Pdf, 3163 KB - Soziale Dienste in Europa

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Geschäftsführung der Koordinierungsgruppe
Michaelkirchstraße 17/18
D-10179 Berlin
Wissenschaftliche Beobachtungsstelle
Zeilweg 42
D-60439 Frankfurt am Main
ISBN 3-88493-188-1
Gemeinwohlbezogene soziale Dienste in der EU – ihre besonderen Charakteristika, ihre Leistungsfähigkeit und Rahmenbedingungen der Dienstleistungserbringung
„Gemeinwohlbezogene soziale Dienste in der EU –
ihre besonderen Charakteristika, ihre Leistungsfähigkeit und Rahmenbedingungen der Dienstleistungserbringung“
28. und 29. Juni 2004, Brüssel
Documentation of the conference
“Social Services of General Interest in the
EU – Assessing their Specificities, Potential
and Needs”
28 – 29 June 2004, Brussels
Documentation de la conférence
«Les services sociaux d'intérêt général
dans l'UE – leurs particularités, leurs
performances et les conditions cadre de
leurs prestations»
28 et 29 juin 2004, Bruxelles
Observatorium für die
Entwicklung der sozialen
Dienste in Europa
Dienste in Europa
Dienste in Europa
Dokumentation der Tagung
Observatory for the
Development of Social Services
in Europe
Observatoire pour le
Développement des Services
Sociaux en Europe
Konferenz
„Gemeinwohlbezogene soziale Dienste
in der Europäischen Union –
ihre besonderen Charakteristika,
ihre Leistungsfähigkeit und Rahmenbedingungen
der Dienstleistungserbringung“
Conference
“Social Services of General Interest
in the European Union –
Assessing their Specificities,
Potential and Needs”
Conférence
«Les services sociaux d’intérêt
général dans l’Union européenne –
leurs particularités,
leurs performances et les conditions
cadre de leurs prestations»
IMPRESSUM
Herausgeber:
Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik e.V.
Beobachtungsstelle für die Entwicklung der sozialen Dienste in Europa
Zeilweg 42
D-60439 Frankfurt a.M.
Diese Publikation ist eine Veröffentlichung des „Observatoriums für die Entwicklung der sozialen Dienste
in Europa“ und ein Teil der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung. Sie wird kostenlos abgegeben und
ist nicht für den Verkauf bestimmt.
Das Observatorium ist ein Projekt, das aus Mitteln des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen
und Jugend, 11018 Berlin, gefördert wird.
Träger des Observatoriums (http://www.soziale-dienste-in-europa.de) sind:
Beobachtungsstelle für die Entwicklung der
sozialen Dienste in Europa
Zeilweg 42
Tel.: +49-(0)69-957 89-0
Fax: +49-(0)69-957 89-190
info@iss-ffm.de
www.iss-ffm.de
Deutscher Verein für öffentliche und private
Fürsorge e.V.
Geschäftsführung der Koordinierungsgruppe des
Observatoriums
Michaelskirchstraße 17/18
D-10179 Berlin
Tel.: +49-(0)30-62980-320
Fax: +49-(0)69-62980-351
kontakt@deutscher-verein.de
www.deutscher-verein.de
Redaktion:
Mathias Maucher, Barbara Braun-Schönwandt und Alexandra Schmider
mathias.maucher@iss-ffm.de; barbara.braun-schoenwandt@iss-ffm.de
Übersetzung:
wie bei den Einzelbeiträgen angegeben
Gestaltung:
UVA Kommunikation und Medien GmbH
D-14482 Potsdam
Druck:
Joh. Walch GmbH & Co KG
D-86179 Augsburg
Auflage:
500
ISBN:
3-88493-188-1
Erscheinungsdatum:
November 2004
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Informationen über die Organisatoren der Tagung
Observatorium für die Entwicklung der sozialen Dienste in Europa
Das Observatorium wurde im September 1999 durch das deutsche Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) eingerichtet, um sozialpolitische und sozialrechtliche Entwicklungen in
Europa genauer einschätzen und deutsche Interessen besser wahrnehmen zu können. Konkret will das Observatorium ein Gesamtbild gewinnen, das die Entwicklung der sozialen Dienste in Europa – insbesondere
der EU-Mitgliedsstaaten sowie der Beitrittsländer – aufzeigt. Außerdem gilt es, die jeweils nationale und
europäische Diskussion über die Entwicklung sozialer Dienste auf öffentlicher, gemeinnütziger und privatgewerblicher Grundlage zu beobachten und auszuwerten. Das Observatorium zeigt darüber hinaus Trends
der fachlichen und organisatorischen Entwicklung sozialer Dienste auf nationaler und transnationaler Ebene auf. Die Träger des Observatoriums sind im einzelnen:
Beobachtungsstelle für die Entwicklung der
sozialen Dienste in Europa
Zeilweg 42
Tel.: +49-(0)69-957 89-0
Fax: +49-(0)69-957 89-190
info@iss-ffm.de
www.iss-ffm.de
Deutscher Verein für öffentliche und private
Fürsorge e.V.
Geschäftsführung der Koordinierungsgruppe des
Observatoriums
D-10179 Berlin
Tel.: +49-(0)30-62980-320
Fax: +49-(0)69-62980-351
Die Projekthomepage des Observatoriums für die Entwicklung der sozialen Dienste in Europa lautet http://
www.soziale-dienste-in-europa.de/. Dort finden Sie eine Präsentation des Gesamtprojektes in deutscher und
englischer Sprache, eine Darstellung der laufenden und abgeschlossenen Vorhaben sowie alle Veröffentlichungen (zum Bestellen oder Herunterladen).
Plattform der Europäischen Nichtregierungsorganisationen im sozialen Bereich
(Social Platform)
Die Plattform der Europäischen Nichtregierungsorganisationen im sozialen Bereich (Social Platform) –
http://www.socialplatform.org/ – wurde 1995 gegründet und bringt fast 40 Europäische Nichtregierungsorganisationen, Vereine und Netzwerke zusammen, die am Aufbau einer alle einbeziehenden Gesellschaft und
an der Förderung der sozialen Dimension der Europäischen Union arbeiten.
Die Mitglieder der Social Platform repräsentieren Tausende Organisationen, Vereine und ehrenamtlich arbeitende Gruppen auf lokaler, regionaler, nationaler und europäischer Ebene, welche die Interessen eines
breiten Spektrums der Zivilgesellschaft vertreten. Dies schließt Organisationen von/für Frauen, ältere Menschen, Menschen mit Behinderungen, Arbeitslose, Menschen, die von Armut betroffen sind, Schwule und
Lesben, junge Menschen, Kinder und Familien ein. Zu den Mitgliedsorganisationen zählen außerdem solche, die zu Themen wie sozialer Gerechtigkeit, Obdachlosigkeit, lebenslanges Lernen, Gesundheit und reproduktive Rechte und Rassismus arbeiten.
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Information on the organisers of the conference
The Observatory for the Development of Social Services in Europe
The Observatory was set up in September 1999 by the German Federal Ministry for Family Affairs, Senior
Citizens, Women and Youth (BMFSFJ) to facilitate a more precise assessment of social policy and social law
developments in Europe and to better represent German interests. At a more concrete level, the Observatory will build up an overall picture of developments in social services in Europe – particularly in EU member states and accession countries. Furthermore, the Observatory intends to monitor and evaluate public
discussion at European and national level on the development of social services on a public, non-profit or
private basis. The Observatory will also be calling attention to trends in the development in the content and
organisation of social services on a national and trans-national scale. The Observatory works under the authority of the following organisations:
Institute for Social Work and Social Education
Monitoring Unit of the Observatory for the
Development of Social Services in Europe
Zeilweg 42
phone: +49-(0)69-95789-0
fax: +49-(0)69-95789-190
info@iss-ffm.de
www.iss-ffm.de
German Association for Public and Private Welfare
Office of the Co-ordination Group of the Observatory
D-10179 Berlin
phone: +49-(0)30-62980-320
fax: +49-(0)30-62980-351
The project homepage of the Observatory for the Development of Social Services in Europe is http://www.
soziale-dienste-in-europa.de/. The online offer includes a presentation of the Observatory project in German
and English, a presentation of all current and terminated projects (only in German) as well as all publications issued by the Observatory (for order or download).
Platform of European Social NGOs (Social Platform)
The Platform of European Social NGOs (Social Platform) – http://www.socialplatform.org/ – was established
in 1995 and brings together nearly 40 European non-governmental organisations, federations and networks
which are working to build an inclusive society and promote the social dimension of the European Union.
The members of the Social Platform represent thousands of organisations, associations and voluntary groups
at local, regional, national and European level representing the interests of a wide range of civil society.
These include organisations of women, older people, people with disabilities, people who are unemployed,
people affected by poverty, gay and lesbian people, young people, children and families. Member organisations also include those campaigning on issues such as social justice, homelessness, life-long learning,
health and reproductive rights and racism.
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Informations concernant les organisateurs de la
conférence
L‘Observatoire pour le Développement des Services Sociaux en Europe
L‘Observatoire a été créé en septembre 1999 par le ministère fédéral allemand des Affaires familiales, des
personnes âgées, des femmes et des jeunes (BMFSFJ); il s‘agit de permettre une évaluation plus précise des
développements en matière de politique sociale et de droit social en Europe, et de mieux représenter les
intérêts allemands. A un niveau plus concret, l‘Observatoire offrira un aperçu général de l‘évolution des
services sociaux en Europe – en particulier dans les Etats membres de l‘Union européenne et les pays candidats à l‘adhésion. En outre, l‘Observatoire se propose de suivre et d‘évaluer le débat public engagé, aux
niveaux européen et national, au sujet du développement des services sociaux sur une base publique, non
lucrative ou privée. En même temps, l‘Observatoire fera connaître les innovations intervenues en matière
de contenu et d‘organisation des services sociaux aux plans national et transnational. L‘Observatoire est
placé sous l‘autorité des organisations suivantes:
Institut de l’Action et de l’Education Sociales
Observatoire pour le Développement des Services
Sociaux en Europe
Zeilweg 42
Tel.: +49-(0)69-95789-0
Fax: +49-(0)69-95789-190
info@iss-ffm.de
www.iss-ffm.de
Association Allemande de l’Action Sociale
Publique et Privée
Bureau du Groupe de Coordination de
l‘Observatoire
D-10179 Berlin
Tel:+49-(0)30-62980-320
Fax: +49-(0)30-62980-351
Le page d‘accueil de l‘Observatoire pour le Développement des Services Sociaux en Europe est http://www.
soziale-dienste-in-europa.de/. Vous y trouvez une présentation du projet général en allemand et anglais, une
présentation des projets courants et terminés (en allemand seulement) et toutes les publications de l‘Observatoire (à commander ou à télécharger).
Plate-forme des ONG européenne du secteur social (Plate-forme sociale)
La Plate-forme Sociale (La Plate-forme des ONG européennes du secteur social) – http://www.socialplatform.
org/ – a été fondée en 1995. Elle regroupe une qurantaine d‘organisations non-gouvernementales, fédérations et réseaux européens qui travaillent à la construction d‘une société ouverte à tous et à la promotion
d‘une dimension sociale de l‘Union européenne.
Les membres de la Plate-forme représentent des milliers d‘organisations, d‘associations et autres organismes bénévoles ou du tiers secteur, qui défendent les intérêts d‘une grande diversité de groupes de la société civile. On y retrouve des organisations de femmes, de personnes âgées, de personnes handicapées, de
sans emploi, de migrants, de personnes en situation de pauvreté, de jeunes d‘enfants et de famille ainsi que
d‘homosexuels et de lesbiennes. Parmi les organisations membres, on compte des ONG travaillant sur des
questions sociales telles que la justice sociale, l‘exclusion du logement, l‘éducation tout au long de la vie, la
santé, les droits génésiques et le racisme.
Konferenz
„Gemeinwohlbezogene soziale Dienste
in der Europäischen Union –
ihre besonderen Charakteristika,
ihre Leistungsfähigkeit
und Rahmenbedingungen der
Dienstleistungserbringung“
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis
I. Einleitung
II. Dokumente zur Vorbereitung der Tagung
II. a) Tagungsprogramm
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. b) Themen und Fragen für die Arbeitsgruppen
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13
15
III. Referate im Plenum
Odile Quintin, Generaldirektorin, Europäische Kommission – Generaldirektion
Beschäftigung und Soziales, Brüssel, Belgien
Die Sozialdienstleistungen besser verstehen, um sie künftig besser zu gestalten .
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
Anne-Sophie Parent, Präsidentin, Plattform der Europäischen Nichtregierungsorganisationen im sozialen Bereich, Brüssel, Belgien
Soziale Dienste und Gemeinwohl: Die Perspektive von Nichtregierungsorganisationen
im sozialen Bereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . .
Anne Houtman/Jérôme Vignon, Stellvertretende Kabinettschefin bei Kommissionspräsident Romano Prodi, Europäische Kommission, Brüssel, Belgien / Direktor für
Sozialschutz und soziale Integration, Generaldirektion Beschäftigung und Soziales,
Europäische Kommission, Brüssel, Belgien
Die Rolle der Wettbewerbs- und Binnenmarktpolitik in Bezug auf gemeinwirtschaftliche
Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Prof. Bernard Enjolras, Institutt for samfunnsforskning (ISF)/Institute for Social
Research, Oslo, Norwegen
Gemeinwohl und soziale Dienste in der europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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. . . . . . . . . . . . . . . .
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. . . . . . . . . . .
35
. . . . . . . . . . . . . . . . .
45
Peter Ruhenstroth-Bauer, Staatssekretär, Bundesministerium für Familie, Senioren,
Frauen und Jugend (BMFSFJ), Berlin, Deutschland
Die europäische Situation sozialer Dienste aus nationaler Sicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Drs. Theo Langejan, Vorsitzender des Sozialschutzausschusses/Ministerium für
soziale Angelegenheiten und Beschäftigung (MSZW), Den Haag, Niederlande
Sozialschutzsysteme und soziale Dienste: die Rolle der Mitgliedstaaten . . . . . . . . .
24
. . . . . . . . . . .
Prof. Frank Schulz-Nieswandt, Universität zu Köln, Köln, Deutschland
Soziale Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in der EU – Zwischen Anerkennung
nationaler Arrangements und Modernisierungsbedarf aus Sicht des EU-Rechts . . . . . . . . .
Eric Le Page, Foyer d‘Accueil Chartrain (FAC), Chartres/Fédération nationale des
associations d‘accueil et de réinsertion sociale (FNARS), Paris, Frankreich
Die Beteiligung der Nutzerinnen und Nutzer an den Dienstleistungen von
allgemeinem Interesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
. . . . . . . . . . . . .
48
. . . . . . . . . . . . . . . . .
52
9
10
Inhaltsverzeichnis
IV. Berichte aus den Arbeitsgruppen
Arbeitsgruppe 1
Katrin Hugendubel, Social Affairs Officer, solidar, Brüssel, Belgien .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Arbeitsgruppe 2
Albert Brandstätter, Generalsekretär, Eurodiaconia, Brüssel, Belgien und
Dr. Stephanie Scholz, Europa-Referentin, Diakonisches Werk der EKD, Berlin,
Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Arbeitsgruppe 3
David Lopez, La ligue de l‘enseignement, Paris, Frankreich .
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. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
65
V. Gesamtbericht
Dr. Peter Herrmann, Europäisches Netzwerk für soziales Handeln (ESAN),
Lille, Frankreich und European Social, Organisational and Science Consultancy
(ESOSC), Aghabullogue, Irland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
69
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
83
VI. Konferenzdokument
Zentrale Aspekte, die besonders berücksichtigt und vertieft werden müssen
[Originalsprache: englisch] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VII. Anhang/Appendix/Appendice
Einführende Präsentationen in den Arbeitsgruppen
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Andrea Daberto, Sozialgenossenschaft OASIS/Cooperativa sociale OASIS,
Bozen/Bolzano, Italien und Klaudia Resch, Bund der Genossenschaften Südtirols/Lega
Provinciale delle Cooperative di Bolzano LEGACOOPBUND, Bozen/Bolzano, Italien . . . .
Tania Davies, CREATE – Portsmouth Housing Association, Portsmouth,
Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . .
243
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
249
Peter Hell, Caritasverband für die Diözese Augsburg, Augsburg, Deutschland .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Vítor Melícias Lopes, União das Misericórdias Portuguesas (UMP), Lissabon,
Portugal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Kristi Pääsuke, Caritas Estonia, Tallinn, Estland
243
252
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
260
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
263
VIII. Liste der Teilnehmerinnen und Teilnehmer/
List of participants/Liste des participantes et particpants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
I. Einleitung
I. Einleitung
Am 28. und 29. Juni 2004 veranstalten das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend
(BMFSFJ), Berlin/Bonn, das Observatorium für die Entwicklung der sozialen Dienste in Europa, Frankfurt
am Main, und die Plattform der Europäischen Nichtregierungsorganisationen im sozialen Bereich (Social
Platform), Brüssel, mit Unterstützung der Europäischen Kommission/Generaldirektion Beschäftigung und
Soziales die europäische Konferenz „Gemeinwohlbezogene soziale Dienste in der Europäischen Union – ihre
besonderen Charakteristika, ihre Leistungsfähigkeit und Rahmenbedingungen der Dienstleistungserbringung”.
Die Tagung führte etwa 180 Vertreterinnen und Vertreter der zuständigen Fachministerien wie anderer
öffentlicher Einrichtungen der Mitgliedsstaaten der EU, der Europäischen Kommission, des Europaparlaments, des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Ausschusses der Regionen, von nationalen zivilgesellschaftlichen Organisationen im sozialen Bereich und deren europäischen Dachverbänden
bzw. Netzwerken sowie von Spitzenverbänden kommunaler und regionaler Träger sozialer Dienste zusammen. Die große Zahl von Teilnehmerinnen und Teilnehmern sowie ein reges Interesse für die Inhalte und
Ergebnisse der Tagung zeugen von der weiterhin zentralen Bedeutung des Themas für ein breites Spektrum
von Organisationen.
Die Konferenz knüpfte an Ergebnisse und Empfehlungen der im September 2003 in Berlin veranstalteten
Konferenz „Soziale Dienste als Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in der EU – Ziele, Zuständigkeiten, Rahmenbedingungen” an. Sie stand in engem Zusammenhang mit dem von der Europäischen Kommission im Mai 2004 vorgelegten Weißbuch „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse” (KOM (2004)
374 endg.). Die Tagung befasste sich mit den Zielen, besonderen Charakteristika, der Leistungsfähigkeit und
der Modernisierung gemeinwohlorientierter sozialer Dienste in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union. Die Konferenz verfolgte das Ziel, die europäischen und nationalen Rahmenbedingungen für eine wirksame und effiziente Erbringung gemeinwohlbezogener sozialer Dienste herauszuarbeiten sowie Schlussfolgerungen und Empfehlungen für die Europäische Kommission und andere Entscheidungsträger auf EUEbene wie auf Ebene der Mitgliedsstaaten zu erarbeiten.
Die Dokumentation enthält den zur Vorbereitung der Tagung entwickelten Themen- und Fragenkatalog für
die Arbeitsgruppen (vgl. II.), alle im Plenum gehaltenen Referate (vgl. III.), die Berichte aus den Arbeitsgruppen (vgl. IV.) und den Gesamtbericht zur Konferenz (vgl. V.) sowie das Abschlussdokument der Tagung „Zentrale Aspekte, die besonders berücksichtigt und vertieft werden müssen” (vgl. VI.). All diese Dokumente
sind in den drei Arbeitssprachen der Konferenz abgedruckt, die Eingangspräsentationen in den Arbeitsgruppen (vgl. VII.) in der Sprache des Vortrags. Soweit die Präsentation in deutsch oder französisch gehalten
wurde, ist eine kurze Zusammenfassung in englischer Sprache angehängt.
Das Observatorium für die Entwicklung der sozialen Dienste in Europa dankt den Mitveranstaltern für die
enge und fachlich intensive Zusammenarbeit sowie die finanzielle Unterstützung bei der Vorbereitung, Durchführung und Dokumentation der Tagung.
Die Veranstalter hoffen, dass von der Tagung wichtige Impulse für die Weiterentwicklung der Dienstleistungen im allgemeinen Interesse auf den Feldern Soziales und Gesundheit, für die Fortführung des Dialogs
zwischen den Beteiligten sowie für die Vertiefung der Kenntnisse im Bezug auf die sozialen Dienste sowohl
für die vertretenen Organisationen und Institutionen als auch im Hinblick auf die aktuellen und zukünftigen Diskussionen auf europäischer Ebene ausgehen werden. Dies gerade auch mit Blick auf die Erstellung
der für 2005 von der EU-Kommission angekündigten Mitteilung zu Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen von allgemeinem Interesse und andere themenbezogene Prozesse.
Frankfurt am Main, 28. September 2004
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Tagungsprogramm
II. Dokumente zur Vorbereitung der Tagung
II. a) Tagungsprogramm
Montag, 28.Juni 2004
11:45 – 14:00
Anmeldung
14:30 – 17:00
Eröffnungsplenum
Moderation:
Prof. Philippe HERZOG, Confrontations Europe, Montreuil/ Berichterstatter des Ausschusses für Wirtschaft und Währung des Europäischen Parlaments zum Grünbuch über Dienstleistungen von allgemeinem Interesse
Odile QUINTIN, Generaldirektorin, Europäische Kommission – Generaldirektion Beschäftigung und Soziales, Brüssel
„Ein Blick in die Zukunft: Notwendigkeit eines vertieften Verständnisses gemeinwohlorientierter sozialer Dienste und weitere Arbeiten der EU-Kommission“
Anne-Sophie PARENT, Präsidentin, Plattform der Europäischen Nichtregierungsorganisationen im sozialen Bereich, Brüssel
„Soziale Dienste und Gemeinwohl: Die Perspektive von Nichtregierungsorganisationen im
sozialen Bereich“
Anne HOUTMAN, Stellvertretende Kabinettschefin bei Kommissionspräsident Romano
Prodi, Europäische Kommission, Brüssel
„Welche Auswirkungen haben die Regelungen des EU-Wettbewerbs- und Binnenmarktsrechts auf die sozialen Dienste?“
Fragen und Rückmeldungen zu den Vorträgen
Prof. Bernard ENJOLRAS, Institutt for samfunnsforskning (ISF)/Institute for Social Research, Oslo
„Eine Skizze von Gemeinwohl und sozialen Diensten in der EU“
Prof. Frank SCHULZ-NIESWANDT, Universität zu Köln, Köln
„Zukünftige Anforderungen an moderne gemeinwohlorientierte soziale Dienste als ein
Kernbestandteil der nationalen Sozialschutzsysteme“
Diskussion und Meinungsaustausch zu den Vorträgen
Eric Le PAGE, Foyer d‘Accueil Chartrain (FAC), Chartres/Fédération nationale des associations d‘accueil et de réinsertion sociale (FNARS), Paris
„Beteiligung von Nutzerinnen und Nutzern sozialer Dienste“
17:00 – 18:30
Arbeitsgruppen 1-3
Vorstellung der Themenschwerpunkte
Einführende Präsentationen in den drei Arbeitsgruppen
Andrea DABERTO, Cooperativa sociale/Sozialgenossenschaft OASIS und Klaudia RESCH,
Lega provinciale cooperative Bolzano/Bund der Genossenschaften Südtirols (Legacoopbund),
beide Bolzano/Bozen [I]
Tania DAVIES, CREATE – Portsmouth Housing Association, Portsmouth [GB]
Peter HELL, Caritasverband für die Diözese Augsburg, Augsburg [D]
Vítor MELÍCIAS LOPES, União das Misericórdias Portuguesas (UMP), Lissabon [P]
Kristi PÄÄSUKE, Caritas Estonia, Tallinn [EST]
Diskussion zu den Themen und Fragen für die Arbeitsgruppen
19:45
Abendessen
13
14
Tagungsprogramm
Dienstag, 29. Juni 2004
08:45 – 09:00
Anmeldung
09:00 – 12:00
Arbeitsgruppen 1-3 (Fortsetzung)
Diskussion zu den Themen und Fragen für die Arbeitsgruppen
Vorbereitung der Ergebnisse
12:00 – 13:30
Mittagessen
13:30 – 16:00
Abschlussplenum
Moderation:
Dr. Bernhard SPIEGEL, Österreichisches Mitglied im Sozialschutzausschuss/ Bundesministerium für soziale Sicherheit, Generationen und Konsumentenschutz (BMSG), Wien
Peter RUHENSTROTH-BAUER Staatssekretär, Bundesministerium für Familie, Senioren,
Frauen und Jugend (BMFSFJ), Berlin
„Die europäische Situation sozialer Dienste aus nationaler Sicht“
Drs. Theo LANGEJAN, Vorsitzender des Sozialschutzausschusses / Ministerium für soziale
Angelegenheiten und Beschäftigung (MSZW), Den Haag
„Soziale Dienste und das Sozialschutzsystem: die Rolle der Mitgliedsstaaten“
Berichte aus den Arbeitsgruppen
Aussprache zu den Vorschläge aus den Arbeitsgruppen
Moderation:
Dirk JARRÉ, Vizepräsident, Plattform der Europäischen Nichtregierungsorganisationen im
sozialen Bereich, Brüssel
Schlussfolgerungen und Empfehlungen: Gemeinsame Anforderungen und Erwartungen der
vertretenen Organisationen mit Blick auf die weiteren Arbeiten im Bezug auf das Weißbuch
über Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und andere themenbezogene Aktivitäten
der EU-Kommission
Schlussworte seitens der EU-Kommission und der europäischen Dachorganisationen bzw.
Netzwerke sozialer Nichtregierungsorganisationen zu den weiteren Arbeiten im Blick auf
soziale Dienste von allgemeinem Interesse
Arbeitsgruppen
II. b) Themen und Fragen für die Arbeitsgruppen
Arbeitsgruppe 1
Die Rolle sozialer Dienste im Europäischen Sozialmodell
und hiermit zusammenhängende Aspekte
I) Definition sozialer Dienste und des Gemeinwohls
II) Vergleich von Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen
I) Definition soziale Dienste und des Gemeinwohls
1. Was wird unter dem Begriff „Gemeinwohl“ (general interest/intérêt général) in den verschiedenen
Mitgliedsstaaten der EU verstanden?
2. Gemeinwohl und soziale Dienste
a. Was macht „Gemeinwohl“ im Bezug auf soziale Dienste im Kern aus?
b. Welches sind die Gemeinwohlverpflichtungen, welche die Mitgliedsstaaten vor der Beauftragung
gegenüber Trägern von Sozial- und Gesundheitsdiensten festschreiben sollten?
c. Mittels welcher Verfahren auferlegen die EU Mitgliedsstaaten den Trägern von Sozial- und Gesundheitsdiensten Gemeinwohlverpflichtungen?
d. Wie kann die Vielfalt von Gemeinwohlverpflichtungen im Bereich sozialer Dienste in den verschiedenen Mitgliedsstaaten in geeigneter Weise Berücksichtigung finden?
e. Auf welche Weise finden Gemeinwohlverpflichtungen auf EU-Ebene Berücksichtigung?
3. Welches sind die Charakteristika sozialer Dienste von allgemeinem Interesse, die für die Erreichung
der Ziele erforderlich sind? Im einzelnen:
a. In welcher Beziehung zueinander stehen in den verschiedenen Ländern soziale Dienste und die
Sozialschutzsysteme?
b. Welche Bedeutung kommt sozialen Diensten bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts zu?
c. Welche Besonderheiten gibt es mit Blick auf die Organisation sozialer Dienste in den EU Mitgliedsstaaten?
d. Welches sind die für eine effektive Erbringung sozialer Dienste zentralen Charakteristika?
e. Welche Spezifika gibt es hinsichtlich der Finanzierung sozialer Dienste in den verschiedenen Ländern?
f. Was unterscheidet Nutzerinnen und Nutzer sozialer Dienste von Nutzerinnen und Nutzern anderer Dienste von allgemeinem Interesse?
4. Welche dieser besonderen Eigenschaften sozialer Dienste sind im Rahmen von Regulierungen in spezifischer Weise zu berücksichtigen? Wie kann seitens der EU den spezifischen Charakteristika sozialer Dienste in geeigneter Weise Rechnung getragen werden (eingedenk fehlender diesbezüglicher
Bestimmungen des EU-Vertrages)?
5. Welche Lösung bietet sich für die Probleme an, die durch die Unterscheidung in „wirtschaftliche“ und
„nicht-wirtschaftliche“ Dienstleistungen (wobei sich die Grenzlinie zwischen diesen beiden Formen
dynamisch verschiebt) entstehen, auf der die Anwendung des EU-Wettbewerbs- und Beihilferechts
beruht?
15
16
Arbeitsgruppen
II) Vergleich von Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen
6. Ausgehend von dem „Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen“ gewidmeten Kapitel 4.4 im Weißbuch
zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse:
a. Bezüglich welcher Charakteristika weisen Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen Gemeinsamkeiten auf (z.B. bezüglich ihrer Rolle als Kernbestandteile der Sozialschutzsysteme)?
b. Lassen sich spezifische Aspekte/Eigenschaften oder Typen sozialer Dienste auf der einen bzw. von
Gesundheitsdienstleistungen auf der anderen Seite identifizieren, die eine differenzierte Behandlung rechtfertigen?
7. Könnte innerhalb des Feldes der sozialen Dienste eine differenzierte Behandlung bestimmter Arten/
Typen dieser Dienstleistungen notwendig werden? Sollte die Europäische Kommission stärker nach
Subsektoren sozialer Dienste differenzieren?
Alle Arbeitsgruppen sind zudem aufgefordert, diejenigen Aspekte zu benennen, die in einer Mitteilung der Kommission zu Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen von allgemeinem Interesse Berücksichtigung finden sollten.
Arbeitsgruppen
Arbeitsgruppe 2
Erbringung qualitativ hochwertiger, dem Bedarf der Nutzerinnen und Nutzer
entsprechender sozialer Dienste
I) Qualität sozialer Dienste
II) Monitoring und Evaluierung sozialer Dienste
I) Qualität sozialer Dienste
Allgemeine Leitprinzipien und Qualitätsmaßstäbe
1. Welche der allgemeinen Leitprinzipien und Qualitätsmaßstäbe im Grünbuch zu Dienstleistungen von
allgemeinem Interesse (insb. Verfügbarkeit; Gleichbehandlung beim Zugang; Universalität; Bezahlbarkeit/erschwinglicher Preis; Kontinuität der Leistungserbringung; Beteiligung; Transparenz) können und sollen auch auf soziale Dienste Anwendung finden?
2. Sollten die obengenannten Leitprinzipien und Qualitätsmaßstäbe in gleicher Wiese auf soziale Dienste angewandt werden wie auf Netzwerkindustrien oder andere Dienstleistungen von allgemeinem
wirtschaftlichem Interesse oder sollte hier ein differenziertes Verständnis entwickelt werden?
Besondere Qualitätsmaßstäbe
3. Gleichbehandlung beim Zugang/Zugänglichkeit: Welche Anforderungen sind zu erfüllen, damit eine
Gleichbehandlung beim Zugang zu sozialen Diensten gewährleistet ist?
4. Beteiligung: In welchem Umfang sind Mechanismen/Maßnahmen zur Beteiligung von Nutzerinnen
und Nutzern bei der Entwicklung/Planung und Evaluierung von Dienstleistungen bereits von Trägern
sozialer Dienste umgesetzt? Wie kann die Beteiligung von Nutzerinnen und Nutzern weiter angeregt
werden? Gibt es in diesem Kontext eine Rolle für die EU?
Sich wandelnde Rahmenbedingungen und qualitativ hochwertige soziale Dienste
5. Welche Auswirkungen haben Veränderungen der gesellschaftlichen, ökonomischen und politischen
Umwelt auf die Fähigkeit von Trägern sozialer Dienste, die Erbringung qualitativ hochwertiger
Dienstleistungen zu garantieren?
6. Welche Rahmenbedingungen sind erforderlich, damit die Anbieter sozialer Dienste bei sich wandelnden Umwelten Qualitätsmaßstäbe und Leitprinzipien wirksam umsetzen können? Welche Garantien
oder Basisqualitätsstandards brauchen die Träger sozialer Dienste angesichts der zunehmenden Nutzung öffentlich-privater Partnerschaften bei der Erbringung sozialer Dienste?
II) Monitoring und Evaluierung sozialer Dienste
7. Welches sind die Zwecke und Ziele des Monitoring und der Evaluierung sozialer Dienste von allgemeinem Interesse? Welche Aspekte der Dienstleistungserbringung müssen beobachtet und bewertet
werden?
8. Wer sollte für das Monitoring und die Evaluierung zuständig sein? Sollte ein System zum Monitoring
und zur Evaluierung von Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen bzw. ausgewählter Einzelaspekte
auf europäischer Ebene implementiert werden? Falls ja, welche Instrumente könnten auf EU-Ebene
hierfür genutzt werden?
9. Sollte die Offene Methode der Koordinierung auf das Feld sozialer Dienste von allgemeinem Interesse
angewandt werden?
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Arbeitsgruppen
Arbeitsgruppe 3
Verbesserung der Rahmenbedingungen für soziale Dienste
I) Entwicklung sozialer Dienste in sich wandelnden Umwelten
II) Erreichung größerer Klarheit und Nachhaltigkeit
I) Entwicklung sozialer Dienste in sich wandelnden Umwelten
1. Welches sind die zentralen Auswirkungen, die sich wandelnde Umwelten (insb. die Modernisierung
der Sozialschutzsysteme und der verstärkte Rückgriff auf öffentlich-private Partnerschaften bei der
Erbringung von Dienstleistungen) auf die Organisation, Finanzierung und Erbringung sozialer Dienste in verschiedenen EU-Mitgliedsstaaten haben? Welche Strategien können Träger sozialer Dienste
entwickeln, um sich erfolgreich und vorrausschauend auf sich wandelnde Umwelten einzustellen?
2. Was bedeutet „Modernisierung“ von sozialen Diensten (für die Anbieter wie für die Nutzerinnen und
Nutzer)? Wie können Träger sozialer Dienste sowie ihre Nutzerinnen und Nutzer bei der Entwicklung
eines breit angelegten und konsensual ausgerichteten Prozesses des Wandels und der Anpassung beteiligt werden?
3. Wie könnten innerhalb des durch die EU gesetzten rechtlichen und politischen Rahmens die mit der
Modernisierung sozialer Dienste verbundenen Herausforderungen besser Berücksichtigung finden?
II) Erreichung größerer Klarheit und Nachhaltigkeit
4. Welches sind die zentralen Aspekte und Probleme im Bezug auf den EU-Rechtsrahmen, die zu rechtlicher Unsicherheit führen und welche die Organisation, Erbringung und Finanzierung sozialer Dienste beeinträchtigen könnten? Wird hierdurch die Qualität sozialer Dienste beeinflusst bzw. die Fähigkeit, ihre Ziele umzusetzen? Falls ja, auf welche Weise geschieht dies?
5. Welches sind mögliche Lösungsansätze zur Überwindung rechtlicher Unsicherheiten? Welche Art von
Maßnahmen sind auf Ebene der EU notwendig, um die spezifischen Charakteristika sozialer Dienste
von allgemeinem Interesse sowie ihrer Nutzerinnen und Nutzer angemessen zu berücksichtigen?
6. Wer definiert die Finanzierungsmechanismen und Verfahren zur Ermittlung der Ausgleichszahlungen
für gemeinwohlorientierte Verpflichtungen? Ergäbe sich aus erweiterten Kompetenzen auf Ebene der
EU mit Blick auf die Organisation, Erbringung und Finanzierung sozialer Dienste ein Nutzen? Falls
ja, mit Blick auf welche Kompetenzen? Ist ein vertiefter Austausch von Informationen und Erfahrungen zwischen den EU Mitgliedsstaaten zu den genannten Aspekten nützlich oder wünschenswert?
Staatliche Beihilfen
7. Stellt das sog. „Monti-Paket“ angesichts des Bedarfs nach Regelungen zu staatlichen Beihilfen, die
einen hohen Grad an Rechtssicherheit vermitteln, eine zufriedenstellenden Vorschlag dar? Sollten
bestimmte Typen/Arten von Anbietern von Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen von der Anwendung der EU-Beihilfe- und Wettbewerbsregeln ausgenommen werden? Wenn ja, mit welcher Begründung?
Binnenmarkt
8. Welches sind die Vorraussetzungen dafür, dass ein funktionierender Binnenmarkt die effektive Entwicklung und Modernisierung von Sozial- und Gesundheitsdiensten von allgemeinem Interesse ermöglicht? Diese Frage stellt sich insb. hinsichtlich der Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit der
Nutzerinnen und Nutzer von Sozial- und Gesundheitsdiensten (grenzüberschreitende Patientenmobilität) und mit Blick auf die Niederlassungsfreiheit für Organisationen, welche diese Dienstleistungen länderübergreifend anbieten.
Arbeitsgruppen
Öffentlich-private Partnerschaften
9. Ausgehend von den in der Rechtssache Altmark-Trans vom EuGH (vom 24. Juli 2003) entwickelten
Kriterien:
a. Welche Probleme könnten sich für das Feld der Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen bei der
Übersetzung der Anforderungen zum öffentlichen Vergaberecht/Beschaffungswesen (Ausschreibungsverfahren; Beauftragungsakt) in nationale Regelungen ergeben?
b. Wie werden die Vorschriften des EU-Rechts und die Rechtsprechung des EuGH öffentlich-private
Partnerschaften bei der Erbringung von Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen beeinflussen
bzw. das Verhältnis der lokalen staatlichen Ebene zu den Nichtregierungsorganisationen im Sozial- und Gesundheitsbereich mitgestalten?
c. Welche Rückwirkungen auf die nicht gewinnorientierten Träger sozialer Dienste sind in diesem
Kontext zu erwarten, was die Bedarfsermittlung, Finanzierung (Finanzierungsmechanismen; Prinzipien der Preisgestaltung) und das Monitoring der Dienstleistungen angeht, die sie anbieten?
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Odile Quintin
III. Referate im Plenum
Odile Quintin
Generaldirektorin, Europäische Kommission – Generaldirektion für Beschäftigung und Soziales, Brüssel,
Belgien
Die Sozialdienstleistungen besser verstehen,
um sie künftig besser zu gestalten1
Meine sehr geehrten Damen und Herren,
angesichts der gegenwärtigen unsicheren Wachstums- und Beschäftigungsaussichten und der Tatsache,
dass die soziale Ausgrenzung auf unserem Kontinent nach wie vor eine unübersehbare Realität ist, kommt
der derzeit auf europäischer Ebene geführten Debatte über die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse
besondere Bedeutung zu. Ich möchte deshalb dem Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und
Jugend, der Plattform der Europäischen Nichtregierungsorganisationen im sozialen Bereich (Social Platform)
und der Beobachtungsstelle für die Entwicklung der sozialen Dienste in Europa dafür danken, dass sie diese europäische Konferenz organisiert haben. Die Kommission unterstützt die Initiative voll und ganz, und
es freut mich deshalb ganz besonders, dass ich die Ehre habe, die Konferenz zu eröffnen.
Die umfangreiche und vielfältige einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs und die Erfordernisse der
Koordination der Beschäftigungs- und Sozialschutzpolitik, einschließlich der Bekämpfung der Ausgrenzung,
unterstreichen die wichtige Rolle der sozialen Dienste im erweiterten Europa.
Die Sozialdienstleistungen sind Faktoren der sozialen und territorialen Kohäsion, auf ähnliche Weise wie
andere Dienste von allgemeinem Interesse, wie etwa der öffentliche Transport, die Stromversorgung und
die Telekommunikation. Diese Dienstleistungen müssen in allen Regionen Europas zugänglich und erschwinglich sein, will man die soziale Eingliederung fördern und die regionale, soziale und ethnische Diskriminierung zurückdrängen. Die Kohäsionspolitik, die den neuen Mitgliedstaaten zugute kommen wird,
muss die Entwicklung dieser Dienste vorantreiben, denn sie sind Instrumente der wirtschaftlichen Heranführung und einer ausgeglichenen Entwicklung.
Gleichzeitig sind diese Dienstleistungen jedoch auch wichtige Instrumente der Sozialpolitik: Es sind die Arbeitsagenturen, die eine personalisierte Begleitung bei der Arbeitssuche bieten, insbesondere um die Langzeitarbeitslosigkeit einzudämmen; es sind die Gesundheitsdienste, die der Bevölkerung einen gleichberechtigten Zugang zu qualitativ hochwertigen Versorgungsleistungen bieten; es sind die Sozialfürsorgeeinrichtungen, die den am stärksten benachteiligten Bevölkerungsgruppen beistehen – abhängigen älteren Menschen,
behinderten Menschen, Menschen in prekären Situationen und von großer Armut betroffenen Menschen.
Entsprechende Grundprinzipien sind in der am 18. Juni dieses Jahres verabschiedeten Verfassung verankert.
Darin heißt es: „Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass die Grundsätze und
Bedingungen, insbesondere wirtschaftlicher und finanzieller Art, für das Funktionieren dieser Dienste so gestaltet sind, dass sie ihren Aufgaben nachkommen können“. Im Vorfeld eines Ratifizierungsprozesses, dessen Bedeutung allen klar ist, verleiht diese Verpflichtung der Europäischen Union eine zusätzliche rechtliche Basis, um die wichtige Funktion der Dienste von allgemeinem Interesse festzuschreiben.
Auch die letzten „gemeinsamen Berichte“ über Beschäftigung und Eingliederung haben unterstrichen,
welch wichtige Rolle diese Dienste in allen Mitgliedstaaten dabei spielen, die sozialen Grundrechte zu ge-
1
Übersetzung vom Französischen ins Deutsche vom Übersetzungsdienst der Europäischen Kommission (SCIC)
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Odile Quintin
währleisten und die sozialpolitischen Ziele zu realisieren. In diesem Rahmen bietet im Übrigen die „offenen
Koordinierungsmethode“ optimale Bedingungen, um die Rolle der Sozialdienstleistungen zu konsolidieren
und zu modernisieren, gestützt auf den Austausch von Erfahrungen und Best Practice.
Der Ausschuss für Sozialschutz hat die Situation erkannt und eine spezielle Arbeitsgruppe eingesetzt. Ich
freue mich über diese Initiative, die sich für die im Anschluss an das Weißbuch von uns zu leistende Arbeiten als sehr nützlich erweisen wird – ich denke natürlich insbesondere an die von der Kommission im Jahr
2005 zu verabschiedende Mitteilung.
Wir müssen uns jedoch bewusst machen, dass wir über die genannten Grundsätze hinaus noch eine gewaltige Aufklärungsarbeit zu leisten haben.
Denn was ist im Grunde eine „Sozialdienstleistung“? Wir haben es hier mit einem Begriff zu tun, der eine
solche Fülle von Praktiken, Regelungen und unterschiedlichen Bereichen abdeckt, dass es unerlässlich ist,
sich mit Einzelfragen zu befassen. Arbeitsagenturen, Grundsysteme der sozialen Sicherheit, Krankenhäuser, Einrichtungen für ältere Menschen und behinderte Menschen, Aufnahmelager für Flüchtlinge, Frauenhäuser, Obdachlosenheime, Zusatzsysteme für die Renten und die Gesundheitsversorgung – all dies sind
„soziale Dienste“, die ganz unterschiedlichen Anforderungen gerecht werden müssen und in die europäische Debatte über die „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“ eingehen.
Zunächst einmal betrachtet der Gerichtshof bestimmte Dienstleister nicht als „Unternehmen“ im Sinne des
Vertrags, d.h. sie üben keine Wirtschaftstätigkeit aus. Dies gilt für die obligatorischen grundlegenden sozialen Sicherungssysteme, die der neuen Verordnung 883/2004 unterliegen. Die weit überwiegende Mehrheit
der anderen Dienstleister müssen jedoch als eine Wirtschaftstätigkeit ausübende Unternehmen angesehen
werden, d.h. deren Dienste werden gegen Entgelt unter normalen Marktbedingungen erbracht.
Bestimmte dieser Dienstleister spielen eine wichtige Rolle auf dem Binnenmarkt, aufgrund ihrer Größe und
der Finanzmittel, die sie verwalten. Dies gilt generell für die Träger der sozialen Sicherheit und des Sozialschutzes. Andere haben nur begrenzte Auswirkungen auf die innergemeinschaftliche Wirtschaft, wie z.B.
die Einrichtungen zur Betreuung älterer Menschen. Und wieder andere, zweifellos die Mehrheit, sind in einer Grauzone angesiedelt. Dabei handelt es sich zwar um kleinere Unternehmen, die im Wesentlichen in
einem lokalen Bereich tätig sind, doch auch sie besitzen eine Gemeinschaftsdimension; am offensichtlichsten ist dies bei den in Grenzgebieten tätigen Dienstleistern.
Zusätzlich kompliziert wird die Situation schließlich durch den unterschiedlichen rechtlichen Status dieser
Dienstleistungen, auch wenn der Gerichtshof die Wesensmerkmale der Dienstleistungen selbst heranzieht.
So kann man z.B. kaum darüber hinweggehen, dass einige Länder private Zeitarbeitagenturen damit beauftragen, Dienstleistungen von allgemeinem Interesse im Bereich der Stellenvermittlung zu erbringen. Genauso wenig ist zu übersehen, dass Versicherungsunternehmen Basisdienstleistungen oder Zusatzdienstleistungen im Bereich der sozialen Sicherheit erbringen. In zahlreichen Mitgliedstaaten erbringen gemeinnützige Interessengemeinschaften ohne Gewinnorientierung Dienstleistungen von allgemeinem Interesse.
Sie beschäftigen Tausende von Personen und setzen große Summen um. Die sozialen Dienste waren also zu
keiner Zeit mit den netzgebundenen Wirtschaftszweigen gleichzusetzen, in Bezug auf deren Tätigkeit
Dienstleistungen von allgemeinem Interesses einst großen öffentlichen Unternehmen mit Marktmonopol
zugeschrieben wurden.
Bestimmte Sozialdienstleister haben dem gemäß auch darauf verwiesen, dass in Europa die netzgebundenen Wirtschaftszweige im Vordergrund stehen, während man die besonderen Erfordernisse der Sozialdienstleister weniger berücksichtigt. Dies hat eine gewisse Unsicherheit in Verbindung mit zahlreichen
Grauzonen geschaffen, vor allem aber den Eindruck erweckt, dass die Mehrzahl dieser Dienstleister Wirtschaftstätigkeiten im Sinne des Vertrags ausübt. Genau darauf hat die Plattform in der Anhörung über das
Grünbuch hingewiesen.
In dieser Anhörung wurden zahlreiche Vorschläge vorgebracht: z.B., klare, präzise und nachvollziehbare
Kriterien für die Definition der sozialen Dienste festlegen und angeben, in welchem Maße eine Bestimmung
des Vertrags anzuwenden ist, insbesondere in Bezug auf staatliche Beihilfen.
Dies ist ein interessanter Gedankengang, vorausgesetzt, man orientiert sich an den Wesensmerkmalen der
Dienstleister, auf ihre Aufgaben und Ziele, und nicht auf deren Status oder Finanzierungsmodus. Rechtfertigt z.B. das Fehlen eines Erwerbszwecks bestimmte Ausnahmeregelungen? Sicherlich nur, wenn dies durch
Odile Quintin
die Wesensmerkmale des Dienstleisters begründet ist. In jedem Fall müssen die öffentlichen Behörden die
Aufgaben und Ziele der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse leicht verständlich und exakt definieren, d.h. sie können sich nicht hinter vagen „sozialen“ Zielen verschanzen.
In diesem Rahmen ist es jetzt angezeigt, über bestimmte Kriterien nachzudenken. Erstes mögliches Kriterium: Die Dienstleistung richtet sich nach den Erfordernissen von Einzelpersonen, um einem ihrer Grundrechte Geltung zu verschaffen; die Höhe der geleisteten Beiträge spielt daher keine Rolle. Dies ist das Kriterium der Solidarität, das der Gerichtshof im Bereich des Sozialschutzes herausgestellt hat.
Zweites mögliches Kriterium: Die Sozialdienstleistungen unterliegen bestimmten Erfordernissen der Allgemeingültigkeit, der Gleichheit der Begünstigten und der zeitlichen und räumlichen Kontinuität der Dienstleistungen, um einem legitimen öffentlichen Interesse, z.B. den Gesundheitsschutz, nachzukommen. In diesem Fall sind Regeln einzuhalten, welche die Modalitäten der Dienstleistungserbringung genau festlegen.
Dementsprechend hat der Gerichtshof entschieden, dass das Ziel des Gesundheitsschutzes Einschränkungen der Freiheit der Dienstleistungserbringung rechtfertigt, denn es obliegt dem Staat, die Gesundheitsversorgung, insbesondere die Krankenhausversorgung, auf seinem Hoheitsgebiet sicherzustellen und festzulegen, vielfach im Detail, wie die Erbringer von Versorgungsleistungen zu verfahren haben.
Dies sind Überlegungen, wie sie auf dieser Konferenz vertieft werden könnten. Die Diskussion hat gerade
erst einmal begonnen, und die Kommission beabsichtigt, die Meinung aller Akteure dieses Sektors einzuholen, insbesondere auch der Zivilgesellschaft. Und sie wird auch konkrete Informationen dieser Akteure
heranziehen über die Art und Weise, wie die Sozialdienstleistungen und deren Modernisierung in den Mitgliedstaaten praktiziert werden. Dies alles wird in die im Weißbuch angekündigte Mitteilung einfließen.
Auf Eines möchte ich im Übrigen besonders hinweisen: Europa war in diesem Bereich immer präsent. Zahlreiche politische Maßnahmen, so alt wie die Verträge selbst, geben davon Zeugnis. Doch die sozialen Akteure und insbesondere die Gesundheitsakteure haben Europa vielfach als eine außenstehende Instanz angesehen, die sich in ihre Politik nicht einmischen kann und nicht einmischen darf. Unstrittig ist zwar, dass in
zahlreichen Bereichen, in denen Sozialdienstleistungen erbracht werden, der Vertrag die Hauptzuständigkeit den Mitgliedstaaten zuweist. Klar ist jedoch auch, dass diese in der Ausübung ihrer Befugnisse das Gemeinschaftsrecht respektieren müssen. Seit etwa zehn Jahren belegen zahlreiche Urteile des Gerichtshofs,
dass die europäische Integration auch die sozialen Dienste einschließt: die Bürger dürfen z.B. nicht daran
gehindert werden, aktiv zu werden, sich zu informieren, die besten Dienstleistungen – auch online – ausfindig zu machen, und von den Erbringern der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse die größtmögliche Transparenz zu verlangen.
Es gilt jetzt, mehr soziale Elemente in die EU einzubringen. Die heutige Konferenz ist ein wichtiger Schritt
in diese Richtung. Veranstaltungen wie diese liefern uns wichtige Hinweise, wie die sozialen Dienste auf
europäischer Ebene aufgewertet und stärker gefördert werden können. Dies wird auch das Ziel der im Jahr
2005 zu veröffentlichenden Mitteilung sein, der eine erneute Konsultation der Akteure vorausgehen wird.
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Anne-Sophie Parent
Anne-Sophie Parent
Präsidentin, Plattform der Europäischen Nichtregierungsorganisationen im sozialen Bereich,
Brüssel, Belgien
Soziale Dienste und Gemeinwohl:
Die Perspektive von Nichtregierungsorganisationen
im sozialen Bereich1
Sehr geehrte Damen und Herren,
1. Wie Sie vermutlich wissen, ist dies die zweite Konferenz über soziale Dienstleistungen von allgemeinem
Interesse, an deren Vorbereitung die Plattform der Europäischen Nichtregierungsorganisationen im sozialen Bereich (Social Platform) beteiligt war. Die erste Konferenz fand im vergangenen September in Berlin
statt. Sie kam zu dem Schluss, dass soziale Dienstleistungen in der EU-Diskussion auf alarmierende Weise
ignoriert werden, und empfahl dringend, diese „terra incognita“ besser auszuleuchten. Abschließend wurde
erklärt, dass auf EU-Ebene ein tieferes Verständnis des sozialen Dienstleistungsbereiches erreicht werden
müsse. Die Konferenz in Berlin unterstrich darüber hinaus, dass Anbieter sowie Nutzerinnen und Nutzer
sozialer Dienstleistungen bei der Umsetzung dieser Aufgabe eine unentbehrliche Rolle spielen.
2. Es ist mir daher eine große Freude, Sie heute in Brüssel willkommen zu heißen, um die im letzten September begonnene Arbeit gemeinsam fortzusetzen. Die jüngste Ankündigung einer Mitteilung der Kommission für 2005 zu sozialen Diensten und Gesundheitsdiensten von allgemeinem Interesse ist ein positives Zeichen dafür, dass die besonderen Charakteristika und die Bedeutung sozialer Dienste für Europa
verstanden worden sind. Die Ankündigung stellt daher für diese Konferenz einen besonderen Anstoß dar.
Es muss sichergestellt werden, dass soziale Dienste auch weiterhin ihren Auftrag erfüllen können. Unsere
Konferenz zeigt, dass diese notwendige Aufgabe in Angriff genommen wird. Dies ist auch das Ergebnis eines weit verbreiteten Verständnisses davon, dass die Erfahrungen von Anbietern sowie von Nutzerinnen
und Nutzern sozialer Dienste miteinbezogen werden müssen, wenn es darum geht, zu definieren, was soziale Dienstleistungen sind, wie sie funktionieren und was sie brauchen, um zu funktionieren. Wir sind
hier aus ganz Europa versammelt, um unseren Anliegen auszudrücken und Empfehlungen für die Zukunft
der sozialen Dienste in Europa zu geben, unabhängig davon, welchem Bereich oder welcher Organisation
wir angehören.
3. Die Mitglieder der Social Platform haben vor einiger Zeit darauf hingewiesen, dass die Plattform der Europäischen Nichtregierungsorganisationen im sozialen Bereich innerhalb der Debatte über Dienstleistungen
von allgemeinem Interesse einen aktiven Part übernehmen muss. Der breitgespannte Bogen von Mitgliedsorganisationen gibt der Social Platform eine besonders interessante und repräsentative Position in der Debatte, denn ihr gehören Zusammenschlüsse von Anbietern sowie Nutzerinnen und Nutzern sozialer
Dienste ebenso an wie Dachverbände von Interessengruppen, die für die Verteidigung von Wertvorstellungen und Rechten eintreten. Einige Mitglieder der Social Platform vereinen sogar mehr als einen Typus
von Organisationen. Ebenso ist eine erhebliche Vielfalt mit Blick auf die Größe der Mitglieder zu verzeichnen, da sowohl kleine Basisprojekte als auch große, bekannte Organisationen in unserem Netzwerk vertreten sind. Die von der Plattform entwickelten Positionen stellen einen Konsens dieser unterschiedlichen Typen von Organisationen dar.
4. Als wir begannen, dieses Thema zu diskutieren, erkannte die Social Platform, dass gemeinwohlorientierte
soziale Dienste nicht nur Dienste von allgemeinem Interesse, sondern auch Eckpfeiler der Sozialschutzsysteme sind, und dass sie darüber hinaus zwei Hauptzielen der Europäischen Union zuarbeiten: der Umsetzung
von Grundrechten und der Herstellung sozialen und territorialen Zusammenhalts. Die sozialen Dienste
und der Sozialschutz bilden gemeinsam ein zentrales Element des europäischen Sozialmodels. Sie können,
das ist offensichtlich, nicht einfach wie irgendeine der anderen Dienstleistungen behandelt werden.
1
Übersetzung vom Englischen ins Deutsche von Sudabeh Mohafez, Brüssel
Anne-Sophie Parent
Soziale Dienste sind ein zentrales Element der Art von Gesellschaft, in der die Menschen Europas leben wollen. Die Frage, die sich uns jetzt in dieser sich verändernden Welt stellt, ist, wie sichergestellt werden
kann, dass die sozialen Dienste weiterhin ihrem Auftrag gerecht werden können, und zwar mit
höchstmöglicher Qualität. Im Verlaufe der nächsten beiden Tage werden wir diese Fragen tiefer diskutieren und besprechen, welche Formen des Handelns seitens der EU, der Mitgliedsstaaten und anderer Akteure notwendig sind.
6. Was erwarten wir konkret?
Erstens erwarten wir eine vertiefte Betrachtung der zukünftigen Beteiligung der Zivilgesellschaft an
der Gestaltung der Zukunft sozialer Dienste und der Sozialschutzsysteme. Das Weißbuch „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“ hebt die Notwendigkeit hervor, bei der Entwicklung eines vertieften
Verständnisses des sozialen Dienstleistungsbereichs mit der Zivilgesellschaft zusammenzuarbeiten. In den
kommenden zwei Tagen sollten wir darüber nachdenken, wie die Beteiligung der Zivilgesellschaft dazu beitragen kann, Strategien für die Zukunft zu entwickeln, wobei sowohl die Sichten der Nutzerinnen und Nutzer, als auch die der Anbieter berücksichtigt werden müssen. Diese Konferenz ist ein sehr positiver Anfang
und diese Art von Kooperation ist insbesondere jetzt relevant, da wir eine Verfassung haben, die über einen
Artikel zu „partizipatorischer Demokratie“ verfügt. Für Nichtregierungsorganisationen ist dieser Artikel
ein wichtiger Schritt vorwärts. Er unterstreicht die zentrale Rolle, welche die Zivilgesellschaft in der Politikgestaltung zu spielen hat.
Zweitens erwarten wir, mehr Klarheit zu erreichen. Oft bleibt unklar, was wir mit den Begriffen „soziale Dienste“ und „Gemeinwohl“ eigentlich meinen. Wir hoffen, Lösungen für die problematische Unterscheidung zwischen „wirtschaftlichen“ und „nicht-wirtschaftlichen“ Dienstleistungen in der Anwendung des EURechts zu finden. Bei sozialen Diensten ist diese Unterscheidung nur sehr schwer zu machen. Unser Standpunkt ist, dass der spezifische Auftrag sozialer Dienste entscheidend ist, nicht die Frage, ob sie
wirtschaftliche oder nicht-wirtschaftliche Dienste darstellen. Wenn wir über ein derart komplexes Thema
sprechen, können unterschiedliche Perspektiven verschiedener Sektoren, unterschiedliche nationale Systeme und verschiedene Sprachen Verständigungs- und Verständnisprobleme erzeugen. Diese Konferenz ist
eine Gelegenheit, unsere jeweiligen Blickpunkte zu diskutieren, uns über sie auszutauschen, sie zu bereichern und schließlich zu einem einvernehmlichen Verständnis als Grundlage für unsere zukünftige Arbeit
zu gelangen.
Drittens erwarten wir, dass diese Konferenz dazu beiträgt, unsere Vorstellung von zukünftigen Perspektiven zu erweitern. Sie sollte uns helfen, besser zu verstehen, wie soziale Dienste den Lissabonner
Zielen und den langfristigen EU Werten und Zielen (wie in Artikel I-2 der neuen Verfassung beschrieben)
zuarbeiten können, wie sie dazu beitragen können, Grundrechte und sozialen Zusammenhalt zu gewährleisten und wie sie uns schließlich dabei helfen können, der Herausforderung kontinuierlichen sozialen
Wandels zu begegnen.
Viertens gibt es das heikle Thema der „Modernisierung“ der sozialen Dienste und der Sozialschutzsysteme. Eine Modernisierung muss zum Ziel haben, das Verhältnis zwischen dem Bedarf der Nutzerinnen
und Nutzer und den Sozialschutzsystemen angemessener zu gestalten, indem sie sowohl die Qualität, als
auch die Kosteneffizienz bei der Bereitstellung der sozialen Dienste verbessert.
Die neue Verfassung beinhaltet Klauseln, die es erforderlich machen, die Garantie eines angemessenen Sozialschutzes, den Kampf gegen sozialen Ausschluss und gegen Diskriminierung generell in alle EU-Politiken und Aktivitäten zu integrieren. Dies könnte signifikante Auswirkungen auf die Zukunft von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse haben.
7. Schließlich ist es wichtig, den Fortschritt, der in all diesen genannten Punkten auf der Konferenz
gemacht wird, öffentlich zu machen. Im Abschlussplenum morgen werden wir uns hoffentlich auf eine
Reihe von Schlussfolgerungen einigen, welche die Ergebnisse unserer Diskussionen darstellen und Hinweise für unsere weitergehende Arbeit zu diesem Thema geben werden.
8. Bevor ich an meine Nachrednerinnen und -redner übergebe, möchte ich unseren Mitorganisatoren – dem
deutschen Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, dem Observatorium für die Entwicklung der sozialen Dienste in Europa und der Europäischen Kommission – für die positive Zusammenarbeit bei dieser Veranstaltung und insbesondere dem Observatorium für die nicht einfache Koordinationsarbeit bezüglich der organisatorischen Details danken. Die Social Platform ist der Ansicht, dass diese erfolg-
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Anne-Sophie Parent
reiche Zusammenarbeit ein ermutigendes Zeichen für die Bedeutsamkeit des Themas und ein gutes
Vorzeichen für die Zukunft ist.
9. Ich wünsche Ihnen allen eine bereichernde und ertragreiche Konferenz.
Anne Houtman / Jérôme Vignon
Anne Houtman / Jérôme Vignon1
Stellvertretende Kabinettschefin bei Kommissionspräsident Romano Prodi, Europäische Kommission,
Brüssel, Belgien / Direktor für Sozialschutz und soziale Integration, Generaldirektion Beschäftigung
und Soziales, Europäische Kommission, Brüssel, Belgien
Die Rolle der Wettbewerbs- und Binnenmarktpolitik in Bezug
auf gemeinwirtschaftliche Leistungen2
Liebe Freunde,
zunächst muss ich Ihnen mitteilen, dass Anne Houtman bedauert, das für sie vorgesehene Referat nicht selber halten zu können. Wie Ihnen bekannt ist, liegt das anstehende Thema ihr persönlich am Herzen, und es
darf in aller Bescheidenheit behauptet werden, dass im Kabinett des Kommissionspräsidenten sie die treibende Kraft bei den Reflexionen zum Stellenwert der Leistungen der Daseinsvorsorge in der Europäischen
Union ist. Allerdings habe ich mich mit ihr über das austauschen können, was uns beiden als das Wesentliche in der Debatte erscheint, die heute von der Plattform der Europäischen Nichtregierungsorganisationen
im sozialen Bereich (Social Platform) unter Mitwirkung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland zum
Thema der spezifischen Situation der Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse in der Europäischen
Union eröffnet worden ist.
Anne Houtman hätte ihre Ausführungen mit einer Warnung begonnen. Der gemeinschaftliche Rechtsrahmen, in dem sich – weil wir uns so festgelegt haben – unsere Debatte bewegt, differenziert nicht streng nach
wirtschaftlichen Aspekten einerseits, also der marktbezogenen Facette, und der sozialen Komponente andererseits. Ebenso wenig wird darin der Markt als Hort von Partikularinteressen der öffentlichen Domäne
als Hort des Gemeinwohls entgegen gestellt. Der Gemeinschaftsrahmen, soweit er die Vorrangrolle der Staaten und damit die der „öffentlichen Gewalt“ bei der Ausgestaltung und Organisation von Gemeinwohlaufgaben anerkennt, schließt – ganz im Gegenteil – nicht aus, dass marktbezogene Unternehmen Gemeinwohlverpflichtungen wahrnehmen, und zwar selbstverständlich auch auf sozialem Gebiet.
Über diese „rechtliche Neutralität“ der Union in der Frage des Status gemeinwirtschaftlicher Leistungen hinaus gilt das Bestreben der EU freilich der Förderung konstruktiver Synergien zwischen „dem Wirtschaftlichen“ und „dem Sozialen“. Genau das ist das Herzstück des berühmten Lissabonner Dreiecks – Makroökonomie, Beschäftigung und Sozialschutz – bei dem, wie Ihnen bekannt ist, Anne Houtman ebenfalls als
Haupttriebfeder fungiert hat.
Mit anderen Worten: Der Dialog, der sich zwischen den Verantwortlichen für Sozialdienste der Europäischen
Union entwickelt, die wohl selten so umfassend vertreten waren wie auf dieser Konferenz, wird nicht vorankommen, wenn wir weiterhin an apriorischen Positionen festhalten. Wenn das „Soziale“ schlicht und einfach ein Gegensatz zum „Wirtschaftlichen“ wäre, dann bliebe denen, die sich für die Sache stark machen,
keine andere Wahl als den europäischen Rahmen abzulehnen, da dieser im Wesentlichen darauf abstellt, die
Märkte in Europa zu regulieren. Das würde in eine Sackgasse führen, da die Fakten auf der Hand liegen:
Leistungen von wirtschaftlichem Interesse, mit denen Gemeinwohlverpflichtungen wahrgenommen werden
– unter anderem ein immer größerer Teil an Sozialdienstleistungen – operieren und entwickeln sich in einem offenen Umfeld, nämlich dem der Europäischen Union.
Das Prinzip der Anerkennung gemeinwirtschaftlicher Leistungen im Gemeinschaftsrecht, speziell in den
Wettbewerbsregeln, findet sich in seiner ganzen Tragweite in Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag verankert. Im
Zuge der Weiterentwicklung der europäischen Integration und des Binnenmarkts hat die Umsetzung dieses
Prinzips unaufhaltsam an Inhalten hinzugewonnen. Die Vielzahl der Urteile des Europäischen Gerichtshofs
wie auch der Entscheidungen und Beschlüsse der Europäischen Kommission bilden heute die Eckpfeiler
dieser Anerkennung. Allerdings haben deren Komplexität wie auch ihr evolutiver Charakter Anlass zur Kri-
1
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Der Beitrag von Anne Houtman, die verhindert war, wurde in Absprache mit ihr von Jérôme Vignon übernommen.
Übersetzung vom Französischen ins Deutsche vom Übersetzungsdienst der Europäischen Kommission (SCIC).
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tik gegeben. Als Reaktion darauf hat die Kommission denn auch, gestützt auf einen breit angelegten Konsultationsprozess, auf persönliche Veranlassung von Präsident Prodi im vergangenen Monat Mai ein Weißbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse aufgelegt. In meinen Augen ist dieses Weißbuch ein
echtes Highlight, eine wichtige Phase der Anerkennung – von Seiten der Europäischen Kommission – des
Stellenwerts solcher Leistungen als Bestandteile des europäischen Gesellschaftsmodells. Gestatten Sie mir,
kurz einige Aspekte aus dem Weißbuch hervor zu heben:
• Bekräftigt wird im Weißbuch getreu den Grundsätzen in Artikel 16 EG-Vertrag, dass die Kommission gemeinsam mit dem Rat bzw. den Mitgliedstaaten Verantwortung trägt, wo es darum geht, die Bedingungen zu sichern, unter denen Gemeinwohlaufgaben zu erbringen und die Grundsätze des Gemeininteresses zu wahren sind. Ebenso enthält das Weißbuch zweifellos die umfassendste jemals festgeschriebene
Definition der Grundsätze des allgemeinen Interesses. Dabei beschränkt sich die Kommission nicht darauf, die Begriffselemente der Universalität und der Güte der Dienstleistungen hervorzuheben, die für die
netzgebundenen Wirtschaftszweige derart wichtig sind. Ferner weist die Kommission nachdrücklich hin
auf die Grundsätze der Erschwinglichkeit und der Zugänglichkeit für alle als Prinzipien, für die Sozialdienste empfänglich sind.
• Im Weißbuch wird auch erstmals eine der wesentlichen Gründe dafür aufgeführt, dass bei der Gestaltung
und Organisation von Gemeinwohlaufgaben an erster Stelle die Mitgliedstaaten in der Verantwortung
stehen. Genau in diesem Zusammenhang verweist die Kommission auf den Grundsatz der Bürgernähe:
Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, die für die Bürger bestimmt sind, sollen in der Praxis möglichst bürgernah organisiert und geregelt werden. Daraus erklärt sich im Übrigen, dass die Rolle, die bei
Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, insbesondere Sozialdienstleistungen, den öffentlichen Einrichtungen auf lokaler Ebene zukommt, ausdrücklich anerkannt wird.
• Eine Vorrangstellung wird in dem Weißbuch auch dem Prozess der Leistungsevaluierung eingeräumt,
die fürderhin im Vorfeld jedweder Anpassung des gemeinschaftlichen Rechtsrahmens erfolgen muss,
speziell dort, wo es um Liberalisierung von Dienstleistungen geht. Solche nach Sektoren unterschiedliche Evaluierungsverfahren sollen eine effiziente Anwendung von Artikel 16 EG-Vertrag ermöglichen.
Darin heißt es nämlich, dass „(...) die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer jeweiligen
Befugnisse (...) dafür Sorge tragen, dass die Grundsätze und Bedingungen für das Funktionieren dieser
Dienste so gestaltet sind, dass sie ihren Aufgaben nachkommen können“. Demzufolge wird die Evaluierung Instrument zur Gewährleistung der mit dem EG-Vertrag eingeführten „obligatorischen Wachsamkeit“. Wie Sie festgestellt haben dürften, räumt das Weißbuch der Verpflichtung der Evaluierung bei Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse einen besonderen Stellenwert ein, und zwar mit Hilfe
eines „Mechanismus“, der in einer speziellen künftigen Mitteilung näher zu präzisieren wäre.
• Eine solche Mitteilung, die für das kommende Jahr vorgesehen ist und die den Aufgaben und Spezifitäten von Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse gewidmet sein wird und speziell den Bereich
Gesundheitsdienstleistungen erfassen soll, bildet das vierte wichtige Novum im Zusammenhang mit dem
Weißbuch. Dies nachdrücklich zu betonen erübrigt sich wohl, da die damit verbundene Perspektive ja
das eigentliche Anliegen Ihrer Konferenz ist.
• Im Übrigen begrüßt die Kommission, als logische Fortführung der vorherigen Ausführungen, die Chancen, die die neue Rechtsgrundlage in Artikel III-6 des Verfassungsvertragsentwurfs eröffnet. Darin sieht
die Kommission nämlich eine Möglichkeit, das bereits verfügbare Rechtsinstrumentarium zu vervollständigen, soweit dies für die Wahrnehmung der geteilten Verantwortung und die Ausübung der Wachsamkeit, wie sie bereits in Artikel 16 EU-Vertrag zum Ausdruck kommt, erforderlich wäre.
Es geht also darum, die bereits bestehenden Instrumente nötigenfalls zu vervollständigen, und nicht darum,
sie zu korrigieren. Damit komme ich zum Kernpunkt der Frage an Anne Houtman, nämlich der Rolle der
Wettbewerbs- und Binnenmarktpolitik vor dem Hintergrund sich weiter entwickelnder Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse.
So schockierend es für manchen von Ihnen auch klingen mag: In völliger Übereinstimmung mit Anne Houtman möchte ich an dieser Stelle betonen, dass es sich hierbei um konvergierende Ziele handelt und keineswegs um einen Widerspruch zwischen Grundsätzen der Effizienz und Stringenz, wie sie durch den Wettbewerb und den betroffenen Markt gefördert werden, auf der einen Seite, und dem Bestreben nach Sicherung
und ordnungsgemäßer Erbringung in Gemeinwohlaufgaben auf der anderen Seite. Ich beziehe mich hier auf
Sozialdienste, denen anerkanntermaßen ein Gemeinwohlauftrag zukommt und die als Wirtschaftstätigkeiten in den Kompetenzbereich der EU fallen (Mir ist bewusst, dass die Problematik der genauen Abgrenzung
ebenfalls ein Diskussionsthema ist; aber darum geht es mir an dieser Stelle nicht).
• Aus der Sicht der Anbieter und Träger solcher Dienstleistungen betrachtet, sollten die Gemeinschaftsbestimmungen – ob für den Bereich Wettbewerb oder den Binnenmarkt – diesen dazu verhelfen, dass die
ihnen übergeordneten Instanzen ihnen klar definierte Verpflichtungen und Aufgaben vorgeben, sie aber
dann im Gegenzug ausreichende Unterstützung bzw. Leistungen erhalten können. Die Gemeinschaftsbestimmungen setzen aber auch den „Genehmigungsinstanzen“ einen Handlungsrahmen für die Konzipierung bzw. Ausgestaltung einer Dienstleistung, damit nicht der Rahmen dessen, was das allgemeine
Interesse rechtfertigt, gesprengt wird. Genau hier sorgt der Gemeinschaftsrahmen für Ausgewogenheit
und Unabhängigkeit.
• Aus der Perspektive der öffentlichen Hand betrachtet, bietet der gemeinschaftliche Rahmen, insbesondere im Bereich Wettbewerb und der Regulierung staatlicher Beihilfen, Anreize, um sicherzustellen, dass
als Gegenleistung für Unterstützung effektiv Dienstleistungen erbracht werden. Diesbezüglich fördert
der gemeinschaftliche Rahmen Transparenz und Qualität, was im Übrigen bei den auf nationaler Ebene
geführten Diskussionen über die künftige Entwicklung im Bereich der Sozialdienstleistungen immer
stärker in den Vordergrund tritt.
Vielleicht wenden Sie hier ein, dass der Teufel im Detail steckt. Zwischen allgemeinen Prinzipien und Praxis können sich immer Unzulänglichkeiten einschleichen. Auf Seiten der Kommission stellt es denn auch
ein Gebot dar, die Auswüchse jeder horizontalen Verallgemeinerung zu erkennen: Netzwerkindustrien von
allgemeinem wirtschaftlichen Interesse als Bereich, in dem wir bereits über fundierte Erfahrungen verfügen, unterscheiden sich von ihren Besonderheiten und Erfordernissen her deutlich von Sozialdienstleistungen, die für uns ein noch weitgehend unerschlossenes Feld darstellen. Genau darum geht es bei den Vorarbeiten für die künftige Mitteilung über Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse. Diese Konferenz
bildet den Auftakt eines Prozesses, der sich als stark auf Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft ausgerichtet versteht.
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Bernard Enjolras
Prof. Bernard Enjolras
Institutt for samfunnsforskning (ISF)/Institute for Social Research, Oslo, Norwegen
Gemeinwohl und soziale Dienste in der europäischen Union1
Eine der zentralen Fragen, die sich im Zusammenhang mit den sozialen Diensten in Europa stellt, ist die
nach der Anwendbarkeit des europäischen Wettbewerbsrechts auf diese Dienste. Diese Frage wirft ein begriffliches Problem auf. Worin unterscheiden sich gemeinwohlorientierte Sozialdienstleistungen von wirtschaftlichen Diensten? Wie sind sie in die Sozialschutzsysteme integriert, die das europäische Sozialmodell
auszeichnen?
Ich werde mich nachfolgend mit diesen beiden Fragen beschäftigen.
1. Definitionskriterien für das Gemeinwohl im Bereich der sozialen Dienste
Nach welchen Kriterien werden soziale Dienste definiert? Zur Beantwortung dieser Frage werde ich
zunächst versuchen, den Begriff Gemeinwohl zu definieren, um dann die Besonderheiten der sozialen Dienstleistungen herauszustellen und schließlich zu untersuchen, inwiefern die Sozialdienstleistungen zum Gemeinwohl beitragen
1.1. Wie lässt sich Gemeinwohl definieren?
Die Europäische Kommission definiert gemeinwohlorientierte Dienstleistungen als „marktbezogene und
nichtmarktbezogene Tätigkeiten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Behörden
mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft werden 2.“
Eine solche Definition impliziert, dass das Gemeinwohl eindeutig definiert werden kann.
Meiner Ansicht nach gibt es drei Konzepte von Gemeinwohl:
a. Das Gemeinwohl als Summe oder Konglomerat von Einzelinteressen: Abgesehen davon, dass dieses Konzept ein methodisches Problem aufwirft (wie soll man Einzelinteressen zusammenfügen?), stellt es eine
minimalistische Vorstellung von Gemeinwohl dar.
b. Das Gemeinwohl als gemeinsames Interesse: Dieses Konzept schließt alle Bereiche aus, in denen es keine Interessensübereinstimmungen gibt.
c. Das Gemeinwohl als Interesse eines Gemeinwesens oder einer Gemeinschaft: In diesem Fall geht das
Gemeinwohl weiter und kann Einzelinteressen entgegenstehen.
Ich gehe in meinem Ansatz von der letzten Definition des Gemeinwohls als allgemeines Interesse einer Gemeinschaft aus. Auf dieser Grundlage lassen sich folgende vier Charakteristika gemeinwohlorientierter
Dienstleistungen feststellen:
a. Wenn etwas gemeinwohlorientiert ist, ist es nicht absolut, sondern ein „gesellschaftliches Konstrukt“,
d.h. es ist ein gemeinsames Gut, das in einer bestimmten Gemeinschaft zu einem bestimmten Zeitpunkt
geschaffen wurde. Die Vorstellungen von Gemeinwohl variieren also je nach Zeit und Ort.
b. Die meisten gemeinwohlorientierten Dienste beinhalten wirtschaftliche Tätigkeiten, obwohl sie nicht
ausschließlich wirtschaftlich ausgerichtet sind. Anders gesagt, die wirtschaftlichen Tätigkeiten dieser
Dienstleistungen generieren externe Effekte, die der gesamten Gemeinschaft bzw. dem Gemeinwesen
1
2
Übersetzung vom Französischen ins Deutsche von Sabine Hoster, Bonn
Mitteilung der Kommission „Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa“ [KOM (2000) 580], Brüssel, Kommission der europäischen Gemeinschaften, 20.09.2000.
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zugute kommen (z.B. Auswirkungen auf den sozialen Zusammenhalt, die Raumentwicklung, die Gleichbehandlung beim Zugang zu Diensten usw.).
c. Es gibt verschiedene „Ebenen“ des Gemeinwohls, je nachdem welche Kriterien für die Definition der „Gemeinschaft“ angesetzt werden. Eine Gemeinschaft kann räumlich definiert und entsprechend ein lokales,
regionales, nationales und supranationales Gemeinwohl bestimmt werden. Eine Gemeinschaft lässt sich
auch über ihren „Solidaritätsraum“ im Sinne einer gemeinsam geteilten Identität definieren.
d. Aufgrund dieser besonderen Eigenschaften scheitert der Markt, wenn es darum geht, Gemeinwohl zu
produzieren, dazu sind vielmehr nicht wirtschaftliche institutionelle Instrumente erforderlich.
1.2. Besondere Eigenschaften der sozialen Dienste
Soziale Dienstleistungen zielen auf den Schutz und die Hilfe von Personen in unsicheren oder schwierigen
Lebenssituationen ab, in die sie entweder durch persönliche Schicksalsschläge, wie z.B. Krankheit, Alter,
Behinderung, familiäre Situation oder durch andere gesellschaftliche Phänomene, wie Arbeitslosigkeit, Armut, gesellschaftlicher Zerfall, Kriminalität, Drogenabhängigkeit usw. geraten sind.
Die sozialen Dienstleistungen stellen also eine Antwort dar auf (i) eine Nachfrage ohne (ausreichende) Zahlungskraft, da ihre Empfänger Menschen in unsicheren oder schwierigen Lebenslagen sind. Darüber hinaus
zeichnen sie sich (ii) durch eine „Informationsassymetrie“ zwischen dem Dienstleistungserbringer und nutzer aus. Daher müssen Verfahren zur Qualitätsgarantie der Dienste und zum Schutz der Empfänger eingerichtet werden (iii). Die sozialen Dienstleistungen haben aber auch externe Effekte auf das Gemeinwesen.
a. Historisch gesehen, haben bedürftige Menschen Hilfe und Schutz in der Familie gefunden, durch das natürlich bestehende Solidaritätsnetz und philanthropisches Verhalten anderer. Die Geschichte des Wohlfahrtstaates und der sozialen Dienste steht für die Vergesellschaftung dieser Dienste. In diesem Zusammenhang lassen sich zwei Arten des Beitrags zur „Wohlfahrt“ unterscheiden: Der Beitrag der Gesellschaft, der durch den Wohlfahrtsstaat geleistet wird und rechtlich oder vertraglich bzw. satzungsmäßig
begründet ist, und der freiwillige Beitrag, der auf freiwilligen, in Eigeninitiative entwickelten Solidaritäten beruht. In den europäischen Ländern haben sich die sozialen Dienste als Kombination beider Formen
zur „Wohlfahrt“ entwickelt. Dabei haben die nicht gewinnorientierten Vereine und Verbände in Europa
eine Pionierrolle bei der Thematisierung sozialer Probleme (Bedarfsfeststellung und -benennung) und
deren Übernahme (Dienstleistungsangebot) gespielt. So hat sich allmählich eine Arbeitsteilung zwischen
der öffentlichen Hand und den Verbänden entwickelt, die sich in den verschiedenen europäischen Ländern unterschiedlich gestaltet. In diesem Zusammenhang lassen sich drei Funktionen unterscheiden: die
Feststellung der Nachfrage, die Finanzierung der Dienste und das Dienstleistungsangebot. Diese können
jeweils ausschließlich oder gemeinsam vom Staat und von den Verbänden übernommen werden. Je nachdem, wie sie zwischen Staat und Verbänden aufgeteilt sind, ändert sich deren Verhältnis.
b. Im Bereich der sozialen Dienstleistungen spielt die Frage der Qualität der Leistung eine herausragende
Rolle und dies nicht nur aus Gründen der Sicherheit oder des physischen und psychischen Wohls, sondern auch aus Gründen der Effizienz. Die Qualität von sozialen Diensten misst sich nicht nur daran, dass
bestimmte materielle Leistungen vorschriftengemäß erbracht worden sind, sondern hängt auch und vor
allem von der Qualität der menschlichen Beziehung ab, die zwischen dem Träger und dem Empfänger
entsteht und die Wirksamkeit der Leistung weitgehend beeinflusst. Hinzu kommt, dass sich der Leistungsempfänger gegenüber dem Leistungserbringer in einer Art Informationsungleichgewicht befindet,
da dieser ja grundsätzlich über die Qualität der Leistung informiert ist und diese Dimension der Leistung
im Gegensatz zum Leistungsempfänger auch kontrollieren kann. Die Erbringung sozialer Dienstleistungen erfordert also die Schaffung von institutionellen Instrumenten zur Qualitätsgarantie und zum Schutz
der Personen.
c. Externe Effekte: Der Verbrauch oder die Herstellung eines Gutes wirkt sich extern aus, wenn Dritte, die
nicht an der Entscheidung über den Verbrauch oder die Herstellung beteiligt waren, davon betroffen sind,
ohne dafür die Folgen zu tragen. Im Fall der sozialen Dienstleistungen bedeutet dies, dass die Dienstleistungen nicht nur den Empfängern zugute kommen, sondern gesellschaftliche Auswirkungen, also Folgen
für die Gesellschaft insgesamt haben, z. B. auf den sozialen Zusammenhalt, auf die Verringerung der Armut bzw. Armutsbekämpfung, auf die Sicherheit, auf die Lebensqualität usw..
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1.3. Gemeinwohlorientierte soziale Dienstleistungen
Soziale Dienstleistungen sind insofern gemeinwohlorientiert, als sie dazu beitragen, dass bestimmte für die
europäischen Länder charakteristische gemeinsame Werte verwirklicht werden:
• Sie tragen zur Aufrechterhaltung des sozialen Zusammenhalts der Gemeinschaft bei,
• sie tragen zur Schaffung und zur Garantie einer minimalen Sicherheit aller Mitglieder einer Gemeinschaft bei,
• sie tragen zur Garantie der Menschenwürde bei, ohne die der Gedanke der Bürgerrechte hinfällig
wäre.
2. Soziale Dienste und Sozialschutz
Die sozialen Dienste sind Teil der Sozialschutzsysteme. Während jedoch die großen Zweige der sozialen
Sicherung, wie Absicherung gegen Krankheit und Arbeitslosigkeit sowie Altersvorsorge, auf dem Solidaritätsgrundsatz beruhen und über Sozialversicherungen oder eine universelles Sicherungssystem geregelt
sind, zeichnen sich die sozialen Dienstleistungen dadurch aus, dass sie nach unterschiedlichen Prinzipien
funktionieren und entsprechend unterschiedlich geregelt sind.
2.1. Grundsätze der Finanzierbarkeit und des Zugangs zu sozialen Diensten
Solidarität
„Der wesentliche Unterschied zwischen der gesellschaftlichen Solidarität und der Wohlfahrt besteht darin,
dass die gesellschaftliche Solidarität einen gesetzlichen Anspruch des Nutznießers anerkennt und ihm die
rechtlichen Mittel an die Hand gibt, diesen geltend zu machen.“ 3
Es gibt zwei Konzepte der Solidarität: die organische Solidarität und die vertragliche Solidarität.4
Das organische Konzept geht davon aus, dass die Gesellschaft vor dem Einzelnen da war. Auf diesem Konzept basiert die solidaristische Lehre Léon Bourgeois‘, nach der jeder Einzelne das gemeinsame Erbe der
Errungenschaften der Zivilisation antritt, woraus ihm eine Verpflichtung, eine Schuld gegenüber der Gesellschaft erwächst. Da diese Schuld im Sinne der Solidarität dem Recht vorgeordnet ist, ist es auch rechtmäßig,
dass der Staat eingreift (Steuern erhebt), um gesellschaftliche Gefahren abzuwenden oder ihnen vorzubeugen. Die solidaristische Lehre geht von einem System der gegenseitigen Verpflichtungen zwischen Staat und
Einzelpersonen aus. Die Schuld des Einzelnen gegenüber der Gesellschaft begründet das Recht des Staates,
von jedem Einzelnen die Entrichtung eines gesellschaftlichen Beitrages einzufordern. Das Anrecht des Einzelnen auf Unterstützung zwingt den Staat, diese sicherzustellen.
Das vertragliche Konzept der Solidarität hat sich aus der Theorie des Gesellschaftsvertrages nach Rousseau
entwickelt, nach der sich die Gesellschaft zu einem bestimmten Zeitpunkt zusammenschließt und als (solidarisches) Ganzes anerkennt. Diese Vorstellung eines „‚Mutterlandes‘, das die gemeinsame Mutter aller
Bürger“5 darstellt, hat dazu geführt, dass die Unterstützung als Menschenrecht verstanden wurde.
Die Subsidiarität
Die Subsidiarität stellt das Grundprinzip der Sozialhilfe dar. Nach der dem Subsidiaritätsgedanken verpflichteten Philosophie gibt es weder ein absolutes Recht darauf, Forderungen zu stellen noch Freiheiten zu verlangen, sondern nur ein absolutes Recht auf Würde, welches über bestimmte Forderungen und Freiheiten
definiert wird. Die öffentlichen Stellen gleichen zwar Defizite aus, geben aber nicht automatisch allen, ohne
zu überprüfen, wer diesen Bedarf selbst decken kann. Der Begriff Bedarf bildet die Grundlage für die Sozial-
3
4
5
Thiers, zitiert von H. Hatzfeld, „Vom Pauperismus bis zur sozialen Sicherung“, Presses Universitaires Nancy, 1989 Seite 70-71
E. Durkheim, „Über die Teilung der sozialen Arbeit“, Paris, PUF, 1930
J-J Rousseau, „Economie Politique“, Artikel veröffentlicht in der Encyclopädie von 1755, Vollständige Werke, Paris, 1837, INED, Band 1, Seite 597
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hilfe, da er gleichzeitig den Anspruch auf Sozialhilfe begründet und bemisst. Das Recht auf Sozialhilfe ist
nämlich ein subjektives Recht, das heißt ein personenbezogenes Recht, das es dem Inhaber, wie das Recht
zur Alimentierung, ermöglicht, zu leben, wobei sich der Zugang zu diesem Recht und der Betrag bzw. die
Qualität der Hilfe nach der Bedürftigkeit richtet.
Die Sozialhilfe hat einen subsidiären Charakter: Die betroffene Person kümmert sich zunächst selber um
die Deckung ihrer Bedürfnisse, dann die Familie (Rechte auf familiäre Unterstützung/Alimentierung). Das
Gemeinwesen tritt subsidiär an die Stelle der Familie.
2.2. Ordnungsinstrumente
Da sich die sozialen Dienstleistungen durch ein Informationsungleichgewicht zwischen dem Leistungsanbieter und dem Leistungsempfänger sowie durch externe Effekte auszeichnen, ist der Markt nicht in der
Lage, das Angebot und die Allokation dieser Dienste zu steuern. Dazu sind institutionelle Ordnungsinstrumente erforderlich. Es gibt grundsätzlich zwei Ordnungsinstrumente, die im Bereich der sozialen Dienstleistungen angewandt werden, das Instrument der Aufsicht und das des Wettbewerbs.
Bei dem Ordnungsinstrument der „Aufsicht“ fällt die Erbringung der Dienstleistung unter den zwingenden
Eingriff der öffentlichen Hand. Sie „beaufsichtigt“ gewissermaßen den Verbraucher und den Erbringer, damit die Erbringung und der Verbrauch der Leistung nicht auf die Befriedigung von Bedürfnissen abzielen,
die keine öffentliche Unterstützung rechtfertigen.
In diesem Fall werden zwischen der öffentlichen Hand und den Leistungsanbietern Kostenerstattungsverträge abgeschlossen. Bei den Leistungsanbietern kann es sich um gewinnorientierte, nicht gewinnorientierte oder öffentliche Träger (z. B. städtische Dienstleister) handeln.
Beim Ordnungsinstrument des Wettbewerbs lässt die öffentliche Hand dem Wettbewerb und der Freiheit
des Verbrauchers und des Erbringers freien Lauf, selbst wenn sie die Nachfrage lenkt und die Preisbildung
und Qualitätskontrolle beeinflusst.
Hier werden zwei Arten von Wettbewerb unterschieden: Zum einen, ein Wettbewerb, der nach Marktmechanismen funktioniert, auch wenn er versucht, einige Aspekte des Marktes zu gestalten. Zum anderen ein
Wettbewerb, der vom Scheitern des Marktes ausgeht und einen Quasi-Markt organisiert. Im Fall der Regulierung über eine Quasi-Markt werden zwischen der öffentlichen Hand und den Anbietern Verträge bzw.
Vereinbarungen über Anreizstrukturen abgeschlossen. Bei dem rein marktwirtschaftlichen Modell ist der
Verbraucher – im Gegensatz zum Quasi-Markt – auch gleichzeitig Käufer. Das heißt der Markt wird nicht
über Verträge zwischen der öffentlichen Hand und den Anbietern, sondern über die Qualitätskontrolle der
Produkte und Preisverzerrungen (durch Subventionen oder Steuern) geregelt.
Schlussfolgerung
Welche sind die für die gemeinwohlorientierten sozialen Dienstleistungen charakteristischen Merkmale?
Soziale Dienstleistungen sind keine wirtschaftlichen Tätigkeiten, sondern Tätigkeiten mit einer wirtschaftlich Ausrichtung, d. h. Tätigkeiten, die auf einen anderen Zweck ausgerichtet sind, aber dabei wirtschaftliche Aspekte berücksichtigen. Wirtschaftliche Tätigkeiten zielen auf die Erzeugung und den Verbrauch von
Gütern und Dienstleistungen ab, während die Tätigkeiten mit wirtschaftlicher Ausrichtung einem anderen
Zweck dienen, zu dessen Erreichung sie aber die Erzeugung und den Verbrauch von Gütern und Dienstleistungen brauchen. Ich glaube also nicht, dass man davon auszugehen kann – so wie es die Europäische Kommission gemacht hat (Art. 30 der Mitteilung über Dienste von allgemeinem Interesse in Europa [KOM (2000)
580] vom 20.09.2000) -, dass Träger von sozialen Dienstleistungen, die wirtschaftliche Tätigkeiten betreiben, unter das europäische Wettbewerbsrecht fallen.
Für mich besteht der wesentliche Unterschied zwischen sozialen Dienstleistungen und wirtschaftlichen Tätigkeiten in ihrer Zielsetzung. Soziale Dienstleistungen zielen darauf ab, Menschen in unsicheren oder
schwierigen Lebenssituationen zu helfen, sie zu schützen und sie in die Gesellschaft zu integrieren. Tätigkeiten, die diesen Personengruppen zugute kommen und das Ziel haben, ihnen zu helfen, sie zu schützen
und zu integrieren, sind demnach soziale Dienstleistungen.
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Welche politischen, rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen müssen geschaffen werden, um das
Angebot von sozialen Dienstleistungen zu gewährleisten?
a. Soziale Dienstleistungen richten sich per definitione an Menschen, die nicht zahlungsfähig sind. Sie müssen also kollektiv finanziert werden. Bei den sozialen Dienstleistungen gibt es, jeweils unterschiedlich
ausgeprägt, zwei Finanzierungs- und Zugangsformen: Zum einen die Solidarität mit einem universalen
Anspruch und, zum anderen, die Subsidiarität mit einem nach der Bedarfssituation der betroffenen Person bewerteten subjektiven Anspruch. Unabhängig von dem Grundsatz, den man zugrunde legt, bedürfen die sozialen Dienstleistungen einer ausreichenden kollektiven Finanzierung, um den an sie herangetragenen Bedarf zu decken.
b. Soziale Dienstleistungen richten sich an Menschen mit besonderen Bedarfen, Einschränkungen, Behinderungen, (psycho-) sozialen Problemen, was ein Informations- und Machtungleichgewicht zwischen den
Leistungserbringern und Leistungsempfängern schafft. Daher ist es notwendig, dass die öffentliche Hand
die Qualität dieser Dienstleistungen kontrolliert (über Qualitätsstandards) und den Schutz der Nutzerinnen und Nutzer garantiert (über Qualifikationsstandards).
c. Auch wenn die öffentliche Hand in den meisten europäischen Ländern den wesentlichen Anteil von sozialen Dienstleistungen finanziert, so spielen doch die nicht gewinnorientierten Verbände bei der Erbringung dieser Leistungen eine zentrale Rolle. Ihre Effizienz hängt weitgehend von der Qualität der Partnerschaften mit den öffentlichen Stellen ab, von den Vertragsbedingungen für die Finanzierung und Regelung ihrer Tätigkeiten, sowie von den für ihre Tätigkeiten geltenden steuerlichen und rechtlichen
Vorschriften. Daher muss der besondere Charakter ihrer Aktivität von den öffentlichen Stellen bei den
institutionellen Partnerschaftsbedingungen, beim vertraglichen und ordnungsrechtlichen Rahmen, sowie bei dem für sie geltenden Satzungs- und Steuerrecht berücksichtigt werden.
d. Aufgrund des erwähnten Informationsungleichgewichts und der externen Wirkungen ist der Markt nicht
in der Lage, die sozialen Dienstleistungen zu steuern und zu verteilen. Es wäre illusorisch zu glauben,
dass für soziale Dienstleistungen Marktinstrumente gelten könnten. Der Einsatz von Wettbewerbsinstrumenten im Bereich der sozialen Dienstleistungen erfordert eine aktive Intervention von Seiten der öffentlichen Hand zur Finanzierung und zur Qualitätskontrolle dieser Dienste, sowie zum Schutz der Personen.
Frank Schulz-Nieswandt
Prof. Frank Schulz-Nieswandt
Universität zu Köln, Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Fakultät, Seminar für Sozialpolitik und
Seminar für Genossenschaftswesen, Köln, Deutschland
Soziale Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in der EU –
Zwischen Anerkennung nationaler Arrangements und Modernisierungsbedarf aus Sicht des EU-Rechts
Die Daseinsvorsorge gehört zu den wesentlichen sozialen Dimensionen des Staates.1 Allerdings befindet sich
der Staat – auf Grund exogener wie auch endogener Wirkkräfte – in einer Gestalttransformation, hin zum
Gewährleistungsstaat, der dem Gemeinwohl verpflichtet ist, aber die Art und Weise der Sicherstellung und
der Produktion von Gemeinwohl in deutlich veränderte Formen überführt. Die Frage der Erwünschtheit dieser Formveränderung der Staatstätigkeit darf dahin gestellt bleiben; es sollen lediglich die vorherrschenden
Entwicklungstrends und Verhaltensspielräume dargelegt werden.
Allerdings ist vorweg bereits festzuhalten, dass das Verhältnis von Nationalstaat und EU, im EGV bzw. in
dem ganzen Gefüge der Vertragsverfassung2 verkörpert, nicht als Gewinner-Verlierer-Relation (Verlust nationaler Souveränität versus Zugewinn supranationaler Souveränität) angemessen verstanden werden kann.
Das wäre ein falscher, binärer/dichotomisierender Code, der die Wirklichkeit nicht richtig aufschlüsselt. Es
handelt sich vielmehr um ein Gefüge, einen Verbund von Verfassungen. Das Problem ist weniger über die
Subsidiaritätsklausel des Art. 5 EGV zu erfassen, vielmehr über den Art. I-13 der EU-Verfassung, der Bereiche mit geteilter Zuständigkeit regelt. Betroffen ist dadurch das unmittelbare Problem der Kompatibilität
der Bereiche Binnenmarkt und Sozialpolitik. Das ganze Problem ist nur aus einem Zusammenspiel von
Staatsrecht und internationalem oder supranationalem Recht zu verstehen. Das Gefüge sprengt die herrschende staatsrechtliche Auffassung von Verfassung, von der Grimm (2003, S. 11) schreibt: „Verfassung wird
(...) gewöhnlich mit dem Normenkomplex identifiziert, der die Einrichtung und Ausübung der Staatsgewalt
sowie die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft grundlegend regelt.“
1. Hinführung
Das Feld, dass mit dem im deutschen Recht eingeführten Traditionsbegriff der Daseinsvorsorge besetzt
wird, ist heterogen und breit. Wenngleich nachfolgend bei der Behandlung verschiedener Dimensionen und
Aspekte des EU-Rechts primär soziale Dienstleistungen behandelt werden, so ist dieser Teilbereich der
sozialen Daseinsvorsorge nur eine Teilmenge des Gegenstandes. In analytischer Absicht könnte man
neben diesem Sektor der sozialen Dienste die (haushalts- wie unternehmensbezogenen) Sektoren der technisch-wirtschaftlichen und der geld- und kreditwirtschaftlichen Daseinsvorsorge unterscheiden und aufgreifen.3
Anknüpfungspunkt für die Problematik der deutschen Daseinsvorsorge sind EU-rechtlich zunächst die Art.
16 und Art. 86 Abs. 2 EGV. Angesprochen sind dort Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht werden, aber marktbezogene Tätigkeiten sind. Hoheitliche Tätigkeiten sind davon nicht betroffen, ein Aspekt, auf den in Abschnitt 4 nochmals zurück zu kommen sein wird. Gemeinwohlorientierte Dienstleistungen im Bereich des Sozialschutzes sind insofern vom
europäischen Wettbewerbsrecht nicht ausgenommen, wenn hier eine wirtschaftliche Tätigkeit vorliegt. Die
Abgrenzung wirtschaftlicher und nicht-wirtschaftlicher Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unter
dem Blickwinkel der Marktbezogenheit ist nicht trivial und verweist darauf, dass unter Umständen die gemeinwirtschaftliche oder karitative Orientierung einer Tätigkeit – auch ein öffentlich-rechtlicher Charakter
1
2
3
Eine vertiefte Analyse des Verfassers erscheint demnächst: Schulz-Nieswandt (2004c); ders. (2004d) sowie ders. (2004e). Vgl. demnächst
auch Schulz-Nieswandt u.a. (2005a).
Zu diesem Archetyp von Verfassung vgl. auch Frankenberg 2003, 76 ff. sowie 92 ff. (mit Blick auf den Verfassungsverbund der EU).
Knappe Ausführungen mit Literatur in Schulz-Nieswandt (2004c).
35
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– nicht hinreichend sind, um (sektorbezogene) Ausnahmetatbestände zu begründen. Genau mit dieser Abkehr von der trägerschaftlichen Sichtweise ist der Beginn des schleichenden Endes des unmittelbaren Sicherstellungsstaates als Leistungsstaat oder auch des schleichenden Endes der unmittelbaren Förderverflechtung zwischen Staat und gemeinnützigem Trägersektor eingeleitet. Dies ist der rechtsexegetische Ausgangsbefund. Da der gesamte Sektor aber sehr komplex ist und die sozialen Gebilde sehr vielfältig sind,
bleibt die Möglichkeit einer differenzierten Entwicklung offen.
Insgesamt gesehen spielt in diesem Sektor die Frage nach der Anwendung des EU-Beihilferechts eine große
Rolle. Handelt es sich bei gemeinnützigen Trägern um Unternehmen im Sinne der Art. 81 ff. EGV? Die Zentralnorm gibt der Art. 87 Abs. 1 EGV vor. Dabei ist zu prüfen, ob und in welchem Umfang die finanziellen
Begünstigungen gemeinnütziger Träger den gemeinschaftsrechtlichen Beihilfenbegriff erfüllen. Wenn ja,
entstehen daraus relevante Wettbewerbsverzerrungen und zwischenstaatliche Handelshemmnisse? Wenn
ja, wie sind derartige Beihilfen zu begründen? Im Zentrum steht hier der Art. 86 Abs. 2 EGV. Dies alles ist
natürlich im Lichte des Diskriminierungsverbotes des Art. 12 EGV zu sehen.
Durch Mitteilungen hat sich die EU-Kommission erstmals 1996 (vgl. Kingreen 2003, S. 587) mit dem Problem der Daseinsvorsorge in Europa befasst. Im Jahre 2000 (Kommission [2000] 580 endg.) präzisierte die
Kommission ihre Vorstellungen. Vielleicht lässt sich eine anbahnende Wertesynthese zwischen dem sozialen und wettbewerbsfähigen Charakter des europäischen Wirtschaftsraumes als Marktordnung gerade dort,
also bereits in dieser Mitteilung aus dem Jahre 2000, ausmachen, da hier (Kommission [2000] 580 Rn. 1)
die große Bedeutung der Daseinsvorsorgeleistungen für die Verwirklichung der grundlegenden Zielen der
EU vor allem im Lichte des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhangs anerkannt wird. Das re-regulierende Binnenmarktprojekt würde dann eine nationale oder gebietskörperschaftliche Souveränität zur Definition von Gemeinwohlzielen als Grundlage und Rahmenbedingungen des Marktes nicht ausschließen. Dabei ist auf Titel XVII EGV (Art. 158ff.) – Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt – zu verweisen i.V.m.
Art. 2 EGV (Ziele der Union).
