowa, który zapoFranklin Delano Roosevelt głęboko wierzył, że u źródeł II wojny światowej była bieda wywołana
wielkim kryzysem gospodarczym.
3
Cytat z recenzowanej książki.
2
338
Recenzje
wiadał przewartościowanie stosunku swego kraju do organizacji międzynarodowych. Najbardziej znamiennym przejawem nowego podejścia do NZ był artykuł zamieszczony w „Prawdzie”
we wrześniu 1987 r., w którym wezwał on organizację do zajęcia centralnej roli w globalnym
systemie bezpieczeństwa. Był pierwszym przywódcą supermocarstwa, który w sposób wyraźny
uznał NZ i jego system zbiorowego bezpieczeństwa za kamień węgielny sowieckiej polityki
bezpieczeństwa. To stanowisko ZSRR zostało przyjęte przez administrację Ronalda Reagana,
jak dotąd, najbardziej unilateralną w historii współczesnej Ameryki, z ostrożnością, ale umożliwiło uaktywnienie NZ w dziedzinie bezpieczeństwa. USA aż do końca administracji George’a H. Busha w 1993 r. wykorzystywały NZ dla rozwiązywania wielu ważnych problemów
z dziedziny bezpieczeństwa, w tym zwłaszcza agresji Iraku na Kuwejt.
Patrząc na całość historii ONZ po „zimnej wojnie” autorzy słusznie eksponują problematykę operacji pokojowych, które stały się głównym instrumentem działalności organizacji
w dziedzinie bezpieczeństwa oraz podlegały wielkim zmianom ilościowym i jakościowym.
W dalszej części wprowadzenia autorzy zwracają uwagę na znaczenie i wpływ państwa
jako organizacji suwerennej na powstanie, kształt i funkcjonowanie ONZ. Podkreślają, że na
suwerenności opiera się porządek międzynarodowy, jak i cała konstrukcja ONZ. Jako wartość
i zasada jest nieustannie przypominana i potwierdzana, zwłaszcza przez Zgromadzenie Ogólne.
Jednak obok niej w „polityce światowej” pojawiają się inne wartości. Stąd też autorzy stawiają
tezę, że „polityka światowa składa się, w dużej części, z rozwiązywania sprzeczności między
suwerennością państwa – z jednej strony, a pragnieniem poprawy bezpieczeństwa, prawami
człowieka, oraz zrównoważonym rozwojem – z drugiej. Według autorów, sprzeczności te nie
są jedynymi, które występują w „polityce światowej” i ich rozwiązanie nie jest jedyną pilną
potrzebą, ale przenikają wiele debat na forum ONZ. Trzeba zgodzić się z ogólną ich tezą, że
suwerenność versus inne względy jest jedną z najważniejszych, jeśli nie najważniejszą kwestią
sporną, w zmieniającej się polityce światowej na początku XXI w.
Warto też zwrócić uwagę na rozważania dotyczące relacji między suwerennością a racją
stanu. Autorzy twierdzą, że dla realizacji racji stanu (interesów narodowych), państwa formalnie
suwerenne są zmuszane do ograniczania swojej władzy i niezależności na rzecz wielostronnych
norm i procedur, co jest procesem postępującym. W procesie historycznym pod wpływem
doświadczeń, dobrych i tragicznych, jak też rozwoju komunikacji i innych technologii, państwa
mogą podlegać procesowi „uczenia się” realizacji ich interesów za pomocą wielostronnych
instytucji. Jest on także – zdaniem autorów – widoczny w ramach NZ. Piszą oni, że: „Wiele
państw wydaje się być w trakcie »uczenia się« nowego pojęcia raison d’etat – tego, które jest
sprzyjające ekspansji władzy, zasobów i zadań Narodów Zjednoczonych” (s. 47).
By odpowiedzieć na pytanie, czym są NZ, aktorem czy instytucjonalną strukturą, autorzy
– co wydaje się dyskusyjne – wyodrębniają trzy ujęcia organizacji. „Pierwsze NZ” to organizacja międzyrządowa, „drugie NZ” to Sekretarz Generalny i podporządkowany mu personel,
a „trzecie NZ” to pozarządowi aktorzy włączający się coraz bardziej w politykę światową. Praca
koncentruje się na dwóch pierwszych, tj. NZ jako forum dla podejmowania decyzji przez państwa oraz grupie personelu opłacanego przez organizację.
Czym są zatem NZ? Są „przede wszystkim – jak piszą autorzy, i jest to godne podkreślenia – instytucjonalną strukturą, poprzez którą państwa członkowskie mogą realizować oraz
ukierunkowywać ich polityki zagraniczne” (s. 50). Jeśli państwo stosuje się do postanowień
Karty i korzysta z jej procedur, uzyskuje legitymizację, która wywodzi się z przestrzegania
prawa międzynarodowego, jak również kolektywnego politycznego poparcia. Poparcie to
Recenzje
339
sprzyja temu, że polityka, której dotyczy, prawdopodobnie zakończy się sukcesem. Waga kolektywnego wsparcia może także skłonić wahające się państwa do zaakceptowania polityki lub
programu NZ. Trzeba zgodzić się z wnioskiem autorów, że w obecnych warunkach wzrasta
znaczenie międzynarodowej legitymizacji polityk zagranicznych, stąd też w ich realizacji lepiej
mieć poparcie NZ niż go nie mieć.
Kolejnym zagadnieniem nieustannie poruszanym w pracy są relacje między czynnikami
zewnętrznymi wobec organizacji a czynnikami pochodzącymi z organizacji. Autorzy dowodzą,
że te pierwsze są pierwotne (podstawowe). Wskazują, że to zakończenie „zimnej wojny”,
zmiany w polityce ZSRR i w końcu rozpad tego państwa były czynnikiem renesansu NZ
w końcu lat 80. ubiegłego wieku. To nie Rada Bezpieczeństwa doprowadziła do zakończenia
„zimnej wojny”, ale raczej jej zakończenie pozwoliło Radzie Bezpieczeństwa przywrócić konsensus, porozumienie i energię.
Z drugiej jednak strony raz uruchomione organy i personel organizacji mogą niezależnie
wywierać wpływ na państwa i innych aktorów. To, co było początkowo zależne od państw,
może stać się niezależnym czynnikiem w procesach implementacji określonych celów.
W ogólnej konkluzji wstępu autorzy twierdzą, że decyzje państw dotyczące potęgi i polityki są pierwotną siłą kierującą wydarzeniami w NZ. Kiedy główne państwa wykazują zbieżność polityk, tworzy się korzystne środowisko dla działalności ONZ. Gdy brak porozumienia
politycznego, to możliwości osiągania celów przez członków systemu NZ są poważnie zmienione. Stąd też NZ przeżywały jednocześnie kryzysy i istniało na nie zapotrzebowanie (s. 52)4.
Jak wcześniej sygnalizowano, praca składa się z trzech części. Część pierwsza, najbardziej
obszerna, zatytułowana „Pokój i bezpieczeństwo międzynarodowe” ukazuje ewolucję działalności NZ na rzecz pokoju i bezpieczeństwa. Rozpoczyna ją podrozdział zatytułowany „Teoria
zbiorowego bezpieczeństwa NZ”. Tytuł ten wskazuje, że istnieje – zdaniem autorów – teoria
zbiorowego bezpieczeństwa, a co więcej – teoria ta odnosi się do NZ. W rzeczywistości, treść
tej części rozważań, odbiega znacznie od tego, czego można byłoby oczekiwać od teorii. Są to
bowiem ogólne rozważania na temat istoty, poważnych luk oraz wymogów funkcjonowania
systemu bezpieczeństwa zbiorowego, oparte głównie na doświadczeniach NZ.
Autorzy określają istotę zbiorowego bezpieczeństwa w sposób powszechnie przyjęty, jako
system zobowiązań, w którym wszystkie państwa połączyły się, by zapobiec osiąganiu korzyści
przez jednego z nich przy pomocy siły. Każde państwo naruszające pokój musi liczyć się
z odpowiedzią wszystkich pozostałych. Atak na jednego jest traktowany jako atak na wszystkich. „Prawo do samoobrony – piszą autorzy – powszechnie uznane jako prawo państw suwerennych, zostało rozszerzone poprzez włączenie prawa wspólnoty międzynarodowej do zapobiegania wojnie” (s. 5).
Ta dosyć prosta konstrukcja systemu bezpieczeństwa jest trudna do zastosowania. Na podstawie doświadczeń wskazano na cztery luki tego systemu. Można by je było nazwać wadami
endogenicznymi. Po pierwsze, niektóre państwa nie dołączą do wspólnej akcji, ponieważ już
wcześniej zdefiniowały swoich wrogów i przyjaciół, co ma miejsce w przypadku traktatów
sojuszniczych. „Sojusze wojskowe – piszą autorzy – są nie do pogodzenia z logiką globalnego
zbiorowego bezpieczeństwa” (s. 5). Po drugie, działanie systemu napotyka na problem siły.
Chodzi o to, że system prawdopodobnie nie zadziała przeciw państwom nuklearnym, jak też
4
Ocena ta pochodzi z: Princeton Project on National Security, „forming a Word of Liberty Dunder
Law”, Princeton, NJ 2006, s. 7.
340
Recenzje
innym posiadającym znaczące siły konwencjonalne, inne bronie masowego rażenia lub ważne
zasoby gospodarcze. Po trzecie, udział w zbiorowych działaniach może nieść ze sobą koszty.
Sankcje uderzają w obie strony, nie tylko w agresorów, ale i obrońców. Po czwarte, koncepcja
zbiorowego bezpieczeństwa oparta jest na przesadnym założeniu, że wszystkie ofiary są równie
ważne, to znaczy, że wspólnota odpowie w odpowiedni sposób na każdy przypadek naruszenia
pokoju. W konkluzji tej części pracy autorzy określają zbiorowe bezpieczeństwo jako system
współpracy znajdujący się pomiędzy rządem światowym a „czystym” systemem państw.
„W teorii”, skuteczność działania takiego systemu – zdaniem autorów – zależy od trzech
czynników: konsensusu, zobowiązań i organizacji. Konsensus oznacza zgodność poglądów
w sprawie tego, co stanowi zagrożenie lub naruszenie pokoju lub bezpieczeństwa międzynarodowego i czy taki fakt ma miejsce. Zobowiązania obejmują decyzje dotyczące tego, co należy
zrobić, gdy zaistniała powyższa sytuacja (np. decyzja o nałożeniu sankcji). Trzeci czynnik to
odpowiednie zaplecze organizacyjne, a więc organy, mechanizmy i procedury odpowiedzialne
za wprowadzanie decyzji w życie. Jest to podział dosyć klarowny, jakkolwiek można byłoby
zastanawiać się nad sensem rozróżniania konsensusu od zobowiązań, bowiem konsensus jest
jednym ze sposobów podejmowania decyzji, a więc także przyjmowania zobowiązań. Autorzy
nie wyjaśniają, jak ten konsensus ma być ustalany. Sugerują, że wpływ na niego mają okoliczności polityczne, ale decydującą rolę odgrywa tu zgoda wielkich mocarstw lub przynajmniej
brak sprzeciwu, gdy inne państwa chcą działać.
Następny fragment pracy jest prezentacją instytucjonalnych podstaw systemu bezpieczeństwa zawartych w postanowieniach Karty NZ, dotyczących pokojowego rozwiązywania sporów,
środków przymusu oraz porozumień regionalnych. Autorzy charakteryzują, według ważności,
główne organy systemu, tj. Radę Bezpieczeństwa, Zgromadzenie Ogólne i Sekretarza Generalnego. Równocześnie pokazują, jak zmiany zachodzące w świecie wpływały na działalność systemu i wymuszały zmiany o charakterze instytucjonalnym oraz funkcjonalnym (np. rezolucja
Zgromadzenia Ogólnego „Zjednoczeni dla Pokoju” z 1950 r. była odpowiedzią na potrzebę
działania w sprawie konfliktu koreańskiego w sytuacji paraliżu Rady Bezpieczeństwa wywołanego wetem ZSRR). Dla potrzeb nadzorowania zawieszenia broni na Bliskim Wschodzie, gdzie
kolejne wojny nie kończyły się zawarciem pokoju, ustanowiono nową formę działania, którą
potem nazwano operacją utrzymania pokoju.
W części teoretycznej pracy autorzy podejmują też niezwykle ważny problem interpretacji artykułu 2 pkt. 4 Karty, w tym takie zagadnienia, jak: pojęcie siły, relacje między użyciem
siły a samoobroną, między samoobroną a akcją prewencyjną oraz zakres stosowania artykułu
2 pkt. 7 w odniesieniu do konfliktów wewnętrznych. Ta ostatnia kwestia miała szczególne znaczenie, ponieważ Karta została napisana z myślą o relacjach między państwami, a organizacja
stanęła przed problemem konfliktów wewnętrznych lub wywoływanych przez podmioty niepaństwowe przekraczające granice państw (np. terrorystów). Generalnie praktyka pokazała, że
Rada dokonywała „autointerpretacji” własnych kompetencji, z tendencją włączania spraw humanitarnych w zakres własnych kompetencji, choć czyniono to selektywnie, kierując się względami politycznymi. Stąd, jak twierdzą autorzy, precyzyjne granice suwerenności pozostały „nieuchwytne” (s. 16).
Ostatnia część teoretyczna jest poświęcona porozumieniom regionalnym (rozdział VIII
Karty NZ). Zwraca uwagę na brak jednoznacznego rozumienia porozumień regionalnych, ocenia ich przydatność w działaniach na rzecz pokoju oraz kwestię podziału pracy między nimi
a organizacją globalną. Trzeba zgodzić się z jego ogólną konkluzją, że z wyjątkiem Europy,
Recenzje
341
zdolność porozumień regionalnych do zastępowania NZ w ich regionach była wątpliwa.
Rozdział 2 recenzowanej pracy prezentuje działalność NZ w czasie „zimnej wojny”.
Przedstawia kolejno zaangażowanie NZ w cztery poważne konflikty: palestyński, koreański,
sueski oraz kongijski. Autorzy słusznie zwracają uwagę, że we wszystkich tych przypadkach
Rada zastosowała nowe, nie przewidziane przez Kartę NZ metody działania, takie jak: autoryzacja użycia siły (w obronie Korei Południowej), stosowana potem dosyć często w latach 90.
XX w. nie tylko w sytuacji agresji, a zwłaszcza operacje pokojowe, które stały się głównym
instrumentem działania organizacji i reagowania na zmieniające się i coraz szerzej ujmowane
zagrożenie i naruszenia pokoju i bezpieczeństwa. Autorzy poświęcają im dużo uwagi, dostrzegając ich nowatorski charakter, sukcesy, ale też niedociągnięcia i problemy, jakie im towarzyszyły.
Kolejny podrozdział jest poświęcony sankcjom niewojskowym nałożonym na Rodezję
i Afrykę Południową, choć sam tytuł mylnie wskazuje, że były to tylko sankcje gospodarcze5.
Na szczególną uwagę zasługuje to, że oba te przypadki – co autorzy podkreślają – „pokazują
jak NZ, poprzez Radę Bezpieczeństwa, mogą wiązać politykę wewnętrzną z zagrożeniem międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa i przez to usprawiedliwiać akcję na podstawie rozdziału VII” (s. 43). Stanowiły one istotny precedens w procesie rozszerzającej interpretacji przez
Radę zagrożeń, pozwalających zastosować sankcje.
Rozdział 3 Operacje pokojowe NZ po zimnej wojnie (1988–1998) i rozdział 4 poświęcony
operacjom w Kosowie, Timorze Wschodnim, Sierra Leone, Libanie i Sudanie ukazują renesans
aktywności NZ, z naciskiem położonym na ewolucję operacji pokojowych, wykształcenie się
nowej ich generacji, jak również akcji wymuszania nie tylko pokoju, ale też w innych celach,
zwłaszcza humanitarnych. Autorzy wiążą powyższe zmiany ze zmianą percepcji tak fundamentalnych zasad, jak: suwerenność, nieingerencja w sprawy wewnętrzne, zwłaszcza w kontekście
potrzeb zapewnienia bezpieczeństwa, nie tylko państwom, ale też jednostkom (bezpieczeństwo
ludzkie). Uważają, że jesteśmy na początku „nowej ery normatywnej”, w której następuje rekonceptualizacja suwerenności państwa – od absolutnej bariery dla akcji z zewnątrz do obowiązku
ochrony praw człowieka i poszanowania bezpieczeństwa ludzkiego (s. 105–106).
Rozdział 5 jest poświęcony wyzwaniom, wobec których stoją państwa i NZ w XXI w. Za
główne zostały uznane terroryzm i proliferacja broni masowej zagłady. Omówione zostały skrótowo działania NZ w tych obszarach, może zbyt pobieżnie biorąc pod uwagę skalę problemów.
Dotyczy to zwłaszcza bardzo powierzchownie omówionej kwestii zwalczania terroryzmu
w ramach NZ. W dalszej części rozważań autorzy identyfikują wyzwania polityczne i instytucjonalne, które mogą podminować w przyszłości efektywność NZ, a wśród nich brak lidera
(m.in. konstruktywnego zaangażowania USA), problem bezpieczeństwa personelu w terenie,
proliferacja aktorów, zwłaszcza pozarządowych oraz powolna reforma organizacji.
Część druga publikacji obejmuje problematykę praw człowieka i prawo humanitarne
w czasie konfliktów zbrojnych. W rozdziale 6 omówiono skrótowo źródła i rozwój międzynarodowej ochrony praw człowieka. Autorzy kładą nacisk na wkład NZ w rozwój tego typu norm,
problemy z ich uniwersalizacją i przestrzeganiem, wynikającymi ze zróżnicowania kulturowego
i religijnego oraz/i interpretacją zasad suwerenności i nieingerencji w sprawy wewnętrzne. Rozdział 7 przedstawia instrumenty i mechanizmy, służące implementacji i kontroli praw człowieka,
przyjęte przez państwa, jak również kształtowanie się nowych norm, w tym odpowiedzialność
5
Jest to dosyć często stosowane uproszczenie, sprowadzające niewojskowe środki przymusu z artykułu 41 Karty NZ do sankcji gospodarczych.
342
Recenzje
za ochronę (ang. responsibility to protect). Autorzy zwracają tu uwagę na wzrost roli Rady Bezpieczeństwa w zakresie ochrony i penalizacji praw człowieka, przejawiający się przede wszystkim w powiązaniu praw człowieka z bezpieczeństwem, co prowadziło do uznania w licznych
przypadkach poważnego naruszania praw człowieka za zagrożenie pokoju i bezpieczeństwa
i pozwalało Radzie działać na podstawie rozdziału VII KNZ. Najbardziej jaskrawym przykładem tego typu aktywności było powołanie sądów międzynarodowych. W rozdziale 8 autorzy