Dennoch soll die Daseinsvorsorge nicht nur effizient bereit gestellt werden, sondern muss in Einklang mit
den wirtschaftlichen Grundfreiheiten und somit mit der Grundauffassung über die Funktionsweise der
europäischen Marktordnung stehen. Dahinter steht die wirtschaftstheoretische Auffassung nach der nicht
hinreichenden Sicherung der Gemeinwohlorientierung durch institutionelle Merkmale der (etwa öffentlichen, öffentlich-rechtlichen oder gemeinnützigen) Trägerschaft. Die Sichtweise verschiebt sich zur funktionellen Sichtweise der Daseinsvorsorge: Anerkannt werden gemeinwirtschaftliche Ziele und daraus ableitbare Aufgabenübertragungen, doch müssen die effizientesten und marktordnungskonformsten Arrangements gewählt werden. Die Modernisierung der Formen verknüpft sich mit substantieller Kontinuität in den
Zwecksetzungen. Das ist der Spannungsbogen, der im Untertitel des vorliegenden Beitrages zum Ausdruck
gebracht wird.
Mit Betonung des Grundsatzes einer „offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“ sieht die einschlägige Literatur (vgl. etwa Schwintowski 2003) Daseinsvorsorge sachlich auf Marktversagen im Dienstleistungssektor unter Betonung der Bedeutung externer Effekte bezogen. Es kann zu öffentlichen Förderungen kommen, wenn dadurch nicht nur nicht eine Wettbewerbsverzerrung, sondern überhaupt erst die Gewährleistung von Wettbewerb möglich wird. Damit ist aber noch nicht der Umfang der staatlichen Eingriffe geklärt.
Die Literatur ordnet staatstheoretisch diese Argumentationsweise der Figur des modernen Gewährleistungsstaates zu und setzt diesen von der sektoralen Daseinsvorsorgestaatlichkeit in der Tradition von Ernst Forsthoff scharf ab. Der Begriff der Betrauung – dazu mehr in Abschnitt 3 – nach Art. 86 Abs. 2 EGV wird funktional bestimmt; es kommt nicht allein und vorrangig auf den hoheitlichen Übertragungsakt an, sondern auf
die Frage, ob Marktunvollkommenheiten ausgeglichen werden.
2. Die normierenden EU-Aktivitäten: Das Grünbuch, das Weißbuch und die
nicht-wirtschaftlichen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse
Nach dem Non-Paper der Kommission vom 12.11.2002 wurde ein Grünbuch vom 21.05.2003 (Kommission
[2003] 270 endg.) vorgelegt. Hierzu wiederum liegt eine Auswertung der Kommission über die Stellungnahmen zum Grünbuch als Working paper vor (Kommission 2004a); ein Weißbuch folgte nunmehr (Kommission [2004] 374 endg.). Eine Rahmenrichtlinie (vgl. Kommission [2004] 374 endg., S. 13f.) oder eine sektorbezogene Richtlinie sind möglich. Hierbei zeichnet sich die Regelung des Sektors als Ausnahmebereich infolge einer Freistellungsverordnung durchaus ab. Die Kommission wird daher zunächst den sektorspezifischen
Ansatz weiterhin verfolgen; den Nutzen einer horizontalen Rahmenrichtlinie sieht sie angesichts der Kon-
troversen als wenig nützlich an (Kommission [2004] 374 endg., S. 13). Dabei wird die Kommission die besonderen Bedürfnisse und Umstände in jedem einzelnen Sektor berücksichtigen (Kommission [2004] 374
endg., S. 14). Die zukünftige Politik wird die EU an Art. III-6 des Entwurfs des Verfassungsvertrags orientieren.
Das Grünbuch streifte nur am Rande soziale Dienstleistungen; deutlich wird aber die Dominanz der funktionellen gegenüber der trägerschaftlichen Institutionensicht. Für die Kommission ist es nicht von Bedeutung,
ob eine Leistung von einem öffentlichen, gemeinnützigen oder gewerblichen Träger erbracht wird, sondern
ob sie auf einem Markt erbracht wird. Die Marktbezogenheit grenzt nicht-wirtschaftliche Dienstleistungen
von allgemeinem Interesse ab; eine eindeutige Liste dieser Dienstleistungen ist aber wohl kaum zu erstellen. Für die Gemeinwohlorientiertheit dürften Kriterien wie Universalität, Kontinuität, Qualität, Erschwinglichkeit, Nutzer- bzw. Verbraucherschutz u.a.m. von konstitutiver Bedeutung sein.
Die Kommission legt mit ihrem Weißbuch die Schlussfolgerungen dar, die sie aus der Debatte des Grünbuches gezogen hat. Insgesamt ist die Kommission der Auffassung, es hätte sich trotz aller Kontroversen in
der Frage der Notwendigkeit eines harmonischen Miteinanders von „Marktmechanismen und Gemeinwohlaufgaben“ ein Konsens herausgebildet (Kommission [2004] 374 endg., S. 4). Die Kommission anerkennt in
den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse eine „wesentliche Komponente des europäischen Modells“
(Kommission [2004] 374 endg., S. 4). Sie stellt in diesem Zusammenhang die Zugangschancen aller Bürger
zu diesen Dienstleistungen („zu erschwinglichen Kosten“) heraus und verweist auf Elemente wie u.a. „den
Universaldienst und die Kriterien der Kontinuität, Dienstleistungsqualität, Erschwinglichkeit und des Nutzer- und Verbraucherschutzes“ (Kommission [2004] 374 endg., S. 5). Die Kommission betont hierbei die „Erhaltung sozialer und territorialer Kohäsion“. Dabei geht es der Kommission einerseits um die Wettbewerbsfähigkeit Europas als dynamischem, wissensbasiertem Wirtschaftsraum, andererseits um sozialen Zusammenhalt. Bezugnehmend auf Art. 16 EGV und auf Art. 36 der Charta der Grundrechte will die Kommission
im Rahmen eines europäischen Modells „die vielfältigen Traditionen, Strukturen und Gegebenheiten der
Mitgliedstaaten gewahrt“ sehen (Kommission [2004] 374 endg., S, 5f.). Sie verfolgt dabei Grundsätze besserer Rechtsetzung und das Gebot der regelmäßigen Evaluierung.
Die Kommission verfolgt auf dieser Grundlage die Idee des Gewährleistungsstaates: „Während die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft organisiert oder privaten oder öffentlichen Unternehmen übertragen werden kann, obliegt die Festlegung der Gemeinwohlaufgaben nach wie vor den öffentlichen Instanzen auf der jeweiligen Ebene“ (Kommission [2004]
374 endg., S. 6). Und: Es sei „in erster Linie Sache der zuständigen nationalen, regionalen und lokalen Behörden, Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu definieren, zu organisieren, zu finanzieren und zu
kontrollieren.“ (Kommission [2004] 374, S. 6) Die Kommission argumentiert, dass gemäß Art. 86 Abs. 2 EGV
„die Erfüllung einer Gemeinwohlaufgabe im Spannungsfall Vorrang vor der Anwendung der Regeln des Vertrags hat“ (Kommission [2004] 374 endg., S. 8). Dies könnte auch Folge der bleibenden Differenz zwischen
grundfreiheitlichen und grundrechtlichen Normstrukturen sein, die die Abwägungsmöglichkeiten in Fällen
der Kollision betreffen (vgl. auch Gebauer 2004).
Hinsichtlich der herausgestellten Sicherstellung des universellen Zugangs verknüpft die Kommission unter Kohäsionsaspekten ihre Position (am Beispiel von Regionen mit äußerster Randlage) unter Bezugnahme auf Universaldienst und Kriterien flächendeckender Versorgung mit der – hier nicht näher darzulegenden – Strukturpolitikproblematik (Kommission [2004] 374 endg., S. 9). Die Kommission betont dabei die
Rolle von Problemregionen, aber auch die von „besonders anfälligen Gesellschaftsgruppen“ (ebd.). Damit
bezieht die Kommission explizit eine sozialpolitische Dimension in die Argumentation ein: Denn die Beachtung vulnerabler Gruppen erfolgt unter den Aspekten der Qualität, der Versorgungssicherheit und des
Schutzniveaus. „Sonderreglungen für Einkommensschwache“ wären zu treffen (Kommission [2004] 374
endg., S. 11).
Wettbewerbsregelungen im Kontext des Gewährleistungsstaates ziehen so die Notwendigkeit der Regulierung nach sich (ebd.). Die Evaluierung wird aber mehrdimensional erfolgen. Bei personenbezogenen Dienstleistungen seien Besonderheiten zu berücksichtigen; beim Rundfunk wird hinsichtlich eines öffentlichrechtlichen Engagements Raum für die Meritorisierung gegeben (Kommission [2004] 374 endg., S. 12). Ausgenommen aus der Debatte seien ohnehin die nichtwirtschaftlichen Dienstleistungen: Was diese angeht, so
wird keine Liberalisierung der Dienstleistungen verlangt; die Kommission greift hier nicht „in die Modalitäten der Finanzierung und Organisation ein.“ (ebd.) Mit Blick auf die freie Wohlfahrtspflege des Dritten
Sektors wird aber später (Abschnitt 5) noch darzulegen sein, dass dort die Problematik besteht, dass sich
wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Leistungskomponenten oftmals mischen.
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Insgesamt muss aber nach Ansicht der Kommission Transparenz, Effizienz und Rechtssicherheit herrschen.
Insoweit bleibt es bei der Notwendigkeit der „Modernisierung der Dienste“ (Kommission [2004] 374 endg.,
S. 15). Die Kommission wiederholt an dieser Stelle nur die Grundstrukturen des europäischen Wettbewerbsregimes; sie erklärt aber Krankenhäuser und den Sozialwohnungsbau zu Ausnahmebereichen, „und zwar
unabhängig von der Höhe der Kosten“ (Kommission [2004] 374 endg., S. 16). Insgesamt will die Kommission einerseits den „Gemeinwohlauftrag bei Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen umfassend berücksichtigt“ wissen (Kommission [2004] 374 endg., S. 19). Insbesondere bei Solidarsystemen sieht die Kommission
Elemente eines „Europäischen Gesellschaftsmodells“ als gegeben an (ebd.). Sie „ermöglichen es dem Bürger, seine Grundrechte wahrzunehmen und in den Genuss eines hohen Sozialschutzniveaus zu gelangen“
(ebd.). Andererseits pocht die Kommission auf den Modernisierungsprozess, „um den sich wandelnden
Bedürfnisse(n) des Bürgers in Europa besser gerecht werden zu können“ (ebd.).
Allerdings wird nicht soziologisch dargelegt, wie die Befundlage zu den Bedürfnissen der europäischen Bürgern konkret aussieht. Dieser Punkt kann hier aber ohne umfassende Darlegung des soziologischen Forschungstandes kaum geklärt werden. Ohne Belegstruktur soll die These gewagt werden, dass große Teile
der Bevölkerung keineswegs Anhänger der Modernisierung des Staates sind.
Solidarität soll sich nach Kommissionsauffassung mit freiwilliger Erbringung paaren; Problemgruppen der
Bevölkerung sollen integriert werden. Letztendlich steht die Möglichkeit steuerfinanzierter Leistungssysteme offen. Insgesamt, aber unter Einbeziehung der Gesundheitsdienstleistungen, sei 2005 mit einer Mitteilung der Kommission zu rechnen (Kommission [2004] 374 endg., S. 20). Verknüpfungen mit der offenen
Methode der Koordinierung (OMK) unter evaluierungspolitischen Gesichtspunkten werden angedeutet (vgl.
Kommission [2004] 304 endg.).
3. Eine Modernisierungsvariante des Ausnahmetatbestandes:
der hoheitliche Akt der Betrauung
Nicht zuletzt im Lichte der Rolle des EuGH ist insbesondere das Problem des Betrauungsaktes in den Mittelpunkt der Diskussion gerückt (vgl. dazu mit Blick auf die Rechtssache Altmark Trans ausführlich und
differenziert Wachinger 2004). Der Begriff der Betrauung nach Art. 86 Abs. 2 EGV ist in den gesamten Argumentationskontext einzuordnen. Art. 82 Abs. 2 EGV bestimmt, dass für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut werden, die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften zwar gelten, aber nur insoweit, wie ihre Anwendung diese Unternehmen nicht an der
Erfüllung der ihnen übertragenen gemeinwohlorientierten Aufgaben rechtlich oder tatsächlich hindert. Art.
87 EGV bestimmt, dass alle staatlichen oder aus staatlichen Mitteln gewährleisteten Beihilfen, die bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen und dadurch den Wettbewerb in Europa behindern
oder verfälschen, mit dem Gemeinsamen Markt in Europa unvereinbar sind, da sie den Handel zwischen
den Mitgliedsstaaten beeinträchtigen.
Zu klären wird noch sein (Abschnitt 5), ob dieses Regime auch auf nicht-wirtschaftliche Tätigkeiten im Sozialbereich übertragbar ist und wem dabei die Definitionsmacht zufällt, die notwendigen Kategorien (allgemeines [wirtschaftliches] Interesse; wirtschaftlich – nicht-wirtschaftlich; Marktbezogenheit) zu bestimmen.
Nach vorherrschender Meinung ist der Ausnahmetatbestand in Art. 86 Abs. 2 EGV eng auszulegen. Das Vorliegen der Voraussetzungen einer derartigen Ausnahme ist darlegungs- und beweispflichtig. Vereinfacht gesagt
liegt der Ausnahmetatbestand vor, wenn anders als im Zuge einer gemeinwohlorientierten Aufgabenfinanzierung durch die Öffentliche Hand die Erledigung dieser Aufgabe unter der Bedingung wirtschaftlicher Überlebensfähigkeit oder finanzieller Stabilität des Unternehmens gar nicht möglich wäre. Die Kontrollfunktion der
Kommission beschränkt sich im Fall der Ausgleichs der Mehrkosten allein auf die Missbrauchskontrolle.
Anzusprechen ist in diesem Zusammenhang das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Altmark Trans.
Diese Entscheidung betrifft insbesondere die Problematik des Ausgleichs gemeinwirtschaftlicher Aufgaben,
impliziert aber auch allgemeinere Aspekte zum Bereich der Daseinsvorsorge. Argumentiert wird, dass die
Anwendung des Art. 87 Abs. 1 EGV nicht von der Örtlichkeit bzw. Regionalität bzw. von der Größe des betreffenden Tätigkeitsbereichs abhängt, sondern vom Ausgleichscharakter in bezug auf eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung, mit der das Unternehmen betraut worden ist. Diese Verpflichtung muss klar definiert werden. Die Parameter der Ausgleichsbestimmung müssen objektiv und transparent sein; der Ausgleich darf nicht darüber hinaus gehen, was erforderlich ist. Benchmark ist ein durchschnittlich gut
geführtes Unternehmen, sofern nicht ein Ausschreibungsverfahren durchgeführt worden ist.
Die funktionale Sichtweise wird hier deutlich; auch die an die Theorie externer Effekte angelehnte Idee des
Gemeinwohls. Die Effekte sind „zuvor“ zu benennen; sie müssen nachvollziehbar, und zwar funktionsbezogen und nicht trägerbezogen sein; sie müssen europäischen Transparenzrichtlinien entsprechen. Die Betrauung kann Teil eines öffentlichen Ausschreibungsverfahrens sein; sonst muss ein Benchmarking durchgeführt werden.
Der beihilferechtlich nicht relevante Tatbestand einer so konstituierten Ausgleichszahlung für die erzielten
Gemeinwohleffekte ist in der Rechtssache Ferring im Urteil vom 22.11.2001 vorbereitet worden. Die vorausgehende und nachfolgende Rechtsdebatte war aber höchst kontrovers (Wachinger 2004, S. 57f.). Dabei
schien insgesamt die Frage des „Ob“ der Möglichkeit öffentlicher Dienstleistungsfinanzierung nicht hinterfragt worden zu sein; vielmehr ging es im Mehr-Ebenen-System Europas um die Kompetenzaufteilung zwischen EU und den Mietgliedsstaaten: „Liegt nämlich eine tatbestandsmäßige Beihilfe vor, so muss diese vor
Vollzug bei der Europäischen Kommission notifiziert und von dieser genehmigt werden (Art. 88 III EGV)“
(Wachinger 2004, S. 58f.).
4. Ein Beispiel für eine Möglichkeitsvariante: das öffentlich-rechtliche
Sozial(kranken)versicherungswesen als Ausnahmebereich
Dieser Abschnitt liefert ein wichtiges Vergleichsbeispiel für die Einschätzung der Entwicklungen im freigemeinwirtschaftlichen Sektor. Es interessiert die Frage nach den Rückwirkungen des EU-Rechts auf das nationale Sozialrecht angesichts der zunehmenden Wettbewerbsorientierung in der Steuerung der Dienstleistungssektoren in Medizin, Rehabilitation und Pflege. Die wettbewerbliche Orientierung in zentralen Bereichen des deutschen Sozial(versicherungs)rechts, aber auch als neue Steuerungsmodelle in der Verwaltung,
hat die EU-Rechts-Umwelt erst so richtig bedeutsam werden lassen. Sicherlich wirkt sie von sich aus auf
Marktorientierung in allen Leistungsbereichen; aber sie wird in dieser Einwirkung auch durch die endogene „Modernisierung“ in den nationalen Systemen induziert. Dabei müssen die bekannten Zusammenhänge
der Rückwirkungen des EU-Freizügigkeitsrechts auf die Rechtslage des SGB V (Gesetzliche Krankenversicherung) und SGB XI (Soziale Pflegeversicherung) hier nicht rekapituliert werden. Auch bleiben Erwägungen außen vor, welche Bedeutung das EU-Recht bekommt, wenn – infolge der Wirkung von Modellen der
Kopfprämienbildung – die Solidarkomponenten in der GKV in die Steuerpolitik des Staates ausgelagert werden (oder gar der einheitliche Leistungskatalog aufgegeben wird). Genau dieser Punkt ist aber berührt,
wenn man sich die aktuelle Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) (EuGH 16.03.2004 – Rs.
C-264/01) um den nun seit Jahren (nach Urteilen des Bundesgerichtshofs, des Oberlandesgerichts Düsseldorf und des Bundesverfassungsgerichts) anhaltenden Rechtsstreits um die Rechtmäßigkeit der Festsetzung
der Arzneimittel-Festbeträge anschaut. Es ging um die Frage, ob die Festbetragsfestsetzungen gegen Art. 81
EGV verstoßen. Falls ja, welche Rechtfertigungen nach Art. 86 Abs. 2 EGV wären möglich? Beide Fragen
waren nicht zu entscheiden, da die Ausgangsfragestellung – Sind Zusammenschlüsse von Krankenkassen
bei der Festsetzung von Festbeträgen Unternehmen bzw. Unternehmensvereinigungen im Sinne von Art.
81 EGV? – verneint werden konnte. Nach der vorliegenden Rechtssprechung des EuGH (vgl. nochmals EuGH
16.03.2004 – Rs. C-264/01: Entscheidungen von Zusammenschlüssen von Krankenkassen, mit denen
Höchstbeträge für die Kostenübernahme für Arzneimittel festgesetzt werden) sind sie es nicht. Damit wird
die Besonderheit der gemeinsamen Selbstverwaltung im staatsmittelbaren Sektor anerkannt.
Die Thematik schließt unmittelbar an die bisherigen Ausführungen zum Problem der Daseinsvorsorge an.
Denn schon im Non-Paper vom 12.11.2002 geht man von einem funktionalen Unternehmensbegriff aus.
Demnach ist jegliche Art des Tätigseins „wirtschaftlich“, die darauf abzielt, Güter oder Dienstleistungen auf
einem bestimmten Markt anzubieten. Der Erwerbszweck ist dabei unerheblich. Der EuGH folgt diesem funktionalen Unternehmensbegriff. Er ist unabhängig von der Rechtsform und der Finanzierungsart. Krankenkassen fallen aus diesem Raster, denn sie sind Einrichtungen mit Aufgaben von ausschließlich sozialem
Charakter; es fehlt die Gewinnerzielungsabsicht; es gilt der Grundsatz der nationalen Solidarität, d.h. der
Grundsatz der Solidarität bezieht sich auf die Finanzierung, auf die Leistungsgestaltung und auf die Einbeziehung weiter Bevölkerungskreise; schließlich werden Beitrags- und Leistungsgestaltung durch den Gesetzgeber geprägt. Hier kristallisiert sich die Möglichkeit heraus, steuerfinanzierte öffentliche Gesundheitssysteme vollständig als Ausnahmebereiche des europäischen Wettbewerbsrechts ansiedeln zu können. Das
deutsche System der Sozialversicherung weist aber deutliche Beschränkungen im Universalismusgrad der
Risikoabsicherung und in der öffentlichen Steuerung auf. Es ist begrenzt solidarisch und vielfachgesteuert,
wobei sich die Planungstiefe zunehmend auflöst zugunsten der Einmischung von Elementen der wettbewerblichen Steuerung. Diese ziehen als solidarische Wettbewerbsordnung (etwa in Form von Kassen-Einkaufs-Modellen) allerdings wiederum massive Regulierung nach sich (vgl. auch Schulz-Nieswandt 2004b).
39
40
Dennoch erklärte der EuGH das deutsche System der gemeinsamen Selbstverwaltung zum Ausnahmesektor. Insbesondere der Risikostrukturausgleich rückt die Kassen zu einer Art von Solidargemeinschaft zusammen. Es wird vom EuGH geschlussfolgert, dass Kassen der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV)
keine Unternehmen wirtschaftlicher Art sind und nicht im Sinne der Art. 81 und 82 EGV auszulegen sind.
Wirksam wird auch das Argument der Beitragssatzstabilität und der fiskalischen Nachhaltigkeit als hohes
Gemeinwohlgut im System der sozialen Sicherheit.
Das Solidarprinzip ist es also, dass das Sozialrecht gegenüber der Wirkmacht des europäischen Kartellrechts
stärkt. Die Realität dieses Prinzips hilft, zwischen wirtschaftlichen und nicht-wirtschaftlichen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu differenzieren.
Diese ganze Problematik um den nicht-wirtschaftlichen Charakter der GKV-Kassen leitet über zum Thema
der Situation der frei-gemeinnützigen Wohlfahrtspflege im Lichte des europäischen Beihilfenrechts. Hier ist
die Lage noch komplizierter (insgesamt dazu von Boetticher 2003).
5. Zwischen Anerkennungs- und Modernisierungspolitik: zur Zukunft eines
hybriden traditionellen Sektors der Gemeinwirtschaftlichkeit am Beispiel
der frei-gemeinnützigen Wohlfahrtspflege
Verbandliche Akteure des frei-gemeinnützigen Sektors der Wohlfahrtspflege haben diese Probleme erkannt
und versuchen eine theoretische Neubestimmung des „Dritten Sektors“ zwischen Markt, Staat und Familie.
Dabei rekurrieren sie – wie etwa der AWO-Bundesverband – auf die Kategorie des Sozialkapitals (AWO
2003). Die Analyse des AWO-Bundesverbandes geht von der These aus, soziale Dienste schaffen soziales
Kapital: „Dies erfordert solidarisches Handeln, Eigenverantwortlichkeit, Beteiligung und Vernetzung der
Bürger und Bürgerinnen.“ (AWO 2003, S. 7). Und: „Es geht sowohl darum, den Einzelnen für das Leben in
der Gemeinschaft zu stärken, als auch die Rahmenbedingungen, das Umfeld, so zu gestalten, dass der einzelne sich selbst helfen kann und eine soziale Integration möglich ist.“ (AWO 2003, S. 9). Hier dockt die verbandliche Analyse an Forschungsbefunde an, wonach die gesellschaftliche Entwicklung auch abhängig ist
von der Netzwerkbildung, von dem Vertrauensklima in der Gemeinde und von der Geltung sozialer Reziprozität. Hiermit wären dann grundlegende Gemeinwohleffekte der frei-gemeinnützigen sozialen Dienste externalitätstheoretisch begründet. Es wird soziale Kohäsion durch Wohlstandsinterdependenzen zwischen
den Menschen gestiftet.
Diese Theorieanknüpfungen dienen im vorliegenden Diskurs den Akteuren dazu, die zukünftige Sozialordnung Europas im Sinne eines Sozialmodells gleichberechtigt neben die Erzielung eines effizienten Allokationsraumes treten zu lassen. Die Sozialpolitik der frei-gemeinnützigen Wohlfahrtspflege versteht sich als
Teil eines kulturellen Erbes zahlreicher (und zentraler) Mitgliedsstaaten der Europäischen Union. Diese –
eine kohärente Gesellschaft überhaupt erst ermöglichende – Rolle des Dritten Sektors tritt zur Theorie hinzu, wonach Märkte einer institutionellen Einbettung des Marktgeschehens benötigen, wobei zu den Institutionen auch die kulturelle Einbettung zählt. Insofern ist nach der Solidarität und nach lebbaren Prinzipien
sozialer Gerechtigkeit als Voraussetzungen effizienten Wirtschaftens zu fragen. Wirtschaft und Gesellschaft
sind kulturell eingebettet, wozu auch eine Kultur der Solidarität und somit des sozialpolitischen Handelns
gehört.
Die Frage ist, ob sich die freie Wohlfahrtspflege dem EU-Recht ähnlich der bisherigen Entwicklung der solidarischen Sozialversicherung (vgl. oben Abschnitt 4) entziehen kann. Eine Antwort wäre: Nein. Es kommt
hier nicht zu einer generellen Bereichsausnahme. Das wäre die fachlich vorherrschende Meinung. Politisch
– das wäre die zweite Antwortperspektive – bleibt die Entwicklung jedoch noch offen. Eine sektorbezogene
Freistellungsverordnung ist denkbar.
Die erste Antwort ist die in Fachkreisen oftmals dominierende Perspektive. Demnach ziehen die direkten
Finanzförderungen und die Steuerbegünstigungen nach § 51 ff. AO Konflikte mit dem EU-Wettbewerbsrecht
nach sich (vgl. insgesamt von Boetticher 2003, S. 134ff.). Der freie Sektor hat zwar soziale Zwecksetzungen
aufzuweisen und es fehlt die Gewinnerzielungsabsicht, doch entfällt nicht vollends der wirtschaftliche Charakter der Tätigkeiten. Insofern wird die Tätigkeit der freien Träger nicht hoheitlichen Systemen oder den
solidarisch organisierten Einrichtungen mit ausschließlich sozialer Zwecksetzung gleichzusetzen sein. Allerdings generiert die freie Wohlfahrtspflege im Rekurs auf die Selbstdeutung als Sozialkapitalproduktion
Elemente einer kommunitaristischen Solidarordnung. Dies allein jedoch reicht zum generellen Ausnahme-
tatbestand nicht aus. Die freien Träger müssen sich also mit den Wirkkräften infolge der Art. 16 und Art.
86 Abs. 2 EGV im Lichte der Art. 4 Abs. 2 EGV und Art. 12 EGV auseinandersetzen. Kurzum: Sie stehen im
nationalen und europäischen Wettbewerb. Sie mögen innerhalb dieses Wettbewerbs spezifische kulturelle
Haltungen (Kulturen des Helfens) als Teil ihrer Produktionsfunktion einbringen. Der Ausgleich von Gemeinwohlverpflichtungen muss aber entweder im Rahmen von Ausschreibungsregimen oder durch Betrauungsakte einschließlich der dazugehörigen Objektivierungen und Transparenzschaffungen erfolgen. Die Begründung ist offensichtlich: „Rein karitativ und nicht auch Teil des Wirtschaftsprozesses ist nur diejenige Betätigung, die ausschließlich aus privaten Mitteln finanziert wird. Je stärker sich die (Mit-)Finanzierung im
ideellen Bereich seitens der öffentlichen Hand einer Vollfinanzierung annähert, desto mehr nimmt dieses
Verhältnis den Charakter eines marktlichen Austausch- bzw. Gegenseitigkeitsverhältnisses an und um so
eher könnte eine derartige Betätigung auch von einem privat-gewerblichen Träger ausgeübt werden.“ (von
Boetticher 2003, S. 135) Damit ist das Kriterium der Marktbezogenheit gegeben, und es liegen somit wirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse vor. Die daraus resultierende Betrauungstheorie ist
funktional, nicht trägerschaftlich oder gar trägerkulturell orientiert. Die Frage der Bewirkung von Handelshemmnissen ist pragmatisch zu lösen. Entsprechend gilt die Regel der Geringfügigkeit von Beihilfen in bestimmter Höhe in bestimmten Zeiträumen (De-minimis Beihilfen). Eine sich anschließende Frage ist, ob und
inwieweit gemeinnützige Unternehmen an öffentlichen Ausschreibungen teilnehmen dürfen. Auch hier ist
bereits richterrechtlich entschieden worden; das letzte Wort ist aber noch nicht gesprochen. Vielmehr besteht klarer Regelungsbedarf.
Die europarechtliche Skepsis gegenüber staatlichen Beihilfen ist natürlich nicht ohne Evidenz. Ein breites
Schrifttum über die Wirkungen von Subventionen im Lichte der ökonomischen Theorie deuten an, dass zunächst strukturpolitisch gut gedachte Interventionen oftmals zu dauerhaften Strukturen der Modernisierungsblockaden gerinnen. Historisch gewachsen, entstand in Deutschland ein strukturelles Verflechtungsgefüge und ein System wechselseitiger Abhängigkeiten zwischen öffentlichen und freigemeinnützigen Trägern sozialer Politik: „Korporatistischen Systemen sind jedoch gerade die Tendenz zur Besitzstandswahrung
und der Unbeweglichkeit eigen, sie neigen zu Kurzfristorientierung sowie zu Vereinbarungen zu Lasten
Dritter“ (von Boetticher 2003, S. 16).
6. Ein vorläufiges Fazit
Eine generelle Rechtfertigung dieser grundsätzlich unzulässigen Beihilfen zugunsten gemeinnütziger Leistungsträger anhand der Ausnahmetatbestände des Art. 87 Abs. 2 und 3 EGV ist eventuell ausgeschlossen.
Mit Blick auf eine Gruppenfreistellungsverordnung bleibt die weitere Entwicklung noch abzuwarten. Auf
weitere Details der Anpassung des Gemeinnützigkeitsrechts in Deutschland soll hier nicht weiter eingegangen werden; viele Aspekte sind rechtlich auch noch gar nicht abschließend zu beurteilen.
So soll zu diesem Abschnitt zunächst thesenorientiert ein Zwischenfazit gezogen werden.
Es wird die These vertreten, dass die bisherige EU-Rechtsentwicklung und die Politik der Kommission trotz
eines binnenmarktprojektabhängigen neo-liberalen Kerns der De-Regulierung die Grundidee der öffentlichen Daseinsvorsorge, die Chance zur öffentlichen Definition von Gemeinwohlzielen sowie die Existenz eines gemeinwirtschaftlichen Dritten Sektors zwischen Markt, Staat und Familie als mitgliedstaatliche kulturelle Erbschaften anerkennt. Dies kann am kürzlich vorgelegten Weißbuch zum Thema der Dienstleistungen
von allgemeinem Interesse (oben Abschnitt 2) – auch im Lichte des Konventsentwurfes der Verfassung (vgl.
weiter unten Abschnitt 7) – interpretierend dargelegt werden. Allerdings fordert die EU-Kommission als
„Hüterin der Verträge“ ganz im Lichte des Wettbewerbsregimes des EU-Rechts eine Modernisierung der Art
und Weise der Wahrnehmung (Umsetzung) des politisch definierten Gemeinwohls. Der Staat wird zum „Gewährleistungsstaat“; er kann nicht mehr ungeprüft als unmittelbarer Leistungsstaat auftreten.
Dies verändert auch die historisch gewachsenen Beziehungen des Staates zum Dritten Sektor der sozialen
Dienstleistungen. Wenngleich im Rahmen der bisherigen sektorbezogenen Betrachtungsweise der Daseinsvorsorge durch die EU die weitere Regulationspolitik der EU-Kommission noch offen bleibt – ausgeschlossen ist auch eine Ausnahmeregelung nicht -, so ist dennoch mit einem Modernisierungsdruck in der Erbringung sozialer Dienstleistungen zu rechnen. Der Dritte Sektor wird seine spezifische „Kultur des Helfens“ in
neuen Formen einbringen müssen. Dies resultiert aus der EU-rechtlichen Irrelevanz der trägerschaftlichen
Unternehmensbetrachtung. Die Produktion sozialer Dienste wird immer stärker in ihrer Marktbezogenheit
und damit im Rahmen wettbewerblicher Strukturen zu sehen sein; ungeprüfte kollektive und pauschale
Förderungen durch den Staat wird es immer weniger geben können; der Dritte Sektor wird sich auf Projek-
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torientierung, Leistungsvereinbarungen, zielorientierte Verträge u.ä. einlassen müssen. Er muss sich also
strategisch vollkommen neu ausrichten lernen.
Der Dritter Sektor wird so eine faire Chance zur Entfaltung und Kontinuität auf der Grundlage neuer Effizienzregime erhalten. Er muss dazu aber einen grundlegenden Wandel in seinen verhaltenswirksamen Haltungen durchlaufen müssen. Hieran können traditionelle gemeinwirtschaftliche Unternehmen scheitern.
Eine ganz andere Gefahr besteht eher in einem kulturellen Konvergenzprozess: Durch die Orientierung im
Markt mutieren die gemeinwirtschaftlichen zu üblichen erwerbswirtschaftlich orientierten Unternehmen.
Es wird daher die große Aufgabe des gemeinwirtschaftlichen Sektors sein, trotz der Modernisierung in der
Beziehung zu Markt und Gewährleistungsstaat seine Wertorientierungen zu bewahren, damit dieser Sektor
nicht nur zu einem Betriebsformenpluralismus beiträgt, sondern auch zu einem dem sozialen Wandel passungsfähigen Wohlfahrtspluralismus insgesamt.
Kurzum: Die EU ist nicht einfach nur eine Gefahr für die sozialen Dienste des gemeinwirtschaftlichen Sektors, sondern auch eine Chance zur Kontinuität durch Wandel.
7. Ausblick: Konfliktpotentiale und die Rolle der Zivilgesellschaft
Was ist aus diesen theoretischen Erörterungen in durchaus praktischer (politischer) Perspektive zu schlussfolgern? Es zeigt sich, dass die Europäische Integration eine sowohl von Intereressen wie auch von Ideen
geprägte diskursive Auseinandersetzung um die Gestaltungsprinzipien Europas ist. Das ökonomische Subsystem als marktwirtschaftlicher Allokationsraum hat einen Entwicklungsvorsprung und dominiert in Form
des Wettbewerbsregimes das ganze Geschehen. Politisch kristallisiert sich im europäischen Mehr-EbenenSystem ein Kompetenzverteilungskampf heraus, der in den Mitgliedstaaten unter Umständen auch auf Kosten kultureller Erbschaften im Sinne historisch gewachsener, kollektiv bislang symbolisch geteilter Sozialordnungen geführt wird. Der diesbezüglich anzuführende Subsidiaritätsartikel 5 EGV zählt nicht, da sich
der Konflikt vielmehr als Kompatibilitätsproblem (im Lichte von Art. I-13 des Entwurfs der EU-Verfassung)
der Vergrundrechtlichungstendenz der ökonomischen Grundfreiheiten (kritisch dazu jedoch Gebauer 2004)
einerseits und nationalen Traditionen und sozialen Strukturen andererseits entpuppt. Zwar betont etwa der
Art. 136 EGV die „Vielfalt der einzelstaatlichen Gepflogenheiten“, stellt diese Achtung aber in Kontrast zur
„Notwendigkeit, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft der Gemeinschaft zu erhalten“. Und hierbei dürfte der Art. 14 EGV mit Blick auf die quasi heilige Ordnung eines freien Binnenmarktes zentral wirksam sein.
Dessen Funktionsimperative dominieren die politischen Traditionen und kultureller Erbschaften sozialer
Strukturen auf unteren (räumlichen bzw. föderalen) Ebenen.
In diesem Lichte betrachtet, muss sich die Zivilgesellschaft an der weiteren Entwicklung Europas als Sozialmodell beteiligen. Erst so kann ein soziales System „Europa“ entstehen, das effizient und wettbewerbsfähig, aber auch durch Solidarität und soziale Gerechtigkeit als kollektiv geteilte kulturelle Erbschaften auf
einem öffentlichen und freigemeinwirtschaftlichen Sozialkapital aufbaut.
Hierzu könnte eine EU-Verfassung beitragen.
Es zeichnet sich in der EU-Verfassung eine Auffassung von Europa als Gesellschaft ab, die die oben im Kontext von Theorien betonten Merkmale der kulturellen Einbettung und sozialen Kohäsion einschließt. Eine
deutungsoffene, zugleich aber auch orientierend-bindende Verfassung kann so Identität schaffen.4 Die Spannungen zur gesellschaftsprägenden Binnenmarktidee sind aber auch hier zu spüren. Art. 3 „Die Ziele der
Union“ bringt diese Spannungen in Form einer Hierarchieneigung zum Ausdruck. Betont wird ein „Binnenmarkt mit freiem und unverfälschtem Wettbewerb“. Eine Wertesynthese zeichnet sich aber sogleich in der
Zielformulierung einer „wettbewerbsfähige(n) soziale(n) Marktwirtschaft“ ab. In Art. II-34 (1) anerkennt
(vgl. mit Bezug auf das Weißbuch Abschnitt 2) die Union und „achtet das Recht auf Zugang zu den Leistungen der sozialen Sicherheit und zu den sozialen Diensten“ und dies nach Maßgabe der einzelstaatlichen
Rechtsvorschriften und Geflogenheiten (vgl. auch III-6 des Verfassungsvertragsentwurfes). Sofern hier nicht
nur der oben diskutierte (deutsche) Fall der Solidargebilde des Sozialversicherungswesens (Abschnitt 4)
gemeint ist, sondern auch die Erbringung sozialer Dienstleistungen im Zuge der Tätigkeit der freien Gemeinwirtschaftlichkeit, so ist das Thema der Daseinsvorsorge nach nationalen Geflogenheiten unmittelbar
angesprochen. Hierbei wiederum ist an die weiter oben bereits angesprochene Argumentation zu erinnern,
4
Vgl. auch demnächst Schulz-Nieswandt (2005b). Vgl. aber auch Schulz-Nieswandt 2004a. Vgl. grundsätzlich auch Kingreen 2003.
wonach für die Gemeinwohlorientiertheit Kriterien wie Universalität, Kontinuität, Qualität, Erschwinglichkeit, Nutzer- bzw. Verbraucherschutz u.a.m. von konstitutiver Bedeutung sein dürften. Und gerade hier gilt
die wohlfahrtstheoretisch begründete Idee, dass auch dann, wenn Märkte technisch funktionieren (im Gesundheitswesen oder im Bildungswesen sind Märkte als Privatgüter leicht konstruierbar: Kapazitätsbegrenzungen führen zur Rivalität im Konsum und Gebühren/Preise führen zur Ausschließbarkeit vom Konsum),
die Marktergebnisse im Lichte gesellschaftlicher Erwägungen nicht wünschenswert (Meritorisierung der
Güter) sein können.
Es sei noch angemerkt, dass auch im Rahmen der zunehmend in weiteren Politikfeldern anlaufenden offenen Methode der Koordinierung neben der (politisch augenblicklich wohl dominanten) Orientierung auf die
fiskalische Nachhaltigkeit sozialer Sicherungssysteme ebenso die Kriterien der Qualität der sozialen Dienstleistungen und der sozialen Zugangschancen zu den Systemen und Diensten betont werden. Und die beiden
letzten Kriterien erweisen sich als Dimensionen, die nur sozial akzeptable Märkte als funktionierende Märkte gelten lassen.
Die EU-Verfassung bündelt somit neuere EU-rechtliche und politische Entwicklungen, die den Sozialmodellcharakter Europas neben dem Binnenmarktprojekt, das mit Europa im Kern seit Anbeginn an verbunden ist, betont. Doch auch die EU-Verfassung lebt von den Spannungen. Trotz aller Betonung von mitgliedsstaatlichen Souveränitäten der Definition von Gemeinwohlkonzeptionen – auch gerade im Kontext der Mittelungen, des Grün- und des Weißbuches der Kommission zu den Dienstleistungen von allgemeinem
Interesse sowie der Heraushebung des Evaluationsdimension „soziale Zugangschancen“ in der Politik der
offenen Methode der Koordinierung – bleibt das Sozialmodell im Spannungsverhältnis zur Binnenmarktidee
stehen. Art. II-36, „Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“, lebt von dieser Spannung. Denn der dort postulierte diesbezügliche Einklang von einzelstaatlichen Rechtsvorschriften
und Gepflogenheiten mit der Verfassung5 bezieht sich in gleicher Weise auf die sozialen Grundrechte wie
auf das zentrale Binnenmarktprojekt, das keine nicht-tarifären Integrationshemmnisse – wozu Teile der sozialpolitischen Praxis gehören können – akzeptieren darf. Das Binnenmarktprojekt, die kulturellen Erbschaften und die politischen Gemeinwohlzielsetzungen gehen eine spannungsreiche Beziehung ein – diese
ist nicht weg zu definieren, sie ist nur zu leben. Anders formuliert: Das Spannungspotential ist Gegenstand
eines Balanceaktes Europas als Gesellschaft, als soziales System – definiert als Problem des Zu-, Mit-, Neben- oder Gegeneinanders des wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Subsystems. Nicht unwichtig
ist es hierbei zu sehen, dass Art. II-53, „Schutzniveau“, die Verfassungen der Mitgliedstaaten anerkennt 6.
An der Hierarchie der Politikbereiche ist aber zuletzt mit Blick auf die Gliederung des Teiles III der Verfassung das auszubalancierende Problem erkennbar. Der Binnenmarkt führt die Systematik der Bereiche an,
gefolgt von der Wirtschafts- und Währungspolitik.
Jedoch gilt: Ohne Regulierung und ohne Steuerung oder gar Planung wird es in vielen Versorgungsbereichen gar nicht gehen. Dass lässt auf eine – modernisierte – Zukunft der sozialen Daseinsvorsorge schließen.
Literatur
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Praxis. Bonn
Boetticher, A. von (2003). Die frei-gemeinnützige Wohlfahrtspflege und das europäische Beihilfenrecht.
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Frankenberg, G. (2003). Autorität und Integration. Zur Grammatik von Recht und Verfassung. Frankfurt am
Main
Gebauer, J. (2004). Die Grundfreiheiten des EG-Vertrages als Gemeinschaftsgrundrechte. Berlin
5
6
„Die Union anerkennt und achtet den Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, wie er durch die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten im Einklang mit der Verfassung geregelt ist, um den sozialen und territorialen Zusammenhalt
der Union zu fördern“ (Vertrag über eine Verfassung für Europa, Art. II-36, i.d.F. vom 25.06.2004 [CIG 86/04]).
„Keine Bestimmung dieser Charta ist als eine Einschränkung oder Verletzung der Menschenrechte und Grundfreiheiten auszulegen, die in
dem jeweiligen Anwendungsbereich durch das Recht der Union und das Völkerrecht sowie durch die internationalen Übereinkommen, bei
denen die Union oder alle Mitgliedstaaten Vertragsparteien sind, darunter insbesondere die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, sowie durch die Verfassungen der Mitgliedstaaten anerkannt werden“ (Vertrag über eine Verfassung für
Europa, Art. II-53, i.d.F. vom 25.06.2004 [CIG 86/04]).
43
44
Grimm, D. (1994). Die Zukunft der Verfassung. Frankfurt am Main
Kingreen, Th. (2003). Das Sozialstaatsprinzip im europäischen Verfassungsverbund. Tübingen
Kommission (2000). Mitteilung über Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa. Vom 20.09.2000. KOM
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21.05.2003. KOM [2003] 270 endg.
Kommission (2004a). Commission Staff Working Paper. Report on the Public Consultations on the Green Paper on Services of General Interest. Brüssel. Vom 15.03.2004. SEC [2004] 326
Kommission (2004b). Mitteilung der Kommission. Modernisierung des Sozialschutzes für die Entwicklung
einer hochwertigen, zugänglichen und zukunftsfähigen Gesundheitsversorgung und Langzeitpflege: Unterstützung der einzelstaatlichen Strategien durch die „offene Koordinierungsmethode“. Vom 20.04.2004. KOM
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Eric Le Page
Eric Le Page
Foyer d‘Accueil Chartrain (FAC), Chartres/Präsident des „Ausschusses der Nutzerinnen und Nutzer
sozialer Dienste“, Fédération nationale des associations d‘accueil et de réinsertion sociale (FNARS),
Paris, Frankreich
Die Beteiligung der Nutzerinnen und Nutzer an den
Dienstleistungen von allgemeinem Interesse1
Ich spreche hier nicht als Vertreter der Nutzerinnen bzw. Nutzer, da ich hierzu weder ein Mandat noch eine
Legitimation habe. Meinen Beitrag möchte ich daher in meiner Funktion als Direktor einer Organisation
verstanden wissen, die sich gegen Ausgrenzungen aller Art engagiert, sowie als Präsident des „Ausschusses der Nutzerinnen und Nutzer sozialer Dienste“ innerhalb der FNARS (Fédération Nationale des Associations de Réinsertion Sociale, Nationaler Verband der Organisationen zur sozialen Wiedereingliederung). Dieser Verband zählt ca. 750 Organisationen in Frankreich. Der „Ausschusses der Nutzerinnen und Nutzer sozialer Dienste“, dem ich vorstehe, sieht es als seine Hauptaufgabe an, die Beteiligung von Nutzerinnen und
Nutzern innerhalb der Mitgliedsorganisationen aber auch im Arbeitsalltag des Verbandes selbst zu fördern.
Einleitung
1998 wurde in Frankreich ein Rahmengesetz zum Kampf gegen Ausgrenzung aller Art verabschiedet. In der
Begründung zu diesem Gesetzestext heißt es: „Diese Politik zum Kampf gegen Ausgrenzung aller Art macht
nur Sinn, wenn sie in Zusammenarbeit mit denjenigen entwickelt wird, die am meisten marginalisiert sind:
Sie müssen als vollwertige Partner in diesem Prozess angesehen werden. Es ist daher unser aller Aufgabe,
die Bedingungen für ihre Beteiligung an der Gestaltung der politischen Maßnahmen herzustellen.“
Dieses Prinzip der Partizipation findet sich auch in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union
wieder, die im Dezember 2000 in Nizza unterzeichnet wurde.
Im Gesetz 2002-2 vom 2. Januar 2002 zur Reform der Sozial- und Gesundheitspolitik heißt es in Artikel 1
(116-1): „Die Sozial- und Gesundheitspolitik hat im Rahmen interministerieller Zusammenarbeit die Aufgabe, die Autonomie und den Schutz von Personen, den sozialen Zusammenhalt sowie ein aktives bürgerschaftliches Engagement zu fördern und gleichzeitig Ausgrenzung jeglicher Art zu verhindern und ihre Auswirkungen zu korrigieren.“
Artikel 116-2 fügt hinzu: „Die Umsetzung von Sozialpolitik respektiert die Würde, die allen Menschen gleichermaßen zu eigen ist.“
Anhand dieser Beispiele kann beobachtet werden, wie der Gesetzgeber nach und nach vom Konzept des
„Schutzes gefährdeter Personen“ abkommt und sich hin zu einem Verständnis von „Hilfe für Bürger in einer schwierigen Lage“ bewegt.
Welche Prinzipien liegen dieser Entwicklung zu Grunde?
Diese Entwicklung hat als Ausgangspunkt das Konzept des empowerment, das Julian Rappaport 1990 als eine Strategie definierte, „ein Umfeld zu identifizieren, zu ermöglichen oder herzustellen, innerhalb dessen
diejenigen Personen, die bis dato ungehört und isoliert waren, die an verschiedensten Stellen, in Organisationen oder Gemeinschaften outsider bleiben, Kenntnisse dazugewinnen, sich äußern können und Einfluss
auf die Entscheidungen nehmen, die ihr Leben betreffen.“
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Übersetzung vom Französischen ins Deutsche von Markus Held, Brüssel
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Eric Le Page
Das Ziel dieses partizipativen Ansatzes ist es also, das Konzept des Hilfeempfängers durch das eines Bürgers zu ersetzen, der nicht „empfängt“, sondern die Möglichkeit hat zu „agieren“.
Der Ansatz beruht auf folgende grundlegende Handlungsprinzipien:
• Der Vorrang demokratischer Werte: Es muss darum gehen, dieses ethische Grundprinzip auch im Innern
von Organisationen und Einrichtungen konkret zum Vorteil der Nutzer umzusetzen (im Hinblick auf Mitgliedschaft, Wahlen in den Vorstand, die Möglichkeit, sich Gehör zu verschaffen, Nicht-Diskriminierung,
etc.).
• Das Prinzip der Gegenseitigkeit: Durch Partizipation engagiert sich der Nutzer persönlich, gibt etwas
von sich selbst und bleibt nicht nur passiver Empfänger. Ein konkretes Beispiel hierfür ist ein Netzwerk
zum Austausch von Wissen, das verschiedene Akteure miteinander in Kontakt bringt und gegenseitigen
Austausch fördert.
• Die Verringerung des Machtgefälles: Dieses Gefälle zeichnet sich dadurch aus, dass sowohl der dominierende als auch der dominierte Part seine jeweilige Rolle verinnerlicht hat. Da eine Hilfebeziehung von
Natur aus ein Ungleichgewicht darstellt, verschärft sie das Machtgefälle. Sozialarbeiter müssen dem also ununterbrochen entgegenwirken. (siehe: Paolo Freire, Pädagogik der Unterdrückten – Bildung als
Praxis der Freiheit, Stuttgart, 1976).
• Das Prinzip der Koproduktion, des gemeinsamen Handlungsaufbaus: Gemäß dieses Ansatzes muss Soziale Arbeit das „Fachwissen“ der Nutzerin bzw. des Nutzers anerkennen: er lebt schließlich seine Situation und kennt sie daher am besten. Die beiden Parteien befinden sich also in einer Art Partnerschaft,
aus einer Beziehung des „Gegenüber“ eine Beziehung „Seite an Seite“ zu entwickeln.
Welches sind die Hindernisse für den partizipativen Ansatz?
Hindernisse, die mit der Unabhängigkeit der Personen zusammen hängen:
• Ungenügende Einkünfte, die zur Abhängigkeit von Sozialen Diensten führen.
• Unkenntnis der ihnen zustehenden Rechte.
• Ungenügende Beherrschung von Grundfertigkeiten des täglichen Lebens.
• Mangelndes Selbstbewusstsein aufgrund der Erfahrung wiederholten Scheiterns.
Administrative Hindernisse im Sozialbereich:
• Die institutionelle Vielschichtigkeit der sozialen Angebote verkompliziert das soziale Umfeld der Nutzerinnen und Nutzer (Sozialdienste auf Kreisebene und kommunaler Ebene, in der Schule, im Krankenhaus, im Rahmen von Gerichtshilfe, Angebote von freien Trägern, etc.).
• Eine Nutzerin bzw. einen Nutzer gemäß seiner verschiedenen Probleme zu jeweils unterschiedlichen
Spezialdiensten zuzuweisen, leistet einer rein „technischen“ Sichtweise sozialer Arbeit Vorschub und
verhindert eine ganzheitlichere Herangehensweise.
Hindernisse, die in der Person des Sozialarbeiters begründet sind:
• Der schwierige Balanceakt für Sozialarbeiter, für die Nutzerin bzw. den Nutzer erkennbar dessen eigene
Fähigkeit anzuerkennen, innerhalb des Prozesses der sozialarbeiterischen bzw. sozialpädagogischen Intervention Akteur zu sein
• Eine Ausbildung für Sozialarbeiter, die zu sehr auf Fachkenntnis und individualisierte psychosoziale Betreuung setzt.
• Die „Machtfrage“, wenn es um eine Ausbalancierung der Hilfsbeziehung „zu Gunsten“ der Nutzerin bzw.
des Nutzers geht.
Eric Le Page
Die Umsetzung dieses Ansatzes ausgehend von der Lebenswelt der Nutzer
1. Die soziale Einrichtung muss als Ort gesehen werden, wo neue Arten sozialer Beziehungen ausprobiert
werden und nicht als ein Bereich „eingeschränkter bürgerlicher Rechte“.
In diesem Sinne hat das Gesetz 2002-2 eine Reihe von Instrumenten vorgesehen, welche die Anerkennung
der Grundrechte der Nutzerinnen und Nutzer fördern sollen (Charta der Rechte und Freiheiten, „Begrüßungshandbuch“, Beratungsangebote, Sprecher von Nutzern, etc.). Zusätzlich zu den im Gesetz vorgesehenen Elementen muss es jedoch auch verschiedenste Formen geben, die es den Nutzern ermöglichen, sich
mitzuteilen („Mitteilungsheft“, Fragebögen zur Zufriedenheit mit den angebotenen Diensten, die Wahl von
Sprechern von Nutzern, etc.) und ihre Teilnahme fördern (gemeinsame Arbeit am „Fall“, Wählen von Vertretern, etc.).
Der partizipative Ansatz sollte Teil und gleichsam natürlicher Ausdruck der übergeordneten Funktionsweise der Einrichtung sein, keine Spielerei oder gar ein Alibi. Das kann sich in ganz einfachen Grundsätzen
ausdrücken wie: „Keine Alltagsregelung innerhalb der Einrichtung kann ohne vorherige Konsultation der
Nutzer bestimmt oder verändert werden“.
2. Die Bürgerrechte der Nutzer müssen geförderten werden: Sie gelten sowohl innerhalb unserer Einrichtungen als auch außerhalb in der Gemeinschaft sowie bei der Ausarbeitung sozialer Politik.
Der „Ausschusses der Nutzerinnen und Nutzer sozialer Dienste“ der FNARS hat daher begonnen, eine kollektive Meinungsäußerung der Nutzer zu fördern. So wurden im Oktober 2002 die ersten Begegnungen von
Nutzerinnen und Nutzern auf nationaler Ebene unter dem Thema „Von bloßen Worten zur Aktion“ organisiert. 230 Menschen, die zusammen 15 Regionen repräsentierten, konnten sich in diesem Rahmen zu ihrer
jeweiligen Situation sozialer Ausgrenzung austauschen. Zur Zeit bereiten wir die zweite Reihe dieser Treffen vor, die im Januar 2005 in Lille stattfinden werden. Diese Treffen haben es ermöglicht, die Nutzerinnen
und Nutzer in die Arbeit unseres nationalen Ausschusses einzubeziehen und haben darüber hinaus die
Gründung einer Nutzervertretung befördert, die ihrerseits im Mai diesen Jahres an dem europaweiten Treffen von Menschen in Armut teilgenommen hat. Das Thema dieses Treffens war die Teilhabe von Menschen,
die soziale Ausgrenzung erfahren.
Schließlich hat unser Ausschuss einen Text erarbeitet, der als Leitlinie gelten soll und vor kurzem von der
FNARS verabschiedet worden ist. Er behandelt die Frage, wie die Meinungsäußerung und die Partizipation
von Nutzerinnen und Nutzern gefördert werden kann.
Anhand dieser Beispiele können Sie sehen, dass die manchmal illusorisch erscheinende Idee der Teilhabe
marginalisierter Bevölkerungsgruppen möglich ist und durch kleine konkrete Schritte in Gang gebracht
werden kann.
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Peter Ruhenstroth-Bauer
Staatssekretär, Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ), Berlin
Die europäische Situation sozialer Dienste aus nationaler Sicht
auch wenn wir heute schon im zweiten Tag der Konferenz zu den gemeinwohlbezogen sozialen Dienste sind,
möchte ich dennoch die Gelegenheit nicht versäumen, Sie im Namen der Bundesregierung noch einmal herzlich willkommen zu heißen. Ein besonderer Willkommensgruß gilt den Vertretern der Europäischen Kommission, insbesondere natürlich Frau Odile Quintin und Herrn Jérôme Vignon, unseren Partnern in der Generaldirektion Beschäftigung und Soziales, dem Vorsitzenden des Sozialschutzausschusses der Europäischen Union, Herrn Theo Langejan, und Frau Anne-Sophie Parent, Präsidentin der Plattform der Europäischen
Nichtregierungsorganisationen im sozialen Bereich.
Bereits im September vergangenen Jahres haben wir uns in Berlin zu einem Dialog zu diesen Themen getroffen. Ich freue mich, dass wir als Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend diesen
Dialog diesmal in einer Kooperation mit der Plattform der Europäischen Nichtregierungsorganisationen im
sozialen Bereich und dem Observatorium für die Entwicklung der sozialen Dienste in Europa umsetzen können und dabei von der Europäischen Kommission unterstützt werden.
„Zwischen Markt und Mildtätigkeit” war der Titel eines Buches in Deutschland vor einigen Jahren, der das
Spannungsfeld beschreibt, in dem soziale Nichtregierungsorganisationen wie die Wohlfahrtsverbände in
Deutschland tätig sind. Die Anhänger der Mildtätigkeit und die Anhänger des Marktes kritisieren die sozialen Nichtregierungsorganisationen, wenn auch aus unterschiedlicher Perspektive. Den einen werden die
Wohlfahrtsverbände ihrem eigenen Hilfeauftrag nicht gerecht, die anderen sehen in ihnen überkommene
Relikte aus längst vergangenen Zeiten.
Viele Kritiker gehen nicht unbedingt zimperlich mit sozialen Nichtregierungsorganisationen um. Die Verbände und ihre Einrichtungen hätten – so der Vorwurf – mit einem ausgeklügelten System des Franchisings
im Namen der Nächstenliebe längst weite Teile des Sozialstaats fest im Griff. In den neunziger Jahren
schrieb das Nachrichtenmagazin „Der Spiegel”: „Quer durchs Land, in den Ballungsräumen und auf den
Dörfern kreieren sie immer neue Betreuungs- und Beratungseinrichtungen für Probleme, von denen bis dahin niemand wusste – oft nicht einmal die Betroffenen selbst.” Der Generalvorwurf einer aktuellen Studie
des Instituts der deutschen Wirtschaft (IW) mit dem Titel „Die Wohlfahrtsbranche in Deutschland – Mehr
Wettbewerb tut Not” hat die ökonomische Bedeutung der Sozialorganisationen untersucht. Die Berichterstattung in den Medien nimmt als Tenor der Studie auf, die Wohlfahrtsverbände seien auf den Schultern der
Schwachen tätig, um ihre Strukturen zu bewahren und auszubauen.
So klar es ist, dass diese Vorwürfe in ihrer Pauschalität und Polemik ins Leere gehen, so deutlich ist doch
auch, dass sie als gesellschaftliche Problemanzeige in Richtung auf einen externen Akzeptanzmangel und
einen Diskussionsbedarf innerhalb der Strukturen der Freien Wohlfahrtspflege nicht völlig außer Acht gelassen werden können. Wenn die Freie Wohlfahrtspflege völlig im Markt aufgeht, gerät sie in die Gefahr,
ihre aus den weltanschaulichen Wurzeln resultierende Aufgabenstellung zu verlieren. Zöge sie sich aus der
Bereitstellung marktgängiger Angebote zurück, wäre ein Abdrängen in immer kleiner werdende Nischen
die Folge. Beides hätte das Ende der Freien Wohlfahrtspflege wie wir Sie heute kennen zur Folge.
Wir stehen im Sozialbereich in allen Ländern der Europäischen Union vor vergleichbaren Herausforderungen.
Gleichzeitig ist die Bereitstellung von sozialen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse – wie dieser sperrige
Begriff bereits ausdrückt – eine Frage, die uns alle angeht. Soziale Dienste werden überall in Europa in einem
öffentlichen Interesse erbracht. Es ist ebenfalls im öffentlichen Interesse, dass dies auch durch Anbieter geschieht, die eben nicht die Gewinnmaximierung als prioritäres Ziel Augen haben. Wir brauchen solche Anbieter.
Wir brauchen eine gute Mischung aus nicht-gewinnorientierten, gewerblichen und staatlichen Anbietern.
Das öffentliche Interesse darf aber nicht als Freibrief dienen, notwendige Entwicklungs- und Veränderungsbedarfe zu verdrängen. Bei aller unberechtigten und unbelegten Kritik gerade an den nicht-gewinnorientierten Anbietern sozialer Dienstleistungen müssen diese ihre Strategien kontinuierlich den Anforderungen
anpassen, um ihre selbst gestellten wertanschaulich geprägten Ansprüche wie ihren Unterstützungsansprüche gegenüber Staat und Öffentlichkeit zu belegen.
Das Thema der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse wird nach wie vor auf der europäischen Ebene
auf verschiedenen „Baustellen” intensiv diskutiert. Es geht nicht nur um Strom oder Wasser. Deutschland
hat – angefangen von den ersten Grünbüchern und Mitteilungen der Kommission zu diesem Thema über
den Entwurf für eine Europäische Verfassung bis hin zu dem Monti-Paket, dem Richtlinienentwurf Dienstleistungen im Binnenmarkt und dem im Mai vorgelegten Weißbuch – auf die Notwendigkeit hingewiesen,
die Belange der sozialen Dienste von allgemeinem Interesse im Blick zu behalten.
Die Frage der Bereitstellung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse ist auch eng verknüpft mit den
Zielen des Europäischen Rates von Lissabon. Die Lissabon-Strategie kann nur gelingen, wenn auch die sozialen
Dienstleistungen effizient, effektiv und für alle zugänglich erbracht werden. Die Regierungschefs haben in Lissabon festgehalten, dass zur Verwirklichung unserer für 2010 hoch gesteckten Ziele das europäische Gesellschaftsmodell modernisiert, in die Menschen investiert und die soziale Ausgrenzung bekämpft werden muss.
Die Umsetzung der Lissabon-Strategie bedeutet also auch, die Sozialpolitik in der EU zu stärken. Wir wollen
den Sozialschutz einschließlich der sozialen Dienste modernisieren. Die Vollendung des Binnenmarktes soll
und wird, da bin ich ganz sicher, zur Stärkung und nicht zur Schwächung des Sozialschutzes beitragen.
Wettbewerb dient der Verwirklichung der im EG-Vertrag festgelegten Ziele der Europäischen Union. Sowohl
die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit wie auch die Gewährleistung sozialer Rechte sind eng mit der Bereitstellung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse verbunden. Beide Politikbereiche stehen nur
vordergründig in einem Spannungsverhältnis.
Der EG-Vertrag weist grundlegende wirtschaftliche und soziale Zielvorgaben auf, belässt aber die Zuständigkeiten für das Soziale in der nationalen Verantwortung. Das ist von den Mitgliedstaaten auch heute noch so
gewollt. Wir wollen bei der Auslegung und Anwendung der EU-Wettbewerbsregeln diejenigen Organisationen einschließlich der Besonderheiten ihrer Tätigkeiten fest im Auge behalten, die sozialen Zusammenhalt
schaffen und stärken. Die Entwicklung von Konzepten bei den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse
wollen wir vor dem Hintergrund der EG-vertraglichen Zuständigkeiten und der Verantwortung der Mitgliedsstaaten für ihre Sozialsysteme nach den Prinzipien der Solidarität und des Wettbewerbs vorantreiben.
Der aus dem EG-Vertrag abgeleitete funktionale Unternehmensbegriff ist um eine soziale Dimensionen zu erweitern. Wir brauchen Raum für eine angemessene Einschätzung und Berücksichtigung der spezifischen Rolle,
der Funktion und des Selbstverständnisses nicht-profitorientierter Anbieter sozialer Dienste. Diese Rolle ist
aber in vielen Ländern der Europäischen Union für die Sozialordnungen konstitutiv. Sie erledigen Aufgaben
vielfach aus eigenem Antrieb und im eigenen Auftrag und stellen damit ein wichtiges soziales Kapital dar.
Das Weißbuch zu den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse erkennt an, dass es Unterschiede innerhalb des Spektrums der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse gibt. Hierzu zählt der personenbezogene Charakter dieser Leistungen in den Bereichen Soziales und Gesundheit. Die Kommission führt aus,
dass „der spezifische Charakter der Leistungen, gemessen an besonderen Erfordernissen wie Solidarität,
freiwilliger Erbringung und Einbeziehung von Problemgruppen aus der Bevölkerung gewahrt bleiben
muss”. Wir wollen hier ein konsistentes Konzept entwickeln, das die sozialpolitischen Anforderungen an
Dienste von allgemeinem Interesse definiert und das der Vielfalt der nationalen Sozialstaatskulturen in der
Europäischen Union gerecht wird. Wir sollten dies im Sozialschutzsausschuss intensiv diskutieren. Einige
weitere Gedanken sollen hierzu einen Beitrag leisten.
Wir müssen erkennen, dass sich die Grundlagen für die Freie Wohlfahrtspflege in Deutschland wie auch für
Dienstleister im sozialen Bereich in allen Staaten der Europäischen Union verändert haben. Der Auf- und Ausbau
des Sozialstaates hat dazu geführt, dass zahlungskräftige Nachfrage nach sozialen Dienstleistungen entstanden
ist, die viele private Anbieter hervorgebracht hat. Es gibt leistungsfähige Wettbewerber für die nicht-profitorientierten Anbieter sozialer Dienste. Immer mehr soziale Tätigkeiten werden zu marktgängigen Produkten.
Nicht-profitorientierte Anbieter sozialer Dienste stehen vor der Frage, wo sie sich als Organisationen und
ihre Dienste in einem zunehmend liberalisierten Binnenmarkt verorten sollen. Auf der nationalen Ebene
sind sie Interessenvertreter für Benachteiligte, „Frühwarner für neue soziale Problemlagen und Aufgaben”,
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Entwickler neuer Konzepte sowie Träger sozialer Dienste und Einrichtungen. Dies macht sie in Deutschland
zu einem privilegierten Partner des Staates, in unterschiedlicher Ausprägung – und dies ist mir besonders
wichtig zu betonen – auch in anderen EU-Mitgliedstaaten. Ihre Tätigkeit nah an den Interessen und Lebenslagen der Menschen rechtfertigt ihre besondere Partnerschaft mit dem Staat. Andererseits müssen sie sich
mit vielen Leistungen auf dem Markt bewähren. Sie leisten eine besondere Form der Güter- und Dienstleistungsproduktion, die für unsere Gesellschaften unerlässlich sind. Dies geschieht durch solidarisches Handeln, die Stärkung der Eigenverantwortlichkeit und sozialen Integration, die Bildung von sozialem Kapital
sowie durch die Bildung von Netzwerken für Bürgerinnen und Bürger. Hier liegt ihr nationales, aber auch
ihr europäisches Kapital. Ich bin sicher, dass ihre Verortung auch in Europa gelingen wird.
Zentrale Fragen lauteten: Bietet die europäische Ebene für dieses Bündel an Funktionen ausreichende Entwicklungschancen? Bleibt Raum für die Anerkennung der politischen Anwaltsfunktion der Nichtregierungsorganisationen? Findet die besondere Form des Wirtschaftens der Anbieter sozialer Dienste eine Anerkennung? Die Beantwortung dieser Fragen liegt nicht in der Ablehnung des Marktes und des grenzüberschreitenden Wettbewerbs. Verlässliche Strukturen, Qualität, Weltanschaulichkeit, Betroffenennähe und vieles
andere mehr sind Kriterien, mit denen nicht-gewinnorientierte Anbieter auch auf einem Markt bestehen
können werden, der zunehmend durch europäische Regeln bestimmt wird.
In Deutschland decken beispielsweise die Wohlfahrtsverbände einen großen Teil der sozialen und gesundheitlichen Dienstleistungen ab. 57 Prozent der Alten- und Behindertenheime, 74 Prozent der Jugendhilfeeinrichtungen und über 54 Prozent der Krankenhäuser befinden sich in ihrer Trägerschaft. Sie tun dies
nicht als bloße Dienstleister, sondern in einer besonderen Form des wertgebundenen Wirtschaftens, das
auch auf EU-Ebene eine Zukunft haben wird.
Ich möchte in diesem Zusammenhang daran erinnern, dass auch die Wirtschaft einen sozialen Kontext
braucht, ohne den sie letztlich nicht funktionieren kann. Soziale Dienste tragen zur sozialen Kohäsion bei,
ohne die auch Märkte nicht funktionieren können. Die besondere Rolle, die nicht-profitorientierte Anbieter
sozialer Dienste von allgemeinem Interesse in der Produktion von Gemeinwohl leisten, verpflichtet uns, ihre Position auch in einem liberalisierten Binnenmarkt zu stärken unter Anerkennung der Vielzahl ihrer
Funktionen und in dem Wissen, was sie für die Wirtschaft im Binnenmarkt leisten.
Die Anstöße des europäischen Diskurses für die nationale Diskussion über eine Modernisierung der Trägerund Finanzierungsstrukturen in den gemeinwohlorientierten Organisationen sind aus meiner Sicht wichtig.
Kosten- und Leistungstransparenz, Verbesserungen bei der Effizienz sozialer Dienstleistungen und eine klare Ausrichtung an den Interessen der Nutznießerinnen und Nutznießer sind Ziele, die auch in Deutschland
verfolgt werden. In der Förderung, die das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend
Organisationen und Einrichtungen gewährt, stärken wir deshalb konsequent Evaluation und Wirkungskontrolle, regen neue Modelle in der Erbringung von sozialen Leistungen an und unterstützen den fachlichen
Diskurs innerhalb der Trägerstrukturen über notwendige Schritte.
Mit diesem Hintergrund will ich sagen, dass mir für die europäische Rechts- und Wirtschaftsordnung, das
europäische Sozialmodell und den nationalen Sozialschutz unabdingbar erscheint, den Zugang zu sozialen
Rechten und damit auch zu grundlegenden Dienstleistungen so zu ermöglichen, dass sie allen Bürgerinnen
und Bürgern, auch den sozial Ausgegrenzten und Schwachen, in guter Qualität und zu erschwinglichen Preisen zur Verfügung stehen. Wirtschafts- und Sozialpolitikerinnen und -politiker sollten sich auf dieses Ziel
einigen können. Eine starker Sozialschutz und ein gut funktionierender Markt sind für mich keine unauflösbaren Gegensätze. Ihr Verhältnis muss allerdings ständig ebenso neu austariert werden wie das Verhältnis von individueller Verantwortung und Solidarität. An geringer werdenden finanziellen Ressourcen
kommt niemand vorbei. Auch die demographischen Herausforderungen sind nicht zu übersehen.
Ich weise aber ausdrücklich darauf hin, dass ein mangelnder Zugang zu sozialen Rechten einen Ausstrahleffekt haben kann, das heißt die betroffenen Bürgerinnen und Bürger werden geschwächt, sei es in ihrer
Rolle als Marktteilnehmer, als Beschäftigungssuchende oder auch ganz einfach in der Wahrnehmung ihrer
zivilen Rechte.
Die Debatte über die Ziele und Grundlagen der Politik auf europäischer Ebene ist auch für den Bereich des
Sozialschutzes wichtig. Was wollen wir erreichen, wenn wir den Sozialschutz modernisieren? Der Sozialschutz dient der Verwirklichung elementarer sozialer Rechte der Bürgerinnen und Bürger. Neben einer Modernisierung mit dem Ziel einer Stärkung der Beschäftigungsfreundlichkeit der sozialen Schutzsysteme der
Mitgliedsstaaten halte ich den Zugang zu Leistungen der Altenhilfe, Familienhilfe und Jugendhilfe ebenso
wie zu Gesundheitsdienstleistungen, aber auch Maßnahmen zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf für
besonders wichtig. Wir sind in Deutschland derzeit in einem umfassenden Prozess, die Effektivität sozialer
Dienste in vielen Sektoren zu steigern und damit einen Beitrag zur Moderierung des Sozialschutzes zu leisten. Es gibt dabei drei Schlüsseldimensionen der Effektivität, die im Zusammenhang gesehen werden müssen: Erstens der Zugang für benachteiligte Menschen, zweitens die kontinuierliche Steigerung der Qualität,
drittens die Verbesserung der Effizienz des Einsatzes der personellen und finanziellen Ressourcen. Es ist
wichtig, keine dieser drei Dimensionen isoliert zu betrachten.
Mit der Verankerung von vertragsrechtlichen Bestimmungen zum Leistungsaustausch und zu Entgelten in
der Pflegeversicherung, der Sozial- und Jugendhilfe haben wir Kosten- und Qualitätsfragen in den Mittelpunkt gerückt. Die Verwaltungsmodernisierung hat das ihrige bei der Modernisierung der Sozialen Dienste
bewirkt. Diese Prozesse beinhalten eine Vielzahl organisations- wie beschäftigungspolitischer Aspekte. Arbeitsorganisation, Arbeitsbedingungen, Aufgaben und Qualifikationsanforderungen bis hin zu Konsequenzen in der Tarifpolitik kennzeichnen die Intensität dieser Veränderungsprozesse.
In Deutschland werden die sozialen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse ganz überwiegend auf
kommunaler Ebene und von nicht profitorientierten Organisationen wie den Wohlfahrtsverbänden und den
Kirchen erbracht. Diese lokal und regional zu erledigenden Aufgaben entziehen sich in der deutschen Verfassungs- und Lebenswirklichkeit einer zentralen Steuerung, während es hinsichtlich der Definition qualitativer Mindeststandards im Interesse der Leistungsempfängerinnen und -empfänger durchaus Bedarf und
Interesse gibt, zentral Ziele zu setzen oder im Dialog mit den Leistungserbringern zu entwickeln. Wir müssen in Deutschland sehen: Allein die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege stellen in Deutschland
über 90.000 Dienste und Einrichtungen im sozialen Bereich zur Verfügung. Eine spezifische gemeinschaftsrechtliche Regelung zum Wirtschaften in diesem Bereich halte ich für schlicht nicht praktikabel.
Das Subsidiaritätsprinzip und damit die Erhaltung der Entscheidungsspielräume nah an den Interessen der
lokalen Akteure und Hilfeempfänger ist in Deutschland von besonderer Bedeutung. Wir wollen die Chancen
nutzen, die im Wettbewerb liegen, ohne damit den Kommunen die Möglichkeit zu verbauen, Kriterien wie
Nachhaltigkeit, Qualität, eine örtliche und sächliche Nähe zum Hilfebedarf oder soziale Faktoren bei der
Ausschreibungen und der Auswahl der Anbieter sozialer Dienstleistungen zu berücksichtigen. Mehr Wettbewerb darf nicht zur Aufgabe örtlicher und kleinteiliger Dienstleistungserbringung führen, sondern kann
diese Form der Dienstleistungserbringung beflügeln.
Soziale Dienste haben einen engen Bezug zum Menschen und sind nicht mit den viel diskutierten großen netzgebunden Dienstleistungen zu vergleichen. Sie sind nämlich in ihrer überwiegenden Zahl als nicht-wirtschaftlich einzustufen und damit als Dienste von nicht wirtschaftlichem Interesse von den Wettbewerbsregeln nicht
betroffen. Wir wissen allerdings auch, dass die Grenzziehung nicht eindeutig ist und sich verändert. Was vor
Jahren nicht als marktgängige Leistung eingestuft wurde, wird heute im Wettbewerb angeboten.
Die Bundesregierung hat zu dem von mir eingangs genannten Monti-Paket eine Stellungnahme abgegeben.
Hierzu gehört auch der Vorschlag einer Entscheidung der Kommission über die Anwendung von Artikel 86
EG-Vertrag auf staatliche Ausgleichszahlungen, die bestimmten Unternehmen als Ausgleich für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gewährt werden.
Wir streben eine Klarstellung an, dass nicht wirtschaftliche Tätigkeiten bereits gar nicht erst in den Anwendungsbereich des europäischen Beihilferechts fallen und Ausgleichszahlungen insoweit bereits tatbestandlich keine Beihilfe darstellen. Dort, wo Unternehmen im sozialen und gesundheitlichen Bereich Aufgaben
von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erfüllen, brauchen wir eine schwellenwertunabhängige Freistellung von der Notifizierungspflicht für staatliche Ausgleichsleistungen. Nach dem Kommissionsvorschlag
wären solche Leistungen dann per se vereinbar mit den Binnenmarktregeln.
Zu dem Thema „Betrauungsakt” ist zu sagen, dass aus Sicht der Bundesregierung er auch durch mehrere
Rechtsakte erfolgen können muss. Nur eine Regelung, die die Formulierung von Gemeinwohlkriterien auf
abstrakt-genereller Ebene ermöglicht, passt sich dabei in die deutsche Rechtsordnung ein. Eine Verabschiedung des „Monti-Paketes” ist von der Kommission für das nächste Jahr angekündigt. Aus meiner Sicht ist
hierbei die vorgeschlagene Entscheidung der Kommission im Blick auf Artikel 86 notwendiger Bestandteil.
Wir werden uns intensiv an der weiteren Debatte beteiligen. Dies gilt insbesondere für die von der Kommission angekündigte Mitteilung zu den Sozial- und Gesundheitsdiensten. Hier sehe ich eine große Chance,
gemeinsame Antworten auf die gestellten Fragen zu entwickeln.
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Theo Langejan
Drs. Theo Langejan
Vorsitzender des Sozialschutzausschusses/Ministerium für soziale Angelegenheiten und Beschäftigung
(MSZW), Den Haag, Niederlande
Sozialschutzsysteme und soziale Dienste:
die Rolle der Mitgliedstaaten1
Wie einige meiner Vorredner, bin ich dem deutschen Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und
Jugend, der Plattform der Europäischen Nichtregierungsorganisationen im sozialen Bereich (Social Platform)
und dem Observatorium für die Entwicklung der sozialen Dienste in Europa dankbar für ihre gemeinsamen
Anstrengungen, die es möglicht gemacht haben, dass wir uns erneut mit den hier anstehenden wichtigen
Fragen befassen. Ich habe an der Vorjahreskonferenz im September 2003 in Berlin teilgenommen, und ich
begrüße die Gelegenheit, unsere gemeinsamen Überlegungen zu vertiefen.
Ich wurde gebeten, etwas über die Rolle der Mitgliedstaaten in den Systemen der Sozialdienstleistungen
und des Sozialschutzes zu sagen. Auf den ersten Blick überrascht es, dass die Rolle der Mitgliedstaaten hier
anzusprechen ist. Sicherlich wird niemand die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Politiksetzung in
diesem Bereich in Frage stellen oder die Übertragung dieser Zuständigkeit auf eine andere Ebene vorschlagen. Ich gehe vielmehr davon aus, dass unstrittig es den Mitgliedstaaten obliegt, die Politik und geeignete
Umsetzungsmechanismen festzulegen. Weshalb also über die Rolle der Mitgliedstaaten diskutieren?
Aus meiner Sicht ergibt sich Diskussionsbedarf aus Folgendem: Theoretisch sind vorrangig zwar die Mitgliedstaaten verantwortlich, doch beeinflussen in der Praxis Entwicklungen auf EU-Ebene zunehmend die
Art und Weise, wie Mitgliedstaaten diese Verantwortung wahrnehmen können. Die entsprechenden Entwicklungen vollziehen sich dabei nicht per se ausschließlich im Bereich der EU-Sozialpolitik. Es gab eine
Zeit, in der Diskussionen zwischen den Mitgliedstaaten und der EU über die Sozialpolitik mit der Absicht
einer Harmonisierung geführt wurden, d.h. mit der Vorstellung – oder unter der Bedrohung -, dass es eines
Tages eine einheitliche europäische Sozialpolitik geben wird. Diese Tage sind vorbei: Prozesse wie die Beschäftigungsstrategie und die offene Koordinierungsmethode für Sozialschutz und soziale Eingliederung
zeigen, dass man auf EU-Ebene zusammenarbeiten kann, ohne die Subsidiarität in Frage zu stellen. Die Mitgliedstaaten sollten keinen Anlass mehr sehen, dem Interesse europäischer Instanzen an ihrer Sozialpolitik
defensiv zu begegnen.
Doch genau in diese defensive Position fühlen sich die Mitgliedstaaten und die sozialpolitischen Akteuren
gedrängt. Sie stehen einer ganzen Reihe europäischer Entwicklungen defensiv gegenüber, deren zentraler
Aspekt nicht die Sozialpolitik ist. Sie als Teilnehmer die Konferenz wissen, worum es sich handelt:
• Die Urteile des Gerichtshofs und die verschiedenen Initiativen der Kommission in den Bereichen Wettbewerb, staatliche Beihilfen und Binnenmarktregelungen sowie, in jüngster Zeit, die Dienstleistungsrichtlinie.
• Die potenziellen Auswirkungen des GATS auf die sozialen Dienste; hier haben die Befürchtungen sich
allerdings bisher als weitgehend unbegründet erwiesen.
Angebracht in diesem Kontext ist ferner ein Verweis auf einen anderen Politikbereich: die wirtschaftspolitische Koordination auf EU-Ebene. Die gegenwärtig akute wirtschaftspolitische Problematik der Staatshaushaltsdefizite, der Strukturreformen und der langfristigen Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen schlägt
auf die Sozialpolitik durch, mit der Folge, dass die Sozialausgaben in Frage gestellt werden.
Was den Ausschuss für Sozialschutz angeht, so ist es wohl nicht verfehlt, wenn man feststellt, dass bis zum
letzten Herbst das Hauptanliegen darin bestand, Bedrohungen durch die wirtschaftspolitische Koordination
abzuwenden. Insbesondere im Bereich der Renten hat der Ausschuss für Sozialschutz eine Kampagne eingeleitet, mit der er errechen wollte, dass diese Frage nicht ausschließlich unter dem Aspekt der finanziellen
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Übersetzung vom Englischen ins Deutsche vom Übersetzungsdienst der Europäischen Kommission (SCIC)
Theo Langejan
Nachhaltigkeit gesehen wird. Die Renten, so der belgische Minister Vandenbroucke, sind eine sozialpolitische Frage mit einer ausgeprägten wirtschafts- und haushaltspolitischen Dimension, und nicht umgekehrt.
Der Ausschuss für Sozialschutz verfasst jedes Jahr Stellungnahmen zum Synthesebericht der Kommission
und zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitik, deren Ziel es ist, den Stellenwert der Sozialpolitik in der
Lissabonner Strategie anzuheben. Wir haben ferner eine Zusammenarbeit mit dem Ausschuss für Wirtschaftspolitik in Renten- und Gesundheitsfragen eingeleitet. Nicht viele von uns werden den gegenwärtigen
Zustand als ideal bezeichnen, doch zumindest haben wir Rahmenbedingungen geschaffen, die sicherstellen,
dass sozialpolitische Belange in der sozioökonomischen Politik gebührend Berücksichtigung finden.
Letzten Sommer wurde im Ausschuss für Sozialschutz zum ersten Mal die Frage aufgeworfen, wie die sozialen Dienste im EU-Rahmen der Dienste von allgemeinem Interesse behandelt werden können. Nichts deutet darauf hin, dass diese Frage in absehbarer Zukunft von unserer Agenda verschwinden wird.
Ich muss eingestehen, dass in vielen Fragen auf dieser Agenda kein Konsens im Ausschuss für Sozialschutz
herrscht. Ganz zu Beginn unserer Arbeiten überlegten wir uns, ob ein Beitrag zum Grünbuch der Kommission sinnvoll ist. Einige Delegationen sprachen sich nachdrücklich dafür aus, andere waren zunächst dagegen. Einige hielten es für vordringlich, sich zur entscheidenden Frage der Ausarbeitung einer Rahmenrichtlinie für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu äußern. Die Mehrzahl war jedoch dagegen. Dieser
Mangel an Konsens hat sich auch im weiteren Verlauf durch die Agenda gezogen: nach wie vor betrachten
verschiedene Delegationen im Ausschuss für Sozialschutz die Dienstleistungsrichtlinie mit großem Misstrauen, während andere die Situation wesentlich unproblematischer sehen.
In einigen Punkten zeichnet sich dennoch ein Konsens ab, der auch in den im Juni abgehaltenen Diskussionen über die Dienstleistungsrichtlinie im Rat spürbar war.
Zunächst einmal – und das gilt generell – sind die Mitgliedstaaten nicht glücklich darüber, dass Entwicklungen in der EU mit potenziell erheblichen Auswirkungen für die Sozialpolitik durch andere Politikbereiche determiniert werden. Dies war der Fall, als die wirtschaftspolitische Koordination erste Auswirkungen
auf die Sozialpolitik zeigte. Die Akteure der Sozialpolitik würden es vorziehen, auf EU-Ebene in ihrem eigenen Politikbereich die Richtung selbst zu bestimmen, oder ersatzweise die Möglichkeit zu haben, Einfluss
zu nehmen, wenn andere Politikbereiche mit ihren Auswirkungen auf ihren Bereich übergreifen.
Zum Zweiten hat die im Rahmen des Ausschusses für Sozialschutz eingesetzte informelle Gruppe – den Vorsitz führt Bernhard Spiegel – Situationen ausgemacht, in denen die Anwendung von Binnenmarktregelungen der Gemeinschaft einige seltsame und sogar absurde Auswirkungen zeigt. Bestimmte Kategorien von
Dienstleistungen und Sozialleistungen unterliegen in einem Mitgliedstaat nicht den EU-Regelwerken, weil
sie über öffentliche Behörden erbracht werden, während sie in anderen Mitgliedstaaten den Binnenmarktregeln unterliegen, weil der Staat zur Erbringung solcher Dienstleistungen sich zwischengeschalteter Stellen bedient.
Angesichts solcher Entwicklungen ist es durchaus nachvollziehbar, wenn Mitgliedstaaten die Auffassung
vertreten, man dürfe nicht zulassen, dass die künftige Erbringung von Sozialdienstleistungen hauptsächlich
durch Marktvorschriften determiniert wird. Wir alle ringen – auf unterschiedliche Weise und unter unterschiedlichen Ausgangsbedingungen – um die Modernisierung und Anpassung unserer sozialen Dienste.
Und der Markt wird voraussichtlich in der Sozialpolitik eine zunehmend wichtige Rolle spielen. In den
jüngsten Gesundheitsreformen einiger Mitgliedstaaten wurden die Marktmechanismen in ihren Auswirkungen allerdings beschnitten. Die Mitgliedstaaten wollen über die Richtung ihrer Reformen auf der Grundlage
sozialpolitischer Erwägungen selbst entscheiden, ohne dabei immer über die Schulter schauen zu müssen,
um sich zu vergewissern, dass sie nicht in irgendeiner Form gegen Binnenmarkt- oder Wettbewerbsregeln
verstoßen.
Aus den genannten Gründen haben die Mitgliedstaaten, sowohl im Rat als auch auf der Ebene des Ausschusses für Sozialschutz, die im Weißbuch vom 12. Mai von der Kommission eingegangene Verpflichtung nachdrücklich begrüßt, nächstes Jahr eine neue Mitteilung auszuarbeiten, die sich systematischer mit den Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen von allgemeinem Interesse befasst. Dies sind genau die Bedingungen
die sich die Mitgliedstaaten wünschen: ein Rahmen, in dem die spezifischen Gegebenheiten, Ziele und
Schwierigkeiten der Sozialpolitik bewertet und entsprechend berücksichtigt werden.
Da ist also etwas im Gange, was wir uneingeschränkt begrüßen können. Was die Arbeit in den nächsten
Monaten angeht, so möchte ich anlässlich dieser Konferenz jedoch eine Besorgnis zum Ausdruck bringen:
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Theo Langejan
Die Hauptaufgabe der Sozialpolitik im Allgemeinen – und der GD Beschäftigung und der von Bernhard Spiegel geleiteten Gruppe im Besonderen – besteht darin, viel deutlicher als bisher zum Ausdruck zu bringen,
womit wir Probleme haben und was wir wollen. In den bisherigen Diskussionen habe ich starke Befürchtungen und grundsätzliche Einwände vernommen, die Ausdruck der bereits zusammenfassend dargestellten Besorgnisse sind. Wenn wir jedoch unseren Argumenten in anderen Politikbereichen Geltung verschaffen wollen, müssen wir unsere Probleme viel exakter bezeichnen. Ich weiß, dass Bernhard in diesem Punkt
meine Auffassung teilt.
Bevor ich zum Ende komme, möchte ich kurz einen anderen Hut aufsetzen und als ein Vertreter der niederländischen Präsidentschaft sprechen, die in zwei Tagen ihr Amt antritt. Wir wollen die Diskussionen weiterführen, und zwar in einer Art und Weise, die die Klarheit schafft, von der ich gerade gesprochen habe.
Auf dem Rat „Soziales“ im Oktober wird ein offener Meinungsaustausch über Sozialdienstleistungen von
allgemeinem Interesse stattfinden. Dabei wird man sich hauptsächlich an konkreten Praktiken in bestimmten Mitgliedstaaten orientieren (Beispiele von Sozialdienstleistungen, einschlägige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in diesem Bereich und politische Reaktionen hierauf). Die Ergebnisse der Debatte
sollen in die Ausarbeitung der Mitteilung der Kommission, von der ich gesprochen habe, einfließen. Die Präsidentschaft wird für die Diskussion dieses Themas nicht eigens ein Papier ausarbeiten, sondern sich hauptsächlich auf die von der von Bernhard Spiegel geleiteten Ad-hoc Gruppe des Sozialschutzausschusses erarbeiteten Hintergrundinformationen und auf Beiträge der Kommission stützen. Über all das soll dann auf der
September-Tagung des Ausschusses für Sozialschutz diskutiert werden. Ich hoffe, dies wird unsere Agenda
voranbringen.
Was die Sozialpolitiker nach meiner Auffassung im Grunde wollen, ist etwas, was wir im Rahmen des wirtschaftspolitischen Koordinationsprozesses auf EU-Ebene bereits erreicht haben durch unsere Beiträge zur
laufenden Bewertung der Lissabonner Strategie und durch unsere Arbeitsbeziehungen mit dem wirtschaftspolitischen Ausschuss. Die beiden Herausforderungen sind allerdings nicht vergleichbar: es ist eine ganz
andere Sache, EU-Verfahren zu beeinflussen, an deren Ende Rechtsakte verabschiedet werden. Auch ist zu
bedenken, dass über allem der Europäische Gerichtshof steht. Für mich ist nicht klar, wie man unseren Argumenten im Gerichtshof Geltung verschafft. Annähernd vergleichbar ist jedoch zumindest die grundlegende Herausforderung: wir müssen die sozialpolitischen Standpunkte besser publik machen, wir müssen unsere Argumente stichhaltiger formulieren und sie unmittelbar bei den Stellen vorbringen, die die EU-Politik
gestalten, und wir brauchen Mechanismen, die es uns ermöglichen, den sozialpolitischen Anliegen auch
weiterhin Gehör verschaffen. Das ist es, was aus meiner Sicht die Mitgliedstaaten von der für nächstes Jahr
angekündigten Mitteilung erwarten.
Ich danke Ihnen.
Katrin Hugendubel
IV. Berichte aus den Arbeitsgruppen
Katrin Hugendubel
Social Affairs Officer, solidar, Brüssel, Belgien
Bericht aus der Arbeitsgruppe 11
Die Diskussionen in der Arbeitsgruppe, die von Laurent Ghekière, Union Social pour l‘Habitat, Brüssel, moderiert wurde, lassen sich unter vier Hauptpunkten zusammenfassen:
1. Die Diskussion über den vorgelegten Fragebogen, die zu einer allgemeineren Erörterung der Frage führte, inwieweit die Terminologie und das Regelungssystem auf EU-Ebene der Praxis sozialer Dienstleistungen in den EU-Mitgliedsstaaten entsprechen.
2. Der Versuch, Hauptcharakteristika/-kriterien für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und (gemeinwohlorientierte) soziale Dienste zu bestimmen.
3. Die Frage, ob die Neutralität in bezug auf den Dienstleister nützlich ist und/oder in der Praxis standhalten kann.
4. Die Diskussion über die Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Dienstleistungen: Gilt diese Unterscheidung für Träger sozialer Dienstleistungen? Wenn nicht, wie sähen alternative Kriterien aus (Bezug zu Punkt 2.)?
Einleitung
Als Einführung zum Workshop gab Peter Hell von der Caritas Augsburg eine kurze Darstellung der Tätigkeit
seiner Organisation im Hinblick auf Dienstleistungen für Menschen mit Behinderung. Der Vortrag mit dem
Titel „Zivilgesellschaftlicher Mehrwert der von der Caritas modernisierten Hilfen für Menschen mit Behinderung“ versuchte, erste Gesichtspunkte einer Konzeptualisierung von gemeinwohlorientierten Dienstleistungen zu vermitteln, hob die Tatsache hervor, dass die Mitwirkung der Nutzerinnen und Nutzer ein Hauptprinzip dieser Dienstleistungen ist, und betonte die Bedeutung von Freiwilligenarbeit bei der Erbringung von
Dienstleistungen. Hingewiesen wurde ferner auf die Rolle sozialer Dienstleister als Interessenvertreter.
1. Diskussion zum Fragebogen
Die Teilnehmer des Workshops wurden gebeten, diejenigen Fragen aus dem Fragebogen zu bezeichnen, die
sie am interessantesten und am wichtigsten fanden, und zusätzliche Fragen zu benennen, die sie vermissten. Eine Reihe von Teilnehmern fanden, der Fragebogen sei zu restriktiv und stelle bereits den Versuch
dar, die Diskussion zu lenken. Jedoch wurde anerkannt, dass er die Fragen widerspiegelt, die das Weißbuch
zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse stellt. Die Kritik am Fragebogen führte daher zu einer allgemeineren Diskussion darüber, wie die komplexe Natur der Strukturen der Erbringung sozialer Dienstleistungen sich widerspiegeln lässt bzw. sich nicht widerspiegelt – weder in den derzeitigen EU-Wettbewerbsregeln, noch in den aktuellen Diskussionen um Inhalte/Themen des Weißbuchs. Die Teilnehmer wiesen beispielsweise darauf hin, dass der Fragebogen nur nach den verschiedenen Definitionen von „Gemeinwohl“
fragt, ohne die Frage zu stellen, wer über die Definitionsmacht verfügt (die jeweiligen Regierungen). Indem
diese Frage unterbleibt, werden die Definitionsmacht und die Frage, ob diese Definitionen in Zweifel gezogen werden können oder sollten, nicht behandelt.
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Übersetzung vom Englischen ins Deutsche von Peter Kleinhempel, Berlin
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Katrin Hugendubel
Am Ende des Workshops kam man auf diesen Punkt zurück; es wurde darauf hingewiesen, dass die sozialen Dienstleister im Rahmen des Auftrages des EU-Vertrages agieren und dass sich dieser Auftrag fortentwickelt. Es gibt einen bemerkenswerten Unterschied zwischen der Rolle, die gemeinwohlorientierten
Dienstleistungen im EU-Vertrag von Nizza zugewiesen wird, und derjenigen im Entwurf des Vertrages über
eine Verfassung für Europa.
Bei einem genaueren Blick in den Fragebogen waren viele Teilnehmer sehr interessiert an den Fragen 1-3,
betreffend die Charakteristika des Gemeinwohls, der gemeinwohlorientierten Dienstleistungen sowie der
gemeinwohlbezogenen Sozialdienste. Auch wurde die Frage 5, betreffend die Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten, als sehr interessant empfunden.
Der zweite Fragenkreis, der die Gemeinsamkeiten von gemeinwohlbezogenen Sozialdiensten und Gesundheitsdiensten und die möglichen Unterschiede zwischen ihnen betraf, wurde von den Teilnehmern als sehr
interessant, aber als den Zeitrahmen des Workshops überschreitend angesehen.
2. Hauptmerkmale von gemeinwohlorientierten Dienstleistungen
und gemeinwohlbezogenen sozialen Diensten
Der Vorsitzende der Arbeitsgruppe, Laurent Ghekière, legte eine Liste möglicher Kriterien für gemeinwohlorientierte Dienstleistungen und gemeinwohlbezogene soziale Dienste vor.
Gemeinwohlorientierte Dienstleistungen:
• Kontinuität
• Universalität
• Zugänglichkeit, Erschwinglichkeit
• Qualität
• Partizipation
• Transparenz
Gemeinwohlbezogene soziale Dienste:
1. Zusammenhang mit der Verwirklichung von Grundrechten
2. Instrumente der Umsetzung von Sozialschutzpolitik und der Solidarität
3. Spezifische Beziehung zwischen Erbringern und Nutzern (aufgrund der Eigenheiten sozialer Dienste)
4. Gemeinwohlbezogene soziale Dienste müssen diejenigen gesellschaftlichen Bedürfnisse erfüllen, die
nicht vom/über den Markt befriedigt werden
5. Soziale Preisgestaltung (auf den Prinzipien der Zugänglichkeit und Erschwinglichkeit basierend)
In der Diskussion ergab sich, dass sowohl gemeinwohlorientierte Dienstleistungen als auch gemeinwohlbezogene soziale Dienste eng verbunden sind mit der Verwirklichung von Grundrechten sowie mit dem
territorialen und sozialen Zusammenhalt. Deshalb wurde angeregt, den „Zusammenhang mit der Verwirklichung von Grundrechten“ als gemeinsamen Nenner der gemeinwohlorientierten Dienstleistungen und
der gemeinwohlbezogenen sozialen Dienste zu betrachten. Einer der Teilnehmer meinte, da die Empfänger
gemeinwohlbezogener sozialer Dienste oftmals durch Benachteiligungen oder Einschränkungen gekennzeichnete Personen bzw. Problemgruppen seien, sei bei diesen Diensten die Verbindung zu den Grundrechten stärker ausgeprägt bzw. von anderer Qualität als bei anderen gemeinwohlorientierten Dienstleistungen.
Weitere Kriterien für gemeinwohlbezogene soziale Dienste, die in der Diskussion durchweg zur Sprache kamen, waren:
• Gemeinwohlbezogene soziale Dienste tragen zum Kampf gegen Diskriminierung und für gesellschaftliche Integration bei. Beide Prinzipien finden sich in den EU-Verträgen und in der Charta der Grundrechte.
Katrin Hugendubel
• Anerkannt wurde auch, dass Grundrechte durch staatliches Handeln, durch gemeinwohlorientierte
Dienstleistungen und durch gemeinwohlbezogene soziale Dienste verwirklicht werden.
• Ein wichtiges Element ist die Anwaltschaft der Träger sozialer Dienste mit Blick auf die Thematisierung
sozialpolitischer Fragen und Zielgruppen.
• Anerkennung verdient die Tatsache, dass die gemeinwohlbezogenen sozialen Dienste lokal verankert
sind und zivilgesellschaftliches Engagement (Beteiligung von Freiwilligen) fördern. So sind also die sozialen Dienste nicht nur ein Instrument zur Umsetzung von Anliegen der Sozialpolitik; sie spielen auch
eine gesellschaftspolitische Rolle.
• Die direkte Beteiligung der Empfänger(innen)/Nutzer(innen) von Dienstleistungen und der freiwilligen
Helfer(innen) ist für die gemeinwohlbezogenen sozialen Dienste bei der Feststellung von Bedürfnissen
und Anforderungen ein wichtiger Bezugspunkt.
• Hinsichtlich des oben erwähnten vierten Hauptpunktes wurde betont, dass gemeinwohlbezogene soziale Dienste nicht nur diejenigen Bedürfnisse erfüllen, die der Markt nicht befriedigt, sondern auch solche
Bedarfe, die der Markt selbst schafft.
Es wurde unterstrichen, dass alle diese Kriterien künftig durch Beispiele gestützt werden sollten, die zeigen, dass diese Kriterien für die gemeinwohlbezogenen sozialen Dienste in allen EU-Mitgliedstaaten gelten.
Gemeinwohlbezogene soziale Dienste und Gesundheitsdienste
Die Teilnehmer fanden den Zeitrahmen des Workshops zu eng, um zu klären, ob es einen klaren Unterschied
zwischen gemeinwohlbezogenen sozialen Diensten und den Gesundheitsdiensten gibt, und wenn ja, wie
dieser Unterschied zu bestimmen sei. Es wurde jedoch darauf hingewiesen, dass dieser Punkt der Klärung
in künftigen Debatten bedarf, und dies insbesondere im Hinblick auf Stellungnahmen zum Weißbuch zu
Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und auf die für 2005 angekündigte Mitteilung der Kommission
über Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen von allgemeinem Interesse.
3. Neutralität hinsichtlich des Dienstleisters
Die gegenwärtig angewandten öffentlichen Ausschreibungs- und Beschaffungsverfahren enthalten bereits
Kriterien, die ein Leistungserbringer erfüllen muss, damit er für eine Beauftragung in Frage kommt, wie z.B.
die Beschäftigung von Menschen mit Behinderung in dem betreffenden Unternehmen. Diese Kriterien nehmen aber nicht Bezug auf die Art bzw. den Typ des Erbringers; sie können von gewinnorientierten wie auch
von nicht gewinnorientierten Anbietern erfüllt werden. Doch wurde in einigen Gerichtsentscheidungen (des
Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften) anerkannt, dass die fehlende Gewinnerzielungsabsicht (eines potentiellen Trägers des sozialen Dienstes) ein Kriterium im Ausschreibungsverfahren sein kann.
Die Teilnehmer waren sich darin einig, dass die besonderen Eigenschaften von gemeinnützigen Sozialdienstleistern wichtig sind, dass diese Spezifitäten aber klar definiert sein müssen und nicht etwas sein
dürfen, hinter dem Organisationen sich verstecken. Das entscheidende Kriterium ist letztendlich die Qualität der erbrachten Dienstleistungen.
Ein Teilnehmer wies darauf hin, dass die Sozialschutzsysteme auf dem Solidaritätsprinzip beruhen und dass
Dienste, die im Rahmen solcher Sozialschutzsysteme geleistet werden, zum Erzielen von Gewinn ungeeignet sind. Steuern müssten direkt in die Erbringung von Dienstleistungen fließen, statt zur Gewinnerzielung
beizutragen.
Ferner wurde die zusätzliche Unterscheidung zwischen gemeinnützigen Organisationen und Nichtregierungsorganisationen eingeführt. Die historische Rolle von Wohlfahrtsverbänden und Nichtregierungsorganisationen und die sozialpolitische Rolle, die sie spielten und heute spielen, sollten in der Diskussion über
die Eigenheiten von Trägern sozialer Dienste gewürdigt werden.
Im Kontext dieser Debatte wurde der Begriff der Produktivität diskutiert. Während Produktivität normalerweise „Erzeugen von Gewinn“ bedeutet, wäre in diesem Zusammenhang vielleicht „soziale Produktivität“
ein geeigneterer Ausdruck, da er Aspekte der Vorbeugung und der Nachhaltigkeit mit einschließt. Dies
könnte zu einem Wettbewerb um Qualität führen, statt zu einem reinen Preiswettbewerb.
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Katrin Hugendubel
Ferner wurde betont: Gemeinnützigkeit bedeutet nicht notwendigerweise, dass kein Gewinn erzeugt wird;
der mögliche Gewinn darf jedoch nicht an die Anteilseigner/Eigentümer der gemeinnützigen Vereinigung
verteilt werden, sondern ist (vollständig) in die Erbringung von Dienstleistungen zu reinvestieren.
Freiwilligenarbeit
Es wurde die Frage aufgeworfen, wie man mit der Tatsache umgehen soll, dass die Beteiligung von freiwilligen Helfern zu Kosten führt, die niedriger sind als die realen Arbeitskosten – was als Wettbewerbsverzerrung betrachtet werden kann. Es ist wichtig, einen Weg zu finden zur Würdigung der Freiwilligenarbeit und
der Besonderheit, welche die Beteiligung Freiwilliger für die Erbringung sozialer Dienstleistungen aufweist
(siehe 2.) Dass auf europäischer Ebene ein Statut für einen Europäischen Verein noch immer nicht vorhanden ist, stellt in diesem Zusammenhang ein zusätzliches Problem dar.
4. Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen
gemeinwohlorientierten Dienstleistungen
Das EU-Wettbewerbsrecht beruht auf der Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Dienstleistungen. Für die Erbringer von Dienstleistungen hält diese Unterscheidung jedoch in der Praxis oftmals nicht stand. Die Frage ist, wie man mit dieser Diskrepanz zwischen der Praxis der Erbringung
sozialer Dienstleistungen und den EU-Vorschriften umgeht. Wenn die Unterscheidung in Frage gestellt werden soll – welche alternativen Kriterien gäbe es dann (Bezugnahme auf Punkt 2.)?
In der Diskussion wurde betont, dass die Erbringung sozialer Dienstleistungen innerhalb des Auftrages aus
den EU-Verträgen erfolgen muss, dass sich diese Verträge aber hinsichtlich der Frage der gemeinwohlorientierten Dienstleistungen ändern können und auch tatsächlich ändern. Es wurde eine deutliche Weiterentwicklung zwischen den Regelungen des Vertrages von Nizza und des Entwurfs für den Vertrag über eine
Verfassung für Europa festgestellt. Die Debatten über gemeinwohlorientierte Dienstleistungen müssen hervorheben, dass gemeinwohlorientierte Dienstleistungen Teil des europäischen Erbes sind und dass die Frage der Erbringung sozialer Dienste ein wichtiger Bestandteil des europäischen Sozialmodells ist und die
Frage aufwirft, welche Art Europa wir an- bzw. erstreben.
Schlussbemerkungen
Die Arbeitsgruppe hatte es sich zum Ziel gesetzt, den Prozess der Definition von gemeinwohlorientierten
Dienstleistungen und gemeinwohlbezogenen sozialen Dienstleistungen in Gang zu setzen – in der Hoffnung,
dass die Ergebnisse der Konferenz in Stellungnahmen zum Weißbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem
Interesse sowie in die Abfassung der von der Europäischen Kommission für 2005 angekündigten Mitteilung
zu Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen eingehen. Hervorgehoben wurde, dass es notwendig ist, die Gemeinsamkeiten und die Unterschiede von gemeinwohlbezogenen sozialen Diensten und Gesundheitsdiensten genauer zu betrachten. Der Dialog zwischen allen Akteuren/betroffenen und interessierten Parteien, d.
h. zwischen den Vertreter(inne)n der Mitgliedstaaten – insbesondere des Sozialschutzkomitees -, den
Vertreter(inne)n der Europäischen Kommission, der Sozialdienstleistungserbringer von Nichtregierungsorganisationen und der themen- und zielgruppenbezogenen Lobbygruppen, wurde von allen Teilnehmern begrüßt und als wichtiger Beitrag zur Abfassung des Weißbuchs und zu weiterführenden Entwicklungen gewertet.
Albert Brandstätter / Stephanie Scholz
Albert Brandstätter / Dr. Stephanie Scholz
Generalsekretär, Eurodiaconia, Brüssel, Belgien / Europareferentin, Diakonisches Werk der Evangelischen
Kirche in Deutschland (EKD), Berlin, Deutschland und Eurodiaconia
Einführung
Die Arbeitsgruppe zu Fragen der Qualität und der besonderen Kennzeichen von Sozialdienstleistungen hat
einige Schlüsselprobleme erörtert: allgemeine Richtlinien und Prinzipien, die im Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse genannt wurden, wie zum Beispiel gleichberechtigter Zugang, Universaldienst, Erschwinglichkeit, Kontinuität der Dienstleistungen, Beteiligung, Transparenz.
Die Teilnehmer der Arbeitsgruppe 2 kamen insb. aus Frankreich (Assistentin eines Mitglieds des Europäischen
Parlaments, Vertreterinnen und Vertreter sozialer Nichtregierungsorganisation), Großbritannien (Experte für Qualitätsmanagement, Projektmanagerin), Finnland (Vertreterinnen sozialer Nichtregierungsorganisation), Deutschland (Wohlfahrtsverbände, Länderregierungen, Wissenschaft) Österreich (Bundesregierung, Vertreterin einer
sozialen Nichtregierungsorganisationen) und Italien (Vertreterin und Vertreter einer Sozialgenossenschaft).
Vorsitzende: Carlotta Besozzi, Europäisches Forum für Menschen mit Behinderungen, Brüssel
Berichterstatter: Albert Brandstätter, Eurodiaconia, Brüssel und Dr. Stephanie Scholz, Diakonisches Werk
der Evangelischen Kirche in Deutschland, Berlin & Eurodiaconia
I) Beiträge
Impuls 1: Sozialgenossenschaft OASIS, Bolzano/Bozen, Italien
Die Arbeitsform von OASIS ist ein Beispiel für eine „Sozialgenossenschaft“, die – nach italienischem Recht
– für das „Gemeinwohl der Gemeinschaft“ tätig ist (und nicht nur für das ihrer Mitglieder). OASIS erbringt
soziokulturelle bzw. pädagogische Dienstleistungen. Es handelt sich um ein Zusammenwirken unterschiedlicher Akteure, entwickelt aus einer Selbsthilfe-Genossenschaft und aus der Freiwilligenarbeit (Solidaritätsimpuls), wobei sich wirtschaftliches Handeln (Unternehmenskultur) und Solidarität (Gemeinwohl) miteinander verbinden. OASIS verfolgt besondere Ziele. Es ist ein selbständiges Unternehmen, das eng mit öffentlichen Einrichtungen zusammenarbeitet, um entlassene Strafgefangene und Suchtkranke zu integrieren.
Angestrebt wird finanzielle Autonomie; 40 % seiner Kunden sind Privatkunden, 60% kommen aus dem öffentlichen Sektor. Das Ziel der Eingliederung in das Arbeitsleben wird durch Übergangsarbeitsplätze bzw.
Ausbildungsplätze mit einem Anteil von 15% an endgültiger Integration erreicht.
Die tiefe Verankerung und Einbettung vor Ort ermöglichen eine enge und wirkungsvolle Zusammenarbeit
mit dem öffentlichen Gesundheitsdienst, öffentlichen Diensten und der öffentlichen Verwaltung. Für die
Schaffung eines guten Netzes ist außerdem die Zusammenarbeit mit anderen privaten Initiativen von wesentlicher Bedeutung.
Das Projekt ist generell ein gutes Beispiel für Subsidiarität (lokale Verankerung, Vernetzung), aber noch gibt
es das Problem, dass der Begriff „Benachteiligte“ nicht genau genug definiert ist und dass die Vertragsvergabe die unterschiedlichen Tätigkeitsstrukturen von Firmen, Stiftungen, gewinnorientierten Unternehmungen und Genossenschaften nicht berücksichtigt.
Zusammenfassend sagte der OASIS-Manager, eine Regelung auf europäischer Ebene berge die Gefahr in
sich, dass besondere lokale Elemente bzw. Aspekte keine Berücksichtigung fänden. Deshalb stehe OASIS
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Übersetzung vom Englischen ins Deutsche von Peter Kleinhempel, Berlin
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einer europäischen Richtlinie zu Qualitätsrichtlinien für soziale Dienstleistungen eher skeptisch gegenüber.
Die Diskussion des Projektes in der Arbeitsgruppe wies auf folgende Aspekte hin: Eine Frage galt konkreteren Angaben zur Beteiligung der Nutzerinnen und Nutzer. Die Teilnahme am OASIS-Projekt impliziert
deren regelmäßige Beteiligung: Einmal monatlich werden alle über das Unternehmen unterrichtet (Bilanz
usw.). Alle vierzehn Tage nimmt eine kleine Gruppe besonders interessierter Nutzerinnen und Nutzer an
den Entscheidungen teil, die die tägliche Arbeit betreffen.
Der politische Einfluss der OASIS-Genossenschaft und anderer Genossenschaften in Italien sowie ihrer
Dachorganisation wurde sehr positiv beurteilt. Diese positiven Wirkungen haben eine konkrete Bedeutung
für das Gesetzgebungsverfahren zur Reform des Gesellschaftsrechts in Italien. Da ein neues Gesetzesvorhaben der Regierung die Genossenschaften nicht mehr berücksichtigte, startete die Nichtregierungsorganisation für Genossenschaften in Italien eine erfolgreiche Aktion gegen die geplante Abschaffung von Genossenschaften. In diesem Kampf konnte man sich auf die guten Erfahrungen der Genossenschaftstätigkeit
stützen.
In der Diskussion zur Einschätzung der Qualität in der OASIS-Genossenschaft wurde deutlich, dass es ziemlich leicht ist, die Qualität im Hinblick auf ihre technische Dimension zu messen, zum Beispiel „x Quadratmeter pro Nutzer“, „Kalorien in der Nahrung“ usw. Hingegen ist es schwieriger, Qualität in subjektiver Bedeutung zu erfassen, wenn es um Aspekte wie Lebensqualität oder Geschmack geht.
Eine soziale Bilanz, mit der ein Unternehmen die sozialen Auswirkungen seiner Arbeit aufzeigen könnte,
lässt sich nur schwer ziehen, vor allem wegen des Fehlens allgemeiner Kriterien für die Qualität sozialer
Beziehungen.
Impuls 2: Tania Davies: The Portsmouth Foyer – Get Real-Programm,
Portsmouth, Vereinigtes Königreich
Programm: In diesem Programm kommen junge Menschen (im Alter von 16-24 Jahren) zusammen, die wegen mannigfaltiger Probleme viel Unterstützung brauchen. In informellen und formellen Gesprächen werden die Bedürfnisse des Betreffenden benannt, und es wird ein ganzheitlicher Plan der Lebensgestaltung
erarbeitet.
Zu dem Programm gehören ferner monatliche Besprechungen zur Bewertung der Fortschritte und tägliche
Aktivitäten; es gewährt Zugang zu einem Fonds für den Erwerb von Kompetenzen und für Einrichtungen
für Arbeit bzw. Ausbildung.
Programme zur Vermittlung von Kompetenzen für das tägliche Leben und reguläre Ausbildung in der Informationstechnologie fördern ständig das Engagement der jungen Leute.
Tania Davies teilte auch einige grundlegende Fakten mit: Die Kosten beliefen sich über einen Zeitraum von
drei Jahren auf etwa £ 902.000, die durch Supporting People sowie durch den Europäischen Sozialfonds (ESF)
aufgebracht wurden. 66% der Programmteilnehmer kamen in feste Beschäftigung, und weitere 22% in Ausbildung. Die Gründe für diesen Erfolg liegen generell in der ganzheitlichen Betreuung. Dies kann aber nur
funktionieren, weil die Kunden wissen, was man von ihnen erwartet. The Portsmouth Foyer schafft Vertrauen und kann sich auf den Freiwilligensektor stützen.
Im einzelnen beschäftigt sich The Portsmouth Foyer mit den folgenden Problemen, die bedacht sein wollen:
Finanzierung: Ständige Antragstellungen bzw. ein ständiges Einwerben von Mitteln und eine ganze Menge
Büroarbeit sind erforderlich – eine logische Folge des Umstands, dass keine öffentliche finanzielle Unterstützung gewährt wird. Daher die ständige Forderung an die politischen Entscheidungsträger, finanzielle
Mittel bereitzustellen.
Die operative Arbeit im Portsmouth Foyer besteht im Erbringen einer ganzheitlichen Dienstleistung, wobei
keiner der Vorgänge hinter den Kulissen die Klienten tangieren sollte. Zur Bewältigung der Büroarbeit ist
eine breite Palette von Fähigkeiten erforderlich.
Stärke: Insgesamt kommt das Projekt billiger als eine Erbringung dieser Dienstleistungen durch Stellen der
öffentlichen Hand. Letztere könnten ein solches Zentrum nur mit größeren finanziellen und personellen
Mitteln verwirklichen, als das vorgestellte Projekt sie erfordert.
Bei der Diskussion des Projekts kam die Arbeitsgruppe zu drei Hauptergebnissen: Die Qualität lässt sich
seriös nur bewerten, wenn der Prozess berücksichtigt wird, in dem die einzelnen ihre Leistungen vollbringen. Ein staatliches Kontrollgremium begleitet diesen Prozess. Dazu wurde auf nationaler Ebene ein learning
of skills council, d.h. „Rat für Kompetenzerwerb“, gegründet. Insgesamt aber kam die Gruppe zu dem Ergebnis, dass eine externe Prüfung schwierig ist, weil eine externe Bewertung stärker auf Ergebnisqualität als
auf Prozessqualität orientiert ist. Doch eben deshalb müssen Prozessqualitäts-Begriffe und -Aspekte gefunden werden, damit man solche Prozesse beschreiben kann, ebenso den Weg zur Integration, der bereits ein
Wert an sich ist, ehe sich das Optimum an Integration oder nachhaltiger Integration erreichen lässt.
Die Diskussion drehte sich beispielsweise um die Frage: Wie misst man die von einem Klienten geleistete
Arbeit? Maßstäbe, Instrumente oder Lösungen wurden hier nicht gefunden. Die Gruppe empfahl (jedoch)
eine solche Bewertung.
II) Zusammenfassung der Diskussion und Empfehlungen
1. Formulierung von europäischen Kriterien für Qualität und Zugang aus der Perspektive von Grundrechten
1.1. Grundlegende Bemerkungen
Was ist für den Nutzer von Dienstleistungen das Wichtigste (Effizienz, Zugang, Preis...)? Die Dienstleistungsnutzer sehen nicht darauf, wer den Dienst leistet, sie achten aber sehr wohl auf die Qualität der erbrachten
Dienstleistung. Dies ist auch von öffentlichem Interesse; die ergänzende Perspektive heißt daher: Wieviel
Dienstleistungen und welche Qualität sozialer Dienstleistungen kann sich die öffentliche Hand leisten (Fragen von Finanzierung und Qualität)?
Es ist wichtig, den „Nutzer“ unter zwei Gesichtspunkten zu betrachten. Es gibt den Nutzer sozialer Dienste,
zugleich aber auch die öffentliche Rolle des Nutzers, der bei der Formulierung und bei der Umsetzung der
entsprechenden Kriterien Akteur sein muss.
Folglich muss es ein zwiefaches Verständnis von „Beteiligung“ geben:
Beteiligung als Mittel
= Beteiligung als Zugang zur Erreichung wirksamer Ergebnisse
Beteiligung als Ziel an sich
= Beteiligung als Befähigung zum (aktiven) Handeln
Besondere Kennzeichen sozialer Dienste im Vergleich mit Netzwerkindustrien sowie herkömmlichen markt-/
gewinnorientierten Unternehmen: Das Gemeinwohl wird unter dem Gesichtspunkt der Grundrechte und
des sozialen Zusammenhalts formuliert.
1.2. Qualitätskriterien und -indikatoren
In der Arbeitsgruppe gab es Übereinstimmung darüber, dass der Begriff „Kriterien“ zur Beschreibung von
Qualitätsaspekten geeigneter ist als der Begriff „Standards“. Durch die Wahl des Begriffs „Kriterien“ anerkannte die Gruppe, dass beim jetzigen Stand der Qualitätsdebatte eine Diskussion auf europäischer Ebene
noch nicht eröffnet ist; die Diskussion dreht sich zunächst um einige erste allgemeine Ideen, aber noch nicht
um Standards. Die Diskussion über Qualitätsstandards wurde als offene Frage für den künftigen Prozess
bezeichnet.
Relativ abstrakte Formulierungen finden sich im Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse
und im Weißbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse: Verfügbarkeit; gleichberechtigter Zugang; Universalität; Erschwinglichkeit; Kontinuität; Beteiligung; Transparenz. Diese Grundsätze müssen
aufgeschlüsselt bzw. werden in spezifische Kriterien, anwendbar auf nationaler bzw. – noch passender – auf
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lokaler Ebene. Wenn solche Qualitätskriterien ziemlich abstrakt formuliert werden, darf dies im Interesse
des Gemeinwohls, in dem sich Grundrechte und sozialer Zusammenhalt spiegeln, nicht in einigen Ländern
auf die Herabstufung von Standards hinauslaufen. Der Teil der Gruppe, der diese Meinung vertrat, war der
Auffassung, dass abstrakte Werte, die hohe Qualität verlangen, einen bestimmten Rahmen bieten. Konkrete
in nationalen Gesetzen geregelte Standards dürften sich jedoch in diesem Zusammenhang nicht verschlechtern.
Einige dieser Kriterien müssen speziell auf soziale Dienste zugeschnitten werden, weil Kriterien, die einzig
und allein für netzgebundene Branchen entwickelt wurden, im Hinblick auf bestimmte Besonderheiten der
sozialen Dienste geprüft werden müssen.
1.2.1. Beteiligung
Der Hauptgrundsatz für Qualität ist die Nutzerbeteiligung: Die Gruppe kam zu dem Ergebnis, dass die beste Methode, eine hohe Qualität zu erzielen, darin besteht, zu fragen, was die Nutzer wollen.
Als wichtiges Problem wurde die Wahl der Dienstleistungen genannt: Die Nutzer fühlen sich eingeschränkt, wenn es in dem Gebiet, in dem sie leben, nur einen Dienstleistungsanbieter gibt. Daher lässt sich
sagen, dass die Möglichkeit der Wahl nicht eine Verdoppelung der Arbeit bedeutet, sondern dass die Angebotsvielfalt die Wahlmöglichkeiten der Menschen erhöht.
Die lokale Verankerung der Dienstleistungen ist wichtig für die Nutzerbeteiligung und für die Nutzerzufriedenheit.
Selten benannt wird der Aspekt der persönlichen Beziehung: Was bieten wir an sozialer Betreuung im
Hinblick auf die persönliche Beziehung zwischen Sozialarbeiter und Nutzer? Auch die Beziehung zwischen
freiwilligen Helfern und Nutzern als eine „freiwillige persönliche Beziehung“ ist wichtig.
Die Teilnehmer der Arbeitsgruppe sahen auch die Grenzen einer Nutzerbeteiligung angesichts wachsender
Forderungen der Nutzerinnen und Nutzer sowie einer breiten, angebotsinduzierten Mehrnachfrage. Es müssen nicht nur die Nutzer befragt werden; die finanziellen Aspekte spielen auch eine einschränkende Rolle
(siehe unten).
Beteiligung wurde auch verstanden als Beteiligung der relevanten Akteure. Sämtliche Dienstleistungsakteure sind einzubeziehen: Nutzer, Sozialarbeiter, Mitarbeiter, Verwandte, Behörden.
1.2.2. Transparenz und Kontinuität
Um eine gute Information zu gewährleisten, sollte weitestgehend die Sprache der Nutzer gesprochen werden. Das verbessert die Transparenz.
Es ist wichtig, langfristige Beziehungen zu sichern – sowohl persönliche Beziehungen als auch NutzerDienstleister-Beziehungen.
Es ist die Aufgabe von Dienstleistern und öffentlichen Behörden, nachhaltige Strukturen zu gewährleisten.
Bedürftige und Menschen mit Behinderungen oder anderen Einschränkungen müssen ihre Zukunft planen
können. Hier wurde deutlich, dass auch Strukturen einen nutzerbezogenen Wert haben, wenn nicht allein
der kurzfristig geleistete Sozialdienst von guter Qualität ist, denn über eine kurze Frist mag der betreute
Nutzer sich oft in einer guten Lage befinden. Wichtig ist auch, dass dieser Dienst unter ähnlichen Bedingungen auch künftig erbracht wird. Kontinuität ist das wichtigste Argument gegen auf kurze Fristen angelegte
Projektstrukturen.
1.2.3. Flexibilität und lokale Verankerung
Nichtregierungsorganisationen tun für den sozialen Zusammenhalt mehr als andere Organisationen. Nichtregierungsorganisationen sind flexibler als Einrichtungen der öffentlichen Hand, und örtliche Probleme werden schneller erkannt und flexibler behandelt. Sofortiges Handeln ist möglich und kann größeren Schaden
abwenden.
1.3. Qualitätsmessung: Werte und Ziele
1.3.1. Wertesystem und öffentliche Unterstützung
Im Kontext eines Verlagerung(sbewegung) von öffentlich erbrachten Dienstleistungen zu privaten Dienstleistungen führte die Diskussion zu der Frage: Was meinen wir mit Qualität? Sind wir uns über den Zweck
der Werte im klaren?
Ein qualitatives Urteil verlangt die Entwicklung einer gemeinverständlichen Sprache. Zu einer solchen Sprache und einem solchen gemeinsamen Verstehen sollten einige besondere Elemente gehören, wie zum Beispiel eine Werteaussage, ein klares Zahlenverständnis und ein Verfahren der qualitativen Bewertung.
1.3.2. Wirksamkeit und Zielorientierung
Die Ergebnisse und Wirkungen von Bemühungen der Dienstleistungserbringung sollten nicht nur an den
Kriterien für Anfangsergebnisse gemessen werden, sondern auch an der sozialen Einbettung und der subjektiven und objektiven Integration. Die Qualitätsdebatte muss auch die Debatte über die öffentlichen Finanzen berücksichtigen. Die möglichen Qualitätsindikatoren für Dienstleistungen und für die Entwicklung von
Qualitätskriterien lassen sich nach Strukturen, Prozessen und Resultaten gliedern.
Beispiele:
Qualität und Struktur des Dienstes
Qualifikation des Personals; Organisationsstruktur; Ausrüstung (technische Einrichtungen); Finanzierung;
Standort; Ausbildung; Dokumentationssystem; ergänzende Dienstleistungen; nutzerorientierte Dienste; Engagement, Befähigung zum (aktiven) Handeln
Qualität und Prozesse
Kontinuierlich erbrachter und geplanter Dienst; Kontinuität von Dienstleistungen und Finanzierung; Nutzer-Dienstleister-Beziehung; Qualitätsstandards; wirksame Systeme zur Begleitung und Überprüfung von
Maßnahmen und zur Rückmeldung; Beteiligung von Verwandten.
Ergebnisqualität
Nutzerzufriedenheit; Erreichen von Zielen
Die Dienstleistungen erfordern einen Konsens der Akteure hinsichtlich der Ziele (Zielvereinbarungen als
Konsensmechanismen).
2. Europäische Stiftung/Europäisches Forum/Europäische Akademie zur Qualität sozialer Dienste
Wir brauchen ein europäisches Forum als Begegnungsmöglichkeit für Dienstleister und Nutzerinnen und
Nutzer, für Vertreter aus dem privaten Sektor, öffentliche Behörden unterschiedlicher Ebenen und EU-Einrichtungen. Bei einem solchen Austausch hat die Beteiligung der Nutzerinnen und Nutzer hohe Priorität.
Die Aufgabe einer solchen Stiftung, eines solchen Forums bzw. einer solchen Akademie sollte in der Förderung des allgemeinen Verständnisses für Qualitätsstandards und -indikatoren bestehen. Die Schaffung eines
europäischen Qualitätssiegels könnte eines ihrer/seiner zentralen Ziele sein. Die Begleitung und Überprüfung von Maßnahmen sowie die Bewertung sozialer Dienste, und zwar gemeinsam mit Dienstleistern und
Nutzerinnen bzw. Nutzern in den verschiedenen Regionen der EU, könnten eine dynamische Rolle bei der
allgemeinen Erlangung sozialen und territorialen Zusammenhalts spielen.
Zum Aufbau dieses Forums schlagen wir einen Zeitrahmen von fünf Jahren vor.
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3. Methode der offenen Koordinierung
Das Qualitätsproblem könnte in die Debatte über die Methode der offenen Koordinierung (OMK) einbezogen
werden. Auch die Umsetzung der Qualitätskriterien auf nationaler Ebene ließe sich durch die OMK abstimmen. Trotz einiger Zweifel in der Arbeitsgruppe bezüglich der noch nicht geklärten verstärkten Beteiligung
von Nichtregierungsorganisationen und ungeachtet der derzeitigen Dominanz des Ansatzes der Straffung
der OMK war die Mehrheit der Auffassung, dass die obengenannten abstrakten Prinzipien (Verfügbarkeit,
Universalität, Transparenz, Kontinuität usw.) sich mit Hilfe der OMK entwickeln ließen. Ihrer Offenheit wegen scheint diese Methode ein nützliches Instrument zu sein.
Wir betrachteten den sozialen Zusammenhalt als einen allgemeinen Gesichtspunkt. Daher muss die klare
Rolle von sozialen Nichtregierungsorganisationen, Dienstleistern und Nutzern als Auftrag bzw. Aufgabe der
OMK formuliert werden. Dies bedeutet eine kontinuierliche und transparente Zusammenarbeit zwischen
dem Sozialschutzkomitee und den Nichtregierungsorganisationen für des Sozial- und Gesundheitssektors.
Im Prinzip soll es für die verschiedenen Akteure eine transparente und integrative Atmosphäre geben.
4. Debatte zu öffentlich-privaten Partnerschaften
Die weitere Entwicklung von Richtlinien zur Umsetzung von Qualitätsstandards für Ausschreibungen bzw.
das öffentliche Beschaffungswesen muss genau verfolgt werden, damit die sozialen Dienste nicht durch öffentlich-private Partnerschaften negativ beeinflusst werden. Daher sollte über die Direktive zu öffentlichprivaten Partnerschaften und ihre Auswirkungen auf den sozialen Sektor debattiert werden.
5. Vorschlag einiger Aspekte, die eine Mitteilung der Europäischen Kommission zu sozialen und Gesundheitsdiensten berücksichtigen sollte
Die Mitteilung sollte Raum für die Entwicklung eines guten Qualitätsniveaus in diesem Sektor von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse bieten, bezogen auf alle Ebenen, von der lokalen bis zur europäischen.
Damit hängt zugleich die nationale Autonomie über die Entscheidung zusammen, wie die jeweiligen Sozialschutzsysteme und die damit verbundenen Dienste ausgestaltet sind, welche konkreten Ziele sie verfolgen
und wie die Finanzierung geregelt wird. Diesbezüglich sollte die Mitteilung keine EU-Regelungen befürworten. Denn aus der Betrachtung der Arbeitsgruppe bezogen auf Qualitätsaspekte ging hervor, dass lokale und
regionale Besonderheiten bei der Formulierung von Bedarfen für soziale Dienste existieren und sich unmittelbar auf deren Ausgestaltung auswirken müssen. Die Mitteilung sollte insofern auch zur partizipativen
Stärkung der Nutzer beitragen, die gute Qualität ermöglicht. Um die nationale und regionale Gestaltungsfreiheit auch in Bezug auf angemessene Trägerstrukturen in der Mitteilung zu berücksichtigen, ist der Hinweis auf die notwendige Feinabgrenzung von wirtschaftlicher und nichtwirtschaftlicher Tätigkeit der Erbringer der Dienste notwendig. Mit Qualität hängt die Vielfältigkeit von Diensten zusammen, so dass die
Frage der Anwendung des EU-Wettbewerbsrechts auf die Respektierung und Anerkennung von Besonderheiten der sozialen Dienste durchgreift. Für die Mitteilung heißt dies auch, einen konkreten Vorschlag für
den Begriff des Unternehmens insofern zu machen, als eine Unternehmung zur Erbringung von sozialen
Diensten an ihrer konkreten Gewinn- und Erwerbsausrichtung gemessen werden muss. Gerade partizipative Elemente der Nutzer sowie ein strukturelles bürgerschaftliches Engagement insgesamt sind nicht zu erwarten, wenn einem Unternehmen Gewinnstreben als Selbstzweck dient. Für diese Unterscheidung sollte
die Mitteilung aufgeschlossen sein, denn die Berücksichtigung eines Gewinn- und Erwerbszwecks im Unternehmensbegriff ist angesichts der näher zu schildernden Besonderheiten sozialer Dienste eng mit deren
Qualität verbunden.
David Lopez
David Lopez
Leiter „Internationale Angelegenheiten“, La Ligue de l‘Enseignement, Paris, Frankreich
Die Arbeitsgruppe wurde von Jérôme Vignon (Direktor für Sozialschutz und soziale Integration, Generaldirektion Beschäftigung und Soziales, Europäische Kommission) geleitet
Bei einem ersten „tour de table“ haben die Teilnehmer die für sie wichtigsten Fragen herausgearbeitet und
festgehalten:
a. Die Bedeutung und Tragweite der derzeit laufenden Veränderungen. Partnerschaft? Partizipation der
Nutzerinnen und Nutzer?
b. Rechtsunsicherheit. Wie wird sich der gemeinschaftsrechtliche Rahmen hinsichtlich der Dienste entwickeln, wird er sie begünstigen oder einschränken? Ist die Unternehmensform die einzige Möglichkeit,
die Dienste in das europäische Recht zu integrieren?
c. Die Rolle des Binnenmarktes als destabilisierender Rahmen.
d. Die Finanzierungsmodalitäten: Neue „privat-öffentliche“ Formen. Das Wesen der „Nichtgewinnorientierung“ bzw. „Nichtgewinnausschüttung“.
e. Subsidiarität?
f. Nachfolge- und Anschlussarbeiten und Zeitrahmen.
Nach den ersten beiden einführenden Beiträgen wurde beschlossen, sich auf zwei Themenblöcke zu konzentrieren, durch die viele der vorher genannten Fragestellungen abgedeckt werden: erstens die Modernisierung der sozialen Dienstleistungen und zweitens der gemeinschaftsrechtliche Rahmen und die Rechtsunsicherheit.
Zwei einführende Beiträge
Durch die zwei Einführungsreferate konnten bereits bestimmte Aspekte der Fragen der Teilnehmer geklärt
werden.
Kristi Pääsuke von der Caritas Estland hat zunächst von der Rolle der Netzwerke beim Bemühen um die
Qualität sozialer Dienstleistungen und im Hinblick auf die Verbesserung des sozialen Zusammenhalts gesprochen. Kriterien sind hierbei der Zugang, die Transparenz, die Universalität, der Informationsaustausch
und die Kontinuität. In diesem Zusammenhang hat Kristi Pääsuke jedoch auf die Schwierigkeit hingewiesen, geeignete Messinstrumente zu finden, da sich Erfolgsindikatoren langfristig (manchmal zehn Jahre
später) auswirken. Sie hat sich dafür ausgesprochen, dass sich die Netzwerke für ein gemeinsames Vorgehen aller gesellschaftlicher Ebenen (Staat, Regionen, Kommunen, NROs usw.) einsetzen. Dabei ist sie auf
die Hindernisse bei der Schaffung eines wirklichen Netzwerkes eingegangen, wozu das Geld und die Finanzierung sowie die Erreichung einer strukturellen Stabilität gehören, insbesondere angesichts der Tendenz
der Behörden hin zu punktuellen, d.h. sich auf ein bestimmtes lokales Umfeld beziehenden Projekten. Die
überwiegend punktuellen Projekte sind jedoch aufgrund ihrer kurzen Projektdauer und der auf die Projektumsetzung begrenzten Finanzierung kontraproduktiv, da es einer gewissen Zeit bedarf, um zielgruppengerechte Lösungen zu entwickeln. Konkurrierende Modelle aufgrund unterschiedlicher politischer Optionen
wurden auch als Bremsfaktoren ausgemacht. Daran anschließend hat Kristi Pääsuke die Vorteile von Nicht1
Übersetzung vom Französischen ins Deutsche von Sabine Hoster, Bonn
65
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David Lopez
regierungsorganisationen gegenüber kommunalen Strukturen im Bereich der sozialen Dienstleistungen hervorgehoben. NRO-Strukturen sind weniger starr und in der Lage, maßgeschneiderte Lösungen anzubieten,
wodurch sie vielleicht auch die Abhängigkeit von sozialen Dienstleistungen durchbrechen können. In diesem Zusammenhang führt sie das Beispiel an, dass in Estland sehr wenig Geld für benachteiligte Kinder in
schwierigen Lebenslagen bereitgestellt wird.
Zu Beginn seines Vortrages hat Vítor Melícias Lopes von der União das Misericórdias Portuguesas in Lissabon die Themen genannt, mit denen er sich in Folge beschäftigen wollte, nämlich mit der Finanzierung, mit
der Wahl des Tätigkeitsfelds und der Aktivitäten, mit der gegenseitigen Selbsthilfe und mit der Transparenz.
Unter dem Eindruck der vorangegangenen Aussprache hat sich Vítor Melícias Lopes dann aber sehr schnell
auf die Festsellung konzentriert, dass „die gemeinwohlorientierten Dienstleistungen vom öffentlichen, privaten und sozialen Sektor verwaltet werden müssen“. Es ist zu einfach, sich auf das Gegensatzpaar „privatöffentlich“ zu beschränken. Neben diesen beiden Sektoren gibt es noch einen dritten. Der soziale Sektor hat
eine erzieherische Aufgabe zur Verbreitung und Aufwertung der Kultur der Solidarität. Nach Vítor Melícias
Lopes ist dem dritten Sektor Vorrang einzuräumen. Es müssen zwischen den verschiedenen Sektoren Kooperationsverträge und -vereinbarungen abgeschlossen werden, wobei die Besonderheit eines jeden Sektors
zu berücksichtigen ist. Die Anerkennung des dritten Sektors muss in ein „Abkommen“ auf europäischer
Ebene einfließen – aber in welches? Jedenfalls muss Europa bei der Umsetzung der Solidarität eine Spitzenposition einnehmen, wobei die Solidarität als Mitverantwortlichkeit zu verstehen ist. Innerhalb des europäischen Sozialmodells sollte es eine Vielfalt von Sozialmodellen geben können, wobei eine Angleichung nach
oben und nicht nach unten anzustreben sei.
Auf die beiden Wortbeiträge folgten verschiedene Bemerkungen. Ausgehend vom deutschen Beispiel wurde
die Überlegung angestellt, dass eine effiziente Modernisierung einen Rahmen und klare Definitionen der
sozialen Dienstleistungen erfordert. Der deutsche Staat zieht sich ganz vorsichtig aus der Finanzierung zurück. Daher ist es notwendig, andere Finanzierungsmöglichkeiten zu finden, wobei das Partnerschaftskonzept dominiert. Heutzutage macht der Staat Ausschreibungen und fördert den Wettbewerb, was aber nicht
zwischen dem privaten und öffentlichen Sektor, sondern zwischen den Akteuren der Zivilgesellschaft selber
stattfindet. Es müssen attraktive personendifferenzierte soziale Leistungen angeboten werden, wobei die
Dienstleistungserbringer sowohl gegenüber dem Staat als auch gegenüber den Nutzerinnen und Nutzern
Flexibilität beweisen müssen. Dann kommt es aber schnell dazu, dass der Wettbewerb eher über die Preise
als über die Qualität funktioniert. Nach Ansicht des Sprechers rechtfertigt diese Entwicklung die Schaffung
eines klaren Rahmens.
Darüber kann es unterschiedliche Meinungen geben. Ein Teilnehmer hat die Frage nach den öffentlichen
Defiziten im Bereich sozialer Arbeit/Sozialhilfe gestellt. Hier wird angemerkt, dass es zwischen den einzelnen europäischen Ländern reale Standardunterschiede gibt. Europa hat zwar gemeinsame Standards für
Aufzüge, aber nicht für soziale Dienstleistungen eingeführt. Die Psychiatrie ist beispielsweise eine Feld, wo
es in den verschiedenen europäischen Ländern unterschiedliche Ansätze gibt.
Die Aussprache hat sich dann auf folgende Themen konzentriert: Modernisierung sowie gemeinschaftsrechtlicher Rahmen und Rechtsunsicherheit.
Modernisierung
Für die Modernisierung wurden ohne Rangfolge folgende Schlüsselbegriffe genannt: Zugang zu Rechten,
Platz der Nutzerinnen und Nutzer, Rolle der professionellen Anbieter, Qualität der Dienste, Qualität des Umfeldes, (Sozial-)Planung, allgemeiner Rahmen.
Abgesehen davon, dass zwischen den verschiedenen Konzepten von Modernisierung unterschieden werden
muss, wurde allgemein festgestellt, dass die Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter, also die Akteure des
sozialen Sektors, wirklich eine Reform der Dienste im Sinne einer umfassenden Anpassung an die heutigen
Realitäten wünschen. Alle diese Menschen, seien sie hauptberuflich oder ehrenamtlich tätig, möchten den
Nutzerinnen und Nutzern bessere Leistungen bieten. Bei der Modernisierung müssen die Länderunterschiede und die Gesamtheit der Akteure berücksichtigt werden. Dazu ist es notwendig, bestehende Unterschiede
zu analysieren und sie in die Überlegung mit einfließen zu lassen.
Es wurde unterstrichen, dass die zentrale Stellung der Nutzerinnen und Nutzer ein wesentliches Qualitätskriterium darstellt. Hier ist eine ständige Anpassung, insbesondere mit Blick auf Ausbildung, Transparenz,
David Lopez
Organisation der Partizipation, Interaktion und Kooperation sowie Integration erforderlich. Die Akteure der
Verbände und der NROs sind der Ansicht, dass die angestrebte Qualität einen Beitrag zur Erziehung zu einer Kultur der Solidarität bildet. Damit kommen die Teilnehmer auf einen Gedanken von Vítor Melícias Lopes hinsichtlich der erzieherischen Aufgabe des dritten Sektors zurück. Diese Kultur der Solidarität geht
weit über die simple Anpassung der Dienste an die Nachfrage der Zielgruppe oder der Entscheidungsträger
hinaus, sondern ist eine bewusste ideologische Entscheidung.
Bei den Verbänden und den NROs entsteht ein Mehrwert, was die menschlichen Beziehungen, das ehrenamtliche Engagement und die Rechte der Nutzerinnen und Nutzer angeht. Verbände sind nicht bloße Dienstleistungserbringer, ihr Zweck besteht nicht in der Erfüllung eines Dienstes, sondern in der Umsetzung eines ganzen Verbandsprojektes.
Europa kann diesen Modernisierungsprozess durch die Schaffung eines entsprechenden Rahmens fördern.
Ein solcher auf Qualitätskriterien basierender Rahmen erleichtert die Schaffung bzw. Verbesserung nationaler Rahmenstrukturen. All dies kann jedoch nur zusammen mit den professionellen Anbietern und den
Nutzerinnen und Nutzern bewerkstelligt werden, die bei allen Elementen des gemeinschaftsrechtlichen
Rahmens mitwirken können müssen.
Zu den Bestandteilen dieses Rahmens gehört auf jeden Fall die Garantie der individuellen, aber auch der
kollektiven Rechte. Die kollektiven Rechte erleichtern den Zugang zu den Dienstleistungen. Die Union erkennt den Zugang zu den gemeinwohlorientierten Diensten entsprechend der rechtlichen Zuständigkeiten
an. Danach wird der Staat als der Hauptbetreiber dieser Dienste angesehen (s. Charta der Grundrechte), was
nicht automatisch den Zugang garantiert. Es sollten mehr kollektive Ansprüche geschaffen werden, anstatt
auf individuelle Hilfen zu setzen.
Außerdem wurde intensiv über die Frage des gemeinschaftsrechtlichen Rahmens, d.h. seine Standards, Kriterien und Regeln, diskutiert. Die Begriffe und die Übersetzungen in die verschiedenen Sprachen geben jedoch Anlass zu Missverständnissen. Es sollten also eher bestimmte Grundprinzipien festgelegt werden, um
den Platz und die Rolle aller Akteure zu definieren. Dieser Ansatz ermöglicht die Umsetzung von Modellen.
Zur Festlegung des Rahmens wurden folgende Möglichkeiten untersucht:
• auf nationaler Ebene:
1. Schaffung von Standards durch die professionellen Dienstleistungserbringer selber;
2. Aktivitäten der Sozialplanung, in deren Rahmen entsprechende Neuerungen aufgenommen (und umgesetzt) werden können;
3. Verbesserung des Verhältnisses zwischen dem Staat und den verschiedenen Partnern;
• auf europäischer Ebene:
Schaffung eines europäischen Rahmens im Dialog mit den Nutzerinnen und Nutzern, den professionellen Dienstleistungserbringern und der Zivilgesellschaft.
Gemeinschaftsrechtlicher Rahmen und Rechtsunsicherheit
Die Entwicklung verläuft im Rahmen der Wettbewerbsregelungen, die Unsicherheiten schaffen.
Die Teilnehmer haben sich aber nachdrücklich gegen eine Ausnahmeregelung für soziale Dienstleistungen
innerhalb des Gemeinschaftsrechts ausgesprochen. Der Sektor muss vielmehr einen klaren und anerkannten Platz erhalten.
Der Rahmen der öffentlich-privaten Partnerschaften (PPP) ist begrenzt und spiegelt nicht die reale Situation wieder. Schlimmer noch, er leugnet die Existenz des sozialen Sektors. Daher wird der Vorschlag des
portugiesischen Vorredners aufgenommen, eher von einem erweiterten Rahmen zu sprechen, d. h. einer
öffentlich-privaten und sozialen Partnerschaft. Der soziale Sektor ist weder öffentlich noch privat, selbst
wenn die Maßnahmen dieser beiden Sektoren soziale Elemente enthalten können. Der Begriff der Partnerschaft selber ist unklar. Der Staat z.B. ist in keiner Weise ein Partner. Seine Aufgabe ist vielmehr ordnungsrechtlicher Natur und nicht diejenige eines Partners im wirtschaftlichen Sprachgebrauch. Im Vergleich zu
der Funktionsweise des privaten Marktes wird der Staat aber oft als einer der Partner bezeichnet.
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David Lopez
Der Richtlinienentwurf „Dienstleistungen im Binnenmarkt“ [KOM (2004) 2(01)] vom 13. Januar 2004 – verschweigt bzw. negiert auch die Existenz eines sozialen Sektors. Ein Teilnehmer war sogar der Meinung, dass
der Entwurf die Existenz des sozialen Sektors gefährde. Das Konzept der „zwingenden Erfordernisses des
Allgemeininteresses“ (S. 25) ist auch sehr zweideutig. Die Richtlinie darf die Debatte nicht verhindern,
sondern es müssen vielmehr zusammen mit den Nutzerinnen und Nutzern, den professionellen Dienstleistungserbringern und der Zivilgesellschaft die Besonderheiten dieses Sektors definiert und ein entsprechender rechtlicher Rahmen geschaffen werden.
Zur Klarstellung dieses Punktes und zur Beantwortung der Frage nach der Begrenzung des Sozialrechtes
und des Wettbewerbs wurde ein Beispiel genannt: Der Bürgermeister einer Kommune muss davon ausgehen können, dass die Einrichtung eines Internetanschlusses und die eines Wasseranschlusses für alle Bürgerinnen und Bürger gleichermaßen soziale Dienstleistungen darstellen. Hier wäre es unbedingt erforderlich, den Richtlinienentwurf „Dienstleistungen im Binnenmarkt“ mit den Harmonisierungsvorhaben der
sozialen Sicherungssysteme der verschiedenen Länder zu vergleichen. Denn sonst wären die bereits angesprochenen Unterschiede keine Bereicherung, sondern würden zu Ungerechtigkeiten führen.
Die Unterscheidung „wirtschaftlich/nicht wirtschaftlich“ scheint auch nicht zu funktionieren. Die „schwimmenden Grenzen“ müssten in einen Rahmen gebracht werden, der es den Staaten ermöglicht, sich zu positionieren. Eine gemeinsame Definition für die Anerkennung von Gemeinnutzen (oder Gemeinwohl, je nachdem wie es in einem Land genannt wird) in einem europäischen Rahmen könnte hier auch mehr Klarheit
bringen.
Letztendlich bedarf es eines gemeinschaftsrechtlichen Rahmens, auf dessen Grundlage die einzelnen Länder ihren jeweiligen nationalen Rahmen aufbauen könnten. Ein solcher Rahmen sollte nicht als Zwang oder
Einmischung empfunden werden. Eine Einigung auf europäischer Ebene ermöglicht vielmehr den Dialog
mit anderen Ländern, wie dies auch bei Organisationen wie der WTO der Fall ist.
Schließlich wurde noch einmal bekräftigt, dass es unbedingt notwendig ist, die Zivilgesellschaft bei der
Schaffung dieses Rahmenwerkes zu beteiligen. Dafür kann der Prozess des zivilen Dialogs auf europäischer
Ebene genutzt werden. Dieser sollte aufrechterhalten, weiterentwickelt und in allen europäischen Ländern
eingeführt werden.
Einige Positionen, Vorschläge und Meinungen der Arbeitsgruppe
• Zur ständigen Anpassung und zur Entwicklung einer „Solidaritätskultur“ müssen die Nutzerinnen und
Nutzer in den Mittelpunkt der Instrumente gestellt werden;
• Europa muss einen gemeinsamen Rahmen schaffen, der bestimmte Qualitätsstandards enthält, auf deren
Grundlage nationale Rahmenstrukturen geschaffen und verbessert werden können;
• Die professionellen Dienstleistungserbringer und die Nutzerinnen und Nutzer müssen bei der Definition
des gemeinschaft(srecht)lichen Rahmens Partner sein;
• Dem „sozialen Sektor“ muss neben dem öffentlichen und dem privaten Sektor ein eigener Platz eingeräumt werden, da er weder zu dem einen noch zu dem anderen gehört;
• Der Prozess des zivilen Dialogs sollte auf alle Länder der Union ausgedehnt werden.
Peter Herrmann
V. Gesamtbericht
Dr. Peter Herrmann1/2
Europäisches Netzwerk für soziales Handeln (ESAN), Lille, Frankreich und European Social, Organisational
and Science Consultancy (ESOSC), Aghabullogue, Irland
Gesamtbericht3
Der Streit ist beigelegt – nun müssen wir uns ernsthaft auseinandersetzen
Die Konferenz war die zweite in einer Reihe (s. Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik (ISS) e.V.,
Observatorium für die Entwicklung der Sozialen Dienste in Europa [Hrsg.]: Dokumentation der Konferenz
„Soziale Dienste als Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in der EU“, Berlin, 02.-03.09.2003; http://
www.soziale-dienste-in-europa.de/Anlage25245/Soziale_Dienste_als_DAI_in_der_EU.pdf), aber genau genommen muss sie in eine längere Entwicklung eingeordnet werden. Je nach Standpunkt bestehen zwei
Hauptanknüpfungspunkte für den weiteren Diskussionszusammenhang.
• Der erste geht weit über die Beurteilung sozialer Dienste des allgemeinen (wirtschaftlichen) Interesses
hinaus. Es geht hier um die grundlegende Frage des Selbstverständnisses der EU als wirtschaftliche und
politische Einheit – eine Debatte, die nicht zuletzt im Zusammenhang mit der Verfassung geführt wurde.
• Die zweite – und aktuellere – Frage hängt direkt mit sozialen Diensten zusammen und geht zurück auf
die Veröffentlichung der ersten Mitteilung zu den Diensten der Daseinsvorsorge in Europa im Jahr 1996
(KOM[96]443 endg.; Brüssel; 11.9.1996).
Von besonderer Bedeutung im Zusammenhang mit der kürzlich angenommenen Verfassung für Europa ist
die Tatsache, dass dieses Dokument das erste seiner Art ist, welches ausdrücklich und ausführlich auf ein
Europäisches Sozialmodell (ESM) Bezug nimmt. Darüber hinaus erwähnt die Verfassung, die immer noch
ratifiziert werden muss, ausdrücklich auch die Dienste von allgemeinem Interesse.
Der Titel dieses Abschnittes ist natürlich ein wenig provokativ, wenngleich er direkt Bezug auf Teile der Eröffnungsdiskussion der Konferenz nimmt. Die dort aufgeworfenen Fragen wurden einerseits von Phillippe
Herzog und andererseits von Odile Quintin benannt. Am einen Ende steht die Position, dass wir aufgefordert
sind, nun endlich das ESM in konkreten politischen Begriffen zu definieren. Dies erfordert auch, klarzulegen, was genau Dienste von allgemeinem (wirtschaftlichen) Interesse sind und zudem, zu bestimmen, wie
diese als Teil eines schlüssig definierten ESMs definiert sind. Dagegen wurde auf der anderen Seite festgestellt, dass im jetzigen Stadium die grundlegenden Linien klar seien, und wir nun gefordert sind, die Definition weiter zu präzisieren, wobei aber die Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nicht-wirtschaftlichen Diensten grundlegend akzeptiert sei. Dieser Argumentationsstrang betont insbesondere die
Notwendigkeit, die Debatte in einem als gegeben anzusehenden Rahmen weiter zuführen: Wir leben in einer sich modernisierenden Gesellschaft und die Diskussion über die Dienste von allgemeinem Interesse
muss Modernisierung als gegebenen Rahmen anerkennen. Darüber hinaus ist es erforderlich, die Gesetze
des Marktes und des Wettbewerbes als Rahmen anzuerkennen, durch den die Bedingungen bestimmt wer-
1
2
3
Direktor des unabhängigen Forschungsinstituts European Social, Organisational and Science Consultancy (ESOSC), Aghabullogue, Ireland
und senior research fellow an der Universität in Cork, Department of Applied Social Studies. Studium der Soziologie (Bielefeld, Deutschland)
und Wirtschaftswissenschaften (Hamburg, Deutschland), Doktor der Philosophie (Bremen, Deutschland). Hauptforschungsinteressen: Theorie
der Modernisierung; Europäische Integration und Sozialpolitik; Dritter Sektor und Soziale Dienste.
Mathias Maucher bin ich für Kommentare zu einer ersten Fassung des Berichtes sowie die gute Zusammenarbeit während der Vorbereitung,
Durchführung und Nachbereitung der gesamten Konferenz sehr dankbar.
Übersetzung vom Englischen ins Deutsche von Dr. Peter Herrmann, Aghabullogue
69
70
Peter Herrmann
den, unter denen Dienste angeboten und durch den auch die Dienste selbst und ihr Bezug zum Gemeinwohl
bestimmt werden. Von diesem Standpunkt aus gesehen ist die Diskussion eher mit technischen Aspekten
befasst, und richtet sich mehr auf Fragen der Umsetzung als dass grundlegende politische Aspekte angesprochen werden. Jérôme Vignon betonte die Spannung zwischen diesen Positionen, indem er die Fortschritte im Bereich der Sozialpolitik in den letzten Jahren betonte und zugleich auf die Notwendigkeit hinwies,
die Gültigkeit der Marktgesetze auch für die sozialen Dienste anzuerkennen, wenngleich diese Dienste zunächst Mittel für die Erreichung sozialen und territorialen Zusammenhalts seien, und damit allgemeine Zugänglichkeit zu ihnen wesentlich ist.
So sind wir
• gemäß der einen Auffassung nach wie vor mit grundlegenden Fragen beschäftigt, wie beispielsweise:
Was sind soziale Dienste überhaupt? Was macht manche soziale Dienste zu Diensten von allgemeinem
Interesse? Und: Was ist die Rolle dieser sozialen Dienste von allgemeinem Interesse bei der Voranbringung des ESMs?
• Dagegen sehen andere die Grundlinien als gegeben an und arbeiten auf eine Feinabstimmung der Bezugspunkte hin, was vor allem auch die Anwendung der Konzepte Modernisierung und Wettbewerb auf
soziale Dienste bedeutet.4
Unterschiede und Gemeinsamkeiten
Abgesehen von den Entwicklungen der letzten Jahre finden sich auch einige Kernthemen, die durchgängig
Bestandteil der Auseinandersetzung sind. Wir sind wiederum gefordert, die betreffenden Definitionen und
Umstrukturierungen klar zu bestimmen und ihre Bedeutung sowie die Rolle im Gesamtzusammenhang der
Diskussion auszumachen.
Um keine Missverständnisse aufkommen zu lassen: Wir haben es immer noch mit Auseinandersetzungen
zu tun, mit mehr oder weniger grundlegend unterschiedlichen Meinungen. Soziale Dienste von allgemeinem
(wirtschaftlichen) Interesse sind bisher noch nicht wirklich klar definiert. Nochmals Experten zu versammeln und die Gelegenheit zu bieten, unterschiedliche Auffassungen zum Thema zu diskutieren, machte nur
Sinn, weil es eben ein Thema ist, zu dem noch unterschiedliche Auffassungen bestehen.
Mit der kürzlich erfolgten Vorlage des Grünbuches und dann insbesondere des Weißbuches „Dienstleistungen
von allgemeinem Interesse“ ist zunächst ein erheblicher Fortschritt zu verzeichnen. Wesentlich werden die
Kernpunkte der Debatte damit klar – ohne dass man sich hinter „falschen Freunden“ versteckt. Mit anderen
Worten werden erst jetzt nach den kürzlich erfolgten Auseinandersetzungen die tatsächlichen Fragen aufgeworfen, indem man auch auf die Unterschiede der Auffassungen hinweist. In diesem Sinn forderte Anne-Sophie
Parent, die Diskussion um soziale Dienste, Modernisierung, und die Lissabonner Strategie miteinander zu verbinden – die Lissabonner Strategie müsse dabei im Lichte der sozialen Herausforderungen gesehen werden,
anstatt Lissabon als Selbstzweck zu verstehen, durch den das gesamte Europa-Projekt definiert werde.
Man kann wohl sagen, dass bis vor kurzem die Teilnehmer der Auseinandersetzung nicht wirklich ihre Argumente klar vorbrachten. Es war mehr die Situation des Nicht-Verstehens – und vielleicht auch des NichtVerstehen-Wollens. Argumente wurden einfach von einem Bereich in einen anderen übertragen – formal
vielleicht durchaus vertretbar, dabei aber die inhaltlichen Fragen außer Acht lassend. Gleichwohl, es ist eine Binsenwahrheit, dass „wir nicht Äpfel mit Birnen vergleichen sollen, nur weil es sich um Früchte handelt. Stattdessen müssen wir Äpfel der einen Art mit Äpfeln einer anderen Art vergleichen.“ (Harris, P.:
Foundations of Political Science; London: Hutchinson, 1976: 71) Mit anderen Worten, auch wenn oftmals die
gleichen Begriffe verwendet wurden, so meinten die unterschiedlichen Akteure damit doch oftmals etwas
ganz Verschiedenes. In dieser Hinsicht ist seit der ersten Konferenz vor einem Jahr ein wesentlicher inhaltlicher Fortschritt gemacht worden.
• Vor allem ist zunächst festzustellen, dass erst jetzt wirklich die weitreichenden Meinungsunterschiede
anerkannt werden – es geht um Argumente, um die gestritten werden muss und nicht einfach um unverbindlichen Austausch von Worten. Die Konferenz hat außerdem klargestellt, dass es tatsächlich auch
4
Im Folgenden wird davon ausgegangen, dass der Leser mit den Hauptaspekten der Debatte vertraut ist, namentlich der Unterscheidung zwischen
wirtschaftlichem und nicht-wirtschaftlichem Interesse sowie der Betonung des Erfordernisses, dass Dienste, soweit sie wirtschaftlichen Charakters sind, auch dem Wettbewerbsrecht unterliegen. Zudem werde ich Literaturverweise auf ein unvermeidliches Mindestmass begrenzen.
Peter Herrmann
Gemeinsamkeiten gibt, Themenstellungen, die alle Beteiligten über die Jahre hinweg und auch in der
alltäglichen Arbeit beschäftigten.
• Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass diese Gemeinsamkeiten bestehen, obgleich das Verständnis und
der Umgang mit den Themenstellungen in vielen Fällen grundsätzlich verschieden ist. Dies bedeutet
auch, dass die Rolle und die Interessen der Akteure geklärt werden müssen, anstatt sich nur auf abstrakte Konzepte zu konzentrieren und diese als theoretische Fragen zu diskutieren. Wissenschaftliche und
politische Argumente überschneiden sich in weiten Teilen und können nicht als unvereinbar angesehen
werden. Es handelt sich um zwei Seiten einer Medaille; aber dies können wir nur anerkennen, in dem
wir zugleich anerkennen, dass es Unterschiede in der Herangehensweise gibt. Die Interessen, die von
den verschiedenen Beteiligten genannt wurden und ebenso ihre unterschiedlichen Ziele sind nicht unbedingt miteinander vereinbar.
• Wenn wir nun die Bedeutung der Unterschiede anerkennen, müssen wir zugleich die unterschiedlichen
Ziele und Herangehensweisen erkennen – und wichtiger vielleicht noch, es sind die jeweiligen Bezugspunkte auszumachen. Zumindest vier Perspektiven, die seltsamerweise wenig aufeinanderbezogen nebeneinander stehen, ohne dass dabei Bezüge zwischen ihnen hergestellt werden, müssen hier unterschieden werden; es handelt sich um die Perspektive
▷ von Anbietern in einem weiter gefassten Marktsystem,
▷ von Anbietern im Rahmen eines bestimmten „Gesellschaftsmodells“,
▷ von Anbietern als individuellen Handlungseinheiten und nur in einem letzten Schritt
▷ jene Perspektive, die von bestimmten sozialen Herausforderungen und von den Nutzerinnen und Nutzern der Dienste ausgeht,
wobei auf die letztgenannten oftmals nur indirekt Bezug genommen wird.
Von der Debatte während sowohl der Plenar- als auch der Arbeitsgruppensitzungen aus gesehen, besteht die
größte Herausforderung darin, die Komplexität des Themas tatsächlich zu berücksichtigen. Der Kern dieser
Komplexität ist jedoch nicht darin zu sehen, dass viele verschiedene „Aspekte“ eine Rolle spielen. Vielmehr
besteht diese in den Verbindungen und den untrennbaren Schnittstellen der einzelnen Elemente.
Versucht man zumindest analytisch, diese Bereiche auseinander zuhalten und dadurch die Komplexität herauszustellen, so sind folgende Themen hervorgehoben worden:
• Das Europäische Sozialmodell und das Gemeinwohlinteresse
Es wurde klar, dass das ESM nur Grund gewinnen kann, wenn es über ein technisches Verständnis von
Integration, welches sich nur auf Wettbewerb, Wirtschaftswachstum und soziale Integration stützt, hinausweist bzw. hinausgeht.
• Bedeutung von Dienstleistungen, sozialen Diensten und ihren Besonderheiten
Ein Hauptpunkt bestand darin, aufzuzeigen, dass soziale Dienste und insbesondere gemeinwohlorientierte soziale Dienste allemal nicht-wirtschaftlichen Charakters sind, da sie – auch wenn sie sich auf Personen beziehen – über diesen Personenbezug hinausgehen und zur sozialen Integration beitragen. Wirtschaftliche Aspekte haben nur eine „unterstützende“ Bedeutung, wodurch sie ermöglichen, dass tatsächlich ein Beitrag zur sozialen und persönlichen Eingliederung und Entwicklung geleistet wird.
• Modernisierung – Kontext oder Bedingung?
Es wurde klar, dass Modernisierung einen offenen Prozess beschreibt. Neben dem derzeit vorherrschenden Weg ist auch noch eine andere Modernisierung vorstellbar – und erforderlich. Durch diese wird ein
Weg für persönliche und soziale Entwicklung eröffnet, der über eng gefasste wirtschaftliche und verwaltungsmäßige Rationalisierung hinausweist. So gesehen zielt ein alternatives Modernisierungsverständnis
auf ein weiter gefasstes Verständnis von sozialer Nachhaltigkeit und Befähigung zum (aktiven) Handeln
(„empowerment“).
• Qualität – Definition der Handelnden
Qualität wurde als eine Frage von Beziehungen diskutiert. Aus einer solchen Perspektive muss die Beurteilung der Qualität von gemeinwohlorientierten sozialen Diensten von der Frage ausgehen, wie sie zur
Erweiterung sozialer Integration und Integrität beitragen.
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72
Peter Herrmann
• Besonderheiten von gemeinwohlorientierten sozialen Diensten und ihrer Anbieter
Als wesentliche Besonderheit der in Frage stehenden Dienste wurde angesehen, dass diese eine bedeutsame Verknüpfungsstelle zwischen den verschiedenen Bereichen sozialer Integration darstellen und damit soziale Sicherheit, soziale Rechte und die individuelle und soziale Entwicklung zusammenbringen,
all dies fällt in der Erbringung personenbezogener gemeinwohlorientierter sozialer Dienste zusammen.
Das Europäische Sozialmodell und das Gemeinwohlinteresse
Es hat erstaunlich lange gedauert, dass sich Politiker in Europa ernsthaft an Definition dessen gewagt haben, was heute das ESM genannt wird. Auch wenn der Begriff mindestens seit den Diskussionen um das
Grün- und Weißbuch zur Sozialpolitik in den 1990ern immer häufiger verwendet wird, wurde nie klar definiert, was darunter zu verstehen sei. In Nafplio haben die Arbeits- und Sozialminister im Januar 2003 folgende gemeinsame Prinzipien genannt:
• Europas Fortschritt darf niemanden ausschließen.
• Solidarität ist mit wirtschaftlichem Erfolg verbunden.
• Es besteht weder ein Dilemma noch ein Widerspruch zwischen wirtschaftlichem und sozialem Fortschritt.
• Der Wohlfahrtsstaat ist kein Luxus, welcher nur bei wirtschaftlichem Erfolg gesichert werden kann, sondern
ein produktiver Faktor. (Schlussfolgerungen des informellen Treffens im Rahmen der griechischen Präsidentschaft. Auszug in englischer Sprache veröffentlicht unter der URL http://socialpolicy.ucc.ie/European_
Social_Model_2.htm)
Abgesehen von der ausgesprochenen Bezugnahme auf zentrale Werte wie Inklusion und Solidarität, ist auf
zwei weniger offensichtliche Momente hinzuweisen.
Zum einen wurde die Aufmerksamkeit auf das Verhältnis zwischen Wirtschaft und „dem Sozialen“ gelenkt.
Auch wenn wir allgemein gesehen wieder die dominante Stellung der wirtschaftlichen Faktoren feststellen
müssen, so kann aber die Stellungnahme der Präsidentschaft auch so gelesen werden:
Verteilung auf der Grundlage von Solidarität ist als eine „Übersetzung“ zu verstehen, durch die allgemeiner
wirtschaftlicher Erfolg zu einem Faktor sozialer Entwicklung gemacht wird, der auf eine Eingliederung aller
zielt und bei dem die wirtschaftliche Seite klar durch die sozialen Ziele bestimmt wird.
So gesehen ist das ESM weitaus mehr als eine formale Einheit und Summe verschiedener „Faktoren“, wie
es verschiedentlich in der Wirtschaftswissenschaft unterstellt wird (beispielsweise in der Grenznutzentheorie). Solche Theorien verkennen die grundlegende Tatsache, dass die handelnden Menschen Persönlichkeiten sind. Worum es eigentlich geht, ist eben das Zusammenleben der Menschen unter Bedingungen, die den
Menschen erlauben, am sozialen Leben in einer Weise teilzunehmen, die nicht einfach durch wirtschaftliche Erfordernisse bestimmt ist. Dies kann durchaus in unterschiedlicher Weise wohlfahrtsstaatlich organisiert sein. Aber es bestimmt doch die Prioritäten in einer gewissen Art.
Um ganz eindeutig einen grundlegenden Aspekt für das ESM herauszustellen: 5 Wirtschaftliche (Um-) Verteilung und wirtschaftliche Kohäsion können nicht die hauptsächlichen Aufgaben des ESM sein. Diese können nur als Mittel und Bedingungen für gesellschaftliche Integration und Befähigung zum (aktiven) Handeln
verstanden werden. Ein solcher Ansatz geht viel weiter als ein instrumenteller Entwurf von politischen Maßnahmen und ihre nachträgliche Verknüpfung. Dies bedeutet auch, dass die Debatte zu sozialen Diensten als
Diensten von allgemeinem Interesse in vielen Fällen falsch orientiert ist. Es geht nicht um eine „mechanische Balance“ zwischen Bereichen, sondern um die Festlegung politischer Prioritäten. In den Worten von
Theo Langejan müssen wir vermeiden, dass „Entwicklungen in der EU mit potenziell erheblichen Auswirkungen für die Sozialpolitik durch andere Politikbereiche determiniert werden.“
5
Und um dies auch in den weiteren theoretischen Rahmen zu „sozialer Qualität“ zu stellen, wie er von der Foundation on Social Quality
(s. www.socialquality.nl; für einen knappen Überblick s. insbesondere: Baars, J. et altera: Social Quality. A sustainable Project for Europe.
Briefing Paper for the Round Table of the European Commission; linked from Newsletter 4 January 2004) erarbeitet wurde.
Peter Herrmann
Bedeutung von Dienstleistungen, sozialen Diensten und ihrer Besonderheiten
Jeder hat wohl zumindest eine vage Vorstellung davon, was Dienstleistungen und soziale Dienste sind – dies
gilt besonders heute, wo doch manchmal gesagt wird, wir lebten in einer Dienstleistungsgesellschaft.
Dienstleistungen sind auf Bereitstellung und Versorgung gerichtet und nicht direkt mit Produktion befasst.
Wenngleich die Produktion von Gütern natürlich immer noch wichtig ist, scheint sie mehr und mehr durch
das Angebot von Dienstleistungen in den Hintergrund gedrängt zu werden. Man kann wohl sagen, dass das
eigentliche Produkt immer weniger unmittelbaren Wert hat – zumindest vordergründig muss es zunächst
„realisiert“ werden; durch bestimmte Handlungen, die das Produkt „einordnen“, muss ihm erst Sinn gegeben werden und es muss teils überhaupt erst nutzbar gemacht werden.
Geht man von hier weiter, so besteht die größte Herausforderung in der engen Verbindung zwischen Dienstleistungen einerseits und dem gesamten Wirtschaftssystem. Offensichtlich bestehen zwei Vorbedingungen.
Die eine ist die finanzielle Abhängigkeit der Dienstleistungen von der Produktion – natürlich können nur
jene Dienstleistungen erbracht werden, für die die Produktion auch die Kaufkraft schafft. 6 Die andere Verbindung besteht in der Funktion von Dienstleistungen soweit sie eine Unterstützungsleistung für das Wirtschaftssystem darstellen. Mit anderen Worten stellen Dienstleistungen, soweit sie bisher angesprochen wurden, in einer oder anderer Form eine Antwort auf bestimmte Bedarfe des Wirtschaftssystems dar. Peter Ruhenstroth-Bauer hat allerdings einen weiteren Aspekt herausgestellt, der oftmals vernachlässigt wird: Es
besteht auch umgekehrt die Abhängigkeit des Wirtschaftssystems und der „Geschäftswelt“ von dem guteingespielten und ausgebauten Sozialsystem, worin nicht zuletzt gut funktionierende, qualitativ hoch entwickelte und leicht zugängliche soziale Dienste eingeschlossen sind. Aus seiner Sicht unterstreicht dies die
gestärkte Verantwortung der Mitgliedsstaaten, da gerade dort die Dienste genau auf die „lokalen Bedarfe“
abgestimmt werden können.
Eine der grundlegendsten Eigenschaften von sozialen Diensten ist deren Distanz zur Produktionssphäre,
und umgekehrt ihre Nähe zur Realisierung fundamentaler Rechte und sozialer Kohäsion, wie es besonders
in der Arbeitsgruppe 1 hervorgehoben wurde. Auch wenn kein Zweifel an einer produktiven Rolle solcher
Dienstleistungen bestehen kann, so gilt dies in gleicher Weise aber auch dafür, dass Gesellschaft, verstanden als „soziale Unternehmung“, keineswegs mit einem Wirtschaftsunternehmen zu verwechseln ist. Der
„zusätzliche Nutzen“ besteht darin, dass sie eine unmittelbare Verbindung zwischen der persönlichen und
sozialen Ebene herstellen, was in ihrer Definition den wesentlichen Punkt als soziale Dienste ausmacht. Um
die Eigenschaften von Produktion, Dienstleistungen und sozialen Diensten zu kennzeichnen, können wir
folgende Tabelle auf Seite 74 erstellen.
6
Dies trifft auch in jenen Fällen zu, in denen die Dienstleistung nicht durch den Endnutzer gekauft wird oder wo keine unmittelbare Verbindung besteht; die eigentliche Frage ist schlicht, dass das Geld für die Bereitstellung der in Frage stehenden Dienstleistung vorhanden sein
muss, auch wenn sich dies nur auf die gesamtwirtschaftliche Rechnung bezieht.
73
Peter Herrmann
PRODUKTION UND DIENSTLEISTUNGEN
Produktion
Dienstleistung
Produkt als Ware (Ding) und
als solche noch nicht auf dem
Markt realisiert
Produkt durch das Wirtschaftsystem definiert und
genau auf die Bedarfe und
Wünsche des Konsumenten
ausgerichtet. Das „Endprodukt“ wird dadurch definiert,
dass ein Verhältnis zwischen
Produzent und Gesellschaft
und/oder End-)Verbraucher
hergestellt wird.
Die Versorgung nimmt ihren
Ausgang beim Nutzer,
namentlich
Vermittlung zwischen Produktion, Produkt und Markt
• Vornehmlich als Verhältnis unmittelbar zwischen
Anbieter und Endverbraucher
„Ergebnis“
Stellung innerhalb und zwischen den Sektoren
der „sozialen Unternehmung“
Mittel der Bedarfsbestimmung
74
7
Dienstleistungen stellen
Vermittlungsinstanzen dar,
verbinden die Produktion zur
gesamten „wirtschaftlichen
und sozialen Unternehmung“
(Buchhaltung, Werbung etc.)
oder realisieren das Produkt
auf dem Markt (Logistik,
Werbung, Verkauf)
Sozialer Dienst
• der Gesellschaft, die den
Bedarf an Integration“
definiert
• dem Individuum, welches
Bedarf an einer besonderen Unterstützungsleistung ausspricht oder eine
solche Leistung benötigt
• Bedingungen werden
durch den Produktionssektor bestimmt im Sinn
vorhandener Ressourcen
und „Bedarfe“ (z.B.
spezifisch qualifizierte
Arbeitskräfte)
• Verhältnis zur Gesellschaft insgesamt durch
politische Festlegungen
und allgemeine „Einstellungen“ wie beispielsweise das Verständnis und
die Umsetzung bestimmter Werte, wie etwa
„Solidarität“ etc.
• Marktanalyse, die vom
Produzenten in Auftrag
gegeben wird
• Gelegentlich der direkter
Bedarfsäußerung des
Käufers folgend
• Gelegentlich durch politische Festlegungen definiert, allerdings dann
einen hohen Bedarf
garantierend
• Marktforschung, die vom
Produzenten der Waren
ausgeht und die Waren
selbst in den Mittelpunkt
stellt
• Politisch definiert und auf
Forderungen an das
politische System reagierend oder sich nach
politischen Strategien und
Werten richtend
• durch den Nutzer definiert
und direkt die Nachfrage
von (potentiellen) Nutzern
beantwortend
• Direkte Nachfrage durch
die Nutzer
• Politische Definition durch
öffentliche Körperschaften
und/oder soziale Gruppen
• Politische und wertorientierte Definition durch
soziale und politische
Gruppen
• Definition durch wirtschaftliche Interessengruppen durch unmittelbare „wertgebundene
Äußerung“ und „Bedarfe“
(s. z.B. Bericht der Arbeitsgruppe 17)
Dort können wir lesen, dass betont wurde, „dass gemeinwohlbezogene soziale Dienste nicht nur diejenigen Bedürfnisse erfüllen, die der Markt
nicht befriedigt, sondern auch solche Bedarfe, die der Markt selbst schafft.“
Peter Herrmann
Wenn wir von hieraus auf personenbezogene gemeinwohlorientierte soziale Dienste blicken, müssen wir sehen, dass diese Dienste, auch wenn sie mit Individuen und Beziehungen zwischen Individuen (und kleinen
Gruppen) befasst sind, zur gleichen Zeit soziale Dienste sind, d.h. dass ihre Bedeutung weit über diese „persönlichen Beziehungen“ hinausgeht. Als solche beziehen sie sich auf Personen und gerade dadurch auf die
Gesellschaft insgesamt. Daraus folgt, dass sie als eine Aufgabe anerkennt werden müssen, für die (a) die
Gesellschaft Verantwortung zu übernehmen hat und die es (b) mit einer großen Zahl von Personen zu tun
hat und nicht mit Einzelfällen.
Modernisierung – Kontext oder Bedingung?
Die gegenwärtigen Gesellschaften sind nicht nur als Marktgesellschaften, Systeme des freien Marktes oder
kapitalistische Gesellschaften zu kennzeichnen, sondern zugleich sind sie moderne und sich weiter modernisierende Gesellschaften. Die Herausforderung aber besteht darin, diesen recht vagen Begriff zu definieren
– die Diskussionen während der Konferenz haben klar gemacht, was vielfach hinter einer trügerischen Klarheit versteckt war. Wir können nicht einmal von einem ganz allgemeinen Konsens hinsichtlich der Bedeutung des Begriffs Modernisierung ausgehen. Zugegebenermaßen finden wir ein allgemeines Verständnis des
Begriffs, bei dem oberflächliche Entwicklungen und Vorstellungen von tatsächlichen Entwicklungen als Modernisierung angesehen werden, unabhängig davon, ob diese Entwicklungen erwünscht oder aber ungewollt
sind.
Tatsächlich ist von zwei unterschiedlichen Modernisierungspfaden auszugehen, die wie folgt beschrieben
werden können:8
• Der eine ist auf eine technisch und formal orientierte Aneignung der natürlichen und sozialen Umwelt
ausgerichtet – Rationalisierung erfolgt als zunehmende Differenzierung. In der Tendenz ist Rationalität
hier ein mechanistisch verstandenes Konstrukt, welches auf die Unterordnung aller Lebensbereiche unter ein einheitliches Kalkül drängt.
• Während ein solches Modell vorherrscht, gibt es einen anderen Entwicklungsweg, welcher ebenfalls als
Modernisierung verstanden werden kann, auch wenn er einem völlig anderen Muster folgt – in den Worten der Arbeitsgruppe 3, „Für die Modernisierung wurden ohne Rangfolge folgende Schlüsselbegriffe genannt: Zugang zu Rechten, Platz der Nutzerinnen und Nutzer, Rolle der professionellen Anbieter, Qualität der Dienste, Qualität des Umfeldes, (Sozial-)Planung, allgemeiner Rahmen.“ Diese Interpretation geht
vor allem auf die humanistischen Traditionen der Aufklärung zurück; es handelt sich um eine zunehmende Sozialisierung des Individuums in dem Sinn, dass das Individuum eben als Mitglied der Gesellschaft zunehmende Entfaltungsmöglichkeiten gewinnt. Kurz, Rationalisierung bedeutet hier die zunehmende Kontrolle des Individuums über die soziale und materielle Umwelt. Auch wenn natürlich auch
hier Differenzierung stattfindet, hat diese nicht die Trennung der Menschen voneinander und von ihrer
Umwelt zum Inhalt. Dieser Ansatz kann in der politischen Theorie etwa mit dem Namen Tom Marshall
und den Ausführungen zu Citizenship and Social Class (Marshall, T.H. and Bottomore, T.; London et altera:
Pluto Press 1992) verbunden werden. Dieser weist auf die Ausweitung von Rechten hin, beginnend mit
den zivilen Rechten, und von dort weitergehend zu politischen und dann sozialen Rechten. Nicht zuletzt
Philippe Herzog hat auf diesen Aspekt der Ausweitung von Rechten Bezug genommen, insoweit er auf
die Rolle der NROs und insbesondere der Organisationen der Plattform der Europäischen Nichtregierungsorganisationen im sozialen Bereich (Social Platform) im Rahmen der Beratungen des Grünbuches eingegangen ist. Heutzutage kann deren gesellschaftliche Rolle auch darin gesehen werden, dass sie zivile,
politische und soziale Rechte zusammengenommen sichern.
Dies ermöglicht uns, die Stellung von Dienstleistungen zu überdenken. Die folgenden zwei Graphiken versuchen den Unterschied der Modernisierungspfade mit Blick auf die Dienstleistungen zu zeigen. Allgemein ist
der Ausgangspunkt das wohlbekannte Wohlfahrtsmix-Dreieck, wie es von Adalbert Evers eingeführt wurde
(s. Shifts in the Welfare Mix – Introducing a New Approach for the Study of Transformations in Welfare and Social Policy; in: Evers, A./Wintersberger, H. [Hrsg.]: Shifts in the Welfare Mix. Their Impact on Work, Social Services and Welfare Policies; Vienna: European Centre for Social Welfare, Training and Research, 1988; 7-30). 9
8
9
Vgl. für eine ausgearbeitete Sicht Herrmann, P.: Person oriented services and social service providers in comparative and European perspective. Current debates on changes by liberalisation in a perspective of a theory of modernisation; im Erscheinen
Auch wenn festgestellt werden muss, dass sich dies im Laufe der Zeit geändert hat und unterschiedlich interpretiert wurde. Im vorliegenden
Text ist es ebenfalls nur als allgemeiner Bezugspunkt zu verstehen.
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Peter Herrmann
Ausgangspunkt ist die Einschätzung, dass unterschiedliche „Sektoren“ verschiedene Rollen und Funktionen
in der Gesellschaft zu erfüllen haben. Das bedeutet umgekehrt, dass sie in anderen Bereichen versagen.
Folglich schaffen sie einen Bedarf dafür, dass diese anderen Funktionen von einem der anderen Sektoren
ausgeglichen werden. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass ein allgemeines „Ziel“, ein „generelles Interesse“ besteht, welches vage als „soziale“ und „gesellschaftliche Integration“ bezeichnet ist. Dementsprechend bewegen sich Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und insbesondere soziale Dienste zwischen diesen drei Ecken hin- und her. Dadurch erfüllen sie darüber hinaus eine vermittelnde Rolle zwischen
den drei Ecken, schaffen in der Folge eine Verbindung zwischen den Sektoren und bewirken auf diese Weise eine Art sozialer Integration (vgl. Tabelle oben). Gleichwohl, sind diese Dienstleistungen zugleich „peripher“, da sie entweder „öffentliche Dienstleistungen“, „ökonomische Dienstleistungen“ oder „informelle“
und „soziale Dienste“ darstellen. In anderen Worten, sie weisen mehr oder weniger eindeutig in die eine
oder andere Richtung, als dass sie tatsächlich in den Mittelpunkt rücken und dort eine „Vermittlungsrolle
aus eigenem Recht“ darstellen.10
Aus der Perspektive dieses Modernisierungspfades sind wir mit Blick auf unser Thema mit einer falschen
Gegenüberstellung von wirtschaftlichem und nicht-wirtschaftlichem Interesse, individuellen und sozialen
Anliegen und persönlichen und allgemeinen Interessen konfrontiert. Die Abbildung verdeutlicht diese Spannung dadurch, dass sie Dienste zwischen die äußeren Grenzlinien stellt und damit zum informellen, marktlichen und staatlichen Bereich in Beziehung setzt.
ST
EN
EN
ST
DI
E
Staat
E
DI
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DIENSTE
Markt
Informeller Sektor
Probleme, offene Widersprüche und politische Herausforderungen treten insbesondere dann auf, wenn ein
Sektor eine Vormachtstellung gewinnt, wie es insbesondere in reinen „Markt“gesellschaften ohne jegliche
Regulierung durch den Staat und/oder den informellen Sektor der Fall ist. In solchen Fällen sind Lösungen
begrenzt, da sie die Lasten nur zwischen den verschiedenen Bereichen verschieben.
Wenn wir von einer anderen Perspektive auf Modernisierung schauen, finden wir zunächst immer noch die
grundlegende „Spaltung in Sektoren“. Der entscheidende Unterschied aber ist, dass Dienste nicht nur darin
bestehen, dass sie die äußeren Ecken des informellen Sektors, des Staates und des Marktes miteinander
verbinden. Die Diskussion zeigte doch einen klaren Bezug
• des informellen Sektors zu Angelegenheiten der personalen und individuellen Entwicklung
• des Marktes zu Produkten und Produktivität und schließlich
• des Staates zu gesellschaftlicher und sozialer Entwicklung.
10 Was
natürlich ein Widerspruch in sich selbst ist – so wie der gesamte Ansatz von Widersprüchen gekennzeichnet ist.
Peter Herrmann
Staat
E
DI
ST
EN
EN
ST
DI
E
Soziale/
Gemeinschaftliche
Entwicklung
DIENSTE
Produkt/
Produktivität
Persönliche/
individuelle Entwicklung
Markt
Informeller Sektor
Auf der einen Seite finden wir immer noch die „sektor-spezifischen Dienstleistungen“, seien es
• „vermittelnde Dienstleistungen“ oder
• spezielle staatliche, Markt- oder persönliche Dienstleistungen.
Aber wir finden zugleich die Tendenz, dass manche Dienstleistungen in das Zentrum des gesamten „gesellschaftlichen Unternehmens“ rücken, mit Blick auf die Graphik sich also im Zentrum des Dreiecks befinden
– ohne irgendeinem Winkel zugeordnet zu sein und auch ohne zwischen diesen im engen Sinne nur zu vermitteln. Dies ist der typische Bereich, in dem Organisationen des „Dritten Sektors“, „zivilgesellschaftliche
Organisationen“ bzw. „nicht-gewinnorientierte Organisationen“ zu finden sind. Es könnte tatsächlich sein,
dass dieser Blickwinkel möglicherweise die Schwierigkeit löst, überhaupt einen jener Begriffe zu wählen,
die immer noch jeweils einen der sektorspezifischen Aspekte betonen. Geht man vom Gesagten aus, kann
ohne weiteres gerechtfertigt werden, den Blick auf die tatsächliche Dienstleistungserbringung zu richten
und von Organisationen des „allgemeinen Interesses“ zu sprechen. Die (sozialen) Dienste, mit denen wir es
zu tun haben und die nicht in einem der traditionellen Sektoren erbracht werden, sind abgesehen von ihrer
teils manchmal in einigen Hinsichten sehr partikularistischen Orientierung (z.B. da es sich um Dienste für
Menschen, die an einer bestimmten Krankheit leiden, handelt) gleichwohl auch Dienste für die Öffentlichkeit, für die Gesellschaft insgesamt. Genau in diesem Bereich, gleichzeitig spezifischen und allgemeinen
Interessen zu dienen und gleichsam im öffentlichen Raum erbracht zu werden, kommt NROs eine besondere Rolle zu. Durch die ihnen eigene Art der Vermittlung entstehen sie als eine inhaltlich neue Art sozialer
Beziehungen, die über einen technischen Ausgleich hinausgeht. Nur durch diese Schaffung von einer neuen Beziehung dienen sie ganz spezifisch dem Gemeinwohl.
Kommen wir nochmals zurück zur Frage der Modernisierung, bedeutet dies insbesondere, dass „streamlining“,
d.h. ein Prozess der Rationalisierung im Sinn einer eng verstandenen wirtschaftlichen Effizienz, bürokratischer
Effektivität oder informeller Intuition nicht als ausreichende Richtschnur gesehen werden kann, entlang derer
Dienste von allgemeinem Interesse zu modernisieren sind. Vielmehr geht es um die inhaltliche Balance der unterschiedlichen Rationalitäten, die als ein mehr oder weniger neues Muster von gesellschaftlicher und sozialer
Steuerung erwächst, als eine besondere Art „politisch-sozial-wirtschaftlichen Regierens“. Hier können Fragen der
Modernisierung nicht ausführlich entwickelt werden. Was aber klar sein muss, ist die Herausforderung, für die
weitere Debatte um Dienste des allgemeinen Interesses ein klares Verständnis von Modernisierung zu entwickeln. Dies muss sich an folgenden Grundlinien entlang ausrichten:
▷ Erweiterung der Beteiligung aller Mitglieder der Gesellschaft
▷ Erfassung der verschiedenen Aspekte von Integration, insbesondere
– Materielle („soziale“) Sicherheit,
– die Dimension sozialer Rechte und
– Zusammengehörigkeit als Moment materieller Solidarität und normativer Kohäsion
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Peter Herrmann
▷ Verständnis von Rationalisierung als Mittel der Unterstützung von „streamlining“, „mainstreaming“, wirtschaftlicher Effizienz und verwaltungsmäßiger Effektivität anstatt als unhinterfragter Selbstzweck.
Auf der Grundlage solch einer vorläufigen Arbeitshilfe für das Verständnis von Modernisierung können wir
fortfahren, nach Anforderungen hinsichtlich der Qualität sozialer Dienste von allgemeinem Interesse zu suchen.
Qualität – Definition der Handelnden
„Qualität“ wird üblicherweise für eine beschreibende Beurteilung verwendet, wobei mehr oder weniger technische Kriterien verwendet werden, wie dies beispielsweise bei den ISO-Standards der Fall ist, bei denen
die inhaltliche Seite der Dienstleistungserbringung außer Acht bleibt. Es ist aber wichtig, neben der beschreibenden Bewertung eine andere Dimension zu berücksichtigen. Wir haben es immer mit Beziehungen
zu tun. Wenn etwas als qualitativ „gut“ oder „schlecht“ bezeichnet wird, so ist es dies nur in einer bestimmten Hinsicht. Mit anderen Worten, „Qualität“ ergibt sich im Verhältnis zu den sozialen und materiellen Bedingungen. Dies wurde durch die Stellungnahme von Odile Quintin deutlich, mit der sie akzeptierte, dass
der Bezugsmaßstab zur Beurteilung der Qualität (von Dienstleistungen) nicht die Rechtsform der Anbieter
oder die Methode der Finanzierung sein kann. Sie sagte: „Dies ist ein interessanter Gedankengang, vorausgesetzt, man orientiert sich an den Wesensmerkmalen der Dienstleister, auf ihre Aufgaben und Ziele, und
nicht auf deren Status oder Finanzierungsmodus.“
Mit dem Blick auf Qualität besteht fortwährende Irritation durch die Befangenheit durch einen formalen Ansatz – dies steht in Verbindung mit dem begrenzten Verständnis von Modernisierung als Prozess formaler
Rationalisierung. Wenn wir akzeptieren, dass Modernisierung etwas anderes ist als eine „neutrale Rationalisierung“ im Sinne formaler Differenzierung und Funktionalität, müssen wir auch Qualität entsprechend
„nicht-linearer Standards“ definieren. Menschliches Verhalten folgt nicht schlicht rationalen Entscheidungen, bei denen unmittelbar individuelle Vorteile berechnet werden. Zudem kann „Vorteil“ nicht schlicht in
Begriffen wirtschaftlicher Berechenbarkeit verstanden werden. Insbesondere in den zahlreichen Fallstudien, die während der Konferenz vorgestellt wurden, wurde gezeigt, dass gerade die „qualitativ hochwertigen
Dienste von allgemeinem Interesse“ mit einer bestimmten „Unbestimmtheit“ des menschlichen und sozialen Seins konfrontiert sind, soweit sie mit einer Handlung in verschiedene soziale und individuelle Bereiche
eingreifen. Besonders Arbeitsgruppe 1 hat als einen der Kernpunkte gemeinwohlorientierter sozialer Dienste herausgestellt, dass „diese die Bedürfnisse der Gesellschaft bedienen müssen, die nicht durch den Markt
befriedigt werden.“ (Bericht Arbeitsgruppe 1) Dies wurde weiter durch den Hinweis auf die Tatsache ausgearbeitet, dass „gemeinwohlorientierte soziale Dienste örtlich verankert sind und helfen, zivilgesellschaftliches Engagement (Einbindung von Freiwilligen) zu fördern, was auch anerkannt werden muss. Somit sind
soziale Dienste nicht nur ein Instrument der Umsetzung von Sozialpolitik, sondern spielen auch eine soziokulturelle Rolle.“ (ebd.) Und es versteht sich von selbst, dass die Beurteilungskriterien diese Verschiebung
berücksichtigen müssen. Kristi Pääsuke wies auf die Schwierigkeit hin, „geeignete Messinstrumente zu finden, da sich Erfolgsindikatoren langfristig (manchmal zehn Jahre später) auswirken. Sie hat sich dafür ausgesprochen, dass sich die Netzwerke für ein gemeinsames Vorgehen aller gesellschaftlicher Ebenen (Staat,
Regionen, Kommunen, NROs usw.) einsetzen. ....“ (Bericht Arbeitsgruppe 3) Der letzte Punkt, die Erwähnung
der unterschiedlichen beteiligten Akteure, wird erneut von Bedeutung sein, wenn wir uns im nächsten Abschnitt den Besonderheiten der fraglichen Dienste zuwenden. An dieser Stelle wird aber schon deutlich,
dass der Versuch der Definition von Trägern oder Akteuren über die herkömmlichen Kriterien hinausgehen
muss, die den Blick an einzelnen Akteuren und technisch definierten, kurzfristig ausgerichteten Finanzierungswegen ausrichten.
Als ein anderes Beispiel kann auf den Bericht der italienischen Sozialgenossenschaft verwiesen werden (s.
Bericht der Arbeitsgruppe 2), wo darauf aufmerksam gemacht wurde, dass „Eine soziale Bilanz, mit der ein
Unternehmen die sozialen Auswirkungen seiner Arbeit aufzeigen könnte, lässt sich nur schwer ziehen, vor
allem wegen des Fehlens allgemeiner Kriterien für die Qualität sozialer Beziehungen“ Von besonderem Interesse ist in diesem Fall nicht zuletzt, dass die Beurteilung einer ausgesprochen wirtschaftlichen Tätigkeit
– wie jede Genossenschaft sie darstellt – einzig oder auch nur hauptsächlich nach Wettbewerbsgesichtspunkten die anderen Momente, die dieses Unternehmen oder diese Organisation hervorbringt, nicht erfasst.
Dabei geht es vor allem um den Beitrag zum gesellschaftlichen Leben, um die Entwicklung der sozialen Gemeinschaft und um Aspekte der Integration.
Peter Herrmann
Erst jetzt während der Konferenz waren es nicht mehr nur einzelne Stimmen, sondern viele der Teilnehmer,
die klar und mehrfach erwähnt haben, dass gemeinwohlorientierte soziale Dienste unter drei Blickwinkeln
gesehen werden müssen. Es handelt sich um soziale Dienste, indem sie in einer einzigen Handlung verschiedene Leistungen gleichzeitig erbringen:
▷ Auf der Grundlage von Religion, Solidarität oder auch politischer Wertentscheidung unterstützen sie das
„persönliche Wohlbefinden“
▷ Sie stellen Bedingungen bereit11, unter denen Individuen am gesellschaftlichen und sozialen Leben teilnehmen können und dadurch ihre „Soziabilität“ erweitern und schließlich
▷ dienen sie dem politischen Gemeinwesen und der Gemeinschaft, deren gegenseitige Integrationsfähigkeit
zu erhöhen.
Es wird immer offensichtlicher, dass wir durch den Blick auf das tatsächliche Zusammenspiel der verschiedenen Aspekte eine umsichtige Definition erarbeiten können, die erfasst, was diese Dienste von allgemeinem
Interesse wirklich sind. Hierzu müssen die drei Elemente zusammengenommen werden – eine schwierige
Aufgabe, die nicht zuletzt von der Bereitschaft zu einer politischen Entscheidung darüber abhängt, wie weit
die jeweilige „Integration“ in die Gemeinschaft und deren Verantwortung hinsichtlich der einzelnen Faktoren
gehen soll.
Für eine weitere Konkretisierung der Dienste, die wir hier als personenbezogene soziale Dienste kennzeichnen, bedeutet die Einführung der Dimension des Gemeinwohls, dass jede Qualitätsbeurteilung sich damit
auseinandersetzen muss, wie diese Dienste zu eben allen drei zuvor genannten Momenten beitragen und auf
diese Weise eine Brücke zwischen
▷ sozialer Sicherheit und
▷ sozialen Rechten
schlagen.
Die Unterscheidung zwischen wirtschaftlichem und nicht-wirtschaftlichem Interesse lenkt tendenziell von
der Hauptaufgabe ab, das Gemeinwohl in einer Weise zu definieren, die über ein ESM hinausgeht, welches
sich ausschließlich um Binnenmarktfragen dreht. Wie Theo Langejan erwähnte, hat die Weigerung, sich damit verbundenen politischen Entscheidungen zu stellen, manchmal „seltsame und sogar absurde Folgen.“
Er benannte folgendes Beispiel: „Bestimmte Kategorien von Dienstleistungen und Sozialleistungen unterliegen in einem Mitgliedstaat nicht den EU-Regelwerken, weil sie über öffentliche Behörden erbracht werden, während sie in anderen Mitgliedstaaten den Binnenmarktregeln unterliegen, weil der Staat zur Erbringung solcher Dienstleistungen sich zwischengeschalteter Stellen bedient.“
Besonderheiten von gemeinwohlorientierten sozialen Diensten und ihrer Anbieter
Als mehr oder weniger provokative These wird hier festgestellt, dass die Besonderheit dieser Dienste in der
Tatsache zu sehen ist, dass sie in verschiedener Hinsicht unspezifisch sind. Sie bewegen sich zwischen verschwimmenden Grenzen und können nicht durch eine einzige Eigenschaft alleine festgemacht werden. Als
gemeinwohlorientierte Dienste gehen sie nicht nur über individuelle oder partikularistische Interessen hinaus. Vielmehr ist ihre Besonderheit nicht zuletzt darin begründet, dass sie sich jedem strikt-festlegendem
Definitionsversuch entziehen. Zielt man nun auf eine positive Definition der Besonderheit, kann man wohl
auf ihre Eigenschaft hinweisen, „Übersetzer“ und „Vermittler“ zwischen verschiedenen sozialen und gesellschaftlichen Sektoren und Interessen zu sein. Dies schließt ein, dass sie auf unterschiedlichen gesellschaftlichen Ebenen vermitteln. Während auch andere Dienste eine solche Übersetzungs- und Vermittlungsfunktion ausüben, ist die Besonderheit hier darin zu sehen, dass sie ihre Rolle dadurch ausfüllen, dass sie gemäß
dem so genannten uno-actu-Prinzip der Koproduktion (principe de co-production de l‘action; s. Le Page) handeln. Die eigentliche Ausführung des Dienstes vereinigt in sich selbst die persönliche, soziale und gesellschaftliche Sphäre und verschweißt die verschiedenen Perspektiven eines integrierten und hochgradig differenzierten Systems – zu nennen sind wirtschaftliche, bürokratische, rechtliche, humanistische und wertegebundene Prinzipien der Erbringung dieser Dienste.
11 Dies
kann als soziale Infrastruktur bezeichnet werden, wenngleich eine solche Infrastruktur mehr ist als die Erbringung sozialer Dienste von
allgemeinem Interesse.
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Peter Herrmann
Es wäre allerdings falsch, dies vor allem als Verwischen der Grenzen zu verstehen. Systematisch betrachtet
gelangen wir zu folgenden spezifischen Kernelementen:
▷ Sie verwenden einen komplexen Ansatz,
▷ überschreiten die Grenzen zwischen unterschiedlichen Ebenen des Politikprozesses,
▷ überwinden die „klassischen Teilungen“ der modernen Differenzierung wie insbesondere jene zwischen
Wirtschaft, Staat und informellem Sektor und schließlich
▷ integrieren sie soziale und persönliche „Wohlfahrt“ durch den Aufbau gegenseitig vorteilhafter Abhängigkeiten.
Diese Dienste sind soziale Dienste weil sie – durch die „Integration“ des Individuums – das soziale Gefüge
erweitern und zu etwas „Neuem“ beitragen, nämlich einem System, welches in der Lage ist, Antworten auf
die Grundfragen und Herausforderungen sich ständig wandelnder Lebensbedingungen zu geben.
Diese vielleicht abstrakt erscheinende Formulierung fasst nichts anderes zusammen als die Überlegungen
zu verschiedenen konkreten Punkten, die immer wieder in den Arbeitsgruppen genannt wurden, wie beispielsweise
• die wertgebundene Grundlage der Erbringung der Dienste;
• die Entwicklung von Konzepten, die über rein „technische Unterstützung bzw. Hilfestellungen“ hinausgehen – so z.B. die Integration unterschiedlicher Dienste;
• die Mobilisierung von Ressourcen, die nicht Teil des traditionellen Wirtschaftsprozesses sind;
• Erweiterung und Erhaltung von sozialen Rechten anstelle der einfachen Befolgung von bestehenden
Rechtsnormen und Verpflichtungen;
• Zugänglichkeit unabhängig von speziellen Bedürfnissen und sozialen Bedingungen („Zugänglichkeit für
alle und zu allen Zeiten an allen Orten“);
• die Anwendung einer wirtschaftlichen Sichtweise, die über die Beurteilung kurzfristiger Machbarkeitskriterien hinausgeht und diese in einen weiteren gesellschaftlichen Beurteilungsrahmen einbettet und
z.B. die „Kosten unterlassener Sozialpolitik“ (Fouarge, Didier: Costs of non-social policy: towards an economic framework of quality social policies and the costs of not having them. Report for the European Commission; Brussels 2003; http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/2003/jan/costofnonsoc_
final_en.pdf) einbezieht;
• die Uminterpretation von Produktivität als eine Angelegenheit sozialer Produktivität (s. Bericht der Arbeitsgruppe 1), des Management als soziales Management und so weiter.
Es sollte betont werden, dass Odile Quintin in ihrer Rede auf viele dieser Momente Bezug genommen hat,
und auf Kriterien für Dienste von allgemeinem Interesse wie insbesondere Solidarität und gleich(berechtigt)e
Zugänglichkeit hingewiesen hat – von hieraus hat sie dann auch die Brauchbarkeit der Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nicht-wirtschaftlichen Diensten in Frage gestellt.
Rückblickend ist die wichtigste Besonderheit während der Konferenz wohl von Eric Le Page gemacht worden, der auf einen scheinbar sehr traditionellen Aspekt hinwies. Gleichwohl ist aber der Hinweis auf eben
Bürgerrechte (citizenship) gerade im Zusammenhang mit personenbezogenen gemeinwohlorientierten Sozialdiensten – seien es solche wirtschaftlichen oder nicht-wirtschaftlichen Charakters – weit „moderner“
als irgendein anderer Anspruch, bei dem Modernisierung und Moderne auf Prinzipien der Marktgesellschaft beschränkt ist. Er bemerkte: „Anhand dieser Beispiele kann beobachtet werden, wie der Gesetzgeber nach und nach vom Konzept des „Schutzes gefährdeter Personen“ abkommt und sich hin zu einem
Verständnis von „Hilfe für Bürger in einer schwierigen Lage“ bewegt.“ In Verbindung mit seinen weiteren
Ausführungen zu „Befähigung zum (aktiven) Handeln“ kann dies durchaus im Sinn einer Herausforderung
an die Gesellschaft verstanden werden, gemeinwohlorientierte soziale Dienste als Dienste an der Gesellschaft zu definieren: sie dienen auch der Aufrechterhaltung gesellschaftlicher Offenheit gegenüber Unterschieden.
Peter Herrmann
Abschließende Bemerkungen
Die Absicht des Berichtes bestand nicht darin, dem Leser eine Art Protokoll vorzulegen, sondern darin, einige Anregungen zu vermitteln – ausgehend von der Erfahrung der Debatten während der letzten Jahre und
des Zusammentreffens mit den Expertinnen und Experten aus unterschiedlichen Bereichen während der
11/2 Tage. Der Fortschritt, der gemacht wurde – durch die Diskussion der anstehenden Themen sowie in
der Verfechtung sozialer Dienste als Dienste von allgemeinem Interesse – erfordert nun einigen Mut bei der
Suche nach neuen Lösungen. Dabei muss der Ausgangspunkt darin bestehen, solche Dienste vor allem mit
Blick auf das gesamte Unternehmen Europa einzuordnen, anstatt sie nur im Rahmen der Beachtung der Regeln des Binnenmarktes zu sehen.
Für diese vor uns liegenden weiteren Schritte sind Vertrauen und Offenheit zentrale Werte.
Drei provozierende Fragen und Herausforderungen seien an den Schluss gestellt:
1. Personenbezogene gemeinwohlorientierte soziale Dienste und ihre Anbieter haben ihre „Besonderheit“
unter Beweis zu stellen. Betrachtet man die Bemühungen von Anbietern von Diensten, sich als „bessere
Marktanbieter“ unter Beweis zu stellen, so ist zu bezweifeln, dass sie damit einer Lösung näher kommen
– sei es von ihrer eigenen Perspektive oder jener der Nutzerinnen und Nutzer gesehen. Für diese Dienste gibt es keinen wirklichen Markt und Anbieter können nicht als Marktakteure handeln, da die Besonderheit eine besondere öffentlich-sozial-private Verantwortung erfordert.12
2. Ein jedes ESM muss akzeptieren, dass ein „funktionaler Unternehmensbegriff“, wie er bei Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes zu Diensten von allgemeinem Interesse üblicherweise verwendet
wird, es nicht obsolet macht, eine politische Entscheidung zu treffen. Mit Blick auf gemeinwohlorientierte (soziale) Dienste bedeutet dies, dass der genannte Begriff durch einen funktionalen Begriff dieser
Dienste zu ergänzen ist. Entscheidend ist dann, zunächst das Gemeinwohl zu definieren. Generell ist es
auf sozial-ökonomische bzw. soziale Sicherheit („soziale Rechte“), gesellschaftliche Integration, Befähigung zum (aktiven) Handeln und Kohäsion gerichtet. Erst dann können soziale Dienste von diesem Gemeinwohl ausgehend definiert werden.
3. Vor diesem Hintergrund kann dann die Frage gestellt werden, wer denn tatsächlich die am besten geeigneten „Anbieter“ solcher Dienste sind. Nach der Definition des Gemeinwohls müssen die Verfechter der
„Wettbewerbsregeln“ anerkennen, dass es andere Regeln und Anforderungen gibt, als nur diejenigen der
wirtschaftlichen Kostengünstigkeit. Wie Frank Schulz-Nieswandt aufgezeigt hat, „[hat] das ökonomische
Subsystem als marktwirtschaftlicher Allokationsraum [...] einen Entwicklungsvorsprung und dominiert
in Form des Wettbewerbsregimes das ganze Geschehen.“ Aber unabhängig von seiner Vorrangstellung
ist dieser Allokationsmechanismus nur ein gesellschaftliches Subsystem – und wie die Präsentation ebenfalls klar machte, kann und sollte es als solches auch umstritten sein.
In jedem Fall erfordert die Komplexität des Themas, die Bedeutung und Rolle der Offenen Methode der
Koordinierung mit Bezug auf die gemeinwohlorientierten sozialen Dienste zu bestimmen, was nicht nur in
Arbeitsgruppe 2 diskutiert wurde. Und sicherlich ist es darüber hinausgehend auch überlegenswert, die
Komplexität der Aufgabe mit einem Ansatz der Beurteilung zu beantworten, der angemessener ist als bisher. Ein Vorschlag, der auch aus dieser Arbeitsgruppe kam, nämlich die Einrichtung einer „Europäischen
Stiftung, eines Forums oder einer Akademie zur Qualität sozialer Dienste“, mag hier in die richtige Richtung
weisen.