przedstawiają działalność NZ na rzecz ochrony praw człowieka, wskazują na postęp, jaki się tu
dokonał, zwłaszcza w porównaniu z okresem Ligi Narodów. Wskazują równocześnie na istniejące w tym obszarze nieporozumienia, a także rozbieżność między retoryką a rzeczywistością
oraz między systemami normatywnym a „operacyjnym” (s. 246–247).
Część trzecia publikacji przedstawia wysiłki NZ na rzecz zrównoważonego rozwoju
(ang. sustainable human development). W rozdziale 9 ukazana jest ewolucja międzynarodowych
wysiłków mających na celu budowanie kapitalistycznego porządku światowego przyjaznego
człowiekowi, wraz ze zmianami w sferze konceptualnej. Została ona przestawiona w czterech
fazach: pierwsza – kapitalizm państwa narodowego (1945–1962); druga – akcja międzynarodowej afirmacji (1962–1981); trzecia – powrót do neoliberalizmu (1981–1989); czwarta – zrównoważony rozwój (od 1989 r. – trwa nadal). Rozdział 10 opisuje instytucje i działania NZ na
rzecz zrównoważonego rozwoju. Autorzy analizują postanowienia Karty NZ, dotyczące spraw
społeczno-gospodarczych, opisują działalność głównych organów NZ oraz wybranych agencji
i organizacji systemu NZ. Rozdział 11 ukazuje rolę NZ w promowaniu rozwoju i bezpieczeństwa ludzkiego w warunkach globalizacji. Koncentruje się na Milenijnych Celach Rozwoju
i strategiach ich osiągania.
W ostatniej części pracy zawarte są konkluzje. Godne uwagi są spostrzeżenia autorów
dotyczące różnych wizji porządku międzynarodowego i NZ. Warto też przytoczyć opinię, że
NZ po zakończeniu „zimnej wojny” i po ataku terrorystycznym na Stany Zjednoczone są w procesie politycznej transformacji. Stare wzorce interakcji zostały zerwane lub znacząco zmienione,
a nowe jeszcze się nie wykrystalizowały. Wiele ze starych zasad jest kwestionowanych, takich
jak zasada nieingerencji w sprawy wewnętrzne, a nowe jeszcze nie zostały formalnie skodyfikowane (np. prawo do ochrony). Stare metody działania są niewystarczające dla rozwiązywania
nowych problemów. Trzeba zgodzić się z ogólną konkluzją autorów, że choć państwa nie są
usatysfakcjonowane rezultatami działania organizacji, nie mają ani woli ani zasobów, by tworzyć organizację trzeciej generacji (s. 366).
Recenzowana publikacja przedstawia w perspektywie historycznej całościowy obraz organizacji, pokazany przez pryzmat trzech fundamentalnych dla współczesności wyzwań, tj. pokoju
i bezpieczeństwa, praw człowieka i spraw humanitarnych oraz zapewniania pokoju poprzez
zrównoważony rozwój. Został zgromadzony olbrzymi materiał faktograficzny, udostępniony
czytelnikowi w sposób logiczny i przystępny. Biorąc pod uwagę kontrowersje, jakie powstają
wokół NZ, ich działalności bądź pasywności, skrajności ocen, jakie temu towarzyszą, znajdujemy tu bardzo wyważony i zrównoważony wywód. Ten fakt jest godny podkreślenia, ponieważ
publikacja jest owocem pracy dwóch wybitnych naukowców pochodzących z USA, gdzie NZ
– delikatnie rzecz ujmując – nie cieszą się dobrą opinią. Warto też dodać, że pojawiające się
dosyć często, nie tylko w Stanach Zjednoczonych, negatywne oceny organizacji, a nawet głosy
wzywające do jej rozwiązania, są niejednokrotnie wyrazem braku wiedzy i nie są poparte przekonującymi argumentami. Dlatego tego typu publikacje są szczególnie potrzebne. A ta ze
względu na wysoką wartość merytoryczną jest godna polecenia nie tylko studentom i badaczom
Recenzje
343
stosunków międzynarodowych, ale też osobom pracującym w ONZ, współpracującym z nią
oraz politykom i dziennikarzom. Praca uświadamia czytelnikowi, że NZ są jedyną organizacją
budowaną na zasadach uniwersalnego członkostwa i konsensusu, stąd może być powolna i nie
zawsze skuteczna w rozwiązywaniu problemów, ale jest jedyną, która ma „władzę” politycznej
i moralnej legitymizacji działań, służących realizacji wspólnych celów wszystkich państw, co
jest szczególnie istotne w warunkach globalizacji.
Irena POPIUK-RYSIŃSKA
344
Recenzje
Maria Marczewska-Rytko, Religia i polityka w globalizującym się świecie, Wydawnictwo
Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2010, s. 362.
Zasadność uwzględniania w badaniach politologicznych czynnika religijnego jako istotnej
zmiennej nie budzi wątpliwości u zachodnioeuropejskich i amerykańskich uczonych przynajmniej od dwudziestu lat. Kolejne prace z zakresu nie tylko nauk o polityce, ale także socjologii czy religioznawstwa dostarczają dowodów na rosnące znaczenie religii i wspólnot wyznaniowych w sferze publicznej. Tym samym podważane jest główne założenie tzw. paradygmatu
sekularyzacji, dotyczące nieuchronnej marginalizacji religii pod wpływem procesów modernizacyjnych, które po II wojnie światowej nabrały charakteru globalnego. Rewolucja w sferze technologii w wielu przypadkach zamiast agonii konfesji przyczyniła się do ożywienia religijnego.
Analizując zachowania organizacji wyznaniowych w konfrontacji z globalizacją, Peter Beyer
stwierdził, że większość z nich nie godzi się na bierność i podejmuje działania. Organizacje mają
do wyboru dwie opcje: liberalną i konserwatywną. Pierwsza z nich jest warunkowana postrzeganiem globalizacji jako szansy. Zakłada podjęcie wysiłku przez organizację na rzecz dostosowania
się do wyzwań globalizacji, np. zmianę języka, inne rozłożenie akcentów w nauczaniu, unowocześnienie rytuałów. Wybór drugiej opcji jest najczęściej rezultatem postrzegania globalizacji jako
zagrożenia dla tradycji, moralnego porządku, wartości. Organizacja staje w ich obronie, przeciwstawiając się jakimkolwiek zmianom. Niezależnie od wybranej opcji, w obu przypadkach następuje aktywizacja instytucji wyznaniowych. Globalizacja odgrywa zatem rolę istotnego bodźca.
Interakcje i współzależności między religią i polityką w globalizującym się świecie są niezwykle złożone. W społeczeństwach obserwowane są jednocześnie tendencje sekularyzacyjne,
zjawisko zarówno prywatyzacji religii, jak i deprywatyzacji sfery publicznej. Niektórzy badacze,
m.in. Elizabeth Shakman Hurd, twierdzą, że napięcie związane z obecnością czynnika religijnego w sferze publicznej należy postrzegać w kontekście sporu o sferę sacrum i profanum.
Jednym z przejawów wzrostu aktywności organizacji wyznaniowych są podejmowane przez nie
próby wykreślenia na nowo granic przestrzeni świeckiej. W ten sposób podważane są fundamenty sekularyzmu oświeceniowego, co zdaniem George’a Corma, pogłębia kryzys państwa
narodowego, demokracji, obnaża słabość legitymizacji władzy i ułomności polityki. Zmiany
obserwowane współcześnie w funkcjonowaniu religii w polityce są ściśle powiązane z ogółem
różnorodnych procesów nazywanych globalizacją.
Niezwykle złożonemu i aktualnemu problemowi relacji między religią i polityką w kontekście globalizacji Maria Marczewska-Rytko poświęciła swoją najnowszą książkę. Już sam
wybór tematyki, właściwie nieobecnej w polskich badaniach politologicznych, jest ważnym
atutem tej publikacji. Pojawiło się bowiem w Polsce aktualne, obszerne kompendium wiedzy,
przedstawiające skomplikowane mechanizmy interakcji między dwoma ważnymi społecznie
sferami – religią i polityką.
Wychodząc ze słusznego założenia o nieodzowności stosowania wielu perspektyw wobec
tak złożonej problematyki, autorka zaprezentowała w pracy poglądy i wyniki badań politologów,
socjologów, religioznawców, filozofów, antropologów, historyków idei, a nawet osób kultury,
jak Ryszard Kapuściński czy Jerzy Grotowski. W ten sposób powstała cenna synteza. Autorka
porządkuje siatkę pojęć dotyczących religii i polityki, przedstawia typologie zjawisk, daje wgląd
w aktualny stan badań, charakteryzuje najważniejsze koncepcje oraz toczące się wokół nich
spory. Dodatkowym walorem są tabele, które dodają wywodowi klarowności.
Recenzje
345
We wstępie autorka stawia kilka hipotez o zasadniczym znaczeniu dla funkcjonowania
religii w sferze polityki w obliczu globalizacji. Tezy są następujące:
– globalizacja nie osłabia oddziaływania czynnika religijnego w społeczeństwach;
– chociaż rola czynnika religijnego w polityce wzrasta, to nie poświęca mu się w badaniach
odpowiedniej uwagi;
– coraz większą rolę zyskuje wymiar władzy związany z tworzeniem i kontrolowaniem
kodów kulturowych;
– w różnym nasileniu występują procesy sekularyzacji, prywatyzacji i deprywatyzacji
religii;
– stopień oddziaływania czynnika religijnego jest uwarunkowany specyfiką danego kręgu
kulturowo-cywilizacyjnego, tradycją, systemem politycznym, systemem prawnym, zapotrzebowaniem społecznym itd.;
– systemy religijne i polityczne pozostają we wzajemnych interakcjach, które tworzą złożony mechanizm ewoluujący w przestrzeni społeczno-historycznej;
– pod wpływem procesów globalizacyjnych pojawiły się nowo jakościowe cechy zarówno
w systemach religijnych, jak i politycznych.
Na szczególną uwagę zasługuje struktura rozprawy, bo w niej zawiera się zasadnicza wartość syntezy. Autorka wyodrębniła dwie części główne. Pierwsza poświęcona jest kwestiom
terminologicznym i metodologicznym, składa się z trzech rozdziałów i pełni funkcję obszernego
wprowadzenia w omawianą tematykę. Druga obszerniejsza część (pięć rozdziałów) dotyczy
wybranych problemów z relacji religii i polityki w ujęciu teoretycznym.
Część metodologiczną rozpoczyna charakterystyka szeroko rozumianych uwarunkowań,
tj. globalizacji. Autorka zwraca uwagę na problemy ze zdefiniowaniem tego wielopostaciowego
zjawiska, które jest ujmowane m.in. jako proces, globalność, finalna epoka transformacji czy
glokalizacja. W rozdziale tym przedstawione zostały poglądy specjalistów na istotę globalizacji,
ich przemyślenia o jej konsekwencjach dla kształtowania się struktury władzy, funkcjonowania
państwa, demokracji, kapitalizmu, o rezultatach poszukiwań alternatyw. Wywód kończy odniesienie do pojęcia „nowej polityki” Manuela Castellsa.
W rozdziale drugim autorka dokonuje omówienia pojęć religii i nauki oraz ich wzajemnych
relacji. Akcentuje przy tym znaczenie oświeconego racjonalizmu dla redefinicji roli religii w
sferze publicznej, a także zwraca uwagę na scjentyzm jako źródło paradygmatu sekularyzmu.
Autorka twierdzi, że obserwowany obecnie w społeczeństwach kryzys wiary w nieograniczone
możliwości nauki i logikę postępu jest konsekwencją globalizacji. Paradoksalnie, rewolucja
technologiczna odsłoniła niedoskonałości warsztatu naukowego. Jednym z objawów wspomnianego kryzysu jest rosnąca popularność magii, wróżbiarstwa itd.
Pierwszą część zamyka refleksja nad religią w badaniach politologicznych z odniesieniem
m.in. do modeli relacji religia–polityka, w tym relacji między wspólnotą religijną i polityczną.
Ponadto, autorka dokonuje przeglądu najważniejszych publikacji dotyczących tej tematyki. Przy
okazji słusznie ubolewa nad pomijaniem czynnika religijnego w polskiej nauce o stosunkach
międzynarodowych. Jeżeli już religia pojawia się w analizach, to nie jako samodzielna zmienna,
ale jako aspekt uwarunkowań kulturowych (s. 80).
W części drugiej przedstawiono pięć zagadnień z tematyki religia–polityka. Pierwszym jest
charakterystyka wspólnot religijnych. Cenna jest zamieszczona przy tej okazji typologia wspólnot, wyjaśnienie niuansów terminologicznych i uwrażliwienie czytelnika na rozróżnienia pojęciowe w tradycji europejskiej i amerykańskiej (np. pojęcie denominacja). Szukając punktów
346
Recenzje
stycznych między religią i polityką, autorka proponuje spojrzenie na wspólnoty religijne jako
specyficzne grupy interesu lub ruchy społeczne. Podkreśla przy tym wpływ czynników
wewnętrznych i zewnętrznych na funkcjonowanie wspólnot. Pisząc o możliwych reakcjach
organizacji religijnych na procesy globalizacyjne, autorka przywołuje Petera L. Bergera i jego
wizję dwóch opcji: adaptacji lub oporu. Przewiduje, że spośród organizacji reprezentujących
różne wyznania, to muzułmanie i katolicy powinni mieć największe trudności z pogodzeniem
się z globalizacją, bo najtrudniej przychodzi im akceptacja pluralizmu. W kolejnych dwóch
punktach tego rozdziału nie znalazła się jednak egzemplifikacja dwóch elementów tej tezy, lecz
analiza stosunku Kościoła katolickiego do teologii wyzwolenia i integracji europejskiej – zabrakło odniesienia do organizacji islamskiej.
Przedmiotem rozdziału piątego uczyniła autorka relacje między religią i demokracją.
Wywód rozpoczyna się od typologii demokracji i roli uwarunkowań kulturowych, następnie
została omówiona ewolucja pojęcia wolności, w tym wolności wyznania oraz społeczne nauczanie Kościoła.
W kolejnym rozdziale następuje rozwinięcie wcześniejszych myśli, poprzez analizę zjawisk
związanych z funkcjonowaniem religii w sferze publicznej. Należy do nich zaliczyć przede
wszystkim sekularyzację, prywatyzację i reprywatyzację religii.
Trzy ostatnie rozdziały autorka poświęciła intrygującym zagadnieniom ze sfery ścisłego
przenikania się polityki i religii. Są to fundamentalizm, przywództwo, rytualizm. Wszystkie trzy
problemy zostały omówione zgodnie z następującym schematem: przedstawienie definicji w ujęciu politologicznym, socjologicznym i teologicznym; charakterystyka typologii, egzemplifikacja.
Praca Marii Marczewskiej-Rytko ma niewątpliwe charakter teoretyczny. Autorka rzetelnie
opracowała kluczowe tezy odnoszące się do miejsca religii w polityce. Uwzględniła m.in. takie
pojęcia, jak sekularyzacja, prywatyzacja, deprywatyzacja, upolitycznienie religii, teoria rynkowa
religii, „święty baldachim”, „niewidzialna religia”, religia obywatelska, fundamentalizm, komunalizm, integryzm. Co ważne, autorka stara się pokazać wybrane pojęcia w ujęciu dynamicznym, podkreślając ich ewolucję. Deklaruje przywiązanie do analizy religii w polityce w aspekcie historycznym, społecznym i teologicznym, co oczywiście czyni analizę bogatszą, ale też
stwarza niebezpieczeństwo eklektyzmu (np. zaskakujący dla czytelnika wywód nt. teologii
wyzwolenia).
Największy problem w pracy stanowi sama religia. W rozdziale pierwszym, autorka stwierdza, że nie ma religii w ogóle, lecz tylko religia w konkretnych okolicznościach społeczno-historycznych. Paradoks prac teoretycznych o religii polega właśnie na podejmowaniu prób
pisania o religii na poziomie abstrakcyjnym, gdy funkcjonuje ona tylko w konkretnych odsłonach społecznych. Mimo wyraźnych starań autorki, by uwzględnić różne konteksty kulturowe i
tradycyjne religijne, w pracy przeważa perspektywa chrześcijaństwa zachodniego. Tylko w kilku
miejscach znalazły się odniesienia do innych religii – islamu (fundamentalizm, s. 205–209;
przywództwo imam-kalif, s. 222–223), hinduizmu (hindutwa, s. 209–214) i buddyzmu (przywództwo dalajlamy, s. 234–237). Natomiast wzmianek o judaizmie czy prawosławiu nie ma
właściwie wcale.
W zakończeniu autorka stwierdza, że przeprowadzone badania potwierdziły tezy ze wstępu
pracy. Trudno się z tymi tezami nie zgodzić. Pojawia się jednak inna wątpliwość, często towarzysząca pracom teoretycznym. Potwierdzenie tez wynika z analizy poglądów innych uczonych,
a nie z badań empirycznych. Podejście teoretycznie zakłada ukazanie spektrum poglądów nie
tylko innych specjalistów, ale także własnych przemyśleń. Autorka w niektórych miejscach
Recenzje
347
jasno stwierdza, z którymi tezami zgadza się (wolno chyba sądzić, że najczęściej najbliżej
autorce do Miltona Friedmana), a które tezy odrzuca. Mimo to pozostaje niedosyt. Ta cenna
publikacja zyskałaby, gdyby znalazło się w niej więcej o wizji relacji polityki i religii samej
autorki.
Wartość rozprawy wzrosłaby dzięki liczniejszym odniesieniom do empirii. Widać to wyraźnie na przykładzie trzech ostatnich rozdziałów, poświęconych kolejno – fundamentalizmowi,
przywództwu, rytualizmowi. Wstępne rozważania nad metodologią badań i pojęciami autorka
uzupełnia egzemplifikacją, np. w przypadku fundamentalizmu – rewolucja w Iranie, przywództwa – casus polityczno-religijnego modelu tybetańskiego, rytualizmu – państwa totalitarne.
Nieprzypadkowo te właśnie rozdziały są wyjątkowo interesujące.
Czytelnikowi może brakować odniesień do Polski. Autorka wspomina Polskę przede
wszystkim przy okazji badań portali internetowych, sekularyzacji i rytualizacji w przypadku