12 Was
weit über das gegenwärtig diskutierte Konzept der „Sozialen Verantwortung von Unternehmen“ und „Öffentlich-privaten Partnerschaften“ hinausgeht.
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Zentrale Aspekte
VI. Konferenzdokument
Zentrale Aspekte, die besonders berücksichtigt und
vertieft werden müssen1
[Originalsprache: englisch]
In diesem Dokument werden zentrale Themen aufgezeigt, die im Abschlussplenum der Konferenz vorgetragen wurden. Darüber hinaus werden sowohl in den Berichten der einzelnen Arbeitsgruppen als auch im
Gesamtbericht über die Konferenz die wesentlichen Diskussionspunkte ausführlicher dargelegt, wobei auch
die in den Arbeitsgruppen und auf den Plenarsitzungen vorgebrachten widersprüchlichen Auffassungen
Berücksichtigung finden.
Die Konferenz wurde gemeinsam vom deutschen Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, der Plattform der Europäischen Nichtregierungsorganisationen im sozialen Bereich (Platform of European Social NGOs) und dem Observatorium für die Entwicklung der sozialen Dienste in Europa mit Unterstützung der Europäischen Kommission (Generaldirektion Beschäftigung und Soziales) organisiert. Die Konferenz
brachte Expertinnen und Experten aus allen 25 Mitgliedstaaten der Europäischen Union zusammen, insbesondere Vertreterinnen und Vertreter der zuständigen Ministerien und sonstigen öffentlichen Einrichtungen, der
Europäischen Kommission und weiterer EU-Institutionen, von nationalen Nichtregierungsorganisationen und
europäischen NRO-Netzwerken, von regionalen und lokalen Behörden sowie auch Wissenschaftler.
Spezifische Merkmale von gemeinwohlorientierten sozialen Diensten
Gemeinwohlorientierte soziale Dienste sind integraler Bestandteil der Kategorie „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“, da sie mit diesen die allgemeinen, aus der Anerkennung der Grundrechte hergeleiteten Werte gemein haben und auch auf denselben allgemeinen Grundsätzen wie diese beruhen, zum Beispiel
Universalität, Gewährleistung des Zugangs, Kontinuität, Qualität, Teilhabe der Nutzer, erschwinglicher
Preis und Transparenz.
Andererseits weisen soziale Dienste von allgemeinem Interesse spezifische Merkmale auf, durch die sie sich
von anderen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse (im Sinne der EU-Gesetzgebung) wie den Netzwerkindustrien unterscheiden.
Gemeinwohlorientierte soziale Dienste leisten einen Beitrag zur Förderung des sozialen Zusammenhalts wie
auch zur Durchsetzung der sozialen Rechte der einzelnen Nutzerinnen und Nutzer und damit zur Verwirklichung von zwei vorrangigen Zielen der Systeme des Sozialschutzes.
Zu den besonderen Merkmalen von gemeinwohlorientierten sozialen Diensten zählen u.a. folgende Merkmale:
• Sie verfolgen das Ziel der konkreten Umsetzung der Grundrechte, insbesondere der sozialen Rechte, sowie der Schaffung von Chancengleichheit, insbesondere für Menschen, die mit Schwierigkeiten und Hindernissen beim Zugang zu und bei der Wahrnehmung dieser Rechte konfrontiert sind.
• Sie stützen sich auf bestimmte Grundsätze, nämlich die Anerkennung der Bedeutung der Menschenwürde, der Solidarität, der sozialen Gerechtigkeit, des sozialen Zusammenhalts und Wohlstands, der Entwicklung von sozialem Kapital, der Stärkung der Handlungskompetenzen und der Teilhabe der Nutzerinnen und Nutzer an der Gestaltung, Erbringung und Evaluierung von sozialen Diensten.
• Sie reagieren auf soziale Bedürfnisse und gesellschaftliche Defizite, die der Markt nicht in angemessener
Weise abdecken kann – oder die möglicherweise durch bestimmte Marktstrukturen erst entstehen. Sie
erfüllen somit öffentliche Aufgaben, die sich aus dem Grundsatz des allgemeinen Interesses ergeben.
1
Übersetzung vom Englischen ins Deutsche: Hans-Georg Bongarts, Fremdsprachendienst der Landesregierung Nordrhein-Westfalen
83
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Zentrale Aspekte
• Sie sind demzufolge wirkungsvolle Werkzeuge für die angemessene Umsetzung öffentlicher Politik auf
den Gebieten des Sozialschutzes, der Nicht-Diskriminierung, der Solidarität und der Bekämpfung von
Armut und Ausgrenzung auf lokaler, regionaler, nationaler und europäischer Ebene.
Die Erbringung sozialer Dienste und der Markt
• Gemeinwohlorientierte soziale Dienste können von unterschiedlichen Anbietern erbracht werden – von
öffentlichen, von kommerziellen und von frei-gemeinnützigen Anbietern. Sie alle weisen spezifische
Stärken und Schwächen auf.
• Ein differenziert strukturierter sozialer Dienstleistungssektor kann die jeweiligen Vorteile der unterschiedlichen Anbieter effizient miteinander kombinieren und den Nutzerinnen und Nutzern gleichzeitig
eine ausreichende Auswahl gewährleisten – und ihnen hierdurch eine aktive Einflussnahme auf die Entwicklung des sozialen Dienstleistungssektors entsprechend ihren Bedürfnissen und Präferenzen ermöglichen.
• Ein erheblicher Teil der sozialen Dienste von allgemeinem Interesse wird von frei-gemeinnützigen Organisationen der Wohlfahrtspflege erbracht, die vielfach durch ehrenamtliche Helferinnen und Helfer
sowie Spenden unterstützt werden. Durch diese Formen der Unterstützung kommt ihnen eine besondere Rolle bei der Förderung von Solidarität und aktiver Bürgerbeteiligung zu.
• Gestützt auf die oben erwähnten Werte bieten frei-gemeinnützige Träger der Wohlfahrtspflege, die soziale Dienste erbringen, den Menschen häufig umfassende Dienstleistungen auf der Grundlage eines ganzheitlichen Konzepts mit dem Ziel an, bei der Erbringung von Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen
die Wahrung der Menschenrechte und insbesondere der sozialen Rechte zu fördern. Durch ihren Einsatz
für die Achtung der Rechte der Nutzerinnen und Nutzer und durch die Förderung der Nutzerbeteiligung
leisten sie einen wichtigen Beitrag zur partizipativen Demokratie.
• Es besteht somit ein enger und entscheidender Zusammenhang zwischen der Natur, den Leitbildern und
den Handlungsweisen der Anbieter sozialer Dienste auf der einen Seite und der Qualität der von ihnen
angebotenen Dienstleistungen auf der anderen, insbesondere im Hinblick auf die Bedürfnisse der Nutzerinnen und Nutzer.
• Die Kosten der gemeinwohlorientierten sozialen Dienste können und sollten nicht von einzelnen Nutzern, insbesondere nicht von solchen in wirtschaftlich schwieriger Lage, getragen werden – was notwendigerweise eine Finanzierung durch die öffentliche Hand und/oder eine Kostendeckung über solidarische
Systeme erforderlich macht.
Modernisierung
Vor allem in den neuen Mitgliedstaaten der Europäischen Union stehen soziale Dienstleistungen im Kontext
eines anhaltenden und tiefgreifenden Wandels in den europäischen Gesellschaften, was auch die sich verändernden Bedürfnisse der Nutzer sozialer Dienste einschließt. Dies gilt ebenfalls für die Reformen der verschiedenen Komponenten der Sozialschutzsysteme.
Der Begriff der „Modernisierung“ wird im allgemeinen mit Reformen in Verbindung gebracht, die ausschließlich oder doch in erster Linie auf der Annahme beruhen, dass eine dringende Notwendigkeit besteht,
Kosten zu senken, um die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen zu sichern. Es ist jedoch ein Modernisierungskonzept vonnöten, das sich an dem Ziel der Gewährleistung qualitativ hochwertiger und effizienter
sozialer Dienste orientiert und das die Bedürfnisse der Menschen sowie die Grundwerte und übergeordneten Ziele der Gesellschaft – wie soziale Rechte, soziale Gerechtigkeit, sozialer Zusammenhalt und eine ausgewogene gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung – in den Mittelpunkt stellt.
Dieses Verständnis von der Modernisierung gemeinwohlorientierter sozialer Dienste erfordert eine die auf
Qualität und Effizienz ausgerichtete Modernisierung gleichermaßen der sozialen Dienste selbst als auch des
öffentlichen Umfelds, das die Rahmenbedingungen für diese Dienstleistungen bestimmt und in dem diese
Leistungen erbracht werden.
Zentrale Aspekte
Qualität
Qualität ist der Schlüssel für die Verbesserung der Effektivität und Effizienz von gemeinwohlorientierten
sozialen Diensten sowie deren Akzeptanz für ihre Nutzerinnen und Nutzer und Kostenträger. Zu den wesentlichen Qualitätsmerkmalen zählen: Konzentration auf die Bedürfnisse der Menschen, die Fähigkeit der
Leistungsanbieter, sich auf veränderte Bedürfnisse der Nutzerinnen und Nutzer einzustellen, Transparenz
gegenüber Öffentlichkeit und Behörden, institutionalisierte Möglichkeiten der Mitbestimmung der Nutzerinnen und Nutzer mit geeigneten Strukturen der Einbeziehung repräsentativer Nutzerorganisationen in
die Konzeption, Kontrolle und Bewertung sozialer Dienste, angemessene Beschwerdemechanismen, Kompetenz der Fachkräfte und ehrenamtlichen Helfer, Kontinuität, eine die Entwicklung von engen Beziehungen und von sozialem Kapital fördernde Verlässlichkeit sowie ganzheitliche und auf die Nutzerin bzw. den
Nutzer zugeschnittene Konzepte.
Qualität hängt wesentlich davon ab, dass der öffentliche Sektor ein förderliches Umfeld schafft, insbesondere durch geeignete Gesetze und Vorschriften, Finanzierungsbedingungen und steuerliche Möglichkeiten,
Schaffung erforderlicher strukturelle Bedingungen, Anreize für Engagement und Investitionen von Organisationen und Privatpersonen sowie Anerkennung von beispielhaften Leistungen und Ergebnissen.
Qualitätsmanagement sollte auf einvernehmlich festgelegten messbaren Standards basieren und unter Anwendung objektiver Bewertungsmethoden durchgeführt werden, wobei alle relevanten Akteure einzubeziehen sind. Es hat den Anschein, dass derzeit noch ein gewisser Aufholbedarf im Hinblick auf die Definition
und Messung von Qualität besteht. Es ist noch nicht abschließend geklärt, wie, durch wen und auf welcher
Ebene dies geschehen sollte.
Spannungsfeld: Soziale Dienste im EU-Kontext
Die Ziele und Grundsätze des EU-Kontexte für Dienstleistungen von allgemeinem (wirtschaftlichen) Interesse und sprachlicher Duktus spiegeln ein Grundkonzept wider, das im wesentlichen auf ökonomischen
Leistungskriterien beruht. Die Konferenz hat gezeigt, dass dieser Ansatz den gemeinwohlorientierten sozialen Diensten nicht gerecht wird und deshalb in dieser Form nicht in vollem Umfang auf die Wirklichkeit
sozialer Dienste in der gesamten Europäischen Union anwendbar ist. Dies gilt zum Beispiel für die Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nicht wirtschaftlichen Diensten und den Primat der Kriterien Produktivität und Kosteneffizienz.
Dies mag letztlich den Schluss nahe legen, dass der spezifische Charakter des Sektors der gemeinwohlorientierten sozialen Dienste rechtlich explizit anerkannt werden müsse und damit dem sozialen Dienstleistungssektor eine eigene Identität zuzusprechen wäre. Damit könne eine in geeigneter Weise modulierte Anwendung von marktwirtschaftlichen und wettbewerbsrechtlichen Vorschriften, die sich an den Bedürfnissen
der Nutzerinnen und Nutzer wie an Qualitätsaspekten orientiert, erheblich einfacher durchzuführen sein
und würde zugleich mehr Rechtssicherheit bieten.
Verändert sich die Rolle des Staates?
Die Rollen, die jeweils dem Staat und anderen beteiligten Akteuren zukommen, unterliegen gegenwärtig einem tiefgreifenden Wandel, insbesondere im Hinblick auf die Zuständigkeit für die Wahrung der Grundrechte, die Verantwortung für die Festlegung der Beziehungen zwischen den verschiedenen Komponenten der
Systeme des Sozialschutzes sowie der Verpflichtung zur Schaffung eines Umfeldes, durch das ein reibungsloses Funktionieren gemeinwohlorientierter sozialer Dienste einschließlich ihrer angemessenen Bewertung
gewährleistet wird. Trotz umfangreicher gesetzlicher Bestimmungen und Regelungen gibt es neue und bislang ungelöste Spannungen, widerstreitende Interessen und Konflikte zwischen den verschiedenen Ebenen
in der europäischen Gesellschaft – und zwar zwischen der lokalen, der regionalen, der nationalen und der
EU-Ebene.
Diese Unsicherheiten, die verschiedene Aspekte der rechtlichen Zuständigkeit und der politischen Verantwortung betreffen, müssen in erster Linie durch einen konstruktiven Dialog unter Einbeziehung aller Akteure angegangen werden.
85
86
Zentrale Aspekte
Die umfassende Beteiligung der Zivilgesellschaft an der Gestaltung der Zukunft der gemeinwohlorientierten
sozialen Dienste als Eckpfeiler des Europäischen Sozialmodells ist von entscheidender Bedeutung und muss
deshalb durch einen strukturierten zivilen Dialog mit den zuständigen öffentlichen Organen und Stellen auf
allen Ebenen gewährleistet werden. Diese Herangehensweise wäre ein herausragendes und nachahmenswertes Beispiel für die konkrete Anwendung des Art. I-46 (Grundsatz der partizipativen Demokratie) des
„Verfassungsvertrags für die Europäische Union“.
Beteiligung an EU-Verfahren
Aufgrund der spezifischen Natur, der Werte, Ziele und Verfahren der gemeinwohlorientierten sozialen
Dienste wird davon ausgegangen, dass alle betroffenen Akteure – und insbesondere die in der Sozialpolitik
tätigen Nichtregierungsorganisationen – in die Erarbeitung der „Mitteilung der Kommission über Sozialund Gesundheitsdienstleistungen in der Europäischen Union“ fortlaufend einzubeziehen sind – selbstverständlich ohne dass hierdurch die Autonomie und Verantwortlichkeit der Kommission eingeschränkt
wird.
Der Grundsatz der partizipativen Demokratie in der Europäischen Union bedeutet überdies, dass die betroffenen Akteure, in diesem Zusammenhang also insbesondere die Anbieter und Nutzerinnen bzw. Nutzer sozialer Dienste, auch intensiv in sämtliche wichtigen EU-Verfahren einbezogen werden, die unmittelbar oder
mittelbar Einfluss auf die gemeinwohlorientierten sozialen Dienste und deren Entwicklung haben.
Dies schließt die Verantwortung der Mitgliedstaaten der Europäischen Union ein, sich auf nationaler Ebene
in einem breit angelegten Dialog mit der Zivilgesellschaft über die einzunehmenden Positionierungen zu
den verschiedenen diesbezüglichen EU-Verfahren zu beraten.
Brüssel, 6. Juli 2004
Conference
“Social Services of General Interest
in the European Union –
Assessing their Specificities,
Potential and Needs”
Table of contents
Table of contents
I. Introduction
II. Documents preparing the conference
II. a) Agenda
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. b) Themes and Questions for working groups
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
95
97
III. Presentations in the plenary
Odile Quintin, Director General, European Commission – Employment and Social
Affairs Directorate-General, Brussels, Belgium
„Social services“: the need for a better understanding in order to look to the future
. . . . . . . . . . . . . . .
Anne-Sophie Parent, President, Platform of European Social NGO‘s, Brussels, Belgium
Social services of general interest: the perspective of social NGOs . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . .
106
. . . . . . . . . . . .
108
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
110
Anne Houtman / Jérôme Vignon, Stellvertretende Kabinettschefin bei Kommissionspräsident Romano Prodi, Europäische Kommission, Brussels, Belgium /
Director, Social Protection and Social Integration, Directorate-General for Employment
and Social Affairs, Brussels, Belgium
The role of competition and internal market policies with regard to Services of
General Economic Interest . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Prof. Bernard Enjolras, Institute for Social Research, Oslo, Norway
General interest and social services in the European Union . . . . . . . .
103
Prof. Frank Schulz-Nieswandt, University of Cologne, Cologne, Germany
Social Services of General Interest in the EU – between recognition of national
arrangements and the need for modernisation under EU law . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
Eric Le Page, Foyer d‘Accueil Chartrain (FAC), Chartres/Fédération nationale des
associations d‘accueil et de réinsertion sociale (FNARS), Paris, France
User participation in social welfare services of general interest . . . . . . . . . . . . . . . .
Peter Ruhenstroth-Bauer, State Secretary, Federal Ministry for Family Affairs,
Senior Citizens, Women and Youth (BMFSFJ), Berlin, Germany
The European situation of social services from a national point of view . . . . . . . . .
115
. . . . . . . . . . . . . . . .
125
. . . . . . . . . . . . . . . . .
128
Drs. Theo Langejan, Chairman of the Social Protection Committee/Ministry of Social
Affairs and Employment (MSZW), The Hague, The Netherlands
Systems of Social Protection and Social Services: the role of Member States . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . .
132
91
92
Table of contents
IV. Reports from the working groups
Working group 1
Katrin Hugendubel, Social Affairs Officer, solidar, Brussels, Belgium
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Working group 2
Albert Brandstätter, General Secretary, Eurodiaconia, Brussels, Belgium /
Dr. Stephanie Scholz, European Officer, Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche
in Deutschland (EKD), Berlin, Germany and Eurodiaconia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Working group 3
David Lopez, Officer for international relations La ligue de l‘enseignement,
Paris, France, La ligue de l‘enseignement, Paris, France . . . . . . . . . . . . . . . . .
135
. . . . . . . . . . .
139
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
145
V. General report
Dr. Peter Herrmann, European Social Action Network (ESAN), Lille, France und European
Social, Organisational and Science Consultancy (ESOSC), Aghabullogue, Ireland . . . . . . . . . .
. . . . . . . .
149
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
161
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
243
VI. Conference document
Key issues to be taken into account and further explored .
Introductory presentation in the three working groups .
Bozen/Bolzano, Italy and Klaudia Resch, Bund der Genossenschaften Südtirols/
Lega Provinciale delle Cooperative di Bolzano LEGACOOPBUND, Bozen/Bolzano, Italy
. . . . . . . . . . . .
Tania Davies, CREATE – Portsmouth Housing Association, Portsmouth, United Kingdom
Peter Hell, Caritasverband für die Diözese Augsburg, Augsburg, Germany
. . . . . . . . . .
249
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
252
Vítor Melícias Lopes, União das Misericórdias Portuguesas (UMP), Lisbon, Portugal
Kristi Pääsuke, Caritas Estonia, Tallinn, Estonia .
243
. . . . . . . . . . . . .
260
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
263
VIII. List of participants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
I. Introduction
I. Introduction
On the 28th and 29th of June 2004, the German Federal Ministry for Family Affairs, Senior Citizens, Women
and Youth (Berlin/Bonn), the Observatory for the Development of Social Services in Europe, (Frankfurt am
Main), and the Platform of European Social NGOs (Brussels) organised, with the support of the European
Commission/Employment and Social Affairs Directorate-General, the conference “Social Services of General Interest in the European Union – Assessing their Specificities, Potential and Needs”.
The conference brought together about 180 experts from concerned government departments and other public structures of Member States of the EU, from the European Commission, the European Parliament, the
European Social and Economic Committee, the Committee of the Regions, from national NGOs and European NGO networks in the social and health sector as well as from central associations of regional and local
authorities. The large number of participants and strong interest in the discussions and results of the conference testify to the remaining crucial importance of the issue for a wide range of stakeholders.
The conference tied in with the recommendations of the conference on “Social Services as Services of General Interest in the EU – Objectives, Responsibilities and Conditions”, of September 2003 in Berlin. It was
closely linked to the European Commission’s White Paper on services of general interest (COM (2004) 374
final), submitted in May 2004. It focused on the objectives, the specificities, the potential as well as the modernisation of social services of general interest in the Member States of the EU. The conference assessed the
conditions at national and EU level necessary for the effective and efficient operating of social services of
general interest and came up with conclusions and recommendations to the European Commission and other decision makers at EU and national levels.
This conference documentation contains the lists of themes and questions for the working groups distributed prior to the conference (cf. II.), the speeches given in the plenary sessions (cf. III.), the reports from the
working groups (cf. IV.), the general report (cf. V.) and the conference document “Key issues to be taken into account and further explored” (cf. VI.). All speeches and reports are published in the three working languages, the introductory presentations in the working groups (cf. VII.) in the language of the talk. An English summary is added insofar the introductory presentations were given in French or German.
The Observatory for the Development of Social Services in Europe is grateful to the co-organisers of the conference for the close cooperation, their valuable input as well as for their financial support in preparing, organising and documenting the conference.
The organisers are confident that this conference has given significant impetus to the development of services of general interest in the social and health sector, to an improved knowledge and understanding in this
regard – both within and among the organisations and institutions represented at the conference and as an
active contribution to current and future discussions at European level – as well as with regard to a continued dialogue between all relevant stakeholders. This especially holds for the preparation of the Communication on social and health services of general interest to be submitted by the European Commission in the
course of 2005 other topic-related processes.
Frankfurt am Main, 28 September 2004
93
Agenda
II. Documents preparing the conference
II. a) Agenda
Monday, 28thJune 2004
11:45 – 14:00
Registration
14:30 – 17:00
Plenary session
Chair:
Prof. Philippe HERZOG, Confrontations Europe, Montreuil / Rapporteur of the Committee
on Economic and Monetary Affairs of the European Parliament on the Green Paper on
services of general interest
Odile QUINTIN, Director General, European Commission – Directorate-General Employment and Social Affairs, Brussels
“Looking to the future: the need for a better understanding of social services of general interest and further action”
Anne-Sophie PARENT, President, Platform of European Social NGOs, Brussels “Social
services of general interest: the perspective of social NGOs”
Anne HOUTMANN, Deputy Head of Cabinet of President Romano Prodi, European Commission, Brussels
“EU rules on competition and the internal market: what impact on social services?”
Questions and feedback by participants
Prof. Bernard ENJOLRAS, Institutt for samfunnsforskning (ISF)/Institute for Social Research
(ISF), Oslo
“An outline of the general interest and social services in the EU”
Prof. Frank SCHULZ-NIESWANDT, Universität of Cologne, Cologne
“Future requirements for modernized social services of general interest as core element of
the national social protection systems”
Questions and exchange of views by participants
Eric Le PAGE, Foyer d’Accueil Chartrain (FAC), Chartres/Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale (FNARS), Paris
“User participation in social welfare services of general interest”
17:00 – 18:30h Working groups 1-3
Presentation of the main topics
Introductory presentations in the three working groups
Andrea DABERTO, Cooperativa sociale/Sozialgenossenschaft OASIS und Klaudia RESCH,
Lega provinciale cooperative Bolzano/Bund der Genossenschaften Südtirols (Legacoopbund), both Bolzano/Bozen [I]
Tania DAVIES, CREATE – Portsmouth Housing Association, Portsmouth [GB]
Peter HELL, Caritasverband für die Diözese Augsburg, Augsburg [D]
Vítor MELÍCIAS LOPES, União das Misericórdias Portuguesas (UMP), Lissabon [P]
Kristi PÄÄSUKE, Caritas Estonia, Tallinn [EST]
Discussion of the issues and questions for working groups
19:45
Dinner
95
96
Agenda
Tuesday, 29th June 2004
08:45 – 09:00
Registration
09:00 – 12:00
Working gropus 1-3 (continuation)
Discussion of the issues and questions for working groups
Preparation of results
12:00 – 13:30
Lunch
13:30 – 16:00
Abschlussplenum
Chair:
Dr. Bernhard SPIEGEL, Austrian member of the Social Protection Committee / Federal
Ministry for Social Security, Generations and Consumer Protection (BMSG), Vienna
Peter RUHENSTROTH-BAUER State Secretary, Federal Ministry for Family Affairs, Senior
Citizens, Women and Youth (BMFSFJ), Berlin
“The EU debate on social services from a national perspective”
Drs. Theo LANGEJAN, Chairman of the Social Protection Committee / Ministry of Social
Affairs and Employment (MSZW), The Hague
“Social services and social protection systems: the role of Member States”
Presentation of working group reports
Exchange of views related to the working group reports
Chair:
Dirk JARRÉ, Vice President, Platform of European Social NGOs, Brussels
Conclusions and recommendations: Agreed requests and expectations of participating organisations with regard to the follow-up process of the White Paper on services of general
interest and other topic-related activities of the European Commission
Concluding remarks by the European Commission and the European social NGOs with
reference to further work on social services of general interest
a
Working Groups
II. b) Themes and Questions for working groups
Working Group 1
The role of social services in the European Social Model and related issues
I) Defining social services and the general interest
II) Comparing social and health services
I) Defining social services and the general interest
1. How is the concept of ‘general interest’ (intérêt général/Gemeinwohl) understood in different EU
member states?
2. General interest and social services
a. What are the key elements of the ‘general interest’ in relation to social services?
b. What are appropriate missions of general interest to be defined by Member States prior to conferring the delivery to providers of social and health services?
c. In what way do EU member states confer a mission of general interest to providers of social and
health services?
d. How can the diversity of general interest misssions in social services in the different EU Member
States be best acknowledged?
e. In which way general interest missions are being taken into account at the EU-level?
3. What characteristics of social services of general interest (SGI) are necessary in order for them to
fulfil their missions? Including:
a. What is the relation between social services and social protection systems in different countries?
b. What is their role in promoting social and territorial cohesion?
c. What is specific about the way social services are organised in the EU Member States?
d. What are the important elements of social service provision which are crucial for effective delivery
of social services?
e. What is specific about the way social services are financed in different countries?
f. What differentiates the users of social services from the users of other SGIs?
4. Which of these characteristics of social services leads to the need for special consideration of social
SGIs in regulation concerning them? How could the EU better take into account the specific nature
of social services (given the lack of a Treaty provision regarding this)?
5. What are possible solutions to the problems caused by the ‘economic’ vs ‘non-economic’ distinction
(with a dynamic evolving borderline between these two types) on which the application of EU competition and state aid rules is based?
97
98
Working Groups
II) Comparing social and health services
6. Taking into account the specific chapter 4.4 dedicated to social and health services in the White Paper
on Services of General Interest:
a. What are the common characteristics of social and health services of general interest (e.g. related
to their role as key elements of the social protection system)?
b. Can we identify aspects/features or specific types of social services on the one hand and health
services on the other which would justify a differentiated treatment?
7. Within the field of social services could a differentiated treatment for certain categories of social
services be necessary? Should the European Commission further distinguish sub-sectors of social
services?
All working groups are invited to identify – as a general task – aspects to be addressed in a Commission Communication on Social and health services of general interest.
Working Groups
Working Group 2
Delivery of quality social services matching people’s needs
I) Quality in social services
II) Social service monitoring and evaluation
I) Quality in social services
General principles and quality guidelines
1. Which of the general principles and quality guidelines set out in the Green Paper on Services of
General Interest (esp. availability; equal access; universality; affordability; continuity; participation;
transparency) can and should be applied to social services, too?
2. Compared to the network industries or other services of general economic interest, should a differentiated understanding of the above-mentioned principles and quality guidelines be developed or can
they be applied in the same way to social services?
Specific quality guidelines
3. Equal access/accessibility: What is necessary in order to guarantee equal access to social services?
4. Participation: How far is users’ participation in the development and the evaluation of services already
implemented by social service providers? How can participation be further encouraged? Is there a role
for the EU in this area?
Changing contexts and quality social services
5. What impact are changes in the social, economic, or political environment having on the ability of
providers to guarantee the quality of social services?
6. Within this changing environment, what conditions are necessary in order to enable providers of
social services to effectively implement quality guidelines and principles? What guarantees or minimum quality requirements do they need given the increasing use of public-private partnerships for
social service provision?
II) Social services monitoring and evaluation
7. What should be the aims of monitoring and evaluation of social services of general interest? Which
aspects of service provision need to be monitored and evaluated?
8. Who should be responsible for monitoring and evaluation? Should there be a system of monitoring
and assessment of social and health services, or aspects of them, at the European level? If so, what
kind of instruments could be used for monitoring and assessment at EU level?
9. Is there a role for the Open Method of Coordination for the field of social services of general interest?
99
100
Working Groups
Working Group 3
Improving the framework conditions for social services
I) Social service development in changing environments
II) Aiming at greater certainty and sustainability
I) Social service development in changing environments
1. What key impacts is the changing environment (especially the modernisation of social protection
systems and increasing use of public-private partnerships for the provision of services) having on the
organisation, financing and delivery of social services in different EU countries? What strategies can
service providers adopt to successfully and pro-actively adapt to the changing environment?
2. What does ‘modernisation’ mean for social services (for providers and users)? How can social services providers and users participate in the development of a broad consensual process of change and
adaptation?
3. How could the EU legal and political framework better take into account the challenges related to the
modernisation of social services?
II)
Aiming at greater certainty and sustainability
4. What are the main issues and problems in relation to the EU legal framework which cause legal uncertainty and could affect social services’ organisation, provision, and financing? Do these affect the
quality of social services and their ability to fulfil their missions, and if so how?
5. What are possible solutions to these? What kind of action is needed at the EU level to adequately take
into account the specific characteristics of social SGIs and their users?
6. Who defines the methods of financing and compensation of public interest obligations? Would any
additional competence be useful at EU level with regard to the organisation, provision or financing of
social services? If so, what competence? Would more exchange of information and experience between
EU Member States on this issue be useful or desirable?
State aid
7. Is the ‘Monti package’ a satisfactory solution to the need for state aid rules with a high level of legal
certainty? Do certain types of social and health service providers need to be exempted from the application of state aid/competition rules? If so, why?
Internal market
8. How can the proper functioning of the internal market enable at the same time social and health
services of general interest to develop and modernise effectively? This especially relates to the exercise of the free movement of users (cross-border patient mobility) and the freedom of establishment
for organisations offering cross-country health and social services.
Public-private partnership
9. Taking into account the criteria set out in the ECJ Altmark-Trans ruling (24 July 2003):
a. Which problems might arise for social and health services from translating the requirements as to
the public procurement procedures (call for tenders; entrustment of provision) into national regulations?
Working Groups
b. How will the requirements set by Community rules or case-law affect public-private partnership
in social and health service provision as well as the relationship of local public authorities and
not-for profit organisations in the social and health sector?
c. What are the backwash effects on not-for profit providers of social services as to the assessment,
financing (methods of financing; pricing principles), and monitoring of the services they offer?
101
Odile Quintin
III. Presentations in the plenary
Odile Quintin
Director General, European Commission – Employment and Social Affairs Directorate-General,
Brussels, Belgium
“Social services”: the need for a better understanding in order
to look to the future1
Ladies and Gentlemen,
In these times of uncertainty regarding growth and employment, and with social exclusion continuing to be
all too present in Europe, the debate which has been opened at European level on services of general interest is a very important one. I would therefore like to thank the organisers of this conference: the German
Federal Ministry for Family Affairs, Senior Citizens, Women and Youth, the Social Platform and the Observatory for the Development of Social Services in Europe. The Commission strongly supports this initiative, and I am particularly honoured to open today’s event.
The crucial role of the social services in an enlarged Europe has been highlighted by the simultaneous
establishment of an extensive and varied body of case-law of the Court of Justice and the coordination of
employment and social welfare policies, including the fight against exclusion.
The social services are instruments of social and territorial cohesion, like the other services of general
interest, namely transport, electricity and telecommunications: they must, for example, provide affordable
access in all regions in order to promote social inclusion and tackle territorial, social and even ethnic discrimination. Cohesion policy, which will considerably benefit the new Member States, must promote the development of these services of general interest as a tool for economic recovery and balanced development.
But these services are also key social policy instruments: the public employment services provide personalised support in finding employment, and particularly in preventing long-term unemployment; the health
services take care of the population on the basis of universal access to high-quality healthcare; the social
welfare services take care of the most vulnerable members of society, whether dependent elderly persons,
persons with disabilities or those in precarious circumstances or extreme poverty.
These principles are enshrined in the Constitution which was adopted on 18 June. It states that “the Union
and the Member States [...] shall take care that such services operate on the basis of principles and conditions,
in particular economic and financial, which enable them to fulfil their missions”. At the beginning of a ratification process which has very high stakes, as we are all aware, such recognition gives the Union a further
legal means to ensure respect for these services of general interest.
The most recent joint reports on employment and inclusion highlighted their importance in all Member
States in guaranteeing fundamental social rights and achieving social policy objectives. Here the “open
methods of coordination” provide an original and effective framework for expanding the role of the social
services, and modernising them, based on the sharing of experience and best practice.
The Social Protection Committee was well aware of this, as it set up a working group specifically for this
issue. I welcome this initiative, as it will provide important support for the work we need to do following the
White Paper – I refer of course to the communication to be adopted by the Commission in 2005.
33 Translation
from French into English: Directorate General for Interpretation of the European Commission (SCIC)
103
104
Odile Quintin
However, going beyond these basic principles, we must recognise that many points have yet to be clarified.
What in fact is a “social service”? It is a concept which covers so many different practices, rules and areas
that it is now essential to look at this in detail. Employment agencies, basic social security schemes, hospitals, institutions for the elderly or for persons with disabilities, shelters for refugees, battered women or the
homeless, supplementary pension or healthcare schemes: these are “social services” which are required to
deal with very different issues in relation to the European debate on “services of general interest”.
First, the Court considered that some services were not “undertakings” within the meaning of the Treaty
and did not conduct economic activities: this is the case for compulsory basic social security schemes, which
are coordinated by the new Regulation No 883/2004. But the vast majority of other services must be considered to conduct economic activities, services which can be provided on a paying basis and under normal
market conditions.
Second, some of these services play an important part in the functioning of the internal market because of
their scale and the sums of money they manage: this is the case for social security institutions and social
welfare bodies in general. Others have only a very limited impact on intra-Community trade, such as institutions for the elderly. Others, doubtless the majority, belong to a grey area, as they have a Community dimension despite their sometimes modest size and essentially local role – the most obvious being those services
which operate in border areas.
Third, the range of legal forms which these services may take complicates matters further, although the
Court looks at the nature of the service itself. In certain countries, for example, private placement agencies
are responsible for general interest tasks such as support and assistance in finding employment. Insurance
undertakings carry out these tasks in the area of social protection, either basic or supplementary. In many
Member States the voluntary sector, being non-profit-making and relying on the work of volunteers, manages services of general interest which employ thousands of people and generate a large turnover. The
“social services” have therefore never been in the same situation as the network industries, where the tasks
of services of general interest were once confused with large state-owned companies operating in a monopoly position.
Some operators of these “social services” have therefore pointed out that the European framework is “biased”
in favour of these network industries and that less consideration is given to the specific nature of the social
services. This creates a situation of relative uncertainty, with many grey areas and in particular the feeling
that the majority of these services actually do conduct “economic activities” within the meaning of the
Treaty. This point was highlighted by the Social Platform in its contribution to the consultations on the Green
Paper.
Many suggestions were made in the course of these consultations, for example the definition of clear, precise
and transparent criteria which could be used to identify what a “social service” is and to determine the extent
to which a provision of the Treaty should be applied, for example in the area of state aid.
This is an interesting area for discussion, provided we focus on the nature, tasks and objectives of the
service itself, rather than on the legal status of the body providing the service or on how it is financed. Does
the fact of being non-profit-making therefore justify certain derogations or exemptions? Only if this is required by the nature of the service. In any case, the public authorities must then provide a clear and
transparent definition of the tasks and objectives of the service of general interest: they must not be allowed
simply to hide behind vague ‘social’ objectives.
Let us consider some criteria. The first possible criterion is that the service is provided in accordance with
a person’s needs, in order to ensure that one of his or her fundamental rights is respected, and independently of that person’s contribution. This is the solidarity criterion highlighted by the Court in the area of
social welfare.
The second possible criterion is that the social service is required to practise universality and equality in
relation to its users, and to ensure continuity of the service provided, in terms of time and space, in order
to fulfil a legitimate objective in the public interest, such as health protection. It must therefore comply with
a fixed rule stating clearly how the service is to be provided. The Court has thus recognised that the objective
of health protection justifies restrictions to the freedom to provide services, as it requires Member States to
Odile Quintin
plan the provision of healthcare, particularly hospital treatment, in those states and to regulate, sometimes
in detail, how healthcare providers must operate.
These are areas for discussion which can be examined in the course of the conference, as the debate is only
beginning. The Commission intends to take into account the opinions of all those involved in this sector, in
particular civil society, and the specific information they will be able to provide on the organisation and
modernisation of the social services in the Member States. All of this will inform the communication promised in the White Paper.
I would like to stress a further point: Europe has always been present in this area which involves many
policies as old as the Treaties themselves; however, those in the social field, and particularly in healthcare,
have often regarded Europe as an external entity which could not and should not intervene in their policies.
The Treaty provides that many areas involving the social services are primarily within the Member States’
jurisdiction. But Member States must comply with Community law when exercising this power. In the last
ten years or so, many rulings of the Court of Justice have shown that European integration also concerns the
social services: for example, Europe’s citizens cannot be prevented from moving around, asking for information, seeking the best service, including online services, and demanding maximum transparency from the
services of general interest.
We must now focus more on the social aspects of Europe, and our conference today is an important step in
this direction. Thanks to initiatives such as this one, we will be able to define how social services are to
feature and how they should be promoted at EU level. This is to be the subject of the 2005 communication,
which will, once again, take place following a consultation of all those concerned.
105
106
Anne-Sophie Parent
Anne-Sophie Parent
President, Platform of European Social NGO’s, Brussels, Belgium
Social services of general interest: the perspective of social NGOs
Ladies and Gentlemen,
1. As you probably know, this is now the second conference on social services of general interest, which the
Social Platform has been involved in organising. The first conference took place last September in Berlin. It
concluded that social services were alarmingly ignored in the EU debate, and strongly recommended that
this ‘terra incognita’ be better mapped. The conclusions stated that further understanding of the social
services sector must be developed at EU level. The Berlin conference also emphasised that social services
providers and users themselves have an indispensable role to play in carrying out this task.
2. I therefore have the greatest pleasure, in welcoming you to Brussels today to pursue the job we started
last September. The recent announcement of a Commission Communication on Social and Health Services
of General Interest for 2005, is a positive sign that the specificity and importance of social services for Europe have been grasped, and it provides a particular impetus to the work of this conference. This conference
shows that the need to ensure that social services can continue to fulfil their missions is being tackled. It is
also a result of a widespread understanding that the experience of social services providers, and users, must
be taken on board in defining what social services are, how they function, and what they need to function.
We are united here, from all over Europe, to voice our concerns and draw recommendations for the future
of social services in Europe, whatever sector or organisation we belong to.
3. The members of the Social Platform raised the need some time ago for the Platform to play an active part
in the debate on Services of General Interest. Its broad membership gives the Social Platform a particularly
interesting and representative position in the debate, as it includes social services providers, users groups,
as well as advocacy groups defending values and rights. Some Platform members bring together more than
one type of organisations. There is also a large diversity in terms of scale, as organisations represented in our
networks range from small grass-roots ones to large, well-known ones. The positions, which the Social Platform has developed represent a common understanding between these different types of organisations.
4. When we first started discussing this issue, the Social Platform acknowledged that social services of
general interest are not only services of general interest, but they are also a cornerstone of social protection systems. Furthermore, they contribute to fulfilling two core goals of the European Union: the implementation of fundamental rights, and the achievement of social and territorial cohesion. Social
services and social protection together are key elements of the European social model. Clearly, they cannot
just be treated like any other services.
5. Social services are a vital element of the kind of society that people in Europe wish to live in. The question
we are now faced with is, within this changing world, how can it be ensured that social services are able
to carry on doing their mission and to the highest possible quality? Over the next few days we will
discuss these questions in more depth, and consider what kind of action is needed from the EU, the member
states and other actors.
6. What do we expect, concretely?
First, we expect a deepened reflection on the future involvement of civil society, in shaping the future
of social services and social protection systems. The White Paper on Services of General Interest highlights the need for co-operation with civil society in developing understanding of the social services sector.
In the next few days we should consider how civil society participation can contribute to developing strategies for the future, including both users and providers’ views. This conference is a very positive beginning,
and this kind of co-operation is especially relevant now that we have a Constitution, which includes an article on ‘participatory democracy’. For NGOs, this article is an important step forward, which underlines
the crucial role that civil society has to play in shaping policy.
Anne-Sophie Parent
Second, we expect to achieve more clarity. It is often unclear what we mean by ‘social services’, and what
we mean by ‘general interest’. We hope to find ways of dealing with the problematic distinction between
‘economic’ and ‘non-economic’ services in the application of EU law. For social services this distinction is
very difficult to make, and we feel that the specific mission of social services is what matters, not the question whether they are economic or non-economic services. Different sector outlooks, different national systems and different languages can be obstacles to understanding when we are talking about such a complex
issue. This conference is an opportunity to discuss, to exchange and to enrich our own viewpoints and arrive
at common understandings as a basis for future work.
Third, we expect the conference to help broaden our vision. It should help us better understand how
social services can contribute to achieving the Lisbon goals and EU long term values and objectives (as
described in Article I-2 of the new Constitution), how they can contribute to guaranteeing fundamental rights
and social cohesion, and how they can help us meet the challenge of ongoing societal changes.
Fourth, there is the thorny issue of ‘modernisation’, of social services and social protection systems.
Modernisation must aim at ensuring a better adequacy between users’ needs and social protection schemes
by enhancing both the quality and cost efficiency of social service provision.
The new Constitution includes clauses, which will require that the guarantee of adequate social protection,
the fight against social exclusion, and anti-discrimination should be mainstreamed into all EU policies and
actions. This could have significant implications for the future of social services of general interest.
7. Finally, it is important to publicize progress made on all these points during the conference. In the
final session tomorrow, we will hopefully agree on some conclusions, which will mark the results of our
discussions and set pointers for our ongoing work on this issue.
8. Before I hand over the floor, I would like to thank our co-organisers – the German Ministry for Family
Affairs, Senior Citizens, Women and Youth, the Observatory for the Development of Social Services in Europe
and the European Commission – for their positive co-operation in this event, and the Observatory in particular for all their hard work in co-ordinating the organisational details. The Social Platform believes this
successful co-operation is an encouraging sign of the importance accorded to this issue, which bodes well
for the future.
9. I wish you all an enriching and fruitful conference.
107
108
Deputy Head of Cabinet of President Romano Prodi, European Commission, Brussels, Belgium / Director,
Social Protection and Social Integration, Directorate-General for Employment and Social Affairs
The role of competition and internal market policies with regard
to Services of General Economic Interest2
Dear Friends,
First of all, I have to pass on to you apologies from Anne Houtman for not being able to give this talk herself.
As you know, this is a subject close to her heart, and it is an understatement to say that, in the cabinet of
the Commission President, she is the driving force behind the discussion on the position of Services of
General Interest in the European Union. Nevertheless, we were able to agree on what we both consider to
be essential aspects in the discussion opened today by the Social Platform, with the assistance of the German
Government, with regard to the specific situation of Social Services of General Interest in the European
Union.
She would start with a warning. Community law, the context we have chosen for our discussion, does not
set the interests of the economy against social interests. Neither does it set the market, a place of private
interests, against the public and the public’s general interests. The Community framework, whilst recognising the pre-eminence of States, and therefore public authority, in the design and organisation of tasks of
general interest, does not rule out private companies taking on certain general interest activities, including,
of course, in the social sector.
But, beyond the Union’s legal neutrality with regard to the status of public-sector operators, the Union
strives to promote a constructive synergy between the “economic” and the “social”. That is the very heart of
the famous Lisbon triangle – macro-economics, employment and social protection – the driving force of
which, as you know, has also been Anne Houtman.
In other words, the dialogue that is being launched between those in charge of social services in the European Union, seldom represented as comprehensively as at this conference, will not make progress if we are
held back by our prejudices. If the “social” were in fact at odds with the “economic”, the promoters of the
former would be condemned to watch European integration from the sidelines, as the latter is largely concerned with regulating Europe’s markets. We would reach an impasse, because the facts are these: services
of general economic interest, accounting for a growing share of social services, too, are operating and evolving in an open framework, that of the European Union.
The principle of recognising these services of general economic interest in the rules of the Union, in particular those relating to competition, is formulated in the most general terms in Article 86(2) of the Treaty.
The implementation of this principle has become ever more complex as European integration and the internal market have progressed. The cumulative effect of Court of Justice rulings and European Commission
decisions has created the framework for this recognition. But its very complexity and evolving nature have
themselves been criticised. As a response to this criticism, the Commission, at the personal insistence of
President Prodi, published in May this year a White Paper on Services of General Interest, the result of a
very wide consultation. This White Paper constitutes, in my view, a defining moment, a real step forward in
the recognition by the European Commission of these services’ vital role in the European model of society.
Please allow me to highlight briefly some of the aspects of this White Paper:
• Formulated in the spirit of Article 16 of the Treaty, the White Paper affirms the Commission’s co-responsibility with the Council or the Member States in protecting the conditions under which tasks and principles of general interest must be undertaken. It also contains what is, without doubt, the most comprehensive definition of the principles of general interest to date. In particular, the Commission does not
1
2
The speach of Anne Houtman, who was not able to attend the conference, was presented by Jérôme Vignon
Translation from French into English: Directorate General for Interpretation of the European Commission (SCIC)
confine itself to emphasising the concepts of universality and excellence dear to networked economic
services; it also stresses accessibility and availability for all, buzzwords for the social services.
• The White Paper lays out for the first time one of the main reasons for the primary responsibility of States
in designing and organising tasks of general interest. The Commission emphasises here the concept of
proximity: in practice, services of general interest must be organised as close to citizens as possible. That
is why the White Paper explicitly recognises the responsibility of local authorities for many services of
general interest, in particular social services.
• The White Paper also highlights the evaluation process which now precedes any amendment to the Community legislative framework, especially when it concerns the liberalisation of services. The evaluation
processes, different in each sector, are intended to facilitate the application of Article 16, which provides
that “The Community and the Member States, each within their respective powers... shall take care that
such services operate ...”. Evaluation has thus become the means of ensuring that the vigilance provided
for in the Treaty is exercised. You will have noted that the White Paper places special emphasis on this
duty of evaluation in the case of social services of general interest, using a mechanism to be defined in
more detail in a future specific communication.
• This communication, planned for next year and devoted to the role and specific nature of services of general interest, particularly health care, will be the fourth major innovation of the White Paper. But we do
not need to go into it now, as it constitutes the main theme of our conference.
• Finally, the Commission warmly welcomes, as a logical step forward, the opportunities offered by the
new legal basis of Article III-6 of the draft European Constitution, seeing it as a way of complementing
the existing legal tools for the exercise of its co-responsibility and vigilance, as defined in Article 16.
Complementing where necessary, not correcting, the tools already available. This goes to the heart of the
question put to Anne Houtman, that of the role of competition and internal market policies and those relating to the development of social services of general interest.
Even if it means shocking some of you, and in full agreement with Anne Houtman, I would like to stress that
there is no conflict here, but rather a convergence of goals, between the principles of efficiency and rigour
promoted by competition and the market, on the one hand, and the desire to protect tasks of general interest
and perform them effectively on the other. I am referring here to social services recognised as being of
general interest and counting as economic activities in the European context (and I realise that problems of
definition are also relevant here, but that is not my point.)
• If we look, first of all, at the position of the operators and managers of these services, the Community
rules – whether competition or internal market rules – must help them to obtain from the public authorities under whose auspices they come a clear definition of their obligations and their responsibilities in
order to obtain, in return, sufficient assistance or benefits. These rules also define the authority to create
or develop a service so that it does not go beyond what is necessary in the general interest. Here, the
Community framework promotes balance and independence.
• From the point of view of the public authorities, the Community framework, and more particularly the
rules applying to competition and State aids, will help to ensure that the services rendered in exchange
are real. The Community framework therefore generates transparency and promotes quality, which is
being felt increasingly in the national debates on the future of social services.
The Devil is in the details, I hear you say. There may always be imperfections between the general principles
and their application. The Commission also needs to recognise the folly of any horizontal generalisation:
networked services of general economic interest, of which we already have ample experience, have very
different features and requirements from social services, which we have still largely to discover. That will
be our challenge in preparing the next communication on Social Services of General Interest. This conference marks the starting point of a process of cooperation with civil society.
109
110
Bernard Enjolras
Institute for Social Research, Oslo, Norway
General interest and social services in the European Union1
One of the main issues regarding social services in Europe is the question of the application of European
competition regulations to these services. It is a question that raises problems of a conceptual nature: how
are social services of general interest different from economic services? How do social services fit into the
social protection systems of the European social model?
I will therefore attempt to deal with these two questions.
1. Criteria defining general interest in the social services sector
What criteria define social services? To answer this question, I will begin by attempting to give a
definition of general interest. I will then identify the specific features of social services and finally
examine the extent to which social services contribute to general interest.
1.1. How can we define general interest?
The European Commission defines services of general interest as “market and non-market services which the
public authorities class as being of general interest and subject to specific public service obligations 2.”
This definition presupposes that the concept of general interest itself can also be defined.
As I see it, there are three definitions of general interest:
a. general interest as the sum total or aggregate of individual interests. Apart from the fact that this concept
raises methodological problems (how does one create an aggregate of individual interests?), it yields but
a minimalist concept of general interest.
b. General interest as the common interest: this concept excludes from general interest all areas where
interests do not converge.
c. General interest as the interests of society or the community: in this case, general interest exceeds and
may indeed stand in opposition to the interests of individuals.
My approach fits into this latter concept of general interest – general interest as the interest of society. On
the basis of this definition, we can identify four characteristics of services of general interest:
a. What is in the general interest is not absolute; it is a social construct, i.e. a common good which is defined
in a given society at a given moment. Concepts of general interest therefore vary in time and space.
b. For the most part, services of general interest involve the implementation of activities of an economic
nature, but the objectives of these activities are not purely economic. In other words, the economic activities of these services generate external effects that serve the whole of society or the community (for
instance social cohesion, territorial development, equality of access to services etc.).
c. There are several “levels” of general interest depending on the criteria used to define “society”. A society can be geographically defined, and general interests can thus be local, regional, national, supranational, etc. A community can also be defined in terms of its “solidarity perimeter”, a border within which
a particular identity is shared.
1
2
Translation from French into English: Nicole Gentz, Berlin
Communication from the Commission “Services of general interest in Europe” [COM (2000) 580], Brussels, Commission of the European Communities, 20.9.2000.
Bernard Enjolras
d. As a result of these characteristics, the market fails to produce general interest, and there is a need for
non-market institutional mechanisms.
1.2. Special characteristics of social services
The ultimate objective of social services is to provide protection and assistance to vulnerable individuals or
to persons experiencing difficulties caused by the vicissitudes of existence: illness, old age, handicap, family situation, and social phenomena such as unemployment, poverty, social disintegration, criminality, drug
addiction, etc.
As the beneficiaries of social services are vulnerable or underprivileged, social services are (i) a response
to demand from a target group which cannot afford to pay for them and (ii) characterised by an informational asymmetry between provider and beneficiary, which means that certain procedures need to be established to guarantee the quality of the services and the protection of these beneficiaries. (iii) Social services
also generate external effects at the level of society as a whole.
a. Historically speaking, assistance and protection to vulnerable individuals tended to be provided within
the family as well as through natural solidarity relationships and philanthropy. The history of the provider state and of social services is also the history of the socialisation of these services. From this point
of view, we can identify two types of contribution to the “common good” or the welfare in general: the
socialised form, which is implemented by the provider state on the basis of laws and statutes, and the
voluntary form, which is based on voluntary or spontaneous solidarity. In European countries, social
services evolved as a combination of these two forms of contribution. Non-profit associations played a
pioneering role in identifying social problems (identification of needs) and in dealing with these problems (provision of services). A gradual division of labour developed between public authorities and associations. This division of labour takes different forms in the various countries of Europe. From this
point of view, we can distinguish between three functions defined as identification of demand, financing
and delivery, and these functions can be fulfilled either exclusively or shared between the state on the
one hand and associations on the other. The distribution of these three functions creates different types
of relationships between states and associations.
b. For social services, the question of quality of provision is crucial for reasons of security and of physical
and moral well-being on the one hand, and to ensure efficiency. The quality of social services does not
depend exclusively on the implementation of a certain number of material tasks according to a set of
pre-determined norms, but also, and above all, on the quality of the human relation established between
the provider and the beneficiary. It is this quality which, to a large extent, determines the efficiency of
the provision. Moreover, the beneficiary is at a disadvantage vis-à-vis the provider in terms of information: as the provider has control of the quality dimension of the provision, he has information the beneficiary does not have on the quality of the service he is offering. The provision of social services therefore
implies the implementation of institutional modalities to guarantee the quality of the services and the
protection of the persons receiving them.
c. External effects: The consumption or manufacture of a product or service involves externalities when a
third party not implied in the decision to consume or produce and not bearing responsibility for the
consequences is affected by this decision. In the case of social services, the existence of externalities
means that the services are not only useful to their direct beneficiaries, but that they generate social
effects (i.e. consequences for society as a whole), for instance social cohesion, reduction and prevention
of poverty, security, quality of life, etc.
1.3. Social services and the general interest
Social services are services of general interest to the extent that they contribute to the realisation of certain
“common values” that characterise European countries:
• they contribute to the maintenance of social cohesion in a society
• they contribute to the establishment and guarantee of a minimum of security for all members of a society
• they contribute to the guarantee of human dignity without which the idea of citizenship would be a mere
illusion.
111
112
Bernard Enjolras
2. Social services and social protection
Social services are part of overall social protection systems, but whereas the major sectors of social protection – illness, old age, unemployment – are based on the principle of solidarity either through social
insurance schemes or universal coverage, social services are different by the fact that they involve various principles. In addition, the provision of social services also mobilises a variety of regulation mechanisms.
2.1. Principles underlying solvency and access with regard to social services
Solidarity
“Social solidarity is essentially different from charity in that it acknowledges that the interested parties, who
are defined by law, have a right, and it gives them the legal means to enforce this right” 3.
There are two concepts of solidarity: organic solidarity and contract-based solidarity4.
The organic concept of solidarity views society as having priority vis-à-vis the individual. This concept is the
basis of the solidarist philosophy of Léon Bourgeois, according to whom every individual is the joint heir of
the civilisatory “acquis”, a legacy which gives him an obligation, a debt to society. As soon as this debt is in
the name of a solidarity which has priority in law, it becomes legitimate for the State to intervene (= collect
taxes) in order to repair or avoid damages that could pose a threat to society. The solidarist philosophy leads
to a set of reciprocal obligations between the State and individuals. The debt of the individual to society
justifies the right of the State to oblige the individual to make certain social contributions. The right of the
individual to assistance obliges the State to furnish such assistance.
The contract-based concept is in a direct line to Rousseau’s social contract: at a particular moment, society
contracts and recognises itself as a (solidary) whole. This vision of a “country as the common mother of her
citizens5 leads us to think of assistance as being a human right.
Subsidiarity
It is the principle upon which social assistance is based. From the point of view of subsidiarist philosophy,
there is no absolute right to assert a claim, nor any absolute right to freedom; there is only an absolute
dignity that exists by way of certain demands and liberties that need to be determined. The state fills deficits
but does not give to all indiscriminately without knowing who might be able to satisfy his own needs unassisted. The notion of need is at the base of social assistance, as it is both the cause of the right to social assistance and its measure. Social assistance can be defined as a subjective right, in other words a right attached to the individual, and a maintenance right (in other words a right allowing its holder to live) the accessibility, the amount and the quality of which are determined by the need thereof.
Social assistance has a subsidiary character: first of all, an individual must provide for his own needs. If this
is not possible, it is up to this individual’s family (family maintenance rights). Society intervenes in a subsidiary manner vis-à-vis the family.
2.2. Regulatory mechanisms
As social services are characterised by the existence of an asymmetry of information between the provider
and the beneficiary and by the existence of external effects, market mechanisms fail when it comes to the
regulation of the supply and delivery of these services. Institutional mechanisms of regulation must therefore be established. There are two main regulatory mechanisms in the area of social services: tutelary regulation and competitive regulation.
3
4
5
Thiers, as quoted by H. Hatzfeld, “Du paupérisme à la Sécurité Sociale”, Presses Universitaires de Nancy, 1989 p. 70-71
E. Durkheim, “De la division du travail social”, Paris, PUF, 1930
J.-J. Rousseau, “Economie Politique”, article published in the Encyclopaedia in 1755, Œuvres complètes, Paris, 1837, INED, vol. 1, p. 597
Bernard Enjolras
Within the scope of tutelary regulation, the production of a service is subject to a constraining intervention
on the part of the public authority, which acts as “guardian” of the consumer and the producer to ensure
that production and consumption are not ultimately used to satisfy needs which do not require public assistance.
Tutelary regulation involves reimbursed cost contracts between the public authority and the service provider. There can be many provider forms within the scope of tutelary regulation: for-profit organisations,
not-for-profit organisations, public organsations (municipal services, for instance).
Within the scope of competitive regulation, the public authority allows competition and the consumer’s and
producer’s freedom of choice to act, even though this may orient demand, affect price formation or guarantee
quality.
There are two types of competitive regulation: one based on the market mechanism, even though it may try
to organise certain aspects of it, and one that sees that the market has failed and tries to organise a quasimarket. Quasi-market regulation uses incentive contracts between the public authority and the supply side.
Within the scope of market regulation stricto sensu (and in contrast to quasi-market regulation), the consumer is also the buyer, so that regulation does not function through contracts between the public authority and suppliers, but through product quality control and price distortion (subsidies, taxes).
Conclusion
What are the characteristics of social services of general interest?
Social services are not economic activities; they are activities with an economic orientation, i.e. activities
oriented to other ends but which take economic facts into account in the course of their unfolding. Economic activities are activities aimed at the production and consumption of goods and services, while activities with an economic orientation have other objectives, but need the production of goods and services to
achieve these objectives. I do not believe, therefore, that it is possible to do as stated by the Commission
(Art. 30 of the Communication on services of general interest in Europe [COM (2000) 580], 20.09.2000) and
consider that when organisations offering social services engage in economic activities, these activities must
comply with competition regulations.
It would seem to me that what keeps social services apart from economic activities is not the nature of the
activities but their objectives. The objectives of social services involve helping, protecting and integrating
vulnerable persons or persons experiencing social difficulties. Therefore, activities to the benefit of these
target groups and aimed at helping, protecting or integrating are social services.
What are the structural conditions (political, legal, financial) necessary for the provision of social services?
a. Social services by definition are addressed to beneficiaries who are not solvent. These services must
therefore receive socialised funding. We have seen that, to varying extents, social services mix two principles of financing and access: solidarity or universal right and subsidiarity or subjective right assessed
in function of the needs of the person. Whatever the principles mobilised, social services require a level
of socialised funding which is high enough to cover the needs they are intended to satisfy.
b. Social services are addressed to persons who are vulnerable. This creates an asymmetrical situation between providers and beneficiaries in terms of information and power. The state must therefore regulate
and verify the quality of these services (by way of quality standards) and guarantee the protection of
users (by way of qualification standards).
c. Though funding for the major part of social services normally comes from public authorities, in most
European countries non-profit organisations play a central role in providing these services. Their efficiency depends to a large extent on the quality of their partnerships with their public authorities, on the
conditions of the contracts that regulate their funding and the regulation of their activity, and on the
statutory and fiscal rules that form the framework of their activity. The specificity of their activity must
be recognised and taken into account by public authorities in terms of the institutional conditions of the
partnership, of contracting and regulatory forms as well as statutory and fiscal regulation.
d. As a result of the information asymmetry and of the externalities involved, market mechanisms fail to
regulate and allocate social services. It is illusory to believe that market principles can be applied to social
113
114
Bernard Enjolras
services. When competitive mechanisms are brought into play in the field of social services, they presuppose a type of active intervention on the part of public authorities to fund these services and guarantee
the quality of the services and the protection of the persons involved.
Prof. Frank Schulz-Nieswandt1
University of Cologne, Faculty of Economics and Social Sciences, Department of Social Policy and
Department of Co-operative Studies, Cologne, Germany
Social Services of General Interest in the EU –
between recognition of national arrangements
and the need for modernisation under EU law2
Services of general interest are one of the main social dimensions of the state. 3 Yet the state – under the
effect of both exogenous and endogenous forces – is currently undergoing a process of transformation towards an “ensuring/enabling state” (“Gewährleistungsstaat”), a state that retains a commitment to the general interest but where the manner of ensuring and producing this general interest is taking on distinctly
new forms. The question of how desirable the change may be can be left open at this point; what we are
concerned with here is presenting the dominant trends in this development and exploring what leeway there
is for action.
It should be pointed out by way of introduction, however, that the relationship between the national states
and the European Union as it has been laid down in the EC Treaty and in the entire fabric of the constitutional treaty4 should not be seen as a mere winner-loser relationship (loss of national sovereignty versus
gain of supranational sovereignty). This would be a wrong dichotomisation and a false reflection of reality.
It would be more accurate to speak of a fabric, an integrated system of constitutions. The problem should
not so much be approached from the point of view of the subsidiarity clause of Art. 5 of the EC Treaty, but
rather from the angle of Art. I-13 of the EU Constitution, which regulates areas of shared competences. This
touches on the immediate issue of compatibility of internal market and social policy. The entire problem can
only be understood as an interaction of national law and international, or supranational, law, a system going
well beyond the scope of the prevailing concept of constitution from the point of view of constitutional law,
which is described by Grimm (2003, 11) as follows: “Constitution is (...) usually identified with the complex
of norms which, in essence, govern the organisation and exercise of state power and the relations between
the state and society.”
1. Inputs
The field occupied by the traditional concept of services of general interest (“Daseinsvorsorge”) in German
law is heterogeneous and broad. And although the following treatment of various dimensions and aspects
of EU law will deal primarily with social services, it should be remembered that this segment – services of
general interest in the social area – constitutes no more than a partial aspect of the overall subject matter.
Looking at the whole topic from an analytical point of view, one could also distinguish and separately examine – in addition to this sector of social services – the areas of technical/economic services and monetary/
banking services as they relate to public budgets and to private enterprises. 5
From the point of view of EU law, the starting point for the issue of services of general interest in Germany
is contained in Articles 16 and 86 para. 2 of the EC Treaty. These sections of the Treaty are about services
of general economic interest – services which, while they are provided for the welfare of the general public,
nevertheless remain market-based activities. They do not cover the exercise of sovereign tasks, an aspect
we shall be returning to in section 4 of the present paper. Services with a public mission in the area of social
1
2
3
4
5
Dr. Frank Schulz-Nieswandt is the director of the Department of Social Policy and of the Department of Co-operative Studies at the Faculty of
Economics and Social Sciences of the University of Cologne.
Translation from German into English: Nicole Gentz, Berlin
An in-depth analysis by the author of the present paper will be published shortly: Schulz-Nieswandt (2004c); idem (2004d) and idem (2004e).
Cf. also (soon) Schulz-Nieswandt et al. (2005a).
For information on this archetypal constitution, cf. also Frankenberg 2003, 76 ff. and 92 ff. (especially with regard to the constitutional architecture of the EU).
Brief explanations and additional bibliographical information can be found in Schulz-Nieswandt (2004c).
115
116
protection are not exempt from European competition law if they involve an economic activity. The distinction between economic and non-economic services of general interest from the point of view of their market
relevance is not trivial; it highlights the fact that the public mission or charitable orientation of an activity
– or indeed even its institutional character as a public-law body – is not sufficient to justify treatment of this
activity as an exception to the rules applying to its general economic sector. And precisely this renunciation
of the provider perspective is the beginning of the gradual end of the guarantor state (“Sicherstellungsstaat”)
as direct provider of social security (“Leistungsstaat”) and the beginning of the gradual end of the intertwinement of state and non-profit sector with regard to funding. This is the legal exegesis of the situation at the
outset. But as the whole sector is highly complex and social structures so varied, the possibility of a differentiated development remains open.
From an overall point of view, the issue of the application of EU state aid regulations plays a major role in
this area. Are non-profit providers undertakings within the meaning of Art. 81 ff. of the EC Treaty? The
central provision is contained in Art. 87 para. 1. What needs to be examined in this context is whether and
to what extent any financial advantages granted to non-profit providers fulfil the definition of state aid under
community law. If they do, do they then create distortions of competition and obstacles to international
trade? If so, what is the justification for the aid? At the core of the issue in this case is Art. 86 para. 2 of the
EC Treaty. And of course, the entire topic also needs to be approached in the light of the ban on discrimination as stipulated by Art. 12 of the Treaty.
Various Communications from the EU Commission have examined the issue of services of general interest
in Europe. After an initial Communication in 1996 (cf. Kingreen 2003, 257), the Commission refined its
thoughts on the matter in the year 2000 (Commission [2000] 580 final). Perhaps the 2000 Communication
already contains elements of a new market order shaped by a growing synthesis of values between the social
and competitive character of the European economic region: in it (Commission [2000] 580 final, no. 1), the
Commission acknowledges the importance of missions of general interest for the attainment of the fundamental objectives of the EU, above all in terms of economic and social cohesion. The re-regulating internal
market project would then, as market basis and framework, leave space for national or local/regional sovereignty in defining what constitutes a public mission. In this regard, reference must also be made to Title
XVII of the EC Treaty (Art. 158 ff.) – Economic and social cohesion – in connection with Art. 2 of the Treaty
(Tasks of the Union).
Yet it is not sufficient to provide efficient services of general interest: they must also tally with the basic
economic freedoms and thus with the fundamental consensus regarding the functioning of the European
market order. Behind this concept is the economic theory that institutional characteristics related to provision (such as direct state provision, provision under public-law forms or non-profit provision) may not sufficiently guarantee the fulfilment of the public mission. This means a shift towards a functional view of
services of general interest: their public mission is recognised, as are the transfers of tasks deriving from
it, but the most efficient and most market-compliant arrangements need to be selected. Modernisation of
forms links up with continuity of substance in the establishment of objectives. This is the whole breadth of
the issue as expressed in the sub-title of the present paper.
By emphasising the principle of an “open market economy with free competition”, the relevant literature (cf.
for instance Schwintowski 2003) looks at services of general interest from the concrete point of view of
market failure in the services sector, stressing the significance of external effects. Public funding is permissible not only if this does not create distortion of competition, but indeed only if it makes competition possible at all in the first place. But this does not settle the issue of how much state aid is permissible. In terms
of state theory, the pertinent literature classes this line of argumentation with the notion of the modern
“ensuring/enabling state” and draws a sharp distinction between this form of state and the sector-specific
provider state in the tradition of Ernst Forsthoff. The concept of entrustment – more on this topic in section
3 – pursuant to Art. 86 para. 2 of the Treaty is defined in functional terms; what matters is not exclusively
or primarily the sovereign act of transfer, but rather whether or not there are market imperfections that need
to be corrected.
2. EU legislative activities: the Green Paper, the White Paper and non-economic services
of general interest
Following its Non-Paper of 12 November 2002, the Commission published a Green Paper on 21 May 2003
(Commission [2003] 270 final). The public consultation process that followed the Green Paper was assessed
by the Commission, which then published its evaluation as a Working Paper (Commission 2004a); this was
in turn followed by a White Paper (Commission [2004] 374). A framework directive (cf. Commission [2004]
374, 11 f.) may be issued, or a sector-specific directive. Such a directive might establish the sector as an
exceptional area on the basis of a block exemption regulation. The Commission will therefore initially continue to follow the sector-specific approach; in view of the controversies, it sees little benefit in adopting a
horizontal framework directive (Commission [2004] 374, 11). It intends to take into account the specific
requirements and situations in each and every sector (Commission [2004] 374, 12). Future EU policy will
be aligned to Art. III-6 of the draft constitutional treaty.
The Green Paper did not go into much detail on the topic of social services; it did, however, clearly demonstrate the dominance of a functional over an institutional provider approach. It is irrelevant for the Commission whether a service is offered by a public, a non-profit or a commercial provider: what is relevant is
whether it is offered in a market. This market relevance separates economic from non-economic services of
general interest – but an unambiguous list of the latter type of services is virtually impossible to draw up.
Orientation towards a public mission depends significantly on a great variety of criteria including universality, continuity, quality, affordability, user and/or consumer protection.
In its White Paper, the Commission presents the conclusions drawn from the debate on the Green Paper. On
the whole, it believes that in spite of all controversies surrounding the issue of the necessity of a harmonious
combination of “market mechanisms and public service missions”, a consensus seems to have emerged
(Commission [2004] 374, 3). The Commission recognises that services of general interest form an “essential
component of the European model” (Commission [2004] 374, 4). In this context, it stresses the importance
of universal access to these services by highlighting the fact that they need to be “affordable services” and
refers to elements such as “universal service, continuity, quality of service, affordability, as well as user and
consumer protection” (Commission [2004] 374, 4). The Commission stresses the need for “ensuring social
and territorial cohesion”. On the one hand, it is concerned with the competitiveness of Europe as a dynamic,
knowledge-based economic region, and on the other hand it seeks social cohesion. With reference to Art. 16
of the EC Treaty and to Art. 36 of the Charter of Fundamental Rights, the Commission wants to see “the
diversity of traditions, structures and situations that exists in the Member States” respected within a European model (Commission [2004] 374, 5 f.). It follows principles of better legislative action and the need for
regular evaluation.
On this basis, the Commission is following the idea of an “ensuring/enabling state”: “While the provision of
services of general interest can be organised in cooperation with the private sector or be entrusted to private
or public undertakings, the definition of public service obligations and missions remains a task for the
public authorities at the relevant level” (Commission [2004] 374, 5). And: “it is primarily for the relevant
national, regional and local authorities to define, organise, finance and monitor services of general interest”
(Commission [2004] 374, 6). The Commission argues that pursuant to Art. 86 para. 2 of the EC Treaty, the
“performance of a general interest task prevails, in case of tension, over the application of Treaty rules”
(Commission [2004] 374, 7). This could also be a consequence of lingering differences between legal structures based on the concepts of basic freedoms and basic rights as they affect the balancing of interests in
cases of collision (cf. also Gebauer 2004).
With regard to its emphasis on universal accessibility, the Commission, when talking about cohesion, links
its position (based on the example of the treatment of outermost regions) regarding universal service and
criteria of complete territorial coverage with the issue of structural policies – which will not be explained
in greater detail in the present paper (Commission [2004] 374, 8). The Commission stresses the role of
problem regions, but also of “vulnerable social groups” (ibid.). This explicitly introduces a social-policy dimension into the argumentation: indeed, concern for vulnerable groups involves aspects such as levels of
quality, security and safety. “Special schemes for persons with low income” would need to be established
(Commission [2004] 374, 9).
In the context of an “ensuring/enabling state”, competition rules require the existence of regulators (ibid.).
However, any evaluation made will be multi-dimensional: the Commission recognises, for instance, that
services of a personal nature involve special circumstances, while broadcasting has a public-service element
117
118
that justifies a certain leeway for meritorisation (Commission [2004] 374, 10). Non-economic services are
excluded from the discussion anyhow: there is no demand for these services to be opened up to competition;
the Commission does not “interfere with the way they are financed or organised” (ibid.). With regard to
third-sector non-statutory welfare, we shall see later on (section 5) that the problem in this respect is that
economic and non-economic services often blend into one another.
On the whole, however, the Commission believes the principles of transparency, efficiency and legal certainty should prevail. In other words, “modernisation of services” is what is called for (Commission [2004]
374, 12). Here, the Commission is merely repeating the basic structures of the European competition regime;
it does, however, accept that hospitals and social housing are exceptional areas, “irrespective of the amounts
involved” (Commission [2004] 374, 13). Overall, the Commission on the one hand “recognises fully the
general interest in social and health services” (Commission [2004] 374, 16). Particularly in systems based
on the principle of solidarity, it sees elements of a “European social model” (ibid.): such systems “ensure
that citizens can effectively enjoy their fundamental rights and a high level of social protection” (ibid.). But
on the other hand, the Commission is relying on the modernisation process “in order to better respond to
changing needs of European citizens” (ibid.).
There is, however, no convincing sociological presentation of exactly what the needs of Europe’s citizens
might look like. This point can hardly be clarified here without a comprehensive overview of current sociological research, but in the absence of structured evidence, it can perhaps be surmised that large segments
of the population are by no means in favour of a modernisation of the state.
Solidarity, the way the Commission sees it, should be paired with voluntary provision; problem population
groups should be integrated. And ultimately, the possibility of tax-financed benefit schemes remains an
option. The Commission is expected to adopt a Communication on social services of general interest, including health services, in the course of 2005 (Commission [2004] 374, 17). The open method of coordination is
also mentioned in the context of its usefulness with regard to principles of evaluation policy (cf. Commission
[2004] 304 final).
3. One modernisation option of the definition of exceptional status: the sovereign act
of entrustment
The problem of the entrustment act has shifted into the focus of discussion, particularly in view of the role
of the ECJ (for an extensive and discriminating analysis with a view to the Altmark Trans case, cf. Wachinger
2004). The concept of entrustment pursuant to Art. 86 para. 2 of the EC Treaty must be embedded in the
overall context of the argumentation. Art. 86 para. 2 of the Treaty stipulates that undertakings entrusted
with the operation of services of general economic interest are subject to community rules on competition,
but only insofar as the application of such rules does not obstruct the performance, in law or in fact, of the
public mission assigned to them. Art. 87 of the Treaty stipulates that any state aid or aid granted through
state resources which favours certain undertakings or the production of certain goods and thus distorts or
threatens to distort competition in Europe is incompatible with the common market, as it affects trade between Member States.
We shall see (in section 5) whether this regime can also be transferred to non-economic activities in the
social sector, and who then should have power of definition with regard to the necessary categories (general [economic] interest; economic – non-economic; market relevance).
The general opinion is that the definition of exceptional status under Art. 86 para. 2 of the EC Treaty should
be given a narrow interpretation. The presence of the conditions justifying such an exception must be
demonstrated and proven. In simple terms, exceptional status may be recognised if there is no solution
other than state financing for public-interest missions to ensure the fulfilment of these missions without
endangering the economic survival or financial stability of the operator fulfilling them. In the event of
compensation for additional costs, the Commission’s monitoring function is limited to control of abuse.
The ruling of the European Court of Justice in the Altmark Trans case should be mentioned in this context.
This decision particularly touches the issue of compensation for tasks involving a public mission, but it also
implies more general aspects of the area of services of general interest. The argument is that application of
Art. 87 para. 1 of the EC Treaty does not depend on the local or regional character or overall size of the area
of activity concerned, but on the compensatory character of the aid with regard to a public obligation with
which the operator has been entrusted. This obligation must be clearly defined. The parameters on the basis
of which compensation is calculated must be objective and transparent; the compensation itself must not
exceed what is necessary. Where the operator is not chosen in a public procurement procedure, the level of
compensation must be determined by benchmarking with an average, well-managed undertaking.
The functional view is clear here, as is the concept of general interest based on the theory of external effects.
The effects must be named “in advance”; they must be verifiable in terms of function and not in terms of the
provider; they must comply with European transparency guidelines. Entrustment may be part of a public
procurement procedure; otherwise, a benchmarking procedure must be carried out.
An initial definition of the elements required for this type of compensation for a specific public-interest
mission to be irrelevant in terms of state aid regulations was provided by the ruling of 22 November 2001
in the Ferring case. The legal debate that preceded and followed this ruling was, however, highly controversial (Wachinger 2004, 57 f.). The point did not seem to be, on the whole, to question the issue of “whether”;
what was involved was the allocation of competencies in the multi-level European system between the EU
and the Member States: “In justifiable cases of state aid, this aid must be notified to the European Commission prior to being granted and be approved by the Commission (Art. 88 para. 3 EC Treaty)” (Wachinger
2004, 58 f.).
4. One possible variant: the public-law social health insurance system as an
exceptional sector
This section will provide an important example that can serve as a basis for comparison to evaluate trends
in the non-profit sector. What is of interest here are the repercussions of EU law on national social legislation
in the face of a growing competitive orientation in the organisation of the medicine, rehabilitation and care
sectors. The competitive orientation in core areas of German social (insurance) legislation – and as a new
organisational model for public administration – has, for the first time, given real significance to the EU
legal environment. Of course, competition – on its own – affects market orientation in all areas of services;
but in this particular case, it is also induced by the endogenous processes of “modernisation” that are currently being experienced in national systems. There is no need at this juncture to recapitulate the wellknown repercussions of EU law concerning freedom of movement on the legal situation of the German Code
of Social Law (SGB V: statutory health insurance) and of SGB XI (social nursing care insurance). We shall
also ignore for the moment any considerations of how significant EU law becomes if – as a result of the
adoption of per-head premium models – the solidarity-based components of statutory health insurance are
shifted to state tax policies (or indeed if the uniform catalogue of benefits is abandoned altogether). But it is
exactly this point which is affected if we look at the recent adjudication of the European Court of Justice (ECJ
16.03.2004 – case C-264/01) in the year-long litigation about the legality of determining fixed maximum
amounts corresponding to the upper limit of the price of medicinal products whose cost is borne by sickness
funds (following rulings by the German Federal Court of Justice, the Düsseldorf Higher Regional Court and
the Federal Administrative Court). At issue in this litigation was the question of whether setting such fixed
limits violates Art. 81 of the EC Treaty. And if it does, what justifications might be applicable under the terms
of Art. 86 para. 2 of the Treaty? Neither question needed to be ruled on, as it was found that the answer to
the initial question – do federations of sickness insurance agencies, when they set these fixed limits, constitute undertakings or associations of undertakings within the meaning of Art. 81 of the EC Treaty? – was
negative: according to this ECJ adjudication (cf. once again ECJ 16.03.2004 – case C-264/01: decisions by
groups of sickness funds determining fixed maximum amounts corresponding to the upper limit of the price
of medicinal products whose cost is borne by sickness funds), they do not. This acknowledges the special
status of the self-administration system of sickness funds in this indirectly state-run sector.
This entire topic is directly linked to what has been said so far about the problem of services of general interest. Right from the start, the Non-Paper of 12 November 2002 established a functional concept of undertakings: any kind of activity is considered “economic” if its aim is to offer goods or services in a particular
market. The profit motive is irrelevant. The ECJ follows this functional definition of the concept of an undertaking, which is independent from the undertaking’s legal form and from the way it is financed. The German
sickness funds in question do not fit into this pattern, as they are institutions with tasks of an exclusively
social character; there is no profit-making intent; their operation is based on the principle of national solidarity, i.e. the solidarity principle applies to the financing, the organisation of benefits and the inclusion in
these funds of broad segments of the population; and finally, the structure of both contributions and benefits
is shaped by legislation. What is gradually emerging here is the possibility of establishing tax-financed
119
120
public health systems as exceptional areas fully outside the scope of European competition regulations. The
German social insurance system, however, has clear limitations in the universality of its manner of covering
risks and in public control. The system is of limited solidarity, it is subject to multiple control, and the depth
of planning is gradually giving way to elements of competitive control. In a solidary competitive system (for
instance in the form of purchasing models for sickness funds), however, these elements entail massive
regulation (cf. also Schulz-Nieswandt 2004b). And yet the ECJ has established the German system of federations of sickness insurances joined for self-administration purposes as an exceptional sector. In particular, it is the risk structure compensation system that unites the sickness funds into a kind of solidary
community. The ECJ infers from this that funds belonging to the statutory health insurance system [Gesetzliche Krankenversicherung (GKV)] are not undertakings in an economic sense and not to be interpreted
within the meaning of Articles 81 and 82 of the EC Treaty. Another argument that comes to bear is the high
value of contribution stability and fiscal sustainability for the general interest within the overall social security system.
It is, therefore, the solidarity principle that allows social legislation to escape the effect of European anti-trust
legislation. The reality of this principle helps draw the line between economic and non-economic services
of general interest.
From this entire issue of the non-economic character of sickness funds operating within the statutory health
insurance system, we can now move on to a consideration of non-profit welfare institutions in the light of
European aid regulations. In this case, the situation is even more complex (for a general treatment, cf. von
Boetticher 2003).
5. Between recognition and modernisation: the future of a hybrid form of the traditional
SGI sector based on the example of non-profit welfare
Having recognised the problems involved, federations of welfare institutions in the non-profit sector are
trying to arrive at a new theoretical definition of the “third sector” between market, state and family. Bodies
such as the German national Arbeiterwohlfahrt (AWO) federation, for instance, refer back to the argument
of social capital (AWO 2003). AWO’s analysis is based on the hypothesis that social services create social
capital: “This requires solidary action, individual responsibility, participation and networking of citizens.”
(AWO 2003, 7) And: “It is a question of strengthening the individual for life in society on the one hand, and
on the other, of designing the framework, the conditions around him so that he can help himself and social
integration is possible.” (AWO 2003, 9) In this point, the federation’s analysis is in line with research results
according to which social development also depends on networking, on a climate of trust in the community
and on the existence of social reciprocity. In terms of externality theory, the fundamental common-good
effects of non-profit social services would then have been established: social cohesion created as a result of
human interdependencies in terms of prosperity.
In the present discussion, this theoretical background helps the parties involved to place the future social
order of Europe in the sense of a social model on an equal footing with the concept of establishing Europe
as an area of efficient allocation. The social policies of non-profit welfare institutions are seen as being part
of the cultural legacy of many (central) Member States of the European Union. This role of the third sector
– the factor which makes a coherent society possible at all – links up with the theory that market activities
need to be institutionally embedded; this includes cultural embedding. In this respect, we have to ask about
solidarity and viable principles of social justice as prerequisites of efficient economics. Society and the
economy are culturally embedded, and this includes a culture of solidarity and socio-political action.
The question is whether non-profit welfare can be left out of EU law in a manner similar to what has happened so far with the solidarity-based social insurance systems (cf. section 4 above). One answer might be:
no, there can be no across-the-board exception made in this case. This is the prevailing opinion among experts. But from a political point of view – this would be another perspective from which an answer could be
given – developments remain open: a sector-based block exemption regulation might be possible.
In expert circles, the first answer is often the dominant perspective. From that point of view, direct funding
and tax benefits under Section 51 ff. of the Tax Code [Abgabenordnung (AO)] come into conflict with EU state
aid regulations (for a general treatment, cf. von Boetticher 2003, 134 ff.). The non-profit sector may be able
to demonstrate that it follows social purposes, and there is no profit-making intent, but its activities cannot
be viewed as being fully free of any economic character. In this respect, the activity of non-profit providers
cannot be equated with that of sovereign systems or of solidarity-based institutions. Admittedly, the nonprofit welfare system referring to its self-definition as a producer of social capital generates elements of a
communitarian solidary order. However, this is not sufficient to justify an across-the-board exceptional
status. Non-profit providers must therefore face the implications of the effects of Articles 16 and 86 para. 2
of the EC Treaty in the light of Art. 4 para. 2 and Art. 12 of the Treaty. In short: they compete in their national and European environment. Within this competitive environment, they may of course stress their
specific cultural stances (the culture of helping) as part of their production function. But compensation for
their public service obligations must depend on a public procurement procedure or on a sovereign act of
entrustment, including the appropriate benchmarking and proof of transparency. The reason for this is clear:
“Only activities that are financed exclusively from private sources can be considered as being purely charitable and not simultaneously part of the economic process. The closer the financing of a non-profit-making
activity by the state approaches full financing, the more the relationship takes on the character of a market
exchange or reciprocal relation, and the more this type of activity could just as well be exercised by a private
commercial provider.” (von Boetticher 2003, 135) This means that the criterion of market relevance is fulfilled, and what we are then dealing with are economic services of general interest. The entrustment theory
which then applies is oriented towards function, not towards provider character or provider culture. The
question of obstacles to trade is to be solved pragmatically. The regulation on subsidies of negligible importance (de-minimis) for determined amounts and determined periods applies. The question which then
arises is whether and to what extent non-profit operators can be allowed to take part in public procurement
procedures. Here too, the courts have already provided an answer, but the final word has not been spoken
yet, and there is clearly a need for further regulation.
The sceptical stance taken by European lawmakers vis-à-vis state aid is, of course, not without evidence.
Much has been written on the effect of subsidies in the light of economic theory, showing that well-intended
interventions can often deteriorate into permanent anti-modernisation structures. From a historical point of
view, what has developed in Germany is a structural system of intertwinements and reciprocal dependencies
between public and non-profit providers of social policy; “corporatistic systems, however, share the propensity to want to protect their vested rights and a characteristic of immovability; they tend towards short-term
orientation and to agreements to the detriment of third parties” (von Boetticher 2003, 16).
6. An interim conclusion
A general justification of basically inadmissible state aid to non-profit providers of services on the basis of
exceptional status under Art. 87 para. 2 and 3 of the EC Treaty may well turn out to be out of the question.
With regard to a block exemption regulation, we must await future development. This paper will not delve
any further into the details of a harmonisation of laws on non-profit status in Germany; indeed, there are
many aspects of the issue that cannot yet be legally assessed in a definitive manner.
This section therefore intends to strike an interim balance by focusing on its theoretical aspects.
The theory put forward in this paper is that the evolution of the EU legal framework to date and the policies
of the Commission – in spite of the fact that the deregulation associated with the internal market project is,
at its core, a neo-liberal approach – recognise the fundamental idea of services of general interest, the chance
to openly define public missions and the existence of a third sector involving services of general interest
between the market, the state and the family as a cultural legacy of the Member States. This can be extrapolated from the recently submitted White Paper on Services of General Interest (section 2 above) as well
as from the European Convention’s constitutional draft (cf. section 7 below). But in the light of the competition system established by EU law, the EU Commission – the “guardian of the Treaties” – demands a modernisation in the manner of perception (implementation) of politically defined general interest. The state
becomes an ensuring/enabling state and loses its uncontrolled leeway to act as a direct provider state
(“Leistungsstaat”).
This also changes the historical relationship between the state and the third sector of social services. Although we still do not know what the future regulatory policies of the EU Commission will be within the
scope of the sector-based consideration of services of general interest as it has existed in the EU until now
– with the possibility of exemptions remaining open -, we must nevertheless expect pressure to be exerted
for the delivery of social services to be modernised. As a result of the irrelevance under EU law of the provider-based view of undertakings, the third sector will need to find new forms in which to offer its specific
“culture of helping”. Production of social services will increasingly need to be seen within the context of its
121
122
market relevance and thus within the framework of competitive structures; collective and generalised state
funding will be less and less possible without appropriate control procedures; the third sector will need to
consider aspects such as project orientation, performance agreements, goal-based contracts etc. In other
words, it will have to learn to strategically reorient itself.
This will give it a fair chance to develop and foster continuity on the basis of new efficiency regimes. But for
this to succeed the third sector will need to thoroughly transform its attitudes and behaviours – a possible
stumbling block for traditional social economy operators. A danger of a totally different order is the cultural convergence process. Market orientation transforms public-service operators into normal profit-oriented companies. It will therefore be the great task of the social economy sector – in spite of the modernisation of its relationship to the market and to the “ensuring/enabling state” – to retain its value orientation,
so that it does not only contribute to a pluralism in operational forms, but also to an overall welfare pluralism
that can adapt to social change.
In brief: Not only does the EU present a danger for social services of general interest: it also offers them an
opportunity for continuity through change.
7. Outlook: conflict potential and the role of civil society
What can be concluded from all of these theoretical considerations in terms of practical (political) perspectives? European integration has turned out to be the subject of a debate about the principles that will determine the future shape of Europe, and this debate is marked by both interests and ideas. The economic
subsystem as a market economy allocation area has the lead, and it dominates the entire field in the form
of the competitive regime. Politically, what is emerging in the European multi-level system is a struggle for
the distribution of competencies being fought in the Member States, sometimes at the cost of cultural legacies in the sense of historically established social orders that until now had been symbolically shared. The
subsidiarity clause of Art. 5 EC Treaty, which should be mentioned in this context, does not help here, as
the conflict turns out to be more a problem of compatibility (in the light of Art. I-13 of the constitutional
draft) between the tendency of turning basic economic freedoms into basic rights (for a critical view of this
point, cf. Gebauer 2004) and national traditions and social structures. Though it may be true, for instance,
that Art. 136 of the EC Treaty stresses respect for the “diverse forms of national practices”, it contrasts this
respect to the “need to maintain the competitiveness of the Community economy”. Here, Art. 14 of the
Treaty can be expected to be of central importance in view of the quasi sacred order of a free internal market.
Its functional imperatives tower over the political traditions and cultural legacies of social structures at
lower (geographical or federal) levels.
Seen in this light, civil society is called upon to participate in the future development of Europe as a social
model. It is the only way to create a “European” social system that is efficient and competitive while remaining based on a public and not-for-profit social capital attained through solidarity and social justice as collectively shared cultural legacies.
This is an area where a European Constitution could make a useful contribution.
What has been evolving in the EU Constitution is a notion of Europe as a society that includes the characteristics of cultural embeddedness and social cohesion mentioned above in the theoretical section of the
present paper. Such a Constitution, open to interpretation but providing binding orientation, is well suited
to create identity.6 But here too, we can feel the tensions surrounding the internal market idea and its effect
on society. In Article 3 (“The Union’s objectives”) these tensions are expressed in the form of a tendency to
hierarchisation. This Article stresses the concept of “a single market where competition is free and undistorted”. But already, the objective of a “a social market economy, highly competitive ...” contains the seeds
of a synthesis of values. In Art. II-34 (1) the Union recognises (cf. section 2 with reference to the White Paper)
and “respects the entitlement to social security benefits and social services” and this “in accordance with ...
national laws and practices” (cf. also Art. III-6 of the draft constitution). To the extent that this does not refer
only to the (German) case of the solidarity-based social security system discussed in section 4 above but
also to the delivery of social services within the scope of non-profit provision systems, it directly touches
upon the topic of services of general interest according to national practices. But here we should remember
6
Cf. also (soon) Schulz-Nieswandt (2005b), also Schulz-Nieswandt 2004a. Cf. Kingreen 2003 for a basic theoretical treatment.
the argumentation already mentioned in this paper and according to which criteria such as universality,
continuity, quality, affordability, user/consumer protection etc. would be of constitutive significance for
public-service orientation. And especially here, the welfare economics notion applies that even when markets function technically (in the health or education systems, markets can be easily constructed as private
goods: capacity restrictions lead to consumer rivalry and fees/prices lead to non-consumption), market results can be undesirable in the light of social considerations (meritorisation of goods).
It should also be noted that in the scope of the method of open coordination, which is gradually being applied
in more and more fields of policy, criteria such as quality of social services and access chances to systems
and services linked to the social status are being emphasised alongside the (for the moment politically
dominant) orientation towards fiscal sustainability of social security systems. And these criteria of quality
and access are dimensions that recognise only socially acceptable markets as functioning markets.
The EU Constitution thus brings together and focuses recent EU legal and political developments that stress
the social model character of Europe in addition to the internal market project that Europe has been associated with since its very inception. But in fact the EU Constitution also lives from tensions. Despite all the
emphasis placed on the sovereignty of the Member States in defining public-interest concepts – indeed
particularly in the context of the Communications, the Green and White Papers of the Commission on
services of general interest and the emphasis on the evaluation dimension “access chances linked to social
criteria” in the policy of the method of open coordination – the “European Social Model” remains in a field
of tension to the internal market idea. Art. II-36, “Access to services of general economic interest”, lives from
this tension: the harmony of national law and practices with the Constitution which it postulates 46 refers in
a similar manner to both fundamental social rights and the central internal market project, which must
reject any non-tariff obstacles to integration – including parts of social policy practices. The internal market
project, the cultural legacies and the political public interest objectives share a tense relationship with each
other – and this tension cannot be made to disappear through definition: it must be lived. In other words:
The potential for tension is the object of a balancing act for Europe as a society, as a social system – and it
is defined as the problem of economic, cultural and political subsystems relating vis-à-vis, with, alongside
or against each other. It is of some importance here to notice that Art. II-53 “Level of protection” recognises
the constitutions of the Member States47. But the balancing act involving the hierarchy of political areas is
ultimately recognisable in the structure of Part III of the Constitution. The internal market occupies the
chapter one, and it is followed by the section on economic and monetary policies.
Nevertheless: without regulation and without control or planning, things will not work at all in many carebased areas. This means we can hope for a – modernised – future of services of general interest in the social
sphere.
Bibliography
AWO-Bundesverband (ed.) (2003). Solidardienste und Wettbewerb in Europa. Schriftenreihe Theorie und
Praxis. Bonn
Baden-Baden
Main
7
8
“The Union recognises and respects access to services of general economic interest as provided for in national laws and practices, in
accordance with the Constitution, in order to promote the social and territorial cohesion of the Union.” (Treaty establishing a Constitution for
Europe, Art. II-36, in the version of 25 June 2004 [CIG 86/04]).
“Nothing in this Charter shall be interpreted as restricting or adversely affecting human rights and fundamental freedoms as recognised, in
their respective fields of application, by Union law and international law and by international agreements to which the Union or all the Member States are party, including the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, and by the Member
States’ constitutions.” (Treaty establishing a Constitution for Europe, Art. II-53, in the version of 25 June 2004 [CIG 86/04]).
123
124
Commission (2000). Communication on services of general interest in Europe. 20.09.2000. COM [2000] 580
final
Commission (2003). Green Paper on services of general interest. 21.05.2003. COM [2003] 270 final
Commission (2004a). Commission Staff Working Paper. Report on the Public Consultations on the Green
Paper on Services of General Interest. Brussels. 15.03.2004. SEC [2004] 326
Commission (2004b). Communication from the Commission. Modernising social protection for the development of high-quality, accessible and sustainable health care and long-term care: support for the national
strategies using the “open method of coordination”. 20.04.2004. COM [2004] 304 final
Commission (2004c). Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the
European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. White Paper on services of
general interest. 12.05.2004. COM [2004] 374 final
Schulz-Nieswandt, F. (2003a). Eine Charta der sozialen Grundrechte im Rahmen einer EU-Verfassung.
Sozialer Fortschritt 52 (1), 23-29
Schulz-Nieswandt, F. (2003b). Eine EU-Verfassung mit sozialen Grundrechten. Working paper no. 10. Observatory for the Development of Social Services in Europe. Frankfurt am Main
Erwerbsarbeitsgesellschaft. Münster and other locations
Schulz-Nieswandt, F. (2004b). Zukunft der gesundheitlichen Versorgung von alten Menschen. Sozialer
Fortschritt 53 (in the press)
Schulz-Nieswandt, F. (2004c). Daseinsvorsorge in der EU (forthcoming)
Schulz-Nieswandt, F. (2004d). Daseinsvorsorge, soziale Dienstleistungen und Dritter Sektor in der Europäischen Union (forthcoming)
Schulz-Nieswandt, F. et al. (2005a). Die Genese des europäischen Sozialbürgers im Lichte der neueren EURechtsentwicklungen. Münster and other locations (in preparation)
komplexen Wandlungsprozess der Überwindung eines arbeitnehmerzentrierten koordinierenden EU-Arbeits- und Sozialrechts (forthcoming)
Schwintowski, H.-P. (2003). Gemeinwohl, öffentliche Daseinsvorsorge und Funktionen öffentlicher Unternehmen im europäischen Binnenmarkt. Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen 26 (3), 283-310
Wachinger, L. (2004). Finanzierung öffentlicher Dienstleistungen und Europäisches Wettbewerbsrecht.
Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen 27 (1), 56-77
Eric Le Page
Eric Le Page
Foyer d’Accueil Chartrain (FAC), Chartres/Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion
sociale (FNARS), Paris, France
User participation in social welfare services of general interest1
I am not speaking here today as a representative of users – I do not have either the brief or the legitimacy
for that. Instead, I am addressing you as the head of an NGO working against exclusion and as Chair of the
Users Committee of FNARS (the Fédération Nationale des Associations de Réinsertion Sociale), a federation
of some 750 voluntary organizations throughout France. The main remit of the Users Committee that I chair
is to promote user participation within the member associations, and in the running of the federation
itself.
Introduction
In 1998, outline anti-exclusion legislation was adopted in France, the explanatory memorandum of which
stated that “the policy of tackling exclusion is only meaningful if it is framed with those facing real hardship,
who must be seen as full partners. It is the responsibility of us all, therefore, to create the conditions for
their participation in public policy-making”.
This principle of participation is also written into the EU Charter of Fundamental Rights signed at the Nice
Summit in December 2000.
The opening provision (s. 116-1) of Act 2002-2 reforming social welfare and community health provision says
that, “Social welfare and community health provision shall work on a cross-departmental level to promote
empowerment, protection of the individual, social cohesion, the exercise of citizenship, prevent and take
corrective action against the effects of exclusions”.
Section 116-2 provides, “social welfare provision shall respect the fact that all human beings are equal in
dignity”.
What this shows, therefore, is a progressive shift in the statutory approach from protection of vulnerable
groups to assistance to citizens facing difficulties.
What principles lie behind this approach?
It refers to the concept of empowerment, described by Julian Rappaport in 1990 as engaging with the identifying, facilitating or creating of contexts in which hitherto silent and isolated individuals, those who have
remained outsiders in the different places, organizations and communities, gain understanding, a voice, and
influence over the decisions that affect their lives.
The participatory approach therefore aims to move from beneficiary to citizen, from “receiving” to “the
power to do”.
The principles that determine it are:
• The supremacy of democratic values: this ethical imperative must be put into practice in the way the
association is run for users (membership, election to the governing body, right of consultation, non-discrimination, etc.)
1
Translation from French into English: Glenn Robertson, Brussels
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Eric Le Page
• Reciprocity: By participating, the user engages personally, giving of himself rather than simply taking.
A practical illustration of this is the knowledge exchange network which facilitates a connecting-up and
two-way exchange.
• Reducing relationships of domination: This involves an internalization of inequality by the dominant and the
dominated. As the assistance relationship is inherently lop-sided, it exacerbates the relationships of domination which welfare workers must constantly strive to reduce. (cf. Paolo Freire: La pédagogie des opprimés
– Conscientisation et Révolution, Maspéro, Paris, 1974 [Paolo Freire: Pedagogy of the Oppressed])
• Coproduction of action: this principle involves a recognition by the social welfare service of the user’s
own expertise about the situation he is experiencing. This then creates a partnership relation, and the
ability to get out of a “face to face” relation in order to move on “side by side”.
What holds back the participatory approach?
The impediments connected with personal autonomy are:
• a lack of income, which creates financial dependency on the welfare services;
• a lack of knowledge about one’s rights;
• a poor command of basic knowledge and skills;
• a lack of self-confidence from repeated setbacks.
The impediments connected with the social welfare set-up:
• the pluralist institutional system – local and departmental social services, schools, hospitals, juridical
services, NGOs, the multitude of actors involved – creates a complexity with regard to the user’s social
environment;
• the sectoral approach which tends to “salami slice” the user into as many segments as there are problems, thereby strengthening the technical aspect of what social welfare workers do.
Impediments connected with welfare service providers:
• Issues around welfare service providers’ perceptions of the user’s capacity for pro-action;
• Issues around social worker training, which over-emphasises knowledge and individualized psychosocial
support;
• Issues around the power relations that resurface when seeking to tip the balance back in users’ “favour”.
Implementing the approach from community life-places
1. Treat the welfare institution as a place for testing out new social relationships rather than as an “area of
limited citizenship”.
From this angle, Act 2002-2 provided a set of tools designed to ensure observance of users’ fundamental
rights (charter of rights and freedoms, intake booklet, advisory body, user representatives, etc.). Outside the
strict statutory provision, the idea is to promote expression in all its forms (opinion log, satisfaction questionnaire, house journal, etc.) and participation (co-management, representation, etc.).
The participatory approach must therefore be part of a coherent, institution-wide form of operation to avoid
being simple gimmickry or tokenism. That may come down to basic principles like, “no rule of community
living can be introduced or changed without consulting users first”.
2. Promote the user’s citizenship so that it can be exercised within the establishment, but also outside in
wider urban life and in social policy-making
The FNARS Users Committee therefore set to work on promoting users’ collective self-advocacy. As part of
that, the first national meetings of users were set up in October 2002 on the theme, “De la parole aux actes
Eric Le Page
(Walking the talk)”, where 230 people representing 15 regions had the opportunity to discuss the exclusion
they were enduring. We are currently preparing the second set of meetings, which will take place in Lille in
January 2005. These meetings enabled users to become involved in the working of our national committee,
and to form a users’ delegation which took part in last May’s 3rd European meeting of people living in poverty on the theme of participation.
Finally, our committee drew up a policy guidelines document, which FNARS has recently adopted, on promoting self-advocacy and participation by users.
You can see from this that the idea of participation, which may seem far-fetched in relation to disentitled
groups, is meaningful where there is genuine engagement.
127
128
State Secretary, German Federal Ministry for Family Affairs, Senior Citizens, Women and Youth (BMFSFJ),
Berlin, Germany
The European situation of social services from a national point of view1
Ladies and gentlemen,
Although today is already the second day of the conference on social services of general interest, I would
nevertheless like to take this opportunity of welcoming you once again on behalf of the German federal government. I would like to extend a special welcome to the representatives of the European Commission, particularly of course to Ms. Odile Quintin and Mr. Jérôme Vignon, our partners at the Directorate-General for
Social Affairs and Employment, to the Chairman of the Social Protection Committee of the European Union,
Mr. Theo Langejan, and to Ms. Anne-Sophie Parent, president of the Platform of European Social NGOs.
In September of last year, we met in Berlin for a dialogue on this very topic. I am pleased that we, the Ministry for Family Affairs, Senior Citizens, Women and Youth, can resume this dialogue – this time in cooperation with the Platform of European Social NGOs and the Observatory for the Development of Social Services in Europe – and that our project is supported by the European Commission.
Ladies and gentlemen,
“Zwischen Markt und Mildtätigkeit” [Between Market and Charity] is the title of a book published in Germany a few years ago that describes the field of tension in which social non-governmental organisations such
as the German welfare federations find themselves. There is criticism of the social NGOs from both ends of
the spectrum, though of course it comes from different perspectives. One side believes that the welfare federations are not fulfilling their own mandate, while the other views them as outdated relics of a long-gone
era.
In many cases, this criticism of social NGOs is not particularly gentle. Thanks to an ingenious franchising
system, the federations and their institutions – so some of the critics claim – have long since taken control
of large sectors of the social state in the name of altruism. In the 1990s, the news magazine “Der Spiegel”
wrote: “From one end of the country to another, in cities and in villages, they create endless new care and
counselling institutions for problems no one had known anything about before – often not even the target
groups themselves.”A recent critical study by the Institute of the German Economy (IW) entitled “Die Wohlfahrtsbranche in Deutschland – Mehr Wettbewerb tut Not” [Welfare in Germany – More competition needed]
has investigated the economic significance of the social organisations. The media have taken up the broad
gist of the criticism expressed in this study that the welfare federations act at the expense of the weaker
members of society to protect and expand their own structures.
As much as it is clear that the sweeping and polemic character of these accusations takes the bite out of them,
it is also obvious that they are symptomatic of lack of public acceptance and of a need for discussion within
the structures of non-statutory welfare, and that as such they cannot be ignored altogether. If non-statutory
welfare institutions were to let themselves be totally market-driven, they would run the risk of losing the raison d’être they derive from their religious or ideological roots. On the other hand, if they were to withdraw
from the provision of marketable services, they would gradually be forced into smaller and smaller niches.
Both of these developments would spell the end of non-statutory welfare as we know it today.
All across the European Union, countries are facing comparable challenges in the social area. At the same
time, the provision of social services of general interest is – as their somewhat clumsy name clearly expresses – an issue that concerns all of us. Everywhere in Europe, social services are being provided in the public
interest. It is also in the public interest that some of the providers of these services should not be driven by
1
Translation from German into English: Nicole Gentz, Berlin
maximisation of profits as a priority objective. We need this type of provider. We need a good mix of nonprofit-oriented providers, commercial providers and government providers.
The public interest should not, however, give providers an excuse to ignore necessary processes of development and change. All unfounded and unsubstantiated criticism notwithstanding, particularly of non-profitoriented providers of social services, these providers must continuously adjust their strategies to the demands made of them in order to live up to their own religious or ideological self-definition and justify their
claims for support from the state and from the general public.
The topic of services of general interest continues to be the subject of intense discussion with regard to various “unfinished European projects”. What we are talking about is more than just electricity or water. From
the time the first Green Papers and Communications from the Commission were published, since the draft
European Constitution and the Monti package, the draft directive on services in the internal market and the
White Paper that was submitted in May, Germany has always pointed out the necessity of keeping the topic
of social services of general interest in the forefront of discussion.
The issue of the provision of services of general interest is also closely related to the objectives of the Lisbon
European Council. The Lisbon strategy can succeed only if social services, too, are provided efficiently, effectively and in a manner that guarantees their universal accessibility. In Lisbon, the European heads of
state and government came to the conclusion that, if the lofty objectives set for 2010 are to be achieved, we
will have to modernise the European social model, increase our investment in people, and combat social exclusion. The implementation of the Lisbon strategy therefore also means that social policies in the EU need
to be strengthened. We want to modernise social protection systems, including social services. I am sure
that a smoothly running internal market will help strengthen social protection, not weaken it.
Competition helps achieve the EU objectives laid down in the EC Treaty. Both increased competitiveness
and the guarantee of social rights are closely linked to the provision of services of general interest. It is only on the surface that these two policy areas appear to be in conflict with each other.
The EC Treaty spells out basic economic and social objectives, but it leaves the responsibility for social affairs at national level. This is what the Member States still want today. In our interpretation and application
of competition regulations, we want to keep our attention on organisations that create and strengthen social
cohesion and on the specificities of their activities. We want to encourage the development of concepts for
services of general interest while keeping in mind EC-compatible allocations of competence and the responsibility of the Member States for their social systems according to principles of solidarity and competition.
The functional definition of undertakings laid down in the EC Treaty needs to be expanded to include a social
dimension. We need leeway for an appropriate assessment and consideration of the specific role, function and
self-image of non-profit-oriented providers of social services. This role is, however, of constitutive importance
for the social orders of many countries of the European Union. To a large extent, non-profit providers carry
out tasks of their own accord and on their own behalf, and as such they represent important social capital.
The White Paper on services of general interest recognises that there are differences within the range of
these services – for instance the person-related character of services of general interest in the areas of health
and social services. The Commission states that the “specific nature [of these services] in terms of the particular requirements of, amongst others, solidarity, voluntary service and the inclusion of vulnerable groups
of people must be preserved”. What we want is a consistent concept that defines the socio-political demands
made on services of general interest and does justice to the variety of national welfare state cultures within
the European Union. This is something that should be discussed intensively in the Social Protection Committee. A few further reflections can perhaps contribute to this discussion.
We must recognise that there have been changes in the fundamental circumstances of non-statutory welfare
in Germany and of providers of social services in all states of the European Union. The establishment and
expansion of the welfare state has created a solvent demand for social services, and that, in turn, has led to
the arrival on the scene of great numbers of private providers. Non-profit-oriented providers of social services have to compete with efficient rivals, and more and more social activities are being transformed into
marketable products.
Non-profit-oriented providers of social services are faced with the question of their place as organisations
and the place of their services in an increasingly liberalised internal market. At national level, they repre-
129
130
sent the interests of the underprivileged; they are “early warning systems for new social problems and
tasks”, developers of new concepts and providers of social services and facilities. In Germany, this makes
them privileged partners of the state, and, in different manners and at different degrees – and this is something I particularly insist on pointing out – in other EU Member States as well. Their activity close to human
interests and various situations in life justifies this special partnership. On the other hand, there are many
areas where they also need to hold their own on the market. Theirs is a special kind of goods and services
production, one that is essential to our societies. This production is effected by way of solidary action: by
strengthening individual responsibility and social integration, by creating social capital and building networks for citizens. This is a national capital, but it is also a European capital. I am sure that non-profit-oriented providers of social services will manage to find their place in Europe, too.
Some of the central issues are: Does the European level offer sufficient chances of development for this bundle of functions? Is there still space for the recognition of the political advocacy function of NGOs? Is there
recognition for the special business form of the providers of social services? The answers to these questions
will not be found by rejecting the market and cross-border competition. Reliable structures, quality, adherence to a particular ideology, closeness to the client and many other criteria will help non-profit-oriented
providers succeed in a market that is increasingly determined by European rules.
In Germany, for instance, the welfare federations provide a major share of social and health services. They
operate 57 percent of homes for senior citizens and for the handicapped, 74 percent of youth welfare facilities and more than 54 percent of hospitals. But they are not mere providers of services: theirs is a special
value-based business form that also has a future at EU level.
In this context, I would like to mention that business also needs a social context; without it, it would ultimately not be able to function. Social services contribute to social cohesion, and without social cohesion the
market would not function at all. The special role of non-profit-oriented providers of social services of general interest in the production of public welfare obligates us to strengthen their position, even in a liberalised internal market, to recognise the variety of their functions and to acknowledge what they accomplish
for the economy in the internal market.
As I see it, the European debate contributes important impulses to national discussions on a modernisation
of provider and funding structures in non-profit organisations. Transparency of costs and performance, improved efficiency of social services and a clear orientation to the interests of users are objectives that are
being pursued in Germany as well as elsewhere. The assistance provided by the Federal Ministry for Family Affairs, Senior Citizens, Women and Youth therefore aims at strengthening elements such as consistent
evaluation and monitoring of effect; we encourage new delivery models for social services and support discussion within the provider structures regarding the necessary steps to achieve these aims.
Having said this, I would now like to stress that I consider it essential for the European legal and economic
model, for the European social model and for national social protection systems that we guarantee access to
social rights and thus to basic services so that they are available in good quality and at affordable prices to
all citizens, including socially marginalised and underprivileged groups. The shapers of economic and social
policy should be able to agree on this objective. For me, strong social protection and a well-running market
do not need to be irreconcilable opposites. The relationship between them, however, needs to be just as constantly rebalanced as the relationship between individual responsibility and solidarity. There is no way of
escaping the problem of shrinking financial resources. Nor should we close our eyes to the challenges of demography.
But I would like to explicitly point out that insufficient access to social rights can have a radiating effect: the
citizens affected by it find themselves weakened in their role as market participants, as job seekers or simply in the exercise of their civil rights.
The debate on objectives and foundations of policy at European level is also important for the area of social
protection. What do we want to achieve by modernising social protection? Social protection ensures the realisation of the elementary social rights of citizens. In addition to a modernisation effort that would strengthen the positive effect of social protection systems on employment in the Member States, other elements I
also view as being particularly important are access to welfare services for the elderly, for families and
young people, access to health services, and measures increasing the compatibility of family and work. In
Germany, we are currently in the midst of a sweeping process to increase the efficiency of many sectors of
social services, and so to contribute to the modernisation of social protection. There are three key dimen-
sions of efficiency that need to be seen in context: first of all, access for the underprivileged, secondly, continuous improvement of quality, and thirdly, better efficiency in the application of human and financial resources. It is important not to consider any of these three dimensions in an isolated manner.
By establishing contractual provisions on exchange of performance and on fees in the nursing care insurance and in social and youth welfare, we have focused on cost and quality issues. The modernisation of administrative structures has also helped modernise social services. These processes involve a great variety
of aspects in terms of organisation and employment policy. Work organisation, work conditions, tasks and
qualification requirements, consequences in terms of wage agreement policies: all aspects are aspects illustrating the intensity of the changes involved.
In Germany, most services of general interest are provided at local level by non-profit-oriented organisations
such as welfare federations and the churches. Their tasks, which are local and regional in scope, are impossible to regulate centrally in the reality of German life and in the German constitutional environment; in
terms of defining minimum quality standards in the interest of beneficiaries, however, there is both need
for and interest in setting central objectives and developing a dialogue with providers. For Germany, we
must be aware of the following points: the central organisations of non-profit welfare institutions alone offer more than 90,000 services and facilities in the social area. A specific Community regulation for business
in this sector would be, in my opinion, simply impracticable.
The subsidiarity principle, which allows leeway for decision-making close to the interests of local players
and beneficiaries, is particularly important in Germany. We want to use the chances offered by the competitive process without destroying the opportunity for local and regional authorities to take into account criteria such as sustainability, quality, geographical and functional closeness to demand, or particular social
factors in public procurement procedures and in the selection of providers of social services. Increased competition should not lead to the abandonment of local and small-scale services; instead, it could indeed encourage them.
Social services are closely related to people; they cannot be compared to the large-scale network services
that are also often the subject of discussion. Most social services are non-economic in nature, and thus, as
services of non-economic interest, they are not affected by the competition rules. But we know, of course,
that the line between them is unclear and shifting. Services that were not considered marketable years ago
are now being offered in a competitive environment.
The German government has published an opinion regarding the “Monti package” that I mentioned at the
beginning. This includes a proposal for a decision of the Commission regarding the application of Article 86
of the EC Treaty on state compensation payments granted to certain operators as compensation for the provision of services of general economic interest.
We seek clarification that non-economic activities do not fall within the scope of application of the European
state aid laws in the first place, and that in this respect compensation payments do not constitute state aid
at all. In situations where operators fulfil tasks of general economic interest in the social and health area,
we need a threshold-independent exemption from the notification obligation for state compensation payments. According to the Commission’s proposal, such payments would then per se be considered compliant
with the internal market regulations.
As to the “entrustment act”, it should be mentioned that from the point of view of the German government
it must also be possible for entrustment to take place in the form of several legal acts. Only an arrangement
allowing for the formulation of public welfare criteria at an abstract, universal level fits into the German legal order. The Commission has announced that it will adopt the “Monti package” next year. As I see it, the
proposed decision of the Commission with regard to Article 86 is a necessary element of this.
We shall continue our intensive participation in the debate, particularly with regard to the Communication
on social and health services announced by the Commission. I see this as a great chance for working out
common answers to the questions that are still open.
131
132
Theo Langejan
Drs. Theo Langejan
Chairman of the Social Protection Committee/Ministry of Social Affairs and Employment (MSZW),
The Hague, The Netherlands
Systems of Social Protection and Social Services:
the role of Member States
Like other speakers, I am grateful for the combined efforts of the German Federal Ministry for Family Affairs,
Senior Citizens, Women and Youth, the European Social Platform and the Observatory for the Development
of Social Services in Europe in allowing us once again to focus on these important issues. I was in Berlin in
September 2003 for the previous Conference and it is good to have the opportunity to continue our collective
reflection on these issues.
I have been asked to address the issue of the role of Member States in relation to systems of social services
and social protection. It seemed surprising to have to focus on the role of Member States. Surely nobody is
calling into question the responsibility of Member States for setting policy in these areas or proposing that
any other level of authority should have this responsibility. I rather start from the premise that the role of
the Member States – to set policy and to choose delivery mechanisms appropriate to their situation – is clear
and uncontested. In which case, what is there to discuss about the role of Member States?
What needs to be discussed in my view is that, while the primary responsibility of Member States may be
recognised in theory, in practice developments at the EU-level are increasingly affecting the way in which
Member States can exercise that responsibility. The developments in question are not emerging under the
heading of the EU’s social policies per se. There was a time when discussions between Member States and
the EU about social policy took place under the shadow of harmonisation, the idea – or the threat – that
Europe should one day run a single social policy for Europe. That day is gone – we have processes such as
the Employment Strategy and the Open Method of Coordination for social protection and social inclusion,
which show that it is possible to work together at the EU-level without calling subsidiarity into question.
Member States should no longer feel the need to be defensive about Europe’s interest in their social policies
in such a context.
And yet, defensive is exactly what Member States and social policy providers are feeling. They are defensive
in the face of a range of European developments, which do not have social policy as a central concern. At
this stage in the conference, you know what these are:
• the judgements of the Court and the various initiatives of the Commission in the area of competition,
state aids and internal market rules – and most recently the Services Directive;
• the possible impact of the GATS on social services, although here the fears remain as yet largely unrealised;
It is useful to make reference to one other policy area – EU-level economic policy coordination. The focus
on public deficits, on structural reforms and on the long-term sustainability of public finances within the
economic policy sphere has led to much questioning of social policy spending from that quarter.
Within the Social Protection Committee, it would be fair to say that up until last autumn the main focus
within this list was on countering the perceived threat from economic policy coordination. Particularly in
the area of pensions, the Social Protection Committee engaged in a campaign to ensure that the issue should
not be dealt with only from the point of view of financial sustainability. Pensions, as stated by Belgian
Minister Vandenbroucke, are a social policy issue with an important economic and public finance dimension
and not the other way around. The SPC has each year adopted opinions on the Commission’s synthesis report
and on the Broad Economic Policy Guidelines, which seek to boost the visibility of social policy concerns
within the Lisbon Strategy. We have also developed the practice of joint working with the Economic Policy
Committee on pensions and health issues. While not many of us would pretend that things are perfect, at
least we have established a framework to ensure that social policy concerns can be given their due recognition within the overall socio-economic policy framework.
Theo Langejan
Last summer, the issue of how social services can be treated within the EU framework of services of general interest was placed on the agenda of the Social Protection Committee for the first time. It shows no sign
of fading from our agenda in the foreseeable future.
I have to say that there are many points in relation to this agenda on which there is not a consensus within
the SPC. At the very start of our work, when we were considering whether to make an input to the Commission’s Green Paper consultation, some delegations argued strongly in favour; many were initially against.
Some wanted to take a position on the key possibility of creating a framework directive on services of general interest; most were opposed. That lack of consensus remains as the agenda has moved on: it is clear
that there are some SPC delegations which greatly distrust the Services Directive and others which are more
relaxed about it.
Nevertheless, there are some points on which a consensus has emerged. Such a consensus was also visible
during the Council discussions in June on the Services Directive.
First, as a general principle, Member States are not happy about the fact that EU developments, which have
important potential implications for social policy, are being shaped in other areas of policy making. As was
the case when economic policy coordination started to impact on social policy, social policy providers would
prefer that they should have the main control over their own policy area at the EU level – or, failing that, a
good chance to contribute where other policy fields impact on them.
Secondly, the work within the SPC by the informal group chaired by Bernhard Spiegel has identified specific situations in which application of the community single market framework gives rise to some strange
and perverse impacts. The provision of certain categories of services and benefits in one Member State,
because they are provided via public authorities, are likely to be exempt from the impact of the EU framework, while in another Member States, because the state uses intermediary bodies to deliver such services,
they will be subject to market rules.
In the face of such impacts, Member States not unreasonably take the view that market rules should not
be allowed to become the principal determinant of the future shape of our social service provision. All of
us are struggling, in our different ways and starting from different starting points, with the business of
modernising and adapting our social services. Markets are probably going to play an increasing role in
the delivery of social policies. Probably, but not necessarily and not always: some Member States’ recent
health reforms have in effect involved reducing the role of market mechanisms. Member States want to
be able to decide on the direction of their reforms on the basis of social policy objectives and not on the
basis of having to look over their shoulders to ensure that they are not falling foul of internal market or
competition rules.
For these reasons, the Member States, both at the Council level and within the SPC, have very much welcomed the commitment in the Commission’s White Paper of 12 May to a new communication next year which
will deal more systematically with social and health services of general interest. This is the kind of framework, which Member States have been seeking – a framework within which the specific circumstances,
objectives and difficulties of the social policy sector can be assessed and addressed.
So that is something, which we can welcome wholeheartedly. However, I would at this stage like to set out
one concern in relation to the work over the next few months. The main task facing the social policy sector
in general – and Directorate-General Employment and Social Affairs and the group chaired by Bernhard
Spiegel in particular – is to identify much more clearly than heretofore what it is that we have problems with
and what it is that we want. In the discussion to date, I have heard strong expressions of generalised fears
and objections in principle along the lines I summarised earlier. However, I think that if we are to get our
arguments across to other policy sectors, we need to be much more precise in identifying the problems we
face. I know that Bernhard shares my view on this point.
Before finishing, I will change hats briefly and speak as a representative of the Dutch Presidency, which
takes up office in two days time. We want to carry on the discussion and we want to do so in a way, which
will help bring about the clarity of which I have just spoken. There will be an open exchange of views on
social services of general interest in the October Social Affairs Council. Focus will be on concrete practices
in some selected MS (examples of social services, some ECJ-rulings in this areas and related policy-reactions). The debate aims to feed into the drafting of the Commission’s communication of which I spoke. The
Presidency will not prepare an extended paper for discussion on this issue itself, but will primarily make
133
134
Theo Langejan
use of the background note jointly prepared by the Spiegel-group and inputs from the Commission, all to be
discussed in the September meeting of the SPC. My hope is that it will help to move on the agenda.
What social policy makers are seeking, in my view, is some equivalent to the relationship, which we have
now developed with the EU-level economic policy coordination process, through our inputs to the ongoing
assessment of the Lisbon strategy and through our working relationship with the EPC. The two challenges
are not the same – it is a different matter to influence EU processes, which give rise to legal rules. It is also
the case that above everything there stands the European Court of Justice and it is not clear to me how to
get your arguments across to the Court. But, nevertheless, the basic challenge is somewhat similar – we
must create greater visibility for the social policy viewpoint on these issues; we must sharpen our arguments
and make them directly to those who shape EU policy; and we must create mechanisms through which the
social policy viewpoint can continue to be heard. That is, in my view, what the Member States would want
from the communication promised for next year.
Thank you.
Katrin Hugendubel
IV. Reports from the working groups
Katrin Hugendubel
Social Affairs Officer, solidar, Brussels, Belgium
Report on Working group 1
The discussions of the working group, chaired by Laurent Ghekière, Union Social pour l’Habitat, Brussels,
can be summarised under four main points:
1. Discussion about the presented questionnaire, leading to a more general discussion about the question on
how far the terminology and the regulatory system on EU level come up to the reality of social service provision in EU member states.
2. Attempt to identify key features/criteria for services of general interest and social services.
3. Question whether the neutrality with respect to the service provider is useful and/or can hold in reality.
4. Discussion about the distinction between economic and non-economic services: is this distinction valid
for social service providers? If not, what could be alternative criteria (relating back to point 2.)?
Introduction
As an introduction to the workshop, Peter Hell from Caritas Augsburg gave a short presentation of the
activities of his organisation concerning services for disabled people. In an attempt to give first aspects of a
conceptualisation of SGI, the presentation entitled “The added value Caritas offers to civil society via its
modern forms of support for people with disabilities” highlighted the fact that participation is a main principle of the services provided and stressed the importance of volunteer work for service provision. Furthermore, the additional lobbying role of Social Service Providers was pointed out.
1. Discussion on the questionnaire
The participants of the workshop were asked to identify the questions from the questionnaire they found
most interesting and important, and name additional questions they felt were missing. A number of participants felt that the questionnaire was too restrictive, already trying to direct the discussions. It was
however acknowledged that the questions reflected the questions asked in the White Paper on Services of
General Interest. The critique on the questionnaire therefore lead to a more general discussion about how
the complex nature of the structures of social service provision can be or is not reflected in neither current
EU competition rules, nor in current discussions concerning contents/topics of the White Paper. Participants
for example pointed out that the questionnaire only asks for the different definitions of ‘general interest’,
without asking the question of who has the power of definition (national governments). By not posing this
question, the power of definition and the question whether these definitions can or should be questioned is
neglected.
Coming back to this point at the end of the workshop, it was pointed out that social service providers are
operating under the remit of the Treaty, but that this remit is developing. There is a striking difference between the role services of general interest are given in the Nice Treaty and now in the future Constitutional
Treaty of the European Union.
135
136
Katrin Hugendubel
Taking a closer look at the questionnaire, many participants were very interested in questions 1-3, concerning the characteristics of general interest, services of general interest (SGI) and social services of general
interest (SSGI). Also question 5, concerning the distinction between economic and non-economic, was
considered interesting.
The second set of questions, concerning the common features, but also possible distinctive characteristics
of SSGI and health services, participants felt these to be very interesting, but not achievable within the time
frame of the workshop.
2. Key features of services of general interest (SGI) and social services
of general interest (SSGI)
The Chair of the working group – Laurent Ghekière – presented a list of possible criteria for SGI and SSGI.
SGI:
• Continuity
• Universality
• Accessibility, affordability
• Quality
• Participation
• Transparency
SSGI:
1. Link to implementation of fundamental rights
2. Instrument of implementation of social protection policies and solidarity
3. Specific relation between provider and user (due to the specificities of social services)
4. SSGI must meet the needs of society that are not satisfied by the market
5. Social pricing (based on principles of accessibility and affordability)
In the discussion, it evolved that both, SGI and SSGI are closely linked to the fulfilment of fundamental
rights and territorial and social cohesion. It was therefore suggested that the “link to the implementation of
fundamental rights” is a common denominator for SGI and SSGI. One participant felt that as recipients of
SSGI are often vulnerable groups, the link to fundamental rights was stronger and/or of a different quality
for SSGI than for other SGI.
Further criteria of SSGI raised throughout the discussion:
• SSGI contribute to the fight against discrimination and for social inclusion. Both principles are legally
enshrined in the EU treaties and the Charter of Fundamental Rights.
• It was also recognised that fundamental rights are implemented by states, SGI and SSGI.
• The advocacy role of social service providers is an important element.
• The fact that SSGI are locally anchored and help foster civic engagement (involvement of volunteers)
needs to be recognised. In this way, social services not only are a tool of implementing social policies,
but also play a socio-political role.
• The direct involvement of the recipients of services as well as volunteers is an important aspect in identifying needs and requirements for SSGI.
• Related to the forth main point mentioned above: it was stressed that SSGI not only satisfy needs the
market fails to meet, but also needs the market itself even creates.
It was stressed that in future all these criteria should be backed up by examples, showing that these criteria
are valid for SSGI in all EU member states.
Katrin Hugendubel
SSGI and health services
Participants recognised that the timeframe of the workshop was too restricted to also clarify whether there
is a clear distinction between SSGI and health services, and if so, how to define this distinction. It was
however pointed out that this point needs to be clarified in future debates, and especially in view of opinions
related to the White Paper on Services of General Interest and the Commission Communication on Social
and Health Services of General Interest, announced for 2005.
3. Neutrality with respect to the service provider
Currently applied public tendering and procurement already incorporate criteria the provider has to fulfil
in order to be eligible, like e.g. involvement of disabled people in the enterprise. However, these criteria do
not refer to the nature of the provider, but can be fulfilled by profit as well as by not-for-profit providers.
However, some court rulings (of the Court of Justice of the European Communities) recognised that nonprofit making can be a criterion in the tender.
Participants agreed that the specificity of non-profit social service providers is important, but that this
specificity has to be clearly defined and cannot be something organisations hide behind. The decisive criterion in the end is the quality of the services provided.
One participant pointed to the fact that social protection systems are based on the principle of solidarity,
and that services that result from these social protection systems are improper for profit making. Taxes need
to go directly to the provision of services rather than contribute to profit-making.
Furthermore, the additional distinction between not-for-profit and non-governmental organisations was introduced. The historic role of welfare associations and NGOs, and the socio-political role they subsequently
played and play today, should be acknowledged in the discussion about the specificity of providers.
In the context of this debate, the notion of the term productivity was discussed. Whereas productivity normally means “generating profit”, a more appropriate term to use in this context might be “social productivity”, including aspects of prevention and sustainability. This could generate a competition of quality rather
than competition purely on the basis of the price.
It was also pointed out that non-profit-making does not necessarily mean that no profit is generated, but that
this possible profit is not distributed to the stakeholders, but reinvested into the service provision.
Volunteer work
The question was raised how to deal with the fact that the involvement of volunteers produces lower costs
than the real costs of labour, which can be regarded as a distortion of competition. It is important to find a
way to acknowledge the work of volunteers and the specificity the involvement of volunteers means for
social service provision (see 2.). The still missing statue of associations on European level poses an additional problem in this context.
4. Distinction between economic and non-economic SGI
EU competition law is based on the distinction between economic and non-economic services. However, for
service providers this distinction does often not hold in the reality of service provision. The question is how
to deal with this discrepancy between the reality of social service provision and EU regulations and laws. If
the distinction is to be questioned, what could be alternative criteria (relating back to point 2.)?
In the discussion, it was stressed that social service provision has to operate within the remit of the EU treaties, but that the treaties can and do change concerning the question of SGI. A clear development between
the regulations in the Treaty of Nice and the future Constitutional Treaty of the EU was identified. The debates
on SGI need to stress that SGI are part of European heritage and that the question of social service provision
is an important part of the European Social Model and poses the question of what kind of Europe we want.
137
138
Katrin Hugendubel
Conclusions
The working group aimed at triggering of the process of defining SGI and SSGI, hoping that the results of
the conference will feed into opinions related to the White Paper on Services of General Interest and the
drafting of the Communication on social and health services of general interest, announced by the European
Commission for 2005. It was highlighted that there is a need to take a closer look at the communalities and
differences of Social Services and Health Services of General Interest. The dialogue between all stakeholders,
i.e. between representatives of member states – especially the Social Protection Committee -, representatives
of the European Commission, NGO social providers and advocacy groups, was welcomed by all participants
and judged to be an important asset in the drafting of the White Paper and beyond.
General Secretary, Eurodiaconia, Brussels, Belgium / European Officer, Diakonisches Werk der
Evangelischen Kirche in Deutschland (EKD), Berlin, Germany and Eurodiaconia
Introduction
This workshop dealing with questions concerning quality and special characteristics of social services took
some key issues into consideration: general guidelines and principles, which have been mentioned in the
Green Paper as for example equal access, universal service, affordability, continuity of the service, participation, transparency.
The participants in workshop 2 – chaired by Carlotta Besozzi, European Disability Forum (EDF), Brussels
– came especially from France (assistant to a member of EP, social NGO), Great-Britain (expert in quality
management, project manager), Finland (social NGO), Germany (welfare associations, Länder governments,
science, Austria (federal government, social NGOs) and Italy (social association).
I) Inputs
Impulse 1:
Soziale Genossenschaft OASIS, Bolzano/Bozen, Italy
The working form of OASIS is an example of a „social cooperative” that – according to Italian law – works
for „the general interest of the community” (and not only of its members). It delivers a socio-cultural or
pedagogical service. It is a cooperation of different stakeholders, being developed from both a self-help cooperative and voluntary work (solidarity impulse), combining both economic acting (company culture) and
solidarity (general interest). Its elements consist of special aims. OASIS’ aims are: It is an independent
company in close cooperation with public institutions with the aim of integration of ex-convicts or addicted
persons. It aims for financial autonomy; 40 % of the clients are private, 60% are public. The goal is an integration to work via transit resp. training work places and it is achieved with a quota of 15 % final integration.
A deep local anchoring and embeddedness enables a close and effective cooperation with the public health
service, public services and administration. In addition, cooperation with other private initiatives is essential
to create a good network.
The project is in general a good example for subsidiarity (local anchoring, networking), but the problem still
exists that the term “disadvantaged persons” is not defined clearly enough and the awarding of contracts
does not take into account the different working structures of companies, foundations, for-profit units, cooperatives.
A regulation on European level bears the danger, the OASIS manager summed up, that special local components are not taken into account. Therefore OASIS is rather sceptical towards a European directive on
quality guidelines for social services.
The discussion of the project in the workshop pointed out the following aspects: A question concerning more concrete details about participation of the users was raised. Participation in the OASIS project
means a regular involvement of the users: Once per month all get information about the company (balance
etc). Every fortnight a small group of especially interested users participates in the decisions concerning
daily work.
The political impact of the OASIS cooperative together with other cooperatives in Italy and their umbrella
organisation was assessed with a very positive outcome. These positive effects have got a concrete relevance
during the law-making process concerning a reform of the company law in Italy. As the government in-
139
140
tended to promote a new law without considering cooperatives anymore, the NGO for cooperatives in Italy
started a successful campaign against the planned abolishment of cooperatives. This campaign was backed
by the good experiences of the working cooperatives.
In the discussion concerning the assessment of quality in the OASIS cooperative it became evident that it
is quite easy to measure quality with respect to a technical quality, as for example “x square meters per
user”; “calories in food”, etc. In contrast it is more difficult to express quality in a subjective meaning as far
as aspects like living quality or taste are at stake.
A social balance, with which the company could demonstrate the social impacts of its work, is difficult
especially due to the lack of general criteria for quality of social relations.
Impulse 2:
Tania Davies: The Portsmouth Foyer – Get Real Programme, Portsmouth, United Kingdom
Programme: Young people (16-24 yrs.) with multiple issues and high support needs come together in this
programme. With the help of informal and formal interviews needs of the young person are identified and
a holistic life action plan is established.
The programme further consists of monthly reviews, daily activities and allows for access to a fund for skills
and equipment for work or training.
Daily life skills programmes and regular training in information technologies continuously promote young
people’s commitment.
Tania Davies also informed about some basis facts: the costs were about an amount of £ 902,000 over 3 years,
funded by Supporting People plus European Social Fund (ESF). 66% of the residents on the programme went
on to secure employment and a further 22% into education. The reasons for this success are in general to be
seen in the holistic support service. But this can only function because clients know what is expected from
them. The Foyer builds up trust and can rely on the voluntary sector.
In detail, the Portsmouth Foyer deals with the following issues, which have to be considered:
Financing: Continuing bidding and quite a lot of paperwork is necessary, which is a logical consequence of
the fact that no statutory financial support is given. So, the continuous demand is, that policy makers should
provide financial means.
The operational work in the Portsmouth Foyer consists of the necessity to provide a holistic service and none
of the behind the scenes processes should affect the clients. A broad range of skills is necessary to be able
to manage the paperwork.
Strength: All in all, the project is cheaper than had it been provided by public agencies. These services could
only realise such a foyer with more financial and human resources than the project presented.
During the discussion on the project the working group came to three main results: The evaluation of
quality can only be done in a serious way if the process of achievements for individuals is taken into account.
A national monitoring body does accompany this process. Therefore a learning of skills council was established at the national level. But in a whole the group came to the result that an external audit is difficult
because external evaluation is still stronger oriented towards a result-quality rather than a process-quality.
But just for this, process-quality terms and aspects have to be found out in order to be able to express also
such processes and the way to integration, which is already a value itself, before the optimum of integration
or sustainable integration can be reached.
As an example the discussion turned around the question: how to measure the job achieved by a client?
There was no measure or tool or solution. The group found out to recommend such an evaluation.
II) Summary of the discussion and recommendations
1. Formulation of European criteria on quality and access in the line of the perspective of fundamental rights
1.1. Basic remarks
What is best for the service user (efficiency, accessibility, price, ...)? The service users do not mind who is
giving service, but they do mind the quality of the service provided. This is also of public interest; so the
complementary perspective is: How much service and which quality of social services can the public buy
(questions of financing and quality)?
It is important to consider the “user” in two ways; there is the user of the social service, but there is at the
same time the public role of the user, who has to be a protagonist both in the formulation and the implementation of criteria.
Consequently there has to be a double understanding of “participation”:
Participation as a means
=
Participation as access to get effctive results
Participation as an objective in itself
=
Participation as empowerment
Specific characteristics of social services in comparison with network technologies as well as traditional
market/for-profit companies: general interest is formulated in the horizon of fundamental rights and social
cohesion.
1.2. Criteria and indicators on quality
We had a consensus in the workshop that the term “criteria”, not “standards”, will be the better one for describing quality aspects. By choosing the term “criteria” the group recognised that right now in the present
state of a quality debate, a discussion at the European level has not yet been opened; it only starts turning
around some first general ideas, but not yet about standards. The discussion about quality standards was
declared as an open question for the future process.
To be formulated in a relatively abstract way (Green Paper on Services of General Interest and White Paper
on Services of General Interest): availability; equal access; universality; affordability; continuity; participation; transparency. These principles have to be broken down into specific criteria on the national or even
more appropriately on the local level. By formulating such quality criteria in a quite abstract way, the general interest mirroring fundamental rights and social cohesion cannot implicate downgrading standards in
some countries. The part of the group representing this opinion considered that abstract values demanding
high quality give a framework, but they do not draw a horizon to strive for in order to deteriorate concrete
standards ruled in national laws.
Some of these criteria have to be formulated in a specific way for social services because criteria being developed
first and only for network industries have to be examined with respect to certain specificities of social services.
1.2.1. Participation
The key principle of quality is users’ participation: the group came to the result that the best method to
reach high quality is to ask what users want.
As an important issue the choice of services was pointed out: users feel restricted if there is only one
service provider in the area they are living in. Therefore it can be said, that choice is not a duplication of
work, but the multiple offer is enhancing the choice of people.
Local anchoring of services is important both in terms of participation and users’ satisfaction.
The aspect of personal relationship is seldom named: What do we offer in social welfare in terms of personal relationship between social worker and user? Also, the relationship between volunteers and users is
important as a “voluntary personal relationship”.
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142
The workshop participants acknowledged limits of participation like rising demands of users by offering
them a broad and different choice of services. Not only the users have to be asked, but the financial aspects
play a limiting role, too. (see below)
Participation was also considered as a stakeholder-participation: all stakeholders of services are to be integrated: users, social workers, staff, relatives, authorities, ...
1.2.2. Transparency and continuity
The language of the users should be used as far as possible in order to guarantee good information: this
results in increased transparency.
It is important to ensure long-term relationships: both in terms of personal relationships and of user-provider-relationships.
It is both a task of service providers and public authorities to guarantee sustainable structures. It is important for people in need to be able to plan the future. Here it became obvious that also structures have a
value of user-centred quality due to the fact that not only the short-term provided social service is of good
quality, because during a short period of time the accompanied user might often be in a good situation. It is
also important, that this service is also provided in similar conditions in the future. Continuity is the most
important argument against short project structures.
1.2.3. Flexibility and local anchor
NGOs do more for social cohesion than other organisations: NGOs are more flexible than statutory institutions and local problems are seen quicker and more flexible. Immediate action is possible and can prevent
more or bigger damages.
1.3. Measuring quality: Values and targets
1.3.1. Value system and public support
In the context of a change from publicly provided services to private services the discussion led to the question: What do we mean by quality? Are we clear about the purpose of the values?
A qualitative judgement demands to develop a common understandable language. Such a language and such
a common comprehension should include some special elements as, for example a value statement, a clear
understanding of figures and a way of qualitative evaluation.
1.3.2. Effectiveness and target-orientation
The results and impacts of services’ efforts should not be measured according to criteria for first-time results, but also according to social embeddedness, subjective and objective integration. The debate on quality has to take into account also the debate on public finances. Possible indicators on quality of services and
for the development of quality criteria can be divided according to structures, processes and outcome.
Examples:
Quality and structure of the service
Qualification of personnel; structural organisation; equipment (technical, facilities); financing; location;
training; documentation system; supplementary services; user-oriented services: involvement, empowerment
Quality and processes
Continuing and planned service; continuity of services and funding; user-provider relation; quality standards; effective systems for monitoring and feedback; involvement of relatives
Quality of outcomes
Satisfaction of users; achievement of objectives
The targets of services ask for a consensus on targets by the stakeholders.
2. European Foundation/Forum/Academy on Quality of Social Services
We need a European Forum where service providers and users, private sector, public authorities at different
levels and EU-institutions can meet. Participation of users has a high priority in such an exchange.
The task of such a foundation, forum or academy should be the promotion of a general understanding on
quality standards and indicators. The creation of a European quality seal could be one of its central targets.
Monitoring and evaluation of social services together with providers and users in different regions of the EU
could play a dynamic role in the general achievement of social and territorial cohesion.
We propose a time-frame of 5 years to establish this Forum.
3. Open method of coordination (OMC)
The quality issue could be integrated in the debate of OMC: The implementation of quality criteria at national level could also be coordinated by the OMC. Despite some doubts in the working group concerning
the not yet clarified and strengthened involvement of NGOs and despite the present dominance of the
streamlining approach, the majority had the opinion, that the abstract principles mentioned above (availability, universality, transparency, continuity, etc) could be developed by the help of the OMC. It seems to be a
useful tool due to its openness.
As a general horizon we acknowledged social cohesion; therefore, the clear role of social NGOs, service
providers and users has to be formulated in the task of the OMC. This means a continuous and transparent
cooperation between the Social Protection Committee and social NGOs.
In principle, there shall be a transparent and inclusive atmosphere for the different stakeholders.
4. Debate on public-private partnerships
The further development of guidelines for public procurements to implement quality standards has to be in
the focus, so that social services are not affected negatively by public-private partnerships. Therefore a
debate should be taken up on the directive on public-private partnerships and their impact on the social
sector.
5. Proposal for various aspects to be taken into consideration in a Communication from the
European Commission
The Communication should provide space for the advancement of good quality in the sector of services of
general interest at all levels, from the local to the European level. This also involves national autonomy in
deciding how to organize social protection systems and related services, what concrete aims they pursue
and how they should be financed. In this respect, the Communication should not advocate any EU-wide
arrangements. The working group, looking at quality aspects, held that with regard to the needs for social
services there are special local and regional characteristics that should be directly reflected in how the
services are organized. The Communication should also contribute to encouraging user participation, as this
will facilitate good quality. With regard to appropriate provider structures, the Communication should also
take into account that national and regional entities are free to organize services their own way and should
therefore point to the need for a fine demarcation between economic and non-economic activities on the part
of the providers concerned. Quality also means having a wide variety of services, so the question of where
to apply EU competition rules also affects the acknowledgement of the special characteristics of social
services. This means that the Communication should come forward with a concrete suggestion for defining
the term “undertaking”, since an undertaking providing social services has to be measured against its
143
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concrete commercial and profit-making orientation. If making profit is an undertaking’s sole purpose and
end in itself, we cannot expect to find in it elements of user participation and structural civic commitment.
The Communication should be receptive to this sort of differentiation, since the inclusion of a profit-making
or business purpose in the notion of “undertaking” is closely connected with the quality of social services
in view of their special characteristics that call for a detailed account.
David Lopez
David Lopez
Officer for international relations La ligue de l’enseignement, Paris, France
The workshop was chaired by Jérôme Vignon (Director, Social Protection and Social Integration, DirectorateGeneral for Employment and Social Affairs).
In a first round, participants identified and noted the questions they considered essential:
a. Meaning and implications of the current changes. Partnership? User participation?
b. Legal uncertainty. How does the EU legal framework fit in with social services? Does it facilitate them or
create constraints? Can community law be approached only from the point of view of an undertaking?
c. The internal market as a destabilising factor.
d. Funding: new forms “private/public”. The essence of non-profit status.
e. Subsidiarity?
f. Follow-up work and timetable.
After two introductory comments, participants then decided to concentrate on two broad topics covering
several of the questions listed above: modernisation of social services as well as community framework and
legal uncertainty.
Two introductory comments
Two participants examined the questions raised by the group from their particular angles.
First of all, Kristi Pääsuke of Caritas Estonia spoke of the role of networks in the search for quality of social
services, with the objective of improving social cohesion. The criteria are accessibility, transparency, universality, exchanges of information, and continuity. Kristi Pääsuke nevertheless pointed out the difficulty of
finding suitable evaluation tools, as success indicators have long-term effects (sometimes to be measured
only ten years later). She then spoke of networks facilitating joint action at all levels of society (state, regions, municipalities, NGOs ...). She mentioned the obstacles involved in setting up a genuine network:
money and funding, and the difficulty involved in establishing stable structures, particularly as authorities
tend to prefer pinpoint projects. The overriding significance given to pinpoint projects – short-term projects
funded on the basis of their simple realisation – is counter-productive in the face of the time required to
build responses that are well adapted to the target groups that have been identified. The “competition”
generated by the variety of political choices also appears to be an inhibitory factor. Kristi Pääsuke then
listed the advantages of non-governmental organisations over municipal structures for activities in the field
of social work. NGOs are less rigid, they can more easily set up custom-built structures that can perhaps
break the chain of dependencies on social services. This having been said, it would seem that, in Estonia,
the amounts “invested” to deal with the problems of underprivileged children are extremely low.
The second comment was contributed by Vítor Melícias Lopes of the Union of Portuguese Charities (União
das Misericórdias Portuguesas), from Lisbon. Vítor Melícias Lopes began by stating the topics about which
he wanted to speak: funding, choice of activities, mutual help and transparency. In the light of the previous
topic, Vítor Melícias Lopes rapidly brought the focus of his contribution on one statement: “Services of
1
Translation from French into English: Nicole Gentz, Berlin
145
146
David Lopez
general interest must be managed by the public, private and social sectors”. He explained that limiting
ourselves to the “public/private” dichotomy was a simplistic approach. There is a third sector in addition to
the first two. The social sector has a pedagogical mission: to disseminate and give value to a culture of solidarity. For Vítor Melícias Lopes, the third sector must be given priority. Agreements and cooperation protocols must be created between the different sectors. Each sector has specificities that have to be respected.
Recognition for the third sector is something that needs to happen at European level. But how? In any event,
Europe must be at the cutting edge in matters involving the implementation of solidarity, and solidarity
should be understood as shared responsibility. The European social model must allow a diversity of social
models. Alignment must be sought from above, not from below.
These two contributions were followed by remarks. On the basis of the German model, comments were made
on the necessity of having a framework and a clear definition of social services as a prerequisite for efficient
modernisation. The German state is gradually withdrawing from its funding function. New solutions therefore need to be found to cover financing. Earlier, the dominant concept was that of partnership. Nowadays
the state calls for offers and encourages competition. However, this competition does not take place between
public and private bodies, but rather between the habitual parties themselves. Provision of social services
must be “attractive” and differentiated according to the levels of the users. Providers must therefore introduce an element of flexibility vis-à-vis the state as well as vis-à-vis users. There is suddenly competition at
the level of prices, but not really in terms of quality. The participant contributing this comment believed that
this development required a clear framework.
Opinions on this topic can be contradictory. Someone asked for the public deficit with regard to social action
to be qualified. There are real differences in standards between countries. Europe has managed to create
standards for lifts, but not for social services. Psychiatric services – a discipline which involves different
approaches in the various countries – were quoted as an example.
Discussion then concentrated on two topics: “modernisation”, and “the community framework and legal
uncertainty”.
Modernisation
The keywords used with regard to modernisation (their order does not involve any sort of priority) are: access to entitlements, the position of users, the position of professionals, quality of services, quality of environment, planning, and general framework.
Beyond the necessary clarifications on the meaning of the concepts used in the context of modernisation, it
was emphasised that social workers – who are the “actors” of the sector – feel a genuine need for services
to be reformed and fully integrated in modern reality. Each one of these persons, professional or volunteer,
wants to provide better services to users. But the context of this modernisation must take into account differences between countries, and consider the totality of the interests involved. There are divergences, and
these must be known and integrated into the discussion.
The central significance of the position of the users was confirmed as an element of quality. It is an area that
calls for ongoing adaptation. Training, transparency, organisation of participation, interaction and cooperation, integration – these are strong adaptive elements. Associations and NGOs see quality as an element of
a pedagogical culture of solidarity. In this sense, participants continued reflecting along the lines introduced
by Vítor Melícias Lopes on the pedagogical mission of the third sector. This culture of solidarity is much
more than the simple fact of adapting services to the demand of the public or of the decision-makers. It is
an ideological and voluntary choice.
Associations and NGOs contribute an added value in human relations, in the commitment of volunteers, in
user rights. Associations are not mere providers. Their ultimate objective is not to implement a service: it
is the associative project itself.
Europe can help this modernisation process by giving it a common framework. This framework, made up of
quality criteria, must also help build and refine various national frameworks. All this, however, can only be
achieved with the cooperation of professionals and of users. They must function as associates in the overall
context of building community frameworks.
David Lopez
One element of the framework must be the guarantee of personal as well as of collective rights. The latter
ensure access to services. The Union recognises access to services of general interest in accordance with
legal competencies. The state is the main operator (cf. Charter of fundamental rights). This, however, does
not constitute guarantee of access. More collective rights must be introduced rather than favouring individual aid.
The issue of a European framework has long been mentioned in the context of standards, criteria, regulations. These words, and their translations in the various languages, are factors that contribute to misunderstandings. It would be more useful to agree on basic principles to establish a foundation for the place and
role of all participants. This is a philosophy which could allow the creation of various models. A number of
alleys were explored to work on this framework:
• At national level:
1. create standards using the professionals themselves as starting point;
2. work on a social planning concept where innovation would be given a place;
3. improve liaison between the state and the various partners.
• At European level:
create a European framework through dialogue with users, professionals, and civil society.
Community framework and legal uncertainty
We are acting within the framework of the law on competition in Europe. This law generates a certain
amount of uncertainty.
What was stated with emphasis is that we do not want social services to operate within a system that derogates from Community texts. On the contrary: our sector must claim a clear and recognised space for itself.
The PPP framework (public-private partnerships) is limited and does not adequately reflect reality. Worse
still: it negates the existence of the social sector. On the basis of the proposition stated by our Portuguese
participant, we should actually be talking of an extended framework – a public-private-social partnership.
The social sector is neither public nor private, even though these two sectors might constitute elements of
the social sector. Indeed, the term partnership itself creates uncertainty. If we look at the state, we can say
that it is by no means a partner. It must assume a regulatory mission, and not act as a partner in the commercial sense of the word. And yet, in an effort to draw comparisons involving private market mechanisms,
the state is often named as one of the partners.
The proposal for a directive on “services in the internal market” – COM(2004) 2(01) of 13 January 2004 – also ignores the existence of a social sector. One participant even suggested that it posed a threat to the sector.
The concept of “overriding reason relating to the general interest” (p.22) is highly ambiguous. The directive
should not confuse the debate. On the contrary: it is necessary to define the specificities of the sector, together with the users, the professionals and civil society, and give it a legal framework.
An example was given to clarify this point and answer the question of “where does the notion of social right
and competition begin?” The mayor of a municipality must be able to consider that the provision of internet
access for all, or universal access to water, are social services. This inevitably involves as a corollary the
proposal for a directive on “services in the internal market” with a harmonisation of social systems in all
countries. Otherwise, the divergences mentioned above will not be elements of wealth but elements of injustice.
The “economic/non-economic” distinction does not seem to operate. We must ensure that there are fluctuation margins in a framework that will allow the different countries to position themselves. A definition of
the recognition of public usefulness (or general interest, as this may be defined in certain countries) in a
European framework may help clarify this point.
To conclude, we need a European legal framework. Such a framework must also allow countries to build
their own national frameworks. A European framework should not be experienced as being restrictive or
147
148
David Lopez
intrusive. Agreeing at a European level means we can then enter into a dialogue with other countries and
with structures such as the World Trade Organisation (WTO).
And finally, it was emphasised that there is an absolute need for the involvement of civil society in all the
structures I have just mentioned. The process of civil dialogue in Europe is suitable. It must be preserved
and expanded. The same process must also be developed in all European countries.
A few positions, propositions, ideas resulting from the workshop
• The user must be at the centre of the service. Constant adaptation must be sought, and a “culture of solidarity” must be developed.
• Europe must provide a common framework. This framework must consist of quality criteria; it must also
help build and refine national frameworks.
• Professionals and users must be partners in defining community frameworks.
• The social sector must have a place alongside the public and private sectors. It is neither one nor the
other.
• The civil dialogue process must be extended to the whole of the Union’s Member States.ca.
Peter Herrmann
V. General report
European Social, Organisational and Science Consultancy (ESOSC) Aghabullogue, Ireland and University
Cork, Department of Applied Social Studies, Cork, Ireland
General report
The quarrel is over – let us begin to argue
The conference was the second in a row (see Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik (ISS) e.V., Observatory for the Development of Social Services in Europe (Ed.): Documentation of the conference “Social
Services as Services of General Interest in the EU – Objectives, Responsibilities and Conditions”, Berlin,
02.-03.09.2003; http://www.soziale-dienste-in-europa.de/Anlage25245/Soziale_Dienste_als_DAI_in_der_
EU.pdf), but actually it can be seen as part of a much longer process. Depending on the perspective, there
are two major points of departure for the wider debate.
• The first concerns a much wider array than simply assessing Social Services of General (Economic) Interest. This topic is part of the fundamental question of the self-understanding of the EU as economic and
political entity as not least debated in the context of the Constitution.
• The second – and more contemporary – issue is immediately concerned with social services, basically
beginning with the launch of the 1st Communication on Services of General Interest in Europe in 1996
(COM[96]443 fin.; Brussels; 11.9.1996).
What is of special importance in regard of the recently accepted Constitution is the fact that this document
is the first major statement which aimed to explicitly and extensively refer to a European Social Model.
Moreover the Constitution, which still has to be ratified by the member states, includes explicit reference
to Services of General Interest.
The title of this paragraph is, of course, somewhat provocative. Still, it refers directly to parts of the debate
during the opening plenary session of the conference. The questions faced there had been placed by Phillippe
Herzog on the one hand and Odile Quintin on the other. As such the one side of the spectrum represents the
need to clarify what finally the European Social Model will mean in concrete political terms. This requires
as well to clearly spell out what Services of General (Economic) Interest are and moreover how they are
defined as part of a coherently defined European Social Model. On the other hand, it had been said that at
this stage the basic lines had been clarified and we are confronted with further developing the definition,
however in principal accepting the differentiation between economic and non-economic services. Such a
strand of the argument underlines in particular the necessity to locate the debate in a framework which is
taken for granted: we are living in a modernising society and the debate on services of general interest has
to acknowledge modernisation as given framework. Furthermore, it is necessary to acknowledge market
rules and competition as framework which defines the conditions under which services are provided and
which actually define the services themselves and how they fit into a framework of general interest. In this
perspective the debate is more technically driven, dealing with questions of implementation rather than with
more or less fundamental political questions. Jérôme Vignon underlined the tension between the positions,
1
2
Director of the independent research institute European Social, Organisational and Science Consultancy (ESOSC), Aghabullogue, Ireland and
senior research fellow at the University in Cork, Department of Applied Social Studies. Studied Sociology (Bielefeld, Germany) and Economics
(Hamburg, Germany), doctorate in philosophy (Bremen, Germany). Main areas of research interest: theory of modernisation; European integration and social politics/policy; third sector and social services.
I am grateful to Mathias Maucher for comments on a first version of the report and the good cooperation in the entire enterprise of the conference
149
150
Peter Herrmann
highlighting the development during the recent years in terms of progress made in the area of social policy;
at the same time pointing on the necessity of accepting the validity of competition rules as well for social
services, even if these services are primarily instruments of social cohesion, requiring universal access.
Thus
• according to the one opinion we still face fundamental questions as in particular What are social services?
What defines particular social services as services of general interest? And what is the role, social services
of general interest have in furthering the European Social Model? whereas
• others consider the baselines as defined and see us asked to fine-tune the terms of reference and the application of concepts of modernisation and competition to social services.3
Differences and commonalities
Despite the shifts over the recent years we find some core issues that are constantly part of the contention.
We are dealing again with tightening respective definitions and rearrangements in regard of their meaning
and their role and function in the entire system of arguments.
To be clear, we still have to do with arguments, more or less fundamentally different opinions. Social Services of General (Economic) Interest are not yet clearly defined. Bringing for another time experts together,
providing again the opportunity to discuss different perspectives on the topic, was only useful as the subject
had been one of dispute.
With the recent presentation of the Green Paper and especially the White Paper “Services of General Interest”
some major progress can be noted. At least the core points of the debate are getting clear – without hiding
behind “false friends”. In other words, it is only after the recent debates that the core questions are put
forward by pointing on the main differences. In this sense, Anne-Sophie Parent asked for linking the debate
on social services, modernisation and the Lisbon strategy – seeing the latter as a matter which has to be
defined in the light of social challenges rather than seeing Lisbon as end in itself which can be used to define
the entirety of European policies.
Probably it is not wrong to say that up to recently the participants of the debate did not really argue. The
situation had been more one of not understanding each other – and perhaps not even wanting to do so. Arguments had simply been applied in different areas, formally perhaps correct, but entirely fading out the
substantial questions. However, it is a truism that “We should not compare apples with oranges just because
both are fruits, but apples of one sort with apples of another sort.” (Harris, P.: Foundations of Political Science;
London: Hutchinson, 1976: 71) In other words, though using the same terms, for many times the different
actors meant something entirely different. In this regard, substantial progress had been made since the first
conference of this kind one year ago.
• First and foremost, it is only now that we really admit that we are concerned with differences in opinion
– arguments that have to be fought for rather than words that can be exchanged.
The conference made clear that there are indeed not few commonalities, some topics all sides had been
concerned with during the years and during every-day’s work.
• Second, these commonalities do exist in spite of the fact that the actual understanding and the approach
towards them is in many cases fundamentally different. This meant as well that it is important to clarify
the role and interests of the different actors rather than drawing solely attention to abstract concepts that
can be debated as purely “theoretical” questions. Scientific arguments and political ones surely overlap
and cannot be seen as mutually exclusive. They are two sides of the same coin; but we can acknowledge
this only by acknowledging likewise that there are different perspectives on the issues. The interests mentioned by the different actors, their different aims are not necessarily compatible with each other.
• Yet accepting the significance of differences, we have to see as well both the different aims and angles
towards the subjects and perhaps more vitally the different points of reference. Here it is important to
3
In the following I assume that the reader is familiar with the main aspects of the debate, namely the suggested orientation on a distinction
between economic and non-economic interest and the emphasis of the requirement that services, as far as they are of economic character,
will be assessed by the criteria of distortion of free competition. As well, I will limit referencing to the inevitable minimum.
Peter Herrmann
differentiate between at least four perspectives, strangely standing undefined side by side and without
making explicit reference to them, namely
▷ the provider as part of a wider system in terms of the market
▷ the provider as part of a wider system in terms of a “Model of Society”
▷ the provider as an individual acting unit and apparently only at the end
▷ the social challenges and people using the services in question
the latter in many cases only indirectly referred to.
Seen from the debate throughout the conference – the plenary sessions and the workshops alike – the core
challenge is to approach the field in its complexity. The core of this complexity, however, is not the concernment of various “aspects”. Rather, the complexity is grounded in the interconnections and the inseparable
interlacement of these different individual aspects.
Trying to analytically disentangle the different strands, and thus re-establishing the actual complexity, the
following topics had been highlighted:
• The European Social Model and general interest
It was getting clear that the European Social Model can only claim ground if it goes beyond a technical
approach based on competitiveness, economic growth and social integration.
• Meaning of services, social services and their specificities
A main point was to show that social services and in particular social services of general interest are per
se non-economic as, though referring to persons, they are going beyond this and contribute to social integration. Economic aspects play only a “supportive” role which allows them to fulfil their contribution to
social and personal integration and development.
• Modernisation – context or condition?
Modernisation had been getting clear as an open process. Despite the currently dominating way there is
another possible – and necessary – pathway that opens ways for personal and social development, going
beyond a narrow minded economic and administrative rationale. As such, the alternative approach aims
on a wider understanding of social sustainability and empowerment.
• Quality – defining the agencies
Quality had been discussed as a matter of relations. As such, assessing quality of social services of general interest has to start from the question how they contribute to the enhancement of social integration
and integrity.
• Specificity of social services of general interest and their providers
The baseline of the specificity of services in question had been presented by pointing out that they link
the different areas of social integration in terms of bringing together social security, social rights and the
development of the individual and the society alike – all part of the one act of the provision of the personoriented social service of general interest.
The European Social Model and general interest
It took European policy makers a remarkably long time to honestly approach the question of what is now
called European Social Model (ESM). Although it had been at least since the debate on the Green and White
Paper on social policy in the 1990s increasingly a topic of explicit relevance, usually this Model had been
dealt with only in vague tems. In Nafplio in January 2003, the Ministers of Employment and Social affairs
referred to the following common principles:
• Europe’s success must not exclude anyone.
• Solidarity is linked to economic success.
151
152
Peter Herrmann
• There is neither dilemma nor a contradiction between economic and social progress.
• The welfare state is not a luxury, a product of economic development, but a factor of production. (Conclusions
from the informal meeting under the Greek Presidency; excerpt reproduced on http://socialpolicy.ucc.ie/
European_Social_Model_2.htm)
Despite the explicit references as for instance to core values as inclusion and solidarity, there are at least
two less obvious moments.
The one is the attention drawn to the relationship between economy and “the social”. Although in general
we see again the dominance of economic factors, the Presidency’s statement can be read as well as follows:
Distribution on grounds of solidarity is understood as factor of translating general economic success into a
factor of social development, aiming on inclusion of all, clearly defining economics as process subordinated
under social goals.
Then, the ESM is much more than a formal entity and unit of account of various “factors”, as they are frequently assumed in economic analysis (e.g. theory of marginal utility). Such theories largely fade out the
fundamental fact that the actors are human beings/persons. The core issue, however, is the living together
under conditions that allow people to take part in social life in terms that are not dictated by economic necessities. This still offers variations in the shapes of welfare states. However, it clearly redefines priorities.
To clearly summarise at least the fundamental issue for the EMS, 4 it is challenged to deal not primarily with
economic (re-)distribution and economic cohesion. These can only be understood as means and conditions
for inclusion and empowerment. Such an approach goes far beyond instrumental designs of social policy
and its relationship with other policy areas. This means as well that the debate on social services as services of general interest is in many cases mislead by an approach of technically driven strategies of balancing
policies rather than being lead by clearly tackling priorities in politics. However, the “technical drive” can
be well interpreted in another way. In the words of Theo Langejan as we have to reject “the fact that EU
developments which have important potential implications for social policy are being shaped in other areas
of policy making.”
Meaning of services, social services and their specificities
Everybody has at least a vague idea of what services and social services are, especially nowadays as it is
sometimes even said that we are living in a service society. Services are concerned with processes of provision and supply rather than direct production. The production of goods, still being important, of course,
seems to be more and more drowned by the provision of services. Probably it can be said that the actual
product is less and less of immediate value – at least on the surface it needs to be “realised”, it needs to be
made meaningful and even usable by specific additional acts that put the goods into perspective.
From here the main challenge is the close link between services to the entire economic system. Obviously,
there are two connections, the one being the monetary dependency of the service provision from production
– only those services can be delivered for which the economy provides the means in form of the purchasing
power.5 The other connection consists of the function of services as they are support-mechanisms for the
economic system. In other words, most of the services mentioned so far are answering particular needs
stemming in one way or another from the economic system. Peter Ruhenstroth-Bauer, however, emphasised
another aspect, often neglected: There is always as well the dependence of the economic system and the
“world of business” on the support of a well established and elaborated social system, including not least
well functioning, qualitatively highly developed and easily accessible social services – from his point of view
underlining the strengthened responsibility of the member states, as it is there where services can be developed in answering the “local needs”.
4
5
and to refer this to a wider theoretical debate on social quality as elaborated by the Foundation on Social Quality (see www.socialquality.nl;
for a brief overview in particular: Baars, J. et altera: Social Quality. A sustainable Project for Europe. Briefing Paper for the Round Table of the
European Commission; linked from Newsletter 4 January 2004).
This holds true as well in those cases where the service is actually not purchased by the end user or where there is not any kind of immediate link; the fact in question is simply that the money for the provision of the respective service has to be available even if it is only on the
macroeconomic level.
Peter Herrmann
One of the fundamental characteristics of social services is their distance to production, and conversely their
nearness to guaranteeing fundamental rights and social cohesion, highlighted in particular in working group
1. Although there cannot be any doubt of a productive function of social services, there cannot be any doubt
either that society, understood as the “social fabric”, is more than a huge “production plant”. The “added
value” consists of establishing an immediate link between the personal and the social that counts in the
definition of services. To grasp the features of the production, services and social services, we can look at
the following.
PRODUCTION AND SERIVCES
Position within and relation to other
sectors of the social fabric
“Output”
Production
Product as good (thing) and
as immediate result not yet
realised on the market
Service as intermediary,
linking the production to the
entire economic and social
fabric (accountancy services,
advertisement etc.) or realising the product on the market
(logistic services, advertisement, sales)
Means of defining needs
Social service
Product defined by the
economic system, and “made
to fit” to the needs and wants
of consumers. The “end
product” is defined by creating a relationship between
producer and society and/or
(end-)user
The provision takes its
departure from the side of the
user, namely
Mediation between production, product and markets
• Predominantly relationship as immediate relationship between provider
and end-user
• the society that defines
“needs for integration”
• the individual, demanding/being in need of
specific support
• Conditions defined by the
productive sphere in
terms of available resources and “needs” (e.g.
specifically qualified
employees)
• Relationship to society at
large by political definitions and general “attitudes” as e.g. the understanding and implementation of certain values as
“solidarity” etc.
• Market research, starting
from the producer
6
Service
• Occasionally on direct
request from purchasers
• Occasionally politically
defined, then however
guaranteeing a huge
demand
• Market research, starting
from the producer of
goods and the products
coming from there
• Politically defined, answering political demands
or following political
strategies and values
• User defined, answering
immediate demand by
(potential) users
• Direct demand by users
• Political definition by
public bodies and/or
social groups
• Politically and value
driven definition by social
and/or political groups
• Definition by economic
interest groups in form of
direct “value statements”
and “needs” (see for
instance report of working
group 16)
There we can read: that “it was stressed that social services of general interest not only satisfy needs the market fails to meet, but also needs
the market itself even creates.”
153
154
Peter Herrmann
Thus, looking at person-oriented social services of general interest we have to acknowledge the fact that these
services, though being linked to individuals and to relationships between individuals (and small groups),
are at the very same time social services, meaning that their provision is going far beyond this “personal”
relationship. As such, they refer to the individual and at the very same time, i.e. through this, to society at
large. Consequently these services have to be established as tasks (a) for which society has to take responsibility and (b) which are dealing with a large number of people concerned rather than individual cases.
Modernisation – context or condition?
Despite being market societies, systems of a free market and capitalist societies respectively, contemporary
societies are as well modern and further modernising societies. The challenge, however, is to actually define
what is meant by this vague term – the debates during the conference made clear, what for many times had
been covered by a shammed clarity. We cannot assume an even vague consensus on the meaning of modernisation. Admittedly we find a casual common use of the term, simply taking superficial developments
and imaginations around factual societal features – be they undesired or sought after – as modernisation.
However, there are two distinct ways of modernisation that can be captured by the following: 7
• The one is concerned with a technically and formally driven concern of usurping the natural and social environment – rationalisation follows a path of increasing differentiation. In tendency, rationalities are monocausal constructs, striving for the subordination of all strands of life under their single minded aegis.
• While such a pattern is predominant, there is another mould that can be captured as well as modernisation, although it follows an entirely different path – taking the words from the report of working group 3,
“The keywords used with regard to modernisation (their order does not involve any sort of priority) are:
access to law, the position of users, the position of professionals, quality of services, quality of environment, planning, and general framework.” Primarily going back to humanist traditions of enlightenment,
modernisation aims on an escalating socialisation of individuals in the sense of increasing the power of
the individual as active part of society. In brief, rationalisation here means the enhanced control over the
social and material environment by individuals. Though differentiation, of course, takes place, it is not a
matter of separating individuals from each other and from their environment. In political theory, we may
take Tom Marshall’s elaboration on Citizenship and Social Class (Marshall, T.H. and Bottomore, T.; London et altera: Pluto Press 1992) as example, pointing on the enhancement of rights, starting from civil
rights, moving to political rights and finally capturing as well social rights. Not least Philippe Herzog
emphasised this aspect of enhancing rights insofar as he referred particularly to the role of NGOs and in
particular the Platform of Social NGOs in the context of the consultation process on the Green Paper. Today, their participation can well be seen as one of the warrantors of the combined civil, political and social rights.
This allows us to rethink the position of services. The following two graphs attempt to show the difference,
basically starting from the in the meantime well-known triangle of a welfare mix, as introduced by Adalbert
Evers (see Shifts in the Welfare Mix – Introducing a New Approach for the Study of Transformations in Welfare
and Social Policy; in: Evers, A./Wintersberger, H. [eds.]: Shifts in the Welfare Mix. Their Impact on Work, Social
Services and Welfare Policies; Vienna: European Centre for Social Welfare, Training and Research, 1988;
7-30).8
Point of departure is the assessment that different “sectors” have specific roles and functions in society.
Thus, being specialised they fail in other regards. Consequently, they are creating the need for compensation
for these lacks by one of the other sectors of society. Underlying this, there is the assumption of an overall
“goal”, a “general interest”, vaguely described by “soci(et)al integration”. Accordingly, services in general
and social services in particular are shifting between the three corners. Furthermore, by doing so, they are
mediating between the three angles, creating subsequently a link between the sectors and building up some
kind of integration (see table above). However, they are at the same time “peripheral” in the sense of being
“statutory services”, “economic services” or “informal” and “social services” respectively. In other words,
7
8
For a more elaborated account Herrmann, P.: Person oriented services and social service providers in comparative and European perspective.
Current debates on changes by liberalisation in a perspective of a theory of modernisation; forthcoming.
Although it has to be mentioned that this had been changed and differently applied. Here it will be as well only taken as general point of reference.
Peter Herrmann
they relate more or less clearly to one of the “corners” rather than moving clearly into the centre, being
“mediators in their own right”.9
Following this pattern of modernisation it means that, in regard of our topic, we are confronted with false
alternatives of economic and non-economic interest, individual and social concern and personal and general interest. The graph shows these tensions by positioning “services” between the outer corners, i.e. referring to the informal, market and state.
ES
SE
IC
RV
RV
IC
SE
ES
state
S E RV I C E S
market
informal sektor
Problems, manifest contradictions and political challenges arise in particular when it comes to the dominance of one sector, as in particular in a pure “market” society without regulation by the state and/or the
informal sector. Solutions in these cases are limited as they shift burdens from one corner to the other.
If we look from another perspective of modernisation, we still find the basic “split into the sectors”. The crucial
difference is that services are not created by linking just the outer corners of informal sector, state and market. However, the debates clearly suggested that
• the informal sector refers to issues of personal and individual development,
• the reference of the market is products and productivity and finally
• the state refers to societal and communal development
9
Which, of course, is a contradiction in terms – as this mode of modernisation is flawed with contradictions.
155
Peter Herrmann
state
IC
RV
RV
IC
SE
ES
social/
community
development
ES
SE
156
S E RV I C E S
product/
productivity
market
personal/individual
development
informal sector
On the one hand, we still find “specific services”, be it
• mediating services or
• specific statutory, market or personal services.
But we see as well that in tendency, some services are moving towards the centre of the entire social fabric,
i.e. in terms of the graphic into the centre of the triangle – not being assigned to one of the angles, and not
even strictly linking them. This is the typical area where to find organisations of the “third sector”, “civil
society organisations” and non-profit organisations respectively. Actually, perhaps the debate would even
offer to overcome the difficulties of choosing between such terms – terms that are still linked to the traditional division between three sectors. From what had been said it can easily be justified to turn the gaze on
the actual service provision, perhaps using the term “general interest organisations”. The (social) services
we are dealing with, and which are not provided by one of the traditional sectors are despite their sometimes
and in some regards very particularist orientation (for example as they are services for people suffering from
a specific disease) nonetheless at the same time services to the public, to society in general. Exactly in this
sense of simultaneously serving special and general interest and operating in the public realm, NGOs have
surely a special role to play. By their specific way of meditation they are very much emerging as a substantially new pattern of social relationships that goes beyond providing a technical interface. Only by the creation of something substantially new they can be seen as serving the general interest.
Coming back to modernisation, this means in particular that “streamlining”, i.e. a process of rationalisation
in terms of a narrowly defined economic efficiency, bureaucratic effectiveness or informal intuitivism cannot
be accepted as sufficient guideline along which services of general interest get in line with modernisation.
Rather, it is the substantial balance of the different rationalities that emerges as a somewhat new pattern of
societal and social steering, i.e. a new pattern of politico-socio-economic governance. It is not the place here
to discuss extensively issues around modernisation. What has to be clear, however, is the challenge to develop for the further debate on social services of general interest an thorough understanding of modernisation along the lines of
▷ enhancing participation of all members of society
▷ capturing the various aspects of integration, in particular
– material (“social”) security,
– the dimension of social rights and
– togetherness as momentum of material solidarity and normative cohesion
▷ understanding rationalisation as means in support of streamlining, mainstreaming, economic efficiency
and administrative effectiveness rather than as an unquestioned end in itself.
Peter Herrmann
On basis of such a tentative working guideline for the understanding of modernisation we can further approach to develop an understanding of the requirements in regard of quality of social services of general
interest.
Quality – defining the agencies
“Quality is usually used for a descriptive assessment, using rather technical criteria, as for instance in the
case of the ISO-standards which do not reflect substantial aspects of service delivery. It is however important
that despite its descriptive assessment, there is as well another dimension to it. We are always concerned
with relations. If something is assessed as qualitatively “good” or “bad” it is only so in terms of being “good”
or “bad” in terms of a certain envisaged relationship. In other words, “quality” is made up by the relationship
to the social and material environment. The statements made by Odile Quintin clarified this, accepting that
the reference of assessment cannot be the statute of the providers or the methods of financing, stating: “This
is an interesting area for discussion, provided we focus on the nature, tasks and objectives of the service
itself, rather than on the legal status of the body providing the service or on how it is financed.”
In dealing with “quality”, there is the permanent confusion, being caught in a formal approach – very much
in line with the limitation of modernisation understood as a matter of formal rationality. If we accept that
modernisation is not a process of “neutral rationalisation” along lines of formal differentiation and functionality, then we have to define quality as well in terms of “non-linear standards”. Human behaviour is not
simply following rational choices in terms of calculating immediate individual advantage. Furthermore,
“advantage” cannot be defined in terms of economic calculability. Especially the various “case studies”
presented during the conference showed that in particular “high quality services of general interest” are
dealing with the “fuzziness” of the human and social being, acting uno actu in different areas of social and
individual concerns. In particular the debates in workshop 1 identified as one of the key features of social
services of general interest that they “must meet the needs of society that are not satisfied by the market.”
(Report workshop 1) This was further elaborated by pointing on “the fact that social services of general interest are locally anchored and help foster civic engagement (involvement of volunteers) [which] needs to be
recognised. In this way, social services not only are a tool of implementing social policies, but also play a
socio-political role.” (ibid.) And it goes without saying that the assessment criteria have to adapt to this shift.
Kristi Pääsuke mentioned that “success indicators have long-term effects (sometimes ten years later). She
then spoke of networks facilitating joint action at all levels of society (state, regions, municipalities, NGOs
...)..” (Report workshop 3) The last point, mentioning the variety of “stakeholders” will be of importance again
when we look in the next section at the specificities of services in question. At this stage it makes at least
clear that attempting a definition of agencies or actors has to go beyond the traditional criteria of looking at
single actors and technical, short-term oriented ways of financing.
Another example had been the report on the Italian cooperative (see Report workshop 2), pointing out “A
social balance with which the company could demonstrate the social impacts of its work is difficult especially due to the lack of general criteria for quality of social relations.” Of particular interest in this case is
not least that an explicit economic activity – which any cooperative is – shows that to measure it solely and
even primarily in terms of competition law would fall short with regard to the other aspects the enterprise
or organisation delivers, namely in terms of social life, community development and integration.
It was only during the conference that (rather than being position of some outsiders) many of the participants
clearly and frequently mentioned that social services of general interest serve three sides, namely they are
social services as – in one act – they
▷ support – on the ground of religion, solidarity or even political calculation – “personal well-being”
▷ provide conditions10 under which the individual can take part in society and social matters and enhance
his/her “sociability” and finally
▷ serve the polity and community respectively in enhancing their respective and mutual social integrity.
It is getting more and more evident that it is only by looking at how the different angles go together that we
can elaborate a thorough definition of what these services of general interest are about. For this, the three
10 This
may be seen as social infrastructure, although such infrastructure would go beyond the provision of person-oriented social services of
general interest.
157
158
Peter Herrmann
elements have to be taken together – a difficult task as it depends not least on the readiness to politically
decide on the range of inclusiveness of the different strands.
Further specifying the services we are interested in and defining them as person-oriented social services, the
introduction of the dimension of general interest means that any quality issue in regard of these services has
to be concerned with how the actual service contributes to all three moments mentioned before, linking
▷ social security
▷ social rights
The distinction between economic and non-economic interest tends to distract from the core challenge of
defining a general interest that goes beyond a limitation of the European Social Model on single market issues only. As Theo Langejan mentioned, refusing related political decisions sometimes has “strange and
perverse impacts.” As example he pointed on the fact that “the provision of certain categories of services
and benefits in one Member State, because they are provided via public authorities, are likely to be exempt
from the impact of the EU framework, while in another Member States, because the state uses intermediary
bodies to deliver such services, they will be subject to market rules.”
Specificity of social services of general interest and their providers
As somewhat provocative thesis it is stated here that the specificity of these services is the fact that they are
in various regards unspecific. They are shifting between blurred borders and cannot be traced by one specific moment alone. As services of general interest they do not go solely beyond individual or particular interests. Rather, their specificity is not least founded in the fact that they resist any technical approach of
defining them. Aiming on defining the specificity positively, it is appropriate to say that it consists of their
character as being “translators” of and “mediators” between different soci(et)al sectors and interests. This
includes that they are mediating different aggregate levels. Whereas we find other services also having such
a translating and mediating role, the specificity here is that these services fulfil their role according to what
usually is called uno-actu process or principle of co-production (principe de co-production de l’action; see Le
Page). The actual execution of the service as such combines in itself the personal and the soci(et)al sphere
and it conjoins the various perspectives of an integrated and highly differentiated system – to be mentioned
are economic, bureaucratic, legal, humanistic and value based principles of the provision of these services.
It would be wrong, however, to perceive this mainly as blurring borders. Rather, systematically we arrive at
the following core elements and specificities:
▷ they are instances of complex approaches
▷ crossing the borders of different aggregate levels of the policy processes
▷ overcoming “classical divisions” of modern differentiation as in particular those between economy, state
and informal sector and finally
▷ integrating social and personal “welfare” by building up a mutually beneficial dependency.
These services are social services as – by “integrating” the individual – they enhance the social fabric and
contribute to something “new”, namely a system that is able to answer core questions and challenges of ever
changing conditions of life.
This perhaps rather abstract formulation is nothing else than the reflection of various concrete points which
can be seen as recurrent theme in particular of the workshops as for instance
• the value-based provision of services;
• the development of concepts that go beyond immediate technical assistance – for example by integrating
different services;
• the mobilisation of resources that are not part of the core economic system;
• enhancement and maintenance of social rights rather than simply granting these rights by fulfilling legal requirements and obligations
• the accessibility independent of specific needs and social conditions (“accessibility for all and all times
and in all locations”);
Peter Herrmann
• the application of economic perspectives that go beyond short-term feasibility assessments and integrate
these into wider societal assessments, including for instance calculations on the “costs of non-social policy” (Fouarge, Didier: Costs of non-social policy: towards an economic framework of quality social policies and the costs of not having them. Report for the European Commission; Brussels 2003; http://
europa.eu.int/comm/employment_social/news/2003/jan/costofnonsoc_final_en.pdf)
• the reinterpretation of productivity as a matter of social productivity (see Report workshop 1) and management as social management the like
In actual fact, it has to be emphasised that Odile Quintin referred to many of these aspects in her speech,
pointing on criteria for social services as services of general interest as in particular solidarity and equal
accessibility – from here questioning as well the usefulness of the distinction between economic and noneconomic services.
In summary, the most important specificity had been mentioned in the remarks made by Eric Le Page during
the conference – pointing on a seemingly very traditional pattern. Still, the pattern of citizenship is not least
in connection with personal social services of general interest – be they economic or non-economic services
– much more “modern” than any claim of reducing modernisation and modernity on the principles of market
societies. He stated: “What this shows, therefore, is a progressive shift in the statutory approach from protection of vulnerable groups to assistance to citizens facing difficulties”. In connection with his further elaboration on empowerment, this could well be understood not least as challenge to society to define social services of general interest as something serving society: maintaining society’s openness towards differences.
Concluding Remarks
It had been intended to give some stimulation, starting from experiencing the debate over the last years and
gathering with the experts from different strands of life during the one and a half day rather than providing
the reader with a kind of minutes. The progress made – in discussing the issues in question and in arguing
for social services as services of general interest – requires now some further courage, looking for new solutions, primarily reflecting the needs for such services in terms of a European social fabric rather than the
need of observing single market rules. For these steps ahead of all of us, confidence and openness will be
essential.
Three provocative questions and challenges are put at the end:
1. Person-oriented social services of general interest and their providers have to proof that they are “something special”. Looking at service providers, as they are apparently aiming on being the “better market
actors” will definitely not bring them any nearer to a solution – be it from the perspective of the providers or the users. There is no real market for these services and providers cannot be actors on a market
as the specificity requires specific public-socio-private responsibility.11
2. Any European Social Model has to accept that a “functional understanding of enterprise” as it is frequently used by the European Court of Justice when it comes to Services of General Interest cannot
prevent from political decisions. In regard of (social) services of general interest it has to be complemented by a functional concept of these services. Decisive, then, is to define first general interest. It is
generally dealing with socio-economic/social security (“social rights”), inclusion, empowerment and
cohesion. Then, social services can be defined from this general interest.
3. It is on that basis, then, that the question can be raised which bodies are actually the most suitable
“providers” of such services. After having defined what the general interest is, the “competition rules”
will have to accept different rules and requirements, not anymore being concerned with economic cheapness. As Frank Schulz-Nieswandt pointed out, “The economic subsystem as a market economy allocation
area has the lead, and it dominates the entire field in the form of the competitive regime.” But despite its
dominance, this mechanism of allocation is just a societal subsystem – and, as the presentation made
clear as well, as such it can be and has to be contested.
11 Which
is going far beyond the currently discussed concept of corporate social responsibility and public-private partnerships.
159
160
Peter Herrmann
In any case, the complexity of the issue surely demands to identify the relevance and role of the Open
Method of Coordination in relation to Social Services of General Interest which had not only be explored in
workshop 2. Furthermore, it is definitely worthwhile to answer the complexity of the task with a more
complex approach of assessment – the proposal of the same workshop, namely to set up a “European Foundation/Forum/ Academy on Quality of Social Services” may well point into the right direction.
Key issues
VI. Conference document
Key issues to be taken into account and further explored
[Original language: English]
This document reflects key issues presented in the concluding session of the conference. In addition to these
key points both the working group reports and the general report on the conference elaborate in more detail
important lines of discussion, also taking into account divergent opinions put forward in the working groups
and during the plenary sessions.
The conference was jointly organised by the German Federal Ministry for Family Affairs, Senior Citizens,
Women and Youth, the Platform of European Social NGOs and the Observatory for the Development of Social
Services in Europe with the support of the European Commission (DG Employment and Social Affairs). It
brought together experts from all 25 Member States of the European Union, in particular representatives
from relevant government departments and other public structures, from the European Commission and
other EU institutions, from national NGOs and European NGO networks, from regional and local authorities
as well as academics.
Specificities of social services of general interest
Social services of general interest are an integral part of the category “services of general interest” because
they share their common values, based on the recognition of fundamental rights, and their general principles, such as, universality, accessibility, continuity, quality, user participation, affordability and transparency.
Nevertheless, social services of general interest also have specific characteristics which make them different
from other services of general interest (as understood in European Union legislation), such as network industries.
Social services of general interest contribute both to the development of social cohesion, and to implementing social rights of individual users, both key objectives of social protection systems.
Among the specific characteristics of social services of general interest are:
• They pursue the concrete implementation of fundamental rights, in particular social rights, and the creation of equal opportunities, especially for people who face barriers in the access to and exercise of these
rights.
• They are based on particular principles, namely the recognition of the importance of human dignity, solidarity, social justice, social cohesion and welfare, social capital, empowerment and users’ participation
in shaping, delivering and evaluating social services.
• They respond to social needs and societal weaknesses which the market cannot address in a satisfactory
manner, or which may even be generated by particular market structures. Thus they represent a fulfilment of public responsibilities based on the principle of general interest.
• Due to this, they are effective tools for the appropriate implementation of public policies in the areas of
social protection, non-discrimination, solidarity, and the fight against poverty and exclusion at local, regional, national, and European level.
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162
Key issues
Social services provision and the market
• Social services of general interest can be offered by a variety of providers – public, for-profit, and voluntary not-for profit. All of them have particular strengths and weaknesses.
• A mixed welfare market may effectively combine the particular advantages of the different service providers, and guarantee at the same time an appropriate choice to users – giving them an active say through
choice-voice in the development of this market according to their needs and preferences.
• A significant part of social services of general interest is provided by not-for profit voluntary welfare organisations, often supported by volunteers and donations. This support gives them a specific role in maintaining solidarity, and encouraging active citizenship.
• Based on the values referred to above, voluntary welfare organisations providing social services often offer comprehensive services with a holistic approach to the individual and aim at safeguarding human and
in particular social rights in the delivery of social and health services. By lobbying for the respect of rights
of users and by promoting users’ involvement they contribute significantly to participatory democracy.
• Thus, there is an intrinsic link between, on the one side, the nature, the guiding principles and the modes
of operation of the provider of social services and, on the other hand, the quality of the services on offer
– in particular according to the needs of the user.
• The costs of social services of general interest cannot and should not be covered by individual users, especially those in economically vulnerable situations – which necessarily implies public funding and/or
equalisation of costs by solidarity systems.
Modernisation
Especially in the new Member States of the European Union, social services are confronted with ongoing
and profound change in European societies, including the changing needs of social services users. This includes the changes in different components of social protection systems.
The term “modernisation” is generally associated with reform based solely or primarily on the assumption
of a need to cut costs to ensure the sustainability of public finances. However, instead of this, a concept of
modernisation is required which is led by the objective of ensuring high quality and effective social services, and which prioritises the needs of individuals and fundamental values and goals of society – like social
rights, social justice, social cohesion and balanced social and economic development.
This understanding of the modernisation of social services of general interest implies the quality- and effectiveness-driven modernisation of both social services themselves and of the public environment, by which
these services are conditioned, and in which they operate.
Quality
Quality is key to improving the effectiveness, efficiency and acceptability to users and financers of social
services of general interest. Among the decisive features for quality are concentration on users’ needs, capacity of service providers to adapt to changing needs of users, transparency towards the public authorities
and towards the general public, institutionalised possibilities for user participation with structured involvement of representative users’ organisations in the definition, monitoring, and evaluation of social services,
appropriate complaint mechanisms, competence of professionals and volunteers, continuity enabling strong
relationships and building up social capital, and holistic approaches to users.
Quality depends largely on the existence of an enabling environment created by public authorities in terms
of appropriate legislation, financing, fiscal opportunities, structural arrangements, incentives for institutional and personal commitment and investment, and recognition of exemplary performance.
Quality assessment should be based on agreed measurable standards and undertaken using objective
evaluation methods, both involving the relevant stakeholders. It seems that there is currently a need to
progress in the areas of definition and measurement of quality. Questions are open as to how that should be
done, by whom and at which level.
Key issues
Mismatch between the EU framework and social services
The objectives and underlying principles of the EU framework for services of general (economic) interest
and its language reflect a rationale based mainly on economic performance parameters. The conference has
demonstrated that this rationale is not that of social services of general interest and is thus not wholly relevant or applicable in this form to the reality of social services around the European Union. This is, for example, the case with respect to the distinction between economic and non-economic services, and the primacy of productivity and cost-efficiency criteria.
This may eventually lead to the conclusion that there is a need for a specific legal recognition of the particular nature of the sector of social services of general interest, giving them a clear own identity. On these
grounds, appropriate modulated application of market and competition rules, according to users’ needs and
quality aspects, would be much simpler and provide more legal certainty.
Changing role of the state?
The relative roles of the state and other actors are undergoing significant changes, particularly with respect
to the authority to guarantee fundamental rights, to the responsibility to define the relationships between
the different components of social protection systems, and the obligation to create the necessary environment for the good functioning of social services of general interest, including their evaluation. There are,
despite the range of existing legislation, new and as yet unresolved tensions, diverging interests and conflicts between different levels in European society – the local, regional, national and EU levels.
These uncertainties, which include various aspects related to legal competence and political responsibilities,
have to be addressed, firstly, through a constructive dialogue involving all the stakeholders.
Civil society’s full participation in shaping the future of social services of general interest as a key pillar of
the European Social Model is particular relevant and needs to be ensured by setting up a structured civil
dialogue with responsible public authorities at all levels. This would be a leading example of the concrete
application of article I-46 (on participatory democracy) of the new “Constitutional Treaty of the European
Union”.
Participation in EU processes
On the grounds of the specific values, objectives, nature and methods of operation of social services of
general interest it is understood that the drafting process of the European Commission’s “Communication
on social and health services in the European Union” must include the continuous involvement and participation of all relevant stakeholders – and in particular social NGOs – without, obviously restricting the
Commission’s autonomy and responsibilities.
The principle of participatory democracy in the European Union also means that stakeholders, in this context
especially social services providers and users, must be closely involved also in all relevant European Union
processes affecting directly or indirectly social services of general interest and their future development.
This includes a responsibility for EU Member States to consult widely at national level with civil society
regarding their positioning in different relevant processes in the European Union.
Brussels, 6 July 2004
163
Conférence
«Les services sociaux d’intérêt
général dans l’Union européenne –
leurs particularités,
leurs performances et les conditions
cadre de leurs prestations»
Table des matières
Table des matières
I. Introduction
II. Documents pour préparer la conférence
II. a) Ordre du jour
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. b) Thèmes et questions pour les groupes de travail .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
171
173
III. Présentations en séance plénière
Odile Quintin, Directeur général de la Direction Générale Emploi et Affaires sociales,
Commission européenne, Bruxelles, Belgique
Les «services sociaux»: le besoin d’une meilleure compréhension pour se tourner vers .
Anne-Sophie Parent, Présidente de la Plate-forme des ONG européennes du secteur
social (Plate-forme sociale), Bruxelles, Belgique
Services sociaux d’intérêt général: la perspective des ONGs du secteur social . . . . . . .
. . . . . . . . . . . .
179
. . . . . . . . . . . . .
182
Anne Houtman/Jérôme Vignon, Chef de cabinet adjont du Président Romano Prodi,
Commission Européenne, Bruxelles, Belgique / Directeur de la protection sociale et
de l’intégration sociale, Direction Générale Emploi et Affaires Sociales, Commission
Européenne, Bruxelles, Belgique
Le rôle des politiques de la concurrence et du marché intérieur au regard des Services
économiques d’Intérêt Général . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . .
Prof. Bernard Enjolras, Institutt for samfunnsforskning (ISF)/Institute for Social Research,
Oslo, Norvège
Intérêt général et services sociaux dans l’Union Européenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . .
186
. . . . . . . .
191
. . . . . . . . . . . .
201
Prof. Frank Schulz-Nieswandt, Université de Cologne, Faculté des sciences économiques
et sociales, section politique sociale et mouvement coopératif, Cologne, Allemagne
Les services sociaux d’intérêt général dans l’UE – entre la reconnaissance des formules
nationales et les besoins de modernisation du point de vue du droit européen . . . . . . . . . . . .
Eric Le Page, Directeur du Foyer d’Accueil Chartrain (FAC), Chartres/Président de la
commission «usagers» FNARS et de la région FNARS Centre, Paris, France
La participation des usagers aux services sociaux d’intérêt général . . . . . . . . . . . . . . . . .
184
Peter Ruhenstroth-Bauer, Secrétaire d’Etat, Ministère fédéral de la Famille, des Personnes
âgées, des Femmes et de la Jeunesse (BMFSFJ), Berlin, Allemagne
La situation européenne des services sociaux du point de vue national . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Drs. Theo Langejan, Président du Comité de Protection Sociale / Ministère des Affaires
Sociales et de l’Emploi (MSZW), La Hague, Pays-Bas
Le rôle des États membres dans les systèmes de protection sociale et les services sociaux .
. . . . . . .
204
. . . . . . . . .
208
167
168
Table des matières
IV. Rapports des groupes de travail
Group de travail 1
Katrin Hugendubel, Social Affairs Officer, solidar, Bruxelles, Belgique .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Group de travail 2
Albert Brandstätter, Secrétaire général, Eurodiaconia/chargée des affaires européennes,
Bruxelles, Belgique et Dr. Stephanie Scholz, Conseillière technique Europe, Diakonisches
Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland (Œuvre sociale des églises évangéliques
en Allemagne) & Eurodiaconia, Berlin, Allemagne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
David Lopez, Chargé de mission secteur relations internationales, La Ligue de
l’Enseignement Paris, France . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
211
. . . . . . . .
215
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
221
V. Rapport général
Dr. Peter Herrmann, Réseau Européen Action Sociale (ESAN), Lille, France et European
Social, Organisational and Science Consultancy (ESOSC), Aghabullogue, Irlande . . . . . . . .
. . . . . . . . . .
225
. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
239
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
243
VI. Document de conférence
Thèmes clés à prendre en compte et à examiner de manière plus approfondie
[Langue originale: anglais] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Présentations introductrices dans les trois groupes de travail
Bozen/Bolzano, Italie et Klaudia Resch, Bund der Genossenschaften Südtirols/
Lega Provinciale delle Cooperative di Bolzano LEGACOOPBUND, Bozen/Bolzano, Italie .
. . . . . . . . . . .
243
. . . . . . . . . . . .
249
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
252
Tania Davies, CREATE – Portsmouth Housing Association, Portsmouth, Royaume-Uni .
Peter Hell, Caritasverband für die Diözese Augsburg, Augsburg, Allemagne
Vítor Melícias Lopes, União das Misericórdias Portuguesas (UMP), Lisbonne, Portugal
Kristi Pääsuke, Caritas Estonia, Tallinn, Estonie .
. . . . . . . . . . .
260
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
263
VIII. Liste der Teilnehmerinnen und Teilnehmer/List of participants/
Liste des participantes et particpants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
Introduction
I. Introduction
Les 28 et 29 juin 2004, le Ministère fédéral de la Famille, des Personnes âgées, de la Femme et de la Jeunesse (BMFSFJ), de Berlin/Bonn, l’Observatoire pour le Développement des Services Sociaux en Europe, de
Francfort-sur-le-Main, et la Plate-forme des ONG européennes du secteur social, de Bruxelles, ont – avec le
soutien de la Commission européenne/Direction générale Emploi et Affaires sociales – organisé une conférence européenne intitulée «Les services sociaux d’intérêt général dans l’Union européenne – leurs particularités, leurs performances et les conditions cadre de leur prestation».
Cette conférence a réuni environ 180 représentants issus des ministères de tutelle, d’organismes publics
des Etats membres, de la Commission européenne, du Parlement européen, du Comité économique et social,
du Comité des Régions, d’acteurs nationaux de la société civile impliqués dans le secteur social et leurs confédérations ou réseaux européens ainsi que des organisations centrales des pouvoirs locaux et régionaux
gérant des services sociaux. Le nombre important des participants et l’intérêt vif que ceux-ci ont marqué
vis-à-vis du contenu et des résultats de la conférence témoignent de l’éminence de ce sujet pour toutes les
parties prenantes.
Cette manifestation fait suite aux résultats ainsi qu’aux recommandations adoptés par les participants à la
conférence sur «Les services sociaux en tant que services d’intérêt général dans l’UE – objectifs, responsabilités et conditions générales» qui s’est tenue au mois de septembre 2003 à Berlin. Elle était étroitement
liée au livre blanc «Les services d’intérêt général» (COM (2004) 374 final), présenté par la Commission Européenne en mai 2004, qui a permis d’identifier les objectifs, les particularités, les performances et la modernisation des services sociaux d’intérêt général dans les pays membres de l’Union européenne. La conférence a eu pour objectif de décrire et d’apprécier les conditions nécessaires permettant une prestation efficace
et rentable des services sociaux d’intérêt général, à l’échelle européenne et nationale. Elle soulève également
des pistes pour la modernisation de ces services et émet des conclusions et des recommandations à la Commission européenne ainsi qu’à d’autres décideurs, communautaires comme nationaux.
Ce recueil des informations transmises lors de la conférence contient la liste des thèmes et des questions
pour les groupes de travail (voir II.) qui ont servi à préparer la conférence, les présentations données en
séance plénière (voir III.), les rapports des groupes de travail (voir IV.), le rapport général (voir V.) ainsi que
le document de conférence «Thèmes clés à prendre en compte et à examiner de manière plus approfondie»
(voir VII.). Les contributions et rapports sont tous reproduits dans les trois langues de travail, les présentations introductrices dans les groupes de travail dans la langue de conférence. Dans les cas où la présentation a été faite en allemand ou en français, un résumé en anglais a été ajouté.
L’Observatoire pour le Développement des Services Sociaux en Europe remercie les co-organisateurs pour
leur coopération étroite, leurs contributions au contenu substantiel ainsi que leur soutien financier pour la
préparation, l’organisation et la documentation de la conférence.
Les organisateurs forment le vœu que la conférence donnera des impulsions importantes pour le développement des services sociaux d’intérêt général, pour la continuation du dialogue entre les parties prenantes
et qu’elle permettra un approfondissement des connaissances relatives à ces services dans la perspective
des débats actuels et futurs sur le plan européen. Ceci présente une importance particulière avec la présentation par la Commission en 2005 d’une Communication sur les services sociaux et de santé d’intérêt général, mais également pour l’ensemble des débats dans ce même domaine.
Francfort-sur-le-Main, 28 septembre 2004
169
Programme
II. Documents pour préparer la conférence
II. a) Programme
Lundi, 28 Juin 2004
11:45 – 14.00
Enregistrement
14:30 – 17:00
Séance plénière
Animation:
Prof. Philippe HERZOG, Confrontations Europe, Montreuil [F]/ Rapporteur de la Commission Economique et Monétaire du Parlement Européen sur le Livre Vert sur les services d’intérêt général
Odile QUINTIN, Directeur général, Direction générale Emploi et Affaires sociales, Commission Européenne, Bruxelles
«Se tourner vers l’avenir: le besoin d’une meilleure compréhension des services sociaux
d’intérêt général; actions ultérieures»
Anne-Sophie PARENT, Présidente, Plate-forme des ONG européennes du secteur social,
Bruxelles
«Services sociaux d’intérêt général: la perspective des ONGs du secteur social»
Anne HOUTMAN, Chef de cabinet adjont du Président Romano Prodi, Commission Européenne, Bruxelles
«La législation de l’UE en matière de concurrence et de marché intérieur: Quelles conséquences pour les services sociaux?»
Questions et commentaires suite aux présentations
Prof. Bernard ENJOLRAS, Institute for Social Research (ISF), Oslo
«Un aperçu de la notion de l’intérêt général et des services sociaux au sein de l’UE»
Prof. Frank SCHULZ-NIESWANDT, Université de Cologne, Cologne
«Exigences futurs auxquelles devront répondre les services sociaux d’intérêt général en tant
que composante constitutive des systèmes nationaux de protection sociale»
Questions et commentaires suite aux présentations
Eric Le PAGE, Foyer d’Accueil Chartrain (FAC), Chartres/Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale (FNARS), Paris
«Participation des usagers aux services sociaux»
17:00 – 18:30
Groupes de travail 1-3
Introduction aux priorités thématiques
Présentations introductrices dans les trois groupes de travail (l’attribution à un des
trois groupes de travail n’est pas encore confirmée)
Andrea DABERTO, Cooperativa sociale/Sozialgenossenschaft OASIS et Klaudia RESCH, Lega provinciale cooperative Bolzano/Bund der Genossenschaften Südtirols (Legacoopbund),
les deux Bolzano, Italie
Tania DAVIES, CREATE – Portsmouth Housing Association, Portsmouth, Grande Bretagne
Peter HELL, Caritasverband für die Diözese Augsburg, Augsburg, Allemagne
Vítor MELÍCIAS LOPES, União das Misericórdias Portuguesas (UMP), Lisbonne, Portugal
Kristi PÄÄSUKE, Caritas Estonia, Tallinn, Estonie
Discussion des thèmes et questions pour les groupes de travail
19:45
Dîner
171
172
Programme
Mardi, 29 Juin 2004
08:45 – 09:00
Enregistrement
09:00 – 12:00
Groupes de travail 1-3 (suite)
Discussion des thèmes et questions pour les groupes de travail
Préparation des résultats
12:00 – 13:30
Déjeuner
13:30 – 16:00
Séance plénière
Animation:
Dr. Bernhard SPIEGEL, Membre autrichien du Comité de Protection Sociale / Ministère fédéral de la Sécurité sociale, des Générations et de la Protection des consommateurs (BMSG),
Vienne
Peter RUHENSTROTH-BAUER Secrétaire d’Etat, Ministère fédéral de la Famille, des Personnes âgées, des Femmes et de la Jeunesse (BMFSFJ), Berlin
«Le débat au sein de l’UE sur les services sociaux d’un point de vue national»
Drs. Theo LANGEJAN, Président du Comité de Protection Sociale / Ministère des Affaires
Sociales et de l’Emploi (MSZW), La Hague
«Les systèmes des services sociaux et de la protection sociale: le rôle des Etats membres»
Présentation des rapports des groupes de travail
Délibération sur les rapports des groupes de travail présentés
Animation:
Dirk JARRÉ, Vice-Président, Plate-forme des ONG européennes du secteur social, Bruxelles
Conclusions et recommandations: Les exigences et attentes communes des organisations
représentées par rapport au suivi du Livre Blanc sur les services d’intérêt général et d’autres
activités de la Commission européenne ayant trait aux sujets liés
Propos de clôture de la part de la Commission de l’UE et des organisations et réseaux européens des ONG du secteur social sur la marche à suivre à l’avenir dans le domaine des services sociaux d’intérêt général
Groupes de travail
II. b) Thèmes et questions pour les groupes de travail
Groupe de travail 1
Le rôle des services sociaux dans le cadre du modèle social européen et les aspects y ayant trait
I) La définition des services sociaux et de l’intérêt général
II) La comparaison entre les services sociaux et sanitaires
I) La définition des services sociaux et de l’intérêt général
1. Qu’est-ce que l’on entend par «intérêt général» (general interest/Gemeinwohl) dans les différents Etats
membres de l’Union européenne?
2. L’intérêt général et les services sociaux
a. Qu’est-ce qu’implique le terme d’«intérêt général» dans le contexte des services sociaux?
b. Quels sont les missions d’intérêt général que les pays membres devraient définir à l’attention des
prestataires de services sociaux et de santé avant de conclure avec eux un contrat sur la fourniture de services?
c. Quelles sont les procédures par lesquelles les Etats membres de l’Union européenne accordent des
missions d’intérêt général aux organismes de services sociaux et de santé?
d. Comment peut-on tenir compte d’une façon adéquate de la diversité des missions d’intérêt général
prévalant dans le secteur des services sociaux au sein des différents Etats membres?
e. De quelle manière sont-elle (les missions d’intérêt général) prises en considération au niveau de
l’Union européenne?
3. Quelles sont les traits caractéristiques des services d’intérêt général, qui sont indispensables pour
atteindre les missions fixées? Plus précisément:
a. Quel rapport existe-t-il entre les services d’intérêt général et le système de protection sociale dans
les différents pays?
b. Quel rôle les services sociaux jouent-ils dans le cadre de la promotion de la cohésion sociale et territoriale?
c. Quelles sont les particularités qui existent au niveau de chaque Etat membre, au niveau de l’organisation des services sociaux?
d. Quelles sont les éléments indispensables pour assurer une fourniture efficace des services sociaux?
e. Quelles spécificités existent dans les différents pays, en ce qui concerne le financement des services sociaux?
f. Qu’est-ce qui différencie les usagers de services sociaux et les usagers d’autres services d’intérêt
général?
4. Quels sont les traits caractéristiques spécifiques des services sociaux dont il faut spécialement tenir
compte dans le cadre de l’établissement des réglementations? Comment l’UE peut-elle en tenir compte de façon adéquate (vu le manque de dispositions y afférentes dans le Traité)?
5. Quelles solutions pourrait-on apporter aux problèmes qui sont dus à la nécessité de distinguer entre: les
services «économiques» et les services «non économiques» (en tenant compte du fait que la limite qui sépare ces deux types de services est constamment en mouvement)? La distinction «économiques» – «non
économique» est à la base de l’application des règles européennes de concurrence et de l’aide d’Etat.
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174
Groupes de travail
II) Comparaison entre les services sociaux et services de santé
6. Une comparaison sur la base du chapitre 4.4 «Les services sociaux et de santé» du livre blanc «Les
services d’intérêt général»:
a. Quels sont les traits caractéristiques communs des services sociaux et de santé (par exemple concernant leur rôle en tant que partie intrinsèque des systèmes de protection sociale)?
b. Est-il possible d’identifier des aspects spécifiques/traits de caractère spécifiques, ou différents types de services sociaux, d’un côté, et des services de santé de l’autre côté, qui justifieraient un
traitement différencié des uns et des autres?