„Solidarności”.
Nie zmienia to jednak faktu, że publikacja Marii Marczewskiej-Rytko jest pionierska. To
wspaniałe, niezwykle przydatne kompendium wiedzy zarówno dla badaczy, zajmujących się na
co dzień religią, jak i dla tych, którzy do tej pory nie zajmowali się tym czynnikiem w polityce.
To publikacja warta polecenia nie tylko nauczycielom akademickim czy studentom, ale także
czytelnikom spoza środowiska uniwersyteckiego.
Alicja CURANOVIĆ
348
Recenzje
Radosław Zenderowski, Krzysztof Cebul, Mateusz Krycki, Międzynarodowe stosunki kulturalne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2010, s. 424.
Pisanie podręczników do przedmiotów akademickich jest jednym z najtrudniejszych zadań
naukowych. Wymaga nie tylko wiedzy merytorycznej, ale także wielu lat doświadczeń w pracy
ze studentami, w czasie których weryfikuje się własne koncepcje wykładu. Jego przeprowadzenie wymaga niezwykłej jasności i precyzji, prezentacji potwierdzonych tez i właściwych syntez.
W 2010 r. na rynku ukazały się dwa podręczniki do przedmiotu Międzynarodowe Stosunki
Kulturalne, jeden wydany w Lublinie przez pracowników UMCS, drugi autorstwa pracowników
UKSW, wydany przez Wydawnictwo Naukowe PWN. Ten ostatni w każdym, kto ma jakieś
pojęcie o problemie musi wyzwalać dość złożone oceny i emocje.
W najogólniejszym zarysie książka, która zgodnie z przyjętą we wstępie deklaracją ma być
podręcznikiem akademickim, nie spełnia podstawowych warunków metodologicznych tego typu
publikacji. Autorzy wyjaśniają, co jest jej przedmiotem, a więc czym są Międzynarodowe Stosunki Kulturalne (MSK), dopiero na 149 stronie, nie piszą, jaka jest ich istota i specyfika, jako
dziedziny stosunków międzynarodowych. W ogóle nie zauważają, że jest to odrębna dziedzina
stosunków międzynarodowych, jedna z trzech lub czterech podstawowych, i jako przedmiot
nauczania, zaliczana jest do standardów na kierunku Stosunki Międzynarodowe.
Struktura książki nieco przypomina Grę w klasy Julio Cortázara, tyle tylko, że mamy do
czynienia z publikacją naukową. Wstęp do pracy nic nie wnosi, bo autorzy nie uzasadniają
w nim koncepcji swojego dzieła, zauważają jedynie deficyt publikacji. Tu zapewne mają trochę
racji, ale gdyby nieco poszukali, znaleźliby ich przynajmniej kilkadziesiąt. Jest też we wstępie
stwierdzenie, o aktualności podziału na trzy światy: zachodni, postkomunistyczny i „resztę”.
Taka klasyfikacja, wprost nawiązująca do stosowanej przed 1989 r., nie wydaje się do końca
uzasadniona, choć zdarza się w publicystyce.
Już w początkowym fragmencie książki, odnoszącym się do bezpośrednich uwarunkowań
MSK autorzy utożsamiają uwarunkowania z przejawami, co stawia pytanie, czy rozpoznają
w ogóle te kategorie, bardzo dobrze już w nauce wyjaśnione. Wśród nich wymieniają informację, co miałoby sens, gdyby omówiony był wpływ jej rozwoju i internacjonalizacji na dynamikę
MSK, ale pozostają przy prezentacji statystyk głównych jej wytwórców, wolności mediów i ich
ograniczeniach bez jakichkolwiek wniosków i syntez. Następnie wskazują na stopień alfabetyzacji jako czynnik determinujący uczestnictwo kulturalne poprzez czytelnictwo, mierzone liczbą
wydawanych książek. Taka współzależność wydaje się trudna do udowodnienia, bo rzeczywiście w wyżej rozwiniętych państwach produkcja wydawnicza jest lepiej rozwinięta, a oferta
szersza, ale – niestety – nie oznacza, że im wyższy wskaźnik alfabetyzacji, tym proporcjonalnie
większa „konsumpcja” książek. Wedle najnowszego raportu Biblioteki Narodowej tzw. kontakt
z przynajmniej jedną książką (nie oznaczający wcale jej przeczytania) w 2008 r. miało w Polsce
38% obywateli, co oznacza, że reszta nic nie przeczytała, a nawet nie zajrzała do książki, a przecież nasz rynek wydawniczy jest bardzo dobrze rozwinięty, a my nie jesteśmy analfabetami.
Z kolei jako wskaźnik podają dostęp do informacji przez telewizję. Słusznie, tylko tyle, iż
medium to ma tę zaletę, że mogą z niego korzystać również analfabeci. Z kolei autorzy omawiają języki współczesnego świata, nie wyjaśniając jednak, co wynika z tego dla MSK, podobnie jak scharakteryzowana później wieloetniczność współczesnego świata. Nieco dalej, w kontekście występowania różnych współczesnych cywilizacji wymieniają, nawiązując do poglądów
Recenzje
349
papieży, możliwy podział współczesnych cywilizacji, na „cywilizacje miłości” i „cywilizacje
śmierci” (s. 28). Bardzo to interesujące, chciałoby się rzec: prosimy o przykłady.
Następny fragment książki poświęcony jest „uwarunkowaniom pośrednim”. Autorzy
podają tu statystyki odnoszące się do światowych biegunów biedy i bogactwa, charakteryzują
reżimy polityczne świata, przedstawiają współczesne statystyki konfliktów zbrojnych, ich możliwe typologie, cechy wojny klasycznej i małych (prywatnych, odpaństwowionych wojen),
wyjaśniają, czym są państwa upadłe. To wielce pouczające, tylko nie wiadomo, czemu ma służyć, bo chyba nie rozwojowi MSK. Dalej charakteryzują współczesne migracje, wymieniają
państwa imigracyjne i emigracyjne, tendencje występujące w ruchach ludności, ze szczególnym
uwzględnieniem emigracji do Stanów Zjednoczonych. Tu ciekawa jest diagnoza, wedle której
szybka adaptacja polskiej emigracji zarobkowej w Irlandii wynika z podobieństwa doświadczeń
historycznych i tożsamej religii. Ciekawe, czy ktoś przeprowadził stosowne badania (zwłaszcza
wśród np. lekarzy i inżynierów) i udowodnił to, czy tylko tak się autorom wydaje. W podsumowaniu rozdziału autorzy dzielą współczesny świat (z podkreśleniem coraz większej tego
wyrazistości) na trzy części: na narody i państwa, które przez kilka wieków aktywnie uczestniczyły w procesie kolonizowania świata; narody sukcesywnie podbijane i zmuszane do uległości,
których kultury uznawano za jakościowo gorsze; narody, które ani nie kolonizowały, ani formalnie nie stanowiły czyjejś kolonii. Twierdzą (s. 58), że dialog polityczny i kulturalny między
narodami z tych trzech kategorii jest bardzo trudny i notorycznie obciążony różnego rodzaju
stereotypami i podejrzeniami o chęć dominacji i rewanżu. Trzeba przyznać, że teza zwłaszcza
w odniesieniu do trzeciej grupy jest zupełnie nowatorska.
W kolejnym rozdziale autorzy próbują wyjaśnić, czym jest kultura i cywilizacja, jak obie
kategorie są definiowane i interpretowane w nauce i poszczególnych „szkołach” narodowych
oraz przez znanych autorów wywodzących się z różnych nauk społecznych. Merytorycznie jest
to bardzo dobry fragment, tyle tylko, że rodzi pytanie, czy osobom studiującym MSK jest to
niezbędnie potrzebne. Tu, na 68 stronie jest zdanie wymagające komentarza. Autorzy piszą:
„Mając jednak na uwadze fakt powszechnego wartościowania kultury, wprowadza się niekiedy
rozróżnienie na »kulturalny« (pojęcie wartościujące) i »kulturowy« (pojęcie niewartościujące)”.
Zdanie samo w sobie jest poprawne, ale jednak nie wyjaśnia samych pojęć, często niepoprawnie stosowanych (s. 138) zamiennie. Język polski jest trudny i przypisuje słowom ściśle określone znaczenie. „Kulturowy” oznacza całokształt dorobku kulturalnego grupy społecznej
(np. świadomość kulturowa, wartości kulturowe, kontekst kulturowy, szok kulturowy), natomiast „kulturalny” odnosi się do składników kultury (np. stosunki kulturalne, wydarzenia kulturalne, placówki kulturalne). Dalsza część rozdziału, zawierająca m.in. kwestie tożsamości
kulturowej jest szeroka, wszechstronna i poprawna. Autorzy wyjaśniają w niej takie pojęcia,
jak: dyfuzja kulturowa, akulturacja, asymilacja, integracja kulturowa. Następnie koncentrują się
na kategorii cywilizacji, odwołując się do poglądów Samuela Huntingtona i jego podziału
współczesnych cywilizacji. Na stronie 102 znalazło się dość kontrowersyjne stwierdzenie, że
z fazy ideologii świat wszedł w fazę religii. W warunkach obserwowanej niemal wszędzie, poza
światem islamu, laicyzacji życia społecznego wymaga to jednak jakiegoś ich stanowiska.
Wydaje się, że podręczniki powinny zawierać oceny, szczególnie wtedy, gdy tezy przytaczanych
autorów pozostają zasadniczo niespójne z rzeczywistością.
Dość niefortunnie zaczyna się rozdział 3 (s. 107), w którym autorzy tekstu podkreślają
potrzebę rozwinięcia rzekomo zdefiniowanej wcześniej relacji między kulturą a stosunkami międzynarodowymi. Otóż relacje te nie zostały zdefiniowane, wobec czego nie wiadomo, co zamie-
350
Recenzje
rzają rozwijać. Kilka zdań później piszą o związkach między kulturą a polityką „zwłaszcza międzynarodową”. Sformułowanie takie pojawia się także w kilku innych miejscach (np. s. 108,
111, 129, 135, 332). Jest to czystej wody publicystyka. Może autorzy spróbują sami sobie odpowiedzieć, co to jest „polityka międzynarodowa” i kto jest jej podmiotem. W sumie jednak część
traktująca o różnych koncepcjach przemian kulturowych we współczesnym świecie, skupiająca
w jednym miejscu i pokazująca podstawowe twierdzenia takich autorów, jak Francis Fukuyama,
Samuel Huntington, Benjamin Barber, Alwin i Heidi Tofflerowie, Arjuan Appadurai, Ryszard
Kapuściński wydaje się z punktu widzenia adresatów publikacji bardzo przydatna. Ułomne
jest tylko ostatnie zdanie tej części (s. 128), w którym autorzy stawiają tezę o niemierzalności
wpływu kultury na ekonomię. Kiedyś rzeczywiście tak było. Dziś jest on całkowicie wymierny,
ujmowany w statystyki i uwzględniany w budżetach państw. Potwierdzają to zresztą na stronach
310–314, co mogłoby świadczyć o tym, że autorzy nie czytali swoich tekstów. Tu także (s. 134)
znalazło się zupełnie niepoprawne z punktu widzenia socjologii i antropologii pojęcie narodu.
Na gruncie nauki jest ono zdefiniowane i nie można nim operować w sposób dowolny, zwłaszcza że mamy do dyspozycji również pojęcie grupy etnicznej. Całkowicie nieaktualne zdaje się
twierdzenie, że Chińczycy nie są w stanie wykorzystać ekonomicznie (s. 139) potencjału własnych obywateli. Właśnie dowodzą, że jest zupełnie odwrotnie.
Kolejny rozdział prezentuje uczestników i kreatorów MSK. Tu pewne wątpliwości musi
budzić podejście autorów do kwestii dyplomacji kulturalnej. Dyplomacja jest atrybutem państwa, oficjalną działalnością jego organów za granicą, wszystko jedno jakiej dziedziny dotyczy.
Wynika z przysługującego państwu prawa legacji. Musi więc razić pomieszanie instytucji państwowych (np. Instytuty Francuskie tworzone na podstawie umów międzynarodowych) z instytucjami prywatnymi (Alliance Française). Jakkolwiek z punktu widzenia efektywności działań
nie ma to większego znaczenia, to jednak wymaga wyjaśnienia.
W tym samym rozdziale sprzeciw musi budzić dokonana przez autorów ocena masowej
turystyki jako źródła niszczenia kultury. Jakkolwiek cały wywód opiera się na faktach, to jednak
nie uwzględnia drugiej strony zjawiska. Przedmiotem krytyki jest powierzchowność interakcji
kulturalnych po stronie turystów, brak zgłębiania przez nich prawdziwych wartości, zaś po stronie je oferujących sztuczność i „gra kulturą”. Czynią zarzut z faktu, że świątynie stają się tylko
zabytkami, odchodząc od funkcji sakralnych, ludzie żyjący w lokalnych środowiskach „odtwarzają” dla potrzeb turystów tradycyjne zwyczaje, stare historyczne miasta są zadeptywane przez
zwiedzających. Zamiast bezkrytycznie potępiać zjawisko, które bez wątpienia ma swoje ciemne
strony, mogliby pokusić się o próbę odpowiedzi, co by się z tym wszystkim działo, gdyby nie
masowa turystyka. Ta wydaje się dość prosta: kościoły stałyby puste, a zabytki niszczały z braku
środków na konserwację, generowanych przez turystów (vide Wenecja czy Fez). Tubylcze plemiona afrykańskie pozbawione ciekawości przybyszów w niedługim czasie całkowicie odrzuciłyby archaiczne zwyczaje, włączając się w wygodniejszy dla własnego funkcjonowania
i zgodny z treściami rozwijającej się oświaty nurt zmian. Upadłoby wiele sklepów, hoteli
i restauracji, żyjących z masowych turystów, dochody państw zmniejszyłyby się o kilka czy
kilkanaście punktów procentowych. Nie ma też nic zdrożnego w fakcie, że turyści zwiedzający
Czechy częściej kursują szlakami „Dobrego wojaka Szwejka”, niż słuchają koncertów Bedřicha
Smetany czy oglądają dzieła Alfonsa Muchy. Nigdy nie będzie tak, że potrzeby uczestnictwa
w tzw. kulturze wyższej staną się w danej populacji dominujące. Wynika to z prostego rachunku
kompetencji kulturalnych, które mogą być podnoszone tylko do określonego poziomu, limitowanego nie tylko warunkami społecznymi, ale i biologicznymi.
Recenzje
351
Zdumienie musi budzić początkowy fragment podrozdziału 4.2.1. dotyczący organizacji
międzyrządowych. Już pierwsze zdanie zawiera niedopuszczalny błąd merytoryczny. Otóż
UNESCO nie jest agendą ONZ. To dwie samodzielne i powstałe w różnym czasie organizacje,
związane umową międzynarodową i wchodzące w skład systemu Narodów Zjednoczonych. Tę
wiedzę mają studenci pierwszego roku studiów. Ten sam błąd popełniony jest na stronie 300.
Także błędne jest stwierdzenie, że UNESCO jest kontynuacją Międzynarodowego Komitetu
Współpracy Intelektualnej. Komitet genewski był organem konsultatywnym Ligi Narodów,
natomiast prawzoru UNESCO można upatrywać w paryskim Instytucie Współpracy Intelektualnej. Zupełnie niejasna jest systematyka międzynarodowych organizacji międzyrządowych,
zajmujących się współpracą kulturalną. Wydaje się ona całkiem przypadkowa. Obok UNESCO,
Rady Europy i UE w podręczniku znalazło się Międzynarodowe Biuro Wystaw Światowych.
Dlaczego nie wymieniono choćby z nazwy OBWE, Międzynarodowej Organizacji Frankofonii,
Wspólnoty Narodów czy Organizacji Konferencji Islamskiej?
Nie wiadomo także, na podstawie jakich kryteriów wyodrębniono tzw. inne podmioty zinstytucjonalizowane (s. 179). Są tu bowiem wymienione w kolejności: Kościół katolicki, Światowe Dni Młodzieży, Europejskie Spotkania Młodych i korporacje wielonarodowe. Te ostatnie
znalazły się chyba dość przypadkowo, jako że w oficjalnych dokumentach NZ definiowane są
jako jednostki ekonomiczne i jako takie nastawione są na zysk, a nie krzewienie idei. Jeśli mają
jakiś udział w MSK, to raczej jest to margines działalności reklamowej czy marketingowej.
Także dość pokrętne jest włączenie do podmiotów niezinstytucjonalizowanych laureatów pokojowej i literackiej Nagrody Nobla.
Trudny do zaakceptowania jest początek rozdziału 5, traktujący o sposobach regulacji
MSK. Świadczy o słabej znajomości autorów prawa międzynarodowego publicznego. Po pierwsze, zasada równości (s. 188) oznacza równość wobec prawa i nie ma tu nad czym dyskutować,
bowiem ogólne zasady prawa międzynarodowego stanowią według artykułu 38 Statutu MTS
źródło prawa międzynarodowego. Takie stanowisko potwierdzone zostało przez Deklarację
Zasad Prawa Międzynarodowego ZO ONZ z 24 października 1970 r., a potem Akt Końcowy
KBWE. Dalej jest mowa o regulacjach konwencjonalnych, czyli – jak piszą autorzy – zinstytucjonalizowanych. Wymieniają tu organizacje międzynarodowe, obyczaje międzynarodowe
i umowy międzynarodowe. Skąd w tej grupie obyczaje? Czym innym jest bowiem zwyczaj
międzynarodowy, a czym innym obyczaje, chyba że autorzy mieli na myśli kurtuazję międzynarodową, ale to należałoby w tekście zauważyć. Kolejny podrozdział poświęcony jest analizie
aktów prawnych, przyjętych na forum UNESCO i Rady Europy, i zatytułowany jest „Konwencje międzynarodowe dotyczące MSK”. Autorzy nie zauważają, że prawo europejskie, to także
prawo międzynarodowe, tylko obowiązujące w innej skali geograficznej, a nie oddzielny dział
prawa. Dalej konsekwentnie posługują się nazwą „konwencja”, mimo że jest to tylko jedna
z możliwych nazw umowy międzynarodowej. Stąd pojawiają się takie „kwiatki”, jak: konwencja dotycząca utworzenia UNESCO zamiast Konstytucji UNESCO, czy Karta języków regionalnych lub mniejszościowych, jako rodzaj konwencji. Tymczasem wszystko to jest zapisane
w artykule 2 pkt a) Konwencji wiedeńskiej o prawie umów międzynarodowych z 1969 r. Tu
(s. 189 i dalsze) mamy coś, co musi budzić największe zdumienie. Otóż w opinii autorów
UNESCO to Organizacja Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury. Wygląda
na to, że tłumaczyli akronim przy pomocy słownika, bo gdyby przeanalizowali dokumenty