7. Faudrait-il un traitement différentié de certains types de services à l’intérieur même du secteur des
services sociaux? La Commission européenne, devrait-elle différencier les services sociaux en les
classant par sous-secteurs?
Tous les groupes de travail sont en plus invités à proposer d’autres aspects devant être traités dans
une communication de la Commission européenne sur les services sociaux et de santé d’intérêt général
Groupes de travail
Groupe de travail 2
Fourniture de services sociaux de haute qualité, adaptés aux besoins des usagers
I) La qualité des services sociaux
II) Le suivi et l’évaluation des services sociaux
I) La qualité des services sociaux
Les principes et critères de qualité généraux
1. Quels sont les principes et critères de qualité généraux retenus dans le livre vert «Les services d’intérêt général» (notamment: disponibilité, égalité d’accès aux services, universalité, accessibilité financière/prix abordable, continuité de la fourniture du service, participation, transparence) qui pourront et devront également être appliqués aux services sociaux?
2. Faudrait-il appliquer les principes et critères de qualité généraux susmentionnés de la même façon
aux services sociaux, aux industries de réseau et aux autres services d’intérêt économique général,
ou faudrait-il arriver à une approche différenciée?
Des critères de qualité spécifiques
3. L’égalité d’accès aux services/accessibilité: quelles sont les exigences à remplir pour garantir une
égalité d’accès aux services sociaux?
4. Participation: dans quelle mesure les organismes/prestataires de services sociaux ont-ils déjà mis en
œuvre des mécanismes/mesures visant à faire participer les usagers à la conception/planification et
à l’évaluation des services? Comment est-il possible de promouvoir encore plus la participation des
usagers? L’Union européenne a-t-elle un rôle à jouer dans ce contexte?
Les conditions générales changeantes et les services sociaux de haute qualité
5. Quel est l’impact des changements de l’environnement social, économique et politique sur la capacité des organismes de services sociaux de garantir la fourniture de services de haute qualité?
6. Quelles sont les conditions générales nécessaires pour que les prestataires de services sociaux puissent mettre en œuvre d’une façon efficace les principes et les critères de qualité dans un environnement en mutation? De quelles garanties ou standards de qualité de base les prestataires de services
sociaux ont-ils besoin face au recours croissant aux partenariats public-privé pour la fourniture de
services sociaux?
II) Le suivi et l’évaluation des services sociaux
7. Quels devraient être la finalité et les objectifs du suivi et de l’évaluation des services sociaux d’intérêt général? Quels aspects de la fourniture de services sociaux nécessitent un suivi et une évaluation?
8. Qui devrait être responsable en matière de suivi et d’évaluation? Est-ce qu’il sera nécessaire de mettre en place, à l’échelle européenne, un système de suivi et d’évaluation des services sociaux et de
santé, voire de quelques aspects sélectionnés parmi ces mêmes services? Dans l’affirmative, à quels
instruments pourrait-on avoir recours à cette fin au niveau européen?
9. Est-ce que la méthode ouverte de coordination pourrait jouer un rôle à cet égard dans le secteur des
services sociaux d’intérêt général?
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176
Groupes de travail
Groupe de travail 3
Amélioration des conditions générales pour la fourniture de services sociaux
I) Le développement futur des services sociaux dans un environnement en mutation
II) La réalisation d’une plus grande transparence et durabilité
I) Le développement futur des services sociaux dans un environnement en mutation
1. Quel est l’impact principal d’un environnement en mutation – tel que cela est notamment le cas avec
la modernisation des systèmes de protection sociale et le recours croissant à des partenariats publicprivé – sur l’organisation, le financement et la fourniture des services sociaux dans les différents Etats
membres de l’Union européenne? Quelles stratégies pourront être mises au point par les organismes
de services sociaux, pour s’adapter avec succès et discernement à l’environnement en mutation?
2. Qu’est-ce que signifie la modernisation des services sociaux (aussi bien pour les prestataires que pour
les usagers)? Comment sera-t-il possible d’impliquer les organismes de services sociaux et les usagers dans la mise en œuvre d’un large processus de changement et d’adaptation basé sur le consensus?
3. Comment est-il possible de mieux tenir compte dans le cadre légal et politique communautaire des
défis liés à la modernisation des services sociaux?
II) La réalisation d’une plus grande transparence et durabilité
4. Quels sont les aspects et les problèmes centraux, au niveau du cadre légal de l’Union européenne,
susceptibles de créer une insécurité juridique et, par là, de compromettre l’organisation, la fourniture et le financement des services sociaux? Est-ce que cela pourrait se répercuter sur la qualité des
services sociaux et sur la réalisation de leurs objectifs? Dans le cas affirmatif, de quelle manière?
5. Quelles sont les approches qui pourraient permettre de surmonter cette insécurité juridique? Quel
type de mesures faudra-t-il mettre en œuvre au niveau de l’Union européenne pour que les caractéristiques spécifiques des services sociaux d’intérêt général et de leurs usagers soient dûment prises
en considération?
6. Qui est responsable de la définition des mécanismes de financement et des procédures de calcul des
payements compensatoires pour les organismes prenant des engagements d’intérêt général? Serait-il
utile d’élargir les compétences de l’Union européenne en matière d’organisation, de fourniture et de
financement des services sociaux? Dans le cas affirmatif, pour quelles compétences? Serait-il utile ou
souhaitable de promouvoir un échange d’informations et d’expériences approfondi entre les Etats
membres de l’Union européenne sur ces aspects?
Les aides d’Etat
7. Le «paquet Monti» constitue-t-il une réponse satisfaisante à la nécessité de mettre en place une réglementation en matière d’aides publiques qui procure un niveau élevé de sécurité juridique? Faudraitil exclure certains types de prestataires de services sociaux et de santé de l’application des règles
européennes en matière d’aides d’Etat et de concurrence? Dans l’affirmative, avec quelle justification?
Le marché intérieur
8. Comment faut-il aménager les conditions générales d’un marché intérieur opérationnel pour qu’il permette le développement et la modernisation efficaces des services sociaux et de santé d’intérêt général? Cette question se pose en particulier à la lumière de la libre circulation des usagers (mobilité
transfrontalière des patients) et de la liberté d’établissement des organisations offrant des services
au-delà des frontières nationales.
Groupes de travail
Les partenariats public-privé
9. Sur la base des critères établis par la CJCE dans le cadre de l’affaire Altmark-Trans du 24 juillet
2003:
a. Quels sont les problèmes qui pourraient se poser, dans le secteur des services sociaux et de santé,
au moment de la transposition dans la législation nationale des conditions requises par le droit en
matière de marchés publics/appels d’offres (procédures d’adjudication, acte de passation de marchés/acte d’attribution des marchés de service public)?
b. Quelle sera l’incidence des règlements du droit communautaire et de la juridiction de la CJCE sur
les partenariats public-privé en ce qui concerne la fourniture des services sociaux et de santé, et
dans quelle mesure modifieront-ils le rapport entre l’échelon public local et les organisations non
gouvernementales du secteur social et sanitaire?
c. Dans ce contexte, quel sera l’impact sur les organismes de services sociaux sans but lucratif, au
niveau de l’analyse des besoins, du financement (mécanismes de financement, principes de fixation des prix) et du suivi des services qu’ils offrent?
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Odile Quintin
III. Présentations en séance plénière
Odile Quintin
Directeur général de la Direction Générale Emploi et Affaires sociales, Commission européenne,
Bruxelles, Belgique
Les «services sociaux»: le besoin d’une meilleure compréhension
pour se tourner vers
Mesdames et messieurs,
En ces temps d’incertitude sur la croissance et l’emploi, et alors que l’exclusion sociale demeure une réalité
trop présente sur notre continent, le débat qui s’est engagé au niveau européen sur les services d’intérêt général prend une importance considérable. Je voudrais donc remercier le Ministère fédéral allemand de la Famille, des Personnes âgées, des Femmes et des Jeunes, la Plate-forme sociale et enfin l’Observatoire pour le
Développement des Services Sociaux en Europe, pour avoir organisé cette conférence européenne. La Commission soutient chaleureusement cette initiative, et je suis particulièrement heureuse d’ouvrir vos travaux.
Le développement concomitant d’une jurisprudence abondante et diversifiée de la Cour de Justice, et de la
coordination des politiques de l’emploi et de protection sociale, y compris la lutte contre l’exclusion, a mis
en lumière le rôle décisif des services sociaux dans l’Europe élargie.
Ils sont des outils de cohésion sociale et territoriale, à l’instar des autres services d’intérêt général que sont
les transports, l’électricité et les télécommunications: ils doivent par exemple offrir un accès abordable, quel
que soit la région, afin de favoriser l’inclusion sociale et de faire reculer les discriminations, territoriales,
sociales, voire ethniques. La politique de cohésion, dont bénéficieront largement les nouveaux Etats membres, devra favoriser le développement de ces services d’intérêt général, comme outil du rattrapage économique et d’un développement équilibré.
Mais ces services sont aussi des instruments essentiels des politiques sociales: ce sont les services publics
de l’emploi qui offrent un accompagnement personnalisé vers l’emploi, en particulier pour prévenir le chômage de longue durée; ce sont les services de santé qui soignent la population sur la base d’un accès universel à des soins de qualité; ce sont les services d’aide sociale qui prennent en charge les plus vulnérables,
qu’il s’agisse des personnes âgées dépendantes, des personnes handicapées, ou des personnes en situation
de précarité ou de grande pauvreté.
Ces principes sont ancrés dans la Constitution qui a été adoptée le 18 juin dernier. Elle proclame en effet
que «l’Union et ses États membres veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans
des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d’accomplir leurs missions.» A
l’aube d’un processus de ratification dont chacun connaît les enjeux, cette reconnaissance confère ainsi à
l’Union une base légale complémentaire pour faire respecter le rôle de ces services d’intérêt général.
Les derniers «rapports conjoints» sur l’emploi et l’inclusion ont souligné leur importance dans tous les Etats
membres, pour garantir les droits sociaux fondamentaux et pour atteindre les objectifs des politiques sociales. Dans ce cadre, d’ailleurs, les «méthodes ouvertes de coordination» offrent un cadre original et fructueux
pour approfondir le rôle des services sociaux, et engager leur modernisation, en s’appuyant sur l’échange
d’expériences et des «meilleures pratiques».
Le comité de protection sociale l’a bien compris, puisqu’il a créé un groupe de travail spécifique sur ce thème,
et je me félicite de cette initiative, qui pourra enrichir considérablement le travail que nous avons à faire à la
suite du Livre blanc – je pense évidemment à la communication qui sera adoptée par la Commission en 2005.
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Odile Quintin
Cependant, au-delà de ces principes fondamentaux, il nous faut reconnaître qu’un important travail de clarification est encore devant nous.
Car enfin, qu’est-ce qu’un «service social»? Voilà un concept qui recouvre tellement de pratiques, de statuts
et de domaines différents qu’il est aujourd’hui indispensable de rentrer dans le détail. Agences pour l’emploi, régimes de base de sécurité sociale, hôpitaux, institutions pour personnes âgées ou handicapées, centres d’accueil de réfugiés, de femmes battues ou de «sans domicile fixe», régimes complémentaires de pension ou de santé: ce sont là des «services sociaux» qui doivent faire face à des enjeux très différents au regard du débat européen sur les «services d’intérêt général».
D’abord, certains services ont été considérés par la Cour comme n’étant pas des «entreprises» au sens du
Traité, et ne gérant donc pas des activités économiques: c’est le cas des régimes de base obligatoires de sécurité sociale, qui sont coordonnés par le nouveau règlement 883/2004. Mais l’immense majorité des autres
doit être considérée comme gérant des activités économiques, pouvant être fournies contre rémunération
dans des conditions normales de marché.
Ensuite, certains de ces services occupent une place importante dans le fonctionnement du marché intérieur, de part leur taille et les masses financières qu’ils gèrent: c’est le cas des institutions de sécurité sociale et des organismes de protection sociale en général. D’autres n’ont qu’un impact très limité sur les
échanges intra-communautaires, comme les institutions de prise en charge des personnes âgées. D’autres
enfin, sans doute la majorité, appartiennent à une «zone grise» où, malgré leur taille parfois modeste et leur
rôle essentiellement local, ils possèdent une dimension communautaire – le cas le plus évident étant celui
des services opérant dans des zones frontalières.
Enfin, la variété des statuts de ces services introduit une complexité supplémentaire, bien que la Cour s’attache à la nature du service lui-même. Il est en effet difficile d’ignorer que certains pays, par exemple, confient à des agences privées de travail temporaire des missions d’intérêt général en matière de placement et
d’accompagnement vers l’emploi. Ou que des entreprises d’assurance exercent ces missions en matière de
protection sociale, de base ou complémentaire. Dans beaucoup d’Etats membres, le secteur associatif, reposant sur le bénévolat et l’absence de profit, gère des services d’intérêt général employant des milliers de
personnes et générant un chiffre d’affaires considérable. Les «services sociaux» n’ont donc jamais été dans
la situation des industries de réseaux, où les missions de service d’intérêt général se confondaient autrefois
avec de grandes entreprises publiques dotées d’un monopole.
Certains opérateurs de ces «services sociaux» ont donc souligné que le cadre européen est «biaisé» en faveur
de ces industries de réseaux, et que les spécificités des services sociaux sont moins prises en compte. Cela
crée une situation de relative incertitude, marquée par de nombreuses «zones grises», mais surtout par le
sentiment que la majorité de ces services gère effectivement des «activités économiques» au sens du Traité.
C’est ce que la Plate-forme sociale a souligné dans sa contribution à la consultation sur le Livre Vert.
De nombreuses suggestions ont été avancées pendant cette consultation, par exemple définir des critères
clairs, précis et transparents, qui permettraient d’identifier un «service social» et de déterminer dans quelle mesure une règle du Traité trouverait à s’appliquer, notamment en matière d’aides d’Etat.
C’est une piste de réflexion intéressante, à condition que l’on se penche sur la nature même du service, sur
ses missions et ses objectifs, et pas sur le statut de l’entité qui fournit le service, ou sur son mode de financement. Ainsi, est-ce que l’absence de but lucratif peut justifier certaines dérogations ou exemptions? Seulement si cela vient confirmer les caractéristiques du service. En toute circonstance, les autorités publiques
doivent donc définir les missions et les objectifs du service d’intérêt général avec transparence et précision:
elles ne peuvent pas se contenter de s’abriter derrière de vagues objectifs «sociaux».
Dans ce cadre, on peut commencer à réfléchir à quelques critères. Premier critère possible: le service est
fourni en fonction des besoins de la personne, pour faire respecter l’un de ses droits fondamentaux, et sans
relation avec le niveau de sa contribution. C’est le critère de solidarité, mis en lumière par la Cour dans le
domaine de la protection sociale.
Deuxième critère possible: le service social est soumis à une exigence d’universalité, d’égalité des usagers
et de continuité de la fourniture du service, dans le temps ou l’espace, afin de réaliser un objectif d’intérêt
public légitime, comme la protection de la santé. Il doit alors respecter une réglementation définissant avec
précision les modalités de fourniture du service, sans qu’il ne puisse rien y changer. La Cour a ainsi recon-
Odile Quintin
nu que l’objectif de protection de la santé justifie des limitations à l’exercice de la liberté de prestation de
services, car il impose aux Etats de planifier l’offre de soins, notamment hospitaliers, sur leur territoire, et
de réglementer, parfois dans le détail, comment les prestataires de soins doivent opérer.
Ce sont là des pistes de réflexion, que cette conférence pourra approfondir. Car le débat ne fait que commencer, et la Commission a l’intention de s’appuyer sur les avis de tous les acteurs de ce secteur, et notamment
la société civile, ainsi que sur les informations concrètes qu’ils pourront donner sur la façon dont les services sociaux et leur modernisation sont organisés dans les Etats membres. Tout cela servira à élaborer la
communication annoncée dans le Livre blanc.
Je voudrais d’ailleurs insister sur ce point: l’Europe n’a jamais été absente de ce domaine, qui est concerné
par de nombreuses politiques, aussi ancienne que les Traités eux-mêmes; mais les acteurs du social, et notamment de la santé, ont souvent considéré l’Europe comme une réalité extérieure, qui ne pouvait et ne devait pas intervenir dans leurs politiques. Il est clair que, dans de nombreux domaines où interviennent les
services sociaux, le Traité prévoit que la compétence première relève des Etats membres. Mais ceux-ci doivent respecter le droit communautaire dans l’exercice de cette compétence. Ainsi, depuis une dizaine d’années, de nombreux arrêts de la Cour ont montré que l’intégration européenne concerne aussi les services
sociaux: on ne pourra pas, par exemple, empêcher les citoyens de bouger, de s’informer, de chercher le
meilleur service, y compris en ligne, et d’exiger la plus grande transparence de la part des services d’intérêt général.
Il faut maintenant mettre davantage de social dans l’Europe: notre conférence d’aujourd’hui est un pas important dans cette direction. C’est avec des initiatives comme celles-ci que nous pourrons définir comment
les services sociaux doivent être reconnus et encouragés au niveau de l’Union. Ce sera l’objet de la communication de 2005, qui, encore une fois, sera précédée d’une consultation des acteurs concernés.
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Anne-Sophie Parent
Anne-Sophie Parent
Présidente de la Plate-forme des ONG européennes du secteur social (Plate-forme sociale),
Bruxelles, Belgique
Services sociaux d’intérêt général: la perspective des ONGs
du secteur social1
Mesdames, Mesdemoiselles, Messieurs
1. Comme vous le savez sans aucun doute, aujourd’hui a lieu la seconde conférence sur les services sociaux
d’intérêt général que la plate-forme sociale a contribué à organiser. La première conférence sur ce thème s’est
tenue en septembre de l’année passée à Berlin. Dans ses conclusions, elle affirmait que les services sociaux
étaient ignorés dans les débats de l’UE à un point tel que c’en était préoccupant, tout en recommandant que
cette «terra incognita» soit enfin explorée. Les conclusions ajoutaient que l’UE doit s’efforcer de mieux comprendre le secteur des services sociaux. La Conférence de Berlin soulignait également que les fournisseurs
de services sociaux ainsi que leurs bénéficiaires avaient un rôle indispensable à jouer dans cette tâche.
2. Voilà pourquoi c’est avec un immense plaisir que je vous souhaite la bienvenue à Bruxelles pour que tous
ensemble nous poursuivions l’entreprise entamée en septembre de l’année passée. L’annonce faite récemment par la Commission qu’elle envisage de publier une Communication sur les services d’intérêt général
sociaux et de la santé en 2005, montre de manière positive que l’Europe a compris la spécificité et l’importance des services sociaux, et lance sur les bons rails cette conférence qui veut démontrer que l’exigence
pour les services sociaux de continuer à remplir leurs missions trouve enfin une réponse. Cette conférence
a lieu car de plus en plus de gens se rendent compte de la nécessité de prendre en compte l’expérience des
fournisseurs de services sociaux et de leurs bénéficiaires dans la définition des services sociaux, de leur
fonctionnement et de leurs raisons d’être. Nous sommes tous ensemble ici, venant de tous les coins de l’Europe, pour faire entendre nos préoccupations et formuler une série de recommandations pour l’avenir des
services sociaux en Europe, quel que soit notre secteur et quelle que soit notre organisation.
3. Voilà un certain temps, les membres de la plate-forme demandaient à celle-ci de jouer un rôle actif dans
le débat sur les services d’intérêt général. Par sa large composition, la plate-forme sociale occupe une position particulièrement intéressante et représentative dans le débat, car elle compte parmi ses membres des
fournisseurs de services sociaux, des groupes de bénéficiaires, ainsi que des groupes de plaidoyer qui
défendent les valeurs et les droits. Certains membres de la plate-forme rassemblent plus d’un type d’organisations. Les organisations représentées au sein de nos réseaux sont de tailles très diverses et vont de
l’organisation locale, proche du terrain, jusqu’aux associations les plus grandes et renommées. Les positions
prises à ce jour par la plate-forme sociale constituent le socle commun de réflexions entre ces différents types d’organisations.
4. Quand nous avons entamé nos discussions sur cette question, la plate-forme sociale a reconnu que les
services d’intérêt général ne sont pas uniquement des services d’intérêt général, mais ils représentent également une pierre angulaire des systèmes de protection sociale. En outre, ils contribuent à réaliser deux
des objectifs centraux de l’Union européenne: l’application des droits fondamentaux et la réalisation de
la cohésion sociale et territoriale. Les services sociaux et la protection sociale constituent ensemble les
éléments clés du modèle social européen. Il est évident qu’ils ne peuvent être traités comme n’importe quel
autre service.
5. Les services sociaux sont un élément vital du type de société dans laquelle les populations européennes
souhaitent vivre. Nous sommes aujourd’hui confrontés à la question suivante: dans ce monde en mutation,
comment garantir que les services sociaux seront à même de continuer à réaliser leur mission en
offrant la meilleure qualité possible? Dans les deux jours qui viennent, nous approfondirons ces questions et verrons quel type d’actions l’UE, ses Etats membres et d’autres acteurs devraient mener.
1
Traduction de l’anglais en français: Serge Federico
Anne-Sophie Parent
6. Quelles sont nos attentes concrètes?
En premier lieu, nous attendons une réflexion approfondie sur la participation future de la société civile dans l’élaboration des services sociaux et des systèmes de protection sociale. Le Livre blanc sur
les services d’intérêt général épingle la nécessité de collaborer avec la société civile lorsqu’il s’agit de mieux
appréhender le secteur des services sociaux. Au cours de la présente conférence, nous devrions examiner
de quelle manière la participation de la société civile peut contribuer à l’élaboration de stratégies pour l’avenir, en fonction de l’avis tant des bénéficiaires que des fournisseurs. Notre conférence est un premier pas
dans la bonne direction et cette forme de coopération est particulièrement importante aujourd’hui que nous
disposons d’une Constitution qui contient un article sur la «démocratie participative». Pour les ONG, cette
article est une avancée de taille, qui montre le rôle crucial que la société civile doit jouer dans le façonnement des politiques.
Deuxièmement, nous voulons plus de clarté. Le sens que nous donnons aux «services sociaux», ou à «l’intérêt général» n’est pas complètement claire. Nous espérons trouver le moyen d’aborder la difficile question
de la distinction entre les services «économiques» et «non-économiques» dans l’application du droit européen. Dans le cas des services sociaux, cette distinction est difficile à faire, et, pour nous, ce qui importe,
c’est la mission spécifique des services sociaux, et non pas leur caractère économique ou non-économique.
Des perspectives sectorielles différentes, des systèmes nationaux différents et des langues différentes peuvent constituer autant d’obstacles à une compréhension d’un dossier à ce point complexe. Notre conférence
nous permettra d’en discuter, de procéder à des échanges et d’enrichir nos points de vue respectifs, afin
d’arriver à une compréhension commune comme base de nos travaux futurs.
Troisièmement, nous souhaitons que la conférence nous aide à élargir notre vision. Elle devrait nous
aider à mieux comprendre de quelle manière les services sociaux peuvent contribuer à la réalisation des
objectifs de Lisbonne et des valeurs et objectifs à plus long terme de l’UE (qui sont décrits à l’Article I-2 de
la nouvelle Constitution), aider à garantir les droits fondamentaux et la cohésion sociale, et nous aider à rencontrer les défis des changements sociétaux.
En quatrième lieu, se pose la question délicate de la «modernisation» des services sociaux et des systèmes de protection sociale. La modernisation doit avoir pour but une meilleure adéquation entre les besoins des bénéficiaires et les programmes de protection sociale en améliorant la qualité et l’efficacité financière de l’offre de services sociaux.
La nouvelle Constitution contient des dispositions exigeant que la garantie d’une protection sociale appropriée et la lutte contre l’exclusion sociale et les discriminations soient intégrées de manière transversale
dans toutes les politiques et actions de l’UE. Celles-ci pourraient avoir des implications importantes sur
l’avenir des services sociaux d’intérêt général.
7. Enfin, il est important de faire connaître les avancées réalisées au cours de la conférence. A l’occasion
de la dernière session demain, j’espère que nous adopterons des conclusions qui témoigneront des résultats
de nos discussions et donneront des indicateurs pour nos activités dans ce domaine.
8. Avant de rendre la parole, j’aimerais remercier nos co-organisateurs – le ministère allemand des Affaires
familiales, des Personnes âgés, des Femmes et de la Jeunesse, l’Observatoire pour le Développement des
Services Sociaux en Europe et la Commission européenne – pour leur apport positif à l’organisation de cet
événement, et plus précisément l’Observatoire pour le travail abattu dans son organisation pratique. La plate-forme sociale est d’avis que cette coopération réussie montre l’importance accordée à cette thématique et
constitue un présage positif pour l’avenir.
9. Je vous souhaite, à tous et à toutes, une conférence enrichissante et fructueuse.
183
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Chef de cabinet adjont du Président Romano Prodi, Commission Européenne, Bruxelles, Belgique /
Directeur de la protection sociale et de l’intégration sociale, Direction Générale Emploi et Affaires
Sociales, Commission Européenne, Bruxelles, Belgique
Le rôle des politiques de la concurrence et du marché intérieur
au regard des Services économiques d’Intérêt Général
Cher amis,
Je dois d’abord vous faire part du grand regret d’Anne Houtman de ne pouvoir elle-même prononcer l’exposé qui lui était confié. Comme vous le savez, ce thème lui tient à cœur personnellement et c’est peu de dire
qu’elle est, au sein du cabinet du Président de la Commission, le moteur de la réflexion sur la place des Services d’Intérêt Général dans l’Union Européenne. Néanmoins, il m’a été possible de m’entretenir avec elle
de ce qui nous apparaît être, à l’un comme à l’autre, l’essentiel dans le débat ouvert aujourd’hui par la Plateforme sociale, avec le concours du gouvernement allemand, sur la situation spécifique des Services Sociaux d’Intérêt Général dans le contexte européen.
Anne Houtman commencerait par une mise en garde. Le cadre du droit communautaire, qui est par choix
celui de notre débat, n’oppose pas l’économique, le marchand d’un côté, et le social de l’autre. Il n’oppose
pas d’avantage le marché, siège des intérêts particuliers, au public, siège de l’intérêt général. Le cadre communautaire, s’il reconnaît la prééminence des Etats, et donc de la puissance publique, dans la conception et
l’organisation des missions d’intérêt général, n’exclut pas au contraire que des entreprises marchandes assurent des tâches d’intérêt général y compris bien entendu dans le domaine social.
Mais au-delà de cette “neutralité juridique” de l’Union au regard du statut des opération de service public,
l’Union s’efforce de promouvoir une synergie constructive entre “l’économique” et le “social”. C’est le cœur
même du fameux triangle de Lisbonne – macro-économie, emploi, protection sociale – dont Anne Houtman,
comme vous le savez, a été également la cheville ouvrière.
Autrement dit, le dialogue qui s’engage entre les responsables des services sociaux de l’Union Européenne,
sans doute rarement aussi complètement représentés que dans cette conférence, ne progressera pas si nous
restons marqués par des à-priori. Si “le social” s’opposait purement et simplement à “l’économique”, ses
promoteurs en seraient réduits à s’exonérer du cadre européen puisque celui-ci a largement pour objet de
réguler les marchés européens. Ce serait une impasse, car les faits sont là: les services économiques qui assurent une mission d’intérêt général, notamment une part croissante des services sociaux, opèrent et se développent dans un contexte ouvert, celui de l’Union Européenne.
Le principe de la reconnaissance de ces services économiques d’intérêt général par les règles de l’Union, en
particulier celles de la concurrence, est exposé dans l’article 86.2 du Traité dans sa plus grande généralité.
La mise en œuvre de ce principe n’a cessé de s’enrichir au fur et à mesure des développements de l’intégration européenne et du marché intérieur. L’accumulation des arrêts de la Cour Européenne de Justice et des
décisions de la Commission Européenne constitue désormais le cadre de cette reconnaissance. Mais sa complexité même et son caractère évolutif ont été critiqués. C’est pour répondre à ces critiques que la Commission, sur l’impression personnelle du Président Prodi, a publié en mai dernier un Livre Blanc sur les Services d’intérêt Général, au terme d’une très large consultation. Ce Livre Blanc constitue à mon sens un véritable temps fort, une étape majeure dans la reconnaissance par la Commission Européenne de la place de
ces Services en tant qu’éléments constitutifs du modèle européen de société. Permettez-moi de souligner
rapidement quelques-uns des aspects de ce Livre Blanc:
• Rédigé dans l’esprit de l’article 16 du Traité, le Livre Blanc affirme de la part de la Commission, une position de co-responsabilité avec le Conseil ou les Etats Membres au regard de la sauvegarde des condi-
1
Le discours d’Anne Houtman qui était empêchée de participer à la conférence était prononcé par Jérôme Vignon.
tions dans lesquelles les missions et les principes de l’intérêt général doivent être conduits. Du même
coup, le Livre Blanc contient une définition des principes de l’intérêt général sans doute la plus complète jamais exposée jusqu’à présent. En particulier, la Commission ne se contente pas d’y souligner les notions d’universalité et d’excellence, chères aux services économiques en réseau; elle insiste aussi sur
l’accessibilité et la disponibilité pour tous, auxquelles les services sociaux sont sensibles.
• Le Livre Blanc expose aussi pour la première fois une des raisons majeures de la responsabilité première des Etats dans la conception et l’organisation des missions. La Commission souligne ici la notion de
proximité: c’est au plus près des citoyens que peuvent être définis en pratique les modalités d’organisation des services d’intérêt général qui leur seront destinés. D’où d’ailleurs dans ce Livre Blanc, une reconnaissance explicite de la responsabilité des autorités publiques locales au regard de nombreux services d’intérêt général, notamment sociaux.
• Le Livre Blanc donne aussi ses lettres de noblesse au processus d’évaluation, qui précède désormais tout ajustement du cadre communautaire législatif, tout particulièrement lorsqu’il s’agit de la libéralisation des services. Les processus d’évaluation, diversifiés selon les secteurs, sont destinés à permettre l’application effective
de l’article 16. Ce dernier prévoit en effet que “La Communauté et les Etats Membres, chacun dans l’exercice
respectif de leurs compétences, doivent veiller à ce que les services en question opèrent ...”L’évaluation devient l’instrument de cette vigilance obligatoire instaurée par le Traité. Vous aurez noté que le Livre Blanc réserve une place particulière à ce devoir d’évaluation dans le cas des services sociaux d’intérêt général, au travers d’un “mécanisme” qui devrait être précisé dans une prochaine communication spécifique.
• Cette communication prévue l’an prochain, dédiée au rôle et aux spécificités des services sociaux d’intérêt général, notamment aux soins de santé constitue une quatrième innovation majeure du Livre Blanc.
Il est inutile d’y insister puisque sa perspective même constitue l’enjeu de votre conférence.
• Enfin, complétant logiquement ce qui précède, la Commission accueille positivement les possibilités
ouvertes par la nouvelle base juridique de l’article III-6 du projet de Constitution Européenne. Elle y voit
la possibilité de compléter les outils légaux déjà disponibles, si cela était nécessaire à l’exercice de la coresponsabilité et à la vigilance qu’exprime déjà l’article 16.
Compléter si nécessaire, et non pas corriger, les instruments déjà disponibles. J’en viens ici au cœur de la
question posée à Anne Houtman, celle du rôle des politiques de la concurrence et du marché intérieur et du
développement des Services sociaux d’Intérêt Général.
Quitte à choquer certains d’entre vous, et en plein accord avec Anne Houtman, je voudrais souligner ici qu’il n’y
a pas de conflit, mais une convergence d’objectifs, entre les principes d’efficience et de rigueur promus par la
concurrence et le marché intéressé d’une part, le souci de la préservation et de la bonne exécution des missions
d’intérêt général d’autre part. Je me place ici dans le contexte de services sociaux reconnus d’intérêt général, et
rentrant en tant qu’activités économiques dans le champ européen (je suis conscient de ce que les problèmes
posés par la délimitation de cette frontière font aussi parti du débat, mais ce ne sera pas mon point ici.)
• Si l’on se place d’abord du point de vue des opérateurs et des gestionnaires de ces services, les règles communautaires – qu’il s’agisse de la concurrence ou du marché intérieur – doivent les aider à obtenir de leurs
autorités de tutelle publique une claire définition de leurs obligations et de leurs charges pour obtenir en
contrepartie des aides ou des prestations suffisantes. Ces règles encadrent également le pouvoir “autorisateur” de la création ou du développement d’un service pour qu’il n’aille pas au-delà de ce que justifie, précisément, l’intérêt général. Le cadre communautaire est ici générateur d’équilibre et d’indépendance.
• Si l’on se place du point de vue des autorités publiques, le cadre communautaire plus particulièrement
celui de la concurrence et de la régulation des aides d’Etat, va inciter à s’assurer de la réalité des services rendus en contrepartie des soutiens. Le cadre communautaire est alors générateur d’une transparence et d’une incitation à la qualité, qui par ailleurs tend de plus en plus à s’imposer dans le débat national sur l’avenir des services sociaux.
Le diable est, direz-vous, dans les détails. Entre les principes généraux et l’application peuvent toujours se
loger des imperfections. Il faut aussi, pour la Commission, savoir reconnaître le côté abusif de toute généralisation horizontale: les services économiques d’intérêt général en réseau sur lesquels notre expérience
est déjà riche, présentent des caractéristiques et des exigences très différentes de celles des services sociaux
qu’il nous reste encore largement à découvrir. Mais tel est bien l’enjeu du travail de préparation de la prochaine communication sur les Services sociaux d’Intérêt Général. Cette conférence marque le point de départ d’un processus qui se veut largement coopératif avec la société civile.
185
186
Bernard Enjolras
Institutt for samfunnsforskning (ISF)/Institute for Social Research, Oslo, Norvège
Intérêt général et services sociaux dans l’Union Européenne
Une des questions centrales relative aux services sociaux en Europe est celle de l’application du droit Européen de la concurrence à ces services. Une telle question soulève des problèmes conceptuels: en quoi les
services sociaux d’intérêt généraux se différencient-ils des services économiques? Comment les services
sociaux sont ils intégrés aux systèmes de protection sociale caractéristiques du modèle social européen?
Je vais donc tenter de traiter de ces deux questions.
1. Critères de définition de l’intérêt général pour le secteur des services sociaux
Quels sont les critères de définition des services sociaux? Pour répondre à cette question je vais tenter de
donner une définition de l’intérêt général, pour ensuite identifier les spécificités des services sociaux et enfin examiner dans quelle mesure les services sociaux contribuent à l’intérêt général.
1.1.Comment définir l’intérêt général?
La Commission Européenne définie les services d’intérêt généraux comme «les services marchands et non
marchand que les autorités publiques classent comme étant d’intérêt général et qui sont sujets à des obligations de service public.»
Une telle définition suppose de pouvoir définir l’intérêt général.
De mon point de vue il existe trois conceptions de l’intérêt général:
a. L’intérêt général comme somme ou agrégation des intérêts particuliers. Outre que cette conception pose
des problèmes de méthodes (comment agréger les intérêts particuliers?), elle conduit à une conception
minimaliste de l’intérêt général.
b. L’intérêt général comme intérêt commun: cette conception exclue de l’intérêt général tous les domaines
où les intérêts ne sont pas convergents.
c. L’intérêt général comme intérêt de la collectivité ou de la communauté: dans ce cas l’intérêt général dépasse et peut s’opposer aux intérêts des individus.
Mon approche s’inscrit dans la dernière conception de l’intérêt général i.e. l’intérêt général comme intérêt
de la collectivité. A partir de là il est possible d’identifier quatre caractéristiques des services d’intérêt général:
a. Ce qui est d’intérêt général n’est pas de nature absolue, mais est un construit social i.e. un bien commun
qui se construit dans une collectivité donnée à un moment donné. Les conceptions de l’intérêt général
varient donc dans le temps et dans l’espace.
b. Les services d’intérêt général, pour la plupart d’entre eux impliquent la mise en œuvre d’activités de nature économique, mais leur finalité n’est pas uniquement économique. En d’autres termes les activités
économiques de ces services génèrent des effets externes qui bénéficient à l’ensemble de la collectivité
ou communauté (par exemple effets sur la cohésion sociale, développement du territoire, égalité d’accès
aux services etc.).
1
Communication from the Commission “Services of general interest in Europe” [COM (2000) 580], Brussels, Commission of the European Community, 20.09.2000.
Bernard Enjolras
c. Il existe plusieurs «niveaux» de l’intérêt général en fonction des critères de définition de la «collectivité».
La collectivité peut être définie d’un point de vue spatial et il est possible d’identifier un intérêt général
local, régional, national, supranational etc. La communauté peut également être définie à partir de son
«périmètre de solidarité» définissant une identité partagée.
d. Du fait de ces caractéristiques le marché est en échec pour produire l’intérêt général et des mécanismes
institutionnels non marchands sont nécessaires.
1.2.Spécificités des services sociaux
La finalité des services sociaux est la protection et l’aide aux personnes fragilisées ou en difficulté pour des
raisons tenant aux vicissitudes de l’existence: maladie, âge, handicap, situation familiale et aux phénomènes sociaux: chômage, pauvreté, désintégration sociale, criminalité, toxicomanie etc.
Du fait que les bénéficiaires des services sociaux sont des personnes fragilisées ou en difficulté, les services
sociaux répondent (i) à une demande non solvable et (ii) sont caractérisés par une asymétrie informationnelle entre l’offreur et le bénéficiaire qui suppose la mise en oeuvre de procédures garantissant la qualité
des services et la protection des bénéficiaires. (iii) Les services sociaux génèrent également des effets externes au plan de la collectivité.
a. Historiquement l’aide et la protection des personnes fragilisées se sont effectués premièrement dans la famille
et par le jeu des solidarités naturelles et de la philanthropie. L’histoire de l’Etat providence et des services sociaux est l’histoire de la socialisation de ces services. Il est de ce point de vue possible de distinguer deux formes de contribution au «bien être»: la forme socialisée qui est celle mise en œuvre par l’état providence, fondée
sur le droit ou le statut. La forme volontaire, qui s’appuie sur les solidarités volontaires ou spontanées. Dans
les pays européens le développement des services sociaux s’est effectué par une combinaison de ces deux formes de contribution au bien être. En Europe les associations à but non lucratif ont joué un rôle pionnier dans
l’identification des problèmes sociaux (révélation des besoins) et dans la prise en charge de ces problèmes (offre de service). Progressivement une division du travail s’est instaurée entre la puissance publique et les associations. Cette division du travail prend des formes différentes dans les pays européens. Il est possible de ce
point de vue de différencier trois fonctions de révélation des demandes, de financement et d’offre, qui peuvent
être remplies soit de façon exclusive soit partagées par l’état d’un côté et les associations de l’autre. Les modalités de partage de ces trois fonctions déterminent différents types de relations entre état/associations.
b. Pour les services sociaux la question de la qualité de la prestation est cruciale, tant pour des raisons de
sécurité, de bien-être physique et moral que d’efficacité. La qualité des services sociaux ne dépend pas
uniquement de l’accomplissement, suivant un ensemble de normes prédéterminé, d’un certain nombre de
tâches matérielles mais aussi, et avant tout, de la qualité de la relation humaine qui s’établit entre le prestataire et le bénéficiaire, et qui détermine pour une large part l’efficacité de la prestation. De plus le bénéficiaire connaît vis-à-vis du prestataire une situation d’asymétrie informationnelle, ce dernier disposant
à priori d’une information sur la qualité de sa prestation (et étant en mesure de maîtriser cette dimension
de la prestation) dont ne dispose pas le bénéficiaire. L’offre de services sociaux implique donc la mise en
œuvre de modalités institutionnelles garantissant la qualité des services et la protection des personnes.
c. Effets externes: la consommation ou la production d’un bien est porteuse d’externalités quand un tiers
qui n’est pas impliqué dans la décision de consommer ou de produire est affecté par cette décision sans
en supporter les conséquences. Dans le cas des services sociaux la présence d’externalités a pour effet
que les services ne bénéficient pas uniquement à leurs bénéficiaires mais génèrent des effets sociaux
(i.e. des conséquences pour la collectivité dans son ensemble), par exemple en terme de cohésion sociale,
de réduction et prévention de et lutte contre la pauvreté, de sécurité, de qualité de vie etc.
1.3. Services sociaux et intérêt général
Les services sociaux sont des services d’intérêt général dans la mesure où ils contribuent à ce que certaines
«valeurs communes» qui caractérisent les pays européens soient réalisées:
• ils contribuent à maintenir la cohésion sociale d’une collectivité
• ils contribuent à établir et garantir un minimum de sécurité pour tous les membres d’une collectivité
• ils contribuent à garantir la dignité des personnes sans laquelle l’idée de citoyenneté est illusoire.
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2. Services sociaux et protection sociale
Les services sociaux font partie des systèmes de protection sociale, mais alors que les grandes branches de
la protection sociale: maladie, vieillesse, chômage, sont fondées sur le principe de solidarité que ce soit par
le jeu des assurances sociales ou d’une couverture universelle, les services sociaux se distinguent par le fait
qu’ils mettent en oeuvre plusieurs principes. De plus, l’offre des services sociaux mobilise également des
mécanismes de régulation différenciés.
2.1. Principes fondant la solvabilisation et l’accès aux services sociaux
La solidarité
«La solidarité sociale diffère essentiellement de la charité en ce qu’elle reconnaît aux intéressés définis par
la loi un droit et qu’elle leur donne un moyen légal de le faire valoir» 2.
Il existe deux conceptions de la solidarité: la solidarité organique et la solidarité contractuelle3.
La conception organique considère que la société est première par rapport à l’individu, et est à la base de la
pensée solidariste de Léon Bourgeois pour lequel chaque individu hérite en commun de l’acquis de la civilisation ce qui lui confère une obligation, une dette envers la société. Dés lors que la dette est au nom de la
solidarité première par rapport au droit, il est légitime pour l’Etat d’intervenir (de prélever l’impôt) pour réparer ou prévenir les dangers qui menacent la société. La pensée solidariste ouvre sur un jeu d’obligations
réciproques entre l’Etat et les individus. La dette de l’individu en direction de la société justifie le droit de
l’Etat à obliger l’individu (à acquitter un prélèvement social). Le droit de l’individu à l’assistance oblige l’Etat
à fournir l’assistance.
La conception contractuelle, s’inscrit dans la continuité de la théorie du contrat social de Rousseau: à un
moment donné la société se contracte et se reconnaît comme un tout (solidaire). Cette vision d’une «mère
patrie qui se montre la mère commune de tous les citoyens»4 a conduit à penser l’assistance en termes de
droits de l’homme.
La subsidiarité
Elle constitue le principe sur lequel est fondée l’aide sociale. Du point de vue de la philosophie subsidiariste, il n’existe pas de droit de créance absolu ni de droit de liberté absolu, il n’existe qu’une dignité absolue
qui passe par des créances et des libertés à déterminer. L’instance publique vient combler les déficits mais
ne donne pas à tous indistinctement avant de savoir qui peut pourvoir à ses besoins. La notion de besoin est
au fondement de l’aide sociale puisqu’elle est à la fois cause du droit à l’aide sociale et mesure du droit à
l’aide sociale. L’aide sociale se définit en effet comme un droit subjectif, c’est-à-dire attaché à l’individu, et
comme un droit alimentaire, (c’est-à-dire comme un droit ayant pour objet de permettre à son titulaire de
vivre) dont l’accessibilité, le montant et la qualité de l’aide attribuée sont déterminés par le besoin.
L’aide sociale a un caractère subsidiaire: c’est d’abord par lui-même que l’intéressé doit subvenir à ses propres besoins, c’est ensuite à sa famille (droits alimentaires familiaux). La collectivité intervient de façon
subsidiaire par rapport à la famille.
2.2. Mécanismes de régulation
Du fait que les services sociaux sont caractérisés par l’existence d’une asymétrie d’information entre l’offreur et le demandeur et par la présence d’effets externes, le mécanisme du marché est en échec pour régler
l’offre et l’allocation de ces services. Des mécanismes institutionnels de régulation sont donc nécessaires.
Deux principaux mécanismes de régulation sont mis en œuvre dans le champ des services sociaux: la régulation tutélaire et la régulation concurrentielle.
2
3
4
Thiers, cité par H. Hatzfeld, “Du paupérisme à la Sécurité Sociale”, Presses Universitaires de Nancy, 1989 p 70-71
E. Durkheim, «De la division du travail social», Paris, PUF, 1930
J-J Rousseau, «Economie Politique», article publié dans l’encyclopédie en 1755, Œuvres complètes, Paris, 1837, INED, tome 1, p. 597
Bernard Enjolras
Dans le cadre de la régulation «tutélaire» la production de service fait l’objet d’une intervention contraignante de la puissance publique qui agit comme «tutrice» du consommateur et du producteur, afin d’éviter que
la production et la consommation ne soient orientées vers la satisfaction d’autres besoins ne justifiant pas
l’aide publique.
La régulation tutélaire met en œuvre des contrats à coût remboursé entre la puissance publique et les offreurs de service. Dans le cadre d’une régulation de nature tutélaire les offreurs peuvent prendre des formes
variées: organisations à but lucratif, organisation à but non lucratif, organisations publiques (services municipaux par exemple).
Dans le cadre de la régulation «concurrentielle» la puissance publique laisse jouer le jeu de la concurrence
et de la liberté du consommateur et du producteur, même si elle oriente la demande, joue sur la formation
des prix ou garantie la qualité.
Il est possible de distinguer deux formes de régulation concurrentielle, celle qui se fonde sur le mécanisme
du marché même si elle vise à en aménager certains aspects, et celle qui constatant l’échec du marché vise
à organiser un quasi marché. La régulation quasi marchande met en œuvre des contrats incitatifs entre la
puissance publique et les offreurs. Dans le cadre de la régulation marchande stricto sensu (et contrairement
à la régulation quasi marchande) le consommateur est aussi l’acheteur, de sorte que la régulation ne s’opère pas par le jeu de contrats entre la puissance publique et les offreurs, mais par le contrôle de la qualité
des produits et par la distorsion des prix (subventions, taxes).
Conclusion
Quels sont les éléments caractéristiques des services sociaux d’intérêt général?
Les services sociaux ne sont pas des activités économiques mais des activités à orientation économique, i.e.
des activités orientées à d’autres fins mais qui tiennent compte dans leur déroulement de faits économiques.
Les activités économiques sont celles qui visent la production et la consommation de biens et de services
tandis que les activités à orientation économiques poursuivent d’autres fins mais nécessitent la production
et la consommation de biens et de services pour réaliser ces fins. Je ne pense donc pas que l’on puisse comme le fait la Commission (art. 30 de la Communication sur les services d’intérêt général en Europe [COM
(2000) 580] du 20.09.2000) considérer que lorsque les organisations offrant des services sociaux s’engagent
dans des activités économiques, celles ci doivent se conformer aux régulations de la concurrence.
Il me semble que ce qui distingue les services sociaux des activités économiques, ce n’est pas la nature des
activités, mais leurs finalités. Les services sociaux ont pour finalité d’aider, de protéger et d’intégrer les personnes fragiles ou en difficulté sociale. Par conséquent les activités qui bénéficient à ces groupes cibles et
qui ont pour finalité d’aider, de protéger ou d’intégrer, sont des services sociaux.
Quels sont les conditions structurelles (politiques, légales, financières) nécessaires à l’offre de services sociaux?
a. Les services sociaux par définitions s’adressent à des bénéficiaires qui ne sont pas solvables. Ces services doivent faire par conséquent l’objet d’un financement socialisé. On a vu qu’à des degrés divers les
services sociaux mixent deux principes de financement et d’accès: la solidarité ou droit universel et la
subsidiarité ou droit subjectif évalué en fonction des besoins de la personne. Quels que soient les principes mobilisés, les services sociaux nécessitent un niveau de financement socialisé suffisant compte
tenu des besoins qu’ils sont sensés satisfaire.
b. Les services sociaux s’adressent à des personnes vulnérables ce qui crée une situation d’asymétrie d’information et de pouvoir entre les prestataires et les bénéficiaires. Il est donc nécessaire que la puissance
publique régule et contrôle à la fois la qualité de ces services (à travers des normes de qualité) et garantisse la protection des usagers (à travers des normes de professionnalisme).
c. Si la puissance publique finance l’essentiel des services sociaux, dans la plupart des pays européens les
associations à but non lucratif jouent un rôle central pour la prestation des ces services. Leur efficacité
dépend largement de la qualité des partenariats avec les autorités publiques, des conditions de contractualisation qui régissent leur financement et la régulation de leur activité ainsi que des règles statutaires
et fiscales qui encadrent leur activité. Il est nécessaire que la spécificité de leur activité soit prise en
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compte et reconnue par les autorités publiques en termes de conditions institutionnelles du partenariat,
de contractualisation et de régulation ainsi que de réglementation statutaire et fiscale.
d. Du fait de l’asymétrie informationnelle et des externalités le mécanisme du marché est en échec pour
régler et allouer les services sociaux. Il est illusoire de croire que les principes du marché puissent être
appliqués aux services sociaux. Lorsque des mécanismes de type concurrentiels sont mis en oeuvre dans
le champ des services sociaux, ils supposent une forme d’intervention active de la puissance publique
pour financer ces services et garantir la qualité des services et la protection des personnes.
Prof. Frank Schulz-Nieswandt1
Université de Cologne, Faculté des sciences économiques et sociales, section politique sociale et
mouvement coopératif, Cologne, Allemagne
Les services sociaux d’intérêt général dans l’UE –
entre la reconnaissance des formules nationales et les besoins
de modernisation du point de vue du droit européen2
Les services d’intérêt général font partie des dimensions sociales fondamentales de l’Etat. 3 Sous l’effet de
forces exogènes et endogènes, l’Etat se transforme cependant en Etat garant investi par l’intérêt général
mais décidé à changer clairement la manière dont l’intérêt général est garanti et produit. La question de savoir si le changement de formes de l’activité étatique est souhaité ne sera pas traitée dans cet exposé qui se
limitera à décrire les tendances de développement et les marges de manœuvre.
Toutefois, on peut dire dès à présent qu’il ne serait pas approprié d’interpréter le rapport entre l’Etat national et l’UE tel qu’il est défini dans le traité sur l’UE et l’ensemble de la «constitution contractuelle» 4 comme
une relation de gagnant/perdant (perte de souveraineté nationale versus gain de souveraineté supranationale). Cela serait un code binaire/dichotomisant qui ne traduirait pas correctement la réalité. Il s’agit plutôt
d’une structure, d’un ensemble de constitutions. Plus que la clause de subsidiarité selon l’art. 5 du traité
sur l’UE, l’art. I-13 de la Constitution européenne réglementant les secteurs à compétences partagées permet de cerner le problème, qui est directement lié à la compatibilité du secteur du marché intérieur et de
celui de la politique sociale. On ne peut comprendre le problème qu’en recourant à la fois au droit public et
au droit international ou supranational. Car il s’agit d’une structure dépassant la conception de droit public
traditionnelle de la constitution, dont Grimm dit (2003, 11) «la constitution est (...) normalement identifiée
à un ensemble de normes régissant l’instauration et l’exercice du pouvoir d’Etat ainsi que les rapports entre
l’Etat et la société.»
1. Introduction
Le domaine convenu d’appeler «Daseinsvorsorge» en droit allemand, c’est-à-dire l’ensemble des secteurs des
services d’intérêt général, est hétérogène et large. Même si l’analyse des différentes dimensions et des aspects du droit communautaire se concentre tout d’abord sur les services sociaux d’intérêt général, il ne s’agit
que d’une partie du sujet. Outre le secteur des services sociaux, il serait, du point de vue analytique, également possible de distinguer et de traiter d’autres secteurs d’intérêt général (liés aux ménages et aux entreprises), tels que les services d’intérêt général techniques et économiques ou de l’économie monétaire et de
crédit.5
Le problème entre la «Daseinsvorsorge» à l’allemand et le droit communautaire se pose tout d’abord au niveau des articles 16 et 86, paragraphe 2, du traité sur l’UE, qui font mention des services d’intérêt économique général fournis dans l’intérêt général mais représentant des activités marchandes. Les activités régaliennes de l’Etat ne sont pas concernées et nous y reviendrons dans la partie 4. Les services d’intérêt général de la protection sociale ne sont donc pas exclus du droit européen sur la concurrence dans la mesure où
ils impliquent une activité économique. Il n’est donc pas facile de faire la distinction entre les services d’intérêt général de nature économique et non économique. L’orientation d’économie sociale ou caritative d’une
activité – même de droit public ou de caractère public – ne suffit pas toujours à justifier des exceptions sec1
2
3
4
5
Le titulaire de chaire et professeur d’université Frank Schulz-Nieswandt dirige la section politique sociale et mouvement coopératif à
l’Université de Cologne.
Traduction de l’allemand en français: Sabine Hoster, Bonn
Une analyse approfondie de l’auteur sera prochainement publiée: Schulz-Nieswandt (2004c); Schulz-Nieswandt (2004d) ainsi que SchulzNieswandt (2004e). Voir également prochainement Schulz-Nieswandt entre autres (2005a).
Pour cet archétype de constitution voir également Frankenberg 2003, 76 et suiv. ainsi que 92 et suiv. (notamment en vue de la confédération
constitutionnelle de l’UE).
Brèves explications avec notes bibliographiques dans Schulz-Nieswandt (2004c).
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192
torielles. Ainsi, l’abandon de l’approche axée sur le type d’organisme gérant a marqué subrepticement la fin
de l’Etat garant direct en tant qu’Etat prestataire ou encore la fin de la relation d’aide directe entre l’Etat et
le secteur des organismes sans but lucratif. Voilà la situation de départ du point de vue juridique. Mais vu
la complexité de l’ensemble du secteur et la diversité des structures sociales, il pourra y avoir des développements différenciés.
La question de l’application du droit européen relatif aux aides publiques joue un rôle décisif pour ce secteur. Les organismes sans but lucratif constituent-ils des entreprises d’après l’art. 81 et suiv. du traité sur
l’UE? La norme centrale est stipulée dans l’article 87 paragraphe 1 du traité. Il faudra donc vérifier dans
quelle mesure et jusqu’à quel point les avantages financiers accordés aux organismes sans but lucratif correspondent à la définition communautaire des aides publiques. Si oui, cela crée-t-il d’importantes distorsions
à la concurrence ou des entraves commerciales entre les Etats? Comment justifier de telles aides publiques?
L’article 86 paragraphe 2 du traité sur l’UE joue un rôle central dans ce contexte, sans oublier bien sûr l’art.
12 du même traité sur la non-discrimination.
La Commission européenne s’est penchée pour la première fois sur le problème de la «Daseinsvorsorge» en
Europe en 1996, dans des communications (voir Kingreen 2003, 587). En 2000 (Commission [2000] 580 final), elle a précisé ses idées sur ce sujet. La communication de l’année 2000 laisse peut-être déjà entrevoir
une première synthèse de valeurs entre le caractère social et compétitif de l’espace économique européen
en tant qu’ordre de marché. Elle reconnaît en effet (Commission [2000] 580 n° marginal 1) la grande importance des services d’intérêt général pour la réalisation des objectifs fondamentaux de l’UE, notamment dans
le contexte social et économique. Le projet du marché intérieur re-régulant n’exclut pas à ce moment-là un
droit régalien de l’Etat national ou des collectivités territoriales à définir les objectifs d’intérêt général en
tant que base et conditions générales du marché. On se réfère ici au titre XVII du traité sur l’UE (art. 158 et
suiv.) – La cohésion économique et sociale – et à l’art. 2 du traité (objectifs de l’Union).
L’objectif ne consiste pas seulement à fournir les services de la «Daseinsvorsorge» avec efficacité mais également en harmonie avec les libertés économiques fondamentales, et donc avec l’idée de base du fonctionnement du marché européen. Selon la théorie économique, l’orientation sur l’intérêt général n’est pas suffisamment garantie par les caractéristiques institutionnelles des organismes gérants, qu’il s’agisse d’organismes publics, de droit public ou sans but lucratif. L’accent est mis sur l’approche fonctionnelle des services
d’intérêt général: les objectifs d’économie sociale et les transferts de compétences qui en résultent sont reconnus si les organismes optent pour les formules les plus efficaces et les plus conformes à l’ordre du marché. La modernisation des formes est liée à la continuité substantielle des objectifs. Voilà l’équilibre difficile exprimé dans le sous-titre de mon exposé.
En soulignant le principe de «l’économie ouverte de marché et de la libre concurrence», les œuvres de référence pertinentes (voir p. ex. Schwintowski 2003) considèrent les services de la «Daseinsvorsorge» comme
un échec du marché à l’intérieur du secteur des services, à cause des importants effets externes. Des aides
publiques peuvent donc être accordées si elles ne causent pas de distorsions à la concurrence ou si elles
contribuent même à garantir la concurrence. Ceci ne dit encore rien sur la portée des interventions de l’Etat.
Les œuvres de référence sur la théorie d’Etat classeraient ces arguments du côté du modèle de l’Etat garant
moderne, par opposition à l’Etat providence d’après Ernst Forsthoff. L’article 86 paragraphe 2 du traité sur
l’UE définit l’«acte de confier» – un terme qui sera étudié plus en détail dans la partie 3 – de façon fonctionnelle. Ce n’est pas seulement et surtout l’acte régalien de transfert de compétences qui est à l’avant-plan
mais également la question de savoir s’il est possible de corriger les imperfections du marché.
2. Les activités normalisantes de l’UE: le livre vert, le livre blanc et les services d’intérêt
général non économiques
Après le «non-document» du 12 novembre 2002, la Commission a présenté le 21 mai 2003 un livre vert (Commission [2003] 270 final). Il est complété par une évaluation de la Commission sur les avis exprimés sur le
livre vert, évaluation mise à disposition sous forme d’un document de travail (Commission 2004a) et finalement suivie d’un livre blanc (Commission [2004] 374). La Commission pourra maintenant adopter une directive cadre (voir Commission [2004] 374, p. 12 et suiv.) ou une directive sectorielle, mais il semble plus
probable que l’exception du secteur sera régulée par un règlement d’exemption de l’obligation de notification. La Commission poursuivra donc tout d’abord l’approche sectorielle et ne jugera pas utile, au vu des
controverses existantes, d’adopter une directive horizontale (Commission [2004] 374, p. 12). Dans ce contexte, elle tiendra particulièrement compte des besoins et situations spécifiques de chaque secteur (Com-
mission [2004] 374, p. 12). La politique future de l’Union Européenne s’orientera sur l’article III-6 du projet
de traité constitutionnel.
Le livre vert ne mentionne qu’en marge les services sociaux mais met l’accent sur l’approche fonctionnelle
des institutions par rapport à celle axée sur le type d’organismes gérants. Pour la Commission, ce n’est pas
le fait qu’un service soit fourni par un organisme gérant public, sans but lucratif ou commercial, qui importe, mais le fait qu’il soit fourni sur un marché. Ce caractère marchand fait la différence par rapport aux services d’intérêt général de nature non économique, même s’il est difficile de dresser une liste sans équivoque
de ces services uniquement sur cette base. L’orientation sur l’intérêt général devra également se mesurer
par des critères tels que l’universalité, la continuité, la qualité, l’accessibilité financière, la protection des
usagers et des consommateurs etc.
Dans son livre blanc, la Commission a présenté les conclusions du débat sur le livre vert. Elle est globalement d’avis qu’en dépit des points de vue divergents, il a été possible de dégager un consensus sur la nécessité d’une coexistence harmonieuse entre «les mécanismes du marché et les missions d’intérêt général»
(Commission [2004] 374, p. 4). La Commission reconnaît que les services d’intérêt général constituent une
«composante essentielle du modèle européen» (Commission [2004] 374, p. 4). Dans ce contexte, elle met
l’accent sur l’accès («à des prix abordables») de tous les citoyens à ces services et cite des éléments tels que
le «service universel et les critères de la continuité, de la qualité de service, de l’accessibilité financière et
de la protection des usagers et des consommateurs» (Commission [2004] 374, p. 4). Dans cet ordre d’idées,
la Commission souligne également l’importance du «maintien de la cohésion sociale et territoriale». D’après
elle, il est important de préserver, d’une part, la compétitivité de l’Europe en tant qu’espace économique dynamique basé sur la connaissance et de veiller, d’autre part, à la cohésion sociale. En se référant à l’art. 16
du traité sur l’UE et à l’art. 36 de la Charte des droits fondamentaux, la Commission entend «respecter les
diverses traditions, structures et situations propres aux Etats membres» (Commission [2004] 374, p, 5 et
suiv.) dans le cadre du modèle européen. En cela, elle applique les principes de l’amélioration de l’environnement réglementaire et de l’évaluation régulière.
Sur cette base, la Commission défend l’idée d’un Etat garant: «Si la fourniture des services d’intérêt général
peut être organisée en coopération avec le secteur privé ou confiée à des entreprises privées ou publiques, la
définition des obligations et missions de service public, en revanche, reste du ressort des pouvoirs publics à
l’échelon approprié» (Commission [2004] 374, p. 5). Et il «appartient essentiellement aux autorités compétentes sur le plan national, régional et local de définir, organiser, financer et contrôler les services d’intérêt général» (Commission [2004] 374, p. 6). La Commission avance l’argument selon l’art. 86 paragraphe 2 du traité
que «l’accomplissement effectif d’une mission d’intérêt général prévaut, en cas de tension, sur l’application
des règles du traité» (Commission [2004] 374, p. 8). Cette tension pourrait résulter des différences qui subsistent entre les normes régissant les libertés fondamentales et celles régissant les droits fondamentaux. Il faudra donc prévoir des possibilités de pondération en cas de collision des deux (voir également Gebauer 2004).
Compte tenu de la nécessité de garantir l’accès universel et de considérer des aspects de cohésion, la Commission aborde, sans l’approfondir, la problématique des politiques structurelles en citant l’exemple des régions très isolées nécessitant un service universel et une couverture territoriale complète (Commission
[2004] 374, p. 8). Dans cet ordre d’idées, elle attire également l’attention sur les régions et groupes sociaux
vulnérables. Elle intègre ainsi explicitement une dimension de politique sociale dans ces arguments. Prendre en considération les groupes vulnérables implique de s’intéresser aux aspects de la qualité, de la sécurité d’approvisionnement et du niveau de protection. «Des régimes spéciaux pour des personnes à faible revenu» seront donc nécessaires» (Commission [2004] 374, p. 10).
Les règles de la concurrence dans un Etat garant nécessitent donc des mécanismes régulateurs. L’évaluation doit cependant se faire de manière multidimensionnelle. Les services se rapportant à des personnes
requièrent des critères particuliers; l’engagement public dans le secteur de la radiodiffusion permet la méritorisation (Commission [2004] 374, p. 11 et suiv.). Mais de toutes manières, ce débat ne concerne pas les
services d’intérêt général de nature non économique qui ne doivent pas être ouverts à la concurrence et pour
lesquels la Commission n’entend pas intervenir dans «les modalités de financement ou dans l’organisation».
Dans le cas des œuvres sociales privées du troisième secteur, il sera cependant démontré plus tard (partie
5) qu’ils mélangent souvent des éléments de prestation économique et non économique.
La Commission est généralement d’avis qu’il faut assurer la transparence, l’efficacité et la sécurité juridique, ce qui implique aussi la nécessité de «moderniser les services» (Commission [2004] 374, p. 13). Elle
rappelle les structures de base du régime européen de la concurrence en exemptant de son application les
193
194
services assurés par les hôpitaux et dans le domaine du logement «quels que soient les montants concernés»
(Commission [2004] 374, p. 14). La Commission veut donc que «l’intérêt général dans les services sociaux
et de santé soit pleinement reconnu» (Commission [2004] 374, p. 17). Selon elle, les éléments du «modèle
social européen» sont notamment mis en œuvre dans des systèmes solidaires qui «assurent aux citoyens la
possibilité de bénéficier effectivement de leurs droits fondamentaux et d’un niveau élevé de protection». Elle insiste en même temps sur la nécessité d’engager un processus de modernisation «afin de mieux répondre à l’évolution des besoins des citoyens européens».
Elle ne fournit cependant pas d’étude sociologique sur l’état concret des besoins des citoyens européens. Ce
point ne peut être clarifié sans donner de larges explications sur l’état actuel de la recherche sociologique.
Sans en apporter la preuve, on énoncera tout de même la thèse selon laquelle des secteurs entiers de la population ne sont pas en faveur de la modernisation de l’Etat.
D’après la Commission, il faudrait que la solidarité aille de pair avec la fourniture volontaire et que les groupes sociaux vulnérables soient intégrés, mais elle ne se prononce finalement pas sur la possibilité d’un financement des systèmes de prestations par des impôts. Une communication de la Commission qui intègre
les services de santé sera probablement présentée d’ici 2005 (Commission [2004] 374, p. 18). Sous des aspects de politique d’évaluation, on laisse également entrevoir la possibilité d’un recours à la méthode ouverte de coordination (MOC) (voir Commission [2004] 304).
3. Une variante de modernisation du cas d’exception: l’acte régalien de confier
La cour européenne de justice a contribué à placer l’«acte de confier» au centre du débat (voir le commentaire plus approfondi et différencié sur le dossier Altmark Trans chez Wachinger 2004). Le terme de l’«acte
de confier» selon l’article 86 paragraphe 2 du traité sur l’UE s’inscrit dans l’ensemble de l’argumentation.
L’article 82 paragraphe 2 du traité énonce que les entreprises auxquelles sont «confiés» des services d’intérêt économique général sont soumises aux règles communautaires de la concurrence, mais seulement dans
la mesure où l’application de ces règles ne les restreint ni juridiquement, ni dans les faits, dans l’accomplissement de leurs missions d’intérêt général. L’article 87 du traité stipule que toutes les aides publiques ou
puisées dans des fonds publics qui favorisent certaines entreprises ou secteurs de production et compromettent ou faussent la concurrence en Europe sont incompatibles avec le marché intérieur européen puisqu’elles entravent les échanges entre les Etats membres.
Il faut cependant savoir (chapitre 5) si ce régime s’applique aussi aux activités non économiques du secteur
social et qui sera habilité à définir les différentes catégories nécessaires (intérêt [économique] général, économique – non économique, marchand).
L’opinion prévaut selon laquelle le cas d’exception selon l’article 86 paragraphe 2 du traité doit être interprété de façon restreinte. Il faut apporter des motifs et des preuves pour montrer que les conditions requises pour une telle exception sont remplies. Autrement dit, il existe un cas d’exception si, du point de vue de
la viabilité et de la stabilité financière, l’entreprise ne peut accomplir les missions d’intérêt général qu’avec
un financement par les pouvoirs publics. Pour les compensations des coûts additionnels, la fonction de contrôle de la Commission se limite exclusivement aux contrôles d’abus.
Dans ce contexte, il y a lieu de mentionner le jugement rendu par la Cour européenne de Justice dans le
dossier d’Altmark Trans. Cette décision concerne surtout la problématique de la compensation des missions
d’économie sociale, mais implique également d’autres aspects plus généraux du domaine des services
d’intérêt général. L’application de l’article 87 paragraphe 1 du traité ne dépend pas du caractère local et/
ou régional ou de l’ampleur du champs d’activité en question mais du caractère compensatoire de l’obligation d’intérêt général qui lui a été «confiée». Cette obligation doit être clairement définie. Les paramètres
retenus dans la disposition de compensation doivent être transparents et objectifs, la compensation ne
doit pas excéder le juste nécessaire. En l’absence d’appels d’offres, le repère est une entreprise à gestion
moyenne.
Ce jugement est basé sur l’approche fonctionnelle et sur une idée de l’intérêt général proche de la théorie
des effets externes. Il est nécessaire de préciser les effets «d’avance». Ils doivent être cohérents par rapport
à la fonction et non pas par rapport au type d’organisme et, en plus, respecter les directives européennes
sur la transparence. L’acte de confier peut se faire par une procédure d’adjudication, sinon il faut procéder
par benchmarking.
Le fait qu’un payement compensatoire accordé pour les effets d’intérêt général obtenus n’entre pas dans le
droit sur les aides publiques a été démontré par le jugement rendu le 22.11.2001 dans le dossier Ferring. Le
débat juridique en amont et en aval de ce jugement a cependant été très controversé (Wachinger 2004, 57
et suiv.) même s’il ne mettait pas en cause la possibilité d’un financement public des services. Il portait plutôt sur la répartition des compétences entre l’Union européenne et les Etats membres dans le système européen à plusieurs échelons: «L’état de fait d’une aide publique doit être notifié à la Commission européenne
pour être approuvé avant sa mise en œuvre (art. 88 III du traité)» (Wachinger 2004, 58 suiv.).
4. Un exemple de variante possible: le régime public de l’assurance maladie de la
sécurité sociale en tant que cas exceptionnel
Ce chapitre donne un exemple comparatif important permettant d’évaluer les développements dans le secteur privé d’économie sociale. Quel est l’impact du droit européen sur le droit social national face à la tendance accrue à une plus grande concurrence, dans le contrôle des secteurs des services de médicine, de réadaptation et de soins? La concurrence dans des domaines centraux du droit (acturariel) social allemand et
l’apparition de nouveaux modèles de contrôle dans l’administration au niveau national a même renforcé l’importance du cadre juridique européen. Le droit européen a certes eu des effets sur l’orientation de marché
dans tous les secteurs de prestations, mais ces effets ont été également induits par la modernisation endogène des systèmes nationaux. Dans ce contexte, on ne reviendra plus sur les conséquences bien connues du
droit européen sur la libre-circulation pour le statut juridique du régime public d’assurance maladie et du régime de l’assurance dépendance. On ne réfléchira pas non plus sur l’importance du droit européen si, suite
aux modèles de primes de tête, les éléments solidaires du régime public d’assurance maladie étaient transférés à la politique fiscale de l’Etat ou si encore le catalogue unique de prestations était supprimé. Or c’est
justement ce point qui est concerné dans la jurisprudence actuelle de la Cour européenne de Justice (CJCE
16.03.2004 – C-264/01). Il s’agit là plus précisément d’un litige datant déjà de plusieurs années (à travers des
jugements de la Cour fédérale de Justice, du Tribunal supérieur de Duesseldorf et du Tribunal fédéral Constitutionnel) et concernant la légitimité de la fixation des forfaits des produits pharmaceutiques. Il s’agit de
savoir si la fixation de forfaits viole l’article 81 du traité sur l’UE et comment il serait possible de justifier un
tel état de faits selon l’article 86 paragraphe 2 du traité. Mais comme on a répondu par la négative à la question de départ de savoir, si, au moment de la fixation des forfaits, les regroupements des caisses d’assurance
doivent être considérés comme des entreprises et/ou associations d’entreprises d’après l’article 81 du traité,
il n’a plus fallu statuer sur ces deux questions. La jurisprudence actuelle de la CJCE (voir encore une fois CJCE 16.03.2004 – C-264/01: décisions sur les regroupements des caisses de maladie visant à fixer des plafonds
pour la prise en charge des coûts des produits pharmaceutiques) ne les considère donc pas comme telles. La
particularité de l’auto-administration commune du secteur public indirect est ainsi reconnue.
Cette thématique est aussi directement liée aux explications antérieures sur le problème de la «Daseinsvorsorge», c’est-à-dire l’ensemble des secteurs des services d’intérêt général. Car le «non-document» du
12.11.2001 part déjà d’une notion fonctionnelle de l’entreprise selon laquelle toute activité visant à produire
des biens ou des services sur un marché est de nature économique. Le but lucratif revêt une importance mineure. La CJCE a fait sienne cette notion fonctionnelle de l’entreprise indépendante de la forme juridique et
du mode de financement. Les caisses de maladie n’entrent pas dans cette catégorie dans la mesure où elles
représentent des institutions ayant des missions exclusivement de caractère social. Il n’y a pas d’intention
de produire des gains, c’est le principe de la solidarité nationale qui régit. Ce principe de solidarité s’applique au financement, à l’aménagement des prestations et à l’intégration de larges secteurs de la population;
l’aménagement des cotisations et des prestations relève dans ce cas d’ailleurs de la compétence du législateur. Les systèmes de santé publique financés par des impôts pourraient donc être qualifiés de secteur d’exception et être ainsi complètement exclus du champ d’application du droit européen sur la concurrence. Le
degré d’universalité de la couverture de risques et le contrôle public dans le système allemand de sécurité
sociale sont cependant clairement limités: il n’est pas entièrement solidaire et est contrôlé par plusieurs
instances. Le principe de planification s’érode progressivement en faveur d’un contrôle par des éléments
concurrentiels (p. ex. des modèles d’achats des caisses) qui ont cependant besoin de régulations compréhensives supplémentaires (voir également Schulz-Nieswandt 2004b). La CJCE a quand même qualifié de
secteur d’exception le système allemand d’auto-administration. La compensation des structures de risques
forge notamment une sorte de communauté de solidarité entre les caisses. D’où la conclusion de la CJCE que
les caisses du régime public d’assurance maladie ne constituent pas des entreprises de nature économique
et n’entrent pas dans les termes des articles 81 et 82 du traité sur l’UE. D’autres arguments mis en valeur
sont la stabilité des tarifs de cotisation et la durabilité fiscale considérées comme un bien commun précieux
dans le système de sécurité sociale.
195
196
Le principe de solidarité renforce donc le droit social vis-à-vis du droit européen sur les cartels. Il permet
de faire la distinction entre les services d’intérêt général de nature économique et non économique.
La problématique de la nature non économique des caisses de maladie nous conduit à la situation des ONG
d’action sociale dans le cadre du droit européen sur les aides publiques, situation qui est encore plus compliquée (voir von Boetticher 2003).
5. Entre politique de reconnaissance et de modernisation: l’avenir d’un système d’économie sociale traditionnel hybride à l’exemple des ONG d’action sociale
Les acteurs du secteur associatif d’action sociale sans but lucratif ont cerné le problème et tenté un repositionnement théorique du «troisième secteur» entre le marché, l’Etat et la famille. Pour ce faire, ils ont, à
l’instar de la Fédération allemande des œuvres sociales ouvrières, Arbeiterwohlfahrt (AWO), eu recours à la
notion de capital social (AWO 2003). L’analyse de la fédération nationale de l’AWO repose sur la thèse que
les services sociaux génèrent du capital social: «Ceci requiert l’action solidaire, la responsabilité propre et
la mise en réseaux des citoyens» (AWO 2003, 7) et: «Il s’agit aussi bien de renforcer la position de l’individu
dans sa vie en communauté que d’aménager les conditions cadre et l’environnement de manière à ce que
l’individu puisse s’aider lui-même et s’intégrer» (AWO 2003, 9). Sur ce point, l’analyse des associations se
réfère aux résultats de la recherche selon lesquels le développement de la société dépend également de la
création de réseaux, de l’ambiance de confiance dans la commune et de la primauté du principe de réciprocité sociale. D’après la théorie des effets externes, il serait ainsi prouvé que la fourniture des services sociaux par des œuvres sociales privées produit des effets fondamentaux de bien-être. La cohésion sociale est
créée grâce à des interdépendances de bien-être entre les personnes.
Dans le discours présent, ces conclusions théoriques permettent aux acteurs d’attribuer la même importance au futur ordre social européen en tant que modèle social européen et à l’objectif de créer un espace d’assignations de fonds efficaces. La politique sociale mise en œuvre par le secteur des œuvres sociales privées
fait, selon leur propre conception, partie du patrimoine culturel d’un grand nombre des Etats membres (centraux) de l’Union Européenne. Au rôle du troisième secteur, de l’économie sociale, de créateur de cohésion
sociale s’ajoute la théorie selon laquelle les marchés ont besoin d’un tissu institutionnel – et culturel – où
peuvent s’inscrire ces activités. Se pose alors la question de savoir si la solidarité et les principes réalistes
d’une justice sociale constituent les conditions préalables d’une action économique efficace. L’économie et
la société reposent sur des fondements culturels dont font également partie la culture de solidarité et l’action de politique sociale.
Les œuvres sociales privées pourront-elles se soustraire à l’application du droit européen à l’instar des développements du système solidaire de sécurité sociale (voir partie 4 en haut)? Une réponse possible serait
«non», car il n’y a pas eu de décision sur une exception générale du secteur. Voilà pour ce qui est de l’opinion des experts. Du point de vue politique, le développement reste cependant ouvert, donc la deuxième
perspective possible pour répondre à cette question. Là, une exemption de notification sectorielle serait concevable.
La majorité des experts pensent en substance que des aides financières directes et des avantages fiscaux
d’après § 51 et suiv. de l’AO (code des impôts) s’opposent au droit européen sur la concurrence (voir von
Boetticher 2003, 134 et suiv.). S’il est vrai que le secteur des ONG d’action sociale poursuit des objectifs sociaux et ne vise pas à produire des gains, ses activités ont cependant parfois un caractère économique. L’activité des organismes privés doit donc être comparée à celle des systèmes qui ne relèvent pas de l’autorité
publique ou à des institutions organisées selon le principe de solidarité et poursuivant exclusivement des
objectifs sociaux. D’après leur propre image de créateurs de capital social, les œuvres sociales privées produisent quand même des éléments d’un ordre solidaire «communautariste». Mais cet état de faits ne suffit
pas à lui seul à justifier une exception générale. Les organismes gérants privés sont donc soumis aux effets
des articles 16 et 86 paragraphe 2 du traité sur l’UE, à la lumière de l’article 4 paragraphe 2 et article 12 du
traité. Autrement dit, ils doivent s’affirmer dans la concurrence nationale et européenne. Pour ce faire, ils
peuvent se prévaloir de certaines «attitudes culturelles» (des cultures d’assistance) en tant que composante
de leur fonction productrice. Mais la compensation des missions d’intérêt général doit finalement se faire
dans le cadre de régimes d’appels d’offre ou à travers des actes de confier, avec l’objectivité et la transparence nécessaires. La raison à cela est évidente: «seule une activité financée exclusivement par des fonds
privés peut être considérée comme vraiment caritative et ne faisant pas partie du processus économique.
Plus un financement initié dans le secteur idéel des ONG et complété par des fonds publics devient un fi-
nancement public à part entière, plus un tel rapport prend un caractère marchand d’échanges ou de réciprocité et plus cette activité pourrait être mise en œuvre par un organisme privé commercial» (von Boetticher 2003, 135). Une fois que le critère du caractère marchand est rempli, il s’agit de services d’intérêt économique général. La théorie d’«acte de confier» qui en résulte n’est axée ni sur la fonction, ni sur le type ou
la culture de l’organisme responsable. La question des entraves commerciales nécessite plutôt une réponse
pragmatique. C’est ainsi qu’entre en jeu la règle des plafonds des aides accordées jusqu’à un certain montant et pendant une certaine période (aides de minimis). Une question qui en découle est de savoir si et dans
quelle mesure des entreprises sans but lucratif peuvent participer aux appels d’offres. Cette question a été
également déjà tranchée par des juges, mais le dernier mot n’a pas encore été dit. Il subsiste un clair besoin
de réglementation.
Le scepticisme du droit européen vis-à-vis des aides publiques est bien sûr compréhensible. Nombreuses
sont les œuvres de théorie économique sur les effets des subventions qui ont décrit comment des interventions publiques tout d’abord bien pensées du point de vue de la politique structurelle ont souvent dégénéré
en structures permanentes qui freinent la modernisation. En Allemagne, il s’est créé au fil de l’histoire un
système d’interrelations et d’interdépendances entre les organismes publics et les organismes privés sans
but lucratif gérants de la politique sociale: or les systèmes corporatistes se distinguent justement par leur
tendance à vouloir préserver des acquis et par leur immobilisme. Ils s’orientent sur le court terme et sur
des accords au détriment des tiers (von Boetticher 2003, 16).
6. Conclusion provisoire
A l’avenir, il ne sera probablement pas possible de justifier des aides publiques en principe illicites en faveur des prestataires sans but lucratif, sur la base des états de faits exceptionnels en vertu des articles 87
paragraphe 2 et 3 du traité sur l’Union européenne. Mais il faudra encore attendre les développements futurs concernant un éventuel règlement d’exemption de groupes. Il ne paraît cependant pas utile d’entrer ici
dans les détails d’une adaptation du droit sur l’utilité publique en Allemagne dont plusieurs aspects ne peuvent même pas encore être définitivement évalués du point de vue juridique.
Ce paragraphe se terminera donc plutôt par une conclusion provisoire sous la forme de la thèse suivante:
En dépit de l’essence néolibérale du projet de marché intérieur et de la dérégulation, le droit européen dans
son développement actuel et la politique de la Commission reconnaissent quand même, comme patrimoine
culturel des Etats membres, l’idée de base des missions publiques d’intérêt général, la chance d’une définition publique des objectifs d’intérêt général ainsi que l’existence d’un troisième secteur d’économie sociale
entre le marché, l’Etat et la famille. Cette interprétation ressort du livre blanc sur les services d’intérêt général qui a été récemment présenté (partie 2 en haut) et également du projet de Constitution de la Convention européenne (voir partie 7 en bas). En qualité de «garant(e) des traités», la Commission européenne réclame cependant une modernisation de la perception (mise en œuvre) de l’intérêt général dans sa définition
politique. L’Etat devient un Etat garant il ne peut plus assumer sans contrôle son rôle d’Etat prestataire.
Ceci change également le rapport historique entre l’Etat et le troisième secteur prestataire de services sociaux. Il est certes en ce moment difficile de prévoir, sur la base de la conception sectorielle des services
d’intérêt général prévalant jusqu’à présent au sein de l’UE, la future politique réglementaire de la Commission européenne – même une exception sectorielle serait possible. Toutefois, on peut quand même s’attendre à ce qu’une pression soit exercée en faveur d’une modernisation de la fourniture des services sociaux.
Le troisième secteur sera obligé d’intégrer sa «culture d’assistance» dans de nouvelles formes. Car le droit
européen ne fait pas la différence en fonction du type organisme gérant des services d’intérêt général. Il
faudra de plus en plus apprécier la production des services sociaux de par leur caractère marchand, donc
dans le cadre de structures concurrentielles; l’Etat pourra de moins en moins accorder des aides collectives
forfaitaires sans aucun contrôle; le troisième secteur devra se préparer à de nouvelles formes de coopération, telles que l’orientation sur des projets et des contrats d’objectifs. Il devra donc apprendre à ré-orienter
complètement ses stratégies.
Le troisième secteur aura ainsi une chance équitable de s’épanouir dans la continuité sur la base d’un nouveau régime d’efficacité. Pour cela, il devra cependant changer de fond en comble ses attitudes et comportements. Il se peut que des entreprises d’économie sociale traditionnelles n’y arrivent pas. Un tout autre
risque réside dans le processus culturel de convergence: l’orientation sur le marché fait que les entreprises
d’économie sociale se transforment en simples entreprises à but lucratif. Le secteur d’économie sociale de-
197
198
vra donc relever un défi de taille: préserver son orientation sur les valeurs malgré la modernisation de ses
rapports avec le marché et l’Etat garant, afin que ce secteur ne contribue pas seulement au pluralisme des
formes d’entreprises mais également au pluralisme du bien-être compatible avec les changements sociaux.
Autrement dit, l’Union européenne ne représente pas simplement un danger pour les services sociaux du
secteur d’économie sociale mais également une chance d’assurer la continuité par le changement de ces
services.
7. Perspective: potentiels de conflit et rôle de la société civile
Quelles conclusions peut-on maintenant tirer de ces délibérations théoriques dans une perspective (politique) pratique? Il s’avère que le processus d’intégration européenne est une confrontation discursive d’intérêts et d’idées autour des principes de configuration de l’Europe. Le sous-système économique comme espace d’assignations de fonds régi par les principes de l’économie de marché accuse une avance de développement et domine la situation à travers son régime de concurrence. Dans le système européen à plusieurs
échelons se dessine, au niveau politique, une lutte pour la répartition des compétences qui risque de se faire au détriment du patrimoine culturel dans les Etats membres. Un patrimoine correspondant aux régimes
sociaux collectifs d’un partage jusqu’à présent symbolique qui se sont développés au fil de l’histoire. L’article 5 du traité sur l’Union Européenne relatif à la subsidiarité ne s’applique pas dans la mesure où ce conflit
semble plutôt être un problème de compatibilité (dans le contexte de l’art. I-13 du projet de la Constitution
européenne) entre, d’une part, la tendance vers une codification des libertés économiques fondamentales
comme droits fondamentaux (voir le commentaire critique de Gebauer 2004) et, d’autre part, les traditions
nationales et les structures sociales. L’art. 136 du traité souligne, certes, «la diversité des pratiques nationales», mais les oppose à «la nécessité de sauvegarder la compétitivité de l’économie de l’Union». C’est sur ce
point que l’art. 14 du traité acquiert toute sa validité face à l’ordre sacro-saint d’un marché intérieur libre
dont les impératifs fonctionnels dominent les traditions politiques et les héritages culturels des structures
sociales aux échelons inférieurs (territoriaux fédéraux).
La société civile doit donc participer aux futurs développements de l’Europe comme modèle social. C’est en
effet l’unique manière de créer un système social «Europe» qui soit efficace et compétitif mais également
marqué par la solidarité et la justice sociale en tant que patrimoine culturel partagé collectivement et basé
sur un capital social constitué à la fois par le secteur public et le secteur d’économie sociale.
Une Constitution européenne pourrait contribuer à cette fin.
Dans les débats sur la Constitution européenne, l’idée d’une Europe comme société basée sur le patrimoine
culturel et la cohésion sociale, caractéristiques qui ont été également soulignées dans les théories susmentionnées, semble se répandre. Une constitution ouverte en matière d’interprétations et obligatoire quant aux
orientations pourrait ainsi être créatrice d’identité.6 Mais, même ici, le conflit avec l’idée du marché intérieur qui empreigne la société se fait sentir. L’art. 3 intitulé «Les objectifs de l’Union» traduit cette tension
sous une forme hiérarchique en évoquant d’abord «un marché unique où la concurrence est libre et non
faussée» pour enchaîner ensuite avec une synthèse de valeur en énonçant l’objectif d’«une économie sociale de marché compétitive». Dans l’art. II-34 (1), l’Union reconnaît (voir le livre blanc section 2) et «respecte
le droit d’accès aux prestations de sécurité sociale et aux services sociaux» selon les législations et pratiques
nationales (voir également III-6 du projet de Constitution). Si cet article ne fait pas seulement appel au cas
(allemand) du système solidaire de sécurité sociale (partie 4) mais également à la fourniture de services sociaux par le secteur privé des ONG d’action sociale en général, il touche directement le sujet des services
d’intérêt général selon les pratiques nationales. Il y a lieu de rappeler ici les arguments avancés plus haut
relatifs aux critères d’intérêt général, tels que l’universalité, la continuité, la qualité, l’accessibilité financière, la protection des usagers et/ou consommateurs, dont certains sont d’une importance constitutive.
C’est là que l’idée de l’Etat providence acquiert toute sa validité: le pur fonctionnement technique du marché – il est relativement facile de créer des marchés dans les secteurs de la santé et de l’éducation en transformant leurs biens en biens privés: en cas de capacités limitées il peut se créer une rivalité entre les consommateurs et les tarifs peuvent les exclure de la consommation – ne produit pas toujours des résultats
souhaitables du point de vue social (méritorisation).
6
Voir également Schulz-Nieswandt (2005b). Voir aussi Schulz-Nieswandt 2004a. Voir en général Kingreen 2003.
On observera également que la méthode ouverte de coordination désormais mise en œuvre dans de larges
domaines politiques est aussi bien orientée (en ce moment surtout pour des raisons politiques) sur la durabilité budgétaire des systèmes de sécurité sociale que sur des critères, tels que la qualité des services sociaux et les chances d’accès sociales aux régimes et aux services, ces deux derniers critères ne qualifiant
de marchés opérationnels que des marchés socialement acceptables.
La Constitution européenne tient donc compte des développements récents au niveau du droit européen et
des politiques communautaires, développements qui soulignent le caractère de modèle social de l’Europe et
son projet de marché intérieur auquel elle est liée depuis ses débuts. Même la Constitution européenne «vit»
de ses tensions. Cette tension entre le modèle social et le marché intérieur persiste, malgré toutes les affirmations du droit régalien des Etats membres à définir leurs propres conceptions d’intérêt général – en particulier dans les communications, le livre vert et le livre blanc sur les services d’intérêt général, ainsi que
par l’importance accordée à l’évaluation des chances d’accès sociales par le biais de la méthode ouverte de
coordination. L’art. II-36 intitulé «accès aux services d’intérêt économique général» traduit cette tension:
quand il préconise l’harmonie des règles et pratiques nationales avec la Constitution 7, il se réfère aussi bien
aux droits fondamentaux sociaux qu’au projet central de marché intérieur. Celui-ci ne doit pas admettre
d’entraves non tarifaires à son intégration, entraves dont certains éléments des pratiques de la politique sociale peuvent faire partie. Le projet de marché intérieur, les héritages culturels et les objectifs politiques
d’intérêt général se trouvent dans un rapport de tension qui est bel et bien existant, il faut donc le vivre. En
d’autres termes: ce potentiel de tension requiert un acte d’équilibrage de l’Europe en tant que société et système social compris comme un ensemble problématique de relations, de coexistence, de juxtaposition et de
confrontation entre des sous-systèmes économiques, culturels et politiques. Dans ce contexte, il est important de noter que l’art. II-53 reconnaît «le niveau de protection» des constitutions des Etats membres 8. La
hiérarchie des domaines politiques dans la section III de la Constitution traduit néanmoins ce problème
d’équilibre. D’après l’ordre systématique des domaines, le marché intérieur se trouve en tête, suivi de la politique économique et monétaire.
Une chose est cependant claire: beaucoup de domaines de services ne sauraient pas fonctionner sans régulation, sans contrôle ou même sans planification. Se dessine alors un avenir – modernisé – du secteur des
services sociaux d’intérêt général.
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Commission (2003). Livre vert de la Commission sur les services d’intérêt général. Du 21.05.2003. COM
[2003] 270 final
7
8
L’Union reconnaît et respecte l’accès aux services d’intérêt général tel qu’il est prévu par les législations et pratiques nationales conformément à la Constitution, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l’Union (contrat sur la Constitution européenne, art. II-36,
dans la version du 25.06.2004 [CIG 86/04]).
„Aucune disposition de la présente Charte ne doit être interprétée comme limitant ou portant atteinte aux droits de l’Homme et libertés fondamentales reconnus, dans leur champ d’application respectif, par le droit de l’Union, le droit international et les conventions internationales
auxquelles sont parties l’Union, ou tous les Etats membres, et notamment la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et
des libertés fondamentales, ainsi que par les constitutions des Etats membres.” (Traité établissant une Constitution pour l’Europe, Art. II-53,
dans la version française du 25.06.2004 [CIG 86/04]).
199
200
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Schulz-Nieswandt, F. u.a. (2005a). Die Genese des europäischen Sozialbürgers im Lichte der neueren EURechtsentwicklungen. Münster u.a. (en préparation)
komplexen Wandlungsprozess der Überwindung eines arbeitnehmerzentrierten koordinierenden EUArbeits- und Sozialrechts (paraîtra prochainement)
Schwintowski, H.-P. (2003). Gemeinwohl, öffentliche Daseinsvorsorge und Funktionen öffentlicher Unternehmen im europäischen Binnenmarkt. Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen
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Wachinger, L. (2004). Finanzierung öffentlicher Dienstleistungen und Europäisches Wettbewerbsrecht.
Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen 27 (1), 56-77
Eric Le Page
Eric Le Page
Directeur du Foyer d’Accueil Chartrain (FAC), Chartres/Président de la commission «usagers» FNARS
et de la région FNARS Centre, Paris, France
La participation des usagers aux services sociaux d’intérêt général
Je n’interviens pas ici en tant que représentant des usagers puisque je n’en ai ni le mandat ni la légitimité.
Mon intervention se situe donc comme directeur d’association de lutte contre les exclusions et comme président de la commission usagers à la FNARS (Fédération Nationale des Associations de Réinsertion Sociale),
fédération qui regroupe environ 750 associations en France. La commission «usagers» que je préside à pour
principal objectif la promotion de la participation des usagers au sein des associations adhérentes et dans
le fonctionnement même de la fédération.
Introduction
En 1998 une loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions est adoptée en France, l’exposé des motifs de cette loi précisait: «cette politique de lutte contre les exclusions n’a de sens que si elle est élaborée
avec les plus démunis, qui doivent être considérés comme partenaires à part entière. Il nous appartient donc
à tous de créer les conditions de leur participation à la définition des politiques publiques».
Ce principe de la participation est également repris dans la charte des droits fondamentaux de l’union Européenne signée en décembre 2000 au sommet de Nice.
La loi 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale affirme dans son 1 er article (1161): «L’action sociale et médico-sociale tend à promouvoir dans un cadre inter-ministériel, l’autonomie, et la
protection des personnes, la cohésion sociale, l’exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en
corriger les effets».
L’article 116-2: «l’action sociale est conduite dans le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains».
On voit ainsi s’inscrire progressivement dans la loi, le passage d’une logique de protection des personnes
fragiles à une logique d’aide à un citoyen en difficulté.
Quels sont les principes qui sous tendent cette démarche?
Elle se réfère au concept d’empowerment défini en 1990 par Julian Rappaport comme un engagement à «identifier, faciliter, ou créer des contextes dans lesquels des personnes restées jusqu’à présent silencieuses et
isolées, celles qui demeurent des «outsiders» dans les différents lieux, organisations et communautés, gagnent de la compréhension, de la parole, et de l’influence sur les décisions qui affectent leurs vies».
L’objectif de la démarche participative est donc de passer du bénéficiaire au citoyen, du «recevoir» au «pouvoir de faire».
Elle se construit autour de quelques principes d’action:
• La primauté des valeurs démocratiques: il s’agit de mettre en application ce fondement éthique dans le
fonctionnement associatif en direction des usagers (adhésion, élection au conseil d’administration, droit
d’expression, non-discrimination, ...)
• Principe de réciprocité: Par la participation l’usager s’investit personnellement, il donne de lui-même et
ne se contente pas de recevoir. Une illustration concrète en est le réseau d’échange de savoir qui facilite
la mise en relation et l’échange réciproque.
• La réduction du rapport de domination: Celui-ci se caractérise par l’intériorisation de l’inégalité par le
dominant et par le dominé. Comme la relation d’aide est par nature déséquilibrée, elle renforce le rap-
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Eric Le Page
port de domination que le travailleur social doit chercher en permanence à réduire (cf. Paolo Freire: «La
pédagogie des opprimés – Conscientisation et Révolution», Maspéro, Paris, 1974).
• Le principe de co-production de l’action: ce principe renvoie à la reconnaissance par le service social de
la capacité d’expertise de l’usager sur la situation qu’il vit. On se situe alors dans une relation partenariale qui permet de sortir d’une relation de «face à face» pour évoluer «côte à côte».
Quels sont les freins à la démarche participative?
Les freins liés à l’autonomie des personnes:
• l’insuffisance des revenus qui crée la dépendance financière aux services sociaux;
• la méconnaissance de ses droits;
• la mauvaise maîtrise des savoirs de base;
• le manque de confiance en soi lié à la répétition des échecs.
Les freins liés à l’organisation sociale:
• le pluralisme institutionnel, services sociaux départementaux, communaux, scolaires, hospitaliers, judiciaires, associations, multiplie les interlocuteurs, complexifie l’environnement social de l’usager;
• l’approche sectorielle qui tend à découper l’usager en autant de tranches que de problèmes rencontrés
renforçant ainsi la dimension technicienne du travailleur social.
Les freins liés à l’intervenant social:
• question de la représentation des intervenants sociaux quant à la capacité de l’usager à être acteur;
• question de la formation des travailleurs sociaux trop assise sur des savoirs et sur l’accompagnement
psychosocial individualisé;
• question des enjeux de pouvoir qui réapparaît quand il s’agit d’opérer un rééquilibrage au «profit» des
usagers.
Mise en oeuvre de cette démarche à partir de lieux de vie
1. Considérer l’établissement social comme un lieu d’expérimentation de nouveaux rapports sociaux et non
pas comme une «zone de citoyenneté limitée»
Dans cet esprit, la loi 2002-2 a prévu un certain nombre d’outils qui visent à respecter les droits fondamentaux des usagers (charte des droits et libertés, livret d’accueil, instance consultative, délégués d’usager, ...).
Au delà de la loi, il s’agit de favoriser toutes les formes d’expression (cahier d’expression, questionnaire satisfaction, journal interne, ...) et de participation (co-gestion, délégation, ...).
La démarche participative doit donc s’inscrire dans un fonctionnement global et cohérent de l’institution
pour qu’elle ne puisse être assimilée à un gadget ou à un alibi. Cela peut renvoyer à des principes simples
comme: «aucune règle de vie ne peut être instituée ou modifiée sans l’avis préalable des usagers».
2. Promouvoir la citoyenneté de l’usager pour qu’elle s’exerce dans l’établissement mais aussi au-delà de
nos murs, dans la cité et dans l’élaboration des politiques sociales.
La commission «usagers» de la FNARS a donc commencé à travailler à la promotion d’une parole collective
d’usagers. Ainsi ont été organisées en octobre 2002, les premières rencontres nationales d’usagers sur le
thème: «De la parole aux actes». 230 personnes représentant 15 régions ont pu échanger sur leur situation
d’exclusion. Nous préparons actuellement les secondes rencontres qui se dérouleront à Lille en janvier 2005.
Ces rencontres ont permis d’associer des usagers au fonctionnement de notre commission nationale et de
constituer une délégation d’usagers qui a participé en mai dernier aux 3 ème rencontres européennes des personnes en situation de pauvreté qui ont pour thème la participation.
Eric Le Page
Enfin notre commission a travaillé un texte d’orientation que la FNARS vient d’adopter et qui porte sur la
promotion de l’expression et de la participation des usagers («La participation et la place des usagers: la
FNARS s’engage», adopté le 12 et 13 mars 2004).
Vous pourrez ainsi constater que cette idée de la participation, qui pourrait paraître illusoire en direction
d’un public disqualifié, prend tout son sens pour peu qu’une réelle mobilisation se mette en marche.
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Secrétaire d’Etat, Ministère fédéral de la Famille, des Personnes âgées, de la Femme et de la Jeunesse (BMFSFJ),
Berlin, Allemagne
La situation européenne des services sociaux du point de vue national1
Ladies and gentlemen, Mesdames, Messieurs,
Même si nous entamons déjà la deuxième journée de la conférence sur les services sociaux d’intérêt général, je voudrais vous souhaiter une fois encore la bienvenue au nom du Gouvernement fédéral allemand. Je
tiens à saluer tout particulièrement les représentants de la Commission Européenne, notamment Mme Odile Quintin et M. Jérôme Vignon, nos partenaires à la Direction générale Emploi et Affaires sociales, ainsi que
M. Theo Langejan, président du Comité de protection sociale de l’Union Européenne, et Mme Anne-Sophie
Parent, présidente de la Plate-forme des ONG européennes du secteur social.
Nous nous étions déjà réunis en septembre dernier à Berlin pour discuter de ce sujet. Je me réjouis que le
Ministère fédéral de la Famille, des Personnes âgées, de la Femme et de la Jeunesse, ait pu organiser le débat
en coopération cette fois avec la Plate-forme des ONG européennes du secteur social et l’Observatoire pour
le Développement des Services Sociaux en Europe, ainsi qu’avec le soutien de la Commission Européenne.
Mesdames, Messieurs,
«Entre marché et charité» («Zwischen Markt und Mildtätigkeit») est le titre d’un livre paru il y quelques années en Allemagne et qui décrit le champ de tension dans lequel évoluent les organisations non gouvernementales sociales comme les associations de bienfaisance en Allemagne. Les partisans de la charité et ceux
du marché critiquent les organisations non gouvernementales sociales, même si c’est pour des raisons différentes. Pour les uns, les associations de bienfaisance ne remplissent pas assez bien leur mandat d’assistance, les autres voient en elles les reliques d’une époque depuis longtemps révolue.
Nombreux sont ceux qui, par leurs critiques, ne ménagent pas les organisations non gouvernementales sociales. On leur reproche, ainsi qu’à leurs institutions, d’avoir depuis longtemps la main mise sur de larges
parties de l’Etat social grâce à un système élaboré de franchising au nom de l’amour du prochain. Dans les
années 90, le magazine d’informations «Der Spiegel» écrivait: «A travers tout le pays, dans les agglomérations et dans les villages, elles ne cessent de créer de nouvelles institutions de suivi et de conseil pour des
problèmes dont personne n’avait jamais eu connaissance jusqu’alors, ni même souvent les principaux intéressés eux-mêmes». Le reproche d’une étude actuelle de l’institut de l’économie allemande (IW) intitulée «Le
secteur de la charité en Allemagne – il faut plus de concurrence» («Die Wohlfahrtsbranche in Deutschland
– Mehr Wettbewerb tut Not») porte sur la signification économique des organisations sociales. L’idée principale de l’étude reprise dans les médias est que les organisations non gouvernementales sociales s’appuient
sur les plus faibles afin de conserver et de développer leurs structures.
Même s’il est évident que ces reproches, de par leur caractère polémique et leur généralisation, ne mènent
à rien, on ne peut manifestement pas non plus les ignorer complètement car ils sont bel et bien les indicateurs d’un problème social: un manque d’acceptation externe et un besoin de discussion au sein même des
structures des ONG d’action sociale. Si ces dernières accordent une trop grande place au marché, elles risquent de perdre leurs fonctions nées de leurs racines idéologiques. Mais si elles ne sont pas disposées à
fournir des offres adaptées au marché, elles risquent d’être reléguées à des niches de plus en plus petites.
Ces deux options entraîneraient la disparition des ONG d’action sociale dans leur forme actuelle.
Dans tous les pays de l’Union Européenne, le secteur social doit relever des défis comparables. Dans le même temps, la mise à disposition de services sociaux d’intérêt général – comme l’exprime déjà ce terme un
peu lourd – est une question qui nous concerne tous. Partout en Europe, les services sociaux sont fournis
dans un souci d’intérêt public. Il est également d’intérêt public qu’ils soient fournis par des prestataires dont
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l’objectif prioritaire n’est pas de réaliser le plus de bénéfices possibles. Nous avons besoin de tels prestataires. Nous avons besoin d’un mélange équilibré entre prestataires sans but lucratif, prestataires commerciaux et publics.
Mais on ne doit pas, au nom de l’intérêt public, ignorer les besoins en développement et en modifications
qui s’imposent. Nonobstant toutes les critiques injustes et infondées adressées notamment aux prestataires
sans but lucratif de services sociaux, ceux-ci doivent ajuster continuellement leurs stratégies aux exigences,
afin de justifier le bien-fondé de leurs propres revendications idéologiques comme leurs demandes de soutien vis à vis de l’Etat et de l’opinion publique.
Le sujet des services d’intérêt général fait toujours l’objet de discussions intensives au niveau européen dans
le cadre de plusieurs «chantiers». Il ne s’agit pas seulement d’électricité ou d’eau. Depuis les premiers livres
verts et communications de la Commission sur le sujet jusqu’au «paquet Monti», au projet de directive sur
les services dans le marché intérieur et au livre blanc présenté en mai dernier en passant par le projet de
Constitution européenne, l’Allemagne a toujours souligné la nécessité de prendre en compte les intérêts du
secteur des services sociaux d’intérêt général.
La question de la fourniture des services d’intérêt général est également étroitement liée aux objectifs retenus par le Conseil européen de Lisbonne. La stratégie de Lisbonne ne pourra réussir que si les services sociaux sont, eux aussi, fournis avec efficience et efficacité et qu’ils sont accessibles à tous. Les chefs de gouvernement ont également souligné à Lisbonne qu’il sera nécessaire de moderniser le modèle social européen, d’investir dans les personnes et de combattre l’exclusion sociale pour atteindre ces objectifs ambitieux
d’ici 2010. La mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne implique donc aussi le renforcement de la politique
sociale de l’Union Européenne. Nous voulons moderniser la protection sociale, y compris les services sociaux. L’achèvement du marché intérieur doit et contribuera, j’en suis persuadé, à renforcer et non pas à affaiblir la protection sociale.
La concurrence doit permettre de réaliser les objectifs ancrés dans le traité sur l’Union Européenne. L’accroissement de la compétitivité mais aussi la garantie des droits sociaux ont un lien étroit avec la fourniture des services d’intérêt général. Ces deux domaines politiques ne s’opposent qu’en apparence.
Le traité sur l’Union Européenne contient des objectifs économiques et sociaux fondamentaux mais maintient
la responsabilité pour les compétences sociales au niveau national. Cette répartition des compétences est toujours voulue par les Etats membres. Nous souhaitons, en interprétant et en appliquant les règles de la concurrence de l’UE, ne pas perdre de vue les organisations et les spécificités de leurs activités qui créent et renforcent
la cohésion sociale. Nous entendons faire progresser l’élaboration de concepts relatifs aux services d’intérêt général selon les principes de solidarité et de concurrence dans le cadre des compétences et de la responsabilité
des états membres vis à vis de leurs systèmes sociaux telles qu’elles sont définies dans le traité sur L’UE.
La notion fonctionnelle de l’entreprise dérivée du traité sur l’Union Européenne doit être complétée par une
dimension sociale. Nous avons besoin de marge pour apprécier et tenir suffisamment compte du rôle, de la
fonction et de la philosophie spécifiques des prestataires de services sociaux sans but lucratif. Or, ces organismes font partie intégrante des systèmes sociaux dans de nombreux pays de l’Union Européenne. Ils réalisent même souvent des missions de leur propre chef et sur leur propre mandat et représentent ainsi un
capital social important.
Le livre blanc sur les services d’intérêt général reconnaît qu’il existe des différences entre les services d’intérêt général, comme le caractère individuel des services sociaux et de santé. La Commission dit à ce sujet
qu’«il est nécessaire de préserver leur singularité liée à des exigences particulières, notamment en matière
de solidarité, de collaboration bénévole et d’insertion de groupes de personnes vulnérables.» Nous souhaitons mettre au point un concept consistant qui définit les exigences de politique sociale devant être remplies
par les services d’intérêt général et qui tient compte également de la diversité des cultures d’Etat social dans
l’Union Européenne. C’est un sujet dont il faudra débattre de façon intensive au sein du Comité de protection sociale. Permettez-moi d’y contribuer en exprimant encore quelques idées.
Il nous faut reconnaître que les bases pour les ONG d’action sociale en Allemagne ainsi que pour les prestataires du secteur social dans tous les Etats de l’Union Européenne ont évolué. L’édification et le développement de l’Etat social ont créé une demande «solvable» en services sociaux qui a fait naître de nombreux
prestataires privés. Les prestataires de services sociaux sans but lucratif doivent compter avec des concurrents performants. De plus en plus d’activités sociales deviennent des produits introduits sur le marché.
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Les prestataires de services sociaux sans but lucratif se demandent encore où positionner leurs organisations et services dans un marché intérieur de plus en plus libéralisé. Au niveau national, ils défendent les
intérêts des personnes défavorisées, avertissent de nouveaux problèmes et tâches sociaux, développent de
nouvelles approches et gèrent des services et institutions sociaux. Ils sont ainsi, à des degrés différents, un
partenaire privilégié de l’Etat, non seulement en Allemagne mais – ce que je tiens à souligner – également
dans d’autres Etats membres de l’Union Européenne. Ce partenariat spécial avec l’Etat se justifie par leur
action proche des intérêts et des situations de vie des personnes. Mais ils fournissent également des prestations avec lesquelles ils doivent faire leurs preuves sur le marché. Ainsi, ils assurent une production particulière de biens et de services indispensables pour nos sociétés à travers leur action solidaire, le renforcement de la responsabilité propre, l’intégration sociale, la constitution de capital humain et la création de
réseaux pour les citoyens. C’est là que se trouve leur capital national mais aussi européen. Je suis sûr que
leur positionnement réussira aussi en Europe.
Des questions centrales se sont posées: le niveau européen offre-t-il suffisamment de chances de développement à cet ensemble de fonctions? Y-a-t-il de la marge pour reconnaître le rôle d’«advocacy» assumé par
les organisations non gouvernementales? Reconnaît-on la forme spéciale de gestion des prestataires de services sociaux? La réponse ne doit pas être le rejet du marché et de la concurrence internationale. Des structures fiables, la qualité, le caractère idéologique, la proximité face aux personnes concernées et de nombreuses autres choses encore sont autant de critères qui permettront aux prestataires sans but lucratif de pouvoir exister aussi sur un marché de plus en plus déterminé par les règles européennes.
En Allemagne par exemple, les ONG d’action sociale couvrent la plupart des services sociaux et de santé:
elles gèrent 57 pourcent des foyers pour personnes âgées et personnes handicapées, 74 pourcent des institutions d’assistance à la jeunesse et plus de 54 pourcent des hôpitaux. Ces activités vont au-delà de la seule prestation de services mais représentent une forme spéciale de gestion liée à des valeurs qui aura un avenir au niveau européen aussi.
Permettez-moi de rappeler dans ce contexte que même l’économie a besoin d’un cadre social pour fonctionner. Les services sociaux contribuent à la cohésion sociale qui est indispensable au bon fonctionnement des
marchés. Le rôle particulier qu’assument les prestataires de services sociaux d’intérêt général sans but lucratif en terme d’intérêt général nous engage à renforcer leur position dans un marché intérieur libéralisé,
à reconnaître leurs multiples fonctions et leur contribution à l’économie du marché intérieur.
Les impulsions données par les discours européens aux débats nationaux sur la modernisation des structures de gestion et de financement des organisations d’intérêt général sont importantes selon moi. La transparence au niveau des coûts et des prestations, l’amélioration de l’efficacité des services sociaux et une
orientation claire sur les intérêts des bénéficiaires: voilà des objectifs également poursuivis en Allemagne.
C’est pourquoi le Ministère fédéral de la Famille, des Personnes âgées, de la Femme et de la Jeunesse promeut de façon conséquente l’évaluation et le contrôle d’impact dans sa politique d’aide aux organisations et
institutions. Il encourage la mise en oeuvre de nouveaux modèles de fourniture de prestations et soutient,
au sein des structures des organismes gérants, le discours scientifique sur les étapes nécessaires à suivre.
En vue de préserver l’ordre juridique et économique européen, le modèle social européen et la protection sociale nationale, il me semble donc indispensable de garantir à tous les citoyens, également aux exclus sociaux
et aux personnes vulnérables, l’accès aux droits sociaux et, par là même, à des services de base de bonne qualité à des prix abordables. Les représentants de la politique économique et de la politique sociale devraient pouvoir se mettre d’accord sur cet objectif. Une protection sociale forte et un bon fonctionnement du marché ne sont
pas selon moi forcément des antagonismes. Il est cependant nécessaire de rééquilibrer continuellement leur
rapport, tout comme le rapport entre responsabilité individuelle et solidarité. Tout le monde est confronté à la
réduction des ressources financières et les défis démographiques qui se posent sont également de taille.
Je voudrais cependant insister sur l’impact négatif d’un accès insuffisant aux droits sociaux qui affaiblirait
les citoyens concernés dans leur rôle d’acteurs du marché, de demandeurs d’emploi ou, tout simplement,
dans l’exercice de leurs droits civils.
Le débat européen sur les objectifs et les fondements des politiques communautaires est également important pour la protection sociale. Quels objectifs voulons-nous atteindre en modernisant la protection sociale?
La protection sociale permet de faire valoir les droits sociaux élémentaires des citoyens. Outre une modernisation des systèmes de protection sociale de nos Etats membres qui aboutirait à la création de plus d’emplois dans ce secteur, l’accès aux services d’assistance à la vieillesse, à la famille, à la jeunesse et aux ser-
vices de santé mais aussi les mesures visant à concilier la vie professionnelle et familiale revêtent, à mes
yeux, une importance capitale. En Allemagne, nous avons engagé un large processus en vue d’accroître l’efficacité des services sociaux pour contribuer à la modernisation de la protection sociale. L’efficacité recouvre trois dimensions clé dont il faut tenir compte: premièrement, l’accès des personnes défavorisées, deuxièmement, l’amélioration continue de la qualité et troisièmement, l’optimisation de l’utilisation des ressources
personnelles et financières. Il est important de considérer ces trois dimensions comme un tout.
Nous avons mis l’accent sur la question des coûts et de la qualité en adoptant des dispositions contractuelles pour les échanges de prestations et les tarifs dans le domaine de l’assurance dépendance, de l’aide sociale et de l’assistance à la jeunesse. La modernisation administrative a également contribué à la modernisation des services sociaux. Ces processus de changement couvrent de multiples aspects en termes d’organisation et de politique d’emploi dont l’intensité se fait sentir aussi bien au niveau de l’organisation du
travail, des conditions de travail, des tâches et profils de qualification qu’à travers les conséquences sur la
politique des négociations collectives.
La plupart des services sociaux d’intérêt général en Allemagne sont fournis au niveau communal par des
organisations à but non lucratif, telles que des associations de bienfaisance et les églises. Ces missions accomplies au niveau local et régional ne sont donc pas centralisées, dans la constitution comme dans la réalité allemande, alors qu’au vu de la définition des standards minimums qualitatifs dans l’intérêt des bénéficiaires, il existe bel et bien un besoin et un l’intérêt à définir des objectifs au niveau central ou dans un dialogue avec les prestataires. En Allemagne par exemple, les seules organisations faîtières des ONG d’action
sociale représentent déjà 90.000 services et institutions du secteur social. Je ne crois donc pas qu’une réglementation communautaire spécifique à ce secteur soit praticable.
La sauvegarde du principe de subsidiarité et de la prise de décision proche des intérêts des acteurs et bénéficiaires au niveau local revêt une importance tout à fait particulière en Allemagne. Nous voulons mettre à
profit les chances inhérentes à la concurrence sans pour autant empêcher les communes de prendre en considération des critères tels que la durabilité, la qualité, la proximité locale et matérielle, ainsi que des facteurs sociaux au moment des appels d’offres et de leur choix des prestataires de services sociaux. Plus de
concurrence ne doit pas aboutir à l’abandon de la prestation de services locale répartie entre plusieurs prestataires, mais donner un nouvel élan à cette forme de service.
Les services sociaux sont étroitement liés aux personnes et ne sont en rien comparables aux grandes prestations et industries de réseau tant discutées de nos jours. Car la grande majorité des services sociaux doit
être qualifiée de non économique. En tant que services de caractère non-économique, cette grande majorité
des services sociaux n’est donc pas soumise aux règles de la concurrence. Mais nous savons également que
la frontière n’est pas claire et qu’elle se modifie. Ce qui, il y a quelques années encore, n’était pas considéré
comme un service négociable sur le marché est aujourd’hui proposé et mis en concurrence.
Le Gouvernement allemand a émis un avis sur le «paquet Monti» que j’ai mentionné au début de mon exposé. Ce paquet propose entre autres une décision de la Commission sur l’application de l’art. 86 du traité
sur l’Union Européenne concernant les aides compensatoires de l’Etat en faveur de certaines entreprises
fournissant des services d’intérêt général économique.
Nous demandons une clarification pour que les activités non économiques n’entrent même pas dans le
champ d’application du droit européen sur les aides publiques, de sorte que les payements compensatoires
ne puissent pas être considérés, déjà dans les faits, comme des aides publiques. Quant aux entreprises du
secteur social et de santé chargées des tâches d’intérêt économique général, il faudra instaurer une exemption de l’obligation de notification des aides compensatoires de l’Etat, exemption qui doit être indépendante
d’un seuil spécifique déterminé. Selon la proposition de la Commission, ces prestations seraient automatiquement compatibles avec les règles du marché intérieur.
Pour ce qui est de l’«acte de confier», le gouvernement allemand estime qu’il devrait être possible d’y procéder par plusieurs actes juridiques. Seule une disposition permettant une définition abstraite générale des critères d’intérêt général pourrait s’inscrire dans le droit allemand. L’adoption du «paquet Monti» est annoncée
pour l’année prochaine, la décision de la Commission relative à l’art. 86 devra, à mon avis, en faire partie.
En tout cas, nous continuerons à participer activement au débat à venir. Ceci vaut en particulier pour la
communication annoncée de la Commission, sur les services sociaux et de santé. J’y vois une grande chance de trouver des réponses communes aux questions qui se posent.
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Theo Langejan
Drs. Theo Langejan
Président du Comité de Protection Sociale / Ministère des Affaires Sociales et de l’Emploi (MSZW),
La Hague, Pays-Bas
Le rôle des États membres dans les systèmes de protection sociale
et les services sociaux1
Je m’associe aux autres intervenants pour exprimer ma gratitude au Ministère fédéral allemand de la Famille, des Personnes âgées, des Femmes et des Jeunes, à la Plate-forme européenne des ONG sociales et à
l’Observatoire pour le Développement des Services Sociaux en Europe pour leurs efforts conjoints qui nous
permettent une fois de plus de centrer notre débat sur ces questions importantes. J’étais présent à la précédente conférence, à Berlin, en septembre 2003, et il est bon d’avoir la possibilité de poursuivre notre réflexion commune.
Il m’a été demandé d’aborder la question du rôle des États membres dans les systèmes de protection sociale et le fonctionnement des services sociaux. Pourquoi devoir insister sur le rôle des États membres? Personne, je pense, ne remet en question la compétence des États membres dans l’élaboration de la politique
dans ces domaines, ni ne propose d’en confier la responsabilité à un quelconque autre niveau d’autorité. Je
pars du principe que le rôle des États membres dans l’élaboration des politiques et le choix des mécanismes
de fonctionnement appropriés est évident et indéniable. Dans ce cas, de quoi peut-on bien devoir discuter à
propos du rôle des États membres?
Le point à discuter, à mon avis, est celui-ci. Si la compétence première des États membres n’est pas contestée en théorie, dans la pratique, les situations qui se produisent au niveau de l’UE affectent de plus en plus
la manière selon laquelle les États membres peuvent exercer cette compétence. Ces situations ne sont pas
générées par les politiques sociales communautaires en soi. Il était un temps où les discussions entre les
États membres et l’UE autour de la politique sociale se déroulaient sous la hantise constante, voire la menace, d’une harmonisation, c’est-à-dire la perspective d’une politique sociale unique pour toute l’Europe.
Ces temps sont révolus, nous avons maintenant des processus comme la Stratégie pour l’emploi et la Méthode ouverte de coordination pour la protection sociale et l’inclusion sociale qui prouvent qu’il est possible
de travailler ensemble sans remettre en cause la subsidiarité. Dans ces conditions, les États membres ne
doivent plus se tenir sur la défensive quant au regard de l’Europe sur leurs politiques sociales.
Et pourtant, c’est exactement de la méfiance qu’éprouvent les États membres et les intervenants dans la politique sociale. Ils sont méfiants à l’égard d’un éventail de développements observés en Europe dont le centre d’intérêt n’est pas la politique sociale. À ce stade de la conférence, ces développements vous sont connus:
• les arrêts de la Cour de justice et les diverses initiatives de la Commission dans le domaine de la concurrence, des aides d’État et des règles du marché intérieur, et plus récemment, la directive sur les services
• l’impact potentiel des GATS sur les services sociaux, bien que les craintes à cet égard soient loin de s’être
concrétisées.
Il est utile d’évoquer un autre domaine politique, celui de la coordination des politiques économiques au niveau de l’UE. L’attention particulière accordée dans les milieux économiques aux déficits publics, aux réformes structurelles et à la viabilité à long terme des finances publiques a conduit à de nombreuses interrogations sur les dépenses consenties par ce secteur pour la politique sociale.
Le comité de la protection sociale doit honnêtement avouer, pour sa part, que jusqu’à l’automne dernier, son
principal souci dans tout cela était de contrebalancer la menace présumée d’une coordination des politiques
1
Traduction de l’anglais en français: Direction générale de l’interprétation, Commission européenne (SCIC)
Theo Langejan
économiques. Dans le domaine des pensions notamment, le comité de la protection sociale s’est engagé dans
une campagne destinée à garantir que le problème ne serait pas abordé uniquement sous l’angle de la viabilité financière. Comme le dit le ministre belge, Vandenbroucke, ce sont les pensions qui constituent un
problème de politique sociale empreint d’une importante dimension économique et de financement public,
et pas l’inverse. Le comité de la protection sociale a chaque année émis des avis sur le rapport de synthèse
de la Commission et sur les grandes orientations de politique économique dans le but de renforcer la visibilité des questions de politique sociale dans la stratégie de Lisbonne. Nous avons également développé la
pratique de la coopération avec le comité de la politique économique sur les problèmes de pensions et de
soins de santé. Sans doute les choses ne sont-elles pas parfaites, et rares sont ceux parmi nous qui le prétendraient, mais au moins avons-nous réussi à mettre en place un cadre grâce auquel la politique socio-économique en général accorde à la politique sociale la reconnaissance que celle-ci mérite.
L’été dernier, la question du traitement des services sociaux à l’intérieur du cadre communautaire des services d’intérêt général a été placée pour la première fois au programme du comité de la protection sociale.
Et rien ne laisse penser qu’elle en disparaîtra dans un avenir prévisible.
Je dois reconnaître que ce programme comporte de nombreux points qui ne font pas l’unanimité au sein du
CPS. Au tout début de nos travaux, alors que nous nous demandions s’il fallait participer ou non à la procédure de consultation sur le Livre vert de la Commission, certaines délégations y étaient résolument favorables, et beaucoup d’autres y étaient opposées au départ. Certaines voulaient que le CPS se prononce pour la
possibilité fondamentale d’arrêter une directive cadre sur les services d’intérêt général, la plupart des autres
s’y opposaient. Ce manque de consensus persiste alors que le programme a évolué: de toute évidence, certaines délégations au sein du CPS se défient profondément d’une directive sur les services et d’autres sont
plus sereines à cet égard.
Néanmoins, un consensus est intervenu sur certains points. Et il en a été de même au cours des discussions
du Conseil en juin sur la directive relative aux services.
Tout d’abord, en règle générale, les États membres ne sont pas contents que les développements au niveau
de l’UE, dont les retombées potentielles sur la politique sociale sont lourdes, soient élaborés dans d’autres
secteurs politiques. De même que lorsque la coordination des politiques économiques a commencé à influer
sur la politique sociale, les intervenants dans la politique sociale préfèreraient aujourd’hui rester maîtres
de leur propre secteur politique ou, à défaut, avoir de bonnes chances de coopérer avec d’autres domaines
politiques dont les décisions ont un impact sur eux.
Ensuite, les études réalisées à l’intérieur du CPS par le groupe informel présidé par Bernhard Spiegel ont
permis de relever des situations particulières dans lesquelles l’application du cadre communautaire relatif
au marché unique s’accompagne de quelques conséquences étranges et perverses. Dans un État membre
donné, certains services et prestations, parce que délivrés par des pouvoirs publics, semblent échapper à
l’application du cadre communautaire, alors que dans un autre État membre, où les mêmes services et prestations sont fournis par des organismes intermédiaires, les règles du marché sont d’application.
Devant de telles retombées, les États membres pensent avec raison que les règles de marché ne doivent pas
devenir le principal facteur déterminant de la future structure de notre offre de services sociaux. Chacun
d’entre nous, à sa façon et selon des approches différentes, s’emploie courageusement à moderniser et adapter les services sociaux. Les marchés vont probablement jouer un rôle de plus en plus substantiel dans l’offre de services sociaux. Probablement, mais pas nécessairement, et pas toujours: les réformes engagées récemment par certains États membres ont effectivement induit une modération du rôle des mécanismes de
marché. Les États membres veulent décider de l’orientation donnée à leurs réformes en fonction d’objectifs
de politique sociale et pas par crainte d’enfreindre des règles du marché interne ou de concurrence.
Pour ces raisons, les États membres, au sein tant du Conseil que du CPS, se sont très clairement réjouit de
l’engagement pris dans le Livre blanc de la Commission du 12 mai de produire l’année prochaine une nouvelle communication traitant plus systématiquement des services sociaux et sanitaires d’intérêt général.
Voilà le genre de cadre que recherchaient les États membres, un cadre dans lequel les situations spécifiques,
les objectifs et difficultés particuliers du secteur social peuvent être évalués et traités.
Nous nous rallions sans réserve à cette initiative. Toutefois, j’aimerais à ce stade soulever un problème en
relation avec les efforts à accomplir au cours des quelques prochains mois. Il incombe principalement au
secteur social en général – et à la DG Emploi et au groupe présidé par Bernhard Spiegel en particulier –
209
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Theo Langejan
d’identifier beaucoup plus clairement que ce n’est le cas aujourd’hui ce qui nous pose un problème et ce que
nous voulons exactement. Aujourd’hui, au cours des discussions, j’ai entendu parler en termes non équivoques de craintes généralisées et d’objections de principe aux orientations que je viens d’esquisser. Je crois,
cependant, que nous devons circonscrire nos problèmes avec beaucoup plus de précision si nous voulons
faire comprendre nos arguments à d’autres secteurs politiques. Et je sais que Bernhard partage mon point
de vue.
Avant d’en terminer, je voudrais rapidement changer de casquette et revêtir celle de représentant de la présidence néerlandaise qui prend ses fonctions dans deux jours. Nous souhaitons poursuivre le débat et nous
voulons que ce le soit d’une manière qui contribue à apporter la clareté dont je viens de parler. Le Conseil
Affaires sociales d’octobre prévoit un échange de vues ouvert sur les services sociaux d’intérêt général. L’accent sera mis sur les pratiques concrètes dans certains États membres choisis (exemples de services sociaux, quelques arrêts de la CJE dans ces domaines et des réactions politiques en rapport). Le but du débat
est d’apporter à la Commission des éléments pour son projet de communication mentionné tout à l’heure.
La présidence ne va pas élaborer un vaste document de réflexion sur cette question proprement dite, mais
elle va essentiellement exploiter le document d’information générale rédigé par le groupe Spiegel et la documentation de la Commission, l’ensemble devant être discuté lors de la réunion du CPS en septembre. J’espère que cela fera avancer les choses.
Ce que les décideurs politiques dans le secteur social recherchent, à mon sens, s’apparente à la relation que
nous avons maintenant établie avec le processus de coordination des politiques économiques au niveau de
l’UE grâce à notre implication dans l’évaluation suivie de la stratégie de Lisbonne et notre collaboration active avec le CPE. Les deux enjeux ne sont pas identiques, c’est autre chose que de vouloir influer sur des
processus communautaires qui génèrent des dispositions juridiques. Il est aussi un fait, c’est qu’au-dessus
de tout, il y a la Cour de justice européenne et je ne vois pas bien comment opposer vos arguments à la Cour.
Quoi qu’il en soit, l’enjeu fondamental est un peu semblable, nous devons faire davantage comprendre la
position du secteur social à l’égard de ces questions; nous devons affûter nos arguments et en faire part directement à ceux qui élaborent la politique de l’UE et nous devons mettre en place des mécanismes au travers desquels le point de vue de la politique sociale peut continuer à se faire entendre. Je crois que c’est ce
que les États membres attendent de la communication promise pour l’année prochaine.
Je vous remercie.
Katrin Hugendubel
IV. Rapports des groupes de travail
Katrin Hugendubel
Social Affairs Officer, solidar, Bruxelles, Belgique
Rapport sur le groupe de travail 11
On peut résumer selon quatre grands axes les discussions menées au sein du groupe de travail animé par
Laurent Ghekière, de l’Union Sociale pour l’Habitat, à Bruxelles:
1. Les discussions relatives au questionnaire présenté et qui ont débouché sur une évocation générale de
la question de savoir dans quelle mesure la terminologie et le système réglementaire à l’échelon de l’UE
sont en adéquation avec la pratique dans les services sociaux des Etats membres de l’UE.
2. La tentative de définir des caractéristiques/critères principaux pour les services d’intérêt général et les
services sociaux (axés sur l’intérêt général).
3. La question de savoir si la neutralité en ce qui concerne le prestataire de services sociaux est utile et/ou
s’avère à l’épreuve de la pratique.
4. Les discussions au sujet de la distinction à faire entre les services économiques et les services non économiques – cette différenciation vaut-elle pour les organismes gérants de services sociaux? Dans le cas
contraire, quels critères alternatifs pourrait-on envisager (renvoi au point 2.)?
Introduction
En guise d’introduction à l’atelier, Peter Hell, de la Caritas d’Augsbourg, a brossé un bref tableau des activités déployées par son organisation sous l’angle des services en faveur des personnes souffrant d’un handicap. Son exposé intitulé «La valeur ajoutée pour la société civile des aides modernisées de Caritas en faveur des personnes souffrant d’un handicap» a tenté de transmettre de premiers points de vues quant à une
conceptualisation des services d’intérêt général, en mettant en évidence le fait réel que le concours des usagers est un principe majeur de ces services et en soulignant la signification du travail volontaire dans le cadre de la prestation de services. En outre, il a attiré l’attention sur le rôle que jouent les prestataires de services sociaux en tant que défenseurs de certains intérêts.
1. Discussion au sujet du questionnaire
Les participants à l’atelier ont été priés de mentionner, au sujet du questionnaire, les questions qu’ils trouvaient les plus intéressantes et les plus importantes et de nommer les questions supplémentaires dont ils
ont regretté l’absence. Un certain nombre de participants a trouvé que le questionnaire était trop restrictif
et représentait déjà une tentative d’orienter la discussion dans une direction déterminée. Il a cependant été
reconnu qu’il reflétait les questions que pose le Livre blanc sur les services d’intérêt général. Pour cette raison, les critiques formulés à l’égard du questionnaire ont débouché sur une discussion générale quant à la
question de savoir comment il est possible de refléter la nature complexe des structures de la prestation de
services sociaux ou, en l’occurrence, s’il est impossible de la refléter – que ce soit dans les règles actuelles
de l’UE régissant la concurrence ou dans les discussions actuelles menées au sujet des contenus/thèmes du
1
Traduction de l’anglais en français: Sabine Hoster, Bonn
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Katrin Hugendubel
Livre blanc. A titre d’exemple, les participants ont attiré l’attention sur le fait que le questionnaire ne pose
des questions qu’au sujet des différentes définitions de l’«intérêt général» sans demander qui possède la
prérogative de définition (les gouvernements respectifs). En omettant de répondre à cette question, on ne
traite ni la prérogative de définition ni la question de savoir si ces définitions peuvent être ou devraient être
mises en cause.
A la fin de l’atelier, les participants sont revenus sur ce point; l’attention a été attirée sur le fait que les prestataires de services sociaux opèrent dans le cadre du mandat donné par le traité sur l’UE et que ce mandat
ne cesse d’être perfectionné. Il existe une différence notable entre le rôle que le traité de Nice attribue aux
services axés sur l’intérêt gé,néral et celui que donne le projet de traité sur une Constitution pour l’Europe.
Après avoir étudié le questionnaire plus en détail, de nombreux participants se sont déclarés très intéressés
par les questions 1 à 3, qui concernent les caractéristiques de l’intérêt général, les services d’intérêt général ainsi que les services sociaux d’intérêt général. De même, ils ont aussi trouvé très intéressante la question 5, qui concerne la distinction entre les activités économiques et les activités non économiques.
Le second groupe de questions qui concernait les points communs entre les services sociaux d’intérêt général et les services de santé ainsi que les différences possibles entre eux a été qualifié de très intéressant par
les participants, qui ont toutefois trouvé qu’il dépassait le temps alloué pour l’atelier.
2. Caractéristiques principales des services d’intérêt général et des services sociaux
d’intérêt général
Le président du groupe de travail, Laurent Ghekière, a présenté une liste de critères possibles pour les services d’intérêt général et les services sociaux d’intérêt général.
Services d’intérêt général:
• Continuité
• Universalité
• Facilité d’accès, accessibilité financière
• Qualité
• Participation
• Transparence
Services sociaux d’intérêt général:
1. Lien avec la réalisation de droits fondamentaux
2. Instruments pour la mise en œuvre de la politique de protection sociale et de la solidarité
3. Relations spécifiques entre les prestataires et les usagers (en raison des particularités des services sociaux)
4. Des services sociaux d’intérêt général doivent satisfaire les besoins de la société que le marché ne satisfait pas
5. Configuration sociale des prix (sur la base des principes de la facilité d’accès et de l’accessibilité financière)
Les discussions ont révélé qu’aussi bien les services d’intérêt général que les services sociaux d’intérêt général étaient étroitement liés à la réalisation des droits fondamentaux ainsi qu’à la cohésion territoriale et
sociale. C’est pourquoi il a été suggéré de considérer le «lien avec la réalisation des droits fondamentaux»
comme un dénominateur commun des services d’intérêt général et des services sociaux d’intérêt général.
Etant donné que les bénéficiaires de services sociaux d’intérêt général consistent souvent en personnes et/
ou groupes de problèmes caractérisés par des handicaps ou des restrictions, l’un des participants s’est déclaré d’avis que, pour ces services, le rapport aux droits fondamentaux était plus fortement caractérisé et/
ou d’une autre qualité que pour d’autres services sociaux d’intérêt général.
Katrin Hugendubel
D’autres critères relatifs aux services sociaux d’intérêt général qui ont régulièrement été évoqués lors des
discussions ont été:
• Les services sociaux d’intérêt général contribuent à la lutte contre la discrimination et à l’intégration sociale. Ces deux principes se retrouvent dans les traités européens et dans la Charte des droits fondamentaux.
• Il a aussi été reconnu que les droits fondamentaux sont réalisés par l’action de l’Etat, par les services
d’intérêt général et par les services sociaux d’intérêt général.
• Un élément important est le rôle d’avocat joué par les organismes gérants prestataires de services sociaux sous l’angle de la thématisation des questions de politique sociale et des groupes-cibles.
• Le fait réel que les services sociaux d’intérêt général sont ancrés à l’échelon local et de nature à promouvoir l’engagement de la société civile (participation de volontaires) mérite d’être reconnu. Ainsi les services sociaux ne sont-ils donc pas seulement l’instrument de mise en pratique des questions de la politique sociale, mais ils jouent aussi un rôle sur le plan de la politique de la société.
• La participation directe des destinataires/usagers de services et des volontaires est un point de référence important pour les services sociaux d’intérêt général lors de la constatation des besoins et des exigences.
• En ce qui concerne le quatrième axe principal mentionné ci-dessus, les participants ont souligné que les
services sociaux d’intérêt général ne couvrent pas seulement les besoins que le marché ne satisfait pas,
mais aussi des besoins que le marché crée lui-même.
Il a été souligné qu’à l’avenir, tous ces critères devraient être soutenus par des exemples montrant que ces
critères sont valides dans tous les Etats membres de l’UE pour les services sociaux d’intérêt général.
Les services sociaux d’intérêt général et les services de santé
Les participants ont trouvé que le temps alloué pour l’atelier était trop réduit pour que l’on puisse éclaircir
s’il existe une différence bien claire entre les services sociaux d’intérêt général et les services de santé et,
le cas échéant, comment l’on pouvait déterminer cette différence. Ils ont cependant attiré l’attention sur le
fait que ce point devra être éclairci lors des débats futurs et ce, en particulier dans l’optique des avis relatifs
au Livre blanc sur les services d’intérêt général et sous l’angle de la communication de la Commission, annoncée pour 2005, relative aux services sociaux et de santé d’intérêt général.
3. La neutralité quant aux prestataires
Les procédures publiques d’appels d’offres et d’achats qui sont appliquées à l’heure actuelle comportent
déjà des critères que doit remplir un prestataire pour qu’il puisse entrer en ligne de compte pour pouvoir
être mandaté, critères tels que, par exemple, l’emploi de personnes souffrant de handicaps dans l’entreprise
concernée, mais ces critères ne se réfèrent pas à la nature ni au type du prestataire; ils peuvent être remplis
aussi bien par des prestataires à but lucratif que par des prestataires sans but lucratif. Et pourtant, dans
quelques arrêts de tribunaux (de la Cour de Justice des Communautés européennes), il a été reconnu que
l’absence d’intention de réalisation d’un but lucratif (d’un organisme gérant potentiel de services sociaux)
peut être un critère lors de la procédure d’appel d’offres.
Les participants ont été unanimes à reconnaître que les propriétés particulières des prestataires de services
sociaux sans but lucratif sont importantes, mais que ces spécificités doivent être clairement définies et ne
pas constituer quelque chose derrière quoi les organisations puissent se cacher. Le critère déterminant est
en dernier resort la qualité des services fournis.
Un participant a attiré l’attention sur le fait que les systèmes de protection sociale reposent sur le principe
de la solidarité et que les services qui sont fournis dans le cadre de tels systèmes de protection sociale sont
inappropriés pour réaliser des bénéfices. Les impôts devraient être investis directement dans la fourniture
de services et non pas contribuer à la réalisation de bénéfices.
En outre, une plus grande différenciation a été introduite entre les organisations sans but lucratif et les organisations non gouvernementales. Le rôle historique joué par les fédérations d’action sociale et les organisations non gouvernementales ainsi que le rôle de politique sociale qu’ils ont joué et jouent aujourd’hui en-
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Katrin Hugendubel
core devraient être mis en exergue lors des discussions sur les particularismes des organismes gérants de
services sociaux.
Dans le contexte de ces débats, la notion de productivité a fait l’objet de discussions. Alors que, normalement, productivité signifie «réalisation de bénéfices», dans ce contexte, le terme «productivité sociale» serait
peut-être une expression plus appropriée, car il englobe des aspects de la prévention et de la durabilité. Ceci pourrait entraîner une concurrence au sujet de la qualité et non pas une pure concurrence au sujet du
prix.
Une autre chose a été soulignée: utilité publique ne signifie pas nécessairement qu’aucun bénéfice ne doit
être réalisé; mais les bénéfices possibles ne doivent, cependant, pas être distribués entre les associés/propriétaires de l’association sans but lucratif et devraient, au contraire, être réinvestis (intégralement) dans
la prestation de services.
Le bénévolat
Une question qui a été posée est celle de savoir comment gérer le fait réel que la participation de volontaires génère des coûts qui sont inférieurs à ceux des coûts réels du travail – ce que l’on peut considérer comme une distorsion de la concurrence. Il est important de trouver une méthode qui permette de mettre en
valeur le volontariat et la spécificité que présente la participation de volontaires à la prestation de services
sociaux (voir 2.) Un problème supplémentaire est constitué, dans ce contexte, par le fait qu’il n’existe toujours pas de statut, à l’échelon européen, pour une Association européenne.
4. Différenciation entre les services d’intérêt général de nature économique et
non économique
Le droit communautaire de la concurrence repose sur la différenciation entre les services économiques et non
économiques. Pour le prestataire de services, il est fréquent que cette différenciation ne soit cependant pas
à l’épreuve de la pratique. La question qui se pose est la suivante: quelle attitude doit-on adopter face à ce
clivage entre la pratique de la prestation de services sociaux et les prescriptions de l’UE? Et, si l’on doit remettre en question la différenciation – quels critères alternatifs doit-il alors y avoir (référence au point 2.)?
Lors des discussions, il a été souligné que la prestation de services sociaux doit s’effectuer dans le cadre du
mandat donné par les traités européens, mais que ces traités sont susceptibles de changer en ce qui concerne la question des services d’intérêt général et changent aussi réellement. On a constaté un perfectionnement très net entre les dispositions du traité de Nice et celles du projet de traité pour une Constitution
pour l’Europe. Les débats relatifs aux services d’intérêt général doivent mettre en évidence que ces services
font partie intégrante du patrimoine européen et que la question de la prestation de services sociaux est un
aspect intégrant important du modèle social européen et qu’il pose la question de savoir à quel type d’Europe nous aspirons.
Conclusions
Le groupe de travail s’était donné pour objectif d’initier un processus de définition des services d’intérêt général et des services sociaux d’intérêt général – dans l’espoir que les résultats de la conférence seraient mis
à profit pour des avis au sujet du Livre blanc sur les services d’intérêt général ainsi que dans la rédaction
de la communication, annoncée par la Commission européenne pour 2005, au sujet des services sociaux et
de santé. Il a été mis en évidence qu’il est nécessaire d’analyser plus exactement les points communs et les
différences entre les services sociaux d’intérêt général et les services de santé. Le dialogue entre tous les
acteurs et toutes les parties concernées et intéressées, c’est-à-dire entre les représentant(e)s des Etats membres – en particulier du Comité de protection sociale – les représentant(e)s de la Commission européenne,
les prestataires de services sociaux d’organisations non gouvernementales et des groupes de lobby ayant
trait à des thèmes et groupes-cibles déterminés, a été accueilli favorablement par tous les participants, qui
l’ont considéré comme une contribution importante à la rédaction du Livre blanc et aux développements de
l’avenir.
Albert Brandstätter, Secrétaire général, Eurodiaconia/chargée des affaires européennes, Bruxelles,
Belgique et Dr. Stephanie Scholz, Conseillière technique Europe, Diakonisches Werk der Evangelischen
Kirche in Deutschland (Œuvre sociale des églises évangéliques en Allemagne) & Eurodiaconia, Berlin, Allemagne
Introduction
Ce groupe de travail sur les questions de qualité et les spécificités des services sociaux a débattu de problèmes-clé: des directives et principes généraux mentionnés dans le Livre Vert sur les services d’intérêt général, comme par exemple l’égalité de l’accès, le service universel, l’accessibilité tarifaire, la continuité du
service, la participation et la transparence.
Les participants du groupe de travail 2 venaient notamment de France (assistante d’un membre du Parlement Européen, représentants et représentantes d’une ONG sociale), de Grande-Bretagne (expert de la gestion de la qualité, responsable de projet), de Finlande (représentantes d’une ONG sociale), d’Allemagne (associations de solidarité, gouvernements des länder, science), d’Autriche (gouvernement fédéral, représentante d’une ONG sociale) et d’Italie (représentante et représentant d’une coopérative sociale).
Présidente: Carlotta Besozzi, Forum européen des personnes avec handicap, Bruxelles
Rapporteur: Albert Brandstätter, Eurodiaconia, Bruxelles et Stephanie Scholz, Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland, Berlin & Eurodiaconia
I) Contributions
Présentation 1: la coopérative sociale OASIS, Bolzano/Bozen, Italie
La forme de travail d’OASIS constitue un exemple de „coopérative sociale”, qui – selon le droit italien – œuvre pour l’„intérêt général de la communauté” (et non pas uniquement pour celui de ses membres). OASIS
fournit des services socioculturels et pédagogiques. Il s’agit d’une collaboration entre différents acteurs, née
d’une coopérative d’entraide et d’un travail de volontariat (impulsion de solidarité), et combinant à la fois acte économique (culture d’entreprise) et solidarité (intérêt général). OASIS poursuit des objectifs spécifiques.
Entreprise indépendante, elle collabore étroitement avec les institutions publiques pour intégrer les anciens
détenus et les toxicomanes. Elle aspire à être financièrement autonome; 40% de ses clients sont des clients
privés, 60% viennent du secteur public. Son objectif d’intégration dans la vie professionnelle par le biais d’emplois de transition et de places de formation est atteint, avec un pourcentage d’intégration définitive de 15%.
Son profond ancrage et son intégration locaux permettent une collaboration étroite et efficace avec le service de santé public, les services publics et l’administration. En outre, la collaboration avec d’autres initiatives privées revêt une importance déterminante dans la création d’un bon réseau.
Si ce projet représente dans l’ensemble un bon exemple de subsidiarité (ancrage local, mise en réseau), un
problème subsiste cependant: la notion de „personne défavorisée” n’est pas définie assez précisément et
l’attribution de contrats ne prend pas en compte les différentes structures d’activité des entreprises, fondations, unités à but lucratif et coopératives.
Selon le responsable d’OASIS, une réglementation européenne risquerait de ne pas prendre en considération certains éléments locaux particuliers. Par conséquent, OASIS est sceptique quant à une directive européenne sur la qualité des services sociaux.
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La discussion du projet au sein du groupe de travail a permis de souligner différents aspects: des indications plus concrètes ont été demandées sur la participation des usagers. La participation au projet OASIS se fait sur une base régulière: une fois par mois, tous les usagers sont informés sur l’entreprise (bilan,
etc.). Tous les quinze jours, un petit groupe d’usagers particulièrement intéressés participe aux décisions
concernant le travail quotidien.
L’influence politique de la coopérative OASIS et d’autres coopératives en Italie, ainsi que de leur organisation faîtière a été évaluée très positivement, ce qui revêt une importance concrète pendant la procédure de
législation sur la réforme du droit social italien. Comme le nouveau projet de loi du gouvernement ne tenait
plus compte des coopératives, l’ONG des coopératives en Italie a lancé une campagne très réussie contre le
projet de suppression des coopératives. Cette campagne a pu s’appuyer sur les bonnes expériences du travail des coopératives.
La discussion sur l’évaluation de la qualité dans la coopérative OASIS a clairement montré qu’il est relativement aisé de mesurer la qualité dans sa dimension technique, p.ex. „x mètres carrés par usager”, „nombre de calories dans l’alimentation” etc. Il est en revanche beaucoup plus complexe de cerner sa dimension
subjective, lorsqu’il s’agit d’aspects ayant trait à la qualité de vie ou au goût par exemple.
Il est difficile pour une entreprise de présenter un bilan social montrant l’impact social de son travail, en
raison notamment du manque de critères généraux sur la qualité des relations sociales.
Présentation 2: Tania Davies: The Portsmouth Foyer – programme Get Real,
Portsmouth, Royaume-Uni
Programme: Ce programme réunit des jeunes (âgés de 16 à 24 ans) confrontés à de multiples problèmes et
devant être activement soutenus. Au cours d’entretiens informels et formels, les besoins de la personne concernée sont identifiés et un plan de vie complet est établi.
Le programme prévoit également des entretiens mensuels, des activités journalières, et permet en outre d’accéder à un fond destiné à l’acquisition de compétences et d’équipements pour le travail ou la formation.
Des programmes d’enseignement de compétences pour la vie quotidienne et une formation régulière en matière de technologies de l’information renforcent continuellement l’engagement des jeunes.
Tania Davies a également évoqué quelques faits de base: les coûts se montent à environs £ 902.000 sur une
période de trois ans et sont financés par des Supporting People ainsi que par le Fonds Social Européen (FSE).
66% des participants au programme ont trouvé un emploi et 22% sont en formation. Cette réussite est due en
grande partie au suivi global. Mais le programme ne peut fonctionner que parce que les clients savent ce que
l’on attend d’eux. The Portsmouth Foyer instaure un climat de confiance et peut s’appuyer sur le volontariat.
The Portsmouth Foyer traite aussi les problèmes suivants qui doivent être pris en compte:
Financement: Comme aucun soutien financier public n’est accordé, il est nécessaire de rechercher en permanence des fonds et d’accomplir de nombreux travaux administratifs. L’octroi de moyens financiers est
donc une revendication récurrente auprès des décideurs politiques.
Le travail opérationnel du Portsmouth Foyer consiste à fournir une prestation globale, sans que les processus
de «derrière les coulisses» n’affectent les clients. L’exécution du travail administratif requiert de nombreuses facultés.
Point fort: Dans l’ensemble, le projet est moins cher que s’il était réalisé par les institutions publiques. Pour
créer un tel centre, elles auraient en effet besoin de plus de fonds et de personnel.
Au cours de la discussion sur le projet, le groupe de travail a relevé trois points: La qualité ne peut
être évaluée sérieusement que si l’on tient compte du processus dans lequel s’inscrivent les services. Un
organe de contrôle national accompagne ce processus. Pour cela, un Learning of Skills Council, c’est-à-dire
un „Conseil pour l’acquisition de compétences”, a été fondé au niveau national. Le groupe en est cependant
arrivé à la conclusion qu’un audit externe est difficile, parce qu’une évaluation externe s’oriente davantage
sur la qualité du résultat que sur celle du processus. Mais c’est justement pour cela qu’il faut trouver des
notions et des aspects de la qualité du processus permettant de décrire ces processus et la voie de l’intégration qui est déjà une valeur en soi, et de réussir ainsi une intégration optimale ou durable.
La discussion portait notamment sur la question de savoir comment mesurer le travail fourni par un client.
Des critères, instruments ou solutions n’ont pas été trouvés. Le groupe a toutefois recommandé une telle
évaluation.
II) Résumé de la discussion et recommandations
1. Formulation de critères européens relatifs à la qualité et à l’accès, de la perspective des droits fondamentaux
1.1. Remarques fondamentaux
Qu’est-ce qui est le plus important pour l’usager de services (efficacité, accès, prix ...)? L’usager de service
ne se préoccupe guère de savoir qui lui fournit le service, en revanche, il fait particulièrement attention à la
qualité du service fourni. Ceci est aussi d’intérêt public; la perspective complémentaire est donc: quelle
quantité de services et quelle qualité de services sociaux, le secteur public peut-il assurer (question du financement et de la qualité)?
Il est important de considérer „l’usager” de deux manières: il existe l’usager de services sociaux mais aussi
le rôle public de l’usager, qui doit être acteur à la fois dans la formulation et dans la mise en œuvre des critères.
Par conséquent, la conception de la „participation” doit être double:
Participation comme moyen
= Participation comme un accès pour obtenir des résultats efficaces
Participation comme un objectif en soi = Participation comme aptitude à agir (empowerment)
Spécificités des services sociaux par rapport aux industries de réseau et aux entreprises marchandes/à but lucratif traditionnelles: l’intérêt général est formulé sous l’angle des droits fondamentaux et de la cohésion sociale.
1.2. Critères et indicateurs de qualité
Le groupe de travail a convenu que le terme „critères” est plus approprié que le terme „standards” pour décrire les aspects qualitatifs. En choisissant le terme „critères” le groupe a reconnu que dans l’état actuel du
débat sur la qualité, une discussion au niveau européen n’est pas encore engagée; la discussion porte sur
de premières idées générales, mais pas encore sur des standards. La discussion sur les standards de qualité a été désignée comme une question ouverte du processus futur.
Le Livre Vert et le Livre Blanc sur les services d’intérêt général comportent des formulations relativement
abstraites: disponibilité; égalité de l’accès; universalité; accessibilité tarifaire; continuité; participation;
transparence. Ces principes doivent être répartis dans des critères spécifiques applicables au niveau national ou – encore mieux – au niveau local. Dans l’intérêt de l’intérêt général qui traduit les droits fondamentaux et la cohésion sociale, la formulation abstraite ne doit pas entraîner une dévalorisation des standards
dans certains pays. Les membres du groupe à être de cet avis considéraient que des valeurs abstraites exigeant une qualité élevée donnent un cadre défini. Toutefois, les standards concrets réglementés dans la législation nationale ne doivent pas se dégrader.
La formulation de certains de ces critères doit être adaptée spécialement aux services sociaux. En effet, les
critères élaborés exclusivement pour les industries de réseau doivent être réexaminés en tenant compte de
certaines spécificités des services sociaux.
1.2.1. Participation
Le principe-clé de la qualité est la participation des usagers: le groupe en est arrivé à la conclusion que la
meilleure manière d’obtenir une qualité élevée est de demander aux usagers ce qu’ils souhaitent.
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218
Le choix des services a été souligné comme problème important: les usagers se sentent restreints lorsqu’il
n’y a qu’un seul prestataire dans le secteur où ils habitent. Par conséquent, on peut dire que le choix ne représente pas deux fois plus de travail, mais que la diversité de l’offre augmente le choix des personnes.
L’ancrage local des services est important pour la participation et la satisfaction des usagers.
L’aspect de la relation personnelle est rarement mentionné: Quel suivi social proposons-nous en terme de
relation personnelle entre le travailleur social et l’usager? La relation entre les bénévoles et les usagers en
tant que „relation personnelle volontaire” est, elle aussi, importante.
Les participants du groupe de travail ont reconnu également les limites d’une participation qui augmenterait les demandes des usagers en leur proposant une large palette de services («angebotsinduzierte Mehrnachfrage»). Il ne suffit pas de demander leur avis aux usagers; les aspects financiers jouent également un
rôle restrictif (voir plus bas).
La participation a aussi été considérée comme participation des acteurs concernés: tous les acteurs des services doivent être impliqués, qu’ils soient usagers, travailleurs sociaux, collaborateurs, parents, autorités ...
1.2.2. Transparence et continuité
Le langage des usagers doit être utilisé dans la mesure du possible afin de garantir une bonne information
et d’améliorer la transparence.
Il est important d’assurer les relations sur le long terme, qu’il s’agisse des relations personnelles ou entre
usager et prestataire.
Il incombe à la fois aux prestataires et aux pouvoirs publics de garantir la durabilité des structures. Les personnes nécessiteuses et les personnes avec handicap doivent pouvoir planifier leur avenir. Il est apparu clairement que les structures ont, elles aussi, une valeur par rapport à l’usager. En effet, le service social fourni à court terme ne doit pas être le seul à être de bonne qualité car sur une courte période, il est possible
que l’usager suivi se trouve souvent dans une bonne situation. Il est essentiel également que ce service soit
fourni à l’avenir aussi dans des conditions similaires. La continuité constitue l’argument le plus important
contre des structures de projet prévues sur de courtes périodes.
1.2.3. Flexibilité et ancrage local
Les organisations non gouvernementales œuvrent davantage en faveur de la cohésion sociale que d’autres
organisations. Elles sont plus souples que les institutions publiques, ce qui leur permet d’identifier plus rapidement et de traiter avec plus de flexibilité les problèmes locaux. Il leur est possible d’agir immédiatement
et d’éviter ainsi des dégâts plus importants.
1.3. Mesurer la qualité: valeurs et objectifs
1.3.1. Système de valeurs et soutien public
Concernant un passage des services offerts par un prestataire du secteur public vers des services offerts par
un prestataire du secteur privé, les questions suivantes ont été soulevées au cours de la discussion: qu’entendons-nous par qualité? Connaissons-nous l’objectif des valeurs?
L’évaluation qualitative implique de développer un langage compris par tous. Ce langage et cette compréhension communes devraient comporter certains éléments particuliers comme par exemple une déclaration
de valeur, une conception claire des nombres et une procédure d’évaluation qualitative.
1.3.2. Efficacité et orientation en fonction de l’objectif
Les résultats et les effets des efforts accomplis en matière de service ne doivent pas être mesurés uniquement selon les premiers résultats, mais également en fonction de l’imbrication sociale et de l’intégration
subjective et objective. Le débat sur la qualité doit aussi prendre en compte le débat sur les finances publiques. Les indicateurs de qualité possibles en matière de services et pour l’élaboration de critères qualitatifs
peuvent être classés en structures, processus et résultats.
Exemples:
Qualité et structure du service
Qualification du personnel; structure organisationnelle; équipement (installations techniques); financement;
site; formation; système de documentation; services complémentaires; services axés sur l’usager: engagement, empowerment
Qualité et processus
Service fourni en continu et planifié; continuité des services et financement; relation usager/prestataire;
standards de qualité; systèmes efficaces de suivi et de contrôle des mesures et de feed-back; participation
de parents
Qualité du résultat
Satisfaction de l’usager; réalisation des objectifs
Les services impliquent que les acteurs soient d’accord en terme d’objectifs p.ex. en forme de conventions
d’objectifs comme mécanismes de consensus (Zielvereinbarungen als Konsensmechanismen).
2. Fondation européenne/Forum européen/Académie européenne sur la qualité des services sociaux
Nous avons besoin d’un Forum européen où prestataires, usagers, représentants du secteur privé, pouvoirs
publics des différents niveaux et institutions européennes pourraient se rencontrer. Lors d’un tel échange,
la priorité suprême est accordée à la participation des utilisatrices et usagers.
La mission d’une telle fondation, d’un tel forum ou d’une telle académie consisterait à promouvoir la compréhension générale des standards et des indicateurs de qualité. La création d’un label de qualité européen
pourrait constituer l’un de ces objectifs centraux. Le suivi et l’évaluation des services sociaux, de concert
avec les prestataires et usagers des différentes régions de l’UE, pourraient contribuer à la réalisation de la
cohésion sociale et territoriale.
Nous proposons une période de cinq ans pour la création de ce forum.
3. Méthode de la coordination ouverte
Le problème de la qualité pourrait être intégré dans le débat sur la méthode de la coordination ouverte
(MCO). La mise en œuvre de critères qualitatifs au niveau national pourrait aussi être coordonnée par la
MCO. Nonobstant quelques doutes au sein du groupe de travail, quant à la participation renforcée et non
encore clarifiée des ONG, et malgré la prédominance actuelle de l’approche de concentration de la MCO
(«streamlining»), la majorité était d’avis que les principes abstraits susmentionnés (disponibilité, universalité, transparence, continuité etc.) peuvent être développés à l’aide de la MCO. De par son ouverture, cette
méthode semble être un instrument utile.
Nous avons considéré la cohésion sociale d’un point de vue général. Par conséquent, le rôle des ONG sociales,
des prestataires et usagers doit être clairement formulé dans la tâche de la MCO. Cela implique une collaboration continue et transparente entre le Comité de protection sociale et les ONG du secteur social et de santé.
Une atmosphère transparente et favorisant l’intégration doit être assurée aux différents acteurs.
4. Débat sur les partenariats public/privé
Le développement futur de directives relatives à l’application de standards de qualité pour les appels d’offres et les marchés publics doit être suivi de près. En effet, les partenariats entre le public et le privé ne doivent en rien affecter les services sociaux. La directive sur les partenariats public/privé et leurs conséquences sur le secteur social doit donc faire l’objet d’une discussion.
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5. Proposition de certains aspects dont devra tenir compte une communication de la Commission
européenne sur les services du secteur social et de santé
La communication doit laisser une marge pour le développement d’une bonne qualité dans ce secteur de
services d’intérêt général, et ce, à tous les niveaux, du niveau local au niveau européen. Ceci implique également une autonomie nationale quant au choix de l’organisation des systèmes de protection sociale et des
services y afférents, leurs objectifs concrets et leur financement. A ce sujet, la communication ne doit pas
préconiser de réglementation européenne. En effet, le groupe de travail sur les aspects de la qualité est d’avis
que des spécificités locales et régionales existant lors de la formulation des besoins en services sociaux et
doivent se répercuter directement sur leur organisation. La communication doit également contribuer à renforcer la participation des usagers car elle favorise la qualité. Eu égard au choix des structures de prestataires adaptées, les entités nationales et régionales doivent être libres d’organiser leurs services comme elles
l’entendent. C’est pourquoi la communication doit souligner la nécessité d’une distinction claire entre l’activité économique et non-économique des prestataires de services. La qualité implique aussi une diversité
des services, ce qui soulève la question de l’application du droit de la concurrence européen et de ses conséquences sur la reconnaissance des spécificités des services sociaux. La communication doit donc soumettre une proposition concrète pour le terme «entreprise» puisqu’une entreprise fournissant des services sociaux doit être mesurée à son orientation concrète commerciale et lucrative. Si pour une entreprise, la recherche du profit est une fin en soi, nous ne pouvons nous attendre à y trouver des éléments de participation
des usagers et d’un engagement civil structurel. La communication doit être ouverte à cette différenciation,
car l’inclusion d’un objectif lucratif et commercial dans la notion d’entreprise est étroitement liée à la qualité des services sociaux, vu leurs spécificités qui devront faire l’objet d’une description plus approfondie.
David Lopez
David Lopez
Chargé de mission secteur relations internationales, La Ligue de l’Enseignement Paris, France
L’atelier était animé par Jérôme Vignon (Directeur de la protection sociale et de l’intégration sociale, Direction Générale Emploi et Affaires Sociales, Commission Européenne)
Un premier tour de table a permis d’identifier et de retenir les questions les plus importantes pour les participants:
a. Signification et portées des changements en cours. Partenariat? Participation des usagers?
b. Insécurité juridique. Comment le cadre juridique communautaire va s’articuler avec les services, et va
soit les favoriser, soit les contraindre? L’entreprise est-elle la seule manière d’aborder l’entrée dans le
droit communautaire?
c. Le rôle du marché intérieur comme cadre déstabilisant.
d. Les financements: nouvelles formes «privé/public». L’essence de la non-lucrativité.
e. Subsidiarité?
f. Suites à donner et calendrier.
De fait, après les deux interventions introductives, il a été décidé de se cantonner à deux grands thèmes regroupant nombre de questions énoncées ci-dessus: la modernisation des services sociaux, et le cadre communautaire et l’insécurité juridique.
Deux interventions introductives
Deux interventions ont permis d’apporter des éclairages spécifiques sur les questionnements des participants.
Tout d’abord, Kristi Pääsuke de Caritas Estonie a parlé du rôle des réseaux dans la recherche de la qualité
des services sociaux, dans le but de rechercher l’amélioration de la cohésion sociale. Les critères sont l’accès, la transparence, l’universalité, les échanges d’information, la continuité. Kristi Pääsuke a néanmoins
pointé la difficulté à trouver des outils de mesure. Les indicateurs de succès ont des effets sur du long terme
(quelquefois 10 ans plus tard). Elle a ensuite parlé des réseaux devant favoriser l’action commune de toutes
les strates de la société (Etat, régions, communes, organisations non-gouvernementales ...). Elle a évoqué les
obstacles à la mise en place d’un réel réseau. Ont été cités l’argent et le financement, tout comme la difficulté à bâtir une stabilité structurelle, face à la valorisation du projet ponctuel par les autorités. La suprématie du projet ponctuel, court dans le temps, et financé pour sa simple réalisation est contre productive
face à la nécessité du temps, indispensable pour construire des réponses adaptées aux groupes cibles identifiés. Les «concurrences» générées par des choix politiques distincts sont aussi apparues comme des facteurs freinateurs. Kristi Pääsuke a ensuite cité les avantages des organisations non gouvernementales agissant dans le champ social, par rapport aux structures municipales. Les ONG sont moins rigides, et peuvent
bâtir du «sur mesure» pouvant ainsi peut-être casser la chaîne de dépendance par rapport aux services sociaux. Cela dit, il apparaît qu’en Estonie, les sommes «investies» pour traiter les difficultés des enfants défavorisés sont extrêmement faibles.
La deuxième intervention de Vítor Melícias Lopes de L’union des miséricordes portugaises (União das Misericórdias Portuguesas), de Lisbonne, a commencé par la citation de ce que Vítor Melícias Lopes voulait traiter; à savoir le financement, le choix d’activités, l’entraide et la transparence. Très vite, et à la lumière de la
discussion précédente, Vítor Melícias Lopes s’est concentré sur une affirmation. «Les services d’intérêt général doivent être gérés par les secteurs public, privé et social». Se cantonner à la dichotomie «public / privé» est simpliste. Il existe un tiers secteur à côté des deux premiers. Le secteur social a une mission péda-
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David Lopez
gogique de diffusion et de mise en valeur de la culture de la solidarité. Pour Vítor Melícias Lopes, il faut accorder une priorité au tiers secteur. Il faut créer des pactes et des protocoles de coopération entre les
différents secteurs. Chacun a des spécificités qu’il faut respecter. La reconnaissance du tiers secteur doit se
faire à travers un acte Européen. Mais lequel? En tous cas, l’Europe doit être à la pointe en ce qui concerne
la mise en œuvre de la solidarité; celle-ci entendue comme la co-responsabilité. Le modèle social européen
doit permettre la diversité des modèles sociaux. Il faut rechercher un alignement par le haut, et surtout pas
par le bas.
Suite à ces deux interventions, des remarques ont été faites. A partir de l’exemple allemand, une réflexion
sur la nécessité d’un cadre, et le besoin d’avoir des définitions claires des services sociaux a été posée comme nécessaire pour une modernisation efficace. L’Etat allemand se désengage du financement tout doucement. Il faut donc trouver des solutions pour ce financement. Le concept dominant était le partenariat.
Aujourd’hui l’Etat fait des appels d’offres et encourage les concurrences. Cependant celles-ci ne sont pas
entre public et privé, mais entre les acteurs habituels eux-mêmes. La prestation sociale doit être «attrayante» et différenciée suivant les niveaux des personnes. Les prestataires doivent donc introduire de la flexibilité vis à vis de l’Etat, mais également vis à vis des usagers. Du coup une concurrence existe au niveau des
prix, mais pas vraiment sur les aspects qualitatifs. Ce développement justifie aux yeux de l’intervenant la
nécessité d’un cadre clair.
Sur ce thème les avis peuvent être contradictoires. Quelqu’un a demandé de qualifier le déficit public au regard de l’action sociale. Les différences de standards suivant les pays sont réelles. L’Europe a réussi à créer
des normes pour les ascenseurs, mais pas sur les prestations sociales. L’exemple de la psychiatrie a été cité.
C’est un champ disciplinaire qui n’est pas conçu avec la même approche dans les différents pays.
La discussion ensuite s’est centrée sur deux thèmes, «la modernisation», et «le cadre communautaire et l’insécurité juridique».
Modernisation
Les mots clefs utilisés pour la modernisation sont, sans que cela ait un caractère de priorité: Accès au droit.
Place des usagers. Place des professionnels. Qualité des services. Qualité de l’environnement. Planification.
Cadre général.
Au-delà des nécessaires clarifications sur le sens des concepts utilisés quand nous parlons de modernisation, il a été dit que les travailleurs sociaux, les acteurs du secteur ont un réel désir de réforme des services
pour s’inscrire pleinement dans les réalités d’aujourd’hui. Chacune de ces personnes, professionnelle ou
bénévole, souhaite apporter de meilleures prestations aux usagers. Mais le contexte de cette modernisation
doit prendre en compte les différences des pays, et doit considérer l’ensemble des acteurs. Des disparités
existent et elles doivent être connues et intégrées dans la réflexion.
La centralité de la place de l’usager a été affirmée comme un élément de la qualité. Elle appelle une adaptation constante. La formation, la transparence, l’organisation de la participation, l’interaction et la coopération, l’intégration sont des éléments forts de l’adaptation. La qualité recherchée, du point de vue des acteurs
associatifs, des ONG est un élément de culture pédagogique de la solidarité. Les participants, en ce sens
continuent la réflexion commencée par Vítor Melícias Lopes sur la mission pédagogique du tiers secteur.
Cette culture de la solidarité est beaucoup plus que le simple fait d’adapter les services à la demande du public, ou des décideurs. C’est un choix idéologique et volontaire.
Il existe une valeur ajoutée des associations, des ONG dans la relation humaine, l’engagement des bénévoles, les droits des usagers. Les associations ne sont pas que des prestataires. Leur finalité n’est pas de mettre un service en œuvre, mais c’est leur projet associatif lui-même.
L’Europe peut aider ce processus de modernisation, en donnant un cadre commun. Celui-ci, composé de critères de qualité doit aussi aider à construire et affiner des cadres nationaux. Tout ceci, en revanche, ne peut
se faire qu’avec les professionnels, et les usagers. Ils doivent être associés dans l’ensemble des éléments de
construction des cadres communautaires.
Un des éléments du cadre doit être la garantie des droits de la personne, mais aussi des droits collectifs. Ces
derniers favorisent l’accès aux services. En effet, l’Union reconnaît l’accès aux services d’intérêt général,
David Lopez
conformément aux compétences juridiques. L’Etat est l’opérateur principal (cf. Charte des droits fondamentaux). Pour autant cela ne garantit pas l’accès. Il faut introduire plus de droits collectifs, plutôt que de favoriser l’aide individuelle.
La question du cadre européen a été longtemps évoquée, entre normes, critères, règles. Ces mots, et leurs
traductions dans les différentes langues sont des facteurs d’incompréhension. C’est pourquoi, il semble plutôt nécessaire de décider les principes de base pour ancrer la place et le rôle de tous les acteurs. C’est une
philosophie qui peut permettre la mise en œuvre de modèles. Pour travailler sur le cadre, quelques pistes
ont été explorées:
• Au niveau national:
1. Créer des standards à partir des professionnels eux-mêmes.
2. Travailler sur une planification sociale dans laquelle peut s’inscrire l’innovation.
3. Affiner la liaison entre l’Etat et les différents partenaires.
• Au niveau européen:
Création d’un cadre européen dans un dialogue avec les usagers, les professionnels, la société civile.
Cadre communautaire et insécurité juridique
Nous évoluons dans le cadre de la loi sur la concurrence en Europe. Celle-ci crée de l’incertitude.
Ce qui a été affirmé avec force, c’est que nous ne voulons pas pour les services sociaux, d’un système dérogatoire aux textes communautaires. Il faut au contraire revendiquer une place claire et reconnue pour notre
secteur.
Le cadre PPP (c’est-à-dire partenariat public-privé) est limité et ne rend pas compte du réel. Pire, il nie le
secteur social. Partant d’une proposition de notre intervenant Portugais, il vaudrait mieux parler d’un cadre
élargi PPPS (c’est-à-dire partenariat public-privé et social). Le social n’est ni public, ni privé, même si des
actions de ces deux secteurs peuvent être des éléments du social. Le terme de partenariat lui-même est porteur d’incertitude. En effet, pour ne prendre que l’exemple de l’Etat, celui-ci n’est aucunement un partenaire. Sa mission doit être celle d’un régulateur et non d’un partenaire au sens commercial du terme. Pour
autant, et dans un souci de comparaison avec des fonctionnements du marché privé, l’Etat est souvent nommé comme un des partenaires.
La proposition de directive «services dans le marché intérieur» – [COM (2004) 2(01)] du 13 janvier 2004 –
gomme elle aussi, l’existence d’un secteur social. Il a même été affirmé par un participant qu’elle met en
danger le secteur. Le concept de «nécessité impérieuse d’intérêt général» (p. 23) est très ambigu. La directive ne doit pas gommer le débat. Il faut au contraire définir les spécificités du secteur, avec les usagers, les
professionnels et la société civile, et donner un cadre juridique à celui-ci.
Pour préciser ce point, et répondre à la question «où commence la notion de droit social et la concurrence?»,
un exemple a été cité. Le maire d’une commune doit pouvoir considérer que la fourniture d’un accès internet pour tous, ou l’accès de tous à l’eau sont des services sociaux. Il faut forcément mettre en corollaire la
proposition de directive «services dans le marché intérieur» avec les harmonisations des systèmes sociaux
de chaque pays. Sinon, les disparités que nous avons déjà évoquées, ne seront pas des éléments de richesse,
mais plutôt des éléments d’injustice.
La distinction «économique/non-économique» ne semble pas opérante. Il faut faire en sorte que les marges
de fluctuation soient inscrites dans un cadre permettant aux états de se positionner. Une définition de la reconnaissance de l’utilité publique (ou de l’intérêt général, comme ceci peut être défini dans certains pays),
dans un cadre européen peut aider à clarifier ce point.
Pour finir, il faut un cadre juridique européen. Il doit permettre aux pays de construire des cadres nationaux.
Il ne doit pas être vécu comme un cadre contraignant ou intrusif. Le fait de se mettre d’accord au niveau
européen nous permet d’être en dialogue avec les autres pays, avec des structures comme l’Organisation
Mondiale de Commerce (OMC).
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David Lopez
Enfin, il a été affirmé avec force le besoin absolu de l’implication de la société civile dans toute la construction que je viens d’évoquer. Le processus de dialogue civil en Europe est convenable. Il faut le préserver, et
le développer. Il faut aussi développer le même processus dans l’ensemble des pays de l’Europe.
Quelques positions, propositions, avis de l’atelier
• Il faut placer l’usager au centre des dispositifs, en voulant s’adapter sans cesse, et en développant une
«culture de la solidarité».
• L’Europe doit donner un cadre commun. Celui-ci, composé de critères de qualité doit aussi aider à construire et affiner des cadres nationaux.
• Les professionnels et les usagers doivent être des partenaires dans la définition des cadres communautaires.
• Le secteur social doit avoir une place à côté du public et du privé. Ce n’est ni l’un ni l’autre.
• Il faut étendre le processus de dialogue civil à l’ensemble des pays de l’Union.
Peter Herrmann
V. Rapport général
Réseau Européen Action Social (ESAN), Lille, France et European Social, Organisational and Science
Consultancy (ESOSC), Aghabullogue, Irlande
Rapport général3
Le conflit est réglé – discutons maintenant sérieusement
La conférence était la deuxième d’une série de manifestations (voir Institut pour le Travail social et la Pédagogie sociale (Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik e. V., ISS), l’Observatoire pour le Développement
des Services Sociaux en Europe [Editeur]: Documentation sur la Conférence «Les services sociaux en tant
que services d’intérêt général dans l’Union européenne», Berlin, 2 et 3 septembre 2003; http://www.sozialedienste-in-Europa.de/Anlage25245/Soziale_Dienste_als_DAI_in_der_EU.pdf), mais, à y regarder de près,
elle s’inscrit dans un développement plus long. Il existe, selon le point de vue que l’on adopte, deux approches qui fournissent encore matière à discussion.
• La première approche dépasse largement le débat sur les services sociaux d’intérêt (économique) général. Il s’agit de la question, fondamentale, de savoir quelle est l’image propre de l’Union européenne en
tant qu’entité économique et politique, un débat qui a, finalement, aussi été mené dans le contexte de la
Constitution.
• La deuxième question, plus actuelle, est directement liée au sujet des services sociaux et remonte à la
publication de la première Communication sur les services d’intérêt général en Europe de l’année 1996
(COM[96]443 fin.; Bruxelles; 11.9.1996).
Après l’adoption récente du projet de Constitution européenne, ce document revêt une importance particulière, car il est le premier de son genre à faire explicitement et exhaustivement référence au Modèle social
européen (MSE). Le texte de la Constitution qui reste toujours à ratifier fait, aussi, explicitement mention
des services d’intérêt général.
Le titre de ce passage est, bien sûr, un peu provocateur, mais il se réfère directement à certaines parties du
premier débat de la Conférence. Les questions soulevées ici ont été posées par Philippe Herzog, d’un côté,
et Odile Quintin, de l’autre. Ceci étant, ce premier aspect de la question prouve qu’il est nécessaire de définir ce que le Modèle spécial européen signifiera en termes politiques concrets. Mais cela exige aussi que
l’on explique exactement ce que sont les services d’intérêt (économique) général et, surtout, comment ils
peuvent faire partie intégrante d’un Modèle social européen cohérent. Par ailleurs, on a constaté qu’à ce
stade, les grandes lignes étaient déjà claires et que l’on devait seulement peaufiner la définition, mais que
la distinction entre les services d’intérêt général économiques et non économiques était en principe acceptée. D’après ces arguments, il est nécessaire de mener le débat en acceptant le cadre donné, c’est-à-dire que
nous vivons dans une société en voie de modernisation et que le débat sur les services d’intérêt général doit
reconnaître la modernisation comme condition cadre. Ceci vaut aussi pour les lois du marché et la concur-
1
2
3
Directeur de l’institut de recherche indépendant European Social, Organisational and Science Consultancy (ESOSC), Aghabullogue, Irlande,
et senior research fellow à l’Université de Cork, département d’études sociales appliquées. Etudes de sociologie (Bielefeld, Allemagne) et de
sciences économiques (Hambourg, Allemagne), docteur en philosophie (Brême, Allemagne). Principaux axes de recherche: théorie de la modernisation; intégration européenne et politique sociale; secteur tertiaire et services sociaux.
Je suis très reconnaissant à Mathias Maucher pour les commentaires sur une première version du rapport. ainsi que pour la bonne coopération pendant la préparation, l’exécution et le suivi de l’ensemble de la conférence.
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Peter Herrmann
rence qui régissent le cadre dans lequel les services sont offerts et qui déterminent même les services et
leur rapport à l’intérêt général. Dans cette optique, le débat porte plus sur des aspects techniques et des
questions de mise en œuvre que sur des aspects politiques de principe. Jérôme Vignon a souligné la tension
existant entre ces positions. Ainsi a-t-il mis en avant les progrès accomplis en matière de politique sociale
au cours de ces dernières années, mais il a également insisté sur la nécessité de reconnaître la validité des
lois du marché pour les services sociaux, même si ces services contribuent à la cohésion sociale et territoriale, et que, pour cette raison, il est important de garantir un accès généralisé à ces services.
Ainsi, sommes-nous,
• d’après certains avis exprimés, toujours préoccupés par la question générale de savoir ce que représentent finalement les services sociaux, quels sont les critères qui font que les services sociaux deviennent
des services d’intérêt général et quel rôle ils jouent dans le développement futur du MSE.
• Tandis que d’autres sont plutôt d’avis que les lignes de base sont déjà tracées et qu’il s’agit de préciser
les termes de référence concernant notamment l’applicabilité du concept de la modernisation et de la
concurrence sur ces services sociaux.4
Les points divergents et les points communs
Indépendamment des développements qui se sont produits au cours de ces dernières années, il y a quelques
sujets centraux qui reviennent toujours dans les débats. Nous sommes donc de nouveau appelés à évaluer
les définitions et les nouveaux accords quant à leur signification, leur rôle et leur fonction dans le contexte
général du débat.
Qu’il n’y ait pas de malentendu: les débats sont toujours marqués par des divergences plus ou moins profondes et une définition vraiment claire des services sociaux d’intérêt (économique) général fait jusqu’à présent défaut. Réunir encore une fois des experts pour leur permettre de débattre des différents points de vues
sur ce sujet était seulement utile parce que des divergences subsistaient.
La présentation récente du Livre vert et, surtout, du Livre blanc sur «Les services d’intérêt général» a constitué un grand pas en avant. Ces documents ont essentiellement contribué à préciser les points centraux du
débat et à éviter la tendance à se cacher derrière de «faux amis». En d’autres termes, ce n’est que maintenant, suite aux récents débats, que les véritables questions sont posées dans la mesure où l’on attire l’attention sur les points divergents. Dans cet ordre d’idées, Anne-Sophie Parent a demandé de lier le débat sur les
services sociaux aux débats sur la modernisation et sur la stratégie de Lisbonne. Elle estime qu’il faut voir
la stratégie de Lisbonne dans le contexte des défis sociaux et non pas comme une fin en soi qui détermine
toutes les politiques européennes.
On peut probablement dire à juste titre que, jusqu’à une date récente, les participants au débat n’ont pas
vraiment avancé leurs arguments. Ils se trouvaient plutôt dans la situation de ne pas comprendre ou de ne
pas vouloir comprendre l’autre. Les arguments étaient tout simplement transférés d’un domaine à l’autre,
ce qui était peut-être formellement correct, mais ne tenait pas dûment compte des questions de fond. Toutefois, chacun sait que l’on ne peut pas comparer des pommes et des poires au seul motif que, dans les deux
cas, il s’agit de fruits. Il faut plutôt comparer une variété de pommes à une autre variété de pommes (Harris,
P.: Foundations of Political Science; London: Hutchinson, 1976: 71). Autrement dit: mêmes s’ils ont fréquemment utilisé des termes identiques, les différents acteurs ont fréquemment voulu dire par là quelque chose
de profondément différent. A cet égard, des progrès substantiels ont été accomplis par rapport à la première conférence tenue il y a un an.
• Avant tout, il faut préciser tout d’abord que c’est maintenant seulement que l’on a réellement reconnu
les profondes divergences de vues – il s’agit d’arguments qui doivent faire l’objet de discussions et pas
simplement d’un simple échange de civilités qui n’engagent personne.
En outre, la conférence a mis en évidence les intérêts communs, autrement dit des sujets qui concernent
toutes les parties prenantes depuis le début et dans leur travail quotidien.
4
Ci-après, nous partons du principe que le lecteur est familiarisé avec les principaux aspects du débat, en l’occurrence la distinction entre l’intérêt économique et l’intérêt non économique ainsi que la signification de l’exigence que les services respectent aussi le droit de la concurrence dès lors qu’ils ont un caractère économique. En outre, je limiterai les renvois à la littérature au strict minimum inévitable.
Peter Herrmann
• Deuxièmement, malgré l’existence de points communs, les idées et la manière de les gérer peuvent fortement différer. Il est donc nécessaire de définir le rôle et les intérêts des acteurs au lieu de se concentrer sur des modèles abstraits et des débats théoriques. Les arguments économiques et politiques coïncident souvent et, pour cette raison, ils ne peuvent pas être considérés comme incompatibles. Ils constituent plutôt les deux côtés de la même médaille. Même si l’on reconnaît ce fait, il faut quand même
admettre qu’il peut y avoir des approches différentes. Il est vrai que les intérêts et les objectifs avancés
par les parties prenantes ne sont pas toujours forcément compatibles.
• Une fois l’ampleur des différences reconnue, il faut analyser les différents objectifs et approches et, ce
qui est peut-être encore plus important, les différentes perspectives. Ici, il est important de faire une distinction entre quatre perspectives qui, curieusement, ne semblent pas avoir de rapport l’une avec l’autre
et auxquelles l’on ne fait pas explicitement référence, en l’occurrence:
▷ les prestataires dans un système de marché plus large,
▷ les prestataires dans le cadre d’un certain «modèle de société»,
▷ les prestataires en tant qu’acteurs individuels et seulement comme dernier pas,
▷ les défis sociaux à relever et les usagers de ces services,
la dernière perspective n’étant souvent mentionnée qu’indirectement.
Le débat mené lors de toute la conférence – en séance plénière et dans les groupes de travail – a montré que
le plus grand défi consiste à cerner le problème dans toute sa complexité. Cette complexité est moins due
au fait qu’il (le problème) recouvre plusieurs aspects, mais réside plutôt dans les interconnections et interrelations inséparables entre ces différents aspects.
Si l’on essaie de séparer ces domaines en les analysant pour comprendre leur complexité, on peut identifier
les sujets-clé suivants:
• Le Modèle social européen et l’intérêt général
Il est devenu évident que le MSE ne peut gagner du terrain que s’il dépasse l’approche technique de l’intégration basée sur la concurrence, la croissance économique et l’intégration sociale.
• L’importance des services et des services sociaux ainsi que leurs particularités
Un point central consistait à montrer que les services sociaux, notamment les services sociaux d’intérêt
général, n’étaient pas de nature économique. Même s’ils sont fournis à des personnes individuelles, ils
vont bien au-delà de la prestation personnalisée et contribuent à l’intégration sociale en général. Les aspects économiques ne jouent qu’un rôle de «soutien» en permettant une véritable contribution à l’intégration et au développement sociaux et personnels.
• La modernisation – contexte ou préalable?
Il a été démontré que la modernisation était un processus ouvert. Mais une autre forme de modernisation
est concevable et nécessaire à côté de l’approche actuellement dominante. Cette nouvelle forme de modernisation ouvre la voie à un développement personnel et social qui dépasse la notion limitée d’une rationalisation économique et administrative. Une notion alternative de modernisation pourrait promouvoir
une compréhension plus large de la durabilité sociale et de la responsabilisation («empowerment»).
• La qualité – la définition des acteurs
La qualité a été débattue en termes de rapports. Dans cette perspective, l’évaluation de la qualité des services sociaux d’intérêt général doit être mesurée à l’aune de l’ampleur dans laquelle ils contribuent à
renforcer l’intégration sociale et l’intégrité.
• Les particularités des services sociaux d’intérêt général et de leurs prestataires
Une spécificité importante des services sociaux d’intérêt général qui a été avancée est qu’ils constituent
une interface importante entre les différents domaines de l’intégration sociale dans la mesure où ils
créent un lien entre la sécurité sociale, les droits sociaux et le développement de l’individuel et de la société: tous ces aspects convergent dans la fourniture des services sociaux d’intérêt général pour les personnes.
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Peter Herrmann
Le Modèle social européen et l’intérêt général
Il est étonnant de voir combien de temps il a fallu pour que les politiques européens se penchent sérieusement sur la définition de ce qu’il est désormais convenu d’appeler le Modèle social européen. Même si, depuis les débats sur le Livre vert et le Livre blanc dans les années 90, le terme a été utilisé de plus en plus
fréquemment, il n’en existait pas de définition claire. En janvier 2003 à Nafplio, les ministres du Travail et
des Affaires sociales ont finalement énoncé les principes communs suivants:
• Le progrès de l’Europe ne doit exclure personne.
• La solidarité est liée au progrès économique.
• Il n’existe ni dilemme ni contradiction entre progrès économique et progrès social.
• L’Etat providence n’est pas un luxe qui ne peut être garanti qu’en cas de développement économique,
mais constitue un facteur productif (conclusions de la réunion informelle dans le cadre de la présidence
grecque, extrait en anglais publié sous http://socialpolicy.ucc.ie/European_Social_Model_2.htm).
A côté de la référence explicite aux valeurs centrales comme l’intégration et la solidarité, il faut attirer l’attention sur deux faits moins spectaculaires:
Tout d’abord, sur le fait que l’accent a été mis sur le rapport entre l’économie et le «social». Bien que les facteurs économiques semblent de nouveau prévaloir, l’avis de la présidence pourrait également être interprété d’une façon différente:
Le partage solidaire doit être compris comme la «traduction» du succès économique en un facteur de développement social qui vise l’intégration de tous et dont le côté économique est clairement déterminé par les
objectifs sociaux.
De ce point de vue, le MSE est bien plus qu’une unité formelle et la somme de différents facteurs, comme
le prétendent parfois les experts en sciences économiques (par ex. dans la théorie de l’utilité marginale). De
telles théories ignorent le fait que les acteurs sont des personnes humaines. L’objectif principal doit être, au
fond, de permettre aux personnes de vivre en commun dans des conditions telles que la participation à la
vie sociale ne dépende pas seulement des exigences économiques. Du point de vue de l’Etat providence,
cette vie en commun peut être organisée de différentes manières, mais elle fixe quand même les priorités.
Afin de bien faire ressortir l’aspect fondamental du MSE5, il faut souligner qu’il n’a pas comme missions
principales la (re)distribution économique ni la cohésion économique. La redistribution et la cohésion doivent être comprises comme des moyens et/ou conditions permettant l’intégration dans la société et la responsabilisation («empowerment») des personnes. Une telle approche dépasse largement une conception instrumentale de la politique sociale et de ses rapports avec d’autres domaines politiques. Ceci signifie aussi
que le débat sur les services sociaux en tant que services d’intérêt général n’est, souvent, pas bien orienté.
Il ne s’agit pas d’un équilibre technique entre plusieurs domaines, mais de la définition de priorités politiques. Aux dires de Theo Langejan, il faut éviter que les «développements dans l’UE susceptibles d’avoir un
impact important sur la politique sociale soient déterminés par d’autres politiques».
L’importance des services, des services sociaux et leurs particularités
Tout le monde a au moins une notion vague des services et des services sociaux, notamment compte tenu
du fait que l’on parle souvent de la société des services. Les services ont à voir avec la mise à disposition et
l’approvisionnement et indirectement seulement avec la production. La production de biens joue certes un
rôle important, mais il semble qu’elle soit de plus en plus reléguée au second rang par les offres de services.
Il en résulte que le produit perd de sa valeur directe, qui doit être tout d’abord «réalisée» par plusieurs qui
permettent de le qualifier, donc de lui conférer un sens et de le rendre utile.
En partant de cette thèse, le plus grand défi consistera à gérer les liens étroits entre les services et l’ensemble du système économique. Ces liens semblent exister à deux niveaux: tout d’abord en termes de dépen5
Il faut placer ceci aussi dans le cadre théorique plus large de la qualité sociale, tel qu’il a été élaboré par la Foundation on Social Quality (cf.
www.socialquality.nl; pour un aperçu concis, voir en particulier : Baars, J. et altera: Social Quality. A sustainable Project for Europe. Briefing
Paper for the Round Table of the European Commission; linked from Newsletter 4 January 2004).
Peter Herrmann
dance financière des services par rapport à la production – il est évident que la fourniture des services dépend de la création du pouvoir d’achat par la production.6 L’autre lien résulte de la fonction de soutien des
services en faveur du système économique. C’est-à-dire que les services qui ont, jusqu’à présent, fait l’objet
de notre débat répondent d’une façon ou d’une autre à certains besoins du système économique. Peter Ruhenstroth-Bauer a, en plus, attiré l’attention sur un autre aspect souvent négligé: à savoir que le système
économique et les milieux des affaires dépendent du bon fonctionnement et du bon aménagement du système social, un système qui fournit des services sociaux de bonne qualité et d’un accès facile. Les Etats
membres ont donc, à son avis, une encore plus grande responsabilité pour adapter ces services aux «besoins
locaux».
Un des traits (caractéristiques) principaux des services sociaux est qu’ils se trouvent loin de la production,
mais sont proches de la réalisation des droits fondamentaux et de la cohésion sociale comme cela a été en
particulier souligné par le groupe de travail 1. Il n’y a aucun doute sur le rôle productif des services, mais
il n’y en a pas non plus sur la nécessité de ne pas confondre la société comme «entreprise sociale» avec une
entreprise économique. La «valeur ajoutée» des services sociaux est qu’ils créent un lien direct entre le niveau personnel et le niveau de la société, ce qui les qualifie justement de «social». Le tableau suivant permettra de faire la différence entre les caractéristiques de la production, des services et des services sociaux:
6
Ceci est aussi vrai dans les cas où le service n’est pas acheté par l’usager final ou bien où il n’existe pas de lien direct; la question proprement
dite qui se pose est tout simplement que l’argent nécessaire pour la mise à disposition du service incriminé doit être disponible même si cela ne se réfère qu’aux comptes macro-économiques.
229
Peter Herrmann
LA PRODUCTION ET LES SERVICES
Production
Position à l’intérieur des secteurs et entre les
secteurs de cette «entreprise sociale»
Résultat
Le produit comme marchandise (chose) qui n’est pas
encore réalisée sur le marché
Les instruments d’analyse des besoins
230
7
Les services font le lien: ils
relient la production aux
autres éléments de «l’entreprise économique et sociale»
(comptabilité, publicité etc.)
ou ils réalisent le produit sur
le marché (logistique, publicité, vente)
Services
Services sociaux
Le produit défini par le
système économique est axé
directement sur les besoins
et les souhaits des consommateurs. Le «résultat final»
est défini par le rapport créé
entre le producteur et la
société et/ou le consommateur final
La fourniture est demandée
par l’usager,
Intermédiaire entre la production, le produit et le
marché
• Principalement comme
rapport direct entre le
prestataire et le consommateur final
• soit par la société, qui
définit des besoins d’intégration
• soit par l’individu, qui
exprime le besoin de
soutien ou accuse ce
besoin
• Les conditions sont
déterminées par le secteur
productif en termes de
ressources disponibles et
«besoins» (par ex. la main
d’œuvre qualifiée)
• Une relation avec la
société en général caractérisée par les choix politiques et les attitudes
générales concernant la
compréhension et la mise
en œuvre de certaines
valeurs comme la solidarité etc.
• Des études de marché
commandées par les
producteurs
• Suivant les besoins,
parfois directement
exprimés par l’acheteur
• Parfois défini au niveau
politique, garantissant à
ce moment-là une grande
demande
• Des études de marché
réalisées à l’initiative des
producteurs des marchandises et plaçant les marchandises au centre de
l’intérêt
• Défini au niveau politique
et répondant aux revendications posées au système
politique ou orienté sur
des stratégies et valeurs
politiques
• Défini par l’usager et
répondant directement à
la demande des usagers
(potentiels)
• Par la demande directe
des usagers
• Par la définition politique
des collectivités locales ou
des groupes sociaux
• Par la définition politique
ou orientée sur des
valeurs des groupes
sociaux et politiques
• Par la définition des
groupements d’intérêts
économiques en exprimant indirectement les
«besoins» par des «avis
basés sur des valeurs»
(voir p.ex. le rapport du
groupe de travail 17)
Nous pouvons y lire qu’il a été souligné «que les services sociaux relatifs à l’intérêt général ne remplissent pas seulement les besoins que le
marché ne satisfait pas, mais aussi les besoins que le marché crée lui-même.»
Peter Herrmann
En analysant sur cette base les services sociaux d’intérêt général personnalisés, nous comprenons que, même
si les services ont à voir avec les individus et les rapports entre les individus (et de petits groupes), ils constituent néanmoins des services sociaux dont la portée dépasse largement les «relations personnelles». De par
leur définition, ils sont axés sur les personnes et, par là justement, sur la société dans son ensemble. D’où
la nécessité de les reconnaître comme une mission relevant de la responsabilité de la société, mission qui ne
concerne pas seulement des cas particuliers, mais un grand nombre de personnes.
La modernisation – contexte ou condition cadre?
Les sociétés actuelles ne doivent pas seulement être qualifiées de sociétés de marché, voire de systèmes de
marché libre ou de sociétés capitalistes. Elles sont en même temps des sociétés modernes et qui continuent
à se moderniser. Le défi consiste plutôt à définir ce terme assez vague (de modernisation). Les débats lors
de la conférence ont montré ce qui se cache parfois derrière une évidence trompeuse. Il n’existe pas de consensus de base sur la signification de ce terme bien que, d’après l’opinion générale, la modernisation implique des développements superficiels et des idées relatifs à certains états de faits de la société, indépendamment du fait qu’ils soient souhaités ou pas.
En effet, on peut partir de deux pistes de modernisation qui pourraient être décrites de la manière suivante: 8
• La première piste est axée sur l’appropriation technique et formelle de l’environnement naturel et social
– la rationalisation résultant d’une différenciation progressive. Les rationalités sont dans leur tendance
des constructions mono-causales visant à soumettre à leur calcul unique tous les domaines de la vie.
• A côté de ce modèle prévalant, il existe une autre piste de développement qui peut également être comprise
comme modernisation même si elle suit une toute autre conception. D’après le groupe de travail 3, «Les mots
clefs utilisés pour la modernisation sont, sans que cela ait un caractère de priorité: Accès au droit. Place des
usagers. Place des professionnels. Qualité des services. Qualité de l’environnement. Planification. Cadre général.» Cette interprétation est basée sur les traditions humanistes du siècle des Lumières. La socialisation
progressive de l’individu lui permet de s’épanouir chaque fois plus comme membre de la société. Bref, la rationalisation signifie dans ce cas le contrôle croissant de l’individu sur l’environnement social et matériel.
Ici, le processus de différenciation ne mène pas à la séparation des individus entre eux et de leur environnement. Cette approche correspond aux théories politiques de Tom Marshall dans ses réflexions sur Citizenship and Social Class (Marshall, T.H. and Bottomore, T.; London et altera: Pluto Press 1992). Il a attiré l’attention sur l’élargissement des droits à partir des droits civils jusqu’aux droits politiques et sociaux. Philippe Herzog s’est également référé à l’aspect de l’élargissement des droits lorsqu’il a parlé du rôle des ONG,
notamment des organisations de la Plateforme des ONG européennes du secteur social (Social Platform) dans
le cadre des délibérations sur le Livre vert. Aujourd’hui, leur rôle pourrait également être interprété comme
celui de garantes des droits civils, politiques et sociaux dans leur ensemble.
Ceci nous permet de réfléchir sur la position des services. Sur les deux graphiques suivants, nous avons essayé de représenter les différentes pistes de modernisation et les services en nous basant sur le triangle du
mix social bien connu d’Adalbert Evers (voir Shifts in the Welfare Mix – Introducing a New Approach for the
Study of Transformations in Welfare and Social Policy; in: Evers, A./Wintersberger, H. [Edit.]: Shifts in the Welfare Mix. Their Impact on Work, Social Services and Welfare Policies; Vienna: European Centre for Social Welfare, Training and Research, 1988; 7-30).9
La thèse de départ est que les différents «secteurs» ont différents rôles et fonctions à assumer dans la société, ce qui implique aussi qu’ils échouent dans certaines fonctions. Ils créent donc un besoin pour qu’un
autre secteur vienne compenser ce manque. Cette supposition est cependant basée sur l’idée qu’il existe un
«objectif», voire un «intérêt général», qui pourrait être appelé vaguement «intégration sociale». Ainsi, les
services d’intérêt général, notamment les services sociaux, se trouvent-ils entre les trois points du triangle.
Ils font l’intermédiaire entre eux et créent un lien entre les secteurs respectifs, promouvant par là, d’une
certaine manière, l’intégration sociale (voir le tableau plus haut). Ces services sont cependant, en même
temps, périphériques parce qu’ils représentent ou bien des «services publics», des «services économiques»,
8
9
Cf. pour une vision des choses plus élaborée : Herrmann, P.: Person oriented services and social service providers in comparative and European perspective. Current debates on changes by liberalisation in a perspective of a theory of modernisation; à paraître incessamment.
Même si l’on doit faire remarquer que, au fil du temps, ceci a changé et a aussi été interprété différemment. Dans le présent texte, on ne doit en tout cas le comprendre que comme un point de référence général.
231
Peter Herrmann
des «services informels» ou bien des «services sociaux». En d’autres termes, ils ont une orientation plus ou
moins claire dans l’une ou l’autre direction. Pour cela, ils ne peuvent pas se trouver au centre et assumer
un «rôle d’intermédiaire de leur propre droit».10
Considérant notre sujet, cette piste de modernisation nous confronte à des alternatives erronées entre l’intérêt économique et non économique, entre l’intérêt de l’individu et de la société et entre l’intérêt personnel
et général. Dans le graphique, cette tension est renforcée par le fait que les services soient placés entre les
points extrêmes, et donc entre le secteur informel, le marché et l’Etat.
IC
RV
RV
IC
SE
E
Ètat
E
SE
232
S E RV I C E
marchè
secteur informel
Des problèmes, des contradictions manifestes et des défis politiques surgissent surtout lorsqu’un secteur
prend le dessus, comme, par exemple, dans des sociétés exclusivement «de marché» sans aucune régulation
par l’Etat et/ou par le secteur informel. Dans ces cas-là, les solutions sont bien limitées parce qu’elles ne
contribuent qu’à redistribuer les charges entre les différents secteurs.
Dans la perspective de l’autre piste de modernisation, il y a tout d’abord encore la «tension de base entre les
secteurs». La différence décisive consiste cependant en ce que les services ne sont pas engendrés du seul
fait que l’on relie les points extrêmes du triangle, à savoir le secteur informel, le marché et l’Etat. Le débat
a toutefois clairement mis en évidence
• que le secteur informel tient compte des questions du développement personnel et individuel,
• que le marché fait référence aux produits et à la productivité et, enfin,
• que l’Etat fait référence au développement de la société et de la collectivité locale.
10 Ce
qui est naturellement une contradiction en soi – tout comme l’ensemble de l’approche est caractérisée par des contradictions.
Peter Herrmann
Ètat
E
SE
IC
RV
RV
IC
SE
E
Dèveloppement
social/
communautaire
S E RV I C E
Produit/
productivtè
dèveloppement
personnel/individuel
marchè
secteur informel
D’un côté, nous trouvons encore et toujours les «services spécifiques à un secteur», qu’il s’agisse
• de «services de médiation» ou
• de services étatiques, de services pour le marché ou de services personnels spécifiques.
Mais nous voyons simultanément aussi la tendance à ce que certains services se rapprochent du centre de
l’ensemble de l’«entreprise sociale», autrement dit, si l’on regarde le graphique, se trouvent au centre du
triangle – sans être affectés à aucun des trois angles et, aussi, sans servir de médiateurs entre ceux-ci au
sens strict du mot. Il s’agit du domaine typique dans lequel se trouvent les organisations du «troisième secteur», les «organisations de la société civile» et/ou les «organisations à but non lucratif». Il pourrait s’avérer
que cette perspective déclenche éventuellement la difficulté à pouvoir même choisir l’un de ces termes qui
soulignent encore et toujours respectivement un des aspects spécifiques au secteur. Si l’on participe de ce
qui a été dit ci-dessus, il est parfaitement possible de justifier de tourner le regard sur la prestation de services réelle et de parler d’organisations d’«intérêt général». Les services (sociaux) auxquels nous avons à
faire et qui ne sont pas fournis dans l’un des secteurs traditionnels sont simultanément aussi des services
en faveur du public, de la société dans son ensemble, abstraction faite de leur orientation parfois très particulariste à certains points de vues (par exemple comme il s’agit de services pour les personnes qui souffrent
d’une maladie déterminée). C’est exactement dans ce domaine que les ONG peuvent jouer un rôle particulier en servant simultanément des intérêts spécifiques et généraux et, en même temps, en fournissant des
services dans l’espace public. Par le type de médiation qui leur est propre, ils apparaissent comme des relations sociales à la teneur nouvelle qui vont au-delà d’une péréquation technique. Ce n’est qu’en instaurant
cette nouvelle relation qu’ils servent de façon très spécifique la collectivité et l’intérêt général.
Si l’on se repenche sur la question de la modernisation, cela signifie en particulier que l’on ne peut pas considérer le «streamlining», c.-à-d. un processus de rationalisation dans le sens d’une efficacité économique
étroitement comprise, d’une efficacité bureaucratique ou d’une intuition informelle comme une orientation
suffisante en vertu de laquelle les services d’intérêt général doivent être modernisés. Il y va bien au contraire de l’équilibre sur le plan de la teneur des différentes rationalités qui est engendré en tant que schéma plus
ou moins nouveau de gestion sociétale et sociale, en tant que «gouvernance politique-sociale-économique»
d’une nature particulière. Ici, les questions de la modernisation ne sont pas développées de façon détaillée.
Mais, ce qui doit être clair, c’est le défi que représente, pour les débats ultérieurs au sujet des services d’intérêt général, la volonté de développer une compréhension bien claire de la modernisation. Ceci doit s’effectuer en respectant les principes directeurs suivants:
▷ Elargissement de la participation de tous les membres de la société.
▷ Saisie des différents aspects de l’intégration, en particulier:
– la sécurité matérielle («sociale»),
233
234
Peter Herrmann
– la dimension des droits sociaux et
– la cohésion en tant que moment de solidarité matérielle et de cohésion normative.
▷ La compréhension de la rationalisation en tant que moyen de soutenir le «streamlining», le «mainstreaming», l’efficacité économique et l’effectivité en termes d’administration au lieu d’une fin en soi qui n’est
pas remise en question.
Sur la base d’une telle aide de travail provisoire pour la compréhension de la modernisation, nous pourrions
continuer à rechercher les exigences en ce qui concerne la qualité de services sociaux d’intérêt général.
La qualité – définition des acteurs
De façon générale, la «qualité» est utilisée pour un jugement descriptif, étant entendu que l’on utilise des
critères plus ou moins techniques comme cela est, par exemple, le cas pour les standards ISO, pour lesquels
l’on ne tient pas compte de l’aspect de la teneur de la prestation du service. Or, outre l’évaluation descriptive, il est important de prendre en considération une autre dimension. Nous avons toujours à faire à des
relations. Si l’on qualifie quelque chose de «bon» ou de «mauvais», cela ne se fait toujours que selon un point
de vue déterminé. En d’autres termes, la « qualité» résulte du rapport entre les conditions sociales et matérielles. Cela est apparu clairement à la lumière de la prise de position d’Odile Quintin, avec laquelle elle a
accepté que le critère de référence pour l’évaluation de la qualité (de services) ne puisse pas être le statut
juridique des prestataires ni leur méthode de financement. «C’est une piste de réflexion intéressante, à condition que l’on se penche sur la nature même du service, sur ses missions et ses objectifs, et pas sur le statut de l’entité qui fournit le service, ou sur son mode de financement.»
Quand on parle de la «qualité», il existe une confusion permanente, car on est lié par une approche formelle
– ce qui s’explique par la compréhension limitée de la modernisation en tant que processus de rationalisation
formelle. Si nous acceptons que la modernisation soit quelque chose d’autre qu’une «rationalisation neutre»
dans l’esprit d’une différenciation et d’une fonctionnalité formelles, nous devons aussi définir la qualité en
fonction de «standards non linéaires». Le comportement humain n’obéit pas à des décisions purement rationnelles pour lesquelles l’on peut calculer des avantages individuels immédiats. En outre, il n’est pas possible
de comprendre un «avantage» purement en termes de calculabilité économique. Les nombreuses études de cas
qui ont été présentées lors de la conférence ont montré que les «services d’intérêt général de grande qualité»,
tout particulièrement, sont confrontés à une «indétermination» déterminée de l’être humain et social dans la
mesure où ils interviennent par une action dans différents domaines sociaux et individuels. En particulier le
groupe de travail 1 a mis en exergue, en tant que l’un des points clefs des services sociaux orientés vers l’intérêt général, que «ceux-ci doivent satisfaire les besoins de la société qui ne sont pas satisfaits par le marché»
(rapport du groupe de travail 1). Ceci a, en outre, été mis en évidence par l’allusion au fait que les «services sociaux orientés vers l’intérêt général sont ancrés à l’échelon local et de nature à promouvoir l’engagement de
la société civile (participation de volontaires) mérite d’être reconnu. Ainsi les services sociaux ne sont-ils donc
pas seulement l’instrument de mise en pratique des questions de la politique sociale, mais ils jouent aussi un
rôle sur le plan de la politique de la société» (idem). Et il va de soi que l’on doit prendre en considération les
critères d’évaluation de ce décalage. Kristi Pääsuke a attiré l’attention sur la difficulté inhérente «à la recherche d’instruments de mesure appropriés, car les indicateurs de succès ont des effets qui se font sentir à long
terme (quelquefois dix ans plus tard). Elle a préconisé que les réseaux s’engagent en faveur d’une démarche
commune à tous les niveaux de la société (Etat, régions, communes, organisations non-gouvernementales ...)»
(rapport du groupe de travail 3). Le dernier point, celui de la mention des différents acteurs impliqués, aura de
nouveau de l’importance lorsque, à la prochaine section, nous nous pencherons sur les particularités des services en question. Mais, à cet endroit, il apparaît déjà clairement que la tentative de définition des organismes
responsables ou acteurs doit aller au-delà des critères conventionnels qui ont fait porter le regard sur les différents acteurs et des méthodes de financement définies techniquement et orientées vers le court terme.