CAME, a później kierunki działalności UNESCO wiedzieliby, że educational to nie wychowanie tylko oświata, niby podobne, ale jednak zupełnie co innego.
352
Recenzje
Przy dalszym poprawnym opisie wielostronnych umów międzynarodowych uniwersalnych
i regionalnych odnoszących się do współpracy kulturalnej zupełnie bez związku z MSK znalazła się Konwencja w sprawie przemocy i ekscesów widzów w czasie imprez sportowych, szczególnie meczów piłki nożnej. Przy tak szerokim podejściu można by podporządkować współpracy kulturalnej niemal wszystkie umowy zawierane z inicjatywy Rady Europy, zwłaszcza
związane z ochroną praw człowieka, bowiem mają one bez wątpienia podłoże kulturowe. Zabrakło natomiast kilku istotnych dokumentów. Chronologicznie podchodząc do sprawy należałoby
wspomnieć o IV i IX konwencji haskiej (z 1907 r.), tzw. Pakcie Roericha (Waszyngton 1935 r.),
następnie Konwencji rzymskiej UNIDROIT z 1995 r., Konwencji ramowej RE w sprawie znaczenia dziedzictwa kulturowego dla społeczeństwa (Faro 2005 r.). Zabrakło też kilku autorów
będących niekwestionowanymi autorytetami w wykładni poszczególnych umów, jak np. Stanisław Nahlik, Halina Nieć, Janusz Symonides, Hanna Jodełka-Schreiber.
Interesujący jest rozdział 6, traktujący o komunikowaniu międzynarodowym i komunikowaniu międzykulturowym. Tu jednak podrozdział 6.1.1. nosi tytuł komunikultura, słowo nie
występujące w języku polskim. Co to takiego, trudno stwierdzić, bowiem ani autorzy tego nie
wyjaśniają, ani nie wynika to z tekstu. Sam rozdział jest jak dla potrzeb MSK zbyt rozbudowany. Takie jego partie jak szkoły, teorie, cechy, poziomy i etapy, elementy, znaki, kody komunikowania, normatywne i krytyczne teorie mediów, perspektywy badawcze mogą być przydatne
do nauczania, ale nie tego przedmiotu, dla którego wyznaczone są przez ministerstwo pewne
standardowe treści. Wprawdzie komunikowanie i MSK zazębiają się w relacjach formy (instrumenty) – treści, ale są jednak odrębnymi dziedzinami badawczymi i przedmiotami nauczania
akademickiego. Z tego punktu widzenia w zupełności wystarczyłyby tu punkty 6.2.2 i 6.2.6.
Na 301 stronie podane są dwie błędne informacje. Pierwsza to przyczyna wystąpienia USA
z UNESCO, którą w rzeczywistości było oskarżenie UNESCO o przerost często niekompetentnej biurokracji, marnowanie pieniędzy na nietrafione programy, uprawianie propagandy antyamerykańskiej i antyzachodniej, nieudolność działania i korupcję, a nie kwestie zrównoważenia
przepływu obiegu informacji. Stany Zjednoczone powróciły do organizacji 1 stycznia 2003 r.,
gdy kwestie przeciwdziałania dominacji kultury amerykańskiej pojawiły się wraz z decyzją
o przygotowywaniu przez organizację konwencji o różnorodności form ekspresji kulturowej.
Także zdanie o podejściu do tych spraw dawnych państw socjalistycznych jest nieprawdziwe.
Wystarczy przeczytać dokumenty UNESCO. Na stronie 309 użyte zostało wielokrotnie powtarzane określenie „student międzynarodowy”, w sytuacji gdy chodzi o studentów zagranicznych,
studiujących w innym państwie. Określenie stosowane przez autorów mogłoby być adekwatne
tylko w stosunku do tzw. studentów mundusowych, ale program trwa jeszcze zbyt krótko, by
można go było postrzegać z takiej perspektywy. Na stronie 366 znalazła się podporządkowana
tezie o imperializmie kulturowym nieprawdziwa definicja dyfuzji kulturowej. Ta ostatnia nigdy
nie jest jednostronna, gdyż nie byłaby wówczas dyfuzją tylko internalizacją.
Wyjątkowo mało wnosi do podręcznika rozdział 7, o udziale Polski w MSK, bardzo ważny,
ale potraktowany przez autorów zupełnie marginalnie. Składa się z trzech części. Jego początkowy fragment nie dotyczy Polski, ale integracji i kultury europejskiej, co z punktu widzenia
struktury pracy powinno się znaleźć w zupełnie innym miejscu. Tu na stronie 379 są dwa wątpliwe twierdzenia. Pierwsze mówiące, że „najpełniej ukształtowanym typem politycznej integracji międzynarodowej jest Unia Europejska”. Należy wziąć pod uwagę, że Unia powstała na
bazie instytucji funkcjonalnych, a polityczne jej wymiary mają ciągle charakter międzynarodowy, a nie wspólnotowy, co oznacza, że integracja polityczna jest ciągle w fazie in statu
Recenzje
353
nascendi. Druga kwestia, to tzw. filary kultury europejskiej. Wymienienie kultury greckiej jest
o tyle błędne, że Europa nie zaadoptowała całej kultury, lecz tylko kilka jej znaczących segmentów: filozofię, doktrynę i estetykę. Jeśli zaś chodzi o uniwersalistyczne idee chrześcijaństwa,
to raczej należy mówić o tradycji judeo-chrześcijańskiej, bowiem niezauważenie tej ciągłości
jest niepoprawne historycznie. Zupełnie nietrafione jest porównanie (s. 381) Krakowa do renesansowej Florencji. Najcenniejsze zabytki Krakowa to przede wszystkim gotyk i barok, a nie
renesans, z którego zwłaszcza po przebudowaniu Wawelu przez Austriaków niewiele oryginalnych fragmentów (poza Katedrą i ulicą Kanoniczą) pozostało. Natomiast za „Florencję północy”
uchodzi Zamość, co można sprawdzić sięgając do decyzji Komitetu układającego listę światowego dziedzictwa. Na stronie 384 napisano, że układ w Rapallo był konsekwencją wykluczenia
z Ligi Narodów ZSRR i Niemiec, co jest o tyle niepoprawne, że nigdy wcześniej do niej nie
należały. Na tej samej stronie jest mowa o konfliktach narodowych, w sytuacji gdy chodzi
o konflikty narodowościowe.
Kolejna część rozdziału traktuje o uwarunkowaniach polskiej polityki kulturalnej po
1989 r. i w zasadzie omawia Raport Pawła Potoroczyna przygotowany na Kongres Kultury Polskiej. W sumie ani słowa o zagranicznej polityce kulturalnej przed 1989 r., o stosunkach Polski
z innymi państwami, o jej kulturalnej roli w regionie, w Europie i na świecie. A tak się składało,
że to właśnie w tamtych czasach, mimo cenzury, ograniczeń, biedy, całkowitego mecenatu państwa, Polska była bardzo wysoko ceniona w dziedzinie kultury. Powstawały świetne filmy, których autorzy byli powszechnie szanowani i uznawani (Krzysztof Zanussi, Andrzej Wajda,
Krzysztof Kieślowski), istniała polska szkoła plakatu. W rejonach przygranicznych sąsiedzi
uczyli się języka polskiego, by rozumieć przenikającą tam polską telewizję. Nie szczędzono
środków na likwidowane dziś polskie ośrodki kulturalne za granicą. Ani polska kultura, ani jej
promocja nie urodziły się wraz z transformacją w 1989 r.
Trzecia część rozdziału, także oparta na Raporcie, traktuje o organizacji zagranicznej promocji kultury i kompletnie nic nie wnosi. Wymienia np. wszystkich kolejnych ministrów kultury
i spraw zagranicznych od 1989 r., jakby to w ogóle miało jakieś znaczenie, albo studenci mieli
się ich na pamięć nauczyć, a nauczyciele egzekwować na egzaminie. Nie zauważa natomiast
bardzo niskiego odsetka wydatków budżetu państwa, kierowanego na ten sektor i jego promocję.
Udział Polski w MSK to umowy dwustronne z innymi państwami, członkostwo w międzynarodowych instytucjach kulturalnych, uczestnictwo w różnych zagranicznych imprezach,
ich organizacja w kraju, sukcesy i porażki. To także podpisywanie uniwersalnych i regionalnych
umów międzynarodowych związanych z kulturą i konieczność tworzenia struktur wewnętrznych
dla ich implementacji (np. Komitetu Błękitnej Tarczy czy Narodowego Instytutu Dziedzictwa).
To wreszcie kulturowy bilans przynależności do Unii Europejskiej i Rady Europy, tworzenie
sieci kulturalnych i struktur społeczeństwa obywatelskiego. W rozdziale w ogóle się tego nie
zauważa, podobnie jak promowanej ostatnio bardzo ważnej kampanii społecznej „kultura się
liczy”, czy roli przemysłu kreatywnego. Są natomiast wytyczne ministerstw, zapisane w duchu
podobnych uzgodnień tworzonych dla autostrad i kolei. Tyle tylko, że jako twór urzędniczy są
raczej wirtualne i mają niewielkie praktyczne znaczenie.
Książka jest bardzo nierówna merytorycznie. Są dobre fragmenty, szczególnie takie, w których autorzy sięgają w dużych partiach do „klasyków” teorii stosunków międzynarodowych,
politologii czy socjologii. Tam, gdzie próbują włączyć własne refleksje – ponoszą raczej klęskę.
Podręcznik to nie popisy erudycyjne autorów, ale poprawny metodologicznie, pozytywny
wykład, służący przyswojeniu określonych treści, napisany w miarę prostym językiem. Ten
354
Recenzje
w książce jest tak zawiły, że pewne zdania należy czytać wielokrotnie, by zrozumieć ich treść,
a niekiedy sięgać do słownika, by ustalić znaczenie poszczególnych wyrazów. Studiowanie stosunków międzynarodowych polega na analizie treści i dynamiki zjawisk i procesów, a nie studiowanie języka.
Publikacja nie miała prawdopodobnie recenzenta wydawniczego, w każdym razie w stopce
redakcyjnej nie widnieje taka informacja, bo nie przepuściłby tej publikacji bez zasadniczych
korekt. W ogóle byłoby dobrze, gdyby o stosunkach międzynarodowych pisali specjaliści z tej
dziedziny. Jakkolwiek jest to „tylko” dział nauki o polityce, to jednak nie każdy politolog jest
w stanie zgłębić ich istotę i specyfikę.
Grażyna MICHAŁOWSKA
Recenzje
355
History with Documents, Bedford, St. Martin’s, Boston–New York 2009, s. 196.
Wśród badaczy demokratycznej opozycji w Europie Wschodniej przed 1989 r. Padraic
Kenney stanowi postać dość wyjątkową. Autor Rewolucyjnego karnawału1, publikacji nomen
omen rewolucyjnej, wprowadził do nieco zastałej dziedziny badań kilka nowych, orzeźwiających wątków. Po pierwsze, położył wyraźny nacisk na transnarodowy charakter procesów
„rewolucyjnych”, prowadzących do upadku bloku wschodniego. Po drugie, skupił się na latach
80. XX w., którym badacze Europy Wschodniej poświęcali dotąd mniej uwagi. Z tej odmiennej
perspektywy bierze się trzeci wątek. Kenney odkurzył bowiem, a pod wieloma względami
wręcz odkrył dla świata, wiele zapomnianych grup opozycyjnych i był w stanie w sposób przekonujący wykazać ich znaczenie w szerokim (i pojmowanym międzynarodowo) procesie zmian.
Recenzowana książka rozszerza i pogłębia to podejście, oferując przy tym wiele interesujących nowości. Mamy przed sobą bardzo szeroki historyczny pejzaż „trzeciej fali demokracji”
– ciągu (określenie, z którym Kenney mógłby się zgodzić, wskazuje ono bowiem na duży stopień wzajemnych powiązań) przemian inicjowanych przez masowe ruchy społeczne, zmierzających do demokratycznych reform. Panorama ruchów rewolucyjnych rozciągnięta jest tym
razem na cały „drugi” i „trzeci” świat. Polskiego czytelnika niezaznajomionego z podejściem
autora z całą pewnością zaskoczy wybór dokumentów pochodzących z naszego kraju – o czym
za chwilę.
Tytułowy rok 1989 to raczej symbol i punkt największego nasilenia zmian. Kenney’a interesuje czas od 1986 r. do 1991 r., choć cofa się okazjonalnie także do przełomowych dla ruchów
demokratyzacyjnych lat 1980 i 1975, a zmiany śledzi nieraz do czasu teraźniejszego. W tym
miejscu trzeba jednak zaznaczyć, że książka ta pisana była jako podręcznik akademicki, skierowana raczej do studentów bez głębszego przygotowania w dziedzinie historii, stosunków
międzynarodowych czy nauk politycznych. Z jednej strony ma to korzystny wpływ na język
wywodu (prosty i konkretny, choć barwny) i jego klarowność. Z drugiej – wiele kwestii poruszonych jest powierzchownie, a przewodniej tezie brakuje stanowczej konkluzji.
Konstrukcja książki jest podporządkowana nadrzędnemu celowi – wyjaśnieniu pojawienia
się w tym akurat momencie historii tak wielu masowych wystąpień dążących do demokratycznych przemian. Kenney proponuje czytelnikowi teoretyczny model, a następnie zestawia go ze
studiami sześciu przypadków rewolucyjnych prób. Prezentacji modelu poświęcona jest część
pierwsza książki, która ma formę i długość standardowego artykułu naukowego. Część druga
to obszerny wybór różnego rodzaju dokumentów. Podzielona jest na siedem rozdziałów. Pierwszy, ilustruje niejako „ducha czasu”, przedstawia bowiem dominujące we wczesnych latach 80.
XX w. wśród szeroko pojętych „dysydentów” wizje demokracji, roli praw człowieka oraz strategii politycznej opozycji. Pozostałe rozdziały poświęcone są historii konkretnych państw,
dobranych tak, by pojedyncze przypadki były reprezentatywne dla szerszych całości (regionów,
reżimów itd.). Całość uzupełnia kalendarium rewolucji demokratycznych w latach 1968–1995,
propozycje pytań do dyskusji ze studentami oraz sugerowana literatura dodatkowa do każdego
z sześciu studiów przypadków.
1
P. Kenney, Rewolucyjny karnawał. Europa Środkowa 1989, Wrocław 2005. Wydanie oryginalne:
P. Kenney, A Carnival of Revolution. Central Europe 1989, Princeton 2002.
356
Recenzje
Co zatem proponuje Kenney i w czym tkwi innowacyjność jego podejścia? Już na wstępie
(s. 3) odnotowuje dwa typy czynników, które kształtowały sytuację ruchów społecznych na
świecie w latach 80. XX w. Teoretycy nauk społecznych, w tym stosunków międzynarodowych,
określiliby je jako związane ze strukturą. Model Kenney’a skupia się na czterech dalekosiężnych, strukturalnych uwarunkowaniach działań opozycyjnych (s. 3–8). Są to: zmiana pokoleniowa, postęp technologiczny, rozprzestrzenianie się dyskursów na temat praw człowieka i non-violence (działania bez użycia przemocy) oraz wygasanie „zimnej wojny”.
W przypadku pierwszego czynnika autor odwołuje się do socjologicznego pojęcia pokolenia i sugeruje, że ideologiczne pokolenie roku ’68 zostało w latach 80. XX w. wyparte przez
nowe, postideologiczne, myślące raczej w kategoriach pragmatycznych niż utopijnych. Taka
generalizacja jest do przyjęcia w świetle zaprezentowanych dalej kazusów, jednak logika
wywodu pozostawia nieco do życzenia. Kenney zestawia bowiem zachodnie doświadczenie
roku ’68 ze wschodnioeuropejskim doświadczeniem lat 80. XX w., co wzmacnia trafność jego
tezy, nie wyczerpuje jednak w zadowalającym stopniu zagadnienia. Postęp technologiczny,
zwłaszcza w dziedzinie komunikacji i informacji (także druku) z całą pewnością otworzył przed
opozycjonistami późnych lat 80. XX w. możliwości, jakich nie mieli ich poprzednicy jeszcze
dziesięć lat wcześniej. Kenney wskazuje też na podwójne znaczenie nowinek technologicznych,
których przykładem jest magnetowid VHS. Było to zarazem urządzenie podważające monopol
telewizji w rozprzestrzenianiu przekazów wizualnych, jak również obiekt konsumenckich
marzeń obywateli świata socjalistycznego. Kwestie dyskursów na temat praw człowieka i non-violence autor omawia oddzielnie, co jest słuszne, choć rozgraniczenie jest być może niedostatecznie widoczne. Unikanie użycia przemocy przedstawia Kenney zdecydowanie za bardzo
jako ideę, a zbyt mało jako strategię opozycyjnego działania (choć to wynika z przedstawionych
w książce dokumentów). W kontekście praw człowieka przywołuje mocno zakorzenioną
w Europie Środkowej, a nieco mniej na Zachodzie2, tezę o roli porozumień helsińskich jako
podstawy dla ruchów społecznych i katalizatora zmian ustrojowych. Stawianie czynników społecznych na pierwszym planie jest bowiem dla Kenney’a charakterystyczne. Dlatego próżno
pośród czterech czynników strukturalnych szukać sytuacji ekonomicznej, choć w poszczególnych studiach przypadków i ten czynnik jest przez autora wskazywany jako znaczący. Wreszcie
ostatni czynnik – wygasanie „zimnej wojny”. To także sformułowanie typowe dla Kenney’a,
który za wszelką cenę i wbrew większości badaczy „końca zimnej wojny” stara się nie przeceniać roli Michaiła Gorbaczowa i Ronalda Reagana w fali demokratycznych rewolucji3.
Zarysowawszy podstawowe ramy strukturalne dla rozwoju ruchów demokratyzacyjnych
w latach 80. XX w., autor przechodzi do ogólnego omówienia ich cech wspólnych (s. 8–12).
Pierwszym i kluczowym jest działanie bez użycia przemocy, a zatem strategie otwartego protestu opartego na obywatelskim oporze, a nie zbrojnym buncie. Kenney zestawia tu pokojowe
procesy zmian w kierunku demokracji z przykładami równoczesnych krwawych konfrontacji:
rewolucji irańskiej oraz pierwszej intifady w Palestynie. Drugą cechą łączącą ruchy demokratyczne jest ich pluralizm, ideologiczna tolerancja lub wręcz „antyideologizm”. Kolejna to trans2
Najważniejsza w tym nurcie jest monografia poświęcona „efektowi helsińskiemu”: D.C. Thomas,
The Helsinki Effect. International Norms, Human Rights, and the Demise of Communism, Princeton 2001.
3
P. Kenney, Framing, Political Opportunities, and Civic Mobilization in the Eastern European Revolutions: A Case Study of Poland’s Freedom and Peace Movement, „Mobilization: An International Journal”
2001, t. 6, nr 2, s. 193–210.
Recenzje
357
narodowość, którą należy rozumieć jako wzajemną współzależność i powiązanie ruchów „dysydenckich”. Przykłady na wzajemne inspiracje w metodach działań i ideowych podstawach znajdziemy w wybranych dokumentach w drugiej części książki. Czwartą cechą omawianych
ruchów jest według Kenney’a ich zamierzoność. Jak twierdzi autor, wbrew temu, co zwykle
mówi się o pokojowych rewolucjach drugiej połowy lat 80. XX w., a zwłaszcza o europejskim
przełomie 1989 r., nie były to spontaniczne, niewyjaśnione i niemal „magiczne” zrywy, wynikające z abstrakcyjnego „ducha czasu”, ale efekt długoletnich procesów społecznych i działań
wielu oddanych aktywistów. W ten sposób Kenney buduje most między poziomem strukturalnym a indywidualnymi działaniami. We wcześniejszych książkach autora dotyczących Europy
Środkowej i zwłaszcza Polski, to właśnie „mikroperspektywa” stanowiła o innowacyjności spojrzenia4. W recenzowanej publikacji autorowi udaje się odnaleźć teoretyczną równowagę między
poziomami mikro i makro. Dokonuje tego poprzez potraktowanie ruchów społecznych jako
katalizatorów zmian (co stanowi ostatni punkt ich charakterystyki). W zarysowanych na
początku warunkach strukturalnych „ruch od idei do działania wymaga lokalnej, dopasowanej
do sytuacji interwencji. Kluczem do tego przejścia są ruchy społeczne, to jest zorganizowane
grupy zaangażowane w działanie zbiorowe i nakierowane na zmiany polityczne (lub inne)”
(s. 11). Na podstawowe pytanie badawcze książki – czemu rewolucje dokonały się w tak wielu
różnych miejscach w tym samym niemal czasie? – Kenney odpowiada: ponieważ wykształciły
się tam dobrze zorganizowane ruchy społeczne, wzajemnie się napędzające i będące w stanie
wykorzystać uwarunkowania strukturalne. Ruchy te zaś pojawiły się w tak różnych miejscach,
ponieważ na z pozoru różne problemy poszczególnych regionów (dekolonizację Afryki, korupcję wojskowych dyktatur w Azji i Ameryce Łacińskiej, wyczerpanie ideologicznej legitymacji
komunizmu w Europie) odpowiedzi były podobne: otwarta krytyka władzy, organizowanie się
opozycji i mobilizacja szerszych grup w formie ruchów społecznych, a wreszcie – rewolucja
bez przemocy.
Jak podkreśla autor, ruchy społeczne były zapalnikiem zmian, które, wbrew temu co sugeruje wielu zachodnich autorów, nie były zdeterminowane jedynie ekonomicznymi czy militarnymi zmaganiami mocarstw. W ten sposób książka Kenney’a, profesora historii i absolwenta
socjologii, stanowi ważny głos w sporze o wyjaśnienie rewolucji demokratycznych, toczącym
się w obrębie nauk politycznych i stosunków międzynarodowych.
Druga część książki to studia sześciu rewolucyjnych momentów historycznych. Pięciu
udanych, to znaczy niosących widoczną zmianę polityczną: Polski, Filipin, Chile, RPA oraz
Ukrainy; oraz jednej nieudanej – rewolty studenckiej w Chinach. Ponadto, pierwszy rozdział
tej części, poświęcony został demokratycznym ideom. Oprócz kanonicznych tekstów jak „Siła
bezsilnych” Vacláva Havla, przemówień Desmonda Tutu i Michaiła Gorbaczowa, przedstawia
czytelnikowi bardzo interesujące głosy dysydenckie z Chin (Wei Jingsheng), Iranu (Mehdi
Bazargan) i Birmy (Aung San Suu Kyi). Każdy dokument opatrzony jest krótką notką przybliżającą kontekst jego ogłoszenia i autora. Kazusy poszczególnych krajów zawierają ponadto
kilkustronicowe wprowadzenia historyczne. Wśród tekstów ilustrujących polski przełom demokratyczny znajdziemy program „Solidarności”, fragmenty listu Adama Michnika „O oporze”,
esej Jacka Kuronia „Zamiast rewolucji”. Kenney stawia je jednak na równi z prawie w ogóle
niedocenianymi i nie traktowanymi poważnie w dominującej historiografii manifestami Pomarańczowej Alternatywy („Rewolucja krasnoludków” Waldemara Fydrycha) oraz Ruchu
4
Patrz także: P. Kenney, Wrocławskie zadymy, Wrocław 2007.
358
Recenzje
„Wolność i Pokój” („Najtrudniej było nam przekroczyć własną śmieszność...”). Podobne zestawienia znajdujemy we wszystkich sześciu rozdziałach. Kenney przekonuje bowiem, że młodzieżowe ruchy społeczne, takie jak WiP oraz artystyczna kontestacja w poetyce Pomarańczowej Alternatywy odegrały bardzo istotną rolę w mobilizowaniu społeczeństw, ośmieszaniu reżimów i budowaniu wiary w to, że publiczny sprzeciw jest możliwy, a zmiany konieczne.
Praca Kenney’a jest wartościowa z dwóch powodów. Po pierwsze, stanowi unikatowy
i bardzo ciekawy zbiór trudno dostępnych dokumentów, z których wiele ukazuje się w oficjalnej publikacji po raz pierwszy. Po drugie, na uwagę zasługują teoretyczne propozycje i śmiałe
tezy autora, zaprezentowane tu we wzbogaconej w stosunku do wcześniejszych prac, choć bardzo przystępnej formie. Nowatorska, transnarodowa perspektywa może także być inspiracją
metodologiczną i bazą faktograficzną dla badań w dziedzinie stosunków międzynarodowych5.
Ze względu na małą objętość i nieco powierzchowne potraktowanie niektórych zagadnień, praca
pozostawia pewien niedosyt, nadaje się jednak doskonale na lekturę wprowadzającą do tematu
„trzeciej fali demokracji” oraz jako przykład odważnego podejścia do historii porównawczej.
Kacper SZULECKI
Badania w tzw. nurcie transnarodowym, zapożyczajace często elementy aparatu pojęciowego socjologii i metod badawczych historii porównawczej, są bardzo dobrym przykładem takiego interdyscyplinarnego dialogu. Patrz: M. Keck i K. Sikkink, Activists Beyond Borders. Advocacy Networks in International
Politics, Ithaca 1998; M. Evangelista, Unarmed Forces: The Transnational Movement to End the Cold War,
Ithaca 1999; T. Risse, S. Ropp i K. Sikkink (red.), The Power of Human Rights. International Norms and
Domestic Change, Cambridge 2001.
5
Recenzje
359
Karol Derwich, Instrumenty polityki zagranicznej USA wobec państw Ameryki Łacińskiej 1945–2000, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2010, s. 222.
„Tak daleko od Boga, tak blisko Stanów Zjednoczonych”. Parafrazując stare meksykańskie
powiedzenie, można odnieść je do całokształtu relacji międzyamerykańskich na przestrzeni
dziejów. Charakteryzowała je swoista cykliczność ukazująca okresy wzmożonego zainteresowania USA regionem i tzw. łagodnego zaniedbywania (benign neglect), podszyta jednakże
przekonaniem Stanów Zjednoczonych o hegemonicznej pozycji do jakiej są predestynowane
w zachodniej hemisferze. Jej zdobyciu i utrzymaniu służyło wiele niezwykle zróżnicowanych
instrumentów polityki zagranicznej. Karol Derwich w swojej książce przybliża najważniejsze
z nich, analizując mechanizmy ich działania oraz skuteczność na tle konkretnych przykładów
ich zastosowania.
Już na początku autor musiał zmierzyć się z wielością definicji i kryteriów klasyfikacji
instrumentów polityki zagranicznej oraz ich wzajemnie przenikającym się charakterem, gdyż
„istnienie wielu typologii i podziałów instrumentów polityki zagranicznej powoduje, iż ich omówienie przez poszczególnych badaczy niejednokrotnie znacznie się od siebie różni” (s. 19). Dla
uproszczenia, przyjęto zatem kryterium przedmiotowe, co pozwoliło na wyróżnienie trzech
głównych kategorii instrumentów stosowanych w latynoamerykańskiej polityce USA, którym
poświęcone zostały kolejne rozdziały książki – politycznych, ekonomicznych i militarnych.
Szczególnym środkiem amerykańskiej polityki zagranicznej są również – w opinii autora –
organizacje międzynarodowe wykorzystywane przez Stany Zjednoczone do realizacji i zabezpieczenia własnych interesów, w tym Organizacja Państw Amerykańskich (OPA), oraz instrumenty antynarkotykowej polityki USA w regionie.
Rozdział drugi został poświęcony politycznym instrumentom latynoamerykańskiej polityki
USA. Autor szczególne znaczenie przypisuje zwłaszcza dwóm z nich: inspiracjom przewrotów
politycznych oraz pomocy dla partii i ruchów politycznych. Praktyczne zastosowanie pierwszego z nich ilustrują przykłady zaangażowania USA w obalenie prezydenta Jacobo Arbenza
w Gwatemali w 1954 r. oraz prezydenta João Goularta w Brazylii dziesięć lat później. Nieco
bardziej zawoalowanym instrumentem politycznym wykorzystywanym w okresie zimnowojennym przez USA było wspieranie finansowe partii i ruchów opozycyjnych. Stany Zjednoczone
posłużyły się nimi np. w Chile dla obalenia „niewygodnego” prezydenta Salvadora Allende
w 1973 r. Autor wymienia cały wachlarz zastosowanych wówczas środków: dostarczanie
pomocy finansowej opozycyjnym ruchom politycznym, sponsorowanie akcji propagandowych,
przekupstwo, destabilizacja (desintegration) chilijskiej gospodarki czy też inspirowanie puczu
wojskowego. Obnażając skalę amerykańskiego zaangażowania, którego celem było zdestabilizowanie chilijskiej gospodarki, autor pisze, iż „administracja Richarda Nixona wydała w latach
1970–1973 ponad osiem milionów dolarów na działania mające uniemożliwić Salvadorowi
Allende skuteczne rządzenie” (s. 52). Zastosowana wówczas w Chile zakulisowa presja stała
się typowym środkiem wykorzystywanym przez administrację USA, zwłaszcza po fali ostracyzmu międzynarodowego związanego z kolejnymi interwencjami zbrojnymi. Ameryka Łacińska
niejednokrotnie bowiem pełniła rolę poligonu doświadczalnego amerykańskiej polityki zagranicznej, gdyż „działania z lat 1970–1973 były testem stosowania finansowania partii i ruchów
politycznych jako instrumentu służącego obaleniu rządu niesprzyjającego Stanom Zjednoczonym” (s. 53).
360
Recenzje
Największą krytykę międzynarodowej opinii społecznej budziły zawsze stosowane przez
USA instrumenty wojskowe. Stany Zjednoczone niejako tradycyjnie, uznając Amerykę Łacińską
za swoją strefę wpływów, sięgały po nie dla podtrzymania własnej pozycji. Począwszy od
XIX w. „dyplomacja kanonierek”, „polityka grubej pałki” czy nawet „dyplomacja dolarowa”
były kolejnymi wcieleniami hegemonistycznej polityki USA w regionie, nie stroniącej od wykorzystywania środków militarnych. Po krótkim okresie zainaugurowanej w latach 30. XX w.
polityki „dobrego sąsiedztwa”, w latach „zimnej wojny” powrócono do mechanizmów wojskowych, w tym zwłaszcza interwencji zbrojnych i pomocy wojskowej. Książka K. Derwicha skupia się na studiach przypadku amerykańskich interwencji bezpośrednich na Kubie w 1961 r.,
w Dominikanie w 1965 r., Grenadzie w 1983 r. oraz w Panamie w 1989 r. Nakreśla szerokie
tło wydarzeń, ich przebieg i percepcję zarówno w USA, jak i wśród państw latynoamerykańskich. Uzupełnia je analiza znaczenia pomocy wojskowej udzielanej krajom latynoamerykańskim, stanowiąca jeden z najważniejszym środków amerykańskiej polityki zagranicznej za prezydentury Ronalda Reagana. Przykładem jej wykorzystania w amerykańskiej strategii antykomunistycznej może być zaangażowanie USA w konflikty środkowoamerykańskie w latach 80.
XX w., w tym zwłaszcza kontrowersyjne finansowanie oddziałów kontrrewolucyjnych (tzw.
contras). Autor ukazuje zakulisowe działania amerykańskiej administracji, ignorowanie zaleceń
Kongresu, sieć nieoficjalnych powiązań międzynarodowych, a przez to praktyczne zastosowanie
tzw. doktryny Reagana w zachodniej hemisferze.
W następnej części recenzowanej pozycji autor skupił się na analizie ekonomicznych
mechanizmów latynoamerykańskiej polityki USA. Szczególną uwagę poświęcono Sojuszowi
dla Postępu oraz Inicjatywie Basenu Morza Karaibskiego. Jak pisze K. Derwich we wstępie do
rozdziału, „niewątpliwie wszelkie rozważania na temat ekonomicznych instrumentów latynoamerykańskiej polityki USA należy rozpocząć od projektu określanego jako Sojusz dla Postępu”
(s. 129). Ze stwierdzeniem tym można jednak polemizować. Wprawdzie w pierwszych latach
„zimnej wojny” kwestie ekonomiczne w polityce USA wobec Ameryki Łacińskiej zeszły na
dalszy plan, ustępując miejsca nasilającej się wojnie z komunizmem, nie zignorowano ich jednakże całkowicie. W stosunkach z południowymi sąsiadami hołdowano początkowo zasadzie
trade not aid, wbrew oczekiwaniom i nadziejom państw latynoskich, ale już podczas prezydentury Dwighta Eisenhowera reguła ta zaczęła ewoluować. Dostrzeżono możliwość wykorzystania
środków ekonomicznych w polityce antykomunistycznej, także w ramach zachodniej hemisfery.
Pierwszym większym projektem, kładącym podwaliny pod ogłoszony rok później Sojusz dla
Postępu, stał się Fundusz Powierniczy Postępu Społecznego (Social Progress Trust Fund
– SPTF). Nadał on pomocy ekonomicznej udzielanej Ameryce Łacińskiej rangę istotnego narzędzia walki z zagrożeniem komunistycznym na zachodniej półkuli. Jego utworzenie świadczyło
również o dostrzeżeniu przez amerykańskich decydentów wpływu, jaki na rozwój ideologii
komunistycznej w regionie wywiera ubóstwo społeczeństwa i nękające je problemy społeczno-gospodarcze. Sojusz dla Postępu rozwijał większość celów SPTF i, mimo że jego założenia
nie zostały całkowicie zrealizowane, stał się kamieniem milowym w polityce ekonomicznej
USA wobec państw latynoamerykańskich, inspirującym kolejne projekty gospodarcze. Wiele
z nich, jak choćby Inicjatywa Basenu Morza Karaibskiego, funkcjonowały niejednokrotnie również w charakterze politycznych mechanizmów amerykańskiej strategii.
Jako jeden z wykorzystywanych przez USA od początku lat 90. XX w. instrumentów autor
wymienia również integrację gospodarczą zachodniej półkuli. Jak stwierdza, jednym z celów
zaangażowania USA było „wykorzystanie potencjału gospodarczego, jaki w wyniku przepro-
Recenzje
361
wadzonych reform tworzyły gospodarki latynoamerykańskie; znaczenie Ameryki Łacińskiej dla
Stanów Zjednoczonych miało przede wszystkim charakter gospodarczy – przezwyciężywszy
trudności ››straconej dekady‹‹ lat osiemdziesiątych, Ameryka Łacińska stawała się szybko rozwijającym się rynkiem dla amerykańskiego eksportu. Integracja gospodarcza miała też służyć
osiągnięciu innych, nie mniej ważnych dla USA, celów w obszarze zachodniej półkuli, takich
jak walka z narkobiznesem, umocnienie wartości demokratycznych, problem nielegalnej migracji latynoamerykańskiej w USA” (s. 149–150). Autor dogłębnie analizuje założenia, jakie przyświecały podpisaniu Północnoamerykańskiego Układu o Wolnym Handlu (North American Free
Trade Agreement – NAFTA) a także jego konsekwencje dla Stanów Zjednoczonych, zarówno
stricte ekonomiczne, jak i polityczne. Przedstawia również proces negocjacji oraz przyczyny
fiaska idei Strefy Wolnego Handlu Obu Ameryk (Free Trade Area of the Americas – FTAA).
Pomimo jej niepowodzenia autor stawia tezę, że integracja ekonomiczna była najważniejszym
instrumentem polityki zagranicznej USA wobec Ameryki Łacińskiej w latach 90. XX w.
(s. 164). Wprawdzie dziś gospodarcze oblicze Ameryki Łacińskiej intensywnie ewoluuje, obfitując w alternatywne wobec USA wizje i projekty rozwoju ekonomicznego, powstałe na bazie
rozczarowania rezultatami promowanego przez USA „konsensusu waszyngtońskiego”, integracja gospodarcza regionu intensywnie się rozwija. Wśród jej najważniejszych osiągnięć znajduje
się nie tylko sukces NAFTA, czy też liberalizacja handlu w ramach zachodniej hemisfery, ale
również gęstniejąca sieć powiązań ekonomicznych między państwami latynoamerykańskimi
i ich dynamicznych relacji ze Stanami Zjednoczonymi.
W rozdziale piątym autor podkreślił rolę, jaką w latynoamerykańskiej polityce Stanów
Zjednoczonych odgrywała idea panamerykanizmu oraz wyrosły z niej system międzyamerykański symbolizowany przez Organizację Państw Amerykańskich. W przeciwieństwie do ruchu
panamerykańskiego, powstały po II wojnie światowej system międzyamerykański w założeniu
miał mieć charakter demokratyczny, umożliwiający partnerską współpracę między wszystkimi
państwami amerykańskimi. Od początku jednak wpisany został w zimnowojenną strategię USA
wobec krajów latynoskich. W tym okresie OPA stała się bowiem mechanizmem amerykańskiej
krucjaty z komunizmem, wykorzystywanym zarówno do uzyskiwania poparcia państw amerykańskich dla działań USA lub do ich legalizacji ex post, jak też do demonstracji amerykańskiego
przywiązania do działań wielostronnych. W miarę upływu czasu państwa latynoamerykańskie
stawały się jednak coraz bardziej świadome faktycznej roli OPA i jej powiązań z USA, co przełożyło się na pogłębiającą się erozję zaufania do organizacji. W konsekwencji, „OPA nie została
w pełni wykorzystana przez Waszyngton jako instrument służący realizacji polityki latynoamerykańskiej USA” (s. 184).
Specyficznymi instrumentami wykorzystywanymi przez USA w polityce wobec państw
Ameryki Łacińskiej są mechanizmy podporządkowane walce z narkobiznesem. Z racji złożoności problemu łączą one wielokrotnie w sobie elementy polityczne i ekonomiczne. Autor kładzie
nacisk na militarne elementy polityki USA, przypisując im decydujące znaczenie. Wojskowy
charakter zaangażowania USA w państwach andyjskich umożliwił płynne przejście z okresu
wojny z komunizmem do zwalczania narkotyków, a w późniejszym okresie – od „wojny z narkotykami” do „wojny z terroryzmem”. Podkreślono również rolę specyficznego narzędzia polityki, jakim jest certyfikacja antynarkotykowa. Narastające wokół niego kontrowersje sprawiają
jednak, że obecnie większym zaufaniem państw latynoamerykańskich cieszy się wypracowany w ramach OPA Mechanizm Oceny Wielostronnej (Multilateral Evaluation Mechanism
– MEM), który w założeniu jest instrumentem obiektywnym, przejrzystym i wszechstronnym.
362
Recenzje
Omawiana pozycja charakteryzuje się wysokim poziomem merytorycznym oraz klarownym, uporządkowanym układem treści. Do zalet książki K. Derwicha należy z pewnością podkreślenie złożonego charakteru instrumentów latynoamerykańskiej polityki Stanów Zjednoczonych – łączą one bowiem wielokrotnie pierwiastki polityczne, ekonomiczne i militarne, utrudniając ich jednoznaczną klasyfikację. Nie są one jednak wyjątkowe na tle zaangażowania
Stanów Zjednoczonych w innych regionach świata, gdyż „analiza instrumentów polityki zagranicznej Stanów Zjednoczonych na przykładzie ich zastosowania w Ameryce Łacińskiej stanowi
jedynie swoiste case study – model, który wydaje się przydatny również w innych miejscach
i sytuacjach” (s. 208).
Może nieco drażnić maniera autora wyrażającego niejednokrotnie bardzo zdecydowane
sądy („jest pewne”, „nie budzi żadnych wątpliwości” itd.), które jednak mogą być uznane za
dyskusyjne, jak choćby kiedy stwierdza, że „z perspektywy czasu nie ulega wątpliwości, że
najpoważniejszym i najbardziej skomplikowanym zagrożeniem jest narkobiznes” (s. 185). O ile
rzeczywiście, w latach 90. XX w. „wojna z narkotykami” traktowana była przez latynoamerykańską politykę USA priorytetowo, o tyle dzisiaj stanowi ona w skali hemisfery zaledwie jeden
z przejawów amerykańskiego zaangażowania. Trudno również mówić o tym, że jest to główny
cel przyświecający polityce USA wobec wszystkich krajów, czy też subregionów Ameryki
Łacińskiej.
W książce zdarzają się nieliczne błędy, jak choćby rozwinięcie skrótu DEA jako Drug
Enforcement Agency (zamiast Drug Enforcement Administration) (s. 186) – nie umniejszają one
jednak wysokiej oceny recenzowanej pozycji. Pracę czyta się z przyjemnością. Tezy są jasno
zarysowane i dokładnie uzasadnione. Szacunek budzi erudycja autora oraz liczba pozycji, w tym
dokumentów źródłowych, jakie zostały przywołane w pracy. Książka w sposób bardzo przystępny przedstawia najważniejsze instrumenty latynoamerykańskiej polityki zagranicznej, ich
klasyfikację i przykłady praktycznego zastosowania. Pozycja ta jest zatem godna polecenia dla
wszystkich zajmujących się polityką zagraniczną Stanów Zjednoczonych oraz Ameryki Łacińskiej, jak również wszystkich zainteresowanych szeroko rozumianymi problemami zachodniej
hemisfery.
Anita OBERDA-MONKIEWICZ
Recenzje
363
Hussein Kassim, Handley Stevens, Air Transport and the European Union. Europeization and Its Limits, Palgrave Studies in European Union Politics, Palgrave
Macmillan, Hampshire – New York 2010, s. 332.
W debacie teoretycznej o różnych obszarach integracji europejskiej i procesach europeizacji brakowało dotychczas pogłębionej i szerzej ujętej refleksji na temat polityki i regulacji prawnych w tak ważnej dla gospodarki i handlu dziedzinie jak transport lotniczy.
Lukę tę podjęli się wypełnić – i to z powodzeniem uczynili – dwaj kompetentni autorzy,
przedstawiając komplementarnie ujętą analizę istoty, historii i wyników procesu znaczącej także
w szerszych relacjach międzynarodowych transformacji europejskiego sektora lotnictwa cywilnego. Są to: profesor Hussein Kassim – politolog działający w Centre for Competition Policy
University of East Anglia, UK, oraz Handley Stevens – były dyrektor International Aviation
w Department of Transport w latach 1994–2007, który pełnił także funkcję visiting research
associated w European Institute w London School of Economics and Political Science, UK.
W monografii tej postarano się o wnikliwą i dość obszerną ocenę procesu transformacji
sektora lotniczego w Europie, ukazując zarówno politykę Unii Europejskiej, jak i państw członkowskich oraz świata zewnętrznego, z uwzględnieniem różnych uwarunkowań, w jakich władze
Wspólnot i Unii Europejskiej mogły rozszerzać swe kompetencje instytucjonalne i funkcjonalne.
Działania te przedstawiono w aspekcie dynamiki procesów integracji gospodarczej oraz interesów państw i przedsiębiorstw lotniczych.
Współczesna polityka wobec lotnictwa cywilnego jest godna uwagi zarówno z perspektywy jej europeizacji, jak też w szerszym kontekście międzynarodowym. Pojawiają się bowiem
w tym obszarze gospodarki nowi, znaczący aktorzy, a także nowe czynniki współkształtujące
oraz nowe wyzwania.
Przełomowe, określane w tej monografii jako „rewolucyjne”, zmiany w polityce wspólnotowej wobec cywilnego lotnictwa europejskiego nastąpiły dopiero w latach 80. XX w. Liberalizacja znacznie zmieniła ten sektor, charakteryzujący się dotychczas historycznie ukształtowanym oddziaływaniem interwencjonizmu państwowego, protekcjonizmu oraz różnego rodzaju
porozumień korporacyjnych, kwalifikowanych jako „zmowy” (collusions). Pomimo występującej opozycji ze strony państw członkowskich, Unia Europejska okazała się główną siłą sprawczą w dokonaniu daleko idących przemian w lotnictwie cywilnym i w zarządzaniu nim.
W monografii przedstawiono trafnie zarysowaną charakterystykę stopniowo przebiegającego
procesu oddziaływania Wspólnot i Unii Europejskiej na przemiany w lotnictwie cywilnym, rozszerzania swego wpływu na politykę lotniczą, na polityków i państwa członkowskie, przemysł
oraz procedury zarządzania tym sektorem gospodarki.
Autorzy monografii, kwestionując różne teorie i podejścia badawcze, twierdzą, że większą
uwagę należy zwracać obecnie na międzynarodowy kontekst w odniesieniu do wszystkich etapów kształtowania polityki wobec lotnictwa. Przedstawiając badania wyników polityki lotniczej
w czterech czołowych państwach wskazują, że wpływ Unii Europejskiej na tę politykę powinien
być szczególnie dokładnie mierzony i oceniany, począwszy od analiz prowadzonych na poziomie krajów członkowskich.
Racjonalnie zaprojektowany profil edytorski tej wartościowej poznawczo publikacji jest
nacechowany zarówno odpowiednią starannością pod względem formy, jak i wysoką kulturą
przekazu, co wynika już z samej konstrukcji treści dzieła, bardzo klarownie, spójnie usystema-
364
Recenzje
tyzowanego, co znacznie może ułatwić korzystanie z jego bogatych treści merytorycznych.
Ujęto je w trzech zasadniczych częściach i 11 rozdziałach, przyporządkowanych w założeniu
generalnym prezentacji w sekwencji chronologiczno-problemowej, co pozwoliło odpowiednio
uwypuklić i zaakcentować zarówno główne przesłanki i tezy prowadzonych badań, jak i kompleksowo zarysowane wyznaczniki analizowanych problemów europejskiej i szerszej międzynarodowej polityki lotniczej. Przybliżenie założeń generalnych i metodycznych, jakimi kierowali się autorzy monografii osiągnięto m.in. dzięki zwięźle ujętym – słowu odautorskiemu
i wprowadzeniu, w którym odnotowano także stanowisko czołowych przedstawicieli doktryny
w kontekście prezentowanych tez dzieła, z zaznaczeniem ocen krytycznych. Podkreśla się, że
działania UE przekształcające odpowiednimi regulacjami sektor lotnictwa cywilnego nie tylko
stworzyły europejski system regionalny, usytuowany między systemami narodowymi i systemem globalnym, inspirowany założeniami liberalnymi, ale zamieniły dotychczasowy reżim
oparty na władzy państw wobec lotnictwa cywilnego na reżim multilateralny systemu norm,
egzekwowanych przez ponadnarodowe władze tworzące ten system. Państwa straciły przez to
swoje władztwo, pozwalające im poprzednio chronić i swobodnie subsydiować swe linie lotnicze. Przemiany te odnoszą się nie tylko do regulacji czysto ekonomicznych. Wspólna polityka
transportowa obejmuje każdą niemal dziedzinę tego sektora gospodarki. Unia Europejska stała
się władzą regulującą w wielu dziedzinach technicznych i operacyjnych lotnictwa cywilnego.
W zarządzaniu ruchem lotniczym, tradycyjnie poddawanym narodowej kontroli państw, UE
wystąpiła z inicjatywą Single European Sky, programem zakładającym współpracę i interoperacyjne współdziałanie infrastruktury lotniczej państw członkowskich w zakresie bezpieczeństwa i ochrony środowiska, tworząc European Aviation Safety Organization, a także wprowadzając normy kontroli hałasu. Wpływ oddziaływania UE na politykę lotniczą nie został ograniczony tylko do terytoriów państw członkowskich, a ma także rozszerzający się zasięg
międzynarodowy. Jej reżim w tym zakresie rozszerza się także na państwa sąsiedzkie, a zasady
odnoszące się do konkurencji i bezpieczeństwa lotniczego są stosowane wobec przewoźników
z państw nienależących do Unii Europejskiej, ale świadczących usługi na jej obszarze. Unia
zawarła bowiem wiele umów o usługach lotniczych z państwami trzecimi, w tym także z USA.
Rozwija również nowe, niekiedy innowacyjne relacje z utworzonymi organizacjami regionalnymi, takimi jak European Civil Aviation Conference, będącymi głównym forum międzyrządowej współpracy lotniczej także w ramach Eurocontrol. W skali globalnej, UE działa czynnie
w International Civil Aviation Organization (ICAO). Wywiera również znaczący wpływ na
przemysł lotniczy, skutkujący nie tylko wewnątrzunijnie, ale szerzej w skali międzynarodowej.
Głównym celem, jaki założyli autorzy dzieła było zbadanie i przybliżenie procesów rozwoju dość szerokiego spektrum transformacji polityki lotniczej w ramach UE, z zaznaczeniem
aspektów teoretycznych, ale z niedającym się niekiedy uniknąć eklektyzmem, czego mieli świadomość. Międzynarodowy kontekst działań UE skłaniał do uwzględniania zarówno piśmiennictwa tradycyjnego dotyczącego procesów integracji, jak też pojawiających się dopiero ujęć problematyki w płaszczyźnie analiz naukowych zjawisk europeizacji. Analiza oddziaływania UE
na lotnictwo ze strategicznej perspektywy politycznej stawała się w literaturze od lat 90. XX w.
tematem dość atrakcyjnym.
„Unaukowienie” europeizacji było początkowo w literaturze fragmentaryczne i chaotyczne,
ale z czasem uzyskało kształt bardziej uporządkowany i zunifikowany. Przedmiotem krytyki
autorów monografii jest zwłaszcza słabość rozumowania i analiz „od ogółu do szczegółu” – jako
metoda top down approach przez porównywanie krajowych polityk lotniczych w dwóch
Recenzje
365
sekwencjach czasu, tj. jak szybko państwa reagują na rozwój występujący na poziomie UE i jak
UE oddziałuje przy pomocy innych czynników na tworzenie zmian w polityce krajowej. Z takiej
perspektywy metodycznej integracja europejska jest rozumiana jako rozwój polityki i działań
UE, zaś „europeizacja” – jako zmiany lokalne spowodowane częściowo przez działania UE
i ściśle wzajemnie powiązane w postaci „skomplikowanych pierścieni współzależnych sprzężeń
zwrotnych” (complex inerdependent feedback loops).
W pierwszej części książki, zatytułowanej: „Transport lotniczy według reżimu tradycjonalnego”, scharakteryzowano w dwóch rozdziałach: rozwój prawa lotniczego według systemu
chicagowskiego, jego instytucje, zasady i normy oraz działania deregulacyjne w USA i „pierwszą falę” lotniczych porozumień dwustronnych, a w rozdziale następnym politykę lotniczą
państw europejskich, tj. Francji, Holandii, Niemiec i Wielkiej Brytanii, z uwzględnieniem ich
reagowania na deregulacje w Stanach Zjednoczonych.
W pięciu rozdziałach części drugiej autorzy analizują kolejno etapy kształtowania wspólnej
polityki transportowej w dziedzinie lotnictwa i jej uwarunkowania. Na początku scharakteryzowano kompetencje i możliwości oddziaływania Wspólnoty Europejskiej na istniejące wówczas
struktury lotnictwa cywilnego, w kontekście przepisów Traktatu o EWG, zasad konkurencji
i wspólnotowego systemu instytucjonalnego. Przedstawiono pierwsze inicjatywy oddziaływania
Wspólnoty na transport lotniczy, analizując przyczyny marginalizowania takich działań aż do
lat 80. XX w.
Następnie scharakteryzowano przełom, jaki nastąpił w 1987 r., wskazując na drugie memorandum komisji, rozszerzone negocjacje między państwami członkowskimi, zmianę w uwarunkowaniach międzynarodowych, wynikających z wprowadzenia przez USA nowej polityki lotniczej, objaśniając, czym kierowała się Rada, odchodząc od początkowej opozycji ku przyjęciu
pierwszego pakietu liberalizacji na podstawie propozycji Komisji Europejskiej. Scharakteryzowano również kolejne etapy liberalizacji w postaci: pakietu drugiego (1990 r.), frachtu towarowego drogą lotniczą (1990 r.) oraz pakietu trzeciego (1992 r.), a także podjętych środków
pomocniczych, zapobiegających naruszaniu zasad jednolitego rynku. Ukazano także rolę zasad
konkurencji oraz jak UE wspierała stan równowagi, podstawowy w osiąganiu celów liberalizacji. Ponadto, przedstawiono rozszerzenie wspólnej polityki transportu lotniczego poza środki
liberalizujące na prowadzone z powodzeniem działania w dziedzinach bezpieczeństwa i zarządzania ruchem lotniczym, po uprzednim przeprowadzeniu reform traktatowych, umożliwiających objęcie kompetencjami UE nowych pól aktywności, tworząc preferencje państw członkowskich dla stabilności i jednolitości prawa wspólnotowego, a raczej nie kierując się mniej
przewidywalnym stosowaniem implementowanych porozumień międzyrządowych według
prawa krajowego. W rozdziale ósmym skupiono uwagę na zewnętrznych obszarach wspólnej
polityki transportu lotniczego, począwszy od pierwszych inicjatyw komisji aż po rozszerzenie
jednolitego rynku na państwa sąsiednie i rozwijanie – po wyroku Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości (ETS) w sprawie open skies – przez komisję, w imieniu Wspólnoty, negocjacji porozumień o usługach lotniczych. Zaprezentowano też zewnętrzne skutki wspólnej polityki
w dziedzinie transportu lotniczego, a także wpływ na regionalne i globalne gremia lotnicze, oraz
oddziaływanie norm unijnych na kraje trzecie i ich linie lotnicze – z oceną szerszych konsekwencji obecności UE jako głównego czynnika w lotnictwie światowym.
W części trzeciej przeanalizowano wpływ działania UE na państwa członkowskie oraz na
„świat zewnętrzny” w wyniku regulacji jednolitego rynku lotniczego, jako nowego regionalnego
porządku uwzględniającego: stosowanie zasad konkurencji, kontrolę pomocy państw dla lotnic-
366
Recenzje
twa i regulowanie łączenia firm oraz aliansów. Wpłynęło to na zwiększenie konkurencyjności
przemysłu lotnictwa europejskiego, także w skali globalnej, jak i na zmiany w polityce lotniczej
czterech państw członkowskich UE o największym potencjale w tej dziedzinie gospodarki.
W ostatnim rozdziale 11. zarysowano syntetycznie ujęte wyniki badań nad polityką lotniczą UE
i jej skutkami, zaznaczając, iż pełniejsze jej zaprezentowanie wymagałoby uwzględnienia analizy procesów przebiegających np. w takich dziedzinach, jak: bezpieczeństwo, zarządzanie
ruchem lotniczym i ochrona środowiska – w porównaniu z regulacjami gospodarczymi dotyczącymi lotnictwa. W aspekcie metodyki badań procesów europeizacji polityki lotniczej
zauważa się, że wystąpiły pewne ograniczenia w literaturze z tego zakresu i aby ukazać rozmiary przemian w tej polityce należałoby zastosować odpowiednie narzędzia badawcze. Przedstawiono również trzy sugestie do dalszych badań, dotyczące: wpływu czynników międzynarodowych na dynamikę procesu decyzyjnego w UE; zewnętrznych skutków polityki lotniczej UE,
a zwłaszcza oddziaływania na międzynarodowe struktury podejmujące regulacje w dziedzinie
lotnictwa; literatury podejmującej problematykę europeizacji lotnictwa i stosowanych metod
badawczych, ukazujących m.in. wpływ polityki lotniczej UE także na inne sektory gospodarki.
Podstawowe treści merytoryczne dzieła uzupełniono dość bogatymi przypisami, ale
umieszczonymi oddzielnie w jego końcowej części. Zadbano o trafnie dobraną obszerną bibliografię (s. 298–325), 17 klarownie, porównawczo ujętych tabel – syntetycznie wspomagających
treści rozważań zawartych w poszczególnych rozdziałach, a także załączono cztery rysunki ukazujące porównania zmian, jakie zaistniały w polityce lotniczej Francji, Holandii, Niemiec
i Wielkiej Brytanii w latach 1984–2008. Zamieszczono także krótki słownik pomocniczy z objaśnieniem niektórych pojęć, właściwie zintegrowany indeks oraz wykaz skrótów i akronimów.
Łącznie – czyni to ocenianą monografię bardzo użyteczną w studiowaniu samodzielnym
i w dydaktyce. Zawarte w treści monografii wnikliwie, krytycznie naświetlone oceny merytoryczne i metodyczne oraz bezpośrednio i pośrednio zaznaczone sugestie i rekomendacje także
uzasadniają podjęcie jej lektury.
Leonard ŁUKASZUK
Recenzje
367
Rupert Smith, Przydatność siły militarnej. Sztuka wojenna we współczesnym świecie,
Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2010, s. 498.
Konflikty ostatnich lat (m.in. w Bośni, Kosowie, Afganistanie) pokazały, że posiadanie
większych i lepiej wyposażonych sił zbrojnych nie zawsze gwarantuje zwycięstwo. Co więcej,
użycie konwencjonalnych broni i metod walki nie zawsze przynosi natychmiastowe i zakładane
korzyści w warunkach starć na tle narodowościowym, ideologicznym, czy kryzysów zbrojnych
o charakterze lokalnym, z którymi najczęściej mieliśmy do czynienia w ostatnich dwóch dziesięcioleciach. Powstaje więc pytanie: Jak skutecznie wykorzystać posiadaną siłę militarną, aby
przyniosła jak największe korzyści w realiach, w których rozgrywają się współczesne „wojny”?
Czy może aż tak bardzo zmienił się charakter konfliktów toczonych w XXI w., że przydatność
tradycyjnie wykorzystywanej siły zbrojnej radykalnie zmalała, a nawet coraz częściej bezzasadne wydaje się jej użycie?
Rupert Smith już w pierwszych wersach swojej książki stwierdza, że wojna w formie,
w której najczęściej ją sobie wyobrażamy, jako konfrontacja wielkich, dobrze uzbrojonych
armii, przynosząca szybkie i ostateczne rozwiązanie sporu międzynarodowego już nie istnieje.
Rozwój rzeczywistości międzynarodowej, globalizacja i rozwój techniki sprawiły, iż nastąpiła
zmiana paradygmatu „wojny przemysłowej” na paradygmat „wojny wśród społeczeństw” i aby
zwycięsko wychodzić ze współczesnych konfrontacji siłowych, należy jak najszybciej dostosować myślenie zarówno na poziomie strategicznym, jak i taktycznym do nowych realiów. Choć
wojna w swojej tradycyjnej postaci być może stała się reliktem przeszłości, państwa nadal przypisują ogromne znaczenie posiadaniu i modernizacji swoich armii i są one nadal używane
w konfrontacjach i konfliktach, od których wcale nie jest wolny XXI wiek. Tytułowe pytanie
o przydatność siły militarnej we współczesnym świecie jest więc jak najbardziej godne uwagi.
Książka powstała na podstawie własnych ponad 40-letnich doświadczeń autora, zdobytych
podczas służby w armii Wielkiej Brytanii. Rupert Smith jako dowódca brytyjskiej dywizji pancernej, brał udział m.in. w pierwszej wojnie w Zatoce (1990–1991), pełnił funkcję zwierzchnika międzynarodowych sił zbrojnych UNPROFOR w Bośni (w 1995 r.), zwierzchnika brytyjskich sił zbrojnych w Irlandii Północnej (1996–1998), a karierę wojskową zakończył w 2001 r.
na stanowisku zastępcy dowódcy Połączonych Sił Zbrojnych NATO w Europie (DSACEUR),
które objął w 1998 r. Jak sam zauważa, uzyskane przez niego przygotowanie teoretyczne i praktyczne, zdominowane warunkami zimnowojennego konfliktu, wielokrotnie było nieadekwatne
do realiów, w których przyszło mu dowodzić. Konfrontacja zimnowojennych założeń teoretycznych z szybko zmieniającymi się realiami starć zbrojnych, które miały miejsce w XX w.
wielokrotnie powodowała tytułowe pytanie o zasadność użycia siły militarnej w sytuacji potyczek coraz częściej toczonych wśród cywili, gdzie ważne są nie tylko cele wojskowe, ale ponad
wszystko ich polityczny kontekst. W trzech rozdziałach autor stara się nie tylko przedstawić
poglądy wielkich strategów, takich jak Napoleon Bonaparte, Carl Philip Gottlieb von Clausewitz czy Helmut von Moltke, ale i analizuje przebieg konfliktów ostatnich dwóch stuleci,
a płynące z tej analizy wnioski stanowią źródło otwierającej książkę tezy, iż „wojna już nie istnieje”, a raczej, że nastąpiła zupełna zmiana dotychczas obowiązującego paradygmatu wojny.
Pierwsze dwa rozdziały książki stanowią analizę i przedstawienie wydarzeń oraz teorii
strategicznych, które wpłynęły na ewolucję i wreszcie zmianę paradygmatu „wojny przemysłowej” na paradygmat „wojny wśród społeczeństw”, którego genezie i definicji poświęcona jest
368
Recenzje
znaczna część publikacji, począwszy od wstępu. Odnosi się wrażenie, że zrozumienie, z czego
ta zmiana wynikała i jakie są jej konsekwencje dla współczesnych sił zbrojnych i strategów,
jest kluczowe dla udzielenia odpowiedzi na tytułowe pytanie o przydatność siły militarnej we
współczesnych czasach. Paradygmat jest rozumiany za Thomasem Kuhnem, jako system obowiązujących przekonań, tak dalece uchodzących za niepodważalne, że do ich zmiany konieczne
jest szczególne wydarzenie, które powoduje przyjęcie nowych założeń. W wypadku paradygmatu wojny pierwszą przyczyną zmiany było pojawienie się broni jądrowej w 1945 r., a wydarzeniem decydującym był koniec „zimnej wojny” w 1989 r. Paradygmat „wojny wśród społeczeństw” wedle autora najlepiej opisuje rzeczywistość, w której przyszło działać współczesnym
wojskowym, w tym jemu samemu. „Wojna wśród społeczeństw” charakteryzuje się brakiem
wyodrębnionego pola bitwy między armiami, często brakiem samych regularnych armii –
„polem bitwy stają się sami ludzie”, którzy są też celem walki. Konflikty nie mają ściśle wyznaczonych ram czasowych, a ich uczestnicy starają się osiągnąć cel przy jak najmniejszych stratach własnych. Niezrozumienie realiów „wojny wśród społeczeństw” oraz lekceważenie zaistniałych zmian charakteru walki i przeciwnika można wskazać jako przyczynę porażek państw
zachodnich, jak i Rosji, w konfliktach militarnych ostatnich piętnastu lat.
Dominujące poglądy dotyczące wojen i użycia sił militarnych kształtowały się wraz z rozwojem państw narodowych i przemysłu od końca XVIII w. i przez cały XIX w., osiągając pełną
formę podczas obu wojen światowych. Początek współczesnych sił zbrojnych autor przypisuje
jednemu człowiekowi – Napoleonowi – przedstawionemu jako doskonały strateg i innowator,
twórca armii obywatelskiej, złożonej z żołnierzy, którzy identyfikują się na nieznaną dotąd skalę
z własnym krajem oraz twórca wielu taktyk operacyjnych, które przez lata zapewniały mu zwycięstwo nad siłami antynapoleońskiej koalicji. Co więcej, francuskie sukcesy niejako wymusiły
zmiany w armiach przeciwników cesarza Francuzów, szczególnie w armii pruskiej, gdzie
zaczęto „profesjonalizację” kadr przy pomocy powstałej w 1810 r. Kriegsakademie, jak i utworzono sztab generalny, koordynujący działania poszczególnych formacji. Są też przywołane tezy
Carla Philipa Gottlieba von Clausewitza opisane w 8 księgach „O wojnie” takie jak ta, że wojna
jest nieodłącznie związana, wprost wypływa z celów politycznych, że do jej wygrania potrzebna
jest jedność „trójcy” złożonej z państwa, armii i narodu i że do wygrania bitwy nie wystarczą
tylko środki, ale konieczna jest też wola walki. Te i wiele innych założeń przedstawionych przez
Clausewitza, które niewątpliwie stworzyły teoretyczne zaplecze do rozwoju paradygmatu
„wojny przemysłowej”, nadal pozostają przydatne i są przywoływane przez autora podczas
analizy poszczególnych konfliktów w kolejnych częściach książki.
Rozwój przemysłu i konstruowanie coraz nowocześniejszych modeli broni (strzelba sportowa Pauly’ego, karabin iglicowy von Dreysa, rewolwer Colta), które gwałtownie przyspieszyło
po zakończeniu wojen napoleońskich, idące w parze z szerzeniem koncepcji powszechnego
poboru, dążeniem do sprawnej mobilizacji wojsk i profesjonalizacją armii dodatkowo potwierdza, że symbioza „wojny przemysłowej” z produkcją jest niepodważalna. Opisywana następnie
amerykańska wojna secesyjna (1861–1865), zjednoczenie Niemiec za sprawą polityki „krwi
i żelaza” Otto von Bismarcka i zdolności organizacyjnych Helmuta von Moltke (starszego) oraz
jego doktryna centralnego planowania i zdecentralizowanego dowodzenia wpływały na coraz
większą konsolidację obrazu wojny przemysłowej, co więcej, powoli zaczynano też zdawać
sobie sprawę, że kolejnej wojny na skalę dotąd nieznaną nie da się uniknąć. Paradygmat „wojny
przemysłowej” opartej na masie, przemyśle, wojsku i sprawnej organizacji miał swoje pełne
urzeczywistnienie w trakcie obu wojen światowych.
Recenzje
369
Poprzez Holocaust, strategiczne naloty na Niemcy i Japonię, i przede wszystkim wynalezienie i zastosowanie po raz pierwszy 6 sierpnia 1945 r. bomby atomowej, ludność cywilna stała
się główną ofiarą i celem ataków, co było z kolei przesłanką do sformułowania nowego paradygmatu – „wojny wśród społeczeństw”, którego genezie poświęcony jest drugi rozdział publikacji. Rozwój oddziałów partyzanckich i działań ruchu oporu oraz coraz silniejsze zaplecze
ideologiczne motywujące obywateli do walki wpływały na powstawanie antytezy wojny przemysłowej. Jednocześnie głównym celem prowadzenia działań stawało się dążenie do złamania
woli walki rządu i społeczeństwa przeciwnika. Nie chodziło już o szybkie, siłowe zwycięstwo,
ale o długotrwałe osłabianie fizyczne i moralne strony przeciwnej. Jak pisze autor, teoria „wojny
przemysłowej” nadal wpływała na zbrojenia zimnowojennych adwersarzy, natomiast jej antyteza rozwijała się na bazie toczących się równolegle konfliktów. Zmiana sekwencji pokój–kryzys–wojna–rostrzygnięcie na występujące z różnym nasileniem, ale przeważnie przeplatające
się konfrontacje i konflikty, które niekoniecznie prowadzą do osiągnięcia stanu pokoju, było
charakterystyczne dla zimnowojennej rzeczywistości. Toczące się na tle amerykańsko-radzieckiej konfrontacji kryzysy zbrojne coraz częściej ulegały internacjonalizacji i prowadziły do
długotrwałych i trudnych do zakończenia konfliktów, jak w Korei, Indonezji czy Wietnamie.
Miały one coraz częściej niszczące skutki głównie dla społeczeństwa danych krajów, a nie
państw w nie zaangażowanych, co podważało wartość przewagi siłowej i powodowało konieczność relatywizacji użycia siły zbrojnej wobec nowych warunków i możliwości przeciwnika.
W ten oto sposób kształtował się coraz wyraźniej paradygmat „wojny wśród społeczeństw”,
który swój pełny wyraz uzyskał podczas pozimnowojennych konfliktów w Iraku czy na Bałkanach, co jest analizowane w trzeciej, ostatniej części książki.
Nie da się wyznaczyć jednej daty, od której nowe oblicze konfliktów stało się w pełni
możliwe do zdefiniowania, tak jak i nie można stwierdzić, że wojna przemysłowa charakterystyczna dla początków ubiegłego wieku w pełni stała się reliktem przeszłości, jako że konfrontacje zbrojne XXI w. nadal noszą jej cechy. Można natomiast wyznaczyć pewien zbiór zmian,
które wpłynęły na powstanie nowego modelu konfliktu, a są to:
– zmiana celów (czasami nawet brak ich wyraźnego określenia), coraz częściej dominującym celem nie jest całkowite zniszczenie przeciwnika, ale doprowadzenie do powstania pewnych pożądanych warunków i uzyskanie poparcia społeczeństwa;
– zmiana obszaru walki z pola bitwy na walkę wśród społeczeństw;
– zmiana ram czasowych konfliktów, ich wydłużenie, brak jasnych granic czasowych;
– zmiana intensyfikacji działań, chęć oszczędzenia własnych sił przy zadaniu jak najdotkliwszych strat przeciwnikowi;
– modyfikacja broni, które powstały w zeszłych dekadach, ich dostosowywanie do obecnych warunków;
– zmiana charakteru aktorów konfliktów, w dużej mierze ich państwowa amorficzność
i internacjonalizacja.
Powyższe zmiany uzupełnione o upowszechnianie przebiegu działań zbrojnych poprzez
stałe ich transmitowanie przez różnego rodzaju media wpływają nie tylko na globalizację znaczenia lokalnych konfliktów, ale i na ich coraz większą kompleksowość i problem ze znalezieniem właściwego rozwiązania.
Wreszcie zmianie uległ też zakres działań sił zbrojnych, który poza walką, mającą na celu
zniszczenie przeciwnika, obejmuje obecnie misje humanitarno-stabilizacyjne oraz działania
mające na celu powstrzymywanie, odstraszanie i wywieranie nacisku. Lepszemu zrozumieniu
370
Recenzje
zaistniałych zmian zadań żołnierzy służy szczegółowy opis połączony z analizą operacji, mających miejsce w trakcie wojny na Bałkanach, w której autor sam aktywnie uczestniczył. Opis
ten kończący książkę ze względu na swoją dokładność i teoretyczne odwołania wydaje się
szczególnie godną uwagi i analizy częścią publikacji.
Nie ulega wątpliwości, że przydatność siły zbrojnej zmalała na przestrzeni ostatnich dwustu lat, tak jak i radykalnie zmieniły się realia, w których toczą się współczesne konflikty.
Pomimo tego konflikty zbrojne nadal stanowią element naszej rzeczywistości, a posiadane wojska jeden z wyznaczników potęgi państwa. Obecnie jednak walka toczy się nie tyle o osiągnięcie przewagi materialnej i pokonanie przeciwnika, ile o informacje i ludzkie umysły, a w tym
kontekście przydatność siły zbrojnej jest znikoma. Nietrudno też zgodzić się z autorem, że zrozumienie nowych realiów powinno być widoczne na wszystkich poziomach, na których toczy
się konflikt – tak samo operacyjnym, strategicznym i taktycznym. Za nieuzmysłowienie sobie
tych zmian lub ich zlekceważenie często ceną jest życie ludzi, w tym głównie cywili. W miarę
jak ryzyko wybuchu totalnej „wojny przemysłowej” ze względu na jej globalne i totalnie
destrukcyjne skutki jest mało prawdopodobne, możliwość wystąpienia kolejnych lokalnych konfliktów znacznie angażujących społeczeństwo nadal pozostaje wysoka. Ocena przydatności siły
militarnej w ich rozwiązaniu wynika nie tylko z jej ilościowej i jakościowej przewagi, ale i jej
dopasowania do konkretnych warunków, w których ma być zastosowana. Przedstawiony przez
autora model „wojny wśród społeczeństw” w świetle ostatnich konfliktów wydaje się ciekawą
koncepcją teoretyczną, trafnie opisującą współczesną rzeczywistość.
To nawoływanie autora do pewnej rewolucji w myśleniu o wojnie nie jest jedynym głosem
rozsądku w środowisku naukowym i wojskowym, przekonującym o konieczności jak najszybszego zdania sobie sprawy z nowych realiów, w których mają miejsce współczesne konflikty.
Jest natomiast niewątpliwie ze względu na łatwą do zrozumienia formę przekazu, którą uwierzytelnia i uatrakcyjnia praktyczne zaplecze autora, ciekawą lekturą dla wszystkich zajmujących
się bezpieczeństwem międzynarodowym. Dodatkowo europejski charakter publikacji w kontekście rozważań o wykorzystaniu siły militarnej w XXI w. stanowi interesującą równowagę wobec
licznych publikacji amerykańskich dotyczących tego zagadnienia. Książka, mimo iż przez
samego autora umieszczana w gatunku publicystyki, ma pewne cechy podręcznika akademickiego, gdyż nie tylko przedstawia określoną teorię, ale i jej historyczne uwarunkowania oraz
prezentuje potwierdzenie jej zasadności w wydarzeniach ostatnich lat. Ponieważ zła strategia
użycia siły jest równie groźna, jak brak strategii i ściśle wyznaczonego celu oraz dodatkowo
minimalizuje efektywność posiadanych zasobów osobowych i sprzętu, wykazane przez autora
błędy strategiczne ostatnich lat może pomogą uniknąć podobnych pomyłek w przyszłości.
Iga POCZTAREK
Recenzje
371
Tomasz Kapuśniak (red.), Unia Europejska i Federacja Rosyjska wobec regionu
Morza Czarnego, Instytut Europy Środkow

RADA REDAKCYJNA Bolesław Balcerowicz, Wiesław Dobrzycki

Transcription

Similar documents

ST. STANISLAUS KOSTKA PARAFIA ŚW. STANISŁAWA KOSTKI

Newsletter 37/19.11.2015

SM 42.indd - Instytut Stosunków Międzynarodowych

silesia-airport-55

Czechy i Słowacja: dwie strategie na czas kryzysu w Europie

Kalwaria Żmudzka - zapomniana fundacja biskupa Jerzego

Selected Masterpieces of Polish Poetry

Wymagania NATO dotyczące zapewnienia jakości podczas produkcji

Prace OSW nr23 - Ośrodek Studiów Wschodnich

Wojciech Gilewicz APORIA MALARSTWA THE APORIA OF PAINTING

T U T A J

zobacz - Instytut Stosunków Międzynarodowych

Exploring the Benefits - Wyższa Szkoła Filologiczna we Wrocławiu

silesia - Katowice Airport

This copy is for personal use only

Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem

Władza monetarna w stosunkach transatlantyckich Monetary Power

VII Międzynarodowy Konkurs Rysunku Satyrycznego „Karpik 2009 ”

Zarządzanie. Teoria i praktyka od podstaw / D. Jemielniak, D. Latusek

Zobacz całość - Katedra Porównawczych Studiów Cywilizacji

Wojna z Irakiem w 2003 roku w polityce Stanów Zjednoczonych

Polska Agenda Demokratyzacyjna