En tant qu’autre exemple, nous pouvons citer le rapport de la coopérative sociale italienne (cf. rapport du
groupe de travail 2), où notre attention a été attirée sur le fait qu’«il est difficile pour une entreprise de présenter un bilan social montrant l’impact social de son travail, en raison notamment du manque de critères
généraux sur la qualité des relations sociales». Dans ce cas-là, il est tout particulièrement intéressant, aussi
et surtout, que l’évaluation d’une activité éminemment économique – c’est le cas de toute coopérative – ne
prenne pas en compte uniquement ni même essentiellement les autres moments que cette entreprise ou
cette organisation met en valeur selon le droit de la concurrence. A ce propos, il s’agit surtout de la contribution apportée à la vie sociale, au développement de la collectivité sociale et aux aspects de l’intégration.
Peter Herrmann
Ce n’est que maintenant, pendant la conférence, que non seulement des voix isolées se sont élevées, mais
que de nombreux participants ont pris la parole pour déclarer en toute clarté et à plusieurs reprises que les
services sociaux orientés vers l’intérêt général doivent être vus sous trois angles différents. Il s’agit de services sociaux, dans ce sens qu’ils produisent simultanément différentes prestations au cours d’une seule et
unique action:
▷ sur la base de la religion, de la solidarité ou, aussi, d’échelles de valeurs politiques, ils soutiennent le
«bien-être personnel»;
▷ ils posent des conditions11 en vertu desquelles des individus peuvent participer à la vie sociétale et sociale et, de ce fait, élargir leur «sociabilité» et, enfin,
▷ ils servent à la collectivité politique et à la communauté pour accroître la capacité d’intégration réciproque.
Il devient toujours plus manifeste que, en voyant l’interaction réelle des différents aspects, nous pouvons
élaborer une définition prudente qui indique ce que ces services d’intérêt général sont réellement. Pour cela,
il faut prendre ensemble les trois éléments – une tâche difficile qui dépend aussi et surtout de la disposition
à prendre une décision politique quant à l’ampleur selon laquelle l’«intégration» respective dans la communauté et sa responsabilité doit s’effectuer en ce qui concerne les différents facteurs.
Pour concrétiser plus en détail les services que nous qualifions ici de services sociaux ayant trait aux personnes, l’introduction de la dimension du bien commun signifie que chaque évaluation de la qualité doit répondre à la question de savoir comment ces services contribuent à chacun des trois moments mentionnés
ci-dessus et, de cette manière, jettent un pont entre
▷ la sécurité sociale et
▷ les droits sociaux.
La distinction entre l’intérêt économique et l’intérêt non économique a tendance à détourner de la tâche
principale, à savoir définir le bien commun d’une façon qui aille au-delà d’un MSE qui tourne exclusivement
autour des questions du marché unique. Comme l’a déclaré Theo Langejan, le refus de prendre les décisions
politiques que cela implique a parfois des «conséquences bizarres et même absurdes». Il a donné l’exemple
suivant: «Dans un Etat membre, des catégories déterminées de services et de prestations sociaux ne sont
pas assujetties aux règlements communautaires parce qu’ils sont fournis par les autorités publiques alors
que, dans d’autres Etats membres, elles sont assujetties aux règles du marché unique parce que l’Etat fait
appel à des services intermédiaires pour fournir de tels services».
La spécificité des services sociaux orientés vers l’intérêt général et leurs prestataires
En tant que thèse plus ou moins provocatrice, nous ferons remarquer ici que la spécificité de ces services
réside dans le fait qu’ils ne sont pas spécifiques à différents points de vues. Ils se meuvent entre des frontières floues et ne peuvent pas être définis seuls à l’aide d’une seule et unique qualité. En tant que services
sociaux orientés vers l’intérêt général, ils ne vont pas au-delà des intérêts individuels ou particularistes.
Bien au contraire, leur spécificité est justifiée aussi et surtout par le fait qu’ils échappent à toute tentative
de définition dans un sens strict. Si l’on veut donner une définition positive de la spécificité, on peut sans
aucun doute mentionner leur qualité qui en fait des «traducteurs» et des «intermédiaires» entre différents
secteurs et intérêts sociaux et sociétaux. Ceci inclut qu’ils jouent le rôle d’intermédiaires à différents niveaux de la société. Tandis que d’autres services aussi jouent un tel rôle de traduction et de médiation, il
faut voir ici la spécificité dans le fait qu’ils accomplissent leur rôle en agissant selon le principe dit uno actu de coproduction (principe de co-production de l’action; cf. Le Page). L’exécution proprement dite du service
réunit en elle-même la sphère personnelle, sociale et sociétale et elle sauve les différentes perspectives d’un
système intégré et extrêmement différencié – il convient de citer les principes économiques, bureaucratiques, juridiques, humanistes et à caractère de valeur qu’a la prestation de ces services.
11 On
peut qualifier ceci d’infrastructure sociale même si une telle infrastructure est plus que la prestation de services sociaux d’intérêt général.
235
236
Peter Herrmann
Il serait toutefois erroné de comprendre surtout cela comme un effacement des frontières. Si l’on procède
systématiquement, nous parvenons aux éléments clefs spécifiques ci-après:
▷ ils utilisent une approche complexe,
▷ ils dépassent des frontières entre différents niveaux du processus politique,
▷ ils éradiquent les «partitions classiques» de la différenciation moderne telles que, en particulier, celles
régnant entre l’économie, l’Etat et le secteur informel, et, enfin,
▷ ils intègrent la «bienfaisance» sociale et personnelle en instaurant des dépendances réciproques avantageuses.
Ces services sont des services sociaux parce que – par l’«intégration» de l’individu – ils élargissent la structure sociale et contribuent à «quelque chose de nouveau», à savoir à un système qui est en mesure de donner
des réponses aux questions fondamentales et aux défis de conditions de vie en mutation permanente.
Cette formulation qui paraîtra peut-être abstraite ne signifie rien d’autre que l’on réfléchit sur différents
points concrets qui ont régulièrement été mentionnés dans les groupes de travail, tels que, par exemple
• la prestation des services qui s’appuie sur des échelles de valeurs;
• le développement de concepts qui vont au-delà d’un pur «soutien technique ou d’aides techniques» – tels
que, par exemple, l’intégration de services différents;
• la mobilisation de ressources qui ne font pas partie intégrante du processus économique traditionnel;
• l’élargissement et la sauvegarde de droits sociaux au lieu d’obéir simplement à des normes juridiques et
obligations existantes;
• l’accessibilité indépendamment de besoins spéciaux et de conditions sociales («accessibilité pour tous à
toute heure et à tout endroit»);
• l’application d’une vision économique qui va au-delà de l’évaluation des critères de faisabilité à court
terme et qui les intègre dans un cadre d’évaluation sociétale plus large et prend également en considération, par exemple, les «coûts d’une politique sociale non mise en œuvre» (Fouarge, Didier: Costs of nonsocial policy: towards an economic framework of quality social policies and the costs of not having them.
Report for the European Commission; Brussels 2003; http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/
2003/jan/costofnonsoc_final_en.pdf);
• la réinterprétation de la productivité en tant que question de la productivité sociale (cf. rapport du groupe
de travail 1), du management en tant que management social, etc.
Il convient de souligner que, dans son discours, Odile Quintin a fait référence à beaucoup de ces moments
et a attiré l’attention sur des critères pour les services d’intérêt général tels que, en particulier, la solidarité
et l’accessibilité identique (sur un pied d’égalité) – postulat qui lui a d’ailleurs permis aussi de remettre en
question le bien-fondé de la distinction entre les services économiques et non économiques.
Si l’on jette un coup d’œil en arrière, on constate que la spécificité la plus importante citée pendant la conférence a sans aucun doute été celle faite par Eric Le Page, qui a attiré l’attention sur un aspect apparemment
très traditionnel. Mais, simultanément, l’allusion justement aux droits civiques (citizenship) en particulier
dans le contexte des services sociaux orientés vers l’intérêt général à caractère personnel – que ce soit à
caractère économique ou non économique – est beaucoup «plus moderne» que toute autre revendication au
terme de laquelle la modernisation et le moderne se limitent aux principes de la société de marché. A la lumière de ces exemples, a-t-il fait remarquer, «on voit ainsi s’inscrire progressivement dans la loi, le passage
d’une logique de protection des personnes fragiles à une logique d’aide à un citoyen en difficulté». De concert arec ses autres déclarations au sujet de la «capacité d’agir (activement)» («empowerment»), on peut parfaitement comprendre ceci dans le sens d’un défi lancé à la société pour définir les services sociaux d’intérêt général comme des services en faveur de la société: ils servent aussi à assurer la pérennité de l’ouverture de la société vis-à-vis de ce qui est différent.
Peter Herrmann
Remarques finales
Le but du rapport n’était pas de présenter au lecteur une sorte de procès-verbal, mais de lui donner quelques
suggestions – à partir des expériences faites lors des débats au cours de ces dernières années et de la rencontre entre les expertes et experts de différents domaines pendant une journée et demie. Les progrès qui
ont été faits – en raison de la discussion des thèmes figurant à l’ordre du jour ainsi que lors des discussions
sur les services sociaux en tant que services d’intérêt général – demandent maintenant un certain courage
dans la recherche de solutions nouvelles. A ce propos, le point de départ doit consister à surtout considérer
de tels services dans le contexte de l’entreprise européenne dans son ensemble au lieu de seulement les voir
dans le cadre du respect des règles du marché unique.
La confiance et la franchise sont des valeurs spéciales pour ces nouvelles étapes qui nous attendent.
Pour terminer, qu’il nous soit permis de poser trois questions et défis provocants:
1. Les services sociaux d’intérêt général à caractère personnel et leurs prestataires doivent administrer la
preuve de leur «spécificité». Si l’on étudie les efforts déployés par les prestataires de services pour s’avérer
de «meilleurs prestataires sur le marché», il convient de mettre en doute qu’ils se rapprochent ainsi d’une
solution – que ce soit sous l’angle de leur propre perspective ou de celle des usagers. Pour ces services, il
n’y a pas de marché véritable et les prestataires ne peuvent pas agir comme des acteurs sur le marché, étant
donné que la spécificité exige une responsabilité particulière sur le plan public-social-privé.12
2. Tout Modèle Social Européen doit accepter qu’une «notion d’entreprise fonctionnelle», telle qu’elle est
utilisée généralement dans les arrêts rendus par la Cour de Justice européenne au sujet des services d’intérêt général, ne rende pas obsolète la nécessité de prendre une décision politique. En ce qui concerne
les services (sociaux) d’intérêt général, cela signifie que la notion susmentionnée doit être complétée par
une notion fonctionnelle de ces services. Il est alors décisif de définir tout d’abord l’intérêt général. De
façon générale, il est axé sur la sécurité socio-économique et sociale («droits sociaux»), sur l’intégration
dans la société, sur la capacité d’agir (activement) et sur la cohésion. Ce n’est qu’alors que les services
sociaux peuvent être définis en partant de cet intérêt général.
3. Dans ce contexte, on peut alors demander qui sont réellement les «prestataires» les plus appropriés pour
de tels services. Selon la définition de l’intérêt général, les partisans des «règles de la concurrence» doivent reconnaître qu’il existe d’autres règles et d’autres exigences que seulement celles du meilleur rapport de coûts économique. Comme l’a laissé entrevoir Frank Schulz-Nieswandt, «le sous-système économique [a] une avance de développement en tant qu’espace d’allocation d’économie de marché [...] et domine tout ce qui se passe sous la forme du régime de la concurrence.» Mais, indépendamment de sa
prééminence, ce mécanisme d’allocation n’est qu’un sous-système sociétal – et, comme la présentation
l’a également montré en toute clarté, il peut et devrait, aussi, être contesté en tant que tel.
En tout cas, la complexité de ce thème exige de déterminer la signification et le rôle de la méthode ouverte
de coordination en ce qui concerne les services sociaux d’intérêt général, ce qui n’a pas fait seulement l’objet de discussions au sein du groupe de travail 2. Et, sans aucun doute, si l’on va plus loin, il serait judicieux
d’envisager de répondre à la complexité de la tâche avec une approche d’évaluation qui soit plus appropriée
que jusqu’à présent. Une suggestion émanant aussi de ce groupe de travail, à savoir la création d’une «Fondation européenne, d’un Forum européen ou d’une Académie européenne sur la qualité des services sociaux», est susceptible d’indiquer la bonne direction à ce propos.
12 Ce
qui va bien au-delà du concept, faisant actuellement l’objet de discussions, de la «responsabilité sociale des entreprises» et des «partenariats publics-privés».
237
Thèmes clés
VI. Document de conférence
Thèmes clés à prendre en compte et à examiner de manière plus
approfondie1
[Langue originale: anglais]
Le présent document rend compte des principaux thèmes abordés lors de la session de clôture de la conférence. Outre ces thèmes essentiels, les rapports des groupes de travail et le rapport général de la conférence développent de manière plus détaillée d’importantes pistes de réflexion en prenant également en compte
les opinions divergentes émises au sein des groupes de travail ainsi qu’au cours des sessions plénières.
La conférence a été organisée conjointement par le Ministère fédéral allemand de la famille, des personnes
âgées, des femmes et de la jeunesse, la Plate-forme des ONG européennes du secteur social et l’Observatoire pour le Développement des Services Sociaux en Europe, avec le soutien de la Commission européenne
(DG Emploi et affaires sociales). Elle a réuni des experts des 25 États membres de l’Union européenne, et
notamment des représentants des ministères intéressés et d’autres organismes publics, de la Commission
européenne et d’autres institutions de l’UE, d’ONG nationales et de réseaux européens d’ONG, d’autorités
régionales et locales, ainsi que des universitaires.
Spécificités des services sociaux d’intérêt général
Les services sociaux d’intérêt général font partie intégrante du secteur des «services d’intérêt général» car
ils partagent leurs valeurs de base, fondées sur la reconnaissance des droits fondamentaux, ainsi que leurs
principes généraux tels que: universalité, accessibilité, continuité, qualité, participation des utilisateurs,
prix abordable et transparence.
Néanmoins, les services sociaux d’intérêt général possèdent également des caractéristiques spécifiques qui
les différencient d’autres services d’intérêt général (au sens de la législation de l’Union européenne), telles
que les industries de réseaux.
Les services sociaux d’intérêt général contribuent à la fois au développement de la cohésion sociale et à la
mise en œuvre des droits sociaux des différents utilisateurs, deux objectifs fondamentaux des systèmes de
protection sociale.
Parmi les caractéristiques spécifiques des services sociaux d’intérêt général, citons:
• Ils visent à la mise en œuvre concrète des droits fondamentaux, notamment des droits sociaux, et à la
réalisation de l’égalité des chances, notamment pour les personnes qui rencontrent des obstacles pour
accéder à ces droits et pour les exercer.
• Ils sont basés sur des principes particuliers, à savoir la reconnaissance de l’importance de la dignité humaine, de la solidarité, de la justice sociale, de la cohésion sociale et du bien-être, du capital social, de
l’autonomisation et de la participation des utilisateurs à la conception, à la mise en œuvre et à l’évaluation
des services sociaux.
• Ils répondent à des besoins sociaux et à des déficits sociaux auxquels le marché ne peut faire face de manière satisfaisante ou qui peuvent même être générés par certains structures de marché. Ils représentent, par
conséquent, une prise en charge de responsabilités publiques basées sur le principe de l’intérêt général.
• De ce fait, ils constituent des instruments efficaces pour la mise en œuvre appropriée de politiques publiques dans les domaines de la protection sociale, de la lutte contre la discrimination, de la solidarité et
de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion aux niveaux local, régional, national et européen.
1
Traduction de l’anglais en français: Direction générale de l’interprétation, Commission européenne (SCIC)
239
240
Thèmes clés
Prestation de services sociaux et marché
• Les services sociaux d’intérêt général peuvent être fournis par une variété de prestataires – publics, à
but lucratif, et bénévoles sans but lucratif. Chacun d’entre eux a des côtés forts et des côtés faibles particuliers.
• Un marché de services sociaux de type mixte peut effectivement combiner les avantages particuliers des
différents prestataires de services et garantir en même temps un choix judicieux aux utilisateurs – en
leur laissant, par leur choix, exercer plus activement une influence sur le développement de ce marché
en fonction de leurs besoins et de leurs préférences.
• Une partie considérable des services sociaux d’intérêt général est rendue par des organisations bénévoles d’action sociale sans but lucratif, souvent soutenues par des bénévoles et financées à l’aide de dons.
Ce soutien leur confère un rôle spécifique dans le maintien de la solidarité et la promotion d’une citoyenneté active.
• Basées sur les valeurs mentionnées ci-avant, les organisations bénévoles d’action sociale qui fournissent
des services sociaux offrent souvent des services de façon holistique et visent à sauvegarder les droits
humains, et notamment les droits sociaux, dans le cadre de la prestation de services sociaux et sanitaires.
En militant pour le respect des droits des utilisateurs et en promouvant la participation des utilisateurs,
elles contribuent de manière significative à la démocratie participative.
• Il existe, par conséquent, un lien intrinsèque entre, d’une part, la nature, les principes directeurs et les
modes de fonctionnement des prestataires de services sociaux, et, d’autre part, la qualité des services
offerts – notamment en vue des besoins de l’utilisateur.
• Les coûts des services sociaux d’intérêt général ne peuvent et ne devraient pas être supportés par les
utilisateurs, notamment lorsqu’ils se trouvent dans une situation économique précaire – ce qui implique
nécessairement un financement public et/ou la péréquation des coûts par des systèmes basés sur le principe de solidarité.
Modernisation
Les services sociaux sont confrontés à une mutation persistante et profonde dans les sociétés européennes,
y compris les besoins changeants des utilisateurs des services sociaux, et ceci notamment dans les nouveaux
États membres de l’Union européenne. Il s’agit de changements ayant des effets sur les différentes composantes des systèmes de protection sociale.
Le terme «modernisation» est généralement associé à une réforme basée uniquement ou essentiellement sur
l’hypothèse de la nécessité de réduire leurs coûts afin de garantir la viabilité des finances publiques. Cependant, au lieu de cette approche, un concept de modernisation s’impose qui vise l’objectif de garantir des services sociaux efficaces et de grande qualité et qui accorde la priorité aux besoins des individus ainsi qu’aux
valeurs et objectifs fondamentaux de la société – comme les droits sociaux, la justice sociale, la cohésion
sociale et un développement économique et social équilibré.
Ce concept de la notion de modernisation des services sociaux d’intérêt général implique une modernisation
axée sur la qualité et l’efficacité tant des services sociaux eux-mêmes que de l’environnement public, qui
conditionne ces services et dans lequel ils opèrent.
Qualité
La qualité est essentielle pour améliorer l’efficacité, l’efficience et le degré d’acception par les utilisateurs
et ceux qui couvrent les coûts des services sociaux d’intérêt général. Parmi les caractéristiques indispensables à la qualité figurent: la priorité accordée aux besoins des utilisateurs, la capacité des prestataires de
services de s’adapter aux besoins changeants des utilisateurs, la transparence vis-à-vis des autorités publiques et du public en général, l’existence de possibilités institutionnalisées pour une participation des utilisateurs avec une influence structurée des organisations représentatives des utilisateurs à la définition, au
suivi et à l’évaluation des services sociaux, l’existence de mécanismes de réclamation appropriés, la compétence des professionnels et des volontaires, la continuité qui permet d’établir des relations fortes et de
développer le capital social, et des approches holistiques aux utilisateurs.
Thèmes clés
La qualité dépend largement de l’existence d’un environnement propice créé par les autorités publiques en
termes de législation appropriée, de financement, de possibilités fiscales, de structures, de mesures incitatives en vue d’un engagement institutionnel et personnel, ainsi que d’investissements et de la reconnaissance de performances exemplaires.
L’évaluation de la qualité devrait être basée sur des normes mesurables convenues et être réalisée en utilisant des méthodes d’évaluation objectives, avec la participation des acteurs concernés. Il semble que la nécessité s’impose actuellement de réaliser des progrès dans les domaines de la définition et de la mesure de
la qualité. Il reste toutefois à déterminer comment cela devrait se faire, par qui, et à quel niveau.
Non-concordance entre le cadre communautaire et les services sociaux
Les objectifs et principes sous-jacents du cadre communautaire des services d’intérêt (économique) général
et son langage reflètent une logique basée essentiellement sur des paramètres de performances économiques.
La conférence a démontré que cette logique n’est pas celle des services sociaux d’intérêt général et qu’elle
n’est donc pas entièrement pertinente ou applicable sous cette forme à la réalité des services sociaux dans
l’ensemble de l’Union européenne. Tel est le cas, par exemple, en vue de la distinction entre les services économiques et non économiques ainsi que de la primauté des critères de productivité et de rentabilité.
Ceci pourrait nous amener ultérieurement à conclure que la nécessité s’impose de procéder à une reconnaissance juridique spécifique de la nature particulière du secteur des services sociaux d’intérêt général,
leur donnant une propre identité claire. Sur la base de ces considérations, une application modulée appropriée des règles du marché de la concurrence, conformément aux besoins des utilisateurs et aux aspects de
la qualité, serait beaucoup plus simple et fournirait une plus grande certitude juridique.
Un changement dans le rôle de l’État?
Les rôles relatifs de l’État et d’autres acteurs subissent des modifications considérables, notamment en ce
qui concerne le pouvoir de garantir des droits fondamentaux, la responsabilité de définir les relations entre
les différentes composantes des systèmes de protection sociale et l’obligation de créer l’environnement propice au bon fonctionnement des services sociaux d’intérêt général, y compris leur évaluation. Malgré l’éventail des textes législatifs existants, il existe des tensions nouvelles et non encore résolues, des intérêts divergents et des conflits entre différents niveaux au sein de la société européenne, donc entre les niveaux
local, régional, national et européen.
Ces incertitudes, qui portent sur divers aspects liés à la compétence juridique et aux responsabilités politiques, doivent être abordées et éliminées grâce, en tout premier lieu, à un dialogue constructif auquel doivent participer tous les acteurs concernés.
Une participation pleine et entière de la société civile à la conception future des services sociaux d’intérêt
général en tant que pilier clé du ‘Modèle social européen’ est particulièrement pertinente et doit être garantie par la mise en place d’un dialogue civil structuré avec les autorités publiques responsables à tous les niveaux. Ceci constituerait un exemple de premier plan de l’application concrète de l’article I-46 (relatif à la
démocratie participative) du nouveau «Traité constitutionnel de l’Union européenne».
Participation aux processus de l’Union européenne
Compte tenu des valeurs, des objectifs, de la nature et des méthodes de fonctionnement spécifiques des services sociaux d’intérêt général, il apparaît clairement que le processus d’élaboration de la «communication
sur les services sociaux et de santé dans l’Union européenne» de la Commission européenne doit inclure la
participation et l’engagement continus de tous les acteurs concernés – et notamment des ONG sociales –
sans évidemment restreindre l’autonomie et les responsabilités de la Commission.
Le principe de la démocratie participative dans l’Union européenne signifie également que les acteurs concernés, à savoir, dans ce contexte particulier, les prestataires et utilisateurs de services sociaux, doivent
241
242
Thèmes clés
participer étroitement à tous les processus pertinents de l’Union européenne qui affectent directement ou
indirectement les services sociaux d’intérêt général, ainsi qu’à leur développement futur.
Il s’ensuit que les États membres de l’UE sont tenus de procéder à une vaste consultation de la société civile, au niveau national, en ce qui concerne sa position dans différents processus pertinents dans l’Union
européenne.
Bruxelles, le 6 juillet 2004
Andrea Daberto / Klaudia Resch
Einführende Präsentationen in die drei Arbeitsgruppen/
Introductory presentation in the three working groups/
Présentations introductrices dans les trois groupes de travail
Geschäftsführer, Sozialgenossenschaft OASIS/Cooperativa sociale OASIS, Bozen/Bolzano, Italien /
Referentin für Information und Kommunikation, Föderung des Genosenschaftswesens, Beratung
und Interstützung der Genossenschaften, weibliches Unternehmertum, Bund der Genossenschaften
Südtirols/Lega Provinciale delle Cooperative di Bolzano LEGACOOPBUND, Bozen/Bolzano, Italien
Soziale Genossenschaft
OASIS
OASIS ist eine Soziale
Genossenschaft des Typ b)
die Non-Profit-Organisation
wurde 1990 gegründet
Was ist eine Soziale
Genossenschaft?
ital. Sonderform von Genossenschaft, die „das
allgemeine Interesse der Gemeinschaft“ (nicht
nur der Mitglieder!) verfolgt und
�
�
sozio-sanitäre, kulturelle oder
erziehungsbezogene Dienstleistungen
erbringt (Typ a) oder
verschiedenste Tätigkeiten ausübt, mit dem
Ziel „benachteiligte Personen“ in die
Arbeitswelt zu integrieren (Typ b)
243
244
Soziale Genossenschaften
…sind entstanden aus:
� den Arbeitsgenossenschaften
(Selbsthilfegedanken) und dem Volontariat
(Solidaritätsgedanken)
Wirtschaftliches Handeln +
Solidarität =
Soziale Genossenschaft
Soziale Genossenschaften
…sind sozial orientierte Multi-StakeholderUnternehmen:
� Mitglied werden können die Betroffenen
selber, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter,
Familienangehörige, ehrenamtlich
engagierte Menschen, Interessensverbände
und auch öffentliche Körperschaften
OASIS: Ziel und Zweck
�
�
als unabhängiges Unternehmen aber
in enger Zusammenarbeit mit öffentlichen Einrichtungen Arbeitsplätze für
benachteiligte Personen schaffen
durch individuelle Ausbildungs- und
Arbeitsprojekte die Integration von
Menschen fördern
OASIS – das Unternehmen:
Tätigkeit, Kunden, Umsatz
�
�
�
Tätigkeit: Grafik, verschiedene
Druckmethoden, Stickerei, Mailing Service,
Gärtnerei und Pflege von Grünanlagen
Kunden: ca. 40% der Kunden sind Private,
60% sind öffentliche Einrichtungen
Umsatz: 615.000 Euro, außerdem 479.000
Euro öffentliche Beiträge
OASIS – der soziale Auftrag
�
�
�
OASIS schafft Arbeitsplätze für
Strafentlassene und Menschen mit
Abhängigkeitserkrankungen (Alkohol und
Drogen)
in den 14 Jahren Tätigkeit hat OASIS ca.
180 benachteiligten Personen einen
Arbeitsplatz bieten können
derzeit beschäftigt OASIS 35 benachteiligte
Personen von insgesamt 50 Beschäftigten
(Minimum 30%)
OASIS – die Arbeitsintegration
�
�
�
die individuellen Ausbildungs- und
Integrationsprojekte werden gemeinsam mit den
Betroffenen und den öffentlichen Einrichtungen
definiert und in periodischen Abständen überprüft
bzw. angepasst
die Arbeitsplätze sind Transit- oder
Trainingsarbeitsplätze
die Erfolgsquote liegt bei ca. 15%: viele können ihre
Abhängigkeit nicht ganz überwinden, andere
schaffen den Sprung in den normalen Arbeitsmarkt
nicht. Außerdem gibt es nach wie vor viele
Vorurteile gegenüber den Personengruppen
245
246
OASIS – die soziale Integration
fachliche Ausbildung
soziale Kompetenzen
Selbstwertgefühl
Autonomie
soziale Integration
Arbeitseingliederung
OASIS – die Besonderheiten
Alle ital. Betriebe ab 15 Beschäftigte müssen
Arbeitsintegration leisten, warum also OASIS?
�
�
�
�
Integration ist nicht lästige Pflicht, sondern das
Ziel der Sozialen Genossenschaften – die
Pflichtintegration funktioniert meistens nicht
enge Zusammenarbeit mit Gesundheitswesen
individuelle Betreuung, die nicht auf die
Steigerung der Produktivität abzielt, sondern auf
die Integration
Steigerung des Selbstwertgefühles durch
Förderung der fachlichen und sozialen
Kompetenzen und der finanziellen Autonomie
OASIS – die lokale Verankerung
ist eine Notwendigkeit
Enge Zusammenarbeit mit:
�
�
�
den öffentlichen Diensten (Dienst für
Abhängigkeitserkrankungen,
Psychologischer Dienst, usw.)
der öffentlichen Verwaltung (Arbeitsamt,
Provinz Bozen, Bezirksgemeinschaft, usw.)
anderen privaten Initiativen (Vereine,
Angehörige, Interessensvertretungen, usw.)
dadurch entsteht ein enges Netzwerk
OASIS –Unterstützung durch
die öffentliche Verwaltung
�
�
�
�
Soziale Genossenschaften sind gesetzlich
anerkannte Non-Profit-Organisationen mit
Steuerbegünstigungen
Soziale Genossenschaften werden bezuschusst:
35-40% der Kosten von OASIS werden durch
öffentliche Beiträge gedeckt
die Sozialabgaben für benachteiligte Personen
übernimmt der Staat, die Lohnnebenkosten
betragen 32% weniger als bei anderen Angestellten
Art.5 des 381/1991 sieht vor, dass Aufträge an
Soziale Genossenschaften des Typ b) in
Abweichung der Ausschreibungskriterien vergeben
werden können (wird leider wenig angewandt)
Kritische Anmerkungen (1)
�
�
das Gesetz 381/1991 ist ein gutes
Beispiel für Subsidiarität, weil
Genossenschaften eine starke lokale
Verankerung haben und daher auch
ein Netzwerk aufbauen
die „benachteiligten Personen“ sind
allerdings unzureichend definiert, der
Art. 5 wird wenig angewandt
Kritische Anmerkungen (2)
�
�
�
bei Ausschreibungen sind zwar soziale Kriterien
vorgesehen, für die Gesamtbewertung des
Angebots sind sie aber nicht ausschlaggebend
bei der Auftragsvergabe wird zu wenig Augenmerk
auf die verschiedenen Organisationsstrukturen
(Genossenschaften, Vereine, gewinnorientierte
Unternehmen) und ihre Besonderheiten gelegt
die Reglementierung auf europäischer Ebene birgt
die Gefahr, dass lokale Besonderheiten zu wenig
berücksichtigt werden
247
248
English summary
Advantages of the social cooperatives’ activities for general interest/society
• Project is a good example for subsidiarity by local anchoring and networking.
• High political impact of Italian cooperatives in national law-making process concerning them.
• Social and economic gains for society by decreasing unemployment and increasing social integration.
• Involvement of users by regular provision of information about the company (balance etc.) and by participation in decision-making process.
Challenges and difficulties
• Social criteria are not decisive for the general assessment of an offer concerning awarding of contracts.
• Awarding of contracts does not take into account the different working structures of companies, foundations, for-profit units or cooperatives.
• The term ‘disadvantaged persons’ in the relevant legislation is not defined clearly enough.
• Assessment of quality of social services is difficult – how to assess living quality?
• It is difficult to establish a social balance, with which the company demonstrates the societal impacts of
its work, due to the lack of general criteria for the quality of social relations.
• Equal treatment of social services with other services and network industries not possible.
• A reglementation at European level bears the danger of not taking adequately into account specific local
conditions.
Tania Davies
Tania Davies
Finance Director, CREATE – Portsmouth Housing Association, Portsmouth, United Kingdom
‘Get Real’ with The Portsmouth Foyer
The slide represents the process a young person with high support needs goes through to
access our accommodation and support.
The items in italics are those elements of the
programme consider added value and financed by the European Social Fund.
The young peoples commitment levels are
high. To access the accommodation and support they need to recognise and understand
that we in return require a lot from them.
They are made fully aware that we are there
to assist them sort out the barriers and issues
within their lives and chaotic lifestyles, so
they are better placed to gain employment
and move on into independent living.
The Get Real Programme consists of 15 persons staff carrying out complimentary roles
covering employment advisor, outreach worker, 5 support workers, a basic skills officer, an
inclusion officer, a training officer.
249
250
Tania Davies
The project focuses on multiple barriers to inclusion alongside individual
employment and training needs.
It’s oriented towards a very individual
needs based provision.
We are upfront about the young persons
commitment to moving in to the Foyer
and taking part in the programme. We
are keen to encourage employment and
training needs are recognised and met
through a structured and supported environment.
Being part of the voluntary sector we
are not stigmatised in the same way as
for example Job Centres. We have built
up trust and commitment with the
young people and this leads to greater
honesty and openness.
Financing
In 2000-2002 we ran a project called
WISE widening integrated skills for
employment – the basis on our current
working practice and this project.
No one has a statutory duty to pay for
this holistic provision, but it proves so
successful to support the integration of
young people in education and secured
employment, personal development
and an independent living.
Through this holistic support 66% of
our residents on the programme went
on to secure employment and a further
22% into education. These are fantastic
Tania Davies
results and the independent evaluation recommended this as the way forward. However four years on we
are still operating the same process and funding is still difficult to obtain.
In the last 6 years over 2000 young people have accessed employment through the Employment Access Centre, yet not being a statutory provider means we receive no financial support to help pay for the service.
Not having guaranteed funding leads to a higher turnover of skilled staff you do not wish to lose and consequently to a decrease in quality.
Policy makers now recognise that this approach works, and ‘talk the talk’ but there appears to be no money
to support the work. They also need to recognise that in some cases this provision is better met within the
voluntary sector, and this at reduced costs for the society in the long run and should be supported accordingly. This is one way to help improve the infrastructure of the sector.
Operational
Providing a holistic service is great, but with different funders’ requirements and needs having to separately identify elements within the programme because of regulations is time consuming.
Ensuring that none of the behind the scenes processes affects the clients.
Having the right range of skills to be able to effectively manage the paperwork processes is a different set
from those required involved in front line service delivery.
251
252
Peter Hell
Peter Hell
Referatsleiter Alten-, Behinderten-, Gesundheitshilfe und Hospiz, Caritasverband für die Diözese
Augsburg, Augsburg, Deutschland
„Zivilgesellschaftlicher Mehrwert der von der Caritas
modernisierten Hilfen für Menschen mit Behinderung –
am Beispiel der Offenen Hilfen in der Diözese Augsburg”
A. Hauptaussagen im Überblick
1. Besondere Vorteile für die Gesellschaft durch das Angebot von sozialen Diensten und weitere
Aktivitäten seitens frei-gemeinnütziger Organisationen
• Hilfe zur Selbsthilfe führt zu stärkerer Berücksichtigung der Interessen von Menschen mit Behinderungen, fördert ihre Teilhabe am öffentlichen Leben (Integration) und führt folglich zu Gemeinden, in denen
es ein Mehr an Lebensqualität gibt
• Verbesserte soziale Infrastruktur durch breit gefächertes Netz an Angeboten; Dienste als „Zentren sozialen Geschehens”
• Träger schaffen Arbeitsplätze in der Betreuung
• Offene Hilfen sind nicht auf institutionelles Umfeld beschränkt und somit flexibel und individueller in
ihrem Angebot
• Offene Hilfen sind niederschwellige, leicht zugängliche soziale Dienste auf freiwilliger Basis (ohne Nutzungsverpflichtung oder Vertrag)
• Ambulante soziale Dienste bieten dem primären Netz (Familie, Angehörige, Freunde) Entlastung und
Unterstützung durch psychosoziale Beratung sowie durch aktive Betreuungsangebote
• Träger kann als Lobbyist und „Seismograf” für die Belange und Bedarfe von Menschen mit Behinderung
eintreten
• Frei-gemeinnützige Träger im Sozialbereich verfügen über Expertise und können zu (sozialund gesell
schafts)politischen Fragestellungen beraten
• Information für Betroffene, Angehörige und Fachpersonal bezüglich sozialpolitischer Entwicklungen
• Information der Öffentlichkeit über die Lebenssituation von Menschen mit Behinderung
2. Generelle Schwierigkeiten und Herausforderungen für frei-gemeinnützige Organisationen im
Bereich der sozialen Dienste
• Individualisierung der Gesellschaft und geringeres Solidargefühl führt zu verringertem Schutz der Solidargemeinschaft
• Knapper werdende finanzielle Mittel
• Fehlerhafter Transfer des BSHG in die Lebenswirklichkeit der Menschen mit Behinderung: „ambulant
vor stationär” wird häufig nicht berücksichtigt, da zu starre Sozialleistungssysteme mit starker Förderung der stationären Pflege sowie der Betreuung in Institutionen
• Dominanz der stationären Hilfen entspricht nicht den gewollten gesellschaftlichen und sozialpolitischen
Entwicklungen hin zu stärkerer Selbstbestimmung; persönliches Budget für Nutzer notwendig (von Objekt- zur Subjektförderung)
• Offene Hilfen werden nach wie vor weitgehend als freiwillige Leistungen der Sozialhilfeträger gesehen
• Wenige Leistungserlöse aus der Pflegeversicherung; Kostendeckung nicht möglich
• Belastung durch notwendige hohe finanzielle Eigenleistungen der Träger gefährdet Existenz der Dienste
Peter Hell
B. Auszüge aus dem Vortrag
1. Überblick über die Situation der Behindertenhilfe in Deutschland
1.1 Gesellschaftliche Situation
Kurz möchte ich Ihnen die sozialen Schutzsysteme für Menschen mit Behinderung in Deutschland vorstellen. Dabei ist es aus meiner Sicht unumgänglich zunächst einen Blick auf die gesellschaftliche Situation in
Deutschland zu werfen. Diese ist – wie möglicherweise in anderen Ländern auch – gekennzeichnet von einer seit Längerem voranschreitenden Individualisierung, dem Zurückweichen eines früher vorhandenen
Solidargefühls und natürlich von immer knapper werdenden öffentlichen Geldmittel, insbesondere auch auf
kommunaler Ebene. Kurz gesagt: Der Einzelne, seine Chancen und Risiken, seine Selbstbestimmung aber
auch seine Selbstverantwortung ist – auch was seine eigene finanzielle Leistungskraft betrifft – immer stärker gefragt, der bisherige Schutz der Solidargemeinschaft weicht auf. Für Menschen mit Behinderung, vor
allem mit einer geistigen Behinderung, die nachweislich äußerst schlechte Rahmenbedingungen für eine
ausreichende ideelle und finanzielle Selbstvertretung haben, ist dies eine Tendenz, die zunächst auch Entwicklungschancen, aber auch große Gefährdungen in sich birgt.
1.2 Gesetzliche Rahmenbedingungen
Dennoch sind – bis jetzt – die gesetzlichen Rahmenbedingungen für Menschen mit Behinderungen in
Deutschland noch nie so gut gewesen wie heute. Der Aufnahme des Benachteiligungsverbotes „Niemand
darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden” an prominenter Stelle (Artikel 3, Absatz 3) in das
Grundgesetz im Jahre 1994 folgte im Jahr 2002 das „Gesetz zur Gleichstellung behinderter Menschen”, dem
wiederum einige der deutschen Bundesländer die zur Konkretisierung notwendigen Landesgleichstellungsgesetze folgen ließen. Diese Gesetze sind Ausdruck der politischen Anerkennung des Selbstbestimmungsrechtes der Menschen mit Behinderung und eines veränderten Blickwinkels auf das Phänomen Behinderung, das eben nicht nur aus einer körperlichen Schädigung sondern auch zu einem besonderen Anteil aus
den gesellschaftlichen Rahmenbedingungen für die betroffenen Personen besteht. Auch die soziale Absicherung der Menschen mit Behinderung ist nach wie vor gesetzlich einigermaßen zufrieden stellend geregelt.
Obwohl – was schon lange gefordert wird und sicher unbedingt notwendig wäre – ein eigenständiges Leistungsgesetz für diesen Personenkreis fehlt, können die notwendigsten Hilfen über das neu formulierte Sozialgesetzbuch IX – Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen, ggf. auch das Pflegeversicherungsgesetz und das Bundessozialhilfegesetz (BSHG) abgedeckt werden. Für die Menschen mit einer geistigen
Behinderung ist dabei vor allem das BSHG von Bedeutung. Über dieses Gesetz, das von allen Leistungsempfängern zunächst einmal den Einsatz des eigenen Einkommens und Vermögens bis zu einer relativ niedrigen Grenze hin fordert, werden Leistungen wie Heimunterbringung, Betreuung in einer Beschäftigungswerkstatt für Menschen mit Behinderung oder auch in Einzelfällen die notwendige Assistenz für ein Leben
im eigenen Zuhause aus Steuereinkünften finanziert. Es bildet das Fundament der Hilfen für Menschen mit
Behinderung in Deutschland.
1.3 Fachlicher Standard
Aus fachlicher Sicht wurde die oben skizzierte Entwicklung hin zu einer stärkeren Anerkennung des Selbstbestimmungsrechtes der Menschen mit Behinderung bereits in den vergangenen Jahren mit gefördert und
gefordert. Man ist sich heute im großen und ganzen einig darüber, dass nach Jahren und Jahrzehnten, in
denen man sich in Deutschland vor allem mit Fragen der Förderung, mit therapeutischen Ansätzen und mit
dem Bemühen, Menschen mit geistiger Behinderung möglichst viele Techniken der aktiven Lebensbewältigung zu vermitteln, beschäftigte, es nun – viele sagen schon längst – an der Zeit ist, auf diese Menschen
selbst zu hören, ihre Wünsche und Bedarfe und ihre Potentiale der Selbstbestimmung und Selbstverantwortung in den Vordergrund zu stellen.
1.4 Reale Lebenssituation von Menschen mit geistigen Behinderungen
Aus der bisherigen Skizze der Behindertenhilfe in Deutschland ließe sich vielleicht sagen: „Da ist ja alles
auf einem guten Weg, die Bedingungen nahezu optimal”. Die Realität jedoch sieht leider etwas anders aus.
Hauptursache hierfür ist aus meiner Sicht, dass der Transfer des BSHG – sieht man mal von der eigentlichen Notwendigkeit eines eigenständigen Leistungsgesetzes ab – in die Lebenswirklichkeit der Menschen
mit Behinderung – gelinde gesagt – fehlerhaft ist. Im BSHG wird z.B. gefordert, dass ambulante Hilfen den
stationären Unterstützungen vorzugehen hätten. Bedingt durch die Umsetzung der Finanzierungsvorschrif-
253
254
Peter Hell
ten des Gesetzes ist es jedoch heute noch immer für die Anbieter solcher Leistungen deutlich leichter, stationäre Hilfen zu kreieren, als ambulante und offene Dienste anzubieten, weil für die stationären Angebote
nach wie vor grundsätzlich eine 100%ige Refinanzierung gewährleistet wird, während ambulante Dienste
für Menschen mit Behinderung weitgehend noch als freiwillige Leistungen der Bundesländer und Kommunen gesehen werden, die natürlich in Zeiten finanzieller Probleme ganz schnell dem Rotstift zum Opfer fallen. Dies bedeutet in Zahlen ausgedrückt, dass im Jahr 2002 von insgesamt 202.000 Menschen mit Behinderung, die entsprechende Leistungen nach dem BSHG erhalten haben, lediglich ca. 40.000 in ambulanter
Form unterstützt wurden, also umgekehrt gut 80% der Personen in Heimen untergebracht waren. Trotz vielfältiger Entwicklungen in den Heimen mit weit reichenden Differenzierungen der Wohnangebote muss hierzu gesagt werden, dass diese überwältigende Dominanz der stationären Hilfen nicht den gewollten gesellschaftlichen und sozialpolitischen Entwicklungen hin zu stärkerer Selbstbestimmung auch von Menschen
mit Behinderungen entspricht. Dies verhindert – wir wissen es alle – schon die faktische Existenz der Institution Heim, die – weil sie auf dem Zusammenleben von vielen, manchmal von sehr vielen beruht – in
sich schon größere Zwänge der Beschränkung trägt und tragen muss, als dies in einem selbst aufgebauten
Zuhause, in der eigenen Familie oder auch als Single der Fall ist. Um jedoch diese Lebensformen zu unterstützen bedarf es eigener, offener Angebote, die wir in unserer Diözese Augsburg bereits vor einigen Jahren
aufgebaut haben.
2. Behindertenhilfe der Caritas in der Diözese Augsburg
Der Caritasverband für die Diözese Augsburg ein regionaler Spitzenverband in Deutschland. Dies bedeutet,
dass wir selbst nicht – oder nur mehr in sehr kleinen Bereichen – Träger von sozialen Diensten und Einrichtungen sind. Unsere Aufgabe als Diözesanverband ist vielmehr die Beratung, Vertretung, Information
und Koordination der uns angeschlossenen Träger. Die Offenen Hilfen sind folglich Dienste von Trägern, die
uns als katholischem Wohlfahrtsverband angeschlossen sind. Dennoch hat der Caritasverband einen ganz
erheblichen Teil am Auf- und Ausbau wie auch an der Erhaltung dieser Dienste, wir durch unsere enge gegenseitige Bindung mit den Offenen Hilfen tatsächlich „gemeinsame Sache machen”.
Behindertenhilfe in der Diözese Augsburg
Struktur und Daten
• Ca. 13.500 Menschen mit Behinderung
• Ca. 4.900 Mitarbeitende
• Große Träger der stationären Behindertenhilfe
(7.200 Plätze in Werkstätten für behinderte
Menschen und Heimen)
• Flächendeckendes Netz Offener Hilfen
• Ca. 32% der Hilfen ambulant (2.300 Menschen
mit Behinderung)
Copyright: Caritasverband f. d.
Diözese Augsburg e. V.
3. Offene Hilfen als Säulen unserer Angebote für Menschen mit Behinderung
Offene Hilfen – bei uns Offene Behindertenarbeit genannt – sind Angebote an Menschen mit Behinderung,
die grundsätzlich mobil arbeiten. Dies bedeutet, dass die betroffenen Personen in unsere Büroräume kommen können, wir sie natürlich auch in ihrer Wohnung besuchen und wir mit unseren Angeboten nicht auf
das eigene institutionelle Umfeld beschränkt sind, sondern uns auch im gesamten regionalen Aufgabengebiet bewegen. Im Gegensatz zu teilstationären und stationären Hilfen sind die diesbezüglichen Angebote
dabei grundsätzlich offen, d.h. dass es keine Nutzungsverpflichtung und in weiten Teilen auch keine vertragliche Bindung zwischen dem Nutzer und dem Anbieter gibt. Selbstverständlich beruhen sie auf absolut
Peter Hell
freiwilliger Basis. Der Charakter der Angebote ist also niederschwellig und deinstitutionalisiert. Begonnen
haben wir mit dieser Form der Behindertenhilfe am Anfang der 80er Jahre und haben bis Anfang der 90er
Jahre ein flächendeckendes Netz schaffen können, das auch bis heute noch Bestand hat. Flächendeckend
bedeutet in diesem Zusammenhang, dass innerhalb der Diözese Augsburg in jedem Landkreis bzw. in jeder
kreisfreien Stadt ein Dienst tätig ist.
Aufgaben der Offenen Hilfen
•
•
•
•
•
•
•
•
Psychosoziale Beratung
Sozialrechtliche Unterstützung
Entlastung und Stützung des primären Netzes
Partizipation, Kontaktmöglichkeiten und
Freizeitgestaltung
Gruppenarbeit
Beratung und Begleitung Freiwilliger
Information und Beratung der Bürger und
kommunaler Gremien
Interessensvertretung
4. Kooperation und Vernetzung
Die der Offenen Hilfen sind sehr auf eine vernetzte Arbeitsweise und die Kooperation mit „anderen” ausgelegt. Dadurch wird ein solcher Dienst zum einen selbst zum Kern einer Drehscheibe sozialen Geschehens,
zum anderen wird er aktiver Teil des gesamten Angebotsspektrums in seiner Kommune. Besonders bedeutsame Kooperationsfelder möchte ich nun im folgenden etwas näher beleuchten.
4.1 Zusammenarbeit mit Selbsthilfe
Die Selbsthilfe hat in Deutschland in den letzten Jahren zunehmend an politischer Schlagkraft und Kompetenz und damit an allgemein gesellschaftlicher Bedeutung gewonnen. Da sind wir auf einem ganz guten
Weg, den unsere Dienste schon mit ihrer Entstehung, angelegt in ihren Konzeptionen, begonnen haben.
Hauptaugenmerk der professionellen Angebote muss dabei sein, solche Selbsthilfepotentiale, dort, wo sie
noch nicht oder nicht ausreichend zusammengeführt sind, zu initiieren, danach diese engagierten Personen
zu begleiten und zu unterstützen, damit sie selbst ihren Weg gehen. Bedeutsam hierbei ist, dass bei einer
derartigen Kooperation die Verantwortungen und Kompetenzen der jeweiligen Partner klar heraus gebildet
und eingehalten werden, denn im Vordergrund muss immer die „Stimme der Selbsthilfe” stehen. Durch diese Zusammenarbeit sind recht erfolgreiche Formen der Partizipation in den Kommunen entstanden.
4.2 Zusammenarbeit mit weiteren sozialen Diensten und Einrichtungen
Die recht knappe Ausstattung unserer Dienste erlaubte es nicht, sämtliche Dienstleistungen und Angebote,
die Menschen mit Behinderungen benötigen, selbst zu erbringen. Aber dies ist auch nicht die Zielrichtung,
mit der diese Offenen Hilfen geleistet werden sollen. Vielmehr soll der Dienst auch als eine Art „Makler”
für die Menschen mit Behinderungen auftreten, der die nicht von ihm selbst zu erbringenden Leistungen
vermittelt. Dazu ist eine kontinuierliche Zusammenarbeit und Kooperation mit den weiteren sozialen Diensten und Einrichtungen der Region erforderlich. Durch die enge Zusammenarbeit gelingt es auch weitaus
besser, in behinderten- und sozialpolitischen Fragestellungen gemeinsam und damit schlagkräftiger als zusätzlicher Lobbyist (neben der Selbsthilfe) für die Belange der Menschen mit Behinderung einzutreten. Darüber hinaus haben die Offenen Hilfen auch die Funktion eines „Seismografen” bezüglich der Bedarfe von
Menschen mit Behinderungen. Sie erfahren oft frühzeitig von Versorgungslöchern und können durch die
Kooperation mit anderen Dienstleistungserbringern und der Politik zumindest für ein Bekanntwerden die-
255
256
Peter Hell
ser Probleme sorgen, wenn auch in der heutigen Situation bei weitem nicht immer für sachgerechte Abhilfe gesorgt werden kann.
4.3 Zusammenarbeit mit kommunalen Behörden und Gremien
Dieses Eintreten für verbesserte Lebenssituationen und eine noch stärkere Integration von Menschen mit
Behinderung bedingt auch eine gute und vertrauensvolle Zusammenarbeit mit den kommunalen Behörden
und Gremien. Unsere Dienste werden zwischenzeitlich aufgrund ihrer Kompetenz von den Behörden z.B. in
Fragen des barrierefreien Bauens oder auch bei der Formulierung kommunaler Behindertenpläne immer
stärker angefragt. Auch von den politischen Gremien wie Stadtrat und Kreistag werden die Offenen Hilfen
als Ansprechpartner immer häufiger in Anspruch genommen. Durch diese Zusammenarbeit gelingt es den
Diensten, ihren Teil zu einer Verbesserung der sozialen Infrastruktur in den Landkreisen und Gemeinden
beizutragen.
5. Komplementäre Unterstützungsformen
Der Caritasverband für die Diözese Augsburg ist selbst nicht Träger der Offenen Hilfen. Dadurch haben wir
auch die Möglichkeit, komplementäre Unterstützungen zu geben.
5.1 Information, Beratung und Koordination der Dienste durch den Diözesancaritasverband
Wir bieten den Offenen Hilfen für Menschen mit Behinderung in unserer Diözese verschiedene, regelmäßige Koordinations- und Informationsgremien an. Bei regelmäßigen Treffen mit den Leitern der Dienste bzw.
mit den Trägern der Offenen Hilfen erhalten die Personen abgestimmte Informationen über die neuesten
gesetzlichen und sozialpolitischen Entwicklungen, werden Einzelfragen der Offenen Hilfen auch mit der
Methode der kollegialen Beratung besprochen und gemeinsame Aktivitäten geplant. Durch diese Zusammenarbeit können wir koordinierte Vorgehensweisen abstimmen, für einen aktuellen Informationsfluss sorgen und eine hohe Qualität auf fachlicher Ebene sichern.
5.2 Überregionale Angebote für Selbsthilfegruppen
Bereits seit 16 Jahren bieten wir für die Selbsthilfegruppen in unserer Diözese gemeinsame, überregionale
Treffen an. Dabei wird immer eine für Menschen mit Behinderung oder für die Selbsthilfegruppen besonders wichtige Thematik heraus gegriffen. Die Tagungsinhalte variieren also von der Information über z. B.
Gleichstellungsgesetzgebung, bis hin zum Austausch mit Politikern oder Fragen der Öffentlichkeitsarbeit
von Selbsthilfegruppen. Bei den gut besuchten Treffen ist aber auch immer genügend Zeit zum gegenseitigen Austausch gegeben. In den 16 Jahren dürften wir mit diesem Angebot ca. 700 Aktive in Selbsthilfegruppen erreicht haben. Darüber hinaus bieten wir einmal jährlich Fortbildungen für Verantwortliche in Selbsthilfegruppen an, deren Themen von der Gestaltung von Gruppenabenden, über Freizeitgestaltung bis hin
zur Lobbyarbeit von Selbsthilfegruppen reichen.
5.3 Überregionale Angebote für Angehörige
Relativ neu hingegen ist die überregionale Plattform zum Austausch von Angehörigen, die wir erstmals im
Jahr 2003 angeboten haben. Angehörige sind, gerade auch bei dem Personenkreis der Menschen mit geistigen Behinderungen eine äußerst bedeutsame Gruppe, die wir ansprechen möchten. Aus diesen Treffen hat
sich mittlerweile eine so genannte Arbeitsgemeinschaft heraus gebildet, die selbständig agiert und von uns
weiterhin unterstützt wird. Auch bei diesem Gremium geht es in erster Linie um Information über sozialund behindertenpolitische Entwicklungen und um die Abstimmung gemeinsamen Vorgehens.
5.4 Koordinierte Methoden der gesellschaftlichen Information und Interessensvertretung
Aus den regelmäßigen Arbeitstreffen für die Offenen Hilfen sind in den letzten 10 Jahren – über deren sonstige Inhalte hinaus – zahlreiche gemeinsame Aktivitäten der gesellschaftlichen Information über die Lebenssituationen von Menschen mit Behinderung und der Interessensvertretung entstanden. Erstes Beispiel hierfür ist die HOPPLA, unsere gemeinsame herausgegebene Zeitschrift der Offenen Behindertenarbeit. Mit jeweils einem aktuellen Fachteil und einem Teil zum Bericht über die Aktivitäten auf regionaler Ebene
erreichen wir mit dieser Zeitschrift drei Mal jährlich ca. 1.200 Personen und Institutionen. Weitere Beispiele sind unsere Veranstaltungen zum Europäischen Jahr der Menschen mit Behinderung im Jahr 2003, mit
Peter Hell
denen wir an 10 verschiedenen Orten in unserer Diözese gut 3.000 Bürgerinnen und Bürger erreichen konnten oder eine große Demonstration zur Forderung nach einem Gleichstellungsgesetz auf Landesebene.
Durch diese koordinierte Form der Öffentlichkeitsarbeit und Interessensvertretung können wir Ressourcen
vor Ort sparen und durch Zusammenarbeit optimierte Methoden und Formen entwickeln.
6. Die Finanzierung der Offenen Hilfen
Die Finanzierung der Offenen Hilfen ist in Deutschland äußerst unterschiedlich. Für das Bundesland Bayern
gilt: Die offenen Hilfen werden nach wie vor weitgehend als freiwillige Leistungen der Sozialhilfeträger, also der Landkreise und kreisfreien Städte gesehen. Eine Besonderheit ist hier, dass wir auch Zuschüsse vom
Freistaat Bayern erhalten, die diese Hilfen erst ermöglicht haben, die allerdings ebenso wie die Zuschüsse
der jeweiligen Kommunen zu gering sind, die notwendigen Ausgaben abzudecken. Selbst durch die Beiträge der Menschen mit Behinderungen (z.B. bei von uns organisierten Urlaubsfahrten) und durch die wenigen
Leistungserlöse, die die Offenen Hilfen z.B. für den Familienentlastenden Dienst aus der Pflegeversicherung
erhalten, ist eine Kostendeckung nicht möglich. Dies bedeutet, dass immer und in jedem Fall eine sehr hohe Eigenleistung der Träger der Offenen Hilfen notwendig ist, die in der Diözese Augsburg im Jahr 2002
zwischen 15.000,-- und 105.00,-- � gelegen haben. Die caritativen Träger leisten somit – neben ihrem fachlichen und ideellem Engagement – jedes Jahr erhebliche Summen, um Dienste zu ermöglichen, die eindeutig
dem Wohl der Menschen mit Behinderung, aber auch dem Wohl der jeweiligen Gemeinwesen dienen. Diese
Belastung wird nicht mehr dauerhaft möglich sein, so dass, wenn die Offenen Hilfen erhalten werden sollen, dringend ein tragfähiges Finanzierungssystem notwendig wird.
Die Finanzierung der Offenen Hilfen
•
•
•
•
•
Zuschuss Freistaat Bayern
Zuschuss jeweilige Kommune
Beiträge der Menschen mit Behinderung
Leistungserlöse
Eigenmittel der caritativen Träger
7. Schlussbemerkungen
Lassen Sie mich noch einige Bemerkungen machen, welche die Bedeutung der Offenen Hilfen für die Menschen mit Behinderung selbst, die Bedeutung für das Gemeinwesen und die notwendigen Rahmenbedingungen für das Knüpfen eines tragfähigen entsprechenden Netzes zusammenfassen.
7.1 Offene Hilfen als Schlüssel zu einem selbstbestimmten Leben
Menschen mit Behinderung haben ein Recht auf ein selbstbestimmtes und selbstverantwortetes Leben. Einige von ihnen benötigen dabei keine Hilfe, manche nur wenige Hilfen, wieder andere benötigen mehr Unterstützung. Diese Assistenzleistungen werden von den Offenen Hilfen dort erbracht, wo die Menschen mit
Behinderung in ihrer Mehrzahl leben möchten, in ihrem originären, selbst gewählten und aufgebauten Umfeld, in ihrer Gemeinde in ihrer Heimat. Sie sind daher der Schlüssel zu einem selbstbestimmten Leben von
Menschen mit Behinderung.
257
258
Peter Hell
7.2 Offene Hilfen als Unterstützung einer solidarischen Bürgergesellschaft
Die Offenen Hilfen leisten zahlreiche Beiträge zu einer verbesserten sozialen Infrastruktur, zu lebenswerteren Gemeinden und geben Bürgern die Möglichkeit, sich für ihr eigenes soziales Umfeld zu engagieren.
Diese Beiträge drücken sich besonders konkret in der Begleitung von Freiwilligen, in der Kooperation mit
anderen sozialen Dienstleistungsunternehmen und in der Zusammenarbeit mit den örtlichen Behörden und
politischen Gremien aus. Insgesamt gesehen aber ist der Beitrag zu einer solidarischen Bürgergesellschaft
wohl darum besonders groß, weil Offene Hilfen es ermöglichen, Menschen mit Behinderung in unseren Gemeinden mit zu leben, und damit unser Leben vielfältiger und bunter zu machen.
7.3 Notwendige Bedingungen für einen sachgerechten Ausbau
Die Offenen Hilfen in Deutschland befinden sich in großen finanziellen Schwierigkeiten. Es besteht die Gefahr, dass diese Unterstützungssysteme auf breiter Fläche weg brechen. Die Ursache hierfür liegt vor allem
in den starren Sozialleistungssystemen in Deutschland, in den noch immer zu stark auf institutionelle Förderung gesetzt wird, was wiederum andere Hilfearten (z.B. den stationären Bereich) begünstigt. Es ist deshalb notwendig, dass in der Behindertenhilfe in Deutschland – wie anderswo schon geschehen oder ebenfalls noch nötig – viel stärker auf die finanzielle Ausstattung des Subjekts, des Menschen mit Behinderung
gesetzt wird. Dieser Weg wird durch die neueste Gesetzgebung in Form der Ermöglichung von persönlichen
Budgets eingeschlagen. Entscheiden jedoch ist, wie die entsprechende Sozialgesetzgebung beim Bürger mit
Behinderung ankommt, was daraus entsteht.
Peter Hell
English summary
„The added value Caritas as a civil society organisation offers in view of the general interest via its modernised form of support for people with disabilities – an illustration focusing on community care/open-door
provisions in the Diocese of Augsburg”
Main statements in brief
1. Specific advantages or added value for society due to the provision of social services by NGOs
• Support towards independent living leads to stronger consideration of interests of persons with special
needs, promotes their social integration and finally leads to more liveable communities
• Improved social infrastructure due to broad net of services; services as “centres of social life”
• Job creation in the field of caring
• Community care/open-door provisions (“Offene Hilfen”) are not confined to an institutional environment
and therefore able to offer flexible and individual services
• Easy accessibility to service and on voluntary basis (no obligations, no contracts)
• Support of families, relatives and friends through psycho-social counselling and active assistance in care
• NGOs as lobbyist (advocacy role) and as “seismograph” for the interests and the needs of persons with
special needs
• Provision of expert opinion and advice for political questions by social NGOs
• Social NGOs provide information for the users, their families and qualified personnel concerning sociopolitical developments
• They also inform the public about the living situation of persons with special needs
2. General difficulties and challenges for social NGOs in the field of social services
• Individualisation of society and decline in solidarity leads to decrease in protection by the persons under
social insurance schemes
• Scarcer funds
• Deficient transfer of Federal Social Assistance Act (Bundessozialhilfegesetz/BSHG) into the living conditions of persons with special needs: the principle “ambulatory care previous and prior to institutional
care” is often neglected due to rigid social service systems with strong emphasise on institutional support
• Predominance of institutional care is not in accordance with the required social and socio-political developments to stronger self-determination; personal budget for user is necessary (shift from object-oriented to subject-oriented support)
• Community care/open-door provisions (“Offene Hilfen”) are still considered as voluntary benefits of social service providers
• Few financial revenues from long-term care insurance; cost recovery not possible
• High costs of services on own account of social NGOs endanger existence of services
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Vítor Melícias Lopes
Président, União das Misericórdias Portuguesas (UMP), Lisbonne, Portugal
Conscient d’être dans un forum de réflexion ou tout ce qu’on dit n’est pas nécessairement une proposition
déjà parfaitement élaborée, j’ose laisser tomber sur la table deux ou trois idées simples qui, étant déjà courantes parmi quelques-uns de nous, peuvent sonner étranges, irréalisables, pour d’autres.
C’est intentionnel. On veut de la réflexion. Pas nécessairement recevoir l’accord ou l’acceptation.
CULTURE DE LA SOLIDARITÉ – Sans préoccupation d’épuiser la matière ou les arguments, mais plutôt
partageant convictions acquises par la pratique de quarante ans, l’essentiel de mon apport à la réflexion qui
nous engage ici aujourd’hui peut être résumée comme ça:
Au delà du respect qui nous doivent mériter les différentes traditions historiques et leurs fondements philosophiques, religieux ou de nécessité pratique, les stratégies, soit des États que de l’Union, doivent se baser
sur la reconnaissance, politique et administrative, de l’importance réel du secteur social et de ses missions
d’intérêt général, soit à caractère social qu’à caractère économique qu’il réalise, mais, surtout, sur la reconnaissance de que, en tant que forme de participation citoyenne, les organisations du tiers secteur déroulent
une mission de pédagogie et de culture de la solidarité indispensables au développement humain dans la
vrai sens (même technique) du mot.
En bref: pour que la société humaine et le modèle social européen soient vraiment humains il faut, surtout
à l’égard des services sociaux à caractère social et humanitaire d’intérêt général, accorder la première place
(selon les principes et raisons de solidarité et de subsidiarité) aux institutions du 3 ème secteur, en réglant,
favorisant et promouvant sa participation à l’organisation de services d’intérêt général.
Et encore: que cette participation, (je répète: réglée, transparente, promue) soit pas seulement reconnue par
des déclarations politiques et idéologiques mais mise en pratique a travers des instruments, politique et juridiquement efficaces, comme des Pactes, des Protocoles de Coopération qui engagent l’État et la S.C.O. (société civile organisée) garantissant la priorité qu’on doit accorder à cette forme de participation et aux principes qui la régissent.
Il est vrai que dans une société pluraliste et participative, la bonne gouvernance doit favoriser que les services
sociaux d’intérêt général soient organisés aussi bien par le secteur publique que par le secteur privé et, de
plus en plus, par le secteur social, selon une égalité équitable d’opportunités, qui respecte de façon inéquivoque les spécificités de chacun des trois secteurs en fonction de leurs objectives, nature et tradition historique.
Prenons comme exemple des spécificités le FINANCEMENT:
Les services sociaux d’intérêt général organisés et fournis par les entreprises ou autres organisations du
secteur privé, lucratif, en fonction de leur RSE, devraient être financées par les opérateurs fournisseurs,
mais bénéficiant des droits, exonérations fiscales ou incitations semblables, inclusive contributions spécifiques à la nature social de l’activité.
Quand organisés et fournis par le secteur public ils seraient normalement financés par le budget public,
éventuellement avec l’aide de cofinancement communautaire.
Les services d’intérêt général du secteur social constituent depuis toujours un terrain privilégié pour le financement solidaire, quoique, en fonction des principes de la subsidiarité et de la proportionnalité, il soit
légitime, et parfois nécessaire, que ce financement soit complété par une participation du budget public ou
par l’octroi de droits spécifiques, des exemptions, ou des contributions complémentaires aussi bien que d’un
traitement favorable des revenus de ses activités d’économie sociale.
De toute façon, et tenant compte des différences des solutions dans les États membres, je pense qu’il nous
faudrait faire un effort pour encourager et privilégier des formes de financement solidaire comme les loteries, les jeux sociaux ou solidaires, les dons de solidarité, etc.
Surtout parce que le financement solidaire correspond au sens de responsabilité sociale et de participation communautaire, qu’il faut récupérer dans nos sociétés où il y a encore cette idée d’accomplir les devoirs propres en
cotisant le transfert à l’État ou à des compagnies d’assurances les responsabilités de chacun vers le tout.
Avec ce même esprit on devrait maintenir un statut favorable des institutions du tiers secteur qui existent
et opèrent pour la protection sociale, comme les mutuelles de protection sociale, les coopératives sociales,
les fondations, les Miséricordes, et leurs caisses d’épargnes, assurances sociales, etc., évidemment sauvegardant le fonctionnement du marché intérieur, et les règles de concurrence pour les activités d’expression
économique, mais traitant le résultat de ces activités économiques comme produit sociale, qu’il est, et pas
du tout comme produit lucratif appropriable, qu’il n’en est pas.
Étant donné la fonction de caractère exclusivement social qu’elles exercent pour concrétiser le principe de
solidarité, même leurs activités économiques (caisses d’épargnes, crédit populaire, mutuelles, pharmacies
sociales, etc.) doivent être traitées comme formes solidaires de promouvoir la solidarité et de trouver des
moyens de financement, au moins partiel, des services sociaux d’intérêt général qu’ils gèrent.
Les modalités de financement solidaire doivent aussi être utilisées pour sauvegarder et promouvoir la nature et fonction solidaires de ce genre d’activités et institutions.
Si, par exemple, on réussit à avoir une loterie de l’Union Européenne, je pense qu’elle ne devrait pas servir pour supporter des charges du budget communautaire, mais elle devrait maintenir la nature, finalité et
l’image des jeux sociaux en tant que formes de financement de la solidarité, de façon que les résultats
financiers de cette loterie devraient être affectées, exclusivement ou en priorité, à des activités et services
sociaux d’intérêt général.
ÉVALUATION – C’est un des facteurs les plus importants et indispensables pour la garantie de qualité, universalité et continuité des services sociaux.
Dans l’esprit de bonne gouvernance, réalisée en partage par l’État et la société civile organisée, l’évaluation
soit elle horizontale ou sectorielle, doit être multidimensionnelle et, d’autre part, engager toutes les parties
concernées (utilisateurs, autorités, partenaires sociaux) mais surtout inclure la participation directe des opérateurs sociaux.
Nous sommes (dans mon pays, le Portugal) très satisfaits des expériences concrètes de ce que nous appelons «parcerias inspectivas», c’est-à-dire l’évaluation et même l’inspection faite ensemble par les services
publiques et par des représentants des secteurs dans les termes du principe de participation consacré par
le Pacte de Coopération signé entre l’État et la S.C.O..
Un autre aspect qui prend acuité pour l’évaluation c’est la normalisation de la collecte de données. Il nous
faudrait trouver des formes pratiques de coopération et d’entraide pour améliorer la finalité et la disponibilité de données concernant la quantité et qualité des services sociaux mais il nous faut aussi briser les résistances aux évaluations, soit elles hétéro (c’est-à-dire une évaluation par un tiers), auto ou faites en partenariat et avec la participation des utilisateurs.
CHOIX d’ACTIVITÉ – Outre la liberté de choix de fournisseur (publique, social, privé) qui doit être assurée aux utilisateurs, et la «libéralisation» en cours en ouvrant au secteur lucratif les services d’intérêt général traditionnellement réservés à l’État ou au secteur social, je pense que la reconnaissance due à la valeur
du rôle de solidarité et subsidiarité recommande qu’on favorise la participation directe de la communauté a
travers des services sociaux d’entraide, de voisinage, de bénévolat, de défense de l’environnement, etc. en
donnant la priorité la liberté de choix des activités sociales, soit elles économiques ou pas, par des organisations de la société civile humanitaire, solidaire et associative.
TRANSPARENCE – Finalement, un mot sur la transparence. Essentielle même pour garantir l’éthique de la
concurrence et de la qualité des services, elle est l’âme même du secteur social, dont la règle mère est la gestion
démocratique, «un pour tous, tous pour un», avec tant de possibilités institutionnelles de contrôle intérieur.
Sans doute, solidarité et transparence sont la force intérieure des services sociaux d’intérêt général et de
la crédibilité qu’ils méritent.
Merci.
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English summary
The social/not-for profit sector distinguishes itself from other sectors in the market/private or state/public sphere with regard to its particular aims, potentials, and resources in organising and providing services
of general interest, be they of economic or non-economic nature.
Social and health service providers from the field of social economy have to guarantee universal access, continuity of service provision, quality as well as affordable services.
In countries such as Portugal – where social NGOs/civil society organisations of the social and health sector play an important role in providing social assistance and social services, including social housing – the
co-operation with public authorities at the national, regional and local level based on rules and agreements
has to be considered as an impeachable instrument in order to exercise the co-responsibility in partnership
(e.g. based on the so-called “Co-operation Pact for Solidarity” in Portugal) according to principles of service
provision based on primary law (of the social NGOs), of independence and autonomy and of participation
(of the users and citizens concerned). Starting from this assumption/concept will affect the approach of acknowledging specific characteristics of social services with regard to financing, choice of activities, service
provision assessment and quality evaluation in partnership, transparency, etc..
Let me mention and shortly elaborate on five central topics of the introductory presentation in order to fuel the debate:
a) “Culture of solidarity”: The not-for-profit sector in the fields of social and health affairs and its objectives related to/orientation towards the general interest need a legal and political recognition in order to
function/develop (effectively). Civil society organisations realise a “pedagogical mission” and a “culture
of solidarity” indispensable for the human and societal development. In order to implement a European
Social Model “with a human face”, the participation of third sector associations in organising and providing services of general interest has to be regulated, favoured and promoted and put into practice by falling back on effective political and legal instruments.
b) Specific characteristics of financing: Specific regulations, tax exemptions or similar incentives, including ear-marked social contributions or revenues dedicated to a social purpose (e.g. of lotteries), should
be available (in national legislation) for social NGOs. Services of general interest in the social in health
field constitute a privileged “object” for mechanisms of solidarity financing, also reflecting the societal
responsibility for these services. Legislation based on the idea of “public utility”/”general interest”
should guarantee a specific legal status for third sector organisations, be they mutual benefit societies,
co-operatives, associations, foundations, misericórdias, etc.. They all contribute to the functioning of the
internal market and they respect the competition law for economic activities, but consider and treat the
result of their economic activities as “social product”, not allowing them to distribute the profits amongst
the shareholders (but obliging them to reinvest them to the benefit of the social activities of the organisation).
c) Evaluation: Service evaluation is one crucial element in order to guarantee the quality, universality and
continuity of social services. Portugal has good experiences by applying a model of “partnership evaluation” (“parcerias inspectivas”), involving state and NGO representatives, as fixed in the “Co-operation
Pact for Solidarity” which has been signed by the State and social economy organisations.
d) Choice of activity: Users have to be guaranteed a free choice of the service provider. If one acknowledges the values of solidarity and subsidiarity, one also has to favour the direct participation of communities, groups, individuals at the local level (including community services, voluntary work) and leave the
choice of activity to civil society organisations in the social and health field.
e) Transparency: Transparency and solidarity are, without any doubt, the driving internal force of social
services of general interest and of the credibility they deserve.
Kristi Pääsuke
Kristi Pääsuke
Project manager, Caritas Estonia, Tallinn
Good afternoon,
My name is Kristi Pääsuke and I represent Caritas Estonia.
In the documents that I received in order to prepare for this conference and my presentation, there is much
talk, among other things, about improving the quality of social services and thereby enhancing societal cohesion and inclusion. To turn this idea around a little bit I would like to address the matter of cohesion from
another perspective. Namely,
Improving cohesion not only in society at large, but also within the circle of social service providers. What I mean here is – cooperation on all levels of provision: state, local governments, social NGOs, private providers, and EU.
That would be good for five major improvements in the quality of service:
1. improving access and visibility
2. improving transparency
3. information exchange
4. universality
5. and continuity
In addition, a cohesive network and cooperation among service providers would also be a guarantee, to a
certain extent at least, of monitoring and evaluation of social services. The network would behave as a certain control mechanism of quality, which has been one of the big questions in the discussions on social services of general interest in Europe.
Client satisfaction is hard to measure, unless we talk, for instance, about reinsertion into the labour market.
In preventive work, however, and especially when working with risk-children, the indicators of success
might not appear until 10 years. But such a network mechanism would at least give the opportunity to follow the person’s progress, which would also indicate the quality and efficiency of the service.
What are the obstacles for establishing such a network in Estonia?
I could bring out a few factors here, like political preferences, lack of information, competition, but since my
time here is limited, I will elaborate on the most important one, and the one that everything eventually boils
down to – money.
Many providers of social services are non-governmental, non-profit organisations, and many or I could even
say most of them work project-based.
Then I would like to point to:
The problems of project-based working: and how they affect quality of services and networking in a negative manner.
One of the first problems to point to would be:
• limited access to service i.e. small target group. On the one hand working with fewer people gives us
the opportunity to deal with each person individually, which is a beneficial quality; on the other hand,
the fact that there are others, who need the same service, but do not have access to it, is a negative trait
of the service.
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Kristi Pääsuke
The second important problem is that due to very fixed project budgets
• the usage of resources is limited, which inhibits the provision of multifaceted service to cover all needs
of the person. For example, we work with a target group of minor mothers, whom we teach how to cope
with their changing circumstances in the society, how to care for the child, how to finish school, to find
work, etc. The budget covers many of the activities, but practically no financier gives money for food,
which is in many cases the primary need and a great motivator to participate. So in order to cover the
needs of one target group, we need to actually write many projects, which all bring along a considerable
amount of paper work, that needs to be done by the same persons who carry out the project activities.
Thirdly, I would like to draw your attention to the
• problem of stability – since the projects do not contribute to the maintenance and development of the
organisational structure, the services are founded on an unstable basis.
The fourth concern would be
• lack of continuity – changing political agendas and lack of finances can cause interruption of projects,
where it is completely inadmissible. For instance, in social rehabilitation and psychological counselling
projects the lapse or fallback when the support is removed would be too probable.
And last but certainly not least
• lack of supervision and advanced training opportunities for the social service providers – another
budget line, for which it is very hard to find financing and which is at the same time quite significant
from the viewpoint of guaranteeing certain quality standards.
In the light of all that, we can see how in the system of project-based operators, there is virtually no room for
even thinking about cooperation. All fight for the same money, write projects to fulfil what they have taken as
their mission, i.e. to improve the quality of life and protect the interests of one or another target group.
In a situation, where even the umbrella organisations have to compete for the same money as their subsidies, networking simply is not possible.
One of the solutions here would be restructuring the social protection financing system in view of NGOs
work and government guarantee for the provision of finances for those organisations, who have earned it by
offering good-quality social services even when project-based. Also, mapping and establishing a database of
existing social service providers would be a useful starting point for networking.
Let us now take a look at some Advantages of social NGOs compared to state-run social service structures:
• Flexibility – State structures tend to be very rigid and not to consider each child’s personal needs. We
can allow ourselves the luxury, not by monetary means but out of devotion, to approach every child individually. This must be quite impossible for social workers, since there are only around 470 social workers
in Estonia, which makes over 2800 persons per social worker; in the capital the number is over 5000.
• Case management in depth – multiple services provided by one organisation. For instance, Caritas Estonia offers services from crisis counselling, psychological therapy, social rehabilitation, legal counselling, prevention, and family counselling to foster care. NGOs can offer very tailored personal services.
• Prevention in all activities to reduce future problems. Our main concern in Caritas Estonia is to lessen social exclusion by rehabilitating the risk-groups of children and youth in order to prevent future dependence on social aid.
The main challenge concerning the advantages will be: how to keep the added value of an NGO as a social service
provider and not to become a standardised institutional agent, when being part of a bigger financing structure?
At this point, I would like to wish us all a very productive discussion!
And seize the opportunity to thank Mathias Maucher and Hubert Cornudet for helping me to prepare for this
presentation more than they probably realise!
Thank you!
Liste der Teilnehmerinnen und Teilnehmer/List of participants/Liste des participantes et particpants
VIII. Liste der Teilnehmerinnen und Teilnehmer /
List of participants /
Liste des participantes et particpants
Name/Nom
Organisation
E-Mail
Elli Sinikka
Aaltonen
Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry
(STKL) [The Finnish Federation for Social
FIN
Welfare and Health] 
elli.aaltonen@
islh.intermin.fi
Vera
Ács
Egészségügyi, Szociális és Családügyi
Minisztérium [Hungarian Ministery of
Health, Social- and Family Affairs, Department for international and EU-Affairs] 
kisszilva@invitel.hu
Daniela
Adorna
Red Cross EU-Office
Daniela.Adorna@
redcross-eu.net
Kerstin
Albus
Niedersächsisches Sozialministerium 
Kerstin.Albus@
ms.niedersachsen.de
Giampiero
Alhadeff
Solidar
katrin@solidar.org
Tiziana
Alti
Ministerio del Lavoro e delle Politiche
sociali [Italian Ministry of Labour and
Social Affairs] 
talti@welfare.gov.it
Frauke
Armborst
Ministerium für Soziales, Gesundheit und
Verbrau-cherschutz Schleswig-Holstein 
frauke.armborst@
sozmi.landsh.de
Torsten
Hubertus
Arndt
European Commission – Employment and
Social Affairs Directorate-General
torsten.arndt@cec.eu.int
Aymeric
Audiau
Union Nationale des Associations de
Parents et Amis de Personnes Handicapées
Mentales (UNAPEI) 
europa@unapei.org
Laure
Aumont
Athenora Consulting
contact@athenora.com
Bruno
Barth
Ständige Vertretung der Bundesrepublik
Deutschland bei der Europäischen Union 
bruno.barth@diplo.de
Dr. Berthold
Becher
b.becher@sozialbank.de
Mikolaj
Bekasiak
Bank für Sozialwirtschaft 
Polski Czerwony Krzyz· [Polish Red Cross]

mikolaj.bekasiak@
pck.org.pl
Carlotta
Besozzi
European Diability Forum (EDF)
membership@edf-feph.org
Helga
Bosch
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport (MVWS) [Dutch Ministry of Health,
Welfare and Sport] 
HJBosch@MINSZW.org
Jean Claude
Boual
Comité europeen sur les services d‘intérêt
général (CELSIG) + Observatoire des
missions publiques en Europe (OMIPE) 
jean-claude.boual@
equipement.gouv.fr
Albert
Brandstätter
Eurodiaconia
brandstaetter@
eurodiaconia.org
Mag. Ulrike
Buchacher
ulrike.buchacher@
stmk.gv.at
Daiva
Buivydaite
Amt der Steiermärkischen Landesregierung
Fach-abteilung 11B – Sozialwesen/Versammlung der Regionen Europas 
Lietuvos Respublikos socialine·s apsaugos ir
darbo ministerija [Republic of Lithuania –
LT
Ministry of Social Security and Labour] 
Maria da
Conceição
Castelhano
Direcção Geral da Solidariedade e Segurança Social (DGSS) 
m.conceicao.castelhano@
seg-social.pt
dbuivydaite@socmin.lt
265
266
Name/Nom
Organisation
E-Mail
Giuliano
Cazzola
sociali [Ministère du Travail et des Politiques Sociales] 
giuliano.cazzola@inps.it
Claire
Champeix
European Anti Poverty Network (EAPN)
claire.champeix@
eapn.skynet.be
Liliane
Cocozza
Comité Francophone de l‘Organisation
Mondiale de l‘Education Préscolaire
(OMEP)  + Federation Internationale des
Assistants Sociaux et des Assistantes
Sociales + European Social Action Network
(ESAN)
esan.belgium@belgacom.be
André
Cornille
KLEIS asbl. 
andre.cornille@kleis.be
Hubert
Cornudet
Caritas Europe
hcornudet@
caritas-europa.org
Mag. Andrea
Daberto
Cooperativa sociale/Sozialgenossenschaft
OASIS 
oasis.amministrazione@
brennercom.net
Tania
Davies
CREATE – Portsmouth Housing Association
Tania.Davies@
phagroup.org.uk
Gertraud
Dayé
European Federation of Older Persons/
Fédération Européenne des Personnes
Âgées/Bund der älteren Generation
Europas (EURAG)
daye@eurag-europe.org
Patrick
De Bucquois
Comité européen des associations d‘intérêt
général (CEDAG)/European Council of
Voluntary Organisations + Caritas en
Belgique francophone et germanophone 
Caritas.fr@skynet.be
Pim
de Graaf
Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn
(NIZW) [Netherlands Institute for Care and
Welfare] 
p.degraaf@nizw.nl
Laure
de la Breteche
Représentation permanente de la France
auprès de l‘Union européenne 
laure.de-la-breteche@
diplomatie.gouv.fr
Stéphane
Desselas
Athenora Consulting
contact@athenora.com
Brigitta
Dewald-Koch Ministerium für Arbeit, Soziales, Familie
und Gesundheit Rheinland-Pfalz 
Brigitta.dewald-koch@
masfg.rlp.de
Carlos
Duarte
Représentation permanente du Portugal
auprès de l‘Union européenne 
crd@reper-portugal.be
Sorcha
Edwards
European Liaison Committee for Social
Housing/Comité Européen de Coordination
de l‘Habitat Social (CECODHAS)
Sorcha.Edwards@
cecodhas.org
Elina
Eloranta
Eurodiaconia
eloranta@eurodiaconia.org
Almut
Enderlein
Vertretung des Landes Baden-Württemberg
bei der Europäischen Union 
Almut.Enderlein@
bruessel.bwl.de
Prof. Dr.
Bernard
Enjolras
Institutt for samfunnsforskning (ISF)
[Institute for Social Research]
bernard.enjolras@
samfunnsforskning.no;
bernard.enjolras@
socialresearch.no
Hugues
Feltesse
hugues.feltesse@cec.eu.int
Mag. Tomáš
Findra
Centrum vzdelávania neziskových organizácií (CVNO) [Education Center for Nonprofit
SK
Organizations] 
findra@cvno.sk

Name/Nom
Organisation
E-Mail
Simone
FrankeMüller
Bundesministerium für Familie, Senioren,
Frauen und Jugend (BMFSFJ) 
simone.franke-mueller@
bmfsfj.bund.de
Tania
Friederichs
European Commission – Cabinet of Commissioner Busquin
tania.friederichs@
cec.eu.int
Miroslav
Fuchs
Permanent Representation of the Czech
CZ
Republic to the European Union 
miroslav_fuchs@mzv.cz
Axel
Führ
Diakonisches Werk der EKD 
dwbruessel@edpnet.be
Carmen
Garcia
Ovejas
Direction General de Servicios Sociales y
Dependencia, Ministério do Trabajo y
Asuntos Sociales (MTAS) 
cgarciao@mtas.es
Bruno
Gaurier
Association des Paralysés de France (APF)
bruno.Gaurier@apf.asso.fr;
isabelle.dontenville@
apf.asso.fr
Laurent
Ghekière
Union Sociale pour l’Habitat 
laurent.ghekiere@
union-habitat.org
Lothar
Götz
Ministerium für Gesundheit, Soziales,
Frauen und Familie des Landes NordrheinWestfalen 
lothar.goetz@mgsff.nrw.de
Marie-Agnes
Goupil
Ministère de la Santé et de la Protection
Sociale – Direction de la Sécurité Sociale 
marie-agnes.goupil@
sante.gouv.fr
Peter
Greifenberg
Diakonie Regional der Diakonischen Werke
Rheinland, Westfalen und Lippe – Europabüro 
greifenberg@
diakonie-regional.de
Johan
Grußendorf
Büro Brüssel Jugend und Arbeit (bbj) 
ausschreibungsdienst@
bbj.be
Rosalía
Guntín
Consorcio de Entidades para la Acción
Integral con Migrantes (CEPAIM)/Red
Europea Anti Pobreza (EAPN) – España 
guntin@cepaim.org
Kristina
Haverkamp
kristina.haverkamp@
diplo.de
Dr. Gábor
Hegyesi
Nonprofit Humán Szolgáltatók Országos
Szövetsége [Association of nonprofit human
services of Hungary (ANHSH)] 
nonprofit@chello.hu;
ghe-gyesi1@yahoo.com
Peter
Hell
Caritasverband für die Diözese Augsburg 
P.Hell@caritas-augsburg.de
Dr. Thorsten
Hemming
Bayerisches Staatsministerium für Arbeit
und Sozialordnung, Familie und Frauen 
Thors-ten.Hemming@
stmas.bayern.de
Dr. Peter
Herrmann
Réseau Européen d‘Action Social/European
Social Action Network (ESAN) + European
Social, Organisational and Science Consultancy (ESOSC)
herrmann@esosc.org
Prof. Dr.
Philippe A.R.
Herzog
Confrontations Europe 
confrontations@wanadoo.fr
Dr. Michael
Himmer
European Association of Service Providers
for Persons with Disabilities (EASPD) +
Europäische Programme, Informationen
und Kontakte für Sozial- und Gesundheitsdienste (EU-PIK)  + Institut für Sozialdienste (IfS) 
himmer.michael@ifs.at
Matthieu
Hornung
Committee of the Regions, PES-Group
Secretariat
Matthieu.Hornung@cor.
eu.int
Anne
Houtman
European Commission – Cabinet of
President Prodi
anne.houtman@cec.eu.int

267
268
Name/Nom
Organisation
E-Mail
Angelika
Huck
Bundesministerium für Gesundheit und
soziale Sicherung (BMGS) 
angelika.huck@
bmgs.bund.de
Katrin
Hugendubel
Solidar
katrin@solidar.org
Maisoun
Jabali
Socialdepartementet [Ministry of Health
and Social Affairs] 
maisoun.jabali@
social.ministry.se
Dirk
Jarré
Platform of European Social NGOs + Deutscher Verein für öffentliche und private
Fürsorge (DV) 
jarre@deutscher-verein.de
David
Jones
International Federation of Social Workers
– Europe (IFSW-Europe)
vpeur@ifsw.org
André
Jourdes
La Ligue de l‘enseignement 
ajourdes@laligue.org
Katarzyna
Jurczak
katarzyna-anna.
jurczak@cec.eu.int
Dr. med.
Eberhard
Jüttner
Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband
(DPWV) 
dr.ejuettner@t-online.de
Maria
Keris
EST
Res Publica Juventus 
maria.keris@respublica.ee
Riitta
Kittilä
Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY r.y. (YTY) [Association of Voluntary Health, Social and Welfare OrganisatiFIN
ons] 
riitta.kittila@sosteryty.fi
Susanne
Knäpper
Bank für Sozialwirtschaft 
s.knaepper@sozialbank.de
Kathrin
Komp
Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik e.V. – Beobachtungsstelle für die Entwicklung der sozialen Dienste in Europa 
kathrin.komp@iss-ffm.de
Dr. jur.
Martina
Köppen
Kommisariat der deutschen Bischöfe –
Katholisches Büro in Berlin 
koeppen@kath-buero.de
Dr. Martin
Koppernock
martin.koppernock@
bmgs.bund.de
Nelly
Koureta
Représentation Permanente de la Grèce
auprès de l’Union Européenne 
n.koureta@rp-grece.be
Jørn Petter
Kvamme
European Commission – Internal Market
Directorate-General
jorn-petter.kvamme@
cec.eu.int
Annita
Kyriacou
Cyprus Permanent Representation to the
EU 
akyriakou@mfa.gov.cy
Drs. Theo W.
Langejan
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (MSZW) [Dutch Ministry of Social
Affairs and Employment]  + European
Commission – Employment and Social
Affairs Directorate-General – Social Protection Committee
tlangejan@minszw.nl
Eric
Le Page
Foyer Accueil Chartrais (FAC) + Fédération
nationale des associations d‘accueil et de
réinsertion sociale (FNARS) 
fac28@wanadoo.fr;
e-lepage@wanadoo.fr
Martine
Lemercier
martine.LEMERCIER@
cec.eu.int;
lemercim@meta.fgov.be
Carola
Lenz-v.
Traitteur
Arbeiterwohlfahrt Bundesverband e.V. 
lvt@awobu.awo.org
Prof. Ewa
Leś
Uniwersytet Warszawski – Instytut Polityki
Spolecznej [Warsaw University – Institut of
Social Policy] 
e_les@onet.pl
Name/Nom
Organisation
E-Mail
Nathalie
Lhayani
Prof. Philippe
Ligneau
Union Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS) 
csaleres@uniopss.asso.fr
Katarina
Lindahl
katarina.lindahl@cec.eu.int
Christoph
Linzbach
christoph.linzbach@
bmfsfj.bund.de
Cécile
Liv-Muller
Caritas Vlaanderen 
post@caritas.be
Michael
Löher
Deutscher Verein für öffentliche und
private Fürsorge (DV) 
loeher@
deutscher-verein.de
David
Lopez
La Ligue de l‘enseignement 
dlopez@laligue.org
Pablo
López
Alvarez
Fundación Luis Vives 
luis.vives@odense.be
Rebecca
Lownds
European Federation of National Organisations Working with the Homeless/Fédération
Européenne d‘Associations Travaillant Avec
les Sans-Abri (FEANTSA)
rebecca.lownds@
feantsa.org
Uwe
Lübking
Deutscher Städte-und Gemeindebund
(DStGB) 
uwe.luebking@dstgb.de
Renate
Luerssen
Vertretung der Freien Hansestadt Bremen
bei der EU 
luerssen@bremen.be
Loredana
Mada
EU-Repräsentanz des Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverbandes (DPWV) –
Gesamtverband e.V. 
eu.bruessel@paritaet.org
Raymond
Maes
raymond.maes@cec.eu.int
Veronica
Manfredi
European Commission – Internal Market
Directorate-General
veronica.manfredi@
cec.eu.int
Marco
Marino
Italienische Botschaft in Deutschland +
Social Affairs] 
marino@
botschaft-italien.de
Cornelia
Markowski
private Fürsorge (DV) – Geschäftsstelle der
Koordinie-rungsgruppe des Observatoriums
für die Entwick-lung der sozialen Dienste in
Europa 
markowski@
deutscher-verein.de
Bozica
Matic
Permanent Representation of the Republic
SLO
of Slovenia to the EU 
bozica.matic@gov.si
Mathias
Maucher
Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik e.V. – Beobachtungsstelle für die Entwicklung der sozialen Dienste in Europa 
mathias.maucher@
iss-ffm.de
Ermano
Meichsner
Verbindungsbüro des Landes SachsenAnhalt bei der Europäischen Union 
meichsner@
vb-bruessel.stk.lsa-net.de
Vítor
Melícias
Lopes
União das Misericórdias Portuguesas (UMP)
+ União Europeia das Misericórdias 
melicias@netcabo.pt
Maurice
Mendes da
Costa
Ministère de l‘Emploi, du Travail et de la
Cohesion Sociale – Direction Générale de
l‘Action Sociale 
maurice.mendes@
sante.gouv.fr
269
270
Name/Nom
Organisation
E-Mail
Dr. Manfred
Mohr
Deutsches Rotes Kreuz – Generalsekretariat
(DRK) 
mohrm@drk.de
Eamonn
Moran
eamonn.moran@iveagh.
irlgov.ie
Audrone
Morkuniene
Irish Permanent Representation to the
European Union 
Lietuvos Respublikos socialine· s apsaugos ir
darbo ministerija [Republic of Lithuania –
LT
Ministry of Social Security and Labour] 
Kai
Morten
kai.morten@bmgs.bund.de
Matthias
Müller
Sachsen Verbindungsbüro Brüssel 
Matthi-as.Mueller@
bxl.sk.sachsen.de
Mark
Musu‘
M
Department of Social Security 
mark.musu@gov.mt
Eva
Nehrenheim
Hessisches Sozialministerium 
e.nehrenheim@
hsm.hessen.de
Anke
Neumann
anke.neumann@
bmgs.bund.de
Dearbháil
Nic Giolla
Mhicíl
Department of Social and Family Affairs 
dearbhail.nicg@welfare.ie
Dr. Frank
Niggemeier
Ges-1-EU@bruessel.
auswaertiges-amt.de
Paola
Olivelli
Università degli Studi Macerata – Facoltà di
Giurisprudenza 
olivelli@unimc.it
Dr. Özgür
Öner
EU-Repräsentanz des Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverbandes (DPWV) –
Gesamtverband e. V. 
eu.bruessel@paritaet.org
Renata
Orlova
Permanent Representation of Latvia to the
LV
European Union 
Renata.Orlova@mfa.gov.lv
Kristi
Pääsuke
EST
Caritas Estonia 
kristi@caritas.ee
Anne-Sophie
Parent
European Older People‘s Platform/Plateforme
Européenne des Personnes Âgées (AGE)
anne-sophie.parent@
age-platform.be
Nicolai
Paulsen
International Federation of Social Workers
– Europe (IFSW-Europe)
np@dsh-o.dk
Richard
Perrin
European Volunteer Centre/Centre Européen du Volontariat (CEV)
richard.perrin@cev.be
Anisia
Popescu
European Commission – Cabinet of Commissioner Schreyer
anisia.popescu@cec.eu.int
Carine
Puyol
carine.puyol@
union-habitat.org
Odile
Quintin
odile.quintin@cec.eu.int
Muriel
Rabau
Représentation permanente de la Belgique
auprès de l‘Union européenne 
muriel.rabau@
belgoeurop.diplobel.fed.be
Denis
Redonnet
European Commission – Cabinet of Commissioner Lamy
denis.redonnet@cec.eu.int
Mag. Klaudia
Resch
Lega provinciale cooperative Bolzano/Bund
der Genossenschaften Südtirols (legacoopbund) 
klaudia.resch@
legacoopbund.coop
Ariane
Rodert
Forum för frivilligt socialt arbete [Forum for
vol-untary social work] 
ariane.rodert@
socialforum.se
amorkuniene@socmin.lt
Name/Nom
Organisation
E-Mail
Arbeiter-Samariter-Bund Deutschland e.V.
h.roehrig@asb.de
Deutsches Rotes Kreuz – Generalsekretariat
(DRK) 
roessleg@drk.de
Heribert
Röhrig
Dr. Gabriele
Rössler
Peter
Ruhenstroth- Bundesministerium für Familie, Senioren,
Bauer
maria-carola.buerkner@
bmfsfj.bund.de
Barbara
Sak
Université de Liège – Faculté d‘Economie/
CIRIEC – Centre international de recherches et d‘information sur l‘économie
publique, sociale et coopérative 
ciriec@ulg.ac.be
Carole
Salères
Union Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS) 
csaleres@uniopss.asso.fr
Riitta
Särkelä
Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry
(STKL) [The Finnish Federation for Social
FIN
Welfare and Health] 
riitta.sarkela@stkl.fi
Prof. Dr.
Rainer
Schlegel
Bundessozialgericht 
r.schlegel@bsg.bund.de
Dr. Stephanie
Scholz
Diakonisches Werk der EKD 
scholz@diakonie.de
Arnold
Schreiber
adina.wiebe@
bmgs.bund.de
Dr. Bernd
Schulte
Max-Planck-Institut für ausländisches und
inter-nationales Sozialrecht
schulte@
mpipf-muenchen.mpg.de
Prof. Dr. Frank SchulzNieswandt
Universität zu Köln, Seminar für Sozialpolitik und Seminar für Genossenschaftswesen
schulz-nieswandt@
wiso.uni-koeln.de
PhDr. Karel
Schwarz
Spolek konference nestátních neziskových
organizací pu° sobících v sociální a zdravotně
sociální oblasti (SKOK) [Verein der Fachkonferenz der nichtstaatlichen Non-ProfitOrganisationen auf den Feldern Soziales
CZ
und Gesundheit] 
karel.schwarz@lf1.cuni.cz
Dr. Hans
Sendler
Ministerium für Gesundheit, Soziales,
Frauen und Familie des Landes NordrheinWestfalen 
hans.sendler@
mail.mgsff.nrw.de
Ursula
Serafin
Roland
Simon
roland.simon@
bmfsfj.bund.de
Sarah
Singer
Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in
Deutschland e.V. (ZWST) 
sarah.singer@gmx.net
Sirlis
Sõmer
Sotsiaalministeerium [Estonian Ministry of
EST
Social Affairs] 
sirlis.somer@sm.ee
Kathleen
Spencer
Chapman
Platform of European Social NGOs
Kathleen.Spencerchapman@
socialplatform.org
Dr. Bernhard
Spiegel
Bundesministerium für soziale Sicherheit,
Genera-tionen und Konsumentschutz
(BMGS) 
bernhard.spiegel@
bmsg.gv.at
Heinz
Stieb
stieb@volkshilfe.at
Aigars
Stirna
Volkshilfe Österreich 
Labkla-jı-bas ministrija – Socia-lo pakalpojumu
un socia-la-s palı-dzı-bas departaments [Ministry of Welfare of Latvia – Department of
LV
Social Services und Social Assistance] 

aigars.stirna@lm.gov.lv
271
272
Name/Nom
Organisation
E-Mail
Uta
Stitz
private Fürsorge (DV) 
u.stitz@deutscher-verein.de
Lars Peter
Svane
European Commission – Competition
Directorate-General
Lars-Peter.Svane@
cec.eu.int
Andrea
Tardiola
Social Affairs] 
atardiola@welfare.gov.it
Gido
Ten Dolle
Permanent Representation of the Netherlands to the European Union 
bru-szw@minbuza.nl;
gido-ten.dolle@minbuza.nl
Ulrich
Tiburcy
Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien
Wohl-fahrtspflege (BAGFW) – EU-Vertretung 
euvertretung@
bag-wohlfahrt.de
Virginie
Toussain
virginie.toussain@
union-habitat.org
Prof. em.
Jacques
Vandamme
Study group for European policies (Groupe
d‘études Politiques européennes – Studie
groep voor europese politiek) 
sep.gepe@busmail.net
Hana
Velecká
Ministerstvo práce a sociálních věcí CR
(MPSV) [Ministry of Labour and Social
CZ
Affairs of the Czech Republic] 
hana.velecka@mpsv.cz
Dominic
Verhoeven
Caritas Vlaanderen 
dominic.verhoeven@
caritas.be
Herwig
Verschueren
Herwig.Verschueren@
cec.eu.int
Jérôme
Vignon
jerome.vignon@cec.eu.int
Dr. Arne
von
Bötticher
arne.boetticher@
bmgs.bund.de
OKR‘in Sabine von Zanthier Evangelische Kirche in Deutschland (EKD)
– Büro Brüssel 
ekd.bruessel@ekd.be
Julia
Wadoux
Représentation des Institutions Françaises
de Sécurité Sociale auprès de l‘Union
européenne (REIF) 
jw-reif@skynet.be
Hans-Georg
Weigel
Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik e.V. 
hans-georg.weigel@
iss-ffm.de
Jeff
Weitzel
Entente des Gestionnaires des Centre
d‘Accueil a.s.b.l. (EGCA) 
jeff.weitzel@egca.lu
Thierry
Welter
Ministère de la Famille, de la Solidarité
sociale et de la Jeunesse du Grand-Duché de
Luxembourg/Ministerium für Familien,
Soziale Sicherheit und Jugend des Großherzogtums Luxemburg 
Thierry.Welter@fm.etat.lu
Frank
Wetzel
frank.wetzel@diplo.de
Elise
Willame
Service public fédéral (SPF) Sécurité
sociale 
elise.willame@
minsoc.fed.be
Simon
Wilson
Platform of European Social NGOs
simon.wilson@
socialplatform.org
Ulrike
Wisser
Büro Brüssel Jugend und Arbeit (bbj) 
ulrike.wisser@bbj.be
Geschäftsführung der Koordinierungsgruppe
Michaelkirchstraße 17/18
D-10179 Berlin
Wissenschaftliche Beobachtungsstelle
Zeilweg 42
D-60439 Frankfurt am Main
ISBN 3-88493-188-1
Gemeinwohlbezogene soziale Dienste in der EU – ihre besonderen Charakteristika, ihre Leistungsfähigkeit und Rahmenbedingungen der Dienstleistungserbringung
„Gemeinwohlbezogene soziale Dienste in der EU –
ihre besonderen Charakteristika, ihre Leistungsfähigkeit und Rahmenbedingungen der Dienstleistungserbringung“
28. und 29. Juni 2004, Brüssel
Documentation of the conference
“Social Services of General Interest in the
EU – Assessing their Specificities, Potential
and Needs”
28 – 29 June 2004, Brussels
Documentation de la conférence
«Les services sociaux d'intérêt général
dans l'UE – leurs particularités, leurs
performances et les conditions cadre de
leurs prestations»
28 et 29 juin 2004, Bruxelles
Dienste in Europa
Dienste in Europa
Dienste in Europa
Dokumentation der Tagung
Observatory for the
Development of Social Services
in Europe
Observatoire pour le
Développement des Services
Sociaux en Europe

